חומר רקע

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ ג | מאי 2023 נושאים מערכתיים השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ שם של הדוח שם של הדוח ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 |תקציר השמת ילדים בסיכון השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ בפנימיות, באומנה ובאימוץ ילדים בסיכון ובמצוקה הם ילדים החיים במשפחה ובסביבה המסכנות אותם. במצבי קיצון של סיכון והזנחה המדינה מתערבת ומעבירה ילדים ממשפחתם אל מסגרות חוץ- ביתיות ובהן משפחות אומנה, פנימיות של משרד הרווחה והביטחון החברתי (משרד הרווחה) ואימוץ. פנימייה היאמוסדהמספקלילדיםהמתגורריםבושירותיחינוך,טיפולוהשגחהכדילהעניקלהםמסגרת מוגנת ומקיפה. היא מיועדת לילדים בגילי 8 - 18 , ובמקרים מיוחדים עד גיל 21 , הזקוקים למעטפת טיפולית. אומנה היא מסגרת משפחתית טיפולית לילד במשפחה שאינה משפחתו המולידה שמטרתה לספק לילד בית חם ואווירה משפחתית. אימוץ הוא הליך משפטי המנתק ילד מהוריו המולידים ומעניק לזוג אחר מעמד חוקי של הורים לילד. בשנים 2016 - 2021 שהו בממוצע 7,621 ילדים בפנימיות ו- 3,789 ילדים באומנה, ואומצו בממוצע 80 ילדים. התקציב השנתי הכולל שהוקצה לפנימיות, לאומנה ולאימוץ בשנת 2021 היה כ- 950 מיליון ש"ח, 78% ממנו הוקצה לפנימיות,21% - לאומנה ו- 1% לאימוץ. משרד הרווחה מופקד על השמתם של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות וגיבש לשם כך מדיניות לטיפול בילדים שהוצאו מבתיהם ושוהים במסגרות חוץ- ביתיות של אומנה או פנימייה, אשר נועדה למצוא להם בית קבוע ומיטיב (מדיניות הבית הקבוע). מדיניות זו מתווה פעולה בערוצים מקבילים: פעולה לשיקום המשפחה המולידה כדי שהילד יוכל לחזור אליה, ובה בעת קידום פתרון של אימוץ אם השיקום אינו מצליח. בהתאם למדיניות הבית הקבוע, משפחתו של הילד או משפחה מאמצת משמשות בית קבוע. עד למציאת בית קבוע יש להעדיף השמת ילד שהוצא מביתו באומנה, שהיא מסגרת משפחתית, על פני מסגרת פנימייתית. | 261 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ 1,149 10% 91% 8 פי ילדים בלבד מתחתלגיל 8 (מהם מהילדיםשהוצאו מהאימהותשילדיהן סיכוייושל בוגר 474 ילדים מתחת מביתםשבים אליו הוצאו מהבית בשנת פנימייהלשהות לגיל 5 ) הוצאו לאחרשיקום 2017 לא השתתפו במעצר או במאסר למסגרותפנימייתיות ההורים והילד בתוכניותשיקום בבגרותו ביחס במקוםלמשפחות במימון משרד לסיכויים של בוגר אומנה בשנים 2016 - הרווחה באוכלוסייה 2021 ,שלא בהתאם הכללית; ופי 2.5 להנחיות מנכ"ל מאלו של בוגר משרד הרווחה ותקנון אומנה העבודה הסוציאלית תע"ס)(, שבהם הוגדר שהגיל המינימלילהוצאה למסגרתפנימייתית הוא 8 שנים 87% 26 27% 5 ל- חודשים פי סיכוייהשל נערה מהילדים באומנה מהילדים באומנה אורך הליך אימוץ בפנימייהללדתלפני לאנקבעו תוכניות ובפנימיות עוברים בממוצע,כפול גיל 17 ביחס לנערה טיפול כנדרש בין כמה מסגרות ממשך הזמן המרבי באוכלוסייה הכללית, בחוק האומנה המוגדר בדין ופי 1.5 מאלו של ובתע"ס נערה באומנה | 262 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 |תקציר פעולות הביקורת השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ בחודשיםינואר- נובמבר2022 בדקמשרדמבקרהמדינהאתטיפולהמדינהבילדיםבסיכון שהוצאו מביתם והושמו באומנה או נמסרו לאימוץ. הביקורת בדקה את התחומים האלה: מדיניות משרד הרווחה בנושא הטיפול בילדים שהוצאו מביתם; אופן הטיפול בילדים שהוצאו מביתם; ילדים שטופלו באומנה ובפנימיות בבגרותם; הטיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית; ויישום מדיניות משרד הרווחה בקרב אוכלוסיות ייחודיות. הביקורת נערכה במינהל לשירותים חברתיים ואישיים במשרד הרווחה. בדיקות השלמה נערכו בארגוני אומנה וברשויות מקומיות. הביקורת בוצעה, בין השאר, באמצעות ני תוח נתוניהשמות של ילדים במסגרותחוץ- ביתיות של כל ילידי השנים 2003 - 2021 , ועיבודם לנתוני 44,065 ילדים; שאלון שהופץ בקרב עובדות סוציאליות משפחה ב- 56 רשויות מקומיות שנבחרו באופן אקראי, מנחות אומנה בארגוני האומנה, מפקחות אומנה ועו"סיות לחוק אימוץ; מדגם מייצג של תיקי ילדים ששהו באומנהבשנים2016 - 2021 ;מדגםאקראישל459 אימהותלילדיםשהוצאומביתםבמהלך שנת2017 ;ניתוחהנתוניםהאלהעל כלל ילידי1991 - 2002 האםשהובילדותםבפנימיות,: באומנה, טופלו בקהילה או לא קיבלו שירותי רווחה; פרטי ההשמות במסגרות חוץ- ביתיות ובקהילה(משךהשהייהבמסגרת,מספרהמסגרות שבהןשההכלילד);השכלהבבגרות; תעסוקה בבגרות; המצב המשפחתי בבגרות; קבלת שירותי רווחה בבגרות; פשיעה בבגרות; הכנסת ההורים; מגדר; ואלה עובדו לנתוני 1,598,030 ילדים. תמונת המצב העולה מן הביקורת יישום מדיניות הבית ה קבוע - עלה כי מדיניות משרד הרווחה אינה מיושמת והשירותים האמונים על יישומה אינם עובדים בשיתוף פעולה. אף שמדיניות הבית הקבוע מדרגת בראש סולם העדיפויות את חזרת הילד לביתו לאחר שיקום הוריו, או את מסירתו לאימוץ, ולאחריהןמדורגותההשמהבאומנהוההשמהבפנימייה,בפועלשיעורקטןבלבדמהילדים השוהים במסגרות חוץ- ביתיות מוצאים בית קבוע בדמות חזרה לבית ההורים המולידים ( 10%) או מסירה לאימוץ (פחות מ- 1%). רוב הילדים נותרים במסגרות חוץ- ביתיות - מרביתםבפנימיות(67% ),והיתרבאומנה(33% ).שיעוריההשמותבאומנהבישראלנמוכים מאלו שבמדינות אחרות: 27% , לעומת ממוצע של 57% במדינות אירופה, ארה"ב ואוסטרליה. לעומת זאת, שיעור ההשמה בפנימיות בישראל גבוה מהמקובל במדינות אחרות - 73% לעומת ממוצע של 39% במדינות הנבחרות. עלה גם שמתוך תקציב שעמד עלכ- 970 מיליוןש"חבשנת2021 ויועדלטיפוליםבילד שהוצאמביתוולשיקוםהוריו,הוקצו לשיקום ההורים, כ- 20 מיליון ש"ח (כ- 2%), לאימוץ כ- 10 מיליון ש"ח (כ- 1% ), לאומנה כ- 200 מיליוןש"ח(כ- 21%)ולפנימיותכ- 740 מיליוןש"ח(כ- 76% ).כך, רוברובו שלתקציב זה, 97% , הוקצה למסגרות הזמניות (אומנה ופנימיות) ויתרתו - 3% - הוקצתה למציאת בית קבוע עבור הילדים (חזרה לביתם או אימוץ). עוד עלה כי עלות הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם בפנימייה היא הגבוהה מבין האפשרויות האחרות: העלות החודשית לילד שהושם | 263 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בפנימייה (כ- 11,900 ש"ח) היא פי כשלושה מהעלות החודשית לילד שהושם באומנה (כ- 3,900 ש" ח), ופי שישה מהעלות החודשית לילד שאומץ (כ- 2,000 ש"ח). הטמעת מדיניות הבית הקבוע בקרב אנשי המקצוע - עלה כי המדיניות לא הוטמעה. סוג המסגרת שבה יושם ילד המוצא מביתו מושפע פעמים רבות מעמדות אנשי המקצוע המלווים אותו יותר מאשר מהעמדה המקצועית שגיבש משרד הרווחה. למשל, 66% ממפקחותהאומנהו- 60% ממנחותהאומנהראובאומנהאתההשמההמיטיבהביותר,75% מעו"סאימוץ ראובאימוץאתההשמההמיטיבהביותר,ועו"סמשפחהראובהשמהבאומנה ( 31% ) או בפנימייה (33%) השמות מיטיבות במידה דומה. עדיפות להשמה באומנה בגיל צעיר - ילדים צעירים נפגעים ארבע פעמים: אף שפנימייה אינה המסגרת המתאימה לילדים צעירים, 30% מהילדים מתחת לגיל שמונה ( 1,149 ילדים) הושמובפנימייה, כ- 41% ( 474 ילדים) היו בניחמש ומטה; 83% מהם ימשיכו לשהות בפנימיות כל זמן שיהיו במסגרות חוץ- ביתיות; הם נמצאים בפנימיות ובאומנה יותר מארבע שנים (חמש שנים וארבע שנים וחצי, בהתאמה); וסיכוייהם לעבור בין מסגרות גדלים. לפיכך, נמנעות מהם הזכות לחיים במשפחה והזכות ליציבות ולעקביות בחייהם, והם חווים אי- ודאות וחוסריציבות לאורך זמן, חוויה המועצמת בגילים הצעירים, שכן לשנה בחיי ילד צעיר השפעה משמעותית בהרבה מזו של שנה בגיל בוגר. הגבלתמשךהשהייהבאומנה- רק כשלישמהילדים(237 ילדים)שוהיםבאומנתחירום עד שלושה חודשים, ושיעור ניכר מהם (44% , 320 ילדים) שוהים במסגרת זו מעל לפרק הזמן המרבי המותר בחוק - חצי שנה (אומנת חירום מיועדת לילדים שבשל חשש לשלומם נדרש להםסידורמגוריםמחוץלביתהוריהםבאופן מיידי).חלקם(12% - 89 ילדים)שוהים בה אף שנה ויו תר. כ- 35% מהילדים המושמים באומנה נשארים בה גם לאחר ארבע שנים, וכמחצית מאלה שוהים בה פרק זמן כפול מכך ואף יותר, זאת שלא בהתאם לחוזר מנכ"ל משרדהרווחהבשנת2004 שהגדירכיפרקהזמןהמרבילשהייהבאומנהיהיהארבעשנים. נתונים אלה אינם משקפים את התפיסה ו לפיה אומנה היא מסגרת זמנית עד למציאת מסגרתשלביתקבועומיטיבלילדיהאומנה;ובפועלמיששההבאומנהיותרמארבעשנים, סיכוייו להישאר בה שמונה שנים ויותר הם כ- 43% . השמות באומנה ובאומנת חירום ברשויות ערביות וחרדיות - השיעור הממוצע של ההשמות באומנה בשנים 2016 - 2021 ברשויות החרדיות היה 18% , נמוך מזה שבחברה הכללית (31% ); רק רבע מהילדים ברשויות הערביות שוהים באומנת חירום עד שלושה חודשים, ומעל למחציתם (53% ) שוהים במסגרת זו מעל לפרק הזמן המרבי המותר בחוק האומנה- חצישנה;זאת לעומת44% בחברההכללית.אנשימקצועהעלו חסמיםלהשמה באומנה ולמסירה לאימוץ הייחודיים לחברה הערבית, ובהם: מחסור באנשי מקצוע דוברי ערבית; ההתנגדות להוצאה מחוץ למשפחה המורחבת; הבדלים בין הוצאת בנים להוצאת בנות מהבית; וקושי באימוץ על פי הדת המוסלמית. עלו גם חסמים להשמה חוץ- ביתית בחברה החרדית, ובהם: מחסור במשפחות אומנה חרדיות לצד מחסור בפנימיות המותאמות לחברה החרדית;התנגדות לטיפול; קבלת החלטה בדברמשפחת האומנה על ידי הנהגת הקהילה ולא על ידי רשויות הרווחה; וחשדנות כלפי הרשויות. משרד הרווחה לא פיתח מתווה או הנחיות מותאמות לליווי ילדים מהחברה הערבית ומהחברה החרדית המושמים באומנה ולטיפול בילדים אלה. | 264 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 |תקציר יציבות ההשמה במסגרת החוץ- ביתית - מעברים בין מסגרות ואי- יציבות של ההשמה עלולים לפגוע בהתפתחות הילד וביכולתו לפתח התקשרות בטוחה. נמצא כי לאחר השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ שהושמו במשפחת אומנה או בפנימייה, יותר מרבע מהילדים - 27% - עברו לעוד מסגרת אחת לפחות: כ- 20% מהילדים עברו מהאומנה או מהפנימייה הראשונה שבה הושמו לאומנהאו לפנימייהנוספת,וכ- 7% עברו ביןמספרמסגרותגדוליותר.כמוכן, קייםהבדל בין יציבות ההשמה באומנה ליציבות ההשמה בפנימייה: 25% מילדי האומנה שהו ביותר ממסגרת אחת, ו40% מילדי הפנימיו ת שהו ביותר ממסגרת אחת. הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם באומנה - השמה של ילדים בסיכון במשפחות אומנה נועדה לאפשר להם להשתקם מהפגיעות שחוו ולסייע להם לפתח חיים נורמטיביים בעתיד. כדי לתמוך בכך מלווה ההשמה בתוכנית טיפול שנועדה לקדם אותם, תוך מתן מענה על צורכיהם הייחודיים. נמצא כי ב- 80% מתיקי הילד לא נמצאו תוכניות הטיפול המעודכנות שחוק האומנה והנחיות משרד הרווחה מגדירים כי יש לקבוע עבור הילד ולתעדן. עוד נמצא כי בין ינואר 2021 לאפריל 2022 בדקו מפקחות האומנה בסך הכול כ- 119 תיקי ילדים אשר שהו באומנה בתקופה זו, מתוך 4,275 תיקי כלל הילדים ששהו באומנה - שיעור נמוך של כ- 3% בלבד מכלל התיקים. נמצא גם כי רוב המפקחות בוחרות לבדוק תיקים של ילדים שהתקבלו לגביהם דיווחים על אירועים חריגים, או של ילדים עם מורכבויות כמו קשיים התנהגותיים ועבר של פגיעה מינית, או של ילדים שהושמו בגיל מבוגר. כפועל יוצא מכך תוכניות הטיפול של ילדים שלא התקבלו לגביהם דיווחים על אירועים חריגים או על מורכבות מיוחדת כמעט אינן נבדקות כלל. עוד עלה כי בכשלושת רבעי מתיקי הילדים שנבדקו במדגם - 73% - הדיווח על ביקורי מנחות האומנה אצל הילד אינו עומד בדרישות החוק - מפגש של פעם בחודש. השפעת ההשמה החוץ-הביתית על מדדי חיים תקינים בבגרות - משרד הרווחה לא בדק את ההבדלים בין ילדים שהושמו באומנה לילדים שהושמו בפנימיות בבגרותם. נוכח זאת, לראשונה נותחו באופן שיטתי נתונים מקיפים של כלל המושמים באומנה ובפנימיות של משרד הרווחה, גם לאחר גיל 18 ; צוות הביקורת ביצע בדיקה זו על ידי בחינת מדדי חיים תקינים בבגרות, בתחומים כגון השכלה, תעסוקה ומשפחה. על מנת לבחון את ההשלכות בבגרות של השמת ילדים באומנה ובפנימיות השתמש צוות הביקורת בנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה, מהמוסד לביטוח לאומי, ממשרד החינוך, מהמרכז הארצי לבחינות והערכה וממשטרת ישראל לגבי כלל ילידי השנים 1991 - 2002 , כלומר אנשים שנכון למועד סיום הביקורת היו בני 20 - 31 ובסה"כ - 1,598,030 נבדקים. בביקורת נמצא כי לנבדקים בוגרי פנימיות נזקקות רבה יותר מזו של נבדקים בוגרי אומנה, הבאה לידי ביטוי, בין היתר, בחזרה לקבלת שירותי רווחה בבגרותם (25% מבוגרי הפנימיות, 19% מבוגריהאומנהו- 2% מהאוכלוסייההכללית),וקבלתגמלתהבטחתהכנסהבשל הכנסות נמוכות (13% מבוגרי הפנימיות, 10% מבוגרי האומנה ו- 3% מהאוכלוסייה הכללית;) והזדמנותמועטהיותרלהשתלבותמוצלחתבחברהמזו של בוגרי האומנה,כפי שבאה לידי ביטוי, בין היתר, בשיעור קטן יותר של זכאות לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות ( 7% מבוגרי הפנימיות, 20% מבוגרי האומנה, ו- 40% מהאוכלוסייה הכללית), בהכנסה נמוכה יותר (כ- 36,000 ש"ח לשנה אצל בוגרי הפנימיות, 37,000 ש"ח לשנה אצל בוגרי האומנה, ו- 47,000 ש"ח לשנה אצל האוכלוסייה הכללית), ובשיעור עצירים ואסירים גדול יותר (23% מבוגרי הפנימיות, 9% מבוגרי האומנה, ו- 3% מהאוכלוסייה הכללית). ממצאים | 265 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ אלו מעידים שעקרונות מדיניות הבית הקבוע שהתווה משרד הרווחה אכן תורמים לשיפור מצבם של י לדים בסיכון שהוצאו מביתם. טיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית - מדיניות הבית הקבוע קובעת כי כאשר ילד מוצאמביתוישלפעוללשיקוםההוריםהמולידיםעלמנתשהילדיוכללחזורלביתם.נמצא כי 91% מהאימהות לילדים שהוצאו מביתם בשנת 2017 לא השתתפו בשום תוכנית במימון משרד הרווחה לפני הוצאת ילדיהן מהבית ולאחר ההוצאה, וזאת למרות החשיבות הרבה המיוחסתלשיקוםההוריםהמולידיםבהתאםלמדיניותהביתהקבוע.שיעוריתקציבנמוכים לתוכניותאלו(20 מיליוןש"חלעומת940 מיליוןש"חלמסגרותחוץ- ביתיות)וקשייםבטיפול בהורים אלו מונעים מההורי ם לקבל את הטיפול שהם זכאים לו, ומילדיהם לשוב לביתם. שירותיםלמשפחות מאמצות לאחר האימוץ - בשנים 2016 - 2021 משרד הרווחה ניצל בממוצעפחותמשנישלישים(62% )מהתקציבהמיועדלמתןשירותיטיפולוליווילמשפחות מאמצות, אשר עמד בממוצע על כ- 1.2 מיליון ש"ח בשנים אלו. עלה שבשנים 2018 - 2021 חלה ירידה הדרגתית בגובה התקציב, ובסך הכול ירד התקציב המאושר בתקופה זו בכ- 42% . אולם גם בנסיבות אלו שבהן התקציב קטן, שיעור ניצולו היה חלקי והגיע בשנת 2021 לכדי70%.אשרלמספרהמשפחותשהשתמשובשירותזה,הואירדב- 52% בתקופה שבין שנת 2018 לשנת 2021 מ- 91 משפחות בשנת 2018 ל- 44 משפחות בשנת 2021 , כך שבפועל כ- 3% - 5% מהמשפחות המאמצות מסתייעות בשירותים אלה. כמו כן, בעוד שמשפחות מאמצות קיבלו בממוצע בשנת 2021 כ- 2,000 ש"ח בחודש, משפחות אומנה מקבלות 3,000 - 5,000 ש"ח בחודש, פי 1.5 עד 2.5 יותרממשפחה מאמצת, אף שבמקרים רבים מדובר באותם ילדים ובאותן משפחות. אימוץ על ידי זוגות חד-מיניים - בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, מדיניות משרד הרווחה היא לתת קדימות לזוגות הטרוסקסואלים באימוץ ילד, ולמסור ילד לאימוץ על ידי זוגות חד- מיניים במצבים מיוחדים. בשנים 2013 - 2021 נמסרו שבעה ילדים לאימוץ לזוגות חד- מיניים מתוך 835 הילדים שנמסרו לאימוץ, דהיינו פחות מאחוז אחד. לשם השוואה, באנגלי י ה שיעור הילדים שאומצו על ידי זוגות חד- מיניים היה 15% מכלל הילדים שאומצו בשנת 2021. יצוין שכל הילדים שנמסרו לאימוץ לזוגות חד- מיניים בישראל הם עם צרכים מיוחדים או ילדים מעל גיל שנתיים. מדיניות הבית הקבוע - עקרונות מדיניות הבית הקבוע שהתווה משרד הרווחה אכן תורמים לשיפור מצבם של ילדים בסיכון שהוצאו מביתם והושמו במסגרות חוץ- ביתיות ומבליטים את החשיבות שבהטמעתם גם למען רווחתם בעתיד של ילדים בסיכון, ולשם מניעה ככל שניתן של המשך מעגל המצוקה בדור השלישי - לילדיהם. תוכניותלט יפולבמשפחותבסיכון- משרדהרווחהמפעילתוכניותהמיועדותלמשפחות שמצב הסיכון והתפקוד ההורי בהן לא השתפרו גם לאחר שקיבלו את המענים הקיימים בקהילה; ומטרתן לקדם מציאת בית קבוע, חזרה לבית ההורים המולידים או אימוץ. משרד מבקרהמדינהרואה בחיובאתפעילותושלמשרד הרווחהליישום תוכניתהפיילוט"בשביל המיטיב" לטיפול ממוקד במשפחות בסיכון להוצאת ילד מביתן או בכאלו שבהן ילד כבר | 266 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 |תקציר הוצא מהבית, שהובילה להגדלת שיעור הילדים שמצאו בית קבוע. עם זאת, תוכנית זו פועלת רק ב- 7% מכלל הרשויות (18 רשויות מתוך 255). כמו כן, עולה כי התוכנית פועלת השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ במתכונת מצומצמת ומיושמת בטיפול של רק כ- 2% ( 172 בממוצע בשנה) מכלל הילדים השוהים במסגרות חוץ- ביתיות (11,459 בממוצע בשנה). עיקרי המלצות הביקורת יישוםמדיניות הבית הקבוע - מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את מדיניות הטיפול בילדים שהוצאו מביתם, ינתח את הנתונים הקשורים במידת מימושה ובעמדות אנשי המקצוע האמונים על יישומה ויגבש הסכמה בעניין תיקוף המדיניות בקרב גורמי המטה המטפלים בילדים בסיכון, תוך שיתוף גורמי המקצוע בשטח ועל בסיס ניתוח נתונים מעמיק. עוד מומלץ כי המשרד יגבש תוכנית להטמעת המדיניות, שתכלול זיהוי של החסמים העומדים בפנייישוםעקרונותיהוהסרתם,מתןהדרכותוכליםלאנשיהמקצועבמטהובשטח,קביעת יעדים ומדדים למדיניות, וביצוע בקרה על העמידה בהם. השפעת ההשמה החוץ-הביתית על מדדי חיים תקינים בבגרות - מומלץ כי משרד הרווחה יעמיק את הבדיקה של התוצאות בבגרות של ההשמות החוץ- ביתיות בילדות; יבחן את מדיניות הבית הקבוע, תוך בדיקת ההשפעות שיש לעקרונות השונים בה על חיי הילדים שהוצאו מביתם בבגרותם וישתמש במדדים נוספים העומדים לרשותו, כגון פרופיל הילדים במסגרותהשונות,סגנוןההתקשרותשלהילדים,הצלחתחזרתושלילדלביתוותפקודהורי. הטיפול בילד שהוצא מביתו - מומלץ כי משרד הרווחה, בסיוע מערך הפיקוח, יטמיע בקרב הגורמים הרלוונטיים את חשיבותן של תוכניות הטיפול לילדים, ויאכוף עליהם את החובה לקובען. כן מומלץ כי המשרד יפעל לכך שהטיפול בילד יתועד באופן מלא וזמין בתיקי הילד, ובכך יפעל לשמר עבור כל ילד את ההיסטוריה שלו ולאפשר קבלת החלטות מושכלתעל עתידו.מומלץגםכיהמשרדיגביראתהפיקוחוהבקרהעליישומןשלתוכניות הטיפול לילדים שהושמו במשפחות אומנה, בין היתר באמצעות הגדרת יעדים ומדדים ברורים בנוגע לנושאי הפיקוח בכלל ובנוגע לפיקוח על תוכניות הטיפול בפרט, ובאמצעות מעקב אחר השגתם. טיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית - מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את החסמים לשיקום הורים מולידים ואת האתגרים העומדים בפני המחלקות לשירותים חברתיים בטיפול במשפחות שילדיהן הוצאו מהבית. בהתאם לכך, מומלץ כי המשרד יפעל להרחבתן של תוכניותשיקוםומניעה,לרבותניתוחהכדאיותהכלכליתשלתוכניותאלווישווהאותןלחלופות אחרות, כדי להגדיל אתהסיכויים שלההורים להשתקם ואת סיכויי הילדלשוב לביתו. שי רותיםלמשפחות מאמצות לאחר האימוץ - מומלץ כי משרד הרווחה יפעל בשקיפות ויפרסם בכל ערוצי המדיה את המידע על הסיוע שהוא מעניק למשפחות מאמצות, לציבור הרחב ולקהילת האימוץ בפרט. עוד מומלץ כי המשרד יבחן את גובה הסיוע הכספי שהוא מציע למשפחות מאמצות, את גובה ההשתתפות העצמית שהן נדרשות לשלם בעבור שירותי הליווי וכן את זמינותם של השירותים. | 267 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מדרגהטיפול בילד שהוצא מביתו לפיהמדיניות,שיעוריהשמות ילדים בפועל ועלות חודשית ממוצעת לילד בש"ח, 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 268 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 |תקציר סיכום השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ משרד הרווחה נושא באחריות מוגברת לדאוג לשלומם של ילדים שהוצאו מבתיהם בתוקף החלטת המדינה בשל מצבי סיכון והזנחה חמורים והושמו על ידי מערכת הרווחה בפנימיות ובמשפחות אומנה, זאת כדי לסייע להם להשתקם מהטראומות שחוו ולתת להם הזדמנות להתפתח באופן תקין ולקיים חיים נורמטיביים בעתיד. בביקורת עלה כי המשרד אינו מקיים מרכיבים בסיסים של הטיפול בילד שהוצא מהבית שבאחריותו ובכלל זה הוא אינו מנהל את תהליך הוצאת הילדים בסיכון מהבית על בסיס מידע מהימן ומתוקף, תוך קביעת יעדים וסטנדרטים ברורים ותוך פיקוח ובקרה על העמידה בהם. למשל, חרף מדיניות המשרד 89% מהילדים אינם מֹוצאים בית קבוע ושוהים שנים רבות במסגרות זמניות (11% מהם למשך שמונה שנים ויותר). מסגרות זמניות אלה הן ברוב המקרים (67% ) פנימיות, ולא אומנות המעניקות לילדים מסגרת משפחתית. משרד הרווחה ציין בתגובתו כי הוא מתייחס ברצינות רבה לממצאי הדוח, לפערים שהועלו במסגרתו ולהמלצות המבקר בנושא וכי יפעל לתיקון הליקויים באופן מ י ידי. מומלץ כי משרד הרווחה יבחן על בסיס ניתוח הנתונים את יישום מדיניותו להשמת ילדים המּוצָאִים מביתם ולטיפול בהם; ויטמיע את המדיניות בקרב מטה המשרד ואנשי המקצוע הפועליםבשטח,תוךהגדרתיעדיםברוריםומדידתם,כדילסייעלילדיםלהשתקםולחזורלחיים נורמטיביים. היבט בעל חשיבות של מימוש המדיניות הוא יצירתתנאים לכך שילד שהוצא מביתו יוכל לחזור אליו בהקדם האפשרי, לאחר שיקום ההורים והפיכת הבית למקום מיטיב עבורו. על כן, מומלץ כי משרד הרווחה יְפַתח מערך טיפול להורים שילדיהם הוצאו מהבית, שיסייע בשיקומם ויאפשראת חזרת הילדים, וכן ירחיב את תוכניות הטיפול הקיימות. על מנת לממש את אחריותו, מוטל על משרד הרווחה לוודא כי ילדים שהוצאו מביתם מושמים במסגרות המתאימות לגילם ומקבלים את המענה הטיפולי הטוב ביותר עד לחזרתם לביתם, ובכך להעניק להם ואף לילדיהם סיכוי טוב יותר להשתלבות מוצלחת בחברה. | 269 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ | 270 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מבוא זכויות היסוד של הילד מפורטות באמנה הבין- לאומית בדבר זכויות הילד, שעליה חתמה ישראל בשנת 1991 . זכויות אלו כוללות: קיום פיזי, בריאות והתפתחות; השתייכות למשפחה; רווחה ובריאות רגשית;והגנה מפניאחריםומפני התנהגויות מסכנותשלועצמו1 .ילדיםבסיכוןובמצוקה הם ילדים החיים במשפחה ובסביבה המסכנות אותם, וכך נפגעת יכולתם לממש את זכויותיהם המפורטות באמנת זכויות הילד (להלן - ילד או ילדים)2 . מקומו הטבעי של ילד הוא בית משפחתו, על כן שירותי הרווחה מספקים מענים בתוך הקהילה לילדים ובני נוער בסיכון, וכן למשפחות הילדים. מענים אלה כוללים מעונות יום ומשפחתונים, מועדוניות ועוד, שמטרתם לסייע לילדים ולמשפחותיהם לחזור לתפקוד נורמטיבי3. במצבי קיצון של סיכון והזנחה המדינה מתערבת ומעבירה ילדים ממשפחתם אל מסגרות חוץ- ביתיות, שמטרתן להגן עליהם ולסייע להם להשתקם. מסגרות אלה כוללות השמה במשפחות אומנה,והשמהבפנימיותשלמשרדהרווחהוהביטחוןהחברתי(להלן- משרדהרווחה).במקרים שבהם הילד לא יוכל לשוב לביתו - נשקלת מסירתו לאימוץ. בשנים2016 - 2021 שהובממוצע7,621 ילדיםבפנימיות,ו- 3,789 ילדיםבאומנה,ואומצובממוצע 81 ילדים, כמפורט בתרשים 1. משך השהייה הממוצע של ילד במסגרות חוץ- ביתיות עמד על 3.7 שנים. 1 אמנה בדבר זכויות הילד, כ"א 31 , 221 (נפתחה לחתימה ב- 1989) (אושררה ונכנסה לתוקף ב- 1991 ), להלן - אמנת זכויות הילד. 2 דוח הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה, הוגש לראש הממשלה ולשר הרווחה במרס, 2006 . הוועדה מונתה בנובמבר 2003 , ובראש הוועדה עמד פרופ' הלל שמיד; לפי הערכה של משרד הרווחה, בשנת 2021 חיו בישראל כ- 400 אלף ילדים בסיכון. 3 אמנת זכויות הילד; דוח הוועדה לבחינת מדיניות המשרד בנושא הוצאה של ילדים למסגרות חוץ- ביתיות ונושאהסדריראייה הוגש לשר הרווחה והשירותים החברתייםבפברואר,,2014 .הוועדה מונתה ביולי 2014 ,ובראש הוועדה עמד מנכ"ל משרד הרווחה, יוסי סילמן, להלן - דוח ועדת סילמן. | 271 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 1 : מספר הילדים בפנימיות, במשפחות אומנהושנמסרו לאימוץ, 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 1 עולה כי מרבית הילדים בישראל שהוצאו מביתם שהו בפנימיות, ושיעורם הממוצע בשנים 2016 - 2021 עמד על כ- 66% ( 7,621 ילדים) ; כ- 33% מהילדים ( 3,789 ילדים) שהו באומנה; ופחות מ- 1% ( 81 ילדים) אומצו4. כמו כן, ניכרת מגמת גידול בשיעור הילדים שהושמו באומנה בשנים 2016 - 2021 (בכ- 37% ), בעוד שבהשמה בפנימייה ניתן לראות מגמה הפוכה - של ירידה בשיעור הילדים שהושמו בפנימייה באותן שנים (בכ- 13%); השינוי בשיעור הילדים שהופנו לאימוץ קטן (ירידה של כ- 4% .) הילדים השוהים במסגרות חוץ-ביתיות משתייכים לכל האשכולות החברתיים- כלכליים, אך עם זאת מרביתם - 82% - מגיעים מאשכולות חברתיים- כלכליים 3 - 8; ו- 84% מהם מגיעים מערים יהודיות ומעורבות. התרשימים שלהלן מציגים את הפיזור באוכלוסייה של הילדים ששהו במסגרות חוץ- ביתיות בשנים 2016 - 2021 . 4 הכוונה לאימוץ "קלאסי" בידי משפחות שאין להן קרבה משפחתית ראשונה לילד, להוציא אימוץ בין- ארצי. | 272 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשימים 2 ו- 3 : פיזור הילדים ששהו במסגרות חוץ- ביתיות, 2016 - 2021 תרשים 2 : תרשים 3 : פיזור לפי אשכול חברתי- כלכלי פיזור לפי מגזר הרשות המקומית של היישוב על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. התקציב השנתי הכוללשהוקצהלפנימיות,לאומנהולאימוץ5 בשנת 2021 היהכ- 950 מיליוןש"ח, 78% ממנו הוקצה לפנימיות, 21% - לאומנה ו- 1% לאימוץ. מינהל שירותים אישיים וחברתיים במשרד הרווחה מופקד על השמתם של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות,ובויחידותהאחראיותלהשמותבמסגרותחוץ- ביתיותמסוגיםשונים.עלהשמהבפנימיות מופקד אג ף בכיר חוץ- ביתי, משפחה, ילד ונוער והשמות מיוחדות (להלן - השירות לפנימיות;) על סידורי אומנה מופקד שירות ילדים ומשפחות אומנה (להלן - השירות לאומנה); על מסירתם לאימוץמופקדהשירותלמעןהילד.יחידותאלופועלותבאמצעותמחוזותמשרדהרווחהבפריסה ארצית: חיפה והצפון, תל אביב והמרכז, ירושלים, ובאר שבע והדרום. 5 למשרד הרווחה אין נתונים על תקציבי היחידות,על כן מוצג התקציב הכולל לכל סוג שירות.תקציב פנימייה ואומנה כולל את העברות המשרד, העברות הרשויות המקומיות והשתתפות עצמית של מקבלי השירות; אימוץ מתוקצב על ידי משרד הרווחה בלבד. | 273 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 4 : המבנה הארגוני של מינהל שירותים אישיים וחברתיים, משרד הרווחה פעולות הביקורת בחודשים ינואר - נובמבר 2022 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המדינה בילדים בסיכון שהוצאו מביתם והושמו באומנה או נמסרו לאימוץ. הביקורת בדקהאת התחומיםהאלה: מדיניות משרד הרווחה בנושא הטיפול בילדים שהוצאו מביתם; אופן הטיפול בילדים שהוצאו מביתם; ילדים שט ו פלו באומנה ובפנימיות בבגרותם; הטיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית; ויישום מדיניות משרד הרווחה בקרב אוכלוסיות ייחודיות. הביקורת נערכה במינהל לשירותים חברתיים ואישייםבמשרדהרווחה.בדיקותהשלמהנערכוב ארגוני אומנה(חמישהגופיםמפעיליםפרטיים שזכו במכרז שקיים משרד הרווחה) וברשויות מקומיות6. דוח זה בוצע באמצעות כלי ביקורת מקובלים ובהתבסס על מידע ומסמכים שנאספו מכל המקורות לנושא המבוקר. נוסף על אלה השתמש צוות הביקורת בחמישה סוגי מקורות עיקריים. לגבי כל אחד מהם יודגש כי הושמטו כל הפרטים המזהים על מנת לשמור על פרטיות וחיסיון הילדים, ההורים ואנשי המקצוע להלן פירוט המקורות:, נתוניהשמותשלילדיםבמסגרותחוץ-ביתיות- נתוני השמותבפנימיותואומנהשל כלילידי השנים2003 - 2021 שהתקבלומאגףבכירטכנולוגיותדיגיטליותומידעבמשרדהרווחה.הנתונים כוללים 711,465 רשומות (השמות במסגרו ת), ב- 30 שדות, שעובדו לנתוני 44,065 ילדים. 6 עיריית לוד, עיריית בית שמש ועיריית ראשון לציון. | 274 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ שאלון - שאלון שהופץ בקרב עובדות סוציאליות (להלן - עו"סיות) משפחה ב- 56 רשויות מקומיות שנבחרו באופן אקראי, מנחות אומנה ב ארגוני האומנה, מפקחות אומנה ועו"סיות לחוק אימוץ. על השאלון השיבו 541 אנשי מקצוע, מתוכם 284 ענו באופן מלא. השאלון עסק, בין היתר, בהיכרות עם מדיניות משרד הרווחה, ועמדות כלפיה וכלפי השמה חוץ- ביתית (להלן - השאלון)7. מדגםתיקי ילדים - מדגם מייצג של תיקי ילדים ששהו באומנה בשנים 2016 - 2021 8 , הכוללים בין היתרפרוטוקולים של דיוני ועדת תכנון טיפול והערכה, סיכומי מפגשים של מנחת אומנה עם הילד ומשפחת האומנה, ותוכניות טיפול של הילד. המדגם כלל 50 תיקי ילד, שנבחרו באופן אקראימחמשת ארגונ יהאומנהשמפעילמשרדהרווחה,ומתוכםבוצעניתוחאיכותניל- 30 תיקים (להלן - תיקי ילד)9 . בממצאים שעלו בביקורת בוצעו מבחני מובהקות סטטיסטית, המאפשרים הסקה לכלל האוכלוסייה ברמת ביטחון של 95% 10 . מדגם אימהות לילדים שהוצאו מביתם - מדגם אקראי של 459 אימהות11 לילדים שהוצאו מביתם במהלך שנת 2017 , ובונבדק המימון לתוכניות ייעודיות של משרד הרווחה לאימהות אלו (להלן - מדגם אימהות)12 . בממצאים שעלו בביקורת בוצעו מבחני מובהקות סטטיסטית המאפשרים הסקה לכלל האוכלוסייה ברמת ביטחון של 99% . נתוני אורך - על מנת לבחון את תוצאות ההשמות החוץ-ביתיות בבגרות נאספו הנתונים הבאים על כלל ילידי 1991 - 2002 : האם שהו בילדותם בפנימיות, באומנה, טופלו בקהילה או לא קיבלו שירותי רווחה; פרטי ההשמות במסגרות חוץ- ביתיות ובקהילה (משך השהייה במסגרת, מספר המסגרות שבהן שהה כל ילד); השכלה בבגרות; תעסוקה בבגרות; המצב המשפחתי בבגרות; קבלת שירותי רווחה בבגרות; פשיעה בבגרות; הכנסת ההורים; ומגדר. הנתונים נאספו מהגופים האלה: משרד הרווחה, ביטוח לאומי (להלן - בט"ל), משרד החינוך, המרכז הארצי לבחינות והערכה (להלן - מאל"ו) ומשטרת ישראל. קובץ הנתונים המאוחד כולל 1,612,243 רשומות, ב- 108 שדות, שעובדו לנתוני 1,598,030 ילדים. תהליך ההוצאה של ילד מביתו והשמתו במסגרת חוץ-ביתית הוצאה של ילד בסיכון מהבית היא פתרון קצה, וקודמים לו מאמצים של רשויות הרווחה לשקם את המשפחה כך שתוכל לשמש בית מיטיב לילד. מצבם של הילד ומשפחתו ותוכניות הטיפול והשיקום שלהם נדונים בוועדת תכנון טיפול והערכה (להלן - ותט"ה) שבמחלקות לשירותים 7 טעות הדגימה ±5% , ברמת ביטחון של 90% . טעות דגימה הינה הבדל בין מאפיינים של המשתתפים במדגם לבין מאפיינים של כלל האוכלוסיי ה ממנה נדגמו. 8 חלקם הושמו באומנה קודם לכן. 9 טעות הדגימה הייתה בטווח שבין±10% ל- , ברמת ביטחון של 90% בהתאם לניתוחים שבוצעו., ±15% 10 מובהקות סטטיסטית אומדת את הסיכויים שתוצאות התקבלו במדגם באופן מקרי, ואינן מייצגות את המצב האמיתי. רמת ביטחון של 95% משמעותה שיש 5% סיכוי שהתוצאות אינן מייצגות את המצבהאמיתי. 11 משרד הרווחה אינו מבחין לעניין מתן מענה טיפולי בין אימהות לאבות, אולם יש מצבים שבהם האב לא נוכ ח בחיי הילד ועל כן הוא לא יקבל טיפול. לפיכך, במדגם נכללו אימהות בלבד. 12 טעות הדגימה ±3% . | 275 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ חברתיים שברשויות המקומיות (להלן - מש"חים). אופייה של ותט"ה ודרכי פעילותה נקבעו בתקנון עבודה סוציאלית של משרד הרווחה בפרק משנה שעניינו ועדת תכנון טיפול והערכה (להלן - תע"ס ותט"ה)13 . ותט"ה מורכבת מצוות רב- מקצועי ובו יושב ראש ועדה, עו"ס משפחה, ואנשי מקצוע נוספים בהתאם לצורך ולגיל הילד הנדון. הצוות מגדיר את תוכנית ההתערבות המתאימה ביותרלצורכי המשפחהוהילד,ועוקבאחריישוםהתוכניתומצב המשפחהוהילד.במקרים שבהםהטיפול אינו נושא פרי והמשפחה אינה משתקמת, הוועדה מוסמכת להמליץ על הוצאת הילד מביתו, כדי למנוע מצב שבו השארתו בבית משפחתו תביא לפגיעה משמעותית בו14 . כחלקמהחלטתהלהמליץ להוציאאתהילדמביתו,ותט"הקובעת גםמהיהמסגרתהחוץ- ביתית המיטבית עבורו, בהתחשב בצרכיו, תוך שיתוף הילד והוריו בהחלטה כ כל האפשר15 . לפי נוהלי משרד הרווחה יש העדפה להשמה של ילדים במסגרת משפחתית - אומנה16 . אם הורי הילד אינם מסכימים עם המלצת ותט"ה על הוצאת הילד מביתו, ותט"ה רשאית לאחר דיון בהרכב מורחבלהביאאת הענייןלהכרעתבית משפט17 .ותט"הרשאיתלהמליץעלמסירתהילדלאימוץ אם ברור כי הילד לא יוכל לחזור לבית ההורים המולידים. ההשמה החוץ- ביתית באומנה או בפנימייה יכולה להסתיים בכמה אופנים: חזרת הילד לבית הוריו, אימוץ הילד, או הישארות הילד באומנה או בפנימייה עד גיל 18 . בעת שהילד שוהה במשפחת אומנה או בפנימייה נשמר הקשר עם הוריו המולידים, בתדירות ובאופן שהוסכמו עם ההורים או נקבעו על ידי בית המשפט בהמשך להמלצת ותט"ה. ההורים המולידים ממשיכים לשמש דמויות חשובות בחיי הילד, והם מלווים על ידי עו"ס משפחה במש"ח18 בזמן שילד נמצאבאומנהאו בפנימייהההוריםהמולידיםממשיכיםלהיותאחראיםלו,. ונדרשתהסכמתםלפעולות שונותהקשורותבו, כדוגמתהליכיםרפואייםמסוימים,בחירתמוסד החינוך שבו ילמד, ויציאה מהארץ19 . 13 תקנון עבודה סוציאלית הינו קובץ תקנות מפורט של משרד הרווחה, הבא להסביר ולהסדיר את החוקים הקיימים בענייני רווחה במדינת ישראל (להלן - תע"ס); תקנון עבודה סוציאלית, פרק משנה 8.9 : ועדת תכנון טיפול והערכה - תפקידה ודרכי עבודתה. 14 תע"ס ותט"ה. 15 לעניין אומנה, למשל, ראו סעיפים 4 , 11 ו- 33 לחוק אומנה לילדים, התשע "ו- 2016 , להלן - חוק האומנה. 16 משרד הרווחה והשירותים החברתיים. חוזר מנכ"ל מיוחד מס' 80, השמה במסגרת חוץ- ביתית לילדים - עדיפות להשמה במשפחות אומנה (2015 .) 17 במקרי חירום עו"ס לחוק אימוץ או עו"ס לחוק הנוער רשאיות להוציא ילד מביתו באופן מיידי ולפנות לאחר מכן לבית המשפט לקבל צו המורה על כך, בתוך פרק זמן של שבוע-שבועיים. בהתאם ל חוק אימוץ ילדים, התשמ "א- 1981 , יש לפנות לבית המשפט בתוך 14 יום מהוצאת הילד מביתו, ובהתאם ל חוק הנוער (טיפול והשגחה) , התש "ך- 1960 , בתוך שבוע מהוצאת הילד מביתו. 18 פרק משנה 8.2 לתע"ס: הנהלים הנוגעים לסידור ילדים במשפחות אומנה לטיפול בהם ולפיקוח עליהם (להלן - תע"ס אומנה), סעיף 9 . 19 חוק האומנה, סעיף 33 . | 276 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 5 : הליך ההוצאה מהבית של ילדים בסיכון השמת ילדים בפנימייה השמת ילדים בפנימיות של משרד הרווחה מוסדרת בחוק הפיקוח על המעונות, התשכ"ה- 1965 , ותקנותיו20, ובחוק נוער טיפול והשגחה, התש"ך- 1960 . פנימייה היא מוסד המספק לילדים 20 תקנות הפיקוח על מעונות (אחזקת ילדים במעון רגיל,)התשכ" ו- 1965 ; תקנות הפיקוח על מעונות (תקן עובדי מעונות לילדים והכשרתם ובדבר תנאי כשירותם של מנהלי מעונות לילדים,) ה תשל"ז- 1977 ; תקנות הפיקוח על מעונות בקשה לרישיון,)( ה תשכ"ה- 1965; תקנות הפיקוח על מעונות (הודעה על החזקת ילד,) ה תשכ"ה- 1965 ; תקנות הפיקוח על מעונות (פטור מרשיון לניהול מעון,) ה תשכ"ו- 1966 ; תקנות הפיקוח על מעונות (דרכי פיקוח,) תשכ"ח- 1967 . | 277 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ המתגוררים בו שירותי חינוך, טיפול והשגחה כדי להעניק להם מסגרת מוגנת ומקיפה. היא מיועדת לילדים בגילי 8 - 18 , ובמקרים מיוחדים עד גיל 21 , הזקוקים למעטפת טיפולית, אשר הוצאו מביתם והושמו בה בעקבות המלצת ותט"ה בהסכמת ההורים או על פי החלטת בית משפט21, בשל קושי לספק את צורכיהם על רקע נפשי, הזנחה או פגיעה. לבד ממדריכים חינוכיים ומטפל ים המטפלים בילדי ה פנימיות מועסק בהן גם צוות טיפולי רב- מקצועי, הכולל פסיכיאטר, פסיכולוג, עו"ס ומטפלים במגוון תחומים, בהתאם לסוג הפנימייה ולצ ורכי הילדים בה22 . בהמשך לדוח מבקר המדינה על פנימיות משרד הרווחה משנת 2017 23 פעל המשרד לעדכון מדיניותובכלהנוגעלמערךהפנימיותלילדיםובנינוערבסיכון.הצורךבכךהתעוררעקבשינויים שחלובמאפייניהחניכיםהמופניםלפנימיות,שינוייםאשרחייבוהתאמתהמעניםלצורכיהחניכים למען קידומם. המדיניות הוצגה במסמך שפורסם בשנת 2019 - "מדיניות אגף בכיר חוץ- ביתי, משפחה, ילד והשמות מיוחדות" (להלן - מדיניות השירות לפנימיות). כחלק מיישום המדיניות החל המשרד בשנת 2022 ברפורמה בהפעלת הפנימיות. הרפורמה כוללת, בין היתר, הקטנת קבוצותהלמידהשלהחניכים,הרחבתצוותהפנימייה,והגדלתמספרהפנימיות,ומלווהבתוספת תקציבית של כ- 200 מיליון ש"ח לכל שנה24 . השמת ילדים באומנה השמת ילדים בסיכון במשפחות אומנה מוסדרת בחוק אומנה לילדים, התשע"ו- 2016 (להלן - חוק האומנה) ובתע"ס העוסק בסידור ילדים במשפחות אומנה, ב טיפול בהם ו ב פיקוח עליהם (להלן - תע"ס אומנה)25 . אומנה היא מסגרת משפחתית טיפולית לילד במשפחה שאינה משפחתו המולידה, שהומלץ עליה על ידי ותט"ה או בהיעדרהסכמה של ההורים על פי החלטת בית משפט26 .משפחתאומנההיאמסגרת טיפוליתשמטרתהלספק לילדיםבסיכון שהושמובה בית חם ואווירה משפחתית27 . השמה באומנה מסתיימת מבחינה חוקית לכל המאוחר בהגיע הילד לגיל 18 28 . במהלך שהיית הילד במשפחת אומנה, הוא ומשפחת האומנה מלּווים על ידי מנחת אומנה שהיא עו"ס29 . תפקידה של מנחת אומנה הוא לשמש מלווה אישית של ילד באומנה, ואשת הקשר הקבועה שלו במהלך שהייתו באומנה, לקבוע לו תוכנית טיפול מפורטת ולהיות אחראית 21 תע"ס ותט"ה. 22 אתר משרד הרווחה והביטחון החברתי, https://www.molsa.gov.il/Populations/Youth/ChildrenAtRisk/OutsideAssistance/Pages/BoardingSchool.aspx , אוחזר ב- 20.10.2022 . 23 מבקר המדינה, דוח שנתי 67 ב ( 2017), "ילדים ובני נוער בסיכון בפ נימיות של משרד הרווחה", עמ' 717 - 761 . 24 משרד הרווחה והשירותים החברתיים, הודעת דוברות: מהפיכת הפנימיות יוצאת לדרך ( 2021 .) 25 בתע"ס 8.2: הנהלים הנוגעים לסידור ילדים במשפחות אומנה, לטיפול בהם ולפיקוח עליהם. 26 חוק האומנה, סעיף 2 . 27 תע"ס אומנה, סעיף 1.2 . 28 חוק האומנה, סעיף 2 . 29 חוק האומנה, סעיף 39 . | 278 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ ליישומה30 . ותט"ה קובעת תוכנית טיפול לילד, אשר מנחת האומנה מפרטת, שמטרתה לסייע לו להשתקם ולתפקד באופן נורמטיבי. במקביל, מנחת האומנה מלווה את משפחת האומנה ומסייעת לה בהתמודדות עם האתגרים שבטיפול בילד ובהשתלבותו במשפחה31 . החל משנת 2001 השירות לאומנה במשרד הרווחה מפעיל את שירותי האומנה באמצעות גופים מפעילים פרטיים שזכו במכרז שקיים משרד הרווחה (להלן - ארגוני אומנה). כיום קיימים חמישה ארגוני אומנה הפרושים ברחבי הארץ ומעסיקים את מנחות האומנה. השירות לאומנה אחראי לקביעת מדיניות והטמעתה, לפיקוח על ארגוני האומנה באמצעות מפקחות אומנה ולרישוי משפחות אומנה32 . ארגוני האומנה אחראים לגיוס משפחות אומנה, התאמתן לילדים והשמתם בהן, ולהכשרה ולליווי משפחות האומנה על ידי מנחות האומנה33 . בהתאם למדיניות משרד הרווחה, ילד ישהה במסגרות חוץ-ביתיות (באומנה או בפנימייה) לא יותר מארבע שנים, שכן הן משמשות מסגרות זמניות לפרק זמן שבו מושקעים מאמצים לשקם הן את הילד והן את הוריו, על מנת שהילד יוכל לשוב לביתם34 . מסירת ילדים לאימוץ מסירת ילדים לאימוץ מוסדרת בחוק אימוץ ילדים, ה תשמ"א- 1981 (להלן - חוק האימוץ) ובתע"ס בפרק משנה שעניינו אימוץ35 (להלן - תע"ס אימוץ). אימוץ הוא הליך משפטי המנתק ילד מהוריו המולידים ומעניק לזוג אחרמעמד חוקי של הורים לילד. האימוץ מקנה להורים המאמצים את כל הזכויות והחובות של הורים. לפיכך, אימוץ הוא מצב של קבע, שלא ניתן לחזור ממנו לאחר קביעתו. הליך האימוץ מתנהל בבית משפט לענייני משפחה, אשר בסמכותו להגדיר ילד כ"בר- אימוץ," כלומר שניתן לאמץ אותו ולנתקו מהוריו המולידים. מסירה של ילד לאימוץ יכולה להתקיים בהסכמת הוריו או בלעדיה. לאחר שילד הוכרז כבר-אימוץ רשאים ההורים המאמצים לפנות לבית המשפט לקבלת צו אימוץ, הקובע כי הם ההורים החוקיים של הילד36 . הליכי האימוץ מנוהלים על ידי עו"ס לחוק האימוץ בשירות למען הילד, יחד עם יועצים משפטיים בלשכה המשפטית של משרד הרווחה. 30 חוק האומנה, סעיף 39 וסעיף 36 ג.)( 31 תע"ס ותט"ה, סעיף 4; תע"ס אומנה, ס עיף 6.3 . 32 חוק האומנה, פרק ג; פרק ז. 33 חוק האומנה , סעיף 49 ב.)( 34 חוזר מנכ"ל מיוחד,ותכניתטיפול בילדיםובבנינוער לשנת2004 - עם הפנים לקהילה(להלן - חוזרמנכ"ל "עם הפנים לקהילה.)" 35 פרק משנה 8.41 לתע"ס: אימוץ. 36 חוק האימוץ,סעיף 13 ,סעיף 1 א;)( אימוץ בדוח זה מתייחס לאימוץ קלאסי,"" כלומר, אימוץ ילד על ידי זוג הורים שאין להם קשר ביולוגי אליו, לרבות אימוץ קלאסי עם קשר, כלומר, אימוץ אשר בו ממשיך להתקיים קשר בין הילד לבין הוריו המולידים. | 279 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ הבדלים מרכזיים בין פנימייה, אומנה ואימוץ פנימייהומשפחתאומנהמשמשותמסגרות זמניותהמאפשרות להוריםולילדהזדמנותלהשתקם ולחזורולתפקדכמשפחה.אומנההיאמסגרתמשפחתית,אך אין היאתחליףלהוריםהמולידים. לעומת זאת, משפחה מאמצת משמשת משפחה חלופית וקבועה עבור הילד. לוח 1 שלהלן משווה בין פנימייה, אומנה ואימוץ בהתייחס לכמה מרכיבים:37 38 לוח 1 : הבדלים עיקריים בין פנימייה, אומנה ואימוץ 37 העלות חושבהעבורהשמהבפנימייתמעוף(מיועדתלחניכיםשאינםבעלימאפייניםייחודייםברמותהתפקודוהסיכוןשלהם) ובאומנהרגילה.העלותכוללתתעריףחודשיוסלנלווהלילדבפנימייה;דמיהחזקה,דמיליוויוסלהוצאותמיוחדותבאומנה. 38 לפי נתוני משרד הרווחה בשנת 2021 התקציב שניתן לטיפול בילדים מאומצים עמד על 10,250,000 ש"ח לשנה. בתקציב זה נעשה שימוש עבור 429 ילדים, שהם כ- 31% מהילדים המאומצים. ילדים אלה קיבלו בממוצע כ- 2,000 ש"ח בחודש (ראו בפרק "שירותים למשפחות מאמצות לאחר האימוץ.)" | 280 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תמונת מצב: ילדים בפנימיות ובאומנה בישראל ובהשוואה בין-לאומית שיעורי ההשמה בפנימיות ובאומנה בהשוואה בין- לאומית משרדמבקרהמדינהבחןאתשיעוריההשמהשלילדיםבפנימיותובאומנה,מתוךכללההשמות של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות אומנה, פנימייה, מעון משפחתי בקהילה וכד,)'( בהשוואה למדינות נבחרות בשנת 2021 . הנתונים מוצגים בתרשים 6 : תרשים 6 : שיעורי ההשמה באומנה ובפנימיות במדינות נבחרות, 2021 המקור: ראו הער ת השוליים39 . 39 ראו: childrenon data how MappingEurope:in systemsprotection child betterfor dataBetter UNICEF, in alternative care are collected, analysed and published across 28 European countries (2021); U.S. Department of Health and Human Services, AdministrationforChildrenandFamilies,Administration onChildren, YouthandFamilies,Children'sBureau(2021). TheAFCARS Report.http://www.aihw.gov.au/reports/australias-welfare/child-protection. הנתוניםעלארה"במתייחסיםלשנת2020 . | 281 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים 6 עולה כי שיעורי ההשמות באומנה בישראל, מתוך כלל ההשמות של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות (אומנה, פנימייה, מעון משפחתי בקהילה וכד'), נמוכים מאלו שבמדינות אחרות: 27% , לעומת ממוצע של 57% במדינות אירופה, ארה"ב ואוסטרליה. לעומת זאת, שיעור ההשמה בפנימיות בישראל גבוה מהמקובל במדינות אחרות - 73% לעומת ממוצע של 39% במדינות הנבחרות. המשמעות היא שבישראל, בפועל, קיימת העדפה ל השמת ילדים בפנימיות על פני השמה במשפחות אומנות, וכי מבין 29 ה מדינות המוצגות בתרשים ישראל נמצאת במקום השלישי מבחינת שיעור השמות הילדים בפנימיות. מומלץכימשרדהרווחהיבחןאתהסיבותלפעריםבשיעוריההשמותהחו ץ- ביתיותבאומנה ובפנימיות בישראל בהשוואה לשיעורם המקובל במדינות אחרות בעולם. מדיניות משרד הרווחה לטיפול בילדים שהוצאו מביתם התקשרות בטוחה של ילדים להורים היא תנאי להתפתחות רגשית, קוגניטיבית, התנהגותית ופיזית תקינה. ההתקשרות באה לידי ביטוי ביכולתו של ילד לסמוך על הוריו שיהיו נוכחים בעת שיזדקק להם. יכולת זו מתפתחת אצל ילדים החל בינקות, ומשפיעה על היכולת לסמוך על הזולת גם בבגרות (להלן - התקשרות בטוחה). הצורך בביטחון פסיכולוגי40 הוא צורך אנושי בסיסי המתעורר כל אימת שהילד תופס את המצב כמסוכן, ובמיוחד במצבי אי- ודאות. על כן, לתחושתהביטחוןשמעניקיםההורים, תוךהקנייתיציבותוקביעותבחייהילד,ישחשיבותרבה41 . בהלימה עם תפיסה זו קבעה האמנה הבין- לאומית בדבר זכויות הילד את המשפחה כקבוצת היסודבחברהוכסביבההטבעיתלהתפתחותהילד,לרווחתוולשגשוגו.כךגםחוקהאומנהקבע כי זכותו הטבעית של ילד לגדול בבית הוריו, ואם הוצא ממנו לחזור אליו, אלא במקרים חריגים שבהם מחייבת טובת הילד את גידולו מחוץ לביתו42 . הצורך בביטחון פסיכולוגי מתעורר ביתר שאת בעת שילד מּוצא מביתו וקשריו עם הדמויות המוכרותלומתנתקים43.לפיכך, למציאתביתקבוע ומיטיבעבורהילד,שיספק לוביטחוןוודאות ויאפשר לו לפתח התקשרות בטוחה למשפחה יש חשיבות רבה בצמצום נזקי הפגיעות שחווה הילד טרם הוצאתו מביתו, ובמתן אפשרות להשתקמות ולהתפתחות תקינה לאחריה44 . בהמשך לכך גיבש משרד הרווחה את המדיניות לטיפול בילדים שהוצאו מבתיהם ושוהים במסגרות חוץ- ביתיות של אומנה או פנימייה, אשר נועדה למצוא להם בית קבוע ומיטיב (להלן - 40 ביטחון פסיכולוגי הינו צורך לסמוך על אנשים קרובים שיתמכו באדם כאשר הוא זקוק להם. 41 John Bowlby, Attachment and loss: volume I: attachment (1969), pp. 1-401 42 אמנת זכויות הילד; חוק האומנה, סעיף 3 . 43 ראו לדוגמה, ג'ון בולבי, בסיס בטוח: התקשרות הורה-ילד והתפתחות אנושית בריאה ג.', (2016 ;) John Bowlby, Attachment and loss: Volume II: Separation, anxiety and anger (1973), pp. 1-429 44 ראו לדוגמה, קרן טרוסטלר, "אומנה הלכה למעשה: סגנונות התקשרות של ילדים במשפחות אומנה" ( 2010 ); וכן John Bowlby, Attachment and loss: volume I: attachment (1969), pp. 1-401 . | 282 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מדיניות הבית הקבוע.) דוח הוועדה לבחינת מדיניות משרד הרווחה בנושא הוצאה של ילדים למסגרות חוץ- ביתיות ונושא הסדרי ראייה, אשר הוגש לשר הרווחה והשירותים החברתיים בפברואר 2014 (להלן - דוח ועדת סילמן), עסק בשילוב של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות. בדוח ועדתסילמןמוצגתמדיניותהביתהקבוע,אשרמתווהפעולהבערוציםמקבילים:פעולהלשיקום המשפחה המולידה כדי שהילד יוכל לחזור אליה, ו בה בעת קידום פתרון של אימוץ אם השיקום אינו מצליח45. בהתאם למדיניות הבית הקבוע, בית משפחתו של הילד או משפחה מאמצת משמשות בית קבוע, ואילו אומנה או פנימייה הן מסגרות זמניות עד למציאת בית קבוע. מדיניות הבית הקבוע באה לידי ביטוי בחקיקה, בנוהלי משרד הרווחה ובדוחות ועדות מקצועיות שעסקו בנושא מזה כשני עשורים, שהציגו יעדים רצויים בתחום והמליצו על אופני פעולה ליישומם, תוך קביעת העקרונות האלה: 1 . יש להשקיע מאמצים ואמצעים לשיקום משפחת ילד השוהה במסגרת חוץ- ביתית, כדי שיוכל לחזור לביתו וכך לממש את זכותו לגדול בחיק משפחתו46 . 2 . את מאמצי השיקום של משפחת הילד יש להגביל בזמן, כדי לצמצם את אי- הוודאות בחיי הילד; החלטה לגבי עתיד הילד תתקבל בתוך שנה וחצי מ מועד המלצת ותט"ה על הוצאה מהבית47 . 3 . במקרים שמאמצי השיקום של ההורים אינם מצליחים, יש להבטיח לילד משפחה קבועה שתשמש עבורו עוגן בהמשך חייו, תוך שקילת האפשרות למוסרו לאימוץ48 . 4 . אימוץ הילד מקנה לו בית קבוע, ולכן יש לפעול להשמתו בהתאם למדרג כדלהלן: אימוץ עלידיקרובימשפחה, אימוץעל ידימשפחתהאומנה ש בה שוהההילד (להלן- אומנהרצף אימוץ,) אימוץ על ידי הורים שאינם הורי האומנה, שהייה ארוכת טווח באומנה אצל קרובי משפחה (להלן - אומנת קרובים)49 ונקבע כי השמות באומנה ובפנימייה הן זמניות ואינן משמשות בית קבוע לילד50 . 5 . עד למציאת בית קבוע יש להעדיף השמת ילד שהוצא מביתו באומנה, שהיא מסגרת משפחתית, על פני מסגרת פנימייתית51 . 6 . יש למנוע מעברים של הילד בין מסגרות כדי לאפשר יציבות וודאות בחייו52 . 45 דוח ועדת סילמן, עמ' 53 . 46 חוק האומנה, סעיף 3 א;)( תע"ס אומנה סעיף 9 ; דוח ועדת סילמן, עמ' 12 . 47 דוח הוועדה לבחינת חוק אימוץ ילדים, התשמ "א- 1981 , והליכי אימוץ ילדים בישראל (להלן - דוח ועדת גרוס), הוגש לשרת המשפטים ולשר הרווחה בנובמבר 2016 . הוועדה מונתה בדצמבר 2007 , ובראשה עמד כבוד השופט (בדימוס) יהושע גרוס, עמ' 46 . 48 חוק האומנה, סעיף 31 (ג); דוח ועדת סילמן, עמ' 53 . 49 דוח ועדת גרוס. 50 תע"ס אומנה, סעיף 4.4 משרד הרווחה והשירותים החברתיים,; מכרזפומבי מס' 205/2014 ( 2014 .) 51 משרד הרווחה והשירותים החברתיים. חוזר מנכ"ל מיוחד מס' 80, השמה במסגרת חוץ- ביתית לילדים - עדיפות להשמה במשפחות אומנה ( 2015 ;) דוח ועדת גרוס. 52 חוק ה אימוץ, סעיף 1ב; חוק האומנה, סעיף 10; דוח ועדת גרוס. | 283 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ יישום מדיניות הבית הקבוע כאמור, מדיניות הבית הקבוע מתווה מדרג: בראש, העדפה לחזרת הילד לביתו לאחר שיקום הוריו, אם זה אינו עולה יפה - מסירתו לאימוץ כמסגרת של בית קבוע, בעדיפות נמוכה יותר השמתו באומנה, ולבסוף בפנימייה. תרשים 7 : מדרג הטיפול בילד שהוצא מביתו לפי המדיני ות, שיעורי השמות ילדים בפועל ועלות חודשית ממוצעת לילד בש"ח,,2016 - 2021 53 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 7 עולה כי התפלגות השמות הילדים בפועל אינן בהתאםלמדיניות הביתהקבוע. אף שהמדיניות מדרגת בראש סולם העדיפויות את חזרת הילד לביתו לאחר שיקום הוריו, או את מסירתו לאימוץ, ולאחריהן מדורגות ההשמה באומנה וההשמה בפנימייה, בפועל שיעור קטן בלבד מהילדים השוהים במסגרות חוץ- ביתיות מוצאים בית קבוע בדמות חזרה לבית ההורים המולידים (10%) או מסירה לאימוץ (פחות מ- 1% .) עוד עולה מתרשים 7 כי עלות הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם בפנימייה היא הגבוהה מבין האפשרויות האחרות: כך, העלות החודשית לילד שהושם בפנימייה (כ- 11,900 ש"ח) היא פי כשלושה מהעל ות החודשית לילד שהושם באומנה (כ- 3,900 ש"ח), ופי שישה מהעלות החודשית לילד שאומץ (כ- 2,000 ש"ח.) 53 שיעורי ההשמות מסתכמים ב- 111%, שכן ילדים שהושמו באומנה או בפנימיות עשויים גם לחזור לביתם או להימסר לאימוץ, או להישאר במסגרת החוץ- ביתית. | 284 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ עלה גם שמתוך תקציב שעמד על כ- 970 מיליון ש"ח בשנת 2021 ויועד לטיפולים בילד שהוצא מביתו ולשיקום הוריו, הוקצו לשיקום ההורים, כ- 20 מיליון ש"ח54 (כ- 2% ), לאימוץ כ- 10 מ יליון ש"ח (כ- 1%), לאומנה כ- 200 מיליון ש"ח (21%) ולפנימיות כ- 740 מיליון ש"ח (כ- 76% .) להלן השוואה בין ישראל לארה"ב של שיעור הילדים שמצאו בית קבוע בשנת 2020 55 . תרשים 8 : שיעור הילדים שמצאו בית קבוע בישראל ובארה"ב, 2020 מתרשים 8 עולה כי שיעור הילדים בארה"ב המוצאים בית קבוע עומד על פי שבעה לערך משיעורםבישראל. כך, אף שמשרד הרווחהמחזיקבמדיניותהביתהקבוע לילדיםשהוצאו מביתם, היא מיושמת בישראל במידה מועטה מאוד (11% ) בהשוואה לארה"ב (73% .) מכלל האמור יוצא כי מדיניות הבית הקבוע אינה מתממשת הלכה למעשה; בפועל רוב הילדים נותרים במסגרות חוץ- ביתיות - מרביתם בפנימיות (67% ), והיתר באומנה (33% ) ובהתאם לכך רוב רובו (97% ) של תקציב משרד הרווחה שיועד לטיפול בילדים שהוצאו מביתם הוקצה למסגרות הזמניות (אומנה ופנימיות), ויתרתו - כ- 3% הוקצ תה למציאת בית קבוע עבורם (חזרה לביתם או אימוץ). משרדהרווחהצייןבתשובתולמשרדמבקרהמדינהמינואר2023 (להלן- תגובתמשרדהרווחה) כיהוא משקיעמאמציםרביםבקידוםמדיניותהביתהקבוע;כי לפני ו עודכברתדרך קודםשישיג אתהיעדים שהציבלעצמו;וכיהואמתחייב לפעוללשינויהמצבהמתוארבדוח ולצמצוםהפערים 54 ראו בפרק "טיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית" בדוח זה. 55 הכוונה לסך כל הילדים שחזרו לבתיהם או אומצו. עבור ארה"ב הנתון האחרון שפורסם הוא לשנת 2020 . המקור לנתוני ארה"ב: Families, and Children for Administration Services, Human and Health of Department U.S. Administration on Children, Youth and Families, Children's Bureau (2021). The AFCARS Report. | 285 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ המוצגים בו. עוד ציין המשרד בתגובתו כי הוא יבחן את ההיבטים התקציביים העולים מהדוח ואת אופן חלוקת המשאבים ביחס לצרכים ולמדיניות המשרד. הטמעת מדיניות הבית הקבוע עקרונות מדיניותהביתהקבוע הוצגובחקיקהובנהליםמזהכשניעשורים.מינהל שירותיםאישיים וחברתיים ריכז רבים מעקרונות אלו במסמך פנימי בשנת 2020 ופעל להטמעתם באמצעות הצגת ם בהכשרות ובימי חשיפה לעובדי המש"חים, לצוות הפיקוח המחוזי, ולעובדי התוכניות למשפחות בסיכון. לשם כך הוא הקצה בשנת 2021 תקציב של 150,000 ש ח." עמדות אנשי המקצוע ביחס ל מדיניות הבית הקבוע הכרת המדיניות: משרד מבקר המדינה בחן באמצעות השאלון שהופנה אל אנשי המקצוע מהמטה - מפקחות אומנה ועו"ס אימוץ , ואנשי מקצוע מהשטח - עו"ס משפחה ומנחות אומנה, את הפער בין מדיניות הבית הקבוע לבין יישומה בפועל. בשאלון נבדק עד כמה אנשי המקצוע מכירים את המדיניות, עד כמה המדיניות מיושמת בשטח ועד כמה יש לאנשי המקצוע אשר תפקידם ליישם את המדיניות את הכלים ליישומה (כגון, הנחיות ושיטות עבודה). נוסף על כך, נבחן עד כמה מסכימים אנשי המקצוע עם המדיניות, מתוך הנחה שכאשר הם אינם משוכנעים שהמדיניות משקפת את טובת הילד וכאשר אין להם די כלים ליישמה, קטנים הסיכויים כי יישמו אותה. תרשים 9 : שיעור המשיבים כי שיקום ההורים, אימוץ, אומנה ופנימייה משקפים את מדיניות הבית הקבוע "במידה רבה" או "במידה רבה מאוד" מתרשים 9 עולה כי אנשי המקצוע מכירים את המדיניות, שכן האופן שבו דירגו את ההשמות כמיטיבות תואם את המדרג שמתווה המדיניות56 . 56 נבדקו הפערים בין כל שתיקבוצות,בהתאםלמדרג (שיקום הורים מולאימוץ,אימוץמול אומנה,ואומנה מול פנימייה) וכולם נמצאו מובהקים, p<0.001 . | 286 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ יישום המדיניות: בעוד שעלה מהשאלון שאנשי המקצוע מכירים את מדיניות הבית הקבוע של משרד הרווחה, תשובותיהם בכל הנוגע ליי שומה מציג ות תמו נה הפוכה, כמתואר בתרשים להלן. תרשים 10 : התפלגות התשובות על השאלות בנוגע להסכמה עם המדיניות57 , ליישומה בשטח ולכלים שניתנו ליישומה מתרשים 10 עולה כי למעלה משני שלישים מהמשיבים סבורים שמדיניות הבית הקבוע מיושמת בשטח במידה בינונית או מועטה, ושיעור דומה מסכימים עם המדיניות במידה בינונית או מועטה; פחות ממחציתם - 43% - מציינים כי יש להם כלים ליישומה, וכאשר אין בידיאנשיהמקצוע די כליםליישםאתהמדיניותוהםאינםמסכימים איתה,קטנים הסיכויים כי יישמו אותה. 57 מידת הסכמת המשיבים עם המדיניות נמדדה על פי השאלות האלה: "המדיניות מבטאת את טובת הילד כפי שאני תופסת את טובתו ", "שהייה ממושכת של ילד במסגרת חוץ- ביתית (פנימייה או אומנה) מעידה על כך שהמסגרת מוצלחת", "חזרת ילד לביתו, לאחר שהוצא ממנו, הינה הצלחה של הטיפול החוץ- ביתי", "התנגדות גורמי המקצוע למסירת הילד לאימוץ מהווה חסם לאפשרות לאמץ ילד שהוצא מביתו," התפיסה שאומנה מיטיבה עדיפה על אימוץ על ידי משפחה אחרת מהווה חסם לאפשרות לאמץ ילד שהוצא מביתו", "הערכה של אנשי המקצוע כי ילד צריך לשהות במסגרת החוץ- ביתית תקופה משמעותית כדי להשתקם מהווה חסם לאפשרות שילד שהוצא מביתו יחזור אליו".עבור כל אחת משאלות אלו נבדקשיעור המשיבים שענו "במידה רבה" ו"במידה רבה מאוד" וחושב ממוצע של שיעורים אלה. | 287 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 11 : שיעור המשיבים כי המדיניות מבטאת את טובת הילד, בחלוקה בין מטה לשטח מתרשים 11 עולה כי קיים פער מובהק58 במידת ההסכמה עם המדיניות בין אנשי המקצוע במטה משרד הרווחה לבין אנשי המקצוע בשטח, האמורים להוציא לפועל את מדיניות הבית הקבוע; וכי קיימת הסכמה רבה יותר עם המדיניות מבטה מאשר בשטח (74% לעומת 55% בהתאמה.), עולה מכך כי הטמע ת המדיניות בתפיסותיהם של אנשי המקצוע ובעמדותיהם, בפרט של אלו המצויים בשטח ואחראים ל יישום המדיניות , אין בה די, וכי יש קבוצת אנשי מקצוע גדולה למדי, הן במטה (26% ) והן בשטח (45% ,) שאינם משוכנעים בכך שהמדיניות משקפת את טובת הילד. מומלץ כי משרד הרווחה, באמצעות מינהל שירותים אישיים וחברתיים, יבחן את הסיבות להעדר הסכמה עם המדיניות ובמיוחד אצל גורמי השטח; בכלל זה מומלץ שיפעל להטמעת המדיניות בקרב גורמי המקצוע בשלושה ערוצים עיקריים: שינוי עמדות ביחס לעקרונות המדיניות, הקניית כלים ושיטות המסייעים במימוש המדיניות ובחינת תקצובם, ובניית מדדים למעקב אחר יישום המדיניות בשטח; ויעקוב אחר הצלחת ההטמעה. פערים בתפיסות בין גורמי המקצוע בנוגע להשמה מיטיבה אחד מתפקידיה של מדיניות הוא ליצור אחידות בסדרי עדיפויות ובהחלטות אצל גורמי מקצוע. כשהמדיניות אינה מוטמעת נוצרת שונות הנובעת מעמדות מקצועיות וחוויות אישיות שונות. מחקריםאף מדגימיםכיעמדותשל עו "סיות משפיעותעלהחלטותיהןבסוגיותשלהשמתילדים 58 t(383)= -3.05, p <.01 . בדוגמההנוכחית,הסיכוישהפער ביןהמטהלשטחשהתקבלבמדגםהמשיביםעל השאלון אינו מייצג את הפער האמיתי בין המטה לשטח, קטן מ- 1% . | 288 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ שהוצאו מביתם59 . על כן, הטמעה לא מספקת של מדיניות הבית הקבוע עשויה להותיר את העמדות האישיות והמקצועיות של גורמי המקצוע, ביחס לכל מקרה, כבסיס העיקרי להחלטות לגבי ילדים שהוצאו מביתם, במקום שהבסיס להחלטות יהיה הנחיות ברורות וראייה כוללת. דוגמה לכך ניתן לראות באופן שבו השיבו גורמי המקצוע מהתחומים השונים על שאלה בשאלון שעסקה בהשמה החוץ- ביתית המיטיבה ביותר לתפיסתם. תרשים 12 : התפלגות התשובות לשאלה מהי ההשמה החוץ- ביתית המיטיבה ביותר, בחלוקה על פי תפקידים 59 ראו לדוגמה: international An protection: child in making "Decision al. et, Benbenishty, Rami comparativestudy onmaltreatment substantiation, risk assessment and interventions recommendations, and the pp. (2015), 49 Neglect & Abuse Child attitudes", welfare child professionals’ of role63-75; המאמר מדגים כי לעמדותיהן העקרוניות של עו"סיות ביחס להוצאת ילדים מביתם יש השפעה על נכונותן להוציא ילד מביתו ועל עמדותיהן כלפי הסיכוי לשיקום ההורים וחזרת הילד לביתו, במקרים ספציפיים שהוצגו להן. ראו גם: ורד סלונים- נבו ויצחק לנדר "האם טובת הילד יכולה להתקיים בנפרד מטובת המשפחה? מחשבות והמלצות לשינוי", חברה ורווחה כד 4 ( 2004 עמ'), 401 - 433 , המדגים כיצד עמדותיהם של אנשי מקצוע ועולמם הפנימי עשויים להשפיע על החלטותיהם ופעולותיהם בנוגע לילדים בסיכון ומשפחותיהם. | 289 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים 12 עולה שונות מובהקת60 באופן שבו תופסים גורמי מקצוע בתפקידים שונים את ההשמות,כךשגורמימקצועהאחראיםלתחוםמסויםרואיםבואתהחלופההעדיפהביותר לילד שהוצא מביתו. לדוגמה, אימוץ נתפס כהשמה המיטיבה ביותר רק על ידי עו"ס אימוץ ( 75%), ומיעוט בלבד של יתר אנשי המקצוע שהשיבו על השאלון ראו בו השמה מיטיבה ( 5% בקרב עו"ס משפחה, 0% בקרב מפקחות אומנה, ו- 11% בקרב מנחות אומנה.) אומנה61 נתפסה כהשמה המיטיבה ביותר על ידי מפקחות אומנה ומנחות אומנה (66% ו- 60% , בהתאמה),ואילו עו"ס משפחה ראו בהשמה באומנה או בפנימייה השמותמיטיבות במידה דומה (29% ו- 33% בהתאמה.), על מנת שהחלטות על השמה במסגרתחוץ- ביתית יתבססו על מדיניות משרד הרווחה ולא יהיו תלויות בתפקיד של איש המקצוע, עמדותיו ותפיסותיו, מומלץ כי משרד הרווחה יטמיע את מדיניות הבית הקבוע בקרב גורמי המטה השונים האחראים להשמת ילדים במסגרות חוץ- ביתיות. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל ליישום תוכנית להטמעת המדיניות בקרב אנשי המקצוע ברשויות המקומיות ובארגוני האומנה, תוכנית שתלווה בנהלים, בהדרכות, במדדי ביצוע ובבקרה על היישום. החלטה על בית קבוע לילד שהוצא מביתו תע"ס ותט"ה קובע כי עבורילדים שהוצאו מביתם, על ותט"ה להכין תוכנית טיפול שתכלול, בין היתר, התייחסות לחזרת הילדים לבית הוריהם או למשפחה מיטיבה וקבועה, ולבצע מעקב אחר יישומה והעמידה ביעדיה. עבור ילדים עד גיל 6 על ותט"ה לשקול את החלופה של משפחה מיטיבה וקבועה - אימוץ - בכל דיון מעקב62. לפי מדיניות הבית הקבוע החלטה על ביתו הקבוע של הילד תתקבל בוותט"ה בתוך שנה וחצי ממועד הדיון שבו החליטה על הוצאתו מביתו. להחלטה זו חשיבות רבה שכן הישארות ילדים במסגרות חוץ-ביתיות פוגע ת בזכותם לבית קבוע שישמש עוגן להמשך חייהם, דבר העלול לפגוע ביכולתם לבסס קשרים מיטיבים גם בבגרות. אנשי המקצוע נשאלו בשאלון לגבי החלטה להמליץ על בית קבוע עבור ילד שהוצא מביתו שמקבלת ותט"ה. תרשים 13 מציג את התפלגות תשובותיהם: 60 F(4, 313) = 21.98, p < .01 61 הכוונה לאומנה רגילה ולאומנת קרובים. 62 תע"ס ותט"ה, סעיף י. לפי התע"ס, המעקב אחר יישום התוכנית צריך להתקיים אחת לחצי שנה עבור ילדים עד גיל 6 , ואחת לשנה לפחות עבור ילדים מעל גיל 6 . | 290 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 13 : התפלגות התשובות על השאלה "למיטב ידיעתך, עבור כמה מהילדים שהוצאו מביתם התקבלה החלטה על בית קבוע"? מתרשים 13 עולה כי מיעוט של המשיבים (3% ) סבור כי מדיניות הבית הקבוע - החלטה על זהות ביתוהקבוע של כל ילד - מתממשת הלכה למעשה בדיוני ותט"ה. ממצא זה עולה בקנה אחד עם נתוני משרד הרווחה המצביעים על שיעור נמוך של ילדים החוזרים לביתם (כ- 10%) או נמסרים לאימוץ (פחו ת מ- 1% .) מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לבסס את חלופות הבית הקבוע - בית הילד או אימוץ - כאמצעים מרכזיים לטיפול בילדים שהוצאו מביתם. זאת באמצעות פעולה בשני ערוצים במקביל: טיפוח תפיסות ועמדות מקצועיות בקרב גורמי מקצוע הרואות בחזרה של הילד לביתו אפשרות ריאלית, ובמקביל השקעה מתאימה בשיקום הורי ילדים שהוצאו מביתם ראו פירוט בפרק על הטיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית) כך שיוכלו לחזור אליו;( וטיפוח עמדות ותפיסות מקצועיות הרואות באימוץ אפשרות מיטיבה, ובמקביל פיתוח אפשרות האימוץ על ידי משפחות אומנה (אומנה רצף אימוץ) או משפחות אחרות. עוד מומלץ כי המשרד יבחן מתן אפשרות לגמישות תקציבית לצורך תעדוף חלופות אלו. עדיפות להשמה באומנה על פני פנימיות השמת ילדים בפנימיות ולא באומנה עלולה לפגוע בסיכוייהם לחוות ולהפנים מודל משפחתי, שבוניתןלסמוךלאורךזמןעלדמויותהוריותקבועות,אמינותומחויבות,ולהתקשראליהןבאורח בטוח, ושיש בו מקום לאינטימיות ולפרטיות. כך גם נמנעת מהם הזכות לגדול בסביבה משפחתית, שהיא סביבה טבעית להתפתחות הילד, לרווחתו ולשגשוגו63 . אי הפנמה של מודל משפחה, בטווח הארוך, עלולה לפגוע ביכולתם של ילדים אלו להקים משפחה ולקיים בה קשרים תקינים בבגרותם וכך לצאת ממעגל המשפחות בסיכון. מצב זה עלול להחמיץ את הפוטנציאל השיקומי שיש בהשמה במסגרת משפחתית. יצוין גם שישנם אנשי מקצוע הגורסים 63 האמנה לזכויות הילד; קרן טרוסטלר, אומנה הלכה למעשה: סגנונות התקשרות של ילדים במשפחות אומנה (התש ע), עמ'" 1 - 49 . | 291 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כי אפילו שהייה לפרק זמן קצר בפנימייה עלולה לפגוע בהתפתחות וברווחה של ילדים בכל הגילים64 . מדיניות הבית הקבוע, המבוטאת גם בתע"ס אומנה65 , שלפיה יש להעדיף השמת ילד שהוצא מביתו במסגרת משפחתית על פני מסגרת פנימייתית, הוצגה בדוח ועדת סילמן כמענה ליחס בין השמת ילדים במשפחות אומנה להשמה בפנימיות, שעמד על 80% השמות בפנימיות ו- 20% השמות באומנה בעת דיוני הוועדה66 . העיקרון מעוגן בחוזר מנכ"ל משרד הרווחה מ- 2015 (להלן - חוזר מנכ"ל), המציין יעד של שבע שנים מפרסום החוזר (דהיינו עד שנת 2021 ) לעליית שיעור ההשמות במשפחות אומנה ל- 50% מכלל ההשמות החוץ- ביתיות67 . תרשים 14 : שיעור ההשמות באומנה ובפנימיות, 2012 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 64 מרי דוז'ייר ואח', "הצהרת הסכמה כללית ( consensusstatement) בדבר מסגרת מגורים קבוצתית לא-ביתית עבור ילדים ומתבגרים: הצהרת מדיניותשל האגודה האמריקאית לפסיכיאטריה מניעתית," חברה ורווחה ,לו (2 2016 עמ'), 159 - 168 . 65 תע"ס אומנה, סעיף 7 . 66 דוח ועדת סילמן. 67 משרדהרווחהוהשירותיםהחברתיים(2015 חוזרמנכ"למיוחדמס'). 80,השמהבמסגרתחוץ- ביתיתלילדים-עדיפות להשמה במשפחות אומנה. | 292 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מתרשים 14 עולה כי גם בשנת 2021 יותר ילדים מושמים בפנימיות (73% ) מאשר באומנה ( 27% ). עם זאת, חלה עלייה בשיעורי ההשמות באומנה לאחר פרסום חוזר המנכ"ל ב- 2015 וחקיקת חוק האומנה ב- 2016 , משיעור של 20% בשנת 2015 לשיעור של 33% בשנת 2018. ואולם משנה זו חלה ירידה בשיעורים אלו, עד ל- 27% בשנת 2021 כמו כן,. מהנתונים עולה ששיעורי ההשמות הממוצעים של ילדים באומנה ובפנימיות בשנים 2017 - 2021 עומדים על כ- 31% ו- 69% בהתאמה., משרד הרווחה מסר בתגובתו כי במדיניות הבית הקבוע מסגרת משפחתית היא המסגרת המועדפת, במיוחד עבור ילדים צעירים, אולם יש ילדים שעבורם פנימייה היא המסגרת המתאימה ביותר גם בגיל צעיר. עם זאת, נמצא כי משרד הרווחה לא עמד ביעד שצוין בחוזר מנכ"ל ולפיו שיעור ההשמות במשפחות אומנה יהיה מחצית ( 50% ) מכלל ההשמות החוץ-ביתיות. יעד זה מתחשב בכך שיכולים להיות מקרים שבהם המענה המתאים אינו השמה במשפחת אומנה. דוגמאות למקרים כאלה הן כאשר לא נמצאה משפחת אומנה מתאימה או כאשר פנימייה היא מסגרת ההשמה הטובה ביותר. מומלץ כי משרד הרווחה יקדם את יישום היעד להשמת ילדים באומנה כדי להבטיח לילד שהוצא מביתו מסגרת משפחתית יציבה, יכולת לפתח התקשרות בטוחה, וקיום חיים בוגרים תקינים. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יבחן באופן שיטתי, בין היתר באמצעות בירור עם אנשי המקצוע בשטח המקבלים את ההחלטות על השמות ילדים שהוצאו מבתיהם, מהם החסמים לעמידה ביעד, ויפעל להסירם. עוד מומלץ כי המשרד יגבש תוכנית רב- שנתית הכוללת יעדי ביניים להשגת היעד להשמת ילדים באומנה, ויעקוב אחר מימושה. תוספת תקציב לשיפור הטיפול בילדים ובבני נוער המושמים בפנימיות של משרד הרווחה: כאמור,בעקבותהמלצותדוחמבקרהמדינהעלהפנימיותשלמשרדהרווחה שפורסם בשנת 2017 68 , החל המשרד בספטמבר 2021 ביישום רפורמה לשיפור הטיפול בילדים ובבני נוער המושמים בפנימיות. רפורמה זו כוללת, בין היתר, צמצום מספר הילדים בכל קבוצה והגדלת הצוות הטיפולי. עלות הרפורמה מוערכת בתוספת תקציב של 200 מיליון ש"ח על התקציב הקיים, שעמד על כ- 739 מיליון ש"ח בשנת 2021 69 . יש ברפורמה זו כדי לשפר את מצב הילדים הנמצאים בפנימיות של משרד הרווחה; עם זאת, בראייה מערכתית של מדיניות הבית הקבוע לטיפול בילדים שהוצאו מבתיהם ושוהים במסגרות חוץ- ביתיות, הרפורמה בפנימיות עלולה להרחיב את השמות הילדים בפנימיות במקום בחלופות העדיפות יותר על פי מדיניות המשרד. 68 מבקר המדינה, דוח שנתי 67 ב ( 2017 "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה", עמ'), 717 - 761 . 69 משרד הרווחה והביטחון החברתי, הודעת דוברות: מהפכת הפנימיות יוצאת לדרך ( 2021 .) | 293 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ משרדמבקרהמדינהמצייןלחיובאתהשיפורבטיפולבילדיפנימיותלשםהבטחתשלומם והתפתחותם ואת התוספת התקציבית בהיקף של כ- 200 מיליון ש"ח לשנה שניתנה החל משנת 2021 לשם כך, ואולם אין בהם כדי לשנות את סדרי העדיפויות שקבע משרד הרווחה בהשמה חוץ- ביתית, בהתאם למדיניות הבית הקבוע. מומלץ כי משרד הרווחה יעקוב אחר שיעור הילדים המושמים בפנימיות לאחר הרפורמה לעיל, על מנת להבטיח כי לא חל שינוי בסדרי העדיפויות ב השמה חוץ- ביתית, כפי שהמשרד הגדיר במדיניות הבית הקבוע. עדיפות להשמה באומנה בגיל צעיר השמתילדיםצעיריםבפנימייהלפניגיל8 והרחקתםממסגרתמשפחתיתעלולהלפגועביכולתם לבסס התקשרות בטוחה לדמויות הוריות, החשובה במיוחד בגיל צעיר ומשמשת בסיס ליצירת קשרים תקינים בבגרות. כך עלולה להיפגע התפתחותם בתקופה הקריטית ביותר70 זאת ועוד,. השמת ילדים צעירים בפנימייה עלולה להכתיב בפועל את המשך שהותם בפנימיות גם בעתיד ולהקטיןאתסיכוייהםלעבורלמסגרתמשפחתית- אומנה.לפיכך, הפגיעהבילדיםצעיריםאלה בשל השמה שאינה מתאימה לגילם עלולה להיהפך לפגיעה מתמשכת ולצמצם אף יותר את סיכוייהם להשתקם מהטראומות שחוו בבית הוריהם וסביב הוצאתם מהבית. בשל כך נקבע בחוזר מנכ"ל ובתע"ס ותט"ה71 כי ילדים עד גיל 8 יופנו להשמה במשפחת אומנה. בביקורת עלה חוסר הלימה בהגדרות גיל הכניסה של ילדים לפנימייה, כך שבמסמך מדיניות של השירות לפנימיות שפרסם משרד הרווחה בשנת 2019 , הוגדר גיל 6 כגיל הכניסה לפנימייה, ולא גיל 8 כפי שקובעות ההנחיות בחוזר מנכ"ל ותע"ס ותט"ה. משרד הרווחה ציין בתגובתו כי הוא יעדכן את מסמך המדיניות של השירות לפנימיות באופן שהשמה בפנימיות של ילדים בני 6 - 8 תתבצע בהתאם לנוהל דרישת אישור חריג גיל כנדרש בהנחיות תע"ס ותט"ה. 70 John Bowlby, Attachment and loss: Volume II: Separation, anxiety and anger (1973), pp. 1-42 ; Kerns Kathrin A. and Richardson Rhonda, A., Attachment in Middle Childhood (2005) 71 תע"ס ותט"ה, סעיף 19.6 ד. | 294 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 15 : שיעורי ההשמות באומנה ובפנימיות עד גיל 8 ולאחר גיל8 , 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדי נה. מתרשים 15 עולה כי בשנת 2021 כ- 30% מהשמות ילדים עד גיל 8 היו בפנימיות ולא באומנה. מעל גיל 8 עולה שיעור זה ועומד על כ- 83% . ההשמות באומנה הן תמונת ראי של ההשמות בפנימיות: עד גיל 8 שיעורן עומד על כ- 70% , אך לאחר גיל זה שיעורן יורד ל- 17% בלבד. מכך עולה שבעוד שמשרד הרווחה קבע בהנחיותיו כי העדיפות להשמה של ילד מתחת לגיל 8 תהא במסגרת אומנה, כשליש מההשמות בפועל היו לפנימיות. | 295 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 16 : התפלגות גיל הילדים שהושמו בפנימי ות לפני גיל 8 , 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 16 עולה כי בשנים 2016 - 2021 , מתוך הילדים שהושמו בפנימי ות לפני גיל 8 ( 1,149 ילדים), כ- % 41 ( 474 ילדים) היו מתחת לגיל 5 כולל)(72 , בטווח הגילים הנחשב לתקופה ה חשובה והרגישה ביותר בהתפתחות ההתקשרות של ילדים73 . על פי הערכה שחושבהבמשרדמבקרהמדינהקייםסיכוישל78% שילדיםשהושמולפניגיל8 בפנימיות יישארו בפנימיות בלבד גם בהשמות העתידיות שלהם74 . על פי תע"ס ותט"ה75 וחוזר מנכ"ל, במצבים שבהם התרשמה ותט"ה כי למרות גילו הצעיר של ילד טובתו דורשת השמה בפנימייה, יש לעשות זאת בהליך של אישור הנהלת המחוז ולאחריו באישור מטה משרד הרווחה. 72 כ- 45% מההשמות של ילדים אלה היו במרכזי חירום - מסגרות פנימייתיות זמניות שנועדו להגן על ילדים שהוצאו מביתם במצבי חירום באופן מיידי,ובהן שוהים 15 ילדים בו- זמנית.משך השהייה הממוצע במרכזים אלה בשנת 2021 עמד על כחמישה חודשים, וכ- 37% מההשמות נמשכו יותר מחצי שנה. 73 John Bowlby, Attachment and loss: volume I: attachment (1969), pp. 1-401 74 חישוב הסיכוי שכל ההשמות של ילד יהיו בפנימייה (A), בהינתן שההשמה הראשונה מתח ת לגיל 8 הייתה בפנימייה 𝐴∩𝐵 2566 ( B :) . 𝑃(𝐴/𝐵) = = 𝐵 3287 = 0.78 75 תע"ס ותט"ה, סעיף 19.6 ד. | 296 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה באוקטובר 2022 עולה כי בשנים 2020 - 2021 הוא אישר השמת 124 ילדים בני פחות מ- 8 בפנימיות במקום באומנה76 . ו אולם, בבדיקה שערך צוות הביקורת נמצא כי בשנים אלו הושמו בפנימיות של משרד הרווחה 197 ילדים מתחת לגיל זה77 . מכך עולה כי השמתם בפנימיות של משרד הרווחה במקום באומנה)( של 73 ילדים (כ- 37%), לכל הפחות, שהיו בני פחות מ- 8 , נעשתה ללא אישור של מינהל שירותים אישיים וחברתיים במטה משרד הרווחה78 . משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא יעשה בדיקה בנוגע לפערים בנתונים. מומלץ כי מינהל שירותים אישייםוחברתייםיחדד בקרב אנשי המקצוע המעורבים בהשמת ילדים במסגרות חוץ- ביתיות - מטהמשרד הרווחה,ארגוני האומנה,ומש"חים - את ההנחיה בדבר השמתם של ילדים צעירים עד גיל 8 באומנה בלבד; יעגן את סדרי העדיפויות להשמה במסגרת חוץ- ביתית בנהלים ומדדים, ויעקוב אחר העמידה בהם בקרב אנשי המקצוע במטה משרד הרווחה וברשויות המקומיות, בהן מתקבלת ההחלטה בוותט"ה להמליץעל השמתילדיםבאומנהאובפנימיות;ויפעל לחיזוק מערךהאומנהכך שהאומנה תשמש בקרב מקבלי ההחלטות במטה וברשויות המקומיות כחלופה המועדפת על פני פנימיות להשמת ילדים המוצאיםמביתם, בהתאם למדיניות משרדהרווחה. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יסדיר את הפער בין חוזר מנכ"ל למדיניות השירות לפנימיות בעניין גיל ההשמה של ילדים צעירים בפנימיות. הגבלת משך השהייה במסגרות חוץ- ביתיות בגיל צעיר זמן בחיי ילד שונה מהזמן בחיימבוגר: בתקופת הילדות וההתבגרות ישנה התפתחות מואצת של יכולות פיזיות, קוגניטיביות ורגשיות ביחס לתקופת הבגרות; וישנן תקופות קריטיות להתפתחות הילד אשר רק בהן הוא יכול לרכוש יכולות מסוימות. על כן דרושים חשיפה לסביבה מתאימה ומענה מותאם לצורכי הילד בתקופות אלו. כמו כן, תפיסת הזמן של ילד שונה משל מבוגר, כך שמשך זמן קצר עבור מבוגר עשוי להיתפס כממושך מאוד בתפיסה הסובייקטיבית של ילד79 . תוכנית הטיפול בילדים ובני נוער בסיכון של משרד הרווחה, "עם הפנים לקהילה", מדגישה את העדיפותלשיקוםשלילדיםובנינוערבסיכוןבמסגרתהקהילה,בשלהחשיבותשמייחסיםאנשי מקצוע לטיפול בילדים במסגרת משפחתם וסביבתם הטבעית בקהילה80 . תוכנית זו רואה אפוא במסגרות חוץ-ביתיות כמסגרות שיקומיות, מצב זמני. תפיסה זו באה לידי ביטוי גם בחוזר מנכ"ל משרד הרווחה משנת 2004, המציג את התוכנית וקובע כי משך השהייה המרבי במסגרת חוץ- 76 משרד הרווחה העביר את הנתונים ללא מספרי ת"ז ולכן לא ניתן להשוותם לנתונים שבידי צוות הביקורת. 77 הבדיקה נערכה לגבי ילדים שהושמו בפנימיות ולא במרכזי חירום. 78 הבדיקה של צוות הביק ורת נערכה רק לגבי פנימיות של משרד הרווחה, כאשר בפועל ילדים מתחת לגיל 8 מושמים גם במסגרות של המפעל להכשרת ילדים בישראל (מל"י) שתחת פיקוח המנהל לחינוך התיישבותי במשרד החינוך. 79 דו ח ה וועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה: ועדת המשנה בנושא השמה חוץ-ביתית, בראשות כב' השופטת סביונה רוטלוי אשר הוגש לשר המשפטים בפברואר 2003 . עמ' 61 . 80 משרד הרווחה, עם הפנים לקהילה: ספר הפרויקט ( 2004 ,) עמ' 3 . | 297 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ביתית לא יעלה על ארבע שנים, ו במהלכ ן יושקעו מאמצים לשקם את הילד ואת הוריו על מנת שיוכל לשוב לביתם ולסביבתו הטבעית מהר ככל האפשר81 . צוותהביקורתבדקאתמשך ההשמהבמסגרותחוץ- ביתיותשלילדיםשנכנסו אליהןבגיל צעיר. ניתוח משך השהייה במסגרת חוץ- ביתית של ילדים שהוכנסו אליה לפני גיל 8 ואחרי גיל זה העלה את הממצאים האלה: תרשים 17 : משך השהייה הממוצע באומנה ובפ נימי ות (בשנים), לפי גיל הילד בעת ההשמה, 2016 - 2021 82 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 17 עולה כי ההנחיה שלא להאריך את שהותם של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות למשך יותר מ- 4 שנים נשמרת עבור ילדים שנכנסו למסגרת בהיותם מעל גיל 8 , ואילו ילדים שנכנסו למסגרת מתחת לגיל 8 נשארים בה בממוצע מעל ארבע שנים - 4.5 שנים באומנה ו- 5 שנים בפנימיות. כך, עבור ילדים בני פחות מ- 8 בעת השמתם בפנימיות, שלפי היעד שבחוזר מנכ"ל לא היו אמורים להיות מושמים שם מלכתחילה, משך השהייה הוא הארוך ביותר בממוצע - 5 שנים. 81 חוזר מנכ"ל "עם הפנים לקהיל ה". המקרים המאפשרים החזקת ילד במסגרת חוץ- ביתית למשך יותר מארבע שנים מפורטים בחוזר זה וכ ן בתע"ס ותט ה," סעיף 19.6 י., 82 הנתונים נבדקו לגבי ילדים ששהו באומנה ובפנימייה בשנים 2016 - 2021 , אולם ייתכן כי תחילת השמתם במסגרות אלו היתה עוד ק ודם לכך. | 298 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 18 : התפלגות משך השהייה בפנימי ות של ילדים שהושמו לפני גיל8 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר ה מדינה. מתרשים 18 עולה כי רוב הילדים המושמים בפנימיות לפני גיל 8 (כ- 53% ) ממשיכים לשהות בהן גם לאחרארבע שנים - התקופה המרביתלשהייה במסגרת חוץ- ביתיתשקבע משרדהרווחהבחוזרמנכ"ל"עםהפניםלקהילה". עודעולה כילמעלהמרבעמהם(27% ) שוהים בפנימיות משך זמן כפול מכך ואף יותר (מעל לשמונה שנים.) מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לצמצום משך השהייה של ילדים במסגרות חוץ-ביתיות כך שלא יעלה על ארבע שנים, בפרט לגבי ילדים שבעת ההשמה היו מתחת לגיל 8 , בהתאם להנחיות שקבע. מעברים בין מסגרות בגיל צעיר חוק האימוץ וחוק האומנה מתייחסים לזכותו של ילד ליציבות, הבאה לידי ביטוי בצמצום המעברים בין מסגרות83 . מעברים רבים בין מסגרות עלולים להגביר את תחושת חוסר הוודאות של הילד ולפגוע ביכולתו להתקשר לדמויות עקביות. 83 חוק האימוץ, סעיף 1 ב; חוק האומנה, סעיף 10 . | 299 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 19 : הקשר בין גיל ההשמה הראשונה למספר ההשמות העתידי בפנימייה ובאומנ ה עבור ילדים ששהו בפנימייה ובאומנה בשנים 2016 – 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 19 עולה כי ילדים שהושמו לראשונה בפנימייה - ככל שהושמו בגיל צעיר יותר כך עברו מסגרות רבות יותר; מנגד, אצל ילדים שהושמו באומנה גיל ההשמה כמעט לא השפיע על מספר המסגרות ששובצו בהן בהמשך84 ( ראו עוד על יציבות ההשמה החוץ- ב יתית בפרק "טיפול המדינה בילד שהוצא מביתו"). כך לדוגמה ילדים בני שנתיים המושמים בפנימייה צפויים לעבור בכ- 2.5 מסגרות בממוצע, בעוד שילדים בגיל זה המושמים באומנה צפויים לעבור כ- 1.5 מסגרות בממוצע. עולה מתוך כך כי ילדים צעירים נפגעים ארבע פעמים: 30% מהם מושמים בפנימייה אף שאין זו המסגרת המתאימה להם; 83% מהם ימשיכו לשהות בפנימיות כל זמן שיהיו במסגרות חוץ- ביתיות; הם נמצאים בפנימיות ובאומנות למעלה מארבע שנים (חמש שנים וארבע וחצי שנים בהתאמה); וסיכוייהם לעבור בין מסגרות גדלים. לפיכך, נמנעות מהם הזכות לחיים במשפחה והזכות ליציבות ולעקביות בחייהם, והם חווים אי-ודאות וחוסר יציבות לאורך זמן חוויה המועצמת בגילים הצעירים, שכן לשנה בחיי ילד צעיר השפעה משמעותית בהרבה מזו של שנה בגיל בוגר85 . 84 עבור ילדים ששהו בפנימיות בלבד, קיים מתאם (-.32 = r ) בין גיל ההשמה הראשונה בפנימייה למספר המסגרות שבהן שהו בהמשך - ככל שההשמה הראשונה הייתה בגיל צעיר יותר כך מספר המסגרות שהילד היה בהן בהמשך היה גבוה יותר. משמעות מתא ם זה היא שכ- 10% מהשונות במספר המסגרות ש בהן ישהה ילד מוסבר ים על ידי גיל ההשמה הראשונה בפנימייה. מנגד, עבור ילדים ששהו במשפחות אומנה בלבד, נמצא מתאם נמוך (.06 - = r ) בין גיל ההשמה הראשונה באומנה למספר המסגרות שבהן היה הילד בהמשך, המעיד על קשר זניח ביניהם. עוד עלה כי ההבדל בין המתאמים מובהק, כלומר השמה בגיל צעיר בפנימייה משפיעה יותר על מספר המסגרות העתידיות לעומת השמה בגיל צעיר באומנה. 85 דוח ועדת גרוס, עמ' 32 . | 300 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לחידוד ההנחיות על השמת ילדים בגילים צעירים באומנה ולא בפנימייה; יאכוף את ההנחיות בדבר צמצום שהייתם במסגרות חוץ- ביתיות; ויפעל להפחתת מספר המעברים בין מסגרות. השמה במשפחת "אומנה רצף אימוץ" משפחת "אומנה רצף אימוץ" היא משפחה המיועדת לשמש כמשפחת אומנה לילד, אשרהביעה נכונות לאמצו אם יעלה הצורך, ועומדת בקריטריונים להיות משפחה מאמצת. ועדת גרוס בחנה את חוק האימוץ בעקבות הניסיון, הגישות החדשות והמחקרים הרבים שהצטברו מאז חקיקתו. הוועדה מונתה על ידי שר המשפטים ושר הרווחה בשנת 2007 , והגישה את המלצותיה בשנת 2016 . תזכירי חוק נוסחו בעקבות המלצות הוועדה אך נוסח חדש של החוק לא הובא לאישור הכנסת.ועדתגרוסהציגהאתהצורךלעשותמאמץלגייסמשפחותאומנהרצףאימוץ,כדילקצר את ההליכים הכרוכים במציאת משפחה מאמצת לילד שלא יוכל לחזור לביתו, וכדי למנוע את הצורך להעבירו למשפחה שיכולה לאמץ אם משפחת האומנה שאצלה הוא שוהה לא יכולה או אינה מעוניינת לאמצו86 . מיעוט משפחות אומנה רצף אימוץ עלול להביא לכך שעל מנת לזכות בבית קבוע ייאלצו הילדים שלא יוכלו לחזור לביתם לעבור למשפחות אחרות. חקיקה ברוח זו קיימת בכמה מדינות בארה ב," והיא קובעת כי בכל הסכם להשמת ילד באומנה ייכלל סעיף הנותן להורי האומנה עדיפות באימוץ הילד. בבריטניה קובע החוק כי לגבי ילד שנשקלת אפשרות למוסרו לאימוץ, יש לשקול תחילה את השמתו אצל הורים שאושרו מראש להיות הורי אומנה והורים מאמצים87 . גם מדיניות הבית הקבוע של משרד הרווחה מציבה בעדיפות גבוהה אימוץ על ידי משפחת אומנה רצף אימוץ. בניגוד לעדיפות שמתווה מדיניות הבית הקבוע ולמקובל במדינות אחרות, בפועל, בשנים 2017 - 2021 שיעורקטןמאוד (כ- 1.6% )שלמשפחותאומנהאימצואתהילדיםששהואצלן ( 45 משפחות בממוצע.) כדי לאפשר ל ילדים ש הסיכוי שיחזרו לבית הוריהם קלוש למצוא בית קבוע בדמות אימוץ, ולמנוע מעבר נוסף של הם ממשפחת האומנה ש בה הם שוהים למשפחה מאמצת, וכן להגביר את תחושת הוודאות של משפחות האומנה, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לגיוס משפחות אומנה המתאימות להיות משפחות מאמצות במקרה הצורך, ולהשמה של ילדים המוצאים מבתיהם אצל משפחות אלו. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל להסרת החסמים העומדים כיום בפני אימוץ על ידי משפחות אומנה88 , ויפעל להשלמת ההסדרה של אומנה רצף אימוץ בהתאם להמלצות ועדת גרוס ולמקובל במדינות אחרות בעולם. 86 דוח ועדת גרוס, עמ' 53, ו- 55 . 87 ירון אונגר, דינה צדוק, מאומנה לאימוץ: רקע תיאורטי וסקירה משווה, ( 2016 .) 88 החסמים מתוארים בפרק העוסק בשיתוף הפעולה בין השירות לאומנה לשירות למען הילד, להלן. | 301 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ השמה באומנת קרובים חוק האומנה נותן עדיפות להשמה באומנת קרובים על פני אומנה רגילה, של ילד שהוחלט כי טובתו מחייבת השמה באומנה. החוק קובע כי הגורם המוסמך (השירות לאומנה) יכול לאשר השמה של ילד באומנת קרובים גם אם המשפחה אינה עומדת בכל הקריטריונים המנויים בחוק, כדוגמת ידיעת קרוא וכתוב, הכנסה קבועה, מגבלת גיל, ומקום הולם בבית כדי לאפשר התפתחות תקינה של הילד89 . תרשים 20 : מספר ההשמות באומנת קרובים ושיעורן מתוך כלל ההשמות באומנה,2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 20 עולה כי שיעור ההשמות של ילדים באומנת קרובים נמצא במגמת עלייה עקבית מ- 21% ב- 2016 ל- 44% ב- 2021 , והכפיל עצמו בתוך שש שנים, אך הוא עדיין נמוך משיעור ההשמה באומנה שאינה של קרובים (56% .) הסדרת הליווי והתמיכה באומנת קרובים: השירות לאומנה מכיר במאפיינים הייחודיים של אומנת קרובים, ובריבוי ההשמות של ילדים באומנה זו, ועל כן קיים בתחילת יישום חוק האומנה קבוצת למידה בנושא, מתוך הכרה בכך שלגבי חלק מהמשפחות של אומנת קרובים יש צורךבליוויייחו די בקבוצתהלמידהזוהואתגריםייחודייםלמשפחותאלו,כגוןהזדקנותהאומנים,. חזרה של בני משפחה נוספים למגורים בבית משפחת האומנה, מאבקים בתוך המשפחה, והתנגדותהוריהאומנהלקשרשלהילדעםהוריו- ובעקבותעבודתהקבוצהעודכןקורסההכנה למשפחות אומנה לקראת תפקידן כאומנות ויוחד למשפחות קרובים. 89 חוק האומנה, סעיף 38 . | 302 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ להלן דוגמאות לקשיים שעלו מבדיקה של 30 תיקי הילדים שערך צוות הביקורת: • חוסר מסוגלות של סבים לממש את תוכנית הטיפול; • ילדים שוהים באומנת קרובים מצד האם ואלה מקשים על הקשר של הילדים עם אביהם, ואף מתנגדים לו; • ילדה הושמה באומנה בבית סבתה, שבו חוותה אימּה בילדותה התעללות על ידי בן זוגה לשעבר של הסבתא; • אב שוהה רבות ואף לן אצל אימו, המשמשת אומנה לנכדתה - בתו. עלה כי משרד הרווחה לא הסדיר הנחיות הקובעות את דרך הטיפול באומנת קרובים אף שהיא כרוכה בהתמודדות מורכבת ושונה מאומנה רגילה, וכן הוא לא קבע כלים ודרכי התערבות ייחודיים לליווי המשפחות. למרות הגידול הניכר בשיעור השמות באומנת קרובים בשש השנים האחרונות (מ- 21% ל- 44% ) והמורכבות הייחודית לאומנה זו,, 72% מאנשי המקצוע השיבו בשאלון כי ליווי ותמיכה המותאמים לאומנת קרובים מתקיימים במידה בינונית או מועטה. בעניין זה מסר אחד מארגוני האומנה למשרד מבקר המדינה בינואר 2023 כי בעקבות חקיקת חוקהאומנהחלגידולניכרבשיעוראומנתהקרוביםוכימשפחותאומנהאלוהןבעלותמאפיינים שונים ממשפחות אומנה שנבחרו בקפידה על ידי משרד הרווחה. הדבר מחייב התאמות באופן הליווי המקצועי, בסל השירותים ובמתווה ההפעלה של אומנה רגילה. מומלץ כי משרד הרווחה יוסיף וילמד על הצרכים הייחודיים של אומנת קרובים ושל אנשי המקצוע המלווים אותם ויסדיר ויתאים את תהליכי הליווי של מנחות אומנה למשפחות אומנת קרובים והטיפול בילדים המושמים באומנה זו, לרבות באמצעות הגדר ת תדירות ביקורים שונה של מנחת אומנה אצל משפחות אומנת קרובים, וליווי מותאם של הקשר בין ההורים המולידים לבין ה ילד וה ורי האומנה. באופן הזה ניתן יהיה להבטיח את איכות הטיפול בילד והליווי למשפחת האומנה, במיוחד במצבים ייחודיים שלמנחות האומנה אין ידע וכלים להתמודד איתם. עוד מומלץ שמשרד הרווחה יבחן את הממצאים שעלו בתיקים שנדגמו ויפעל לתיקון הטיפול ככל ונדרש. בשאלוןנשאלואנשיהמקצועמהיההשמההחוץ- ביתיתהמיטיבהביותרעבורילדשהוצאמביתו. צוות הביקורת בחן את תשובותיהם של אנשי מקצוע בתחום האומנה90 ביחס לאומנה ולאומנת קרובים. להלן פילוח התשובות שהתקבלו: 90 מנחות אומנה ומפקחות אומנה. | 303 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 21 : שיעור אנשי המקצוע בתחום האומנה שהשיבו כי אומנה או אומנת קרובים היא ההשמה המיטיבה ביותר מתרשים 21 עולה כי את אומנת הקרובים חלק קטן יחסית (28%) מאנשי מקצוע בתחום האומנה תופסים כהשמה המיטיבה ביותר, ואילו אומנה רגילה נתפסת על ידי רובם ( 61% ) כ מיטיבה ביותר כך,. אומנת קרובים, שהיא ההשמה העדיפה על פי חוק האומנה ונפוצה באופן יחסי ( 44% מההשמות באומנה בשנת 2021 ), נתפסת אצל אנשי המקצוע העוסקים בהשמות אומנה כהש מה פחות מיטיבה באופן מובהק91 . מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את הסיבות לתפיסה האמורה של אנשי המקצוע את אומנת הקרובים ויפעל לטפל בהן. עוד מומלץ כי בתהליך הבניית הליוויו הנחיותהעבודה לאומנת קרובים ישולבו מפקחות ומנחות על מנת לרתום אותן לתהליך וכדי שהמענה יהיה מותאם לידע הקיים בשטח. משך השהייה באומנה, בפנימייה ובהמתנה לאימוץ הגבלת משך השהייה באומנת חירום אומנת חירום מיועדת לילדים מגיל לידה ועד גיל 8 , אשר בשל חשש לשלומם נדרש להם סידור מגוריםמחוץלביתהוריהםבאופןמיידי,בהתראהקצרהולתקופהקצובה.אומנתחירוםמשמשת מקלטזמני לילד,עד לקבלת החלטהבדברמקום ההשמההמתאיםלו,למשל,השמהבאומנה, ולהכנת תוכנית טיפול עבורו92 . 91 t(186) = 4.80, p < .01 . 92 חוק האומנה,סעיף 59; מכון אופק לניהול ומחקר בע"מ,משרד הרווחה והשירותים החברתיים,ג'וינטישראל אשלים, דרכי עבודה בראייה רב-תחומית במש פחות קלט חירום, 2016 . | 304 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ ילדים באומנת חירום הם ילדים שנשקפה להם סכנה בבית הוריהם ועל כן הוצאו ממנו באופן מיידי לבית אחר. ילדים אלה זקוקים לתהליך טיפולי ושיקומי ולבית קבוע, ואלה נמנעים מהם כל עוד הם שוהים באומנת החירום. לפיכך, שהייה ארוכה של ילדים באומנת חירום עומדת בניגוד לצורכיהם, ועלולה לפגוע בטובתם. ככל שהיא נמשכת היא מותירה את הילדים באי- ודאותמתמשכתביחסלעתידם,וכך,אףשהםהוצאומביתםבדחיפותבשלמצביהתעללות או הזנחה קיצונית, הפגיעה בהם נמשכת והם אינם מטופלים כראוי. בהתאם לכך, חוק האומנה קובע כי משך השהייה באומנת חירום לא יעלה על שלושה חודשים, וניתן להאריכה מטעמים מיוחדים בשלושה חודשים נוספים93 , כך שמשך השהייה הכולל לא יעלה על שישה חודשים. תרשים 22 : משך השהייה של ילדים באומנת חירום (בסוגריים - מספר הילדים), 2016 - 2021 94 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 22 עולה כי רק כשליש מהילדים (237 ילדים) שוהים באומנת חירום עד שלושה חודשים. עוד עולה כי שיעור ניכר מהילדים (44% - 320 ילדים) שוהים במסגרת זו מעל לפרק הזמן המרבי המותר בחוק - חצי שנה, חלקם (12% - 89 ילדים) שוהים בה אף שנה ויותר. 93 חוק האומנה, סעיף 62 . המפקח הארצי על האומנה הוא המוסמך בהתייעצות עם עו"ס לחוק הנוער לאשר הארכה של השהייה באומנה. 94 הנתונים נבדקו לגבי ילדים ששהו באומנה בשנים 2016 - 2021, אולם ייתכן כי שהייתם באומנת חירום החלה עוד לפני תקופה זו. | 305 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ במסמך משנת 2016 של השירות לאומנה במשרד הרווחה צוינו הסיבות להימשכות השהייה באומנות חירום. בין היתר צוינה התארכות התהליכים ב מש"חים וקשיים במציאת מסגרת המשך הולמת לילד95 . מצב החירום והחשש לשלומם של הילדים הנתונים בשעת משבר מגבירים את אחריותו של משרד הרווחה לטיפול בילדים אלה. עליו לפעול בהתאם לדרישות חוק האומנה, בין היתרבאמצעות הגברת המאמצים לגיוס משפחות אומנה מתאימות, ופעולה משותפת של שירותיהאומנהעםאגף בכירמשפחות,ילדיםונוערבקהילה לשם יצירתמהלך במש"חים לקיצור תהליכי ההשמה של ילדים באומנת חירום. משך השהייה באומנה שהייה ממושכת באומנה על אף היותה מסגרת זמנית עלולה לפגוע בהתקשרות של הילדים היות שהיא גורמת לילדים תחושת חוסר ודאות. במקביל, אצל משפחות האומנה החיות אף הן באי- ודאות לגבי הישארות הילדים השוהים אצלן עלולה להיפגע יכולת ההתקשרות אל הילדים, פגיעה המתבטאת באיכות הקשרעימם. כתוצאה מכך, עלולים להיפגע סיכוייהם של ילדים אלו להשתקם מטראומות ההתקשרות שחוו, הן בבית ההורים והן בהוצאה ממנו, ולפתח חיים נורמטיביים. בהתאם לכך קבע חוזר מנכ"ל משרד הרווחה בשנת 2004 כי פרק הזמן המרבי לשהייה באומנה יעמוד על ארבע שנים96 . 95 מכון אופק לניהול ומחקר בע"מ, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, ג'וינט ישראלאשלים, דרכי עבודה בראייה רב- תחומית במשפחות קלט חירום, 2016 . 96 תע"ס ותט"ה מגדיר תבחינים המאפשרים להשאיר ילד באומנה יותר מארבע שנים. | 306 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 23 : התפלגות משך השהייה באומנה (בסוגריים - מספר הילדים), 2016 - 2021 97 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 23 עולה שכ- 35% מהילדים המושמים באומנה נשארים בה גם לאחר ארבע שנים, וכמחצית מאלה שוהים בה פרק זמן כפול מכך ואף יותר, זאת שלא בהתאם לחוזר מנכ"ל "עם הפנים לקהילה" שהגדיר כי פרק הזמן המרבי לשהייה באומנה יהיה ארבע שנים. נתונים אלה אינם משקפים את התפיסה לפיה ה אומנה היא מסגרת זמנית עד למציאת מסגרת של בית קבוע ומיטיב לילדי האומנה; ובפועל, מי ששהה באומנה יותר מ ארבע שנים, סיכוייו להישאר בה שמונה שנים ויותר הם כ- 43% . 97 הבדיקה נערכה לגבי ילדים ששהו באומנה בשנים 2016 - 2021 , גם אם חלקם נכנסו למסגרת זו עוד קודם לטווח שנים זה. | 307 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח 2 : משך השהייה באומנה ושיעור השוהים בה עד שנתיים ומעל ארבע שנים, בישראל, בארה"ב98 ובבריטניה99 משך השהייה 48 21 33 הממוצע באומנה חודשים חודשים חודשים שיעור הילדים השוהים 35% 6% 15% באומנה מעל 4 שנים שיעור הילדים השוהים באומנה עד 42% 70% 62% שנתיים מלוח 2 עולה כי בהשוואת המדדים ה שונים - משך השהייה באומנה בישראל ארוך פי 2.3 בערך מזה של ארה"ב ופי 1.5 בערך מזה של בריטניה. מומלץ כי משרד הרווחה יעקוב אחר משכי הזמן של שהיית ילדים באומנה; יאתר את מאפייני הילדים השוהים באומנה זמן ארוך מארבע שנים; ימפה את החסמים למציאת בית קבוע עבורם, ויפעל להסרתם. משכי זמן בהליך האימוץ מדיניות הבית הקבוע קובעת כי הפתרון הטוב ביותרעבורילד שאינו יכול לגדול בבית הוריו הוא אימוץ100 . כל עוד הליך האימוץ אינו מסתיים, ה ילד והמשפחההמאמצת נמצאים במצב של חוסר ודאות. התמשכות תקופה זו משפיעה על ההתקשרות בין הילד ל הורים המאמצים, על היכולות הקוגניטיביות של הילד ו על יבהטחון ה עצמי של ו101 . ועדת גרוס ציינה בדוח המסכם שלה כי הימשכות ההליך אף גורמת לכך שלעיתים גילו הגבוה יחסית של הילד בעת הכרזתו בר- אימוץ, מונע את אימוצו102 . בהתאם לכך, חוק האימוץ ותע"ס אימוץ תוחמים בזמן את השלבים השונים בהליך האימוץ וקובעים כי משך ההליך כולו לא יעלה על 13 חודשים103 . 98 U.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, Administration on Children, Youth and Families, Children's Bureau (2021). The AFCARS Report. 99 Reporting Year 2021: Children looked after in England including adoptions (18 November, 2021). GOV.UK. https://explore-education-statistics.service.gov.uk/find-statistics/children-looked-after-in-england-including- adoptions 100 דוח ועדת גרוס; משרד הרווחה והשירותים החברתיים. 101 דוח ועדת גרוס עמ', 42 . 102 דוח ועדת גרוס עמ', 41 . 103 חוק ה אימוץ, סעיף 13 ב;)( תע"ס אימוץ, סעיף 3 ד.)( | 308 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 24 : שלבי הליך האימוץ ופרקי הזמן המרביים הקבועים לכל שלב על פי חוק האימוץ ותע"ס אימוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה104 . צוות הביקורת בחן את משכי הזמן בפועל של כל אחד מהמקטעים בהליך האימוץ. תרשים 25 : משכי זמן לשלבי הליך האימוץ שבאחריות משרד הרווחה בחודשים)(, 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 104 תע"ס אימוץ, סעיף 3 ד)(; חוק האימוץ, סעיף 6 , 13 ב,)(1 . | 309 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים25 עולהכימשכיהזמן לכתיבתהתסקירולהכנתהבקשהלביתהמשפטאורכים כמעט פי שלושה מהמוגדר בחוק האימוץ ובתע"ס אימוץ (11.5 חודשים לעומת ארבעה.) תרשים 26 : משכי זמן להליך האימוץ הכולל, בהשוואה בין- לאומית בחודשים)( על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 26 עולה כי משך הליך אימוץ בישראל אורך בממוצע כ- 26 חודשים, פי שניים מהזמן המרבי המוגדר בדין (13 חודשים); עולה גם כי הליך האימוץ בישראל ארוך באופן ניכר מזה ש בבריטניה ( 10.3 חודשים בשנת 2020 105 ) , ובארה"ב ( 17.5 חודשים בשנת 2020 106 ). כן נמצא כי כ- 50% מההליכים בישראל נמשכים 20 חודשים ומעלה. הימשכות הליכי האימוץ צוינה כחסם משמעותי לאימוץ על ידי יותר ממחצית מהמשיבים לשאלון (56% ובקרב עו"סיות אימוץ שענו על השאלון היה המספר גבוה אף יותר,), 71% ראו בהימשכות ההליכים חסם לאימוץ107 . על מנת לקצראת משך הליך האימוץ מומלץ כי משרד הרווחה יזהה את החסמים הגורמים לעיכובים חריגים בתהליכי הכנת תסקירים ו בהכנת הבקשות לבית המשפט בכלל שלבי האימוץ, ויפעל להסרתם. משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא מנהל תהליך לבחינת החסמים ו לקיצור הליכי האימוץ. 105 GOV.UK. (2022). Reporting Year 2021: Children looked after in England including adoptions. 106 U.S. Department of Health, The AFCARS Report (2020) . 107 חסם נחשב בעל משקל אם ענו עליו "במידה רבה" או " במידה רבה מאוד." | 310 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ יישום מדיניות הבית הקבוע בחברה הערבית ובחברה החרדית התאמת הטיפול לחברה הערבית ולחברה החרדית עבודהטיפוליתעםילדיםומשפחותדורשתהתאמהשל דרכיההתערבותלמאפיינים החברתיים והתרבותיים של האוכלוסייה שאליה הם משתייכים. בחברות מסורתיות, התאמה זו נדרשת גם כאשר איש המקצוע המטפל משתייך לאותה חברה מסורתית, משום שמרבית ההכשרות המקצועיות מבוססות על תפיסות מערביות108 . החברה הערבית בישראל מהווה כ- 20% מכלל אוכלוסיית המדינה109 , ושיעור הילדים בני 0 - 17 בה עומד על כ- 24% 110 לחברה זו מאפייני רווחה שונים וייחודיים בתוך החברה הכללית:. שיעור העוני למשפחה בחברה זו עמד בשנת 2020 על 56% לעומת 42% באוכלוסייה הכללית111 ; על פי מחקרים, חלוקת התפקידים המקובלת במשפחה ערבית היא מסורתית, היינו הגבר הוא האחראי לפרנסת המשפחה ולהטלת משמעת, ואילו הנשים לרוב דואגות לגידול הילדים ולחינוכם112 . חברה נוספת בישראל שדורשת התאמה של דרכי הטיפול בה היא החברה החרדית. על פי הערכות, החברה החרדיתמהווה כ- 13% מכלל אוכלוסיית המדינה, ושיעורהילדים בה עומד על כ- 30% 113 . משפחות מרובות ילדים המאפיינות חברה זו והשתתפות מועטה של הגברים בשוק התעסוקהמוביליםלשיעוריעונימשמעות יים בה114 .כך, שיעורהעוני למשפחהבחברההחרדית עמד בשנת 2020 על 62% לעומת 42% באוכלוסייה הכללית115 ; אורח החיים בחברה החרדית בא לידי ביטוי גם בהקפדתם על הפרדה מגדרית והימנעות מחדירת השפעות "זרות"116 . 108 פידא ניג'ם-אכתילאת, דליה בן רבי, ורחל סבו- לאל, "עקרונות עבודה והתערבות המותאמים לחברה הערבית בשירותי רווחה וטיפול בישראל," מאיירס ג'וינט ברוקדייל ( 2018 .) 109 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, האוכלוסייה המוסלמית בישראל - נתונים לרגל חג הקורבן 2022 ; האוכלוסייה הדרוזית בישראל- לקטנתוניםלרגל החג נביאשועייב2022 ;האוכלוסייההנוצריתבישראל- נתוניםלרגלחגהמולד2021 . 110 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לקט נתונים לרגל יום הילד הבין- לאומי, 2021 . 111 שיעורי העוני נמדדים לפי הכנסה כלכלית למשפחה. קו העוני מוגדר כמחצית ההכנסה הפנויה החציונית למשפחה. ראו ב: מירי אנדבלד, אורן הלר, להב כרדאי וניצה (קלינר), קסיר, "רמת החיים, העוני והאי- שוויון בהכנסות - 2018 - 2019 ואומדן ל- 2020 (לפי נתונים מינהליים,) ביטוח לאומי ( 2021 .) 112 פידא ניג'ם-אכתילאת, דליה בן רבי, ורחל סבו- לאל, "עקרונות עבודה והתערבות המותאמים לחברה הערבית בשירותי רווחה וטיפול בישראל," מאיירס ג'וינט ברוקדייל ( 2018 .) 113 המכון הישראלי לדמוקרטיה, שנתון החברה החרדית 2021 : גידול במספר הגברים החרדים הפונים להשכלה גבוהה ולהכשרה טכנולוגית. 114 הסתר פאס, רונלי רותם, ודליה בן- רבי, "מסמך מידע לאשלים: ילדים ובני נוער חרדים: סוגיות במערכת השירותים בתחומי הרווחה והבריאות," מאיירס ג'וינט ברוקדייל ( 2011 .) 115 שיעורי העוני נמדדים לפי הכנסה כלכלית למשפחה. קו העוני מוגדר כמחצית ההכנסה הפנויה החציונית למשפחה. ראו ב: מירי אנדבלד, אורן הלר, להב כרדאי וניצה (קלינר), קסיר, "רמת החיים, העוני והאי- שוויון בהכנסות - 2018 - 2019 ואומדן ל- 2020 (לפי נתונים מינהליים,) ביטוח לאומי ( 2021 .) 116 על בסיס, הסתר פאס, רונלי רותם, ודליה בן- רבי, "מסמך מידע לאשלים: ילדים ובני נוער חרדים: סוגיות במערכת השירותים בתחומי הרווחה והבריאות," מאיירס ג'וינט ברוקדייל ( 2011 .) | 311 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בשאלון של משרד מבקר המדינה העלו אנשי מקצוע חסמים להשמה באומנה ולמסירה לאימוץ הייחודיים לחברה הערבית, ובהם: מחסור באנשי מקצוע דוברי ערבית; התנגדות להוצאה מחוץ למשפחה המורחבת; הבדלים ביןהוצאת בנים להוצאת בנות מהבית;וקושי באימוץ על פי הדת המוסלמית. דוגמה למאפיינים תרבותיים המשפיעים על השמת ילד עלתה גם בתיאור מקרה 1 , אשר נלקח מתוך מדגם תיקי הילדים שבדק צוות הביקורת. פרטי מקרה זה ותיאורי המקרים הנוספים בדוח נלקחו מתוך הסיכומים בתיקי הילד, בשינויים הכרחיים שנועדו לשמור על פרטיות הילדים והמשפחות. תיאור מקרה 1 ילד מוסלמי שאביו נטש אותו ואת אימו, גר יחד עם אימו בבית הסבים מאז שהיה בן תשעה חודשים. כשהיה בן 10 אימו נישאה בשנית ונולדו לה שתי בנות. בשל היותו ילד גדול, ומשיקולי דת וצניעות, משפחת הבעל של האם לא הסכימה שיתגורר עם הנשים והילדות ממשפחת הבעל. מסיבה זו הילד המשיך להתגורר בבית הסבים, ואלה הוגדרו כאומנה. האם בקשר עם הילד ומבקרת אותו 5 פעמים בשבוע. תיאור המקרה מלמד כי אורח החיים המסורתי משפיע על השמתו של ילד במשפחה בחברה הערבית, שכן קודים תרבותיים מונעים ממנו לשהות בחברת נשים וילדות שאינן בנות משפחה ובכך מגבילים ומצמצמים את אפשרויות ההשמה שלו או מביאים להוצאתו מהבית. בכל הנוגע לחברה החרדית עלו מהשאלון חסמים להשמה חוץ-ביתית בחברה זו ובהם:, מחסור במשפחות אומנה חרדיות לצד מחסור בפנימיות המותאמות לחברה החרדית; התנגדות לטיפול; קבלת החלטה בדבר משפחת האומנה על ידי הנהגת הקהילה ולא על ידי רשויות הרווחה; וחשדנות כלפי הרשויות. בביקורתעלהשמשרדהרווחהלאפיתח מתווהאוהנחיותמותאמותלליוויו לטיפולבילדים מהחברה הערבית ומהחברה החרדית המושמים באומנה, ולא צייד את אנשי המקצוע בכלים מקצועיים מתאימים. מומלץ כי משרד הרווחה יגבש מתווה לטיפול ועבודה עם חברות בעלות מאפיינים תרבותיים ייחודיים, יכשיר אנשי מקצוע עם היכרות וגישה לחברות אלו, ויפתח מסגרות מתאימות לילדים בסיכון בחברות אלו כדי למנוע פגיעה בזכות הי לדים להגנה, לגדילה בסביבה משפחתית ולטיפול117 . צוות הביקורת בחן את יישומם של כמה עקרונות ממדיניות הבית הקבוע בחברה הערבית ובחברה החרדית118 . 117 האמנה לזכויות הילד. 118 השתייכות ילד לחברה הערבית או החרדית נקבע על פי הרשות ממנה הגיע, בהתאם לנתונים שהיו בידי צוות הביקורת. על כן הנתונים המתוארים בפרק זה מתייחסים לילדים המשתייכים לרשויות מקומיות ערביות, או חרדיות, ואינם כוללים ילדים מרשויות מעורבות. | 312 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ עדיפות להשמה באומנה לעומת פנימיות ברשויות המקומיות הערביות והחרדיות תרשים 27 : שיעור ההשמות באומנה ובפנימיות ברשויות מקומיות ערביות וחרדיות, 2016 – 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 27 עולה כי השיעור הממוצע של ההשמות באומנה בשנים 2016 - 2021 ב רשויות הערביות היה כ- 50% , גבוה מהשיעור באוכלוסייה הכללית שעמד בתקופה זו על 31% ; מנגד ב רשויות החרד יות הוא היה 18% , נמוך מזה שבחברה הכללית. השמה באומנת קרובים ברשויות המקומיות הערביות והחרדיות אחד ההסברים האפשריים לשיעור ההשמות הגבוה באומנה ברשויות הערביות, הוא ריבוי השמות באומנת קרובים, כמפורט להלן: | 313 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 28 : שיעורי השמה ממוצעים באומנת קרובים ברשויות מקומיות ערביות וחרדיות ובאוכלוסייה הכללית,2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 28 עולה כי העד פת ההשמה באומנת קרובים119 באה לידי ביטוי בעוצמה גבוהה בחברה הערבית, בה 70% מהילדים מושמים באומנת קרובים, לעומת 49% בחברה החרדית ו- 52% בחברה הכללית. היעדר מתווה מוסדר לליווי של אומנת קרובים עלול לבוא לידי ביטוי בעוצמה רבה יותר בחברה הערבית בשל ריבוי אומנות הקרובים בה, על כן מומלץ כי בפיתוח מתווה לאומנת קרובים ישים משרד הרווחה דגש גם על מאפייני חברות בעלות קודים תרבותיים ייחודיים. 119 חוק האומנה, סעיף 38 . | 314 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ השמות במסגרות חוץ-ביתיות בגילים צעירים ברשויות מקומיות ערביות וחרדיות תרשים 29 : שיעורי ההשמות באומנה ובפנימיות עד גיל 8 ולאחר גיל 8 של ילדים מרשויות ערביות וחרדיות בהשוואה לאוכלוסייה הכללית, 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 29 עולה כי ברשויות הערביות רבע מהילדים עד גיל 8 ( 25% ) הושמו בפנימייה ולא באומנה, וברשויות החרדיות כחמישית מהילדים עד גיל 8 ( 22% ); שיעורים אלה קרובים יותר מזה שבאוכלוסייה הכללית (30% ) להנחיית חוזר מנכ"ל ותע"ס ותט"ה להשמת ילדים עד גיל 8 באומנה בלבד. מעל גיל 8 עולה שיעורההשמות בפנימיות לכשני שלישים (66%) ברשויות הערביות, ול- 87% ברשויות החרדיות. בהמשך לכך, משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות גיל הילדים מרשויות מקומיות ערביות וחרדיות שהושמו בפנימייה לפני גיל 8 . | 315 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 30 : התפלגות גיל הילדים לפני גיל8 ומתוכם שיעור הילדים מתחת לגיל 5 שהושמו בפנימי ות , ברשויות מקומיות ערביות וחרדיות ובאוכלוסייה הכללית, 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 30 עולה כי מתוך הילדים מרשויות ערביות שהושמו בפנימי ות לפני גיל 8 ( 172 ילדים), כ- 11% היו מתחת לגיל 5 ( 19 ילדים); מתוך הילדים מרשויות חרדיות שהושמו בפנימיות לפני גיל 8 ( 108 ילדים) כ- 14% היו מתחת לגיל 5 ( 15 ילדים); שיעור זה נמוך יותר מזה שבאוכלוסייה הכללית (41% ). כדי למנוע מצב שבו ילדים צעירים הזקוקים למסגרת משפחתית לשם השתקמותם מושמים בפנימיות, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לצמצום ההשמות של ילדים צעירים בפנימיות גם בחבר ה הערבית ו בחברה ה חרדית. | 316 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ הגבלת משך השהייה באומנת חירום ברשויות ערביות120 תרשים 31 : התפלגות משך השהייה באומנת חירום ב רשויות ערביות ובאוכלוסייה הכללית, 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים31 עולה כי רק רבעמהילדים ברשויותהערביות שוהיםבאומנתחירוםעדשלושה חודשים, ומעל למחציתם (53% ) שוהים במסגרת זו מעל לפרק הזמן המרבי המותר בחוק - חצי שנה121 ; זאת לעומת 44% בחברה הכללית. נוכח השהייה הממושכת באומנת חירום של רבים מהילדים ברשויות הערביות, המונעת מהם טיפול מתאים ומותירה אותם באי- ודאות זמן רב, על משרד הרווחה לפעול בהתאם לדרישות חוק האומנה, ולקדם את הסרת החסמים לקיצור משך השהייה באומנת חירום בחברה הערבית. בפרט, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לצורך כך לגיוס ולהכשרה של משפחות אומנה בחברה זו כדי לאפשר מעבר מהיר מאומנת החירום לאומנה רגילה. ✰ 120 בחלק זה אין התייחסות לחברה החרדית בשל מיעוט השמות באומנת חירום בשנים אלו (9 השמות בשנים 2016 - 2021 .) 121 חוק האומנה, סעיף 62 . | 317 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בשל מאפיינים ייחודיים לרשויות ערביות ולרשויות חרדיות, יישומה של מדיניות הבית הקבועחלקי.במקריםרבים לילדיםבסיכוןבחבר ההערביתהמּוצאיםמביתם,איןמסגרת משפחתיתמתאימהשתקלוט אותםותטפל בהם,והםמצוייםבהמתנהממושכתלמסגרות אלו. כמו כן, מרבית הילדים ברשויות חרדיות (88% ) מושמים בפנימיות ולא באומנה. כך נפגעים טובתם וסיכוייהם להשתקם ולפתח חיים תקינים. מומלץ כי משרד הרווחה ימפה את החסמים ביישוםמדיניותהביתהקבוע בחברה הערבית והחרדית ויפתח מתווה ייעודי לליווי אוכלוסיות אלו. שיתוף הפעולה בין השירות לאומנה ובין ה שירות למען הילד שיתוף פעולה בין יחידות הוא פעולה משותפת של שתי יחידות, שמיועדת לייצר ערך ציבורי באמצעותעבודהיחדולאבנפרד.הדבריכוללכלולחילופימידע,שינויפעולות,שיתוףמשאבים ומהלך פעיל לחיזוק יכולות של יחידות אחרות - לטובת מטרה משותפת122 . על חשיבות הרצף הטיפולי שבין השירות לאומנה לשירות למען הילד עמדה ועדת גרוס, בציינה את הצורך שבתכנון משותף של דרכי הטיפול בילד על ידי גורמי מקצוע מהשירותים למיניהם, ובדיקה משותפת של מצבו מעת לעת, על מנת לפרוש את מגוון אפשרויות הטיפול וההשמה המתאימות למצבו123 . המבנה הארגוני של משרד הרווחה אמורלתת מענה לצורך בשיתוף פעולה בין השירות לאומנה והשירותלמעןהילד,שכןשניהשירותיםמצוייםבכפיפותליחידהארגוניתאחת- מינהלשירותים אישיים וחברתיים, יש להם תהליכי עבודה משותפים וכן הם מקיימים פגישות עבודה שוטפות משותפות. ב מטה המשרד פועלות עו"ס אימוץ בשירות למען הילד ומפקחות האומנה, ואילו ב"שטח," במש חים," פועלות מנחות האומנה ועו"ס משפחה. צוותהביקורת בחן אתמידת שיתוף הפעולה בפועל בין שני השירותים, כמפורט להלן: שיתוף הפעולה בין השירותים ביישום חלופת אומנה רצף אימוץ דוגמה לצורך בשיתוף פעולה בין השירות לאומנה לשירות למען הילד היא ניהול משותף של דרך הפעולה של אומנה רצף אימוץ על ידי שני השירותים. אומנה רצף אימוץ היא אמצעי חשוב ליצירת בית קבוע עבור ילד השוהה במשפחת אומנה שתוכל לאמצו. בחירת משפחת אומנה רצף אימוץ מחייבת לבח ון אם המשפחה עומדת בתנאי הסף של האומנה ושל האימוץ, על מנת להבטיח יציבות בחיי הילד ולמנוע ממנו מעברים נוספים . משפחת אומנה רצף אימוץ נדרשת להיות יציבה תפקודית ורגשית וגמישה, וכן שתהיה מסוגלת לגדל ילד בתנאי חוסר ודאות 122 כפי CAABGuidance,2009.EffectiveInter-agencyWorkingacrossIrish Children’sServices, ReportNo.3,Ireland. שאוזכר במדריך השיתוף הממשלתי, אשר אימץ הגדרה זו כאחת ההגדרות לשיתוף פעולה בין - משרדי; נציבות שירות המדינה ואח,' מודל לשיתופי פעולה בין משרדי ממשלה ( 2013), ע מ' 9 . 123 דוח ועדת גרוס, עמ' 43 - 44 . | 318 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ ו במקביל ל ועפלות הרשויות לטובת החזרת הילד לבית הוריו. כמו כן, משפחת אומנה רצף אימוץ צריכ ה להתמודד עם אי-ודאות נוספת הנובעת ממצבו המשפטי של ילד המצוי בהליכי אימוץ, מורכבות ההליך המשפטי והדרישות הנוספות ממשפחת האומנה. תהליכים אלה מחדדים את חשיבות שיתוף הפעולה בין השירותים במינהל שירותים אישיים וחברתיים - השירות לאומנה והשירות למען הילד - בנוגע לגיוס משפחות המתאימות להיות אומנה רצף אימוץ, להשמה של ילדים אצלן, ולליווי שלהן. בהתאם לכך המליצה ועדת גרוס להקים מאגר של הורים המוכנים לשמש כהורי אומנה רצף אימוץ, כדי לזרז את אימוצם של ילדים שקטנים הסיכויים כי יוכלו לשוב לביתם. בביקורת עלה כי השירות למען הילד והשירות לאומנה לא הקימו מאגר משותף של משפחותאומנה רצףאימוץ124 .בפועל,כאשרעולההצורךלאתרעבורילדמשפחתאומנה רצף אימוץ התואמת את צרכיו, נעשות פעולות אד- הוק המתמקדות בשירות לאומנה: מפקחת האומנה מחפשת משפחה מתאימה בגוף האומנה שעליו היא אחראית; אם לא נמצאת משפחה כזו היא מנסה לאתרה ברמת המחוז, ואם גם במחוז לא נמצאה משפחה מתאימה היא פונה לאחראי לרישוי האומנה כדי לאתר במאגר משפחות האומנה של השירות לאומנה משפחות שסומנו בו ככאלה שהביעו נכונות גם לאמץ. בשאלון נשאלו אנשי המקצוע על יישום חלופת אומנה רצף אימוץ כדרך ליישום מדיניות הבית הקבוע, כמוצג בתרשים 32 . 124 משרד הרווחה פועל להסדרת הנושא בחקיקה ובנוהל, והצעת חוק לשינוי חוק האימוץ שהוגשה לשר הרווחה והביטחון החברתי ושר המשפטים כוללת, בין השאר, הקמת מאגר משותף של משפחות אומנה רצף אימוץ בהנהלה משותפת של אחראי רישום באומנה ועו"ס ראשית לחוק האימוץ. מאגר זה יתקיים לצד מאגר משפחות אומנה (באחריות השירות לאומנה) ומאגר מועמדים לאמץ (באחריות השירות למען הילד), אולם בשלב זה הצעת החוק עדיין לא קודמה. | 319 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 32 : שיעור המשיבים "במידה רבה" ו"במידה רבה מאוד" על שאלות בנושא אומנה רצף אימוץ מהתרשים עולה כי אף שכשני שלישים מהמשיבים סבורים כי אומנה רצף אימוץ היא דרך טובה ליישום מדיניות הבית הקבוע, פחות ממחצית המשיבים - 42% - סבורים כי דרך הפעולהשלאומנהרצףאימוץמיושמתבשטח,כלומר,שילדיםשהסיכוייםכייחזרולביתם קטנים, מושמים באומנה רצף אימוץ. עלה כי מיעוט מבין המשיבים סבור כי דרך פעולה זו מנוהלת: כך, 13% השיבו כי שירותי האומנה והאימוץ עושים מאמץ משותף כדי לאתר משפחות המתאימות להיותאומנה רצף אימוץ, 19% השיבו כי יש קריטריונים ברורים לגיוס משפחות אומנה רצף אימוץ, ו- 12% השיבו כי קיימים כלים ושיטות ייחודיים לליווי של משפחות אלו. בשאלון נשאלו אנשי המקצוע גם על מידת שיתוף הפעולה בתחומי האומנה והאימוץ, כפי שהם תופסים אותו. בתרשים 33 להלן מוצגות תשובותיהם. | 320 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 33 : ממוצע התשובות על השאלות העוסקות בשיתוף הפעולה בין אנשי המקצוע בתחומי האומנה והאימוץ125 מתרשים 33 עולה כי אף שלדעת המשיבים מידת שיתוף הפעולה הרצויה בין אנשי המקצוע בתחום האומנה והאימוץ צריכה להיות גבוהה, בפועל תמונת המצב המצטיירת שונה, שכן לדעתם, אנשי המקצוע משירותי האומנה והאימוץ משתפים פעולה במידה מועטה עד מועטה מאוד. יתרה מכך, לתפיסתם שיתוף הפעולה הקיים משרת את טובת הילד ומסייע במציאת בית קבוע עבורו במידה מועטה בלבד. יודגש כי שיתוף הפעולה המועט בין שני השירותים משתקף גם בפער התפיסתי שביניהם - על פי ניתוח תוצאות השאלון עו"ס אימוץ (75% ) תופסות את האימוץ כהשמה המיטיבה ביותר, ואילו רוב מפקחות האומנה ומנחות האומנה (66% ו- 60% בהתאמה), תופסות את האומנה כהשמה המיטיבה ביותר. בשל חשיבות שיתוף הפעולה של השירות לאומנה והשירות למען הילד במשרד הרווחה בחיזוק דרך הפעולה של אומנה רצף אימוץ, כך שניתן יהיה להתכונן מבעוד מועד לספק בית קבוע לילדים שברור כי זהו הצורך שלהם, מומלץ כי משרד הרווחה יגבש תפיסה משותפת לשני השירותים, המחזיקה את הרצף הטיפולי והשירותי בין אומנה ובין אימוץ, ומבוססת על מטרות משותפות; יקים וינהל מאגר משותף לשירות לאומנה ולשירות למען הילד של משפחות אומנה רצף אימוץ; ויוודא כי השירותים פועלים כגוף אחד בתהליכים הקשורים למעבר מאומנה לאימוץ, ומערבים בעלי תפקידים בארגוני האומנה ובמש"חים. כך, ניתן יהיה לחזק את ה אפשרות של ילד להיות מושם במשפחה שתוכל לשמש עבורו עוגן קבוע לכל חייו. משרד הרווחה ציין בתגובתו כי הוא משלים כתיבה של נוהל משותף לשירות לאומנה ולשירות למען הילד המסדיר את דרכי הטיפול והתמיכה בילדים ובמשפחות, כי הוא בוחן את המבנה 125 סולם התשובות הוא 1 - 5 : 5 - במידה רבה מאוד; 4 - במידה רבה; 3 - במידה בינונית; 2 - במידה מועטה; 1 - במידה מועטה מאוד. | 321 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ הארגוני של שירותי השמת ילדים שהוצאו מביתם על מנת להבטיח את יישום מדיניותו בעניין, וכי הנושא נכלל בתוכנית העבודה שלו לשנת 2023 . ✰ צבר הממצאים שהוצגו בנוגע למדיניות הבית הקבוע שהתווה משרד הרווחה מעלה כי המדיניות לא הוטמעה ואינה מיושמת, וכי השירותים האמונים על יישומה אינם עובדים בשיתוף פעולה. סוג המסגרת שבה יושם ילד המוצא מביתו מושפע פעמים רבות מעמדות אנשי המקצוע המלווים אותו יותר מאשר מהעמדה המקצועית שגיבש משרד הרווחה. למשל, 66% ממפקחות האומנה ו- 60% ממנחות האומנה ראו באומנה את ההשמה המיטיבה ביותר, 75% מעו"ס אימוץ ראו באימוץ את ההשמה המיטיבה ביותר, ועו"ס משפחה ראו בהשמה באומנה (31% ) או בפנימייה (33% השמות מיטיבות במידה דומה.) משךשהיית הילדבמסגרותאלו,המוגדרותכזמניות,עלול להתארךמעל ארבעשנים,וגם כאשר נעשה ניסיון למצוא לילד בית קבוע בדמות אימוץ הדבר נמשך למעלה משנתיים בממוצע, וכך הילד נותר במצב של אי- ודאות לאורך שנים. אף שהמדיניות עוסקת בבית קבוע לילד שהוצא מבית הוריו בשל מצבי סיכון כהזנחה קשה והתעללות, בפועל רוב הילדים (89% ) שהוצאו מביתם שוהים במסגרות זמניות לאורך שנים, דברשעלולות להיות לוהשפעותכבדותמשקלעליהם: עלסיכוייהםלהשתקם מהטראומותשחווטרםהוצאתם מביתם ואלו הנלוות להוצאה עצמה; על סיכוייהם לפתח יכולות לייצר קשרים נורמטיביים עם אנשים קרובים, לזכות בהזדמנות להתפתח רגשית, קוגניטיבית והתנהגותית ולסגל לעצמם סגנון התקשרות בטוח; ועל סיכוייהם לצאת מהמעגל הבין- דורי של משפחות בסיכון. מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את מדיניות הטיפול בילדים שהוצאו מביתם, ינתח את הנתונים הקשורים במידת מימושה ובעמדות אנשי המקצוע האמונים על יישומה, ויגבש הסכמה בעניין תיקוף המדיניות בקרב גורמי המטה המטפלים בילדים בסיכון, תוך שיתוף גורמי המקצוע בשטח ועל בסיס ניתוח נתונים מעמיק126 . עוד מומלץ כי המשרד יגבש תוכנית להטמעת המדיניות, שתכלול זיהוי של החסמים העומדים בפני יישום עקרונותיה והסרתם, מתן הדרכות וכלים לאנשי המקצוע במטה ובשטח, קביעת יעדים ומדדים למדיניות, וביצוע בקרה על העמידה בהם. עוד מומלץ כי המשרד יבחן את המבנה הארגוני של השירותים העוסקים בטיפול בילדים שהוצאומביתם,כדילייצרמבנהמיטביהתומךביישוםמדיניותו;בכללזהמומלץשהמשרד יגביר את שיתוף הפעולה בין השירות לאומנה לשירות למען הילד תחת מינהל שירותים אישיים וחברתיים, על מנת להבטיח ראי י ה כוללת בכל הנוגע לטיפול בילד שהוצא מבי תו, וכי ייקבעו תהליכי עבודה המתכללים את פעילות שני השירותים. 126 במדריך התכנון הממשלתי [משרד ראש הממשלה, מדריך התכנון הממשלתי (2010 )] מצוינת החשיבות של שיתוף דרגי השטח בגיבוש תוכנית עבודה, הן בשל המידע שהם מחזיקים בו והן בשל תחושת השותפות והמחויבות ליישום שמייצר השיתוף. כמו כן, מודגשת במדריך התכנון הממשלתי החשיבות שבגיבוש תמונת מצב על בסיס נתונים, כתשתית לבניית מדיניות. | 322 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ הטיפול בילד שהוצא מביתו מנהל טיפול לילד שהוצא מביתו ילדים בסיכון המוצאים מביתם חווים שינויים רבים: לאחר ההחלטה על הוצאתם הם עשויים להיות מושמים במשפחת אומנה, לעיתים לאחר ששהו באומנת חירום. לעיתים, ילדים נשארים עד לבגרותם באותה משפחת אומנה, לעיתים מועברים למשפחת אומנה אחרת או לפנימייה, ולעיתים חוזרים לבית הוריהם או נמסרים לאימוץ. כל שלב מערב אנשי מקצוע למיניהם, ובהם עו"ס משפחה, עו"ס לחוק הנוער, מנחת אומנה, ועו"ס אימוץ; גם הטיפול עצמו ניתן על ידי מגוון שירותירווחה:משרדהרווחהעליחידותיו,מש"ח,ותט"הוארגוניאומנה.אולם,"המכנההמשותף של כל המישורים הוא כי מדובר בילד אחד, עם אישיות אחת ומסכת חיים אחת, הניצב במרכזם של ההליכים"127 . נוכח השינויים הרבים שחווה הילד, והעובדה כי הוא מטופל על ידי כמה גורמים לאורך הדרך, מתחדד הצורך במנהל טיפול (manager case ) אחד שילווה את הילד מ רגע הוצאתו מביתו ואף לפני כן,ועדהגיעולבגרות, שיראה אתכל צרכיו ואתצורכימשפחתולטווחהקצרוהארוך,וי וכל לייצגובהליכיםהשוניםומולגורמיהמקצועהשונים;מנהלטיפול אשריכיראתהילדואשרהילד יכיר אותו ויוכל לסמוך עליו ולפנות אליו בכל אחת מהתחנות; שתהיה לו גישה לכל הנתונים והמידע על הילד ומשפחתו ויוכל לבחון את כלל התוכניות, התקציבים והאפשרויות שמתאימים לילד בכל שלבי רצף הטיפול בו, בהתאם למדיניות הבית הקבוע (להלן - מנהל טיפול.) מנהל טיפולאחדלילדשהוצאמביתו יוכלגםלמנועעיכובב מציא ת ביתקבועעבורהילד,שכןהמעבר בין כמה גורמי טיפול, בעלי תפיסות שונות והיכרות מקצועית שונה עם הילד, מקשה על פרישת כל האפשרויות שיכולות להוביל לבית כזה, ואת האפשרות לקדמן. בדוח על הטיפול בהתפתחות הילד עמד מבקר המדינה על החשיבות שבהגדרת מנהל מתכלל אחד כדי למנוע פגיעה בטיפול בילד העלולה לנבוע מריבוי גורמי טיפול128 . גם מהפרק על מדיניות משרד הרווחה לטיפול בילדים שהוצאו מביתם בדוח זה ניתן ללמוד על הצורך בגורם מקצועי מתכלל עבור ילד שהוצא מביתו, שירכז את עבודת כלל הגופים האמונים על הטיפול בילד ויתאם ביניהם, על מנת שיבחנו בכל נקודת זמן את כל מגוון אפשרויות הטיפול בו. ועדת גרוס הצביעה על שלושה שלבים ברצף הטיפול בילד שהוצא מביתו: השלב הראשון, השלב שהוא עדיין בבית משפחתו, המטופלת בקהילה; השלב שני, שלב הוצאת הילד מביתו למסגרת חוץ-ביתית; והשלב השלישי, העיסוק בכל הכרוך במס ירתו לאימוץ. הוועדה הדגישה את החשיבות של בחינת כל אפשרויות הטיפול בילד בכל שלב, ובחירת האפשרות המתאימה ביותר למצבו, תוך בחינה מעת לעת של דרך הטיפול בהתאם לשינויים במצבו ובצרכיו129 . ועדת גרוס הצביעה על נתקים רבים ברצף הטיפול של רשויות הרווחה בשלושת השלבים. 127 דוח ועדת גרוס, עמ' 41 . 128 מבקר המדינה, דוח שנתי 67 ב (2017 ) , "טיפולים בתחום התפתחות הילד - משרד הבריאות." 129 דוח ועדת גרוס, עמ' 44 . | 323 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ קיומו של מנהל טיפול לילדנבחן בשאלון. רק כ- 22% מאנשי המקצוע השיבו כי קיים ליווי מספק של הילד מרגע הוצאתו מביתו ועד הגיעו לבגרות בידי איש מקצוע אחד הרואה את כל צרכיו לטווח הקצר והארוך, ויכול לייצגו נאמנה בפני גורמי המקצוע למיניהם בתהליכי קבלת החלטות בעניינו. על החשיבות של מנהל טיפול לילד המוצא מביתו,ועל הנזקים האפשריים מהיעדרו, ניתן ללמוד מתיאור מקרה 2 . תיאור מקרה 2 ילדה הוצאה מבית אימה יחד עם שני אחיה אל בית קרובי משפחה. מנחת האומנה נפגשה עם שלושת הילדים, בדרך כלל יחד. כחצי שנה לאחר תחילת הליווי הגיעו עו"ס משפחה ועו"ס לחוק נוער מהרשות המקומית לבית משפחת האומנה ללא תיאום עם המנחה, וזו לא נכחה בפגישה. כשנתיים לאחר ההשמה טענה ותט"ה כי מצבם הרגשי של הילדים ותפקודם מידרדרים, ו הדבר אינו מטופל. מנחות האומנה התחלפו, ומנחת אומנה חדשה הקדישה זמן רב במסגרת המפגשים לטיפול רגשי בילדה. מנחת האומנה האמורה התחלפה שוב, ומנחת האומנה הבאה לא המשיכה בטיפול הרגשי בילדה אלא ליוותה את שלושת הילדים. מצבה של הילדה מידרדר עם הזמן: היא חרדה מהקשר עם האב המוליד וסביבתו, יש לה קשיים חברתיים בבית הספר, היא מפתחת הפרעת אכילה, ואף איימה באובדנות. הילדה מתחילה לקבל טיפול פסיכיאטרי- תרופתי. מקרה 2 מדגיש את הצורך המחויב במנהל טיפול המלווה את הילדים, מזהה מוקדם ככל האפשר את ההידרדרות ההדרגתית במצבם, עוד טרם התרעת ותט"ה, נוקט אמצעים לבלימת ההידרדרות, ובוחן את מגוון אפשרויות הטיפול וההשמה המתאימות לילדים בשלב זה. עולה מתוך תיאור המקרה שהתקיים קשר מצומצם בין עו"ס משפחה לבין הילדים ומשפחת האומנה, אף שהיא אחראית לליווי של ההורים המולידים, כך שלמעשה אין גורם אחד שרואה את התמונה הכוללת של מצב הילדים ומשפחתם המולידה. מומלץ כי משרד הרווחה יסדיר קביעה של מנהל טיפול לילד, אשר ילווה את הילד מרגע הוצאתו מביתו ועד למציאת בית קבוע או עד לבגרותו, ויפעל מול המערכות והגורמים למיניהם - כדוגמת ההורים המולידים, משפחת האומנה, גוף האומנה, ותט"ה, עו"ס אימוץ, וגורמים נוספים בהתאם לצורך. מומלץ גם כי המשרד יסדיר את תפקיד מנהל הטיפול, יגבש עבורו הכשרה מתאימה שתסייע בהיכרות עםמגוון המענים לילדים שהוצאו מביתם, כדי שיוכל לייצג את הילד באופן בלתי מוטה בהליכי קבלת ההחלטות בעניינו, על מנת למצוא בית קבוע עבורו. משרד הרווחה מסרבתגובתו כי הוא פועל להכשרה של עו"ס משפחה כמנהל הטיפול, הכוללת הקניית ידע וכלים לביצוע תפקיד זה והטמעה של מדיניות הבית הקבוע. | 324 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ יציבות ההשמה במסגרת החוץ-ביתית חשיבות קביעת מנהל טיפול לילד עולה גם בהקשר של מתן קביעות לילד המוצא מבית הוריו. הילד עומד בפני שבר ואי- ודאות גדולה, וזקוק לתחושת רצף וביטחון, ועל כן ליציבות ההשמה במסגרת החוץ-ביתית שאליה הוא מגיע יש חשיבות רבה. יציבות ה השמה נמדדת על ידי מספר המעברים שחווה ילד לאחר שהוצא מביתו, ככל שהילד עובר בין יותר מסגרות כך ההשמה פחות יציבה130 . לדוגמה, ילד שהושם במסגרת של משפחת אומנה, לאחר תקופה מסוימת שב לבית הוריו לכמה חודשים ואז הוצא שוב למסגרת של משפחת אומנה, חווה למעשה שני מעברים: ממשפחת האומנה הראשונה לבית הוריו, ומבית הוריו למשפחת האומנה השנייה. יציבות ההשמה מאפשרת לילד לבסס תחושת רציפות בנוגע לעברו וודאות בנוגע לעתידו, ואילו מעברים בין מסגרות פוגעים בתחושת היציבות והרציפות. מעברים בין מסגרות, ואי- יציבות של ההשמה עלולים לפגוע בהתפתחות הילד וביכולתו לפתח התקשרות בטוחה. מחקרים מראים כי חוסר יציבות של ההשמה עשוי אף להיות מזוהה עם תוצאות שליליות בבגרות, כגון שימוש בחומרים ממכרים, מאסר, אבטלה, והיות חסר בית131 . חוק האימוץ וחוק האומנה מתייחסים לצרכים אלה של ילד בציינם את זכותו ליציבות ולמניעת העברתו בין מסגרות או בין משפחות132 . בהתאם לכך קובעת מדיניות הבית הקבוע כי אם היתכנותחזרתילדלביתהוריונמוכהישלפעולמראשלהשמהבמשפחתאומנהשתוכללאמצו, כדי להבטיח לילד רציפות ולמנוע מעברים133 . צוותהביקורתבדק אתיציבותההשמהשל ילדים ששהובמסגרת של אומנהאו פנימייהבמהלך השנים 2016 - 2021 . 130 Lori A. Vanderwill, et al., "Systematic literature review of foster and adoptive caregiver factors for increasing placement stability and permanency", Journal of Public Child Welfare, (2020), DOI: 10.1080/15548732.2020.1760176. 131 ראו סקירת ספרות ב: caregiver adoptive and foster of review literature "Systematic al., et Vanderwill, A. Lori factors for increasing placement stability and permanency", Journal of Public Child Welfare, (2020), DOI: 10.1080/15548732.2020.1760176. 132 חוק האימוץ, סעיף 1 ב; חוק האומנה, סעיף 10 . 133 דוח ועדת גרוס. | 325 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 34 : שיעור הילדים בחלוקה תרשים 35 : שיעור הילדים באומנה או על פי מספר מסגרות השמה134 בפנימיות שהושמו ביותר ממסגרת אחת על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 34 עולה כי לאחר שהושמו במשפחת אומנה או בפנימייה, יותר מרבע מהילדים - 27% - עברו לעוד מסגרת אחת לפחות: כ- 20% מהילדים עברו מהאומנה או מהפנימייה הראשונה שבה הושמו לאומנה או לפנימייה נוספת, וכ- 7% עברו בין מספר מסגרות גדול יותר135 . מתרשים 35 עולה כי קיים הבדל בין יציבות ההשמה באומנה ליציבות ההשמה בפנימייה: מילדיהאומנה25% שהוביותרממסגרתאחת,ומילדיהפנימיות40% שהוביותרממסגרת אחת136 . במטרה לצמצם את חוסר היציבות בהשמות של ילדים שהוצאו מביתם ולאפשר להם התקשרות בטוחה, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל למיפוי מאפייני הילדים המצויים בסיכון לחוסריציבות בהשמה, ויפתח מענהמותאם לאוכלוסייה זו, כגון ליווי מוגבר; במיוחד עבור ילדים שכבר עברו מסגרת אחת. משרד הרווחה ציין בתגובתו כי חלק מהמעברים מקורם בשינוי במצבם של הילדים בעקבות התקדמות בתוכנית הטיפול, שינוי שבגינו נדרשת עבורם מסגרת אחרת, מתאימה יותר וכי הוא פועל להבניית כלים לאבחון פרופיל הילד, אשר ישמשו את השירות לפנימיות, את השירות לאומנה ואת המש"חים לשם השמה המותאמת לצ ורכי הילד. עוד הוא מסר כי המכרז החדש 134 לא כולל מרכז חירום ואומנת חירום. 135 עבור ילדים שהושמו באותה מסגרת יותר מפעם אחת, כל השמה נספרה כהשמה נפרדת אם עברו יותר משלושה חודשים מההשמה הקודמת באותה מסגרת. 136 ניתוח הנתונים נעשה לגבי ילדים ששהו רק במסגרות אומנה או רק בפנימיות (92% מהילדים.) | 326 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ באומנההעומדלהתפרסםבתקופההקרובהנבנהכך שגוף מפעיליהיהמחויבלתתרצףמענים לילדים באופן שימנע צורך בהעברה בין משפחות וארגונים. הקשר בין משך השהייה במסגרות לבין יציבות ההשמה: כפי שהוצג בפרק מדיניות משרד הרווחה לטיפול בילדים שהוצאו מביתם, חוזר מנכ"ל משרד הרווחה משנת 2004 קבע כי משך השהייה המרבי במסגרת חוץ-ביתית לא יעלה על ארבע שנים137 . במסגרת הביקורתנבדק הקשר בין יציבות ההשמה של ילד לבין משך השהייה הכולל שלו במסגרות חוץ- ביתיות. תרשים 36 : משך השהייה הממוצע בשנים במסגרות חוץ- ביתיות, לפי מספר המסגרות שבהן שהה הילד138 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 36 עולה כי ריבוי מסגרות שבהן שוהה ילד מזוהה עם משך שהייה ארוך יותר של הילד במסגרות חוץ- ביתיות בדיקה של הקשר בין מספר המסגרות למשך השהייה הכולל מעלה כי ישנו מתאם מובהק ביניהם139. יוצא אפוא כי שהייה ביותר ממסגרת אחת עשויה להביא לחריגה ממשך השהייה המרבי במסגרת חוץ- ביתית שקבע מנכ"ל משרד הרווחה בחוזר משנת 2004 - ארבע שנים. חזרה לבית ההורים והוצאה נוספת ממנו עלול ות לערער את תחושת האמון של הילד ביכולתו להשתקם ולשוב הביתה, וכן לפגוע בתחושת המסוגלות של הוריו. בניתוח הנתונים עלה כי מתוך הילדים ששהו ביותר ממסגרת חוץ- ביתית אחת, 28% שהו בבית ההוריםמעל שלושהחודשים במעברביןהמסגרות,לפחותפעם אחת.כלומר,ילדיםאלה חוו עוד מעבר - בבית ההורים, וכך חוסר היציבות בהשמתם התגבר. 137 משרד הרווחה והשירותים החברתיים (2004 חוזר מנכ"ל מיוחד,). תכנית טיפול בילדים ובבני נוער לשנת 2004 - עם הפנים לקהילה, עמ' 6 . 138 הבדיקה נערכה לגבי ילדים ששהו במסגרת חוץ- ביתית בין השנים 2016 - 2021 ,גם אם חלקם נכנסו אליה עוד קודם לטווח שנים זה. 139 r = 0.48, p < .01 . | 327 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מומלץ כי משרד הרווחה י נתח את הסיבות לחזרה של הילדים ששבים לבית הוריהם ומּו צאים שוב למסגרת חוץ-ביתית ,למשל : האם מדוברבחזרה מתוכננת, שלא עלתה יפה? האםה ליווישלמשפחתהילד היהמספק? האםמדובר בחזרה לא מתוכננת? לדוגמהמצב שבו האומנה קרסה או ה ילד ברח מהפנימייה. בהתאם למיפוי הסיבות מומלץ כי המשרד יגבש גם תהליכי מניעה של מצבים כ אלה וטיפול בהם כשהם מתרחשים. תוכניות הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם באומנה והמעקב אחר יישומן השמה של ילדים בסיכון במשפחות אומנה נועדה לאפשר להם להשתקם מהפגיעות שחוו, ולסייעלהםלפתחחייםנורמטיבייםבעתיד.כדילתמוךבכךמלווהההשמהבהתערבותטיפולית שנועדה לקדם אותם, תוך מתן מענה על צ ורכיהם הייחודיים (להלן - תוכנית טיפול). בשל חשיבות תוכנית הטיפול, מגדירים חוק האומנה, תע"ס אומנה ותע"ס ותט"ה כי השמה של כל ילדבאומנהתתבססעלתוכניתטיפולשקובעתותט"ה.שלושהחודשיםלאחרהשמתובאומנה, על מנחת האומנה לקבוע תוכנית טיפול מפורטת עבור הילד, המבוססת על תוכנית הטיפול שקבעה ותט"ה140 (להלן - תוכנית טיפול מפורטת). בהתאם לגיל הילד, ותט"ה וגוף האומנה צריכים אחת לשנה או אחת לשישה חודשים, להעריך את מצב הילד והשיפור או ההידרדרות שחלו בו עקב יישום התוכניות, ולעדכנן בהתאם141 . קביעת תוכנית טיפול על ידי ותט"ה תוכנית הטיפול בילד שקובעת ותט"ה כבסיס להשמתו באומנה צריכה לכלול, בין היתר, משך צפוי של האומנה,מאפייני הקשרשל הילדעםהוריו לאחרהשמתובאומנה,הסיוע שיינתן לילד, התוצאות הרצויות לתוכנית, והמועדים לביצוע מעקב תקופתי אחר מצב הילד והתקדמותו בהתאם ליעדי התוכנית142. תע"ס ותט"ה קובע כי על ותט "ה לתעד את תוכנית הטיפול143 . בהיעדרתוכנית טיפול עלולים להיפגע איכות הטיפול בילד ומימוש הפוטנציאל הגלום בהשמתו במשפחת אומנה, כתחליף למשפחתו. אם נקבעה תוכנית אך היא אינה מתועדת בתיק הילד הדברעלול להקשותעלמנחתהאומנההמלווהאתהילדלפעול ליישוםתוכניתהטיפולשקבעה ותט"ה, ומקשה על ותט"ה ועל הפיקוח על האומנה לוודא כי התוכנית מומשה. צוות הביקורת בדק במדגם תיקי הילד ים באומנה את תוכניות הטיפול של ותט"ה בילד ו מצא כי ב- 47% מתיקי הילדים שנבדקו (14 תיקים מתוך 30 ) לא הייתה תוכנית טיפול של ותט"ה כבסיס להשמה של ילד באו מנה144 . משמעות הדבר היא כי בהסתברות של 99% לכמחצית מהילדים באומנה לא נקבעה תוכנית טיפול כבסיס להשמתם. 140 חוק האומנה, סעיף 36 ; תע"ס אומנה, סעיף 4.2 . 141 תע"ס ותט"ה, סעיף 19.8 תע"ס אומנה,; סעיף 11 . 142 חוק האומנה, סעיף 36 ; תע"ס ותט"ה, סעיף 19.6ז ו- 20 . 143 תע"ס ותט"ה, סעיף 20.1 ב. 144 Z = -0.07, p < .01 . | 328 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את הסיבות להיעדר תוכניות טיפול בתיקי הילדים כנדרש בחוק האומנה ובהנחיות התע"ס; כמו כן, על משרד הרווחה להטמיע את ההנחיות בדבר הכנתן של תוכניות טיפול ועדכונן בקרב גורמי המקצוע במש"חים, את חשיבות התיעוד המפורט של התוכניות, וצירוף התיעוד לתיקי הילדים בקרב ארגוני האומנה. משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא מייחס חשיבות רבה ל תוכניות הטיפול ו ל תיעודן, וכי ינחה את המש"חים ואת ארגונ י האומנה לתעד את תוכניות הטיפול ולשמור את תוצרי התיעוד בתיקי הילד. כמו כן, הוא פועל למחשוב תיקי הילד ב ארגוני האומנה, באופן שיחייב תיעוד ועדכון של תוכניות הטיפול. הגדרת יעדים לתוכנית הטיפול בהתאםלחוקהאומנה,תע"סותט"ה והנחיותמשרדהרווחהלכתיבתתוכניתטיפול,עלהתוכנית שקובעתותט"ה לכלולמטרות,התייחסותליעדיההשמההחוץ- ביתית,לרבותהתייחסותלחזרת הילדים לבית הוריהם והתנאים לכך, או למציאת בית קבוע. כמו כן, על תוכנית הטיפול לכלול פירוט של יעדי ההתערבות והמענים הטיפוליים פירוט הקושי שבגינו נדרש המענה הטיפולי;; הפעולות שיש לנקוט להשגת היעדים; משימות לביצוע; קביעת אחראי לביצוען ולוחות זמנים145 . מדריך התכנון הממשלתי מציין כי יעדים הם הישגי ביניים המקרבים אל המטרה ומסמנים את השינוי שאותו רוצים להשיג בתקופה מוגדרת. מימוש היעדים הוא מרכיב חיוני בדרך אל השגת המטרות146 . תרשים 37 : שיעור תוכניות הטיפול שבהן הגדירה ותט"ה יעדים והתייחסה לחזרה לבית ההורים או לבית קבוע147 145 חוק האומנה, סעיף 36 ; תע"ס ותט"ה, סעיף 19.6 ז וסעיף 20 . 146 משרד ראש הממשלה, מדריך התכנון הממשלתי (2010 עמ'), 41 . 147 לצורך הבדיקה נלקחו תוכניות ותט"ה שנמצאו בתיקים מכל שנות התיק. | 329 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מהתרשים עולה כי בכרבע ( 24% ) מתוכניות הטיפול המתועדות בתיקי הילד שנבדקו (10 תוכניות מתוך 42 ) לא קבעה ותט"ה יעדים למימוש בתוכנית הטיפול במהלך השנה או שהיעדים שקבעה לא היו כמותיים (לדוגמה, היא קבעה יעד - שיפור בהישגיו הלימודיים של הילד אך לא קבעה מה נחשב לשיפור או בכמה יש לשפר)148 . עוד עולה כי ברוב תוכניות הטיפול (88% - 37 תוכניות מתוך 42 ) לא התייחסה ותט"ה לתנאים לחזרת הילד לבית הוריו או למציאת בית קבוע עבורו149 . המובהקות הגבוהה של ממצאים אלה עשויה להעיד על כך שהגדרת היעדים והמטרות בכלל תיקי הילדים המצויים באומנה חלקית. בהיעדר יעדים ברורים לתוכנית הטיפול עלול ה להיפגע יכולת גורמי המקצוע להשיג את מטרות הטיפול בילד ו היכולת למדוד את מידת השינוי שחל במצבו עקב יישום תוכנית הטיפול; על כן, מומלץ כי משרד הרווחה ירענן את הנהלים וינחה את הות"טות לקבוע מטרות ויעדים לתוכניות הטיפול, וידריך אותן על האופן הנכון לקבוע אותם; עוד מומלץ כי הוא יעקוב אחר ביצוע ההנחיה כדי לוודא את יישומה; ויגבש נוהל דיווח של מפקחות האומנה לגורמים המתאימים במינהל על היעדר תוכניות טיפול מלאות של ותט"ה בתיקי ילד, על מנת שאלה יפעלו להשלמתן. משרדהרווחהצייןבתשובתוכי בכוונתולעדכן אתהכלי לתיעודדיוניותט"ה באופן שיהיהמכוון לתוצאות המצופות מתוכנית הטיפול כפי שעלה בביקורת. הערכה של מצב הילד בהתאם ליעדי תוכנית הטיפול כדי לוודא את השגת יעדי תוכנית הטיפול, קובע תע"ס ותט"ה כי על ותט"ה לבצע מעקב אחר יישום היעדים ולהעריך את תוצאות התוכנית. לפיכך, על תוכנית הטיפול לכלול מועד לדיון מעקב של ותט"ה, שיתקיים אחת לשנה לפחות150 . תע"ס ותט"ה ותע"ס אומנה קובעים כי בדיון המעקב תתבצע הערכה של מצב הילדים לאחר יישום תוכנית ההתערבות ושל מידת השגת היע דים שנקבעו בדיון הקודם, ותיבחן תוכנית טיפול עתידית151 . 148 t(29) = 3.01, p < .01 . 149 Z = - 0.0014, p < .01 . 150 תע"ס ותט"ה, סעיף 19.8 . 151 תע"ס ותט"ה, סעיף 19.8 ; תע"ס אומנה סעיף 11 . | 330 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 38 : שיעור הילדים שלגביהם בדקה ותט"ה עמידה ביעדי תוכנית הטיפול מתרשים 38 עולה כי בכשני שלישים מהמקרים (64% - 48 דיונים מתוך 75 שנבדקו) לא בדקה ותט"ה בדיון המעקב השנתי את העמידה ביעדי תוכנית הטיפול שהוגדרו בדיון ותט"השקדםלו,כנדרש152 .יצויןכי בביקורת פנימית שלמשרדהרווחהמשנת 2020 (להלן - דוח ביקורת פנימית) , אשר בדקה 105 תיקי ילד, עלה ממצא דומה ולפיו ב- 40% - 55% מהתיקים חסרו דוחות מעודכנים של ותט"ה. מיעוט פגישות מעקב אחר מצב הילד עלול להביא לכך שלא תהיה התבוננות הוליסטית במצב ו על ידיגורמיהמקצועהשוניםהמעורביםבטיפולב ו,ולאתתקבלהחלטה מערכתית לגבי המשך ה שמתו, יעדיה והמשאבים שיושקעו בהשגתם לפיכך,; מומלץ כי משרד הרווחה יוודא כי ותט"ה מקיימת את דיוני המעקב אחר הילד שהושם במשפחת אומנה כנדרש, ויטמיעבקרבאנשי המקצועאתההנחיהבדברהערכתמצבהילדוהעמידהביעדי הטיפול שנקבעו לו, תוך תיעוד מפורט של ההערכה וצירופו לתיקי הילדים. עוד מומלץ כי המשרד יפעל לאכיפת ההנחיה במטה ובמש"חים. משרד הרווחה מסר בתגובתו כי במסגרת פיתוח תיק ילד ממוחשב באומנה הוא יכלול הערכה של מצב הילד בהתאם ליעדי תוכנית הטיפול; וכי הוא מתכנן להכין מדריך עבודה לעו"ס משפחה הכולל מעקב אחר יישום תוכניות הטיפול. 152 t(29) = 3.75, p < .01 . | 331 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ קביעת תוכנית טיפול מפורטת על ידי מנחת אומנה חוקהאומנהקובע כי בתוךשלושהחודשים מיוםהגעתילדלמשפחתאומנה,עלמנחתהאומנה לקבוע עבורו תוכנית טיפול מפורטת, לרבות פירוט דרכי יישומה, בהתבסס על תוכנית הטיפול שהגדירהותט"ה153 .לפיההסכםהמקצועיהמגדיראתההתקשרותשלמשרדהרווחהעם ארגוני האומנה למתן שירותי השמה וטיפול במשפחות אומנה (להלן - ההסכם עם ארגוני האומנה,) תוכנית הטיפול המפורטת תכלול את השירותים והפעולות שיש לנקוט בנוגע לילד, ובהם שיחות פרטניות עימו, טיפול פסיכולוגי שי יקבעו לו מטרות, שיעורי עזרוחונכות, וטיפולים פרה- רפואיים. חוק האומנה גם קובע כי על גוף האומנה לבדוק את תוכנית הטיפול המפורטת, לדון בה ולבחון את העדכונים הנדרשים בה אחת לשנה ממועד השמת הילד במשפחת אומנה, ולגבי ילד שטרם מלאו לו שש שנים - אחת לשישה חודשים לפחות. בהמשך לכך, צוות הביקורת בדק עבור כלל תיקי הילד שנדגמו את מספר תוכניות הטיפול המפורטות שקבעו מנחות האומנה, ואת העדכונים השנתיים שלהן, וכן אם מנחות האומנה קבעו יעדים לתוכניות. תרשים 39 : שיעור תוכניות הטיפול המפורטות ועדכוניהן שקבעו מנחות האומנה ושיעור קביעת היעדים בתוכניות אלו 153 חוק האומנה, סעיף 36 ג.)( | 332 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מתרשים 39 עולה כי ב- 30% מהמקרים לא נקבעו תוכניות טיפול מפורטות עבור הילדים באומנה154 . ממצא דומה עלה גם בדוח הביקורת הפנימית של משרד הרווחה - כ- 35% בממוצע. עוד עולה מהתרשים כי ב- 86% 155 מהמקרים בהם נקבעו תוכניות טיפול מפורטות, הן לא נקבעו בתוך שלושה חודשים מיום השמת הילד באומנה כפי שהוגדר בחוק האומנה156. נוסף על כך עולה כי בכ- 20% מתוכניות הטיפול המפורטות, לא נקבעו יעדים או שהיעדים היו מנוסחים כתשומות157 . לדוגמה: טיפול של קלינאית תקשורת וחוג לשעות הפנאי. עולה מכך כי משרד הרווחה לא ווידא כי מנחות האומנה קבעו תוכניות טיפול מפורטות לכלל הילדים שהושמו באומנה במועד שנקבע לכך. תרשים 40 : שיעור תוכניות הטיפול המפורטות לפי זמן קביעתן מיום ההשמה מתרשים 40 עולה כי 14% מתוכניות הטיפול המפורטות שנבדקו בביקורת, נקבעו כנדרש - בתוך שלושה חודשים מיום הגעת הילד למשפחת האומנה; 86% נקבעו באיחור, מהן יותר מ מחצית נקבעו לאחר למעלה משנה. משכך, עלה שמשרד הרווחה לא וידא כי תוכניות הטיפול המפורטות נקבעו במועדן הנדרש. 154 t(28) = 2.08, p < .05 . 155 מועד ה השמה באומנה ומועד הכנת תוכנית הטיפול המפורטת נמצאו רק ב- 14 תיקים, והנתונים ביחס למועד הכנת התוכנית המוצגים בתרשים מבוססים על תיקים אלה בלבד. 156 t(13) = 2.79, p < .01 . 157 t(29) = 2.15, p < .05 . | 333 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ על מנת למנוע מצבים שבהם ילדים השוהים במשפחות אומנה אינם זוכים לכל משאבי הטיפול והליווי שלהם הם זכאים, ומצבים שבהם לא ניתן להעריך את התקדמותם, על משרד הרווחה לאכוף מול ארגוני האומנה את הליך קביעת תוכניות הטיפול המפורטות ועדכונן עבור כלל הילדים המושמים באומנה, בהתאם למועדים שהוגדרו בחוק האומנה ובהתאםלכלתוכניתטיפולשוותט"ה קובעתלכלילדשהוצא מביתו.כןמומלץכיהמשרד ידריך את מנחות האומנה, באמצעות ארגוני האומנה, בעניין חשיבות קביעת היעדים בתוכנית טיפול, אופן ניסוחם ודרכי יישומם. תוכניות טיפול לכל ילד תוכנית הטיפול היא הליבה של השמת הילד באומנה. היא מתווה את הדרך לשיקום הילד ולמציאת בית קבוע עבורו. תכליתה לאפשר לו להשתקם, להעניק לו הזדמנות להתפתחות תקינה, ולסייע למשפחת האומנה להפוך לסביבה טיפולית. מן האמור לעיל עולה כי לכל ילד המושם באומנה צריכים להיות שני סוגים של תוכניות: תוכניות טיפול שקובעת ותט"ה שהן הבסיס להשמתו באומנה, ותוכניות טיפול מפורטות שקובעת מנחת האומנה, המפרטות את תוכנית הטיפול של ותט"ה. כמו כן, עבור כל ילד על ותט"ה ועל גוף האומנה לערוך עדכון עיתי (אחת לשנה או אחת לשישה חודשים, בהתאם לגילו) של תוכניות הטיפול שקבעו, ועל ותט"ה ומנחת האומנה לקבוע יעדים בכל תוכניות הטיפול. חוסר בכל תוכניות הטיפול הנדרשות בתיק הילד ואי קביעת יעדים ברורים למימושן עלולים להביא לפגיעה אפשרית בסיכוייו של ילד באומנה להשתקם ולצאת ממעגל הסיכון שבו הוא נתון. תרשים 41 : שיעור תיקי הילד שבהם קיימות תוכניות טיפול עם יעדים מוגדרים | 334 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מתרשים41 עולהכי ב- 80% מתיקיהילד(24 מתוך30 )לאנמצאו תוכניותהטיפול(כללית ומפורטת) המעודכנות, שחוק האומנה, תע"ס ותט"ה ותע"ס אומנה מגדירים כי על ותט"ה ומנחת האומנה לקבוע עבור הילד ולתעדן158, וכי ב- 40% מהתוכניות שקיימות בתיקי הילדים שנבדקו (18 מתוך 30 ,) לא הוגדרו יעדים159 . עוד עולה כי מתוך תיקי הילדים שנבדקו, רק עבור שיעור קטן של ילדים (13% - 4 מתוך 30 ) קבעו ותט"ה ומנחות האומנה תוכניות טיפול כללית ומפורטת ועדכנו אותן תוך קביעת יעדים, כמוגדר בחוק ובתע"ס160 . מומלץכימשרדהרווחהינתחברמתהמטהוהשטחאתהסיבות לאיקביעתתוכניותטיפול מלאות לילדים במשפחות אומנה ואי עדכונן; יחדד את חשיבות קביעת תוכניות הטיפול וקביעת יעדים לטיפול במסגרתן; יפעל ליישום ההנחיות הקשור ות בהן, ויבצע מעקב באמצעות מערך הפיקוח אחר העמידה בהם. נוסף על כך, כדי לטייב את מערך הפיקוח והבקרה של השירות לאומנה, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל להקמת מערך ממוחשב שיתריע על היעדר תוכניות טיפול ועדכונים במועדים הנדרשים, ידווח על מצב מימוש היעדים, ויציג את מידת האפקטיביות של התוכניות. אירועים חריגים ופגיעות בילדים באומנה ילדים המוצאים מביתם לאומנה חוו הזנחה או התעללות בבית הוריהם. ההוצאה לאומנה נועדה להגן עליהם ולהעביר אותם למשפחה שבה יקבלו טיפול ראוי, בהתאם לאמנת זכויות הילד, שעל פיה המדינה נדרשת להגן על ילדים מפני פגיעה פיזית, פגיעה מינית, ניצול והתעללות161 . חוק האומנה חוזר ומדגיש כי זכותו של ילד להיות מוגן מפני כל סוג של פגיעה162 לפיכך,. משפחות האומנה שאליהן מועברים הילדים אמורות לשמש עבורם מסגרת בטוחה ומיטיבה. אחד המנגנונים שפיתח השירות לאומנה לשם הגנה על ילד השוהה באומנה הוא דיווח על אירועים חריגים. כאשר מנחת אומנה מקבלת דיווח על אירוע חריג (כדוגמת: אלימות, שימוש בסמים, התעללות מינית) ממשפחת האומנה, מהורי הילד, מהמסגרת החינוכית, מהילד עצמו ומגורמים נוספים, עליה לדווח טלפונית ובכתב למנהלת גוף האומנה ולמפקחת האומנה המחוזית. מפקחת האומנה המחוזית נדרשת לדווח על האירוע לעו"ס המשפחה במש"ח ולמפקחת הארצית על האומנה163 . 158 Z = -0.004, p < .01 . 159 Z = -0.0069, p < .01 . 160 Z = - 0.00015, p < .01 . 161 אמנת זכויות הילד, סעיף 19 . 162 חוק האומנה, סעיף 8 . 163 תע"ס אומנה, סעיף 14 . | 335 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ עלה כי במהלך התקופה שבין ינואר 2021 לאפריל 2022 דווחו למפקחות האומנה בסך הכול 1,044 מקרים חריגים. מתוכם, 58 היו מקרים של חשד לפגיעה בילד בתוך משפחת האומנה או על ידי קרוב מדרגה ראשונה של האומנים164 . בתקופה זו שהו באומנה 4,275 ילדים, כך שלגבי 1.3% מהם עלה חשד לפגיעה בתוך משפחת האומנה בתקופה הנבדקת165 . משנת 2019 עד יולי 2022 הוצאו ממאגר משפחות האומנה שבע משפחות בשל תלונות על התנהלות לא תקינה או על פגיעה בילד. נמצא כי הדיווחים על אירועים חריגים אלו מועברים למפקחת האומנה הארצית בעל פה בלבד, ואין רישום מרוכז שלהם במטה משרד הרווחה. כך, אין לשירות לאומנה תמונה כוללת על מצב הילדים באומנה, ולא ניתן לבצע מעקב אחר אירועים אלו והטיפול בהם, ולבחון, בין היתר, אם חלה עלייה במספר מקרי הפגיעה בילדים בשנה מסוימת או אם האירועים החריגים מתמקדים באחד מ ארגונ י האומנה; כך גם לא ניתן להבטיח שמשפחת אומנה שבה התרחשה פגיעה בילד לא תשוב להיות משפחת אומנה לילדים אחרים. כדי לגבש תמונת מצב עדכנית על הילדים שחוו פגיעה באומנה ולבחון אם ישנם דפוסים קבועים למצבים אלה, ועל מנת לנסות למנוע מראש פגיעות בילדים ולהחיש את הטיפול בהם, מומלץ כי משרד הרווחה יבצע רישום מסודר של האירועים החריגים, שיאפשר לו לנהל, ללמוד ולהפיק לקחים מאותם מקרים על מנת לצמצם את הפגיעות בילדים ולמנוע השמה של ילדים באותן משפחות. כמו כן, במקרים של פגיעה או חשד לפגיעה מומלץ כי משרד הרווחה יקיים מעקב סדור אחר הילד והמשפחה האומנת, וינחה את המפקחות להעבירדיווח תקופתי מתועד למפקחת אומנה ארצית. מומלץ גם כי במקרים שבהם עולה חשש לאירועי פגיעה בילדים, משרד הרווחה ישקול הוצאת הילדים ממשפחות האומנה, וכן הוצאת משפחות אומנה אלו ממאגר משפחות האומנה שבידיו. משרד הרווחה מסר בתגובתו כי במצבים שבהם עולה חשד לפגיעה בילד במסגרת משפחת האומנה,הנוהלמחייבאת ארגוניהאומנה לדווחעלכךלעו״סהרשות ונוסף עלכך לעדכן בדבר את ממונה הרישוי, כדי שישקול אם לבטל את רישוי האומנה של משפחה זו; עוד מסר משרד הרווחה כי הוא יבטיח את הסדרת התיעוד של אירועים חריגים ואת ניהול הטיפול בעניינם. הפיקוח על האומנה במטרה להבטיח את שלומם של ילדים שהושמו באומנה ואת טובתם וזכויותיהם, חוק האומנה קובע כי על משרד הרווחה להסמיך מפקחים שיפקחו על הגופים המפעילים, על משפחות 164 אירועים חריגים אחרים כוללים בין היתר, ילד שלא הגיע לבית הספר, אשפוז, פגיעה של הילד בעצמו, וילד שלא חזר מחופשה בבית הוריו אל משפחת האומנה. 165 הנתונים התקבלו מבירור מידע שערך צוות הביקורת עם כלל מפקחות האומנה במאי 2022 לפי נתוני משרד הרווחה,. בשנת 2021 היו 4,205 ילדים באומנה, ילדים אלה המשיכו לשהות באומנה גם במהלך ינואר- אפריל 2022 ואליהם התווספו 70 ילדים בשנת 2022 . סה"כ 4,275 ילדים. | 336 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ האומנה ועל הליווי של ילדי האומנה166. חוק האומנה ותע"ס אומנה167 מגדירים מגוון תפקידים למפקח אומנה, כמפורט בתרשים 42 : תרשים 42 : משימות מפקח אומנה אחריות לטיפולבילד העלאת המודעות במחלקותלשירותים יישום חברתייםלאומנה מדיניותמשרד קביעת סמלי כסידורמועדף הרווחהלטיפול תעריף בילדים אישורשלכל משפחהאומנת אישור חדשה סיום איסוףמידע טיפולים ושמירתו התאמת ושיעורי עזר גיוס, משפחות בדיקה האומנהלילד והכשרהשל העברת עדכון אישור משפחות דוחות הנתוניםעל השמתכל אומנה למפקחתאומנה הילדיםאחת ילדבמשפחת ארצית לחודש אומנה אחריות לעמידה בתנאירישוי משפחות ייעוץ, טיפול אחריות הדרכה באירועים קיוםמצאי להעברת והכשרהלצוות חריגים הולםשל התשלומים הגוףהמפעיל משפחותאומנה המיועדיםלילדי מתן האומנה הנחיות לתיקון המלצה אחריות אחריות ליקויים עלמועמד לביצועהמכרז לליווישל כמתאיםלהיות המקצועיעם הילדומשפחת אומן השתתפות גופיהאומנה האומנה בפורומים שונים משימות מפקח/ת על האומנה 166 חוק האומנה, פרק ז', סימן א.' 167 תע"ס אומנה, סעיף 13 . | 337 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בדוחביקורת פנימיתשלמשרדהרווחה משנת2020 תוארועומסיהעבודהוריבויהמשימות המוטלים על מפקחות האומנה וצוין בו כי מצב זה הוביל לפגיעה בביצוע פעולות פיקוח חשובות, ולהתמקדות המפקחות ב"מענים לצרכים נקודתיים ובכיבוי שרפות" 168 . במועד סיום הביקורת לשירות לאומנה יש 9.5 תקני פיקוח - מתוכם מאוישים 6.5 תקנים על ידי מפקחות אומנה , והיתר (שלושה תקנים) טרם אויש ו. מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את היקפי התקינה ל נוכח העומס המוטל על מפקחות האומנה ו יפעל לאייש את התקנים שלא אוישו. מעקב אחר תוכניות טיפול ומצב הילדים - בדיקת תיקי ילד חוק האומנה קובע כי אחד מתפקידי מפקח אומנה הוא פיקוח על תהליכי התכנון והטיפול בילדיםעלידיארגוני האומנה, ועלביצוע תוכניות הטיפול169 .תע"סאומנהמבהירכיעל המפקח לבצע מעקב אחר ביצוע תוכנית הטיפול של כל ילד באומנה170 . לשם ביצוע הפיקוח והמעקב אחרתוכניות הטיפול עורכות המפקחות, בין היתר, בקרה על תיקי הילדים השמורים אצל ארגוני האומנה. המפקחות מתעדות את הליך הבקרה שלהן באמצעות מערכת ממוחשבת למילוי ותיעוד דוחות הפיקוח (להלן - מערכת נתי"ב). במערכת נתי"ב מוגדר תחום העוסק בתוכנית הטיפול בילד, וכולל בדיקה של סוגי הטיפולים וההתערבויות שנקבעו בתוכנית, מידת יישומם והאפקטיביות שלהם, מועד הכנת התוכנית ועדכונה, ומי מעורב בה. המפקחת הארצית הקודמת על האומנה, שסיימה את תפקידה בשנת 2016 , הורתה כי כל מפקחת תבדוק 15 תיקי ילד בחודש. שש המפקחות אמורות לבדוק לפי הנחיה זו - 1,080 תיקים בשנה, וכל אחת אמורה לבצע מעקב אחר180 תיקים בשנה. בשל העומס עליהן, המוזכרלעיל, איפשרו המפקחת הארצית הקודמת על האומנה, והממונים המחוזיים בידיעת הנהלת המינהל, לבדוק היקף תיקים מצומצם יותר. בביקורת עלה כי במהלך התקופה שבין ינואר2021 לאפריל 2022 בדקו מפקחות האומנה בסך הכול כ- 119 תיקי ילדים אשרשהו באומנה בתקופה זו,מתוך4,275 תיקי כלל הילדים ששהו באומנה171. מדובר בשיעור קטן של כ- 3% בלבד מכלל התיקים, גם בהתייחס להנחיית המפקחת הקודמת על האומנה שעל פיה התחייבה בדיקה של 1,440 תיקים. לו כל התקנים היו מאוישים (9.5 תקנים) היו אמורות המפקחות לבדוק 2,280 תיקים בהתאם להנחיה זו - כ- 53% מכלל תיקי הילדים ששהו באומנה. 168 הדוח נכתב בעת שהיו לשירות לאומנה 4.5 תקני פיקוח. 169 חוק האומנה, סעיף 50 ( 3 ,) וסעיף 51 ב()(1 .) 170 תע"ס אומנה, סעיף 13 . 171 הנתונים התקבלו מבירור מידע שביצע צוות הביקורת עם כלל מפקחות האומנה בחודש מאי 2022 . לפי נתוני משרד הרווחה בשנת 2021 היו 4,205 ילדים באומנה, ילדים אלה המשיכו לשהות באומנה גם במהלך ינואר- אפריל 2022 ואליהם התווספו 70 ילדים בשנת 2022 . סה"כ 4,275 ילדים. | 338 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מאחר שתוכניות הטיפול נבדקות באמצעות בדיקת תיקי הילד, הרי שקיים פער גדול של 97% בין ההנחיה בתע"ס אומנה לבדוק את תוכניות הטיפול של כל הילדים השוהים באומנה, לבין הבדיקה בפועל. יצוין כי ממצא דומה עלה גם בדוח הביקורת הפנימית של משרד הרווחה, שלפיו בדקו המפקחות 1.25% מכלל תיקי הילדים במהלך יולי 2017 - יוני 2018. כך, לא חל שינוי מהותי בשיעור בדיקת תיקי הילדים בשנים שנבדקו. עוד נמצא כי בנתוני בדיקות התיקים ישנה שונּות גדולה בין המחוזות, כמתואר בתרשים 43 172 : תרשים 43 : מספר תיקי הילד שבדקו המפקחות במחוזות מינואר 2021 עד אפריל 2022 מתרשים 43 עולה כי במחוזות מרכז ודרום בדקו המפקחות מספר נמוך (2 ו- 9 בהתאמה), של תיקי ילד במהלך התקופה שנבדקה ובמחוזות צפון וירושלים נבדקו 83 ו- 25 תיקים בהתאמה. משרד הרווחה ציין בתגובתו כי ה הבדל בין המחוזות השונים מבחינת מספר התיקים שנבדקו נובע במישרין מה מחסור במפקחים בחלק מהמחוזות יחסית למספר הילדים. בביקורת נמצא גם כי רוב המפקחות בוחרות לבדוק תיקים של ילדים שהתקבלו לגביהם דיווחים על אירועים חריגים, או של ילדים עם מורכבויות כמו קשיים התנהגותיים ועבר של פגיעה מינית, או של ילדים שהושמו בגיל מבוגר. כפועל יוצא מכך, תוכניות הטיפול של ילדים שלא התקבלו לגביהם דיווחים על אירועים חריגים או על מורכבות מיוחדת כמעט שאינן נבדקות כלל. 172 בתקופה המדוברת היו שתי מפקחות במחוז צפון, שתי מפקחות במחוז ירושלים, מפקחת אחת במחוז מרכז ומפקחת אחת במחוז דרום. | 339 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כך, במדגם התיקים שבדק צוות הביקורת נמצאו: ילד שגובשה לו תוכנית טיפול זמן רב לאחרהנדרש (כשלוש שנים לאחרההשמה באומנה, ולא בתוך שלושה חודשים כנדרש;) ילד שהתוכנית שלו לא עודכנה; וילד שלא היה מעורב באירוע חריג, אך עדיין חלה הידרדרות במצבו. כדי למנוע מצב שבו לחלק מהילדים אין תוכניות טיפול, או ש תוכניות הטיפול שלהם אינן מבוצעות, או אינן מעודכנות בהתאם לצ ורכי הילד המשתנים, או שהן אינן אפקטיביות, אך כל אלה אינם מתבררים בתהליכי הבקרה ואינ ם נאכ פים כנדרש, מומלץ כי משרד הרווחה יגביר את הפיקוח והבקרה על יישומן של תוכניות הטיפול לילדים שהושמו במשפחות אומנה ויוודא קיומן של תוכניות טיפול כנדרש לכלל הילדים. הדבר ייעשה, בין היתר, באמצעות הגדרת יעדים ומדדים ברורים בנוגע לנושאי הפיקוח בכלל, ובנוגע לפיקוח על תוכניות הטיפול בפרט, ובאמצעות מעקב אחר יישומם. עוד מומלץ כי משרד הרווחה ינחה את המפקחות לבחון גם תוכניות טיפול של ילדים שלא דווח אודותיהם על אירועים חריגים או מורכבות מיוחדת. הפיקוח על הקשר בין מנחות האומנה לילדי האומנה חוק האומנה מגדיר את תפקידה של מנחת אומנה וקובע כי היא תשמש מלווה אישית של ילד באומנה ואשת הקשר הקבועה שלו בעת השמתו באומנה, תקבע לו תוכנית טיפול מפורטת ותהיה אחראית ליישומה173. כדי למלא את תפקידה עליה לקיים קשר אישי ורציף עם הילד ולעקוב אחר מצבו, בין היתר באמצעות מפגשים אישיים איתו, לפחות אחת לחודש, ותיעודם בכתב174 . ההסכם עם ארגוני האומנה מפרט תפקידים אלה, מוסיף גם התייחסות לתהליך קליטתו של הילד במשפחת האומנה, ומחייב את מנחת האומנה להיפגש איתו אחת לשבועיים לפחות, בתהליך קליטתו במשפחה ובמצבי משבר. תדירות לא מספקת של ביקורים של מנחות אומנה אצל ילדי האומנה ושל מפגשים אישיים איתם עלולה לפגוע בקשר בין מנחת האומנה לילד, וביכולתו לסמוך עליה ולהסתייע בה בהתמודדות עם קשיים במסגרת האומנה, וכן לפגוע ביכולתה לעמוד על מצבו ולסייע לו. נוסף על כך, חוק האומנה ותע"ס אומנה מעגנים את החובה של משרד הרווחה, באמצעות מפקחיו, לפקח על פעולות מנחות האומנה ועל תהליכי הליווי של הילד ומשפחת האומנה175 . אמצעי מרכזי לפיקוח על יישום הוראות החוק והתע"ס הוא בדיקה של המפקח את תיקי הילד, שכן על מנחת האומנה לתעד בהם את מפגשיה עם הילד. לפיכך, לתיעוד המפגשים עם הילד על ידי מנחת האומנה יש משנה חשיבות, ובלעדיו עלול להיווצר מצב שבו לפיקוח אין תמונה מלאה על מצב הילדים שהוצאו מביתם ונמצאים באחריות המדינה. 173 חוק האומנה, סעיף 36 (ג) וסעיף 39 . 174 חוק האומנה, סעיף 39 ב()(2 .) 175 חוק האומנה, סעיף 50 ( 5 ); תע"ס אומנה, סעיף 13 . | 340 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ בדגימת תיקי הילד נמצא כי על פי תיעוד המפגשים מנחות האומנה פוגשות את ילדי האומנה בתדירות ממוצעת של אחת לחודש וחצי176 . במקרים של כמה אחים המושמים יחדבמשפחתאומנהאחתנמצאומקריםבהםמנחתהאומנהפוגשתאותםיחד,ולאבאופן אישי את כל אחד מהם. משרד הרווחה מסר בתגובתו כי יש קושי באיוש תקני מנחות האומנה ב ארגוני האומנה. בשל המחסור במנחות אומנה המשרד הנחה את ארגוני האומנה להוציא ראשי צוותים לביקורים במשפחות אומנה והוציא אישורים חריגים לגיוס מנחות גם מקרב מי שאינן עומדות בדרישות הסף. שני ארגוני אומנה מסרו למשרד מבקר המדינה בינואר 2023 כי עקב ריבוי המשימות המוטלות עלמנחותהאומנהבעקבותחקיקתחוקהאומנהוכןעקב העלייהבמורכבותושל פרופילהילדים והמשפחות בשנים האחרונות, מוטל עומס רב על מנחות האומנה שאינו בהלימה לזמן שעומד לרשותן. על משרד הרווחה לאכוף את ביצוע המפגשים בתדירות הקבועה בחוק, באמצעות בדיקה מתאימה של תיקי ילד וכן באמצעות דרישה לדיווח יזום של ארגוני האומנה על תדירות ביקורי המנחות את ילדי האומנה. מומלץ כי משרד הרווחה ינחה את ארגוני האומנה לבצע פגישות אישיות גם במקרים של אחים המושמים יחד במשפחה. משרד הרווחה מסר בתגובתו כי במכרז חדש המתוכנן למתן שירותי השמה וטיפול במשפחות אומנה יושם דגש על הפחתת מספר הילדים לכל מנחת אומנה וכן יושם דגש על הצורך בקשר אישי בין המנחות ובין ילדי האומנה. תרשים 44 : שיעור תיקי הילד שבהם דווח על מפגשי מנחת אומנה- ילד, כנדרש 176 t(27) = 3.48, p < .01 ; בקביעת ממוצע זה לא נכלל הסגר הראשון בתקופת הקורונה, שבו יצרו המנחות קשרטלפוני בלבד עם הורי האומנה ועם הילדים, בתדירות גבוהה יותר. | 341 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים 44 עולה כי בכשלושת רבעי מתיקי הילדים שנבדקו במדגם - 73% - הדיווח על ביקורי מנחות האומנה אצל הילד אינו עומד בדרישות החוק - מפגש של פעם בחודש177 . יצוין כי גם במסגרת דוח הביקורת הפנימית של משרד הרווחה נמצא שיעור גבוה של מקריםש בהםזיהההפיקוחעלהאומנהכימפגשי מנחותהאומנהעם הילדיםאינםעומדים בתדירות הנדרשת (כ- 40% מדוחות הפיקוח שנבדקו). בבדיקה נוספת שנערכה באותה ביקורת פנימית ב- 105 תיקי ילדים עלה כי בכ- 17% מהמקרים לא דווח על מפגשי מנחת האומנה עם הילד כנדרש. על מנת לבצע מעקב אפקטיבי ושיטתי אחרפעילותן של מנחות האומנה, מומלץ כי משרד הרווחה יוודא כי ארגוני האומנה יתעדו את מפגשי מנחות האומנה עם ילדי האומנה. מומלץ כי המשרד יפעל לפיתוח מערכת דיווח ממוחשבת אשר תתריע במצבים שבהם תדירות המפגשים נמוכה מהדרישה, או ידרוש דיווח כזה כחלק מהדוחות הסטטיסטיים ש ארגוני האומנה מחויבים לספק לשירות לאומנה מדי חודש. מצב תיקי הילד חוק האומנה קובע כי הגופים המפעילים ינהלו לגבי כל ילד המושם באומנה תיק אישי ובו כל המידע הנוגע לילד, ובין היתר, החלטות של הגורם המוסמך בתקופת ההשמה, מידע שהתקבל מהמחלקה לשירותים חברתיים, ותוכניות הטיפול בילד178 . ההסכם עם ארגוני האומנה קובע כי יש לתעד בתיק גם את כל הפעילויות הנעשות מול הילד ומשפחת האומנה. תיקי הילד נועדו לספק מידע לכמה גורמים, ובהם מפקחת האומנה, מנחות האומנה המלוות את הילד ומשפחתו, והילד עצמו בבגרותו. מידע חלקי בלבד עלול לפגוע ביכולת לערוך פיקוח מיטבי על מצב הילד ולוודא כי טובתו נשמרת, להגביל את היכולת לייצר רצף טיפולי אצל גורמים מטפלים משתנים, ולפגוע באפשרות להבין את הסיבות והנסיבות להשמת הילד באומנה. צוות הביקורת בדק במדגם תיקי הילד את התיעוד של: תוכניות טיפול שקבעו ותט"ה ומנחת האומנה, אם נקבעו בתדירות ובאיכות מתאימות; וביקורי מנחת אומנה, אם נערכו בתדירות הנדרשת. 177 t(28) = 2.91, p < .01 . 178 חוק האומנה, סעיף 57 . | 342 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 45 : שיעור התיקים המכילים את כל המידע הנדרש מתרשים45 עולהכי90% מהתיקיםשנבדקו(27 מתוך30 )לאכללואתכל המידעהדרוש (תוכניותטיפולשקבעהותט"ה,תוכניותטיפולמפורטותשקבעהמנחתאומנה,יעדיטיפול בכל תוכנית, דיווח על ביקורים בתדירות תקינה של מנחת אומנה)179 כך שנכלל מידע חלקי וחסר של הפעילויות שנעשו מול הילד ומשפחת האומנה. משמעות הדבר היא כי מתוך 4,205 ילדים ששהו באומנה בשנת 2021, לגבי כ- 3,800 ילדים ייתכן שהתיקים אינם מכיליםאתכל המידע הנדרש בחוק האומנהובהסכם עם הארגונים180 .כאמורלעיל,בשל מידעחסרמשרדהרווחהאינויכוללבצעמעקבאפקטיביאחרהילדיםשהושמובמשפחות אומנה. על משרד הרווחה לחדד את הדרישות בדבר תכולת תיק ילד כפי שנקבע בחוק, ולאכוף את יישומן על ארגוני האומנה. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יקבע נוהל להעברת מידע על תיעוד חסר של גורמים אחרים שאינם ארגוני האומנה, כדוגמת המש"חים, ויפעל לאכיפת דרישות התיעוד עליהם. 179 Z = -0.00015, p < .01 . 180 מדגם התיקים שעל בסיסו נערך ניתוח הנתונים הוא מדגם מייצג של כל תיקי הילדים ששהו באומנה בשנים 2016 - 2021 . הטווח עבור כלל התיקים נע בין 80% - 100% מהתיקים, ברמת מובהקות של 0.95 , והנתון של 3,800 תיקים הוא ממוצע הטווח (90% מהתיקים.) | 343 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ביקור מפקחות במשפחות אומנה חוק האומנה קובע כי בין תפקידיו של המפקח הוא לפקח על משפחות האומנה, לרבות בדרך של ביקור בהן וקיום שיחות עם הילד ומשפחת האומנה181 . כך למעשה מקנה החוק כלי נוסף למפקחות האומנה לעמידה על מצב הילדים השוהים באומנה ועל תפקוד משפחות האומנה. בביקורת עלה כי מפקחות האומנה מיעטו להשתמש בכלי של מפגשים ושיחות עם ילדי אומנה ומשפחות אומנה. כך, בתקופה שבין ינואר2021 - לאפריל 2022 ( 16 חודשים) פגשו מפקחות האומנה 14 ילדים השוהים באומנה (מתוך 4,275 ילדים באומנה בתקופה זו,) שיעור נמוך מאוד של 0.3% בלבד מהילדים; במסגרת זו הם פגשו 42 משפחות אומנה בלבד (מתוך 3,072 משפחות אומנה בתקופה), שיעור של כ- 1% מהמשפחות. עוד נמצא שיש מחוזות שבהם מספר המפגשים היה קטן מאוד. כך למשל, בתקופה המדוברת במחוזות מרכז וצפון קיימו המפקחות בין 0 ל- 2 מפגשים עם ילדים, ובמחוזות מרכז ודרום הן קיימו 5 מפגשים עם משפחות האומנה. מאחר שבהיעדר מפגשים של מפקחות עם ילדי אומנה ומשפחות אומנה עלול ה להיפגע יכולת השירות לאומנה: להעמיק בהבנת החוויה שלהם כמקבלי שירות; לזהות צרכים וכן בעיות וקשיים, כגון כאלו הקשורים לשהייה של ילד אצל קרובי משפחתו (אומנת קרובים,) ולפתח את מערך השירותים שהוא מספק בהתאם, מומלץ כי משרד הרווחה ינחה את המפקחות לפגוש ילדים השוהים באומנה ומשפחות אומנה על מנת ללמוד טוב יותר על תפקודם ולקבל מידע ישיר ובלתי אמצעי על מצבם, ויתווה זאת כחלק מתפקידן; מומלץ כי המשרד יפתח תהליך שיסייע להבין את תמונת המצב של הילדים והמשפחות מתוך המפגשים שיערכו איתן המפקחות. ניהול הפיקוח הנחיות, נהלים, יעדים, מדדים ודוחות הם בליבת הניהול, ותפקידם לאפשר למטה משרד הרווחה,האחראילאומנה,לקבועסדריעדיפויותלביצוע בקרה,וכךלהשתמשבמשאביהפיקוח בצורה מושכלת. זאת ועוד, כלים ניהוליים אלה תומכים ביכולת לייצר תמונת מצב על אודות השירות לאומנה וה ארגונים המספקים אותו, ועל אודות הילדים והמשפחות המקבלים את השירותים, כבסיס לפיתוח שירותי האומנה. בדוחות קודמים עמד מבקר המדינה על החשיבות שבקביעת יעדים, מדידתם ודיווח על עמידה בהם עבור מערך פיקוח ובקרה, כתנאי מקדים ליישום תפיסת הפעלה וכאיתות לחשיבות העמידה בהנחיות182 . מחקרים בתחום הניהול אף מראים כי שימוש אפקטיבי ביעדים ומדידת העמידה בהם תומכים בלמידה ארגונית ובהתאמת הארגון לסביבה משתנה183 . 181 חוק האומנה, סעיף 51 ב()(4 .) 182 מבקר המדינה, דוח שנתי 69ב ( 2019 ), "משרד ראש הממשלה - נציבות שירות המדינה: מערך ההדרכה בשירות המדינה", עמ' 354 וכן מבקר המדינה,; דוח שנתי 71א ( 2020 "התייעלות אנרגטית."), 183 Umit S. Bititci, "Towards a theoretical foundation for performance measurement and management", International Journal of Management Reviews 20 (2018), pp. 653-660. | 344 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ נו הלי פיקוח, יעדים ומדדים חוק האומנה קובע כי שר הרווחה ימנה מפקח ארצי על האומנה, שבין תפקידיו יהיו הבניה מפורטת של נוהלי הפיקוח, דרכי ביצועו, ובחינה תקופתית של מידת התאמתו והצלחתו במטרותיו184 . בבדיקה עלה כי משרד הרווחה לא הטמיע תהליכי ניהול, דיווח ובקרה מסודרים לגבי סוגיות מרכזיות בפיקוח על האומנה. לדוגמה, ההנחיה על מספר תיקי הילד שעל מפקחת לבדוק ניתנה על ידי המפקחת הארציתהקודמתבשנת 2016 או קודם לכן, אך לא עודכנה מאז אף שמספרהילדים באומנה גדל. מאז ניתנו למפקחות הנחיות ספציפיות בנושא בעל פה. כמו כן עלה כי המפקחת הארצית הנוכחית לא קבעה יעדים למפקחות הקשורים לתחומי הבקרות ולמטרותיהן, כגון יעדים הקשורים לשיפור במצב הילדים שבאומנה, ולא נבחן אם גורמי הפיקוח עומדים ביעדיהם ומצליחים בהשגת מטרותיהם. עוד עלה כי עד לסוף שנת 2021 מפקחות האומנה לא העבירו דוחות סיכום ח ודשיים ושנתיים למפקחת האומנה הארצית, אף שנקבע בתע"ס אומנה כי על מפקחי האומנה להעביר דוחות כאמור למפקח האומנה הארצי185 . על כן, הנהלת השירות לא הייתה יכולה לתכלל את המידע הנמצא אצל המפקחות לתמונת מצב מערכתית. במהלך תקופת הביקורת, בשנת 2022 , החלה המפקחת הארצית לאסוף את הדוחות החודשיים מהמפקחות ולקבצם לטבלה מסכמת. כן עלה כי השירות לאומנה לא השתמש במערכת הממוחשבת שהוקמה לצורכי מעקב ופיקוח( נתי"ב) כדיליצור תמונתמצב בהסתמךעל הנתוניםהמוזניםבה.הדוחות במערכת נתי"בנשלחיםעלידי המפקחותבכלמחוזלגוףהמפעילולממונהבמחוז,ובהתאםלשיקול דעתן הן מעבירות את הדוחות למפקחת הארצית. בעניין זה מסר משרד הרווחה לצוות הביקורת ביולי 2022 כי רק לאחרונה ניתנה למפקחת הארצית הרשאת צפייה בדוחות הפיקוח במערכת נתי"ב. במצב זה למעשה תהליכי פיקוח בסיסיים באומנה אינם מתקיימיםכנדרש: משרד הרווחה אינו מקפיד על קיום הנחיות ועל מסירת דיווחים של מפקחות אומנה על מצב הילדים, אינו מרכז את המידע ומפיק ממנו לקחים; והוא לא החל בשימוש יעיל ואפקטיבי בכלי הפיקוח שפיתח לצורכי מעקב כדי לזהות פערים בתפקודן של המפקחות השונות - למשל כדי לאתר את המפקחות שמספר התיקים שהן בודקות קטן בהרבה מאלה שנבדקים על ידי מפקחות אחרות - וכך לסייע להן או להנחות אותן בצורה מסודרת. 184 חוק האומנה, סעיף 52 ( 1 .) 185 תע"ס אומנה, סעיף 13 . | 345 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מדידה והערכה של מצב הילדים באומנה כדי לתמוך בדיווח ובמדידה, ההסכם עם ארגונ י האומנה מחייב אותם לספק דוחות למטרות מעקב מקצועי וסטטיסטי, בהתאם להנחיות השירות לאומנה. עלה כי המידע בדוחות שביקש השירות לאומנה מארגוני האומנה אינו מאפשר להבין את מצב הילדים ומשפחות האומנה שבאחריות כל גוף אומנה. למשל, דוחות אלה כוללים עדכון חודשי על מספר הילדים ומשפחות האומנה שבאחריות גוף האומנה ועל מספר הילדים שמקבלים סל טיפול; ואולם הם אינם כוללים מידע על מצבם הפרטני של הילדים שבאחריות גוף האומנה, על התקדמות תוכניות הטיפול בהם, על תדירות המפגשים של מנחותאומנהאיתםועלתפקודןשלהמשפחותשקלטואותם.כךנפגעתיכולתושלמשרד הרווחהלזהותאםבגוףאומנהמסויםמצבהילדיםטובפחותמזהשבארגוניאומנהאחרים, כדי שיוכל לסייע בשיפור התפקוד של גוף אומנה זה. כמו כן, מהדוחות אי אפשר ללמוד אם במחוז מסוים ישנם צרכים שונים מאלה שבמחוזות האחרים, למשל בשל הרכב אוכלוסייה שונה. יצוין כי בדוח הביקורת הפנימית של משרד הרווחה מפברואר 2020 הומלץ להנחות את ארגוני האומנהלהוסיףלדיווחהחודשילמשרדפרמטריםנוספיםאשר מצופהכי גורמיהפיקוח יתעדכנו בעניינם ויסיק מסקנות אופרטיביות לגביהם , לדוגמה : דיווח על מספר ביקורי ה בית שקיימו מנחות האומנה , מספר ה ילדים ומשפחות האומנה שלא התקיימו אצלם ביקורים, והסיבות לכך; עם זאת, מאז פורסם הדוח האמור בפברואר 2020 לא חל שינוי בנושא. פיתוח תהליכי ניהול ובקרה יסייע לתמוך בשיפור מתמיד של שירותי האומנה ו בהתאמתם למציאותהחברתיתהמשתנה שבהפועלים ארגוניהאומנה, ב התאמתם למורכבותהילדים המושמים ב אומנה ולצורכי משפחות האומנה. מיעוט ההנחיות, הנהלים, היעדים, המדדים הודוחות עלול להביא לשימוש לא מיטבי במשאבים המוגבלים ולהקשות על מטה השירות לבצע תהליכי למידה ושיפור ולפתח את שירותי האומנה על בסיס מידע ונתונים המתקבליםמהשטח.מומלץכימשרדהרווחהיטמיעתהליכיניהולובקרהבמערךהפיקוח על האומנה, ובתוך כך יקבע מדיניות, נהלים והנחיות, יעדים ומדדים186 ושימוש בכלי מדידה. הדבר נדרש כדי להגביר את אפקטיביות הפיקוח ולוודא כי שלומם וטובתם של ילדים שהוצאו מביתם על ידי שירותי הרווחה נבדקים ומבוקרים על ידי משרד הרווחה. עוד מומלץ כי המפקחת הארצית על האומנה תדאג לקבל באופן סדור את דוחות הפיקוח שלהמפקחותהמחוזיותלשםיצירתתמונתמצבכוללת,וכימשרדהרווחהינחהאתארגוני האומנה להעביר דוחות שיציגו תמונה כוללת של מצב הילדים ומשפחות האומנה שבאחריותם. ✰ 186 לדוגמה, בדוח מבקר המדינה הבריטי מוזכרים יעדים של שיפור איכות הטיפול באומנה, ושיפור יציבות ההשמה באומנה, ראו ב: (2014) Care, in Children Office, Audit National . | 346 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ אף שלמשרד הרווחה אחריות מוגברת לילד שהוצא על ידי המדינה מבית הוריו והושם באומנה, ממצאי הביקורת מעלים כי הוא אינו מקיים מרכיבים בסיסים של הטיפול בילד שהוצא מהבית שבאחריותו ובכלל זה הוא אינו מקיים תהליכי פיקוח בסיסיים כנדרש, וכי אינו מבצע מעקב שיטתי וסדור אחר ילדי האומנה. משרד הרווחה לא הסדיר מנה ל טיפול אחד הרואה את הילדיםלכלאורך הדרך ובוחןבכל צומתמהיהאפשרותהמתאימהביותר עבורם; לכ- 80% מהם אין תוכניות טיפול שיגדילו את סיכוייהם לצאת ממעגל המשפחות במצוקה,ו- 73% מהםאינםמלוויםבתדירותהמתאימה.זאתועוד,90% מתיקיהילדשבהם היו אמורות להיות מתועדות כל ההחלטות והפעולות בעניינו חלקיים בלבד ואינם מכילים את כל המידע על אודותיו, וכך נוצר קושי לעמוד על מצבו. גם הפיקוח על האומנה עורך בקרה על כ- 3% מתיקי הילד וכמעט שאינו פוגש ילדים ומשפחות אומנה. במצב הדברים הזה מצבם של ילדים רבים השוהים באומנה עלול שלא להשתפר ואף להידרדר, בלי שגורמי המקצוע במשרד הרווחה יהיו ערים לכך ויטפלו בכך כראוי. מומלץ כי משרד הרווחה יגדיר ויקבע מנהל טיפול אחד לכל ילד, והוא אשר ילווה אותו החל בשלב שבו נשקלת הוצאתו מביתו וכלה בשלב ה חזרה אליו, אם הוא שוקם, או עד למציאתביתקבועעבורו.עודמומלץכימשרדהרווחה,בסיועמערךהפיקוח,יטמיעבקרב הגורמים הרלוונטיים את חשיבותן של תוכניות הטיפול לילדים, ויאכוף עליהם את החובה לקובען . כן מומלץ כי המשרד יפעל לכך שהטיפול בילד יתועד באופן מלא בתיקי הילד וכי תו צרי התיעוד יהיו זמינים , ובכך יפעל לשמר עבור כל ילד את ההיסטוריה שלו ויאפשר קבלת החלטות מושכלת על עתידו. ילדים שטופלו באומנה ובפנימיות בבגרותם מטרת ההשמה במסגרות חוץ- ביתיות של ילדים שהוצאו מביתם היא לספק להם סביבה שתאפשר להם להשתקם מהטראומות שחוו ולקיים חיים נורמטיביים ככל הניתן בילדותם ובבגרותם187. מדיניות הבית הקבוע מתווה כאמור עקרונות למימוש מטרה זו188 . תכנון מבוסס נתונים על בוגרי השמות חוץ-ביתיות: מדריך התכנון הממשלתי קובע כי כחלק מתוכנית עבודה ליישום מדיניות יש להגדירמדדים על מנת שישמשו כלי שיטתי להערכת מימוש המדיניות וכן ישמשו אמצעי להתאמת המדיניות כדי לשפר את השירותים הניתנים. המדדים משקפים את הערך של השירות שמספק המשרד לציבור ואת השינויים המצופים בסביבה החיצונית189. עוד קובע מדריך התכנון הממשלתי כי כדי לגבש תמונת מצב להתוויית מדיניות אפקטיבית, על קובעי המדיניות לאסוף ולנתח את המידע אשר יסי יע בזיהוי סיבות השורש למצבהנוכחי ויאפשרצמיחהשל רעיונותשישמשו מנופי שינוי;וכי לא דישהתוצריםיהיו מקיפים ומהימנים - עליהם להיות בעלי תוקף מדעי190 . 187 תע"ס אומנה, סעיף 4 ועדת גרוס, ע'; 34 . 188 העקרונות מוצגים בפרק "מדיניות משרד הרווחה לטיפול בילדים שהוצאו מביתם," בדוח זה. 189 מדריך התכנון הממשלתי, עמ' 55 - 58 . 190 מדריך התכנון הממשלתי, עמ' 108 - 111 . | 347 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ נתונים עלבוגרי השמות חוץ-ביתיות בהשוואהבין- לאומית: מדיניות הבית הקבוע קובעת כי השמה באומנה עדיפה על השמה בפנימייה, ב התאם לתפיסה המקובלת במחקר ים בנושא ולפיהלסביבה משפחתיתיהיו השפעות מיטיבותיותרעלעתידהילד יחסית לסביבה מוסדית191 . ברחבי העולם בוצעו כמה מחקרים שבדקו את ההבדלים בין השמה באומנה להשמה במוסדות פנימייתיים מבחינת השפעתן על הילד. במחקרים נמצא כי מצבם של ילדים שהושמו באומנה היה טוב ממצבם של ילדים שהושמו במוסדות פנימייתיים במדדים כגון רמת אינטליגנציה, בריאות נפשית, סגנונות התקשרות ותפקוד מוחי192 , אך ההבדלים בין ילדים אלה טרם נבחנו בעת הגיעם של הילדים לבגרות. בישראל נעשו כמה מחקרים המשווים את ההשפעות של השמה במסגרות בקהילה, לילדי רווחה שלא הוצאו מביתם, לעומת השמות חוץ- ביתיות. במחקרים אלו נמצאו תוצאות מעורבות: בחלק מהמחקרים נמצאו יתרונות להשמה בקהילה ובאחרים נמצאו יתרונות להשמה במסגרת חוץ- ביתית. ואולם בשום מחקר ממחקרים אלה לא נבדקו ההשלכות של השמה באומנה מול פנימייה מעבר לגיל 19, בהיקפים גדולים193 . משרד מבקר המדינה בבריטניה מצא כי בוגרי השמות חוץ- ביתיות חווים קשיים רבים בבגרותם. למשל, רבע מדרי הרחוב הם בוגרי השמות חוץ-ביתיות; כמחצית מבוגרי ההשמות החוץ- ביתיות מתחתלגיל21 היומעורביםבפשיעה;כחמישיתמבוגרותההשמותהחוץ- ביתיותהפכולאימהות בהיותן קטינו ת; ורמות ההשכלה והתעסוקה של בוגרי ההשמות החוץ- ביתיות היו נמוכות ב- 22% מאלו של בני גילם באוכלוסייה הכללית. בבחינה שעשה משרד מבקר המדינה הבריטי הוא לא הבחין בין בוגרי פנימיות לבוגרי אומנה194 . משרדהרווחהבישראל לאבדקאת ההבדליםביןילדיםשהושמובאומנהל ילדיםשהושמו בפנימיות ב בגרותם. נוכח זאת לראשונה נותחו באופן שיטתי נתונים מקיפים העוקבים לאורך זמן אחרי כלל המושמים באומנה ובפנימיות של משרד הרווחה, גם לאחר גיל 18 ; צוות הביקורת ביצע בדיקה זו על ידי בחינת מדדי חיים תקינים בבגרות, בתחומים כגון השכלה תעסוקה ומשפחה., שיטת הבדיקה: על מנת לבחון את ההשפעות בבגרות של השמת ילדים באומנה ובפנימיות השתמש צוות הביקורת בנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה, מבט"ל, ממשרד החינוך, ממאל"ו, וממשטרת ישראל, לגבי כלל ילידי השנים 1991 - 2002 , כלומר אנשים שנכון למועד סיום הביקורת היו בני 20 - 31 (להלן - הנבדקים,) בסך הכול - 1,598,030 נבדקים. 191 למשל, דוח ועדת סילמן. 192 Charles HZeanahand Charles A Nelason, "Alternatives for abandoned children: insights from the Bucharest Early Intervention Project", Current Opinion in Psychology 15 (2017), pp. 182 - 188 . 193 לדוגמה,במחקרשל עדנהשמעוניורמיבנבנישתי,ילדיםנפגעיהתעללותוהזנחהובמצביסיכוןומצוקההשוהים במסגרות חוץ ביתיות והמטופלים בקהילה: רקע, מצב ותוצאות ( 2011 עמ'), 1 - 64 , נבדקו התוצאות של השמות במסגרות חוץ- ביתיות בגילי 18 - 19 של כל ילידי שנת 1989 ,ונמצא כי מצבם של בוגרי אומנה טוב יותר מזה של בוגרי הפנימיותבמרביתהמדדים,כגוןשיעורגבוהיותרלזכאותלתעודתבגרותושיעוריפשיעהנמוכיםיותר;במחקרשלמיכל צמח ואח,' "בוגרי מסגרות לילדים בסיכון: השוואה בין מסגרות קהילתיות לפנימיתיות," חברה ורווחה לו (2016 עמ'), 331 - 361 ,נבחנו התוצאות עבור בוגרים בגילי24 - 25 במדגם קטן של1,480 ילדים שטופלו בקהילה או בפנימיות,ללא השוואה בין פנימיות לאומנה.במחקר זה נמצא כי שיעור הזכאות לבגרות גבוה יותר בקרב בוגרי הפנימיות,אך במרבית המדדים מצבם של בוגרי הטיפול בקהילה טוביותר,כגון שכר גבוהיותרושיעורי חזרה לרווחה בבגרות נמוכיםיותר. 194 National Audit Office, Care leaver's transition to adulthood (2015), pp. 6-7. . | 348 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ צוות הביקורת חילק את הנבדקים לארבע קבוצות מחקר, על בסיס הטיפול ברווחה שקיבלו בילדותם: • בוגרי פנימיות של משרד הרווחה (להלן - בוגרי פנימיות) - 21,352 נבדקים שהיו בפנימיות בלבד (1.3% מאוכלוסיית הנבדקים;) • בוגרי אומנה - 2,801 נבדקים שהיו באומנה בלבד ( 0.17% מאוכלוסיית הנבדקים)195 ; • בוגרי השמות במסגרות טיפול בקהילה של משרד הרווחה (להלן - בוגרי טיפול בקהילה) - 155,275 נבדקים שטופלו בקהילה בלבד ולא הוצאו מביתם (9.8% מאוכלוסיית הנבדקים;) • אוכלוסייהכללית- 1,408,270 נבדקיםשלאטופלוברווחהבילדותם(88.7% מאוכלוסיית הנבדקים.) נבדקים שאינם משתייכים לשום קבוצה מקבוצות אלה (10,332 ) הוצאו מהבדיקה196 כך שנותרו 1,587,698 נבדקים (להלן - מסד הנתונים)197 . את מסד הנתונים ניתח צוות הביקורת בכלים כמותיים ובהם שיטות סטטיסטיות מתקדמות. לא ניתן לדעת בוודאות אם ההבדלים המדווחים בין קבוצות המחקר נובעים מאופן הטיפול השונה בהן או מהבדלים בין הקבוצות במאפייני הנבדקים השונים. התוצאות ארוכות הטווח של השמ ה חוץ- ביתית לפי מדיניות הבית הקבוע ניתן לצפות כי ילדים שהושמו באומנה יצליחו יותר מילדים שהושמו בפנימיות לקיים חיים תקינים בבגרות. כדי לבחון את תוצאות ההשמות בבגרות נבדקו חמישה מדדים עיקריים של חיים תקינים בבגרות, כמפורט להלן: • השכלה: סיום 12 שנות לימוד; זכאות לתעודת בגרות198 ; זכאות לתעודת בגרות העומדת בתנאי הסף ללימודים באוניברסיטה199 (להלן - בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות); ציון ממוצע של לימודי אנגלית ומתמטיקה200 (להלן - ממוצע בגרות); היבחנות בבחינה הפסיכומטרית; ציון פסיכומטרי201 התחלת לימודים לתואר ראשון.; 195 חלק מנבדקי קבוצת המחקר של בוגרי אומנה שהו באומנה לפני חקיקת חוק האומנה ב שנת 2016 , ולפני קביעת תע"ס אומנה משנת 2011 שהסדירו את תחום האומנה ואמצעי הטיפול בילדים ובמשפחות האומנה., 196 הכוונהלנבדקיםששהובילדותםגםבפנימייהוגםבאומנה,ו לנבדקיםשהייתהלהםהשמהחוץ- ביתיתבילדותשאינה אומנה או פנימייה, כגון ילדים שטופלו על ידי רשות חסות הנוער. 197 הנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה אינם כוללים אינדיקציה לילדים שנמסרו לאימוץ בשל חסיון המידע על פי חוק האימ וץ. לכן הניתוחים שבוצעו אינם מאפשרים לאתר מכלל הילדים שהו שמו במסגרות חוץ- ביתיות את הילדים שנמסרו לאימוץ. 198 נבדק נחשב לזכאי לתעודת בגרות אם התקבל דיווח על כך ממשרד החינוך, באופן שאם עשה בגרות אקסטרנית או לא נכח בכיתה יב' הוא נחשב במשתנה זה - לא זכאי. 199 בגרות הכוללת לפחות 4 יחידות לימוד באנגלית. 200 הציון הוא ממוצע משוקלל הכולל תוספת ניקוד (בונוס) על 4 ו- 5 יחידות לימוד, כנהוג במוסדות להשכלה גבוהה. 201 אם הנבדק ניגש לכמה בחינות - נלקח הציון הגבוה ביותר. | 349 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ • תעסוקה: הכנסה שנתית ממוצעת בשנים 2018 - 2019 ; קבלת גמלת הבטחת הכנסה בשנים 2019 - 2021 ; ובקרב מי שקיבל גמלה - מספר חודשי גמלת הבטחת הכנסה בשנים 2019 - 2021 . • ילודה בקרב קטינות: לידת ילד ראשון לפני גיל 17 202 . • טיפול בשירותי הרווחה בבגרות: האם הנבדק טופל על ידי שירותי הרווחה בבגרות. • מעורבות בפשיעה: האם הנבדק ביצע פשע203 האם הנבדק היה עציר או אסיר.; מדדים אלה נבדקו תוך השוואה בין ארבע קבוצות המחקר. השכלה תרשים 46 : שיעור בוגרי12 שנות לימוד, שיעור הזכאים לתעודת בגרות ושיעור הזכאים לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות, לפי קבוצת מחקר, ילידי 1991 - 2002 על פי נתוני משרד החינוך ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 202 חושב רק עבור נבדקות שילדו. 203 נתוני הפשיעה התקבלו ממשטרתישראל וכללו את התיקים הפליליים שנפתחו בשנים 2015 עד 2022 לנבדקים שהיו בני 18 - 24 בעת פת יחת התיק. | 350 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 47 : ציון בגרות ממוצע, לפי קבוצות מחקר, ילידי 1991 - 2002 על פי נתוני משרד החינוך ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 48 : שיעור הניגשים לבחינה תרשים 49 : ציון ממוצע בבחינה הפסיכומטרית, לפי קבוצות מחקר, הפסיכומטרית, עבור מי שניגשו, ילידי 1991 - 2002 לפי קבוצות מחקר, ילידי 1991 - 2002 על פי נתוני מאל"ו ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 351 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 50 : שיעור המתחילים תואר ראשון, לפי קבוצות מחקר, ילידי 1991 - 2002 על פי נתוני בט"ל ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשימים 46 - 50 מסתמנת מגמה ברוב מדדי ההשכלה שנבדקו - סיום 12 שנות לימוד, זכאות לתעודת בגרות, זכאות לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות, ציון בגרות ממוצע, והיבחנות בבחינה הפסיכומטרית: יש מדרג ולפיו נתוני האוכלוסייה הכללית הם הטובים ביותר; במקום השני, נתוני בוגרי טיפול בקהילה, במקום השלישי נתוני בוגרי אומנה ולבסוף נתוני בוגרי פנימייה. לדוגמה, שיעור הזכאים לבגרות סף כניסה לאוניברסיטאות בקרב בוגרי הפנימיות הוא הנמוך ביותר (7% ,) מעליו שיעורם של בוגרי האומנה (20% ,) מעליו שיעורם של בוגרי טיפול בקהילה (21% ), ובראש, האוכלוסייה הכללית (40% .) | 352 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ ת עסוקה תרשים 51 : הכנסה שנתית ממוצעת, 2018 - 2019 204 , לפי קבוצות מחקר על פי נתוני בט"ל ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. גמלת הבטחת הכנסה מלאה או חלקית (השלמת הכנסה) (להלן - גמלת הבטחת הכנסה) מיועדת לספק רשת ביטחון אחרונה ליחידים או למשפחות במצוקה כלכלית שאינם מסוגלים להבטיח את הכנסתם בכוחות עצמם והם חסרי כל מקור קיום או שהכנסתם מזערית, כמוגדר בחוק הבטחת הכנסה, ה תשמ"א- 1980 . שיעור ניכר ממקבלי הבטחת הכנסה מקבלים את הגמלה לאורך שנים, ולע יתים גם ילדיהם אחריהם. אחרים נכנסים ויוצאים במעגל "הדלת המסתובבת" של הבטחת הכנסה ואינם מצליחים להשתלב בתעסוקה יציבה ומכניסה ולפרוץ את מעגל העוני205 . 204 ההכנסה השנתית הממוצעתנמוכה שכן מדוברבצעירים בני21 - 31 שחלקם שירתובצבא או בשירותלאומיאולמדו במוסדות להשכלה גבוהה במהלך התקופה הנבדקת. 205 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 68ג ( 2018 ), "פעולות המדינה לקידומם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה ולשילובם בתעסוקה", עמ' 996 . | 353 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 52 : שיעור מקבלי גמלת הבטחת הכנסה וממוצע חודשי קבלת הגמלה, לפי קבוצות מחקר, 2019 - 2021 206 על פי נתוני בט"ל ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשימים51 - 52 עולהמגמהבמדדיהתעסוקהשנבדקו- הכנסהשנתיתממוצעתוגמלת הבטחת הכנסה; מגמה המלמדת על מדרג ולפיו נתוני האוכלוסייה הכללית הם הטובים ביותר,במקוםהשני נתוניבוגרי טיפול בקהילה,במקוםהשלישי נתוניבוגריאומנהולבסוף נתוני בוגרי פנימייה. מתרשים51 עולהכיההכנסההשנתיתהממוצעתשלנבדקיםבאוכלוסייההכלליתגבוהה בכ- 21% מזו של בוגרי טיפול בקהילה; כי ההכנסה השנתית הממוצעת של בוגרי טיפול בקהילה גבוהה בכ- 7% מזו של בוגרי אומנה; ו כי ההכנסה השנתית הממוצעת של בוגרי אומנה גבוהה בכ- 1% מזו של בוגרי פנימייה. 206 הממוצע חושב עבור חודשי גמלת הבטחת הכנסה מצטברים בשלוש השנים שנבדקו. | 354 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ כמוכן,מתרשים52 עולהכישיעורמקבליגמלתהבטחתהכנסה שלנבדקיםבאוכלוסייה הכללית נמוך בכ- 50% מזה של בוגרי טיפול בקהילה (ועומד על 3% ); שיעור מקבלי הגמלה בקרב בוגרי טיפול בקהילה נמוך בכ- 40% מזה של בוגרי אומנה (ועומד על 6% ;) וזהשלבוגרי אומנהנמוך בכ- 33% מזהשל בוגרי פנימיות(10% ו- 13% ,בהתאמה).בדומה לכך, מספר חודשי קבלת גמלת הבטחת הכנסה הממוצע בקרב האוכלוסייה הכללית נמוך ב- 6% מזה של בוגרי טיפול בקהילה (ועומד על 9.3 חודשים); מספר החודשים של בוגרי טיפול בקהילה נמוך ב- 8% מזה של בוגרי האומנה (ועומד על 9.9 חודשים); ומספר חודשי קבלת הגמלה של בוגרי אומנה נמוך ב- 1% מזה של בוגרי פנימיות (10.8 ו- 10.9 חודשים, בהתאמה). מכלל האמור לעיל עולה כי ילד המושם בפנימיות יתקשה להתנתק ממעגל מקבלי קצבאות הבטחת ההכנסה. ילודה בקרב קטינות תרשים 53 : שיעור הנשים שילדו בהיותן מתחת לגיל 17 , בחלוקה לקבוצות מחקר, ילידות 1991 - 2002 על פי נתוני בט"ל ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים53 עולהמגמהבקרב קבוצותהמחקרב עניין שיעורהנשיםשילדובהיותןקטינות (מתחת לגיל 17 ), ושיעורן הוא הגבוה ביותר בקרב בוגרות פנימייה (2.4% ;) באופן שסיכוייה של נערה בפנימייה ללדת לפני הגיעה לגיל 17 הם פי 1.5 מאלו של נערה באומנה (1.6% ) ופי חמישה מאלו של נערה באוכלוסייה הכללית (0.5% ); השיעור בקרב בוגרות השמות בקהילה (0.7% דומה לשיעור באוכלוסייה הכללית.) | 355 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מחקרים בעולם מלמדים כי ילדים שנולדו בנסיבות מעין אלו סיכוייהם להיחלץ ממעגל המצוקה קטנים. לדוגמה, בנות שנולדו לאימהות בגיל העשרה הן בעלות סיכויים גבוהים ב- 66% מאשר הבנות בכלל האוכלוסייה ללדת גם הן בגיל העשרה207 . טיפול בשירותי הרווחה בבגרות תרשים 54 : שיעור המקבלים שירות משירותי הרווחה בבגרותם, בחלוקה לקבוצות מחקר, ילידי 1991 - 2002 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 54 עולה מגמה בשיעורי קבלת שירותי רווחה בבגרות ולפיה שיעור קטן של נבדקים באוכלוסייה הכללית מקבלים שירותי רווחה בבגרותם (2% ), אחד מכל שישה בוגרי טיפול בקהילה (16% ), אחד מכל חמישה בוגרי אומנה (19% ) ואחד מכל ארבעה בוגרי פנימיות (25% )חזרו לקבל שירותי רווחה בבגרותם. ממצא זה משקף קושי של ילדים בוגרי מערכת הרווחה להיחלץ ממעגל הרווחה בבגרותם, הבא לידי ביטוי ביתר שאת אצל בוגרי פנימיות. 207 Sara McLanahan, "Fragile families and the reproduction of poverty" TheAnnals oftheAmericanAcademyof 131; - 621.1 (2009), pp. 111 Political and Social Science cycle Christina Meade et al., "The intergenerational of teenage motherhood: an ecological approach . " Health Psychology 27.4 (2008), p. 419. | 356 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מעורבות בפשיעה תרשים 55 : שיעור הנבדקים שפשעו ואשר שהו במעצר או במאסר, לפי קבוצות מחקר, ילידי 1991 - 2002 על פי נתוני משרד הרווחה, בט"ל ומשטרת ישראל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 55 עולה מגמה בשיעורי הפשיעה ובשיעורי העצירים או האסירים, ולפיה שיעור הפשיעה בקרב בוגרי פנימיות הוא 7% , בקרב בוגרי האומנה - 6% , בקרב בוגרי הטיפול בקהילה - 5% , וב קרב כלל האוכלוסייה - 4% . עוד עולה שכמעט רבע מבוגרי הפנימיות ( 23% שהו במעצר או במאסר במהלך העשור הראשון לבגרותם,) שיעור גבוה בהרבה משיעור זה בקרב בוגרי אומנה (9% ) והשמות בקהילה (8% ). השיעור הנמוך ביותר נמצא בקרב האוכלוסייה הכללית (3% .) תרשים 56 : שיעור העצירים או האסירים בכל קבוצתמחקר ביחס לשיעורה באוכלוסייה על פי נתוני משרד הרווחה ובט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 357 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים56 עולהכיגםביחסלשיעורםבאוכלוסייהשיעורבוגריהפנימיותמקרבהעצירים והאסירים גבוה מפי חמישה, ואילו שיעור בוגרי האומנה גבוה מפי שניים משיעורם באוכלוסייה208 . כך, שמצבם של בוגרי הפנימיות במעורבות בפשיעה הוא חמור יותר מכל קבוצות המחקר שנבדקו. ✰ מצבר הממצאים שהוצגו ניכר כי מצבם של בוגרי הפנימיות טוב פחות משל בוגרי האומנה במגווןמדדיםשלחייםבוגריםנורמטיביים:השכלה,תעסוקה,ילודהבקרבקטינות,טיפול ברווחה ומעורבות בפשיעה; וכי מצבם של בוגרי האומנה דומה במדדים רבים למצבם של בוגרי השמות בקהילה, כלומרילדי רווחה שלא הוצאו מביתם; ואילו מצבם של מי שטופלו על ידי שירותי הרווחה (בהשמות חוץ- ביתיות או בקהילה) טוב פחות בבגרותם ממצבה של כלל האוכלוסייה. כך לבוגרי פנימיות נזקקות רבה יותרמזו של בוגרי אומנה, והדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בחזרה לקבלת שירותי רווחה (25% מבוגרי הפנימיות, 19% מבוגרי האומנה, ו- 2% מהאוכלוסייההכללית),וקבלתגמלתהבטחתהכנסה בשל הכנסותנמוכות(13% מבוגרי הפנימיות, 10% מבוגרי ה אומנה, ו- 3% מהאוכלוסייה הכללית); והזדמנות מועטה יותר להשתלבות מוצלחת בחברה מזו של בוגרי האומנה, דבר שבא לידי ביטוי, בין היתר, בזכאות מועטה יותר לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות (7% מבוגרי הפנימיות, 20% מבוגריהאומנה,ו- 40% מהאוכלוסייההכללית),בהכנסהנמ וכהיותר(כ- 36,058 ש"ח לשנה אצל בוגרי הפנימיות, 36,541 ש"ח לשנה אצל בוגרי האומנה, ו- 47,368 ש"ח לשנה אצל האוכלוסייה הכללית) ובשיעור עצירים ואסירים גבוה יותר (23% מבוגרי הפנימיות, 9% מבוגרי האומנה ו- 3% מהאוכלוסייה הכללית.) עולהחששכי הנזקקותהרבהיותרומיעוטההזדמנויותלהשתלבותמוצלחתבחברהיעברו גם לדור הבא, חשש המתחזק נוכח הממצאים ביחס לשיעור גבוה יחסית של ילדים הנולדים לקטינות (2.4% בקרב בוגרי פנימיות.) השפעת ההשמה החוץ- הביתית על מדדי חיים תקינים בבגרות צוות הביקורת בדק גם את השפעת כמה מאפיינים של השמו ת חוץ- ביתיות, שמקורם במדיניות הבית הקבוע של משרד הרווחה, על חיים תקינים בבגרות. מאפייני ההשמות החוץ- ביתיות שנבדקו הם: 208 מנתוני משרד הרווחה ובט"ל עולה כי שיעור בוגרי הפנימיות באוכלוסייה הנבדקת הוא 1.3% , ושיעור בוגרי האומנה הוא 0.1%;שיעורבוגריהפנימיותמכללהאסיריםוה עציריםהוא 7% ,ושיעורבוגריהאומנהמכללהאסיריםוהעצירים הוא 0.3% . | 358 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ השמה באומנהביחס להשמהבפנימיות: שהייתהנבדקבאומנהאובפנימיות;עלפימדיניות הבית הקבוע השמה באומנה עדיפה על פני השמה בפנימיות, ועל כן ניתן לצפות כי שהייה באומנה לעומת שהייה בפנימיות תגדיל את הסיכויים לחיים נורמטיביים בבגרות. יציבות ההשמה: מספר המסגרות החוץ- ביתיות השונות שבהן שהה הנבדק; על פי מדיניות הבית הקבוע יש לפעול לצמצום מספרהמעברים בין מסגרות, על כן ניתן לצפות כי ככל שגדל מספר המסגרות שבהן עבר הנבדק בילדותו, כך יפחתו סיכוייו לחיים נורמטיביים בבגרות. משך השהייה במסגרת: מספר חודשי השהייה של הנבדק במסגרות חוץ- ביתיות; על פי מדיניות הבית הקבוע מסגרות חוץ- ביתיות הן זמניות, ויש לצמצם את משך השהייה בהן. על כן, ניתן לצפות כי ככל שהשהייה במסגרות חוץ- ביתיות ארוכה יותר, כך יקטנו הסיכויים לחיים נורמטיביים בבגרות. הבדלים בבגרות בין בוגרי פנימיות לבוגרי אומנה עשויים להיות מיוחסים למאפיינים שונים של הילדים המושמים בפנימיות ובאומנה, ולא למסגרת החוץ- ביתית עצמה. לדוגמה, ייתכן שבנים מושמים יותרבפנימיות בשל קושי של משפחות אומנה לקלוט אותם, ועל כן מצבם בבגרות יהיה פחות טוב. לפיכך בדק צוות הביקורת את ההשפעה הייחודית של המסגרת החוץ- ביתית עצמה פנימייה או אומנה), תוך פיקוח על מאפייני הרקע של הילדים המושמים בה,( בהתאם לנתוני הנבדקים שהתקבלו209 . מאפייני הילדים שעליהם נעשה פיקוח הם: מגדר; הכנסת האם210 ; הכנסת האב211;ומדדטיפוחשלביתהספרהתיכון212 עםזאת,. ייתכןשקיימיםמאפייניםשלצוות הביקורת לא היו נתונים לגביהם, שיש מתאם בינם ובין סוג ההשמה וגם בינם ובין התוצאות של הנבדקים בבגרותם. צוות הביקורת ניתח את ההשפעה הייחודית של כל אחד מהמאפיינים של הילד ושל ההשמות החוץ- ביתיות על מדדים של חיים נורמטיביים בבגרות213 , באמצעות שימוש ברגרסיה ליניארית מרובה (להלן - רגרסיה). רגרסיה היא שיטה סטטיסטית הבודקת את הקשר בין תחום מסוים לביןגורמיםהמשפיעים עליו. לדוגמה,תוצאותרגרסיההבודקתאתההשפעהשל סוג המסגרת החוץ- ביתית (אומנה או פנימייה) ושל המגדר על הסיכוי לסיים 12 שנות לימוד מלמדות בכמה אחוזים משפרת מסגרת חוץ- ביתיתמסוימת(למשל אומנה לעומת פנימייה) את הסיכוי לסיים12 שנות לימוד ובכמה המגדר משפר סיכוי זה, לפירוט ראו בנספח המדעי. 209 פיקוח על משתנים נועד כדי לקבל אומדן של השפעות המסגרות החוץ- ביתיות בניקויההשפעה של משתנים נוספים שעליהם עושים בקרה. ייתכן שיש מאפיינים נוספים שלא היו בידי צוות הביקורת, שלהם השפעה על ההבדלים שנבדקו. 210 סך הכנסת האם בשנת 2019 . 211 סך הכנסת האב בשנת 2019 . 212 מדד טיפוח נקבע על ידי משרד החינוך לכל בית ספר ומתבסס על הנתונים הדמוגרפיים והסוציו- אקונומיים של התלמידים. הציון הנמוך ביותר במדד הוא 1 - הניתן לבית ספר הדורש מעט טיפוח, והגבוה ביותר הוא 10 - הניתן לבית ספר הדורש טיפוח מרבי. 213 פיקוח על מאפייני הרקע מאפשר השוואה בין המסגרות בהינתן המאפיינים, כלומר בין ילדים הדומים זה לזה במאפיינים אלו. אסטרטגיה דומה הינה להתאים לכל נבדק שטופל במסגרת אומנה נבדק שטופל במסגרת פנימייה על בסיס משתנים אלו בפרוצדורת matching. שתי הגישות הללו נשענות על הנחות דומות וההבדל המרכזי הוא באופן שבו הן משקללות את המאפיינים השונים. | 359 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בתרשימים 57 - 61 , המוצגים להלן, ניתן לראות את ערכי מידת ההשפעה של שהייה באומנה ביחס לפנימיות, של יציבות ה השמה ושל משך השהייה במסגרת על מדדי חיים בבגרות. ערכי השהייה באומנה ביחס לפנימיות מבטאים את המידה שבה בוגרי אומנה שונים מבוגרי פנימיות, באופן שערכים חיוביים מבטאים מצב טוב יותר של ב וגרי אומנה לעומת בוגרי פנימיות, וערכים שליליים מבטאים מצב פחות טוב של בוגרי אומנה לעומת בוגרי פנימיות. ערכי יציבות ההשמה מבטאים את מידת ההשפעה של תוספת מסגרת שבה שוהה הנבדק; הערכים מבטאים את השינויבמדדיםבעקבות מעברלמסגרתנוספת. ערכימשךהשהייהבמסגרתמבטאיםאתמידת ההשפעה של כל חודש נוסף שנבדק שהה במסגרת החוץ- ביתית על מדדי חיים בבגרותו. השכלה בבגרות בתרשים 57 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ- ביתית ושל מאפייני הילדים על מדדי ההשכלה. ת רשים 57 : מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על מדדי השכלה בבגרות על פי נתוני משרד הרווחה, משרד החינוך, מאל"ו ובט ל," בעיבוד משרד מבקר המדינה. הערכים המובהקים סטטיסטית מודגשים. | 360 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מתרשים 57 עולה כי לשהייה באומנה השפעה חיובית מובהקת על כל מדדי ההשכלה בבגרות ביחס לשהייה בפנימיות, ומכאן ששהייה באומנה משפרת את תוצאות המדדים בהשוואה לשהייה ב פנימיות. עוד עולה כי לאי- יציבות ההשמה השפעה שלילית מובהקת על כל מדדי ההשכלה בבגרות, באופן שככל שנבדק שוהה במסגרות רבות יותר יש ירידה בכל מדדי ההשכלה שלו. כמו כן, למשך השהייה במסגרת חוץ- ביתית יש השפעה מועטה ולא עקבית על מדדי ההשכלה בבגרות214 . לדוגמה, עבור נבדקים בעלי מאפיינים דומים הכנסת אב ואם, מגדר ועשירון טיפוח)( השהייהבאומנהמשפרתאתהסיכוילבגרות סףכניסהלאוניברסיטאותב- 11 נקודותאחוז לעומת שהייה בפנימיות. כמו כן, עבור נבדקים בעלי מאפיינים דומים השהייה באומנה משפרת את הציון בבחינה הפסיכומטרית ב- 31.7 נקודות לעומת שהייה בפנימיות; כמו כן, עבור נבדקיםבעלימאפייניםדומים ,כלמסגרתנוספתשנבדק עבראליה בילדותומורידה בכ- 3.3 נקודות אחוז את סיכוייו לזכאות לתעודת בגרות וב- 2.2 נקודות אחוז את סיכוייו להתחיל תואר ראשון. תעסוקה בבגרות בתרשים 58 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ- ביתית ומאפייני הילדים על מדדי תעסוקה. תרשים 58 : מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על מדדי תעסוקה בבגרות על פי נתוני משרד הרווחה ובט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 214 מאחר שהשפעת משך השהייה במסגרת חלשה ואינה עקבית לאורך הניתוחים שנערכו, בניתוחים שיפורטו בהמשך לא הורחב בעניין זה. | 361 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ הערכים המובהקים סטטיסטית מודגשים. מתרשים 58 עולה כי לסוג המסגרת השפעה שלילית מובהקת על מדדי הבטחת הכנסה, כך ששהייה באומנה מורידה את הסיכוי לקבלת גמלת הבטחת הכנסה ב- 2.4% לעומת שהייה בפנימיות; עבור מי שמקבלים גמלה, שהייה באומנה מורידה את מספר ימי קבלת הגמלה ב- 10.9 ימים, לעומת שהייה בפנימיות. ממצא זה מלמד כי בוגרי אומנה מצליחים יותר להשתלב בשוק התעסוקה ולצאת ממעגל הקצבאות בהשוואה לבוגרי פנימיות. עוד עולה מתרשים 58 כי לאי יציבות ההשמה השפעה שלילית מובהקת על ההכנסה, כך שכול מסגרת נוספת אליה עבר הנבדק בילדותו מורידה את השכר בכ- 5,900 ש"ח בשנה. כמו כן, ליציבות ההשמה השפעה חיובית מובהקת על הסיכוי לקבל קצבת הבטחת הכנסה, כך שכול מסגרת נוספת מעלה את הסיכוי לקבלת הגמלה ב- 1.6 נקודות אחוז. ילודה בקרב קטינות בתרשים 59 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ-ביתית ומאפייני הילדים על ילודה בקרב קטינות. תרשים 59 : מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על ילודה בקרב קטינות על פי נתוני משרד הרווחה ובט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כל הערכים בתרשים זה מובהקים סטטיסטית. | 362 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מתרשים 59 עולה כי לשהייה באומנה השפעה שלילית מובהקת על הסיכוי ללדת בגיל העשרה, כך ששהייה באומנה מקטינה את הסיכוי של בנות ללדת בגיל העשרה ב- 0.3 נקודות אחוז לעומת שהייה בפנימיות; עוד עולה כי לאי יציבות ההשמה השפעה חיובית מובהקת על מדד זה, כך שכול מסגרת נוספת אליה עברה הנבדקת בילדותה מעלה את הסיכוי ללדת בגיל העשרה ב- 0.7 נקודות אחוז. טיפול בשירותי הרווחה בבגרות בתרשים 60 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ- ביתית ומאפייני הילדים על מדד קבלת שירותי רווחה בבגרות. תרשים 60 : מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על מדד שירותי רווחה בבגרות על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הערכים המובהקים סטטיסטית מודגשים. מתרשים 60 עולה כי לשהייה באומנה השפעה שלילית מובהקת על הסיכוי לצרוך שירותי רווחה בבגרות, כך ששהייה באומנה מורידה את הסיכוי לצרוך שירותי רווחה בבגרות ב- 8.5 נקודות אחוז לעומת שהייה בפנימיות; עוד עולה כי לאי- יציבות ההשמה השפעה חיובית מובהקת על מדד זה, כך שכול מסגרת נוספת אליה עבר הנבדק בילדותו מעלה את הסיכוי לצרוך שירותי רווחה בבגרות ב- 8 נקודות אחוז. | 363 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מעורבות בפשיעה בבגרות בתרשים 61 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ- ביתית ומאפייני הילדים על מדדי פשיעה בבגרות. תרשים 61 : מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על מדדי פשיעה בבגרות על פי נתוני משרד הרווחה, משטרת ישראל ובט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הערכים המובהקים סטטיסטית מודגשים. מתרשים 61 עולה כי לשהייה באומנה השפעה שלילית מובהקת על מדדי הפשיעה ביחס לשהייה בפנימיות, כך ששהייה באומנה מורידה את הסיכוי להיות מעורב בפשיעה ב- 1.1 נקודות אחוז, ואת הסיכוי לשהות במעצר או במאסר ב- 6.4 נקודות אחוז. עוד עולה כי לאי יציבות ההשמה השפעה חיובית מובהקת על הסיכוי לשהות במעצר או במאסר, כך שכול מסגרת נוספת אלי ה עבר הנבדק בילדותו מעלה סיכוי זה ב- 7.6 נקודות אחוז. ✰ | 364 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ עיבוד הנתונים באמצעות ניתוחי רגרסיה מעלה כי כמעט בכול המדדים של חיים נורמטיביים בבגרות שנבדקו לילדים ששהו באומנה יש סיכויים גדולים יותר לחיים תקינים בבגרותם לעומת ילדים ששהו בפנימי ות. כך למשל, לנבדקים ששהו באומנה בילדותם, לעומת נבדקים ששהו בפנימיות, סיכויים גבוהים יותר לזכאות לבגרות סף כניסה לאוניברסיטאות (עליה של 11 נקודות אחוז), להתחיל תוארראשון (עליה של 11.7 נקודות אחוז), וסיכויים קטנים יותר ללידה בגיל העשרה בקרב בנות (ירידה של 0.3 נקודות אחוז,) להזדקק לגמלת הבטחת הכנסה (ירידה של 2.4 נקודות אחוז), לצרוך שירותי רווחה בבגרות (ירידה של 8.5 נקודות אחוז), ולשהות במעצר או במאסר (ירידה של 6.4 נקודות אחוז.) עוד נמצא כי חוסר יציבות של ההשמה במסגרת החוץ- ביתית פוגע כמעט בכול המדדים של חיים נורמטיביים בבגרות. כך לדוגמה, לנבדקים שעברו בין כמה מסגרות, לעומת נבדקים ששהו במסגרת אחת, סיכויים נמוכים יותר לזכאות לבגרות איכותית (ירידה של 2.4 נקודות אחוז למסגרת) להתחיל תואר ראשון (ירידה של 2.2 נקודות אחוז למסגרת,) וסיכויים גבוהים יותר ללידה בגיל העשרה בקרב בנות (עלייה של 0.7 נקודות אחוז למסגרת), להזדקק לגמלת הבטחתהכנסה (עלייה של 1.6 נקודות אחוז למסגרת), לצרוך שירותי רווחה בבגרות (עלייה של 8 נקודות אחוז למסגרת), ולשהות במעצר או במאסר (עלייהשל7.6 נקודותאחוזלמסגרת).ניתוח זהחשובכדי להבין אתהפעריםביןהחלופות של ההשמ ות החוץ- ביתיות ולהתאים את המענה לילדים שהוצאו מביתם. ממצאיםאלומצביעים על כך שעקרונותמדיניותהביתהקבועשהתווהמשרדהרווחהאכן תורמים לשיפור מצבם של ילדים בסיכון שהוצאו מביתם והושמו במסגרות חוץ- ביתיות ומבליטיםאתהחשיבותשבהטמעתםלמעןרווחתםבעתידשלילדיםבסיכון,ולשםמניעה ככל שניתן של המשך מעגל המצוקה בדורהשלישי - לילדיהם. על מנת למנוע את המשך הפגיעה בילדים בסיכון שהוצאו מביתם גם בבגרותם, להגדיל את הסיכוי להשתלבות מוצלחת בחברה ולחיים עצמאיים, ולאפשר לילדיהם עתיד טוב יותר משל הוריהם, מומלץ כי משרד הרווחה יקפיד על יישום מדיניות הבית הקבוע; יפעל להשמה באומנה של כלל הילדים שהוצאו מביתם, וימנע ככל הניתן מעברים של ילדים בין מסגרות. זאת, על מנת לתמוך בהצלחתם של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות לקיים חיים נורמטיביים בבגרותם. הבדיקה שערך צוות הביקורת ביחס לתוצאות בבגר ות הינה ראשונית. על כן, מומלץ כי משרד הרווחה יעמיק את הבדיקה של התוצאות בבגרות של ההשמות החוץ- ביתיות בילדות; יבחן את מדיניות הבית הקבוע, תוך בדיקת ההשפעות שיש לעקרונות השונים בה עלחייהילדיםשהוצאומביתםבבגרותם;ויעשהשימושבמדדיםנוספיםהעומדיםלרשותו, כגון, פרופיל הילדים במסגרות השונות, סגנון התקשרות של הילדים, משך הזמן עד להשמה במסגרת חוץ- ביתית של ילד ששוקלים להוציא מהבית, הצלחת חזרתו של ילד לביתו, ותפקוד הורי. כחלק מבדיקה זו, מומלץ לבחון לעומק את ההשפעה המעורבת של משךהשהייהבמסגרותחוץ-ביתיותעלהתוצאותבבגרות.כמוכן,מומלץכימשרדהרווחה יבדוקאתהקצאתהמשאביםלמסגרותהחוץ- ביתיותבהתאםלסדריהעדיפויותשהואקבע במדיניות הבית הקבוע ובהתאם לתמונת המצב שעולה מניתוח הנתונים, על מנת לאפשר לילדים בסיכון שהוצאו מביתם את הסיכויים הטובים ביותר לחיים נורמטיביים. | 365 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ משרד הרווחה מסר בתגובתו כי בשל החשיבות שהוא מייחס לביצוע מחקר עומק שיבחן את תוצאות ההשמה במסגרות חוץ- ביתיות בבגרות, הוא ייתן עדיפות לביצוע מחקר כזה במסגרת תוכנית המחקרים במשרד. טיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית על פיהאמנהבדברזכויותהילד,זכותו הטבעיתשלילדהיא לגדולבביתהוריו,והמדינהנדרשת לסייעלהוריםשמתקשים בגידול ילדם215 .חוקהאומנה,שנחקק ברוחזו, קבעכיבמצביםשבהם טובת הילד מחייבת את הוצאתו מביתו למסגרת חוץ- ביתית, זכותו הטבעית היא לחזור אליו216 . בהתאם, מדיניות הבית הקבוע קובעת כי כאשר ילד מוצא מביתו יש לפעול לשיקום ההורים המולידים על מנת שהילד יוכל לחזור לביתם. ועד ת סילמן הדגישה את הצורך לשקם את משפחתו של ילד שהוצא מביתו כדי שיוכל לשוב אליו, והטעי מה כי צורך זה הוא אחד מעקרונות עבודת משרד הרווחה217 . צורך זה אף מודגש נוכח היות הוצאת ילד מבית הוריו אירוע טראומתי וכאוב עבור ההורים. הורים שילדיהם הוצאו מביתם (להלן - הורים מולידים) מתארים תחושה של קריסה ואף "גזר דין מוות"218 . אנשיהמקצוענשאלובשאלוןעלסדרי העדיפותשלהםלניצולתקציבנוסףלוהיהניתן,לטיפול בילדים שהוצאו מביתם, כפי שמוצג בתרשים 62 : תרשים 62 : ממוצע שיעור התקציב שביקשו להקצות בעלי התפקידים השונים לשיקום הורים, לאומנה, לאימוץ ולפנימייה 215 אמנת זכויות הילד, מבוא וסעיף 18 . 216 חוק האומנה, סעיף 3 א.)( 217 דוח ועדת סילמן, עמ' 9 . 218 אירית גבאי, נחמי באום, "הוצאת ילדים מהבית בצו בית משפט: אבות מספרים על חוויותיהם," חברה ורווחה לח ( 2018 עמ'), 319 . | 366 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מתרשים 62 עולה כי בהתאםלמדיניות הביתהקבוע, כל אנשי המקצוע שמטפלים בילדים שהוצאו מביתם רואים חשיבות רבה בשיקום ההורים המולידים, ובהתאם, ביקשו להקצות לכך את שיעור התקציב הגדול ביותר. בממוצע, בעלי התפקידים השונים ביקשו להקצות כ- 40% מהתקציב לשיקום הורים. מימון משרד הרווחה לטיפול בהורים הורים מולידים חווים מצוקה וכאב רבים בעקבות הוצאת ילדם מהבית. תחושות אלו עלולות להוביל לחוסר אמון בגורמי הרווחה ולאי שיתוף פעולה עם תוכנית הטיפול בילד, וכך לפגיעה בסיכויי הצלחתה. לפיכך, לטיפול בהם על ידי שירותי מערכת הרווחה יש חשיבות גדולה. זאת ועוד, ללא טיפול נפגעים הסיכויים לשינוי בדפוסי ההתנהגות של ההורים ולשיפור במסוגלות ההורית, כך שנמנעת חזרת הילד לביתו219 . משרדמבקרהמדינהבדקבמדגםהאימהותשילדיהןהוצאומביתםוהושמובאומנהאובפנימייה את המימון שנתן להן משרד הרווחה לשם השתתפות בתוכניות מניעה, בשנתיים שקדמו לשנת הוצאת הילד מהבית (2015 - 2016 ), לותוכניות שיקום בשנתיים שלאחר ההוצאה (2018 - 2019 ) 220 . נמצא כי 91% מהאימהות לילדים שהוצאו מביתם בשנת 2017 לא השתתפו בשום תוכנית במימון משרד הרווחה לפני הוצאת ילדיהן מהבית, וגם לא לאחר ההוצאה221 , וזאת למרות החשיבות הרבה המיוחסת לשיקום ההורים המולידים בהתאם למדיניות הבית הקבוע222 . יצוין גם כי 69% מהמשיבים לשאלון ציינו כי המענה המוצע בפועל לשיקום ההורים המולידים כדי לאפשר את חזרת הילד לביתם, קיים במידה מועטה או מועטה מאוד. בשל החשיבות הטמונה בשיקום ההורים המולידים ובשינוי דפוסי התנהגותם מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לבחינת הסיבות לכך שמעט אימהות מולידות מקבלות תוכניות במימון משרד הרווחה, ובהתאם להן יפעל להרחבת הטיפול בהורים אלה, הן בתוכניות מניעה והן בתוכניות שיקום ייעודיות לאחר ההוצאה מהבית. 219 דורית רוזנטל וגלית שובה, "יחידה טיפולית למשפחות שילדיהן הוצאו מהבית למסגרות חוץ ביתיות", מידעו"ס 82 ( 2017 עמ'), 14 - 21 . 220 שנים אלו נבחרו כדי לבדוק את שיעורי ההשקעה טרם תקופת הקורונה. הבדיקה נעשתה על ידי בחינת התשלומים שניתנולאותןאימהותמהמשרד.הבדיקהמתייחסתלהשקעהישירהשלמשרדהרווחהבתוכניות,כפישעולהמנתוני מערכות מס "ר (נתוני מושמים במסגרות רווחה) ומת"ס (מערכת תשלומי סיוע) של משרד ה רווחה, ולא לפעילות של עו"ס משפחה בליווי ההורים. 221 בשנתיים טרם הוצאת הילד מהבית 92% מהאימהות לא השתתפו בתוכניות שיקום,ובשנתיים שלאחר ההוצאה 90% מהאימהות לא השתתפו בתוכניות שיקום. ממצא זה מובהק: .01 < p -.001, = Z . 222 משרד הרווחה אינו מבחין לעניין מתן מענה טיפולי בין אימהות לאבות, אולם יש מצבים שבהם האב לא נוכח בחיי הילד ועל כן הוא לא יקבל טיפול. לפיכך, הבדיקה נערכה על אימהות בלבד. | 367 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ שיקום ההורים המולידים במחלקות לשירותים חברתיים מלבד טיפול משרד הרווחה באמצעות תוכניות שיקום ומניעה להורים, הורים מולידים מטופלים על ידי עו"ס משפחה במחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית. לטיפול זה חשיבות רבה, שכן הוא מאפשר קיום קשרמיטיב של ההורים עם הילד בזמן שהייתו במסגרת החוץ- ביתית, וכן משום ששיקום ההורים חיוני לחזרה של הילד לביתו223 . ועדות פנימיות של משרד הרווחה בשנים 2008 ו- 2016 224 , וכן דוח מבקר המדינה בנושא פנימיות משרד הרווחה לבני נוער בסיכון225 הציפו את הקושי של המש"חים בטיפול בהורים המולידים, וצוינו בהם כמה סיבות לכך. ראשית, ברבות מהמש"חים יש מחסורבתקנים לעו"ס משפחה, וכן תחלופה גבוהה של עו"ס משפחה, כך שנוצר חוסר רציפות בטיפול. שנית, במסגרת תעדוף המשאבים, ישנה העדפה למנוע הוצאת ילדים מהבית על פני השקעת משאבים בהחזרתם לביתם, בשל עמדה של המש"חים שהשקעת המשאבים לאחר ההוצאה מהבית פחות אפקטיבית. שלישית, המעמסה הגדולה על עו"ס משפחה מביאה לכך שהן נדרשות לעסוק ב"כיבוי שריפות" ובמקרים דחופים, מצב הפוגע ביכולתן לקיים התערבות ממושכת ואינטנסיבית עם משפחות. על כן, במצבים של שילוב ילד ים במסגרות חוץ- ביתיות, עו"ס משפחה נאלצות לתעדף טיפול במשפחות שבהן ילדים במצבי סיכון הנמצאים בבית על פני טיפול בהורים מולידים לאחר הוצאת הילד מהבית. דוגמה לחשיבות הטיפול בהורים המולידים ניתן לראות במקרה שלהלן: תיאור מקרה 3 שלושה ילדים הושמו במשפחת אומנה. במהלך התקופה שהילדים שהו במשפחה זו האם המולידה ילדה ילד נוסף. ההורים המולידים השתתפו בתוכנית מימ"ד226 . במפגשי התוכנית, ההורים התייעצו עם העו"ס המלווה על לבטים ואירועים שונים. למשל, האם תיארה שבילתה עם הילדים בגן שעשועים וילדה ששיחקה בגן שאלה אם אימא אחרת מאמצת את הילדים בגלל שיש תינוק חדש במשפחה. האם ציינה שלא ידעה איך להגיב ואיך לדבר על כך עם ילדיה. העו"ס המלווה עזרה להורים לחשוב ביחד על דרכי תגובה אפשריות ועל אופן העיסוק באומנה עם הילדים. לאחר כשנה של ליווי וטיפול הילדים שבו אל בית הוריהם. 223 במסגרת מדיניות "עם הפנים לקהילה" של משרד הרווחה, רשויות מקומיות רשאיות להמיר חלק מתקציב ההשמות במסגרות חוץ-ביתיות לפיתוח מסגרות ושירותים לילדים ו למשפחות בקהילה; כמו כן, לרשויות מקומיות יש תקציב ייעודי לפיתוח שירותים בקהילה. 224 יואב לביא, דין וחשבון הוועדה לבחינת מדיניות רווחת המשפחה בישראל ( 2008 עמ'), 34 דוח ועדת גרוס.; 225 מבקר המדינה, דוח שנתי 67ב ( 2016 "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה", עמ'), 717-761 . 226 תוכנית מימ"ד כוללת התערבות טיפולית עם הורי הילדים שהוצאו מביתם לאומנה, לחיזוק ושיקום הקשר בין ההורה לילד הגדל במשפחת אומנה. | 368 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מתיאורהמקרה ניתן ללמוד כי מסגרת טיפולית להורים נות נת להם מקום לעבד אתחוויית הוצאתהילדמהבית, והזדמנותללמודכיצדלהתמודדעםהנסיבותהמשפחתיותהחדשות. כך,ההוריםיכוליםלנהלאתהקשרבאופןמיטיב,ולהשתקםעדכדיחזרתילדיהםהביתה. כדי לשקם את ההורים המולידים ולאפשר קשרמיטיב עם הילדים השוהים במסגרות חוץ- ביתיותמומלץכי משרדהרווחהיפעללטיפולבאתגריםובחסמיםלשיקוםהוריםבמש"חים ולהסרתם.כמוכן,מומלץכימשרדהרווחה יבדוק אםישנםמענים לטיפולבהורים מולידים ב מש"חים, ואת האפקטיביות שלהם, ובכלל זה יפתח מערך של למידת עמיתים בין המש"חים כדי להשתפר וכדי למצות את המשאבים הקיימים באופן יעיל. תוכניות לטיפול במשפחות בסיכון משרד הרווחה מפעיל תוכניות המיועדות ל משפחות שמצב הסיכון והתפקוד ההורי בהן לא השתפרו גם לאחר שקיבלו את המענים הקיימים בקהילה. התוכניות פונות ל שני קהלי יעד: משפחות העומדות לפני ההחלטה על הוצאת הילד מהבית ומטרת ההתערבות בהן היא למנוע את המהלך הזה, ומשפחות שבהן הילד כבר הוצא מהבית ומטרת ההתערבות בהן היא לקדם מציאת בית קבוע, חזרה לבית ההורים המולידים או אימוץ (להלן - תוכנית בשביל המיטיב.)"" התוכנית "בשביל המיטיב" היא הרחבה של שתי תוכניות פיילוט שהחלו לפעול בשנת 2017 , "משפחה מיטיבה וקבועה" אשר התמקדה במשפחות עם ילדים מגיל לידה עד גיל 6 , ו"משפחה בשביל הצמיחה" אשר פנתה למשפחות עם ילדים בני 6 ומעלה. התוכנית מתייחסת למשפחה כיחידה, ובהתאם מטפלת בהורים ובילדים במקביל. משך התוכנית הוא שנתיים וחצי; במהלך השנה וחצי הראשונות מתקיים שיקום אינטנסיבי של המשפחה. בתום שנה וחצי מתכנסת ותט"ה לקבל החלטה על המקום המתאים להמשך גידול הילד. בשנה הנוספת ותט"ה מתכנסת להחליט על הליווי והטיפול במשפחה, גם אם הוחלט על הוצאת ילד מהבית או על פתיחת הליך אימוץ. עו"ס בתוכנית, המועסקת במשרה מלאה, מלווה 13 משפחות על מנת לאפשר קשב ויחס אישי. לשם השוואה, ברשויות מסוימות עו"ס משפחה המועסקת במשרה מלאה מלווה בין 60 ל- 150 משפחות. נוסף על העו"ס, בתוכנית ישנו מלווה משפחתי המלווה 20 משפחות. כמו כן, כל משפחה מקבלת סל תקציב גמיש בסך 70,000 ש"ח לשנתיים וחצי שמטרתו לסייע בהסרת גורמי הסיכון במשפחה ולשפר את תחומי התפקוד למיניהם באמצעות מענים מגוונים, למשל טיפול משפחתי וזוגי, הכשרה מקצועית, הספקת ציוד ביתי, והעשרה במגוון תחומי תפקוד. במחקרים המלווים את תוכניות הפיילוט נמצא שיפור בכמה מדדים הקשורים בהורים: שיפור במצב הכלכלי ובתנאי הדיור, ירידה במספר המשפחות שבהן יש חשד לאלימות, ושיפור במגוון מדדים של תפקוד הורי227 כמו כן, נמצא במחקרים כי התוכנית "משפחה מיטיבה וקבועה". אפקטיבית במציאת בית קבוע עבור הילדים. מתוך 37 ילדים ששהו בסידור חוץ- ביתי בתחילת - התוכנית נמצא בית קבוע עבור 12 ילדים עד תום התוכנית: 9 חזרו לבית הוריהם המולידים, ו- 3 227 יואה שורק, איה אלמוג- זקן, וצ'סלב קונסטנטינוב, משפחה מיטיבה וקבועה: מחקר הערכה. מאיירס ג'וינט ברוקדייל ; רחל סבו-לאל, איה אלמוג- זקן, יואה שורק,(2020 ,) משפחה בשביל הצמיחה: מחקר הערכה. מאיירס ג'וינט ברוקדייל, ( 2021 .) | 369 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ אומצו228 . מדובר בשיעור של 32% הצלחה במציאת בית קבוע, לעומת כ- 10% בלבד שחוזרים לבתיהם או מאומצים מכלל הילדים המוצאים מביתם. נמצא כי אף שמדיניותהביתהקבוע מציבהבראש מדרגהעדיפויותאתשיקום ההוריםכדי שהילד יוכל לחזור לביתו, ובתחתית המדרג את השהייה במסגרות חוץ- ביתיות בפנימיות, התקציב שהוקצה בשנת 2021 למסגרות חוץ- ביתיות (אומנה ופנימיות) עמד על כ- 940 מיליון ש"ח, ואילו התקציב לתוכניות לטיפול במשפחות בסיכון עמד על כ- 20 מיליון ש ח." כלומר, התקציב לטיפול במשפחות בסיכון עומד על כ- 2% מהתקציב למסגרות החוץ- ביתיות. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילותו של משרד הרווחה ליישום ות כנית הפיילוט "בשביל המיטיב" לטיפול ממוקד במשפחות בסיכון להוצאת ילד מבית ן או בכאלו שבהן ילד כבר הוצא מהבית שהובילה להגדלת שיעור הילדים שמצאו בית קבוע., נוכח זאת, מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את האפשרות לגמישות תקציבית בין תקצוב המסגרות החוץ- ביתיות לבין תקצוב תוכניות לשיקום הורים. תרשים 63 : שיעור הרשויות המקומיות שבהן פועלת התוכנית "בשביל המיטיב" בשנת 2022 ושיעור הילדים בהשמה חוץ- ביתית שהשתתפו בתוכנית זו, 2017 - 2021 רשויות מקומיות ילדים בהשמהחוץ-ביתית על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 228 יואה שורק, איה אלמוג- זקן, וצ'סלב קונסטנטינוב, משפחה מיטיבה וקבועה: מחקר הערכה. מאיירס ג'וינט ברוקדייל, ( 2021 .) | 370 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מתרשים 63 עולה כי התוכנית "בשביל המיטיב" פועלת רק ב- 7% מכלל הרשויות (18 רשויות מתוך 255 .) זאת אף שנמצא כי התוכנית אפקטיבית במציאת בית קבוע עבור הילדים. כמו כן, עולה כי התוכנית"בשביל המיטיב" פועלת במתכונת מצומצמת, ומיושמת בטיפול של רק כ- 2% ( 172 בממוצע בשנה) מכלל הי לדים השוהים במסגרות חוץ- ביתיות ( 11,459 בממוצע בשנה.) על מנת שילדים רבים יותר שהוצאו מביתם ימצאו בית קבוע ויגדלו סיכוייהם לשוב לבית ה וריהם המולידים לאחר שיקומם, מומלץ כי משרד הרווחה ימפה את הילדים והמשפחות המתאימים להשתתף בתוכנית ויפעל להרחבתה. ✰ הוריםשילדיהםהוצאומהביתלרובהיומוכריםלשירותיהרווחהטרםהוצאתילדם.הוצאת הילד מביתם מעוררת בהם תחושת כישלון ומשבר. טיפול בהורים יעניק להם הזדמנות לצאת ממעגל הרווחה ולחיות חיים נורמטיביים, הן ברמה האישית והן ברמה המשפחתית. ללא טיפול בהורים, סיכוייו של הילד לשוב אל ביתו ולחיות בחיק משפחתו קטנים, והוריו נותרים פגועים. מיעוט תוכניות טיפול ייעודיות להורים מולידים מטעם משרד הרווחה; שיעורי תקציב נמוכים לתוכניות אלו (20 מיליון ש"ח לעומת 940 מיליון ש"ח למסגרות חוץ- ביתיות); וקשיים בטיפול בהורים אלו במש"חים, כגון עומס רב על עו"ס משפחה ותעדוף הטיפול במקרים דחופים, מונעים מההורים לקבל את הטיפול שהם זכאים לו, ומילדיהם לשוב לביתם. כדי ליישם את מדיניות הבית הקבוע ולפעול לשיקום המשפחה המולידה על מנת שהילד יוכל לחזור אליה, דבר הנחשב "אבן יסוד" להתפתחותו התקינה, מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את החסמים לשיקום הורים מולידים ואת האתגרים העומדיםבפני המש"חים בטיפול במשפחות שילדיהן הוצאו מהבית. בהתאם לכך, מומלץ כי משרדהרווחה יפעל להרחבתן של תוכניות שיקום ומניעה, לרבות ניתוח הכדאיות הכלכלית של תוכניות אלו, וישווה אותן לחלופות אחרות, כדי להגדיל את הסיכויים של ההורים להשתקם ואת סיכויי הילד לשוב לביתו. שירותים למשפחות מאמצות לאחר האימוץ עלפינתונימשרדהרווחה,בשנת2022 חייםבישראלכ- 1,400 ילדיםמאומציםעדגיל18 .בשנים 2013 - 2021 חלה ירידה של כ- 39% במספר הילדים המאומצים בכל שנה, מ- 122 ילדים בשנת 2013 ל- 74 ילדים בשנת 2021. אימוץ איננו פעולה חד- פעמית, אלא תהליך מתמשך לכל אורך חיי הילד המאומץ והמשפחה המאמצת, של בניית קשר ותחושת השתייכות. תהליך זה מורכב עוד יותר כאשר מדובר בילדים שחוו טראומות ומעברים טרם האימוץ. למשל, בשל עברם ילדים | 371 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ אלוהיועלוליםלחוותחוסרביטחוןבנוגע להשתייכותםלמשפחה.כמוכן, הזהותשל ילדיםאלו מצריכה הזדהות עם ההורים המאמצים, אך גם עם ההורים המולידים229 . התפיסה שלפיה נחקק חוק האימוץ בשנת 1981 גורסת כי אין הבדל בין משפחה ביולוגית למשפחהמאמצת230 .עלכן,עלפיחוקהאימוץ,לאחרמתןצואימוץמערכותהרווחהאוהמשפט אינן מעורבות עוד בחיי המשפחות המאמצות והילדים המאומצים. ועדת גרוס התייחסה לכך שתפיסה זו איננה רלוונטית למציאות כיום בשל כמה סיבות: ראשית, ישנם קשיים בקליטת ילד מאומץ במשפחה גם לאחר תקופת הקליטה הראשונית; שנית, ילדים מאומצים חווים יותר קשיי למידה והתנהגות ובעיות בתחום הרגשי מאשר ילדים לא מאומצים; שלישית, מיעוט של הילדים המאומצים נמסרו בהסכמה, שכן לרוב האימוץ מתרחש אחרי תקופה ארוכה של ניסיונות שיקום והליך משפטי ארוך שבהם הילד חווה חוסר יציבות ולעיתים אףהתעללותאואלימות.עלכן קבעהועדתגרוס כיאחריותהמדינהכלפיהילדאינהמסתיימת לאחר מתן צו האימוץ, וזכותו של הילד לקבל שירותים גם לאחר האימוץ. בהתאם לכך המליצה הוועדה כי מאחר שמדובר בילדים עם צרכים מיוחדים גם לאחר אימוצם, על שירותי הרווחה לספק להם ולמשפחותיהם הדרכה, ליווי וסיוע כספי לטיפול בילד (להלן - שירותי פוסט- אימוץ)231 . שירותי פוסט- האימוץ כוללים סיוע כספי, וכן ליווי הכולל אבחונים וטיפולים רגשיים, אישיים משפחתיים וקבוצתיים, וימי עיון (להלן - ליווי). במדינ ות רבות נהוגים שירותי פוסט- אימוץ שונים. בארץ חוק האימוץ אומנם אינו מתייחס למעקב או לתמיכה של המדינה בילד המאומץ והמשפחה המאמצת, אך בפועל משרד הרווחה נותן למשפחות המאמצות שירותי ליווי וסיוע כספי. 229 יואה שורק ופידא ניג'ם- אכתילאת, "מאימוץ ילדים לקהילת אימוץ" חקר מקרים: אימוץ עם קשר ואימוץ על- ידי משפחות אומנות. מאיירס-ג'וינט- מכון ברוקדייל, ( 2012 .) 230 חגית מזרחי, מעורבות ואחריות המד ינה כלפי ילדים מאומצים ומשפחות מאמצות לאחר השלמת הליך האימוץ, עבודת גמר מחקרית תזה)( לאחר קבלת התואר מוסמך,""( 2020 .) 231 דוח ועדת גרוס, עמ' 138 . | 372 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 64 : שירותי פוסט- אימוץ המוגדרים בחקיקה, במדינות נבחרות באירופה232 מתרשים 64 עולה כי שירותי פוסט- אימוץ במדינות שונות באירופה ניתנים בחלקם בדמות סיועכספי,בחלקםבדמותליוויובחלקםבשתיהדרכים:באיטליהניתןסיועכספי כשירות פוסט- אימוץ, במדינות כגון לטביה, רומניה, גרמניה, ובולגריה ניתנים שירותי ליווי ומעקב אחר הילדים לפרקי זמן משתנים. בבריטניה, שבה מיושמת מדיניות הבית הקבוע, ניתנים גם סיוע כספי וגם ליווי. סיוע כספי למשפחה מאמצת: בישראל, הסיוע הכספי למשפחה מאמצת ניתן לה עד הגיע הילדלגיל18 ,וגובהותלוי בהכנסתהמשפחהובהכנסה הממוצעתבמשק.מטרתהסיועהכספי אינה לצורך הקיום היומיומי של המשפחה, אלא לסייע למשפחה להתמודד עם הצרכים המיוחדים של הילד - למשל טיפול פסיכולוגי, פיזיותרפי ה, הסעות וחונך. בשנים 2016 - 2021 חלה עלייה בסכום הסיוע הכספי הממוצע לילד מאומץ, בשיעור של כ- 9%, מכ- 1,800 ש"ח בממוצע לחודש ב- 2016 לכ- 2,000 ש"ח ב- 2021 ; על פי נוהל סבסוד אימוץ של משרד הרווחה, גובההסיועהמרביעומדעל 3,700 ש"חלחודש.בפועל, על פינתונימשרדהרווחה,בשנת2021 כשליש (31% ) מהילדים המאומצים קיבלו סיוע כספי ממשרד הרווחה, כך שבפועל סכום הסיוע הכספי הממוצע לילד עמד על 620 ש"ח לחודש בשנת 2021 . 232 חגית מזרחי, מעורבות ואחריות המדינה כלפי ילדים מאומצים ומשפחות מאמצות לאחר השלמת הליך האימוץ ( 2020 ,) עבודת גמר מחקרית תזה)( המוגשת לאחר קבלת התואר מוסמך."" | 373 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בשנת 2021 כ- % 40 מהילדים שאומצו שהו קודם לכן באומנה233 (אומנה רצף אימוץ). הסיוע הכספי החודשי למשפחת אומנה עמד על כ- 2,200 ש"ח באומנה רגילה, וכ- 3,300 ש"ח באומנה טיפולית234 . נוסף על כך, כל ילד השוהה באומנה זכאי לסל טיפול חודשי235 שגובהו בין כ- 800 ש"חבאומנהרגילהלכ- 1,700 ש"חבאומנהטיפולית.לפיכך,משפחתאומנהמקבלתסיועכספי ותמיכה בשווי כולל הנע בין כ- 3,000 לכ- 5,000 ש"ח לחודש. כך, בעוד שמשפחות מאמצות קיבלו בממוצע בשנת 2021 כ- 2,000 ש"ח בחודש, משפחות אומנה מקבלות 3,000 - 5,000 ש"ח בחודש, פי 1.5 עד 2.5 יותר ממשפחה מאמצת, אף שבמקרים רבים מדובר באותם ילדים ומשפחות. 43% מאנשי המקצוע ציינו בשאלון כי צמצום הסבסוד בין אימוץ לאומנה והפסקת הליווי במעבר לאימוץ הם בגדר חסם לאימוץ על ידי משפחות אומנה. על מנת להסיר את החסם הכספי העומד בפני אימוץ על ידי משפחות אומנה, מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את השוואת הסיוע הכספי למשפחות מאמצות לזה שמקבלות משפחות אומנה. ליווי למשפחות מאמצות: השירות למען הילד מציע למשפחות המאמצות שירותי ליווי מסובסדים, בהשתתפות עצמית שלהן, הכוללים: אבחון, ייעוץ, טיפול פרטני, משפחתי וקבוצתי, וקיום ימי עיון למשפחות מאמצות. את השירותים נותן ספק שזכה במכרז (להלן - הספק) החל משנת 2017. גובה ההשתתפות העצמית משתנה על פי רמת ההכנסה של המשפחה, ונע בין 50 ל- 240 ש"ח לפגישת ליווי. 233 על פי נתוני השירות למען הילד במשרד הרווחה. 234 אומנה טיפולית, שלא כמו אומנה רגילה, מציעה טיפול אינטנסיבי לילדים אשר חוו בילדותם המוקדמת טראומות קשות מתוך:( https://www.gov.il/he/Departments/Guides/molsa-foster-about?chapterIndex=2 .) 235 סל טיפול כולל בין היתר: שיעורי עזר,טיפול פסיכולוגי וטיפול פרה- רפואי.פירוט מלא של השירותים הכלולים בסל טיפול לילד באומנה ניתן למצוא בתע"ס אומנה, נספח יא. | 374 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 65 : שיעור ניצול התקציב המיועד לליווי ומספר המשפחות שקיבלו ליווי, 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 65 עולה כי בשנים 2016 - 2021 התקציב המיועד למתן שירותי טיפול וליווי ל משפחותמאמצות,באמצעותספקעמדבממוצעעלכ- 1.2 מיליוןש"ח;וכימשרדהרווחה ניצל בממוצע פחות משני שלישים (62% ) מתקציב זה. עוד עולה שבשנים 2018 - 2021 חלה ירידה הדרגתית בגובה התקציב, ובסך הכול ירד התקציב המאושר בתקופה זו בכ- 42%. אולם, גם בנסיבות אלו שבהן התקציב קטן, שיעור ניצולו היה חלקי והגיע בשנת 2021 לכדי 70%. אשר למספר המשפחות שהשתמשו בשירות זה, הוא ירד ב- 52% בתקופה שבין שנת 2018 לשנת 2021: מ- 91 משפחות בשנת 2018 ל- 44 משפחות בשנת 2021, כך שבפועל כ- 3% - 5% מהמשפחות המאמצות מסתייעות בשירותים אלה236 . השירות ל מען הילד ציין בפני צוות הביקורת כמה גורמים לתת- ניצול התקציב: הנגישות הגיאוגרפית של הטיפולים אינה מספקת, כך שעבור חלק מהמשפחות מקום קבלת הטיפולים רחוק מאוד; מחסורבמטפלים המותאמים לחברות הערבית והחרדית ודוברים את שפתן; זמינות המטפלים נמוכה, כך שמשפחות עלולו ת לחכות זמן רב, אפילו כמה חודשים, גם כאשר הן מצויות ב משבר, עד שנמצא מטפל; וחוסר שקיפות בעניין גובה השתתפות המשרד בתשלום. 236 בשנת 2021 היו כ- 1,400 ילדים מאומצים עד גיל 18, ו- 44 משפחות מאמצות צרכו את שירותי הטיפול והליווי המסובסדים. | 375 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ דברים אלו עולים בקנה אחד עם ממצאי השאלון, שלפיהם כמחצית מהמשיבים (51% ) ציינו כי אין מענה מספק של סבסוד וכלים למשפחה מאמצת להתמודדות עם אתגרי האימוץ. משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא יצא במכרז חדש לשירותי טיפול וליווי למשפחות מאמצות באמצעות ספק, ובחר בספק חדש237 ; וכי מכרז זה צפוי להפחית את החסמים המקשים על השימוש בשירותי ה טיפול ו ה ליווי. מומלץכימשרדהרווחהיוודאכי החלפת הספקאכןתביא להסרת כללהחסמיםהעומדים בפני שימוש בשירותי טיפול וליווי שמסבסד המשרד למשפחות מאמצות; וכי המשרד יבדוק באופן שוטף את מידת השימוש בשירותים אלו. שקיפות הסיוע בשירותי פוסט- אימוץ: עו"ס אימוץ שבאמצעותה נמסר ילד לאימוץ נשארת בקשר עם המשפחה המאמצת אחרי האימוץ. אם התרשמה, על בסיס המידע שק יבלה מהמשפחה, כי הילד זקוק לטיפולים שניתן לקבל עליהם סיוע מהמשרד היא מוסרת מידע על כך למשפחה238 . בביקורת עלה שאף כי תפיסת משרד הרווחה היא שילדים מאומצים הם בעלי צרכים מיוחדים גם לאחר אימוצם, ולשם כך הוא, כאמור, אף מקצה תקציב עבור שירותי פוסט- אימוץ, ואף שהוא עיגן את הזכאות לקבלת השירותים בנוהל פנימי, הוא אינו מפרסם את דבר הזכאות לתקציב ולקבלת שירותים באתר האינטרנט שלו. כתוצאה מכך, משפחות ששוקלות לאמץ ילד אינן מודעות לזכאותן לסיוע, אלא אם יידעה אותן על כך עו"ס האימוץ. דוגמה להשלכות היעדר הפרסום הופיעה באחד מתיקי הילד שנדגמו: תיאור מקרה 4 שני ילדים לאם עם התמכרות ואב שלא היה שותף בגידולם הוצאו מביתם. הילדים הוצאו לאומנת חירום יחד כשהיו בני 4 ו- 3, ושהו בה כ- 10 חודשים טרם הגיעם למשפחת האומנה. הילדים נקלטו היטב במשפחת האומנה ונוצר חיבור טוב בינם לבין הילדים הביולוגיים של המשפחה. ותט"ה המליצה על פתיחת תיק אימוץ, ומשפחת האומנה אף נפגשה עם השירות למען הילד לאחר שהילדים שהו אצלה כשנתיים. עם זאת, המשפחה החליטה שאף על פי שהיא רואה בילדים חלק בלתי נפרד ממנה, היא אינה מעוניינת לאמצם מאחר שהיא זקוקה להדרכה ולליווי המתקבלים באומנה, אשר לתפיסתה אמורים להיפסק עם המעבר לאימוץ. השירותלמעןהילד מסרלמשרדמבקרהמדינהבסוףמאי 2022 כיהואפועללפרסםאתהמידע עלהסיועש אותוהואמעניקלמשפחותמאמצות באתרהאינטרנט שלהמשרד,ואולםעדלמועד סיום הבדיקה פעולות אלו לא הושלמו. 237 הספק החל עבודתו בדצמבר 2022 , לאחר סיום עבודת הביק ורת. 238 מבקר המדינה הצביע על כך שאחת הסיבות לחוסר מיצוי זכויות חברתיות על ידי הציבור היא אי פרסומן על ידי המדינה. ראו במבקר המדינה, דוח שנתי 65ג ( 2014 "אי מיצוי של זכויות חברתיות", עמ'), 3 - 46 מבקר המדינה,; דוח שנתי 72א ( 2021 "אי מיצוי של זכויות חברתיות: ביקורת מעקב", עמ'), 115 - 124 . | 376 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מומלץ כי משרד הרווחה יפעל בשקיפות ויפרסם בכל ערוצי המדיה את המידע על הסיוע שהואמעניק למשפחותמאמצות,לציבורהרחבולקהילתהאימוץבפרט.מומלץגםשעו"ס אימוץ הנמצאות בקשר עם המשפחות המאמצות יוודאו כי המשפחות יודעות על זכאותן. ✰ אומנםהתפיסהעלפיחוקהאימוץהיאשאיןהבדלביןמשפחה מולידהלמשפחהמאמצת, ועל כן לאחרמתןצו אימוץ מערכות הרווחה או המשפט אינן מעורבותעודבחיי המשפחות המאמצות והילדים המאומצים, אך משרד הרווחה מכיר בכך שפעמים רבות ילדים מאומצים ומשפחותיהם זקוקים לסיוע בשל עברם ובשל המורכבות הייחודית הנמשכת גם לאחר האימוץ. ואולם, רוב המשפחות המאמצות אינן מקבלות סיוע זה: 31% מהילדים המאומצים מקבלים סבסוד וכ- 3% - 5% מהמשפחות המאמצות צורכות שירותי טיפול וליווי. כדי למנוע מצבים שבהם הפחתת הסבסוד שמקבלת משפחה מאמצת בהשוואה למשפחת אומנה, ומתן שירותי הליווי בתמורה להשתתפות עצמית הם בבחינת תמריץ שלילי ל אימוץ במסגרת אומנה רצף אימוץ - מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את גובה הסיוע הכספי שהוא מציע למשפחות מאמצות, את גובה ההשתתפות העצמית שהן נדרשות לשלם בעבור שירותי הליווי, וכן את זמינותם. במקרים שנדרש לצמצמם את גובה הסיוע לעומת זה שמקבלות משפחות אומנה, מומלץ כי הדבר ייעשה בהדרגתיות כדי לאפשר למשפחה המאמצת להתארגן לשינוי זה ולהתאים עצמה לכך. אימוץ על ידי זוגות חד- מיניים פרק זה בדוח הביקורת הוא המשך להחלטת הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת לבקש ממבקר המדינה חוות דעת בעניין אפליה של זוגות חד- מיניים בהליך אימוץ ילדים, בדגש על פעולות הממשלה לקידום החקיקה. חוק האימוץ קובע ככלל כי אין אימוץ אלא על ידי איש ואשתו יחד. עוד קובע החוק, כחריגים לכלל זה, מקרים בהם רשאי בית המשפט לתת צו אימוץ למאמץ יחיד: אם בן זוגו הוא הורה המאומץ, או אימץ אותו לפני כן; אם הורי המאומץ נפטרו והמאמץ הוא מקרובי המאומץ ובלתי נשוי, ובנסיבות מיוחדות, כפוף לטובת המאומץ, בסטייה מסייגים אלה (להלן - החריג של נסיבות מיוחדות)""239. חוק האימוץ לא כולל, אפוא, התייחסות לזוגות חד- מיניים. כך, שאלת האפשרות למסירת ילד לאימוץ לזוג חד- מיני הגיעה לפתחו של בית המשפט כמה פעמים. בעתירה שהגישו בנות זוג שביקשו לאמץ זו את ילדיה של זו פסק בית המשפט העליון בשנת 2005 כי בית המשפט רשאי לתת צו אימוץ לבני זוג חד- מיניים בהתקיים החריג של "נסיבות מיוחדות"240 . בהמשך לפסיקה זו הוציא בשנת 2008 היועץ המשפטי לממשלה הנחיה שקבעה כי בני זוג חד- מיניים יוכלו לאמץ ילד גם אם הוא אינו ילדו של אחד מהם, וזאת בדרך של הגשת בקשות נפרדות לאימוץ נפרד של הילד על ידי כל אחד מבני הזוג 239 חוק האימוץ, ס עיפים 3 ו- 25 . 240 ע"א 10280/01 ירוס-חקק נ' היועץ המשפטי לממשלה. פ ד," נט ( 5 ) 64 ( 2005 ). | 377 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כמאמץ יחיד241 . עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי במסגרת בחינת התקיימות החריג של "נסיבות מיוחדות" אין מקום לנוסחאות נוקשות בהיבט של טובת המאומץ, ולפיכך שאלת הזהות המינית של המאמצים היא רק אחד השיקולים הרלוונטיים שאותו יש לשקול יחד עם כל שאר הנסיבות והשיקולים הרלוונטיים, וכל מקרה ייבחן לגופו. ועדת גרוס נדרשה אף היא לסוגיית האימוץ על ידי זוגות חד- מיניים ואחרים שאינם בגדר "איש ואשתו יחד" בדוח שהגישה ב- 2016 242 , אך הדעות בה היו חלוקות כך שלא התגבשה דעת רוב ברורה לגבי תיקוני החקיקה הנדרשים. בפני הוועדה הוצג המצב המשפטי בעולם באותה עת - למשל ש באנגלי יה מתאפשרלזוגות בני אותו המין לאמץ ילד במשותף וכך גם במדינות נוספות., להלן המצב המשפטי בעת סיום הביקורת, נובמבר 2022 בכמה מדינות נבחרות:, תרשים 66 : מדינות נבחרות שבהן מותר אימוץ על ידי זוגות חד- מיניים, בציון שנת החקיקה או הפסיקה243 עיצוב: SlideModel.com . בפני ועדת גרוס הוצגו מחקרים המצביעים על כך שילדים הגדלים במשפחות חד- מיניות אינם נפגעים מכך בתפקודם244 . נוסף על כך, ישנן עדויות מחקריות לשיפורבתפקוד הנפשי והחברתי 241 [" ניתן] לעשות שימוש בשיקול של טובת המאומץ... גם כאשר יש בקשה של בני זוג מאותו המין, בדרך של שתי בקשות לאימוץ יחיד, או בקשה של אחד מהם, למסירת ילד זר לאימוץ ע ל ידי השרות למען הילד, בדומה, לדוגמ ה, לנסיבות בהן נמסר ילד לאימוץ ע ל- ידי אדם יחיד." הכוונה בילד זר - ילד שאינו ילדו של אחד מבני הזוג. היועץ המשפטי לממשלה, סיכום דיון - זוג ות בני אותו המין וחוק אימוץ ילדים. 7.2.2008 - משרד המשפטים, הודעה לעיתונות מס' 7751 ( , 10.2.08 .) 242 דוח ועדת גרוס. 243 Adoption and Children Act 2002. legislation.gov.uk אוחזר:. 10 במרץ, 2022 ; CONSOLIDATION OF ADOPTION ACT S.N.W.T. 1998,c.9 In force November 1, 1998: SI-016-98 (Current to: August 29, 2012 ; Pavan et al. v. Smith, 582 U.S.(2017) ; דוח ועדת גרוס, עמ' 109 . 244 דוח ועדת גרוס, עמ' 111 . | 378 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ של ילדים שאומצו על ידי זוגות חד- מיניים245. עולה מכך, שאף ששאלת האימוץ על ידי זוגות חד- מיניים נוגעת לסוגיה של שוויון בזכות להורות, היא גם נוגעת ישירות לסוגיה של טובת הילד. בשנת 2016 הוגשה עתירה לבית המשפט העליון נגד משרד הרווחה והיועץ המשפטי לממשלה בבקשה להורות למדינה להסבירמדוע לא מפורש סעיף האימוץ "על ידי איש ואשתו יחד" באופן שאינו מפלה בין זוגות הטרוסקסואל יים לזוגות חד- מיניים. בספטמבר 2017 במסגרת העתירה הודיעה המדינה כי החליטה לאמץ את העמדה שלפיה יש לבטל את תנאי הסף הדורש זוגיות של "איש ואשתו"בסעיף 3 לחוק האימוץ,אך במקביל לעמודעל דרישהלקשרזוגייציב וממושך ביןבני זוגהמבקשים לאמץ.זאת,במסגרת כוונהלקדםהצעתחקיקהלתיקוןחוק האימוץ.בדיון באותו חודש הודיעה המדינה כי היא צפויה לפרסם תזכיר חוק בנושא עד לאמצע שנת 2018 246 . בהמשך פרסם משרד המשפטים באוגוסט 2019, את תזכיר החוק247 . בנובמבר 2020 קיימה ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה ישיבה בנושא אפליה בהליך אימוץ ילדים248 בישיבה חזרו נציגימשרדהרווחה על עמדתם בעד ביטולהדרישה ל"איש ואשתו" בחוק,. וכי בעת ההחלטה על מסירת ילד לאימוץ תיבחן טובתו והתאמת המשפחות המועמדות לאימוץ לילד זה, ולא שיקולים אחרים כמגדר ההורים המאמצים. נציגי משרד הרווחה הציגו כדוגמה ילד הנמצאבאו מנהאצלהוריםחד- מינייםואשרהוחלטעלמסירתולאימוץ,ומסרוכיבמקרהזהתינתן עדיפותלהוריםהחד- מינייםשאצלםהילדנמצא,כדילמנועמעבריםבחייו.בהקשר זהצויןבישיבת הוועדה כי חוק האומנה, החדש יותר מחוק האימוץ, אינו קובע זוגיות כתנאי מבחין לקבלת רישיון אומנה, ולפיכך מאפשרגם לזוגות חד- מיניים לשמש כהורי אומנה249 . בישיבה ציינו נציגי משרד הרווחה כי העבודה על תזכיר החוק עומדת בשלביה האחרונים וכי תזכיר החוק יוגש בתוך זמן קצר לאישור הממשלה. ביולי 2021 הוגשה עתירה נוספת בנושא שינוי נוסח "איש ואשתו" בחוק האימוץ250 . בהודעה במסגרת עתירה זו עדכנה המדינה כי אף ששרי המשפטים והרווחה תומכים בתזכירחוק האימוץ שפורסם בשנת 2019 להערכת שר המשפטים "אין היתכנות פוליטית לקידומה לעת הזאת.", לפיכך, נציגי המדינה אינם מתנגדים לכך שהנושא יידון בבית המשפט251 . 245 Susan Golombock et al., "Adoptive gay father families: Parent-child relationships and children's psychological 468 - 85(2), (2014), pp.456 Child Development adjustment", . 246 בג"ץ 3217/16 המרכז הרפורמי לדת ומדינה - התנועה ליהדות מתקדמת בישראל ואח' נ' משרד הרווחה והשירותים החברתיים פורסם במאגר ממוחשב,( 17.9.17 .) 247 תזכיר חוק אימוץ ילדים (תיקון מס '...) (כשירות לאמץ והתאמת מאמצים לילד), התשע"ט- 2019 . 248 פרוטוקול ישיבה מס' 85 של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הכנסת ה- 23 , 1 ( 3.11.2020 .) 249 חוק האומנה, סעיף 24 . 250 העתירההוגשהעלידישיגורטלר,שחרגלוברמן,עידוזין,צפרירגדרון,המרכזהרפורמילדתומדינההתנועההרפורמית - יהדות מתקדמת בישראל,אבות גאים,האגודה למען הלהט"ב בישראל,הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות. 251 בג"ץ 5158/21 גורטלר ואח' נ' שר הרווחה ואח',ה ודעת עדכון מטעם המשיבים מ- 16.3.22 . קודם לכן, ניתן פסק דין של בג"ץאשר ביטל למעשה אתהגדרת "הוריםמיועדים שהם בניזוג"בחוקהסכמיםלנשיאתעוברים(אישורהסכםומעמד היילוד),התשנ"ו- 1996 אשרכללהרק"אישואישהשהםבניזוג,",משקבע כי" העדר היתכנות פוליטית אינו יכול להצדיק את המשך הפגיעה הקשה בזכויות יסוד" (בג"ץ 781/15 איתי ארד- פנקס נ' הוועדה לאישור הסכמים לנשיאת עובריםעלפיחוק בחוקהסכמיםלנשיאתעוברים(אישורהסכםומעמדהיילוד) ,התשנ"ו- 1996 (פורסםבמאגר ממוחשב,11.7.21 .) | 379 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לקראת הדיון בעתירה זו ביולי 2022 הגישה המדינה בקשה לדחיית מועד הדיון, בשל החלטת הכנסת על פיזורה והקדמת הבחירות, כדי לאפשר לממשלה ולוועדות הכנסת החדשות שיקומו לאחר הבחירות הזדמנות נאותה להידרש לסוגיה באמצעות קידום הליך חקיקה בנושא252 . בית המשפט נעתר לבקשה וקבע כי הודעת עדכון מטעם המדינה תוגש עד לחודש אפריל 2023 253 . התחייבות המדינה בפני בג"ץ הייתה להפיץ תזכיר לתיקון חוק האימוץ עד לאמצע 2018 ; התזכיר הופץ באמצע 2019 . במועד סיום הביקורת, יולי 2022 , גובשה טיוטת הצעת חוק והיא המתינה לדיון בפני ועדת שרים לענייני חקיקה, בטרם תובא ל אישור החוק ב כנסת. כך, נוסח חוק האימוץ בדבר "איש ואשתו" נותר כשהיה וכתוצאה מכך האפשרות של זוגות חד- מיניים לאמץ מוגבלת. מסיר ה בפועל של ילדים לאימוץ לזוגות חד- מיניים בהתבסס על הנחיית היועץ המשפטי לממשלה משנת 2008 , מדיניות משרד הרווחה היא לתת קדימות לזוגות הטרוסקסואלים באימוץ ילד, ולמסור ילד לאימוץ על ידי זוגות חד- מיניים בשני מצבים: במקרים שבהם לא נמצא זוג הטרוסקסואלי המתאים לצורכי הילד ואשר הביע נכונות לאמצו; או כאשר ה ערכה מקצועית קובעת כי טובת הילד היא אימוץ על ידי זוג חד- מיני, כגון במקרהשלילדה שעברהפגיעהמיניתוהערכת אנשימקצועהיא כיטובתההיא להיותמאומצת על ידי זוג נשים. עם זאת, למשרד הרווחה איןהנחיה רשמית ספציפית בנוגע לאימוץ על ידי זוגות חד- מיניים, ו תהליכי העבודה זהים לכלל האוכלוסיות. 252 בג"ץ 5158/21 גורטלר ואח' נ' שר הרווחה ואח', בקשה מטעם המשיבים מ- 14.7.22 . 253 בג"ץ 3217/16 גורטלר ואח' נ' שר הרווחה ואח' (פורסם במאגר ממוחשב, 17.7.22 .) | 380 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ תרשים 67 : מספר הילדים שנמסרו לאימוץ לזוגות חד- מיניים מתוך כלל הילדים שנמסרו לאימוץ,2013 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 67 עולה כי בשנים 2013 - 2021 נמסרו שבעה ילדים לאימוץ לזוגות חד- מיניים, מתוך 835 ה ילדים שנמסרו לאימוץ, דהיינו פחות מאחוז אחד. לשם השוואה, באנגלי יה שיעור הילדים שאומצו על ידי זוגות חד- מיניים היה 15% מכלל הילדים שאומצו בשנת 2021 254 . יצוין ש כל הילדים שנמסרו לאימוץ לזוגות חד- מיניים בישראל הם עם צרכים מיוחדים וא ילדים מעל גיל שנתיים. בשנים 2017 - 2021 המתינו לאימוץ לפחות 42 משפחות חד- מיניות. השוואת נתוני האימוץ על ידי זוגות חד- מיניים לנתוני האימוץ על ידי משפחות אחרות מעלה את המגמה הבאה255 : לוח 3 : השוואה בין זוגות חד- מיניים מועמדים לאמץ למשפחות אחרות ושיעורי האימוץ בפועל, 2017 - 2021 שיעור המאמצים מועמדים לאמץ אימצו בפועל מתוך המועמדים זוגות חד- מיניים 29 5 17% משפחות אחרות 1,226 401 33% על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 254 GOV.UK. (2022). Reporting Year 2021: Children looked after in England including adoptions . 255 השירות למען הילד לא אסף נתונים על מועמדות של זוגות ח ד- מיניים לאימוץ לפני שנת 2017 . | 381 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כפי שניתן לראות בלוח 3, שיעור הזוגות החד- מיניים המועמדים לאמוץ שנמסר להם ילד לאימוץ בפועל (17% ) עומד על כמחצית משיעור המשפחות האחרות המועמדות שנמסר להן ילד לאימוץ בפועל (33% .) כדי למנוע פגיעה בזכותם של ילדים בסיכון שהוצאו מביתם להיות מושמים בבית קבוע ומיטיב,אצלזוגותשהם בעלימסוגלותגבוהה, וכן נוכחעמדתמשרדהרווחהכפישהובעה בפני בג"ץ וממצאי המחקרים, ובהתאם לחובה להבטיח את טובת הילד, מומלץ כי במצב הדין הנוכחי יבחן משרד הרווחה את השימוש ב"נסיבות מיוחדות", אשר יאפשר מסירת הילד לאימוץ בהתאם למסוגלות של הזוגות המאמצים, גם כאשר הם חד- מיניים במקביל לבחינת קידום האסדרה בנושא. גיבוש מדיניות וקבלת החלטות על בסיס נתונים מדריך התכנון הממשלתי קובע כי בתהליך הגדרת מדיניות ובניית תוכנית עבודה, על קובעי המדיניות לייצר תמונת מצב כבסיס לקביעת סדרי עדיפויות וכיוונים לשינוי. עוד מדגיש המדריך כי על קובעי המדיניות לייצר את תמונת המצב על סמך נתונים ממערכי מידע ובסיסי נתונים. על מנת לממש את המדיניות נדרשים קובעי המדיניות להכין תוכנית עבודה הכוללת יעדים מדידים ולעקובאחרהשגתם,כדילבחוןאתהשינויבכיווןשהתוותה המדיניות256 .בדוחותקודמיםהדגיש מבקר המדינה את החשיבות שבקביעת מדיניות על בסיס תשתית מידע ונתונים257 . כמו כן, קיים חשש כי קבלת החלטות שאינה מבוססת על נתונים מושפעת מהטיות הקשורות לסוג תפקיד, לניסיון מקצועי ואישי, ולהשתייכות ליחידה ארגונית. משרד הרווחה מחזיק מסדי נתונים הכוללים מידע רב על השמות של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות, למשל - גיל ההשמה, סוג המסגרת, משך ההשמה, וסיבת ההשמה. המשרד גם פיתח מערכת BI 258 ה מאגמת נתונים ממקורות שונים, ומציגה באמצעות לוח מחוונים (dashboard ) את הנתונים הרלוונטיים לכל בעל תפקיד. עלה שמשרד הרווחה גיבש את המדיניות לטיפול בילדים שהוצאו מביתם מבלי להציג נתונים ממערכות המידע שברשותו, המתייחסים לעקרונות המדיניות וליעדיה, ומבלי לעשות שימושבנתונים אלוכדילעקובאחריהם.למשל,נתונים על שיעוריההשמה בפועל של הילדים במסגרות חוץ-ביתיות. 256 משרד ראש הממשלה, מדריך התכנון הממשלתי (2010 .) 257 ראו למשל,מבקר המדינה, דוח שנתי53 ב ( 2003 בפרק "עבודת המטה במשרדי ממשלה", עמ'), 105 - 109 ; מבקר המדינה, דוח שנתי 68 ג ( 2018 בפרק "עבודת המטה לפני קבלת החלטות", עמ'), 1595 - 1610 . 258 BI ( Business Intelligence ) - מערכת בינה עסקית אשר אוספת נתונים ממאגרי המידע של משרד הרווחה ושל המש"חים, מנתחת מגמות, ומציגה באופן חזותי נתונים מרכזיים התומכים בתהליכי ניהול, בחלוקה לפי תפקידים. | 382 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ מומלץ ל משרד הרווח ה ל קדם את יכולת ו להציג תמונת מצב מעודכנת ומהימנה על מצב הילדים שהוצאו מביתם והושמו במסגרות חוץ-ביתיות , וזאת על בסיס ניתוח נתונים ומידע ממערכות המידע שברשותו; לבחון את המתאם בין המדיניות שקב ע - "מדיניות הבית הקבוע" לבין המצב בפועל; לופעו ל לצמצ ום הפער הקיים ושהוצג בדוח זה. עוד מומלץ כי משרדהרווחה יטמיע בקרבהעוסקיםב טיפולבילדיםשהוצאומביתם אתחשיבותהעבודה עם נתונים כבסיס לקביעת מדיניות; יקדם אתהשימוש ב מערכת ה- BI באופן שוטף ויטמיע אותה ככלי תומך החלטה בקרב היחידות העוסקו ת בטיפול בילדים שהוצאו מביתם. בסיכוםתגובתוצייןמשרדהרווחהכיהואמתייחס ברצינותרבהלממצאיהדוח,לפעריםשהועלו במסגרתו ולהמלצות המבקר בנושא. חלק מההער ות הועברו לטיפול ו לתיקון מיי דיים, ובכוונת המשרד ללמוד לעומקם את הממצאים ואת ההמלצות, לקדם באופן מי ידי את הנושאים האפשריים ולטפל לאורך שנת העבודה הקרובה בתהליכים המורכבים יותר. | 383 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ סיכום משרד הרווחה נושא באחריות מוגברת לדאוג לשלומם של ילדים שהוצאו מבתיהם בתוקף החלטת המדינהבשלמצבי סיכוןוהזנחהחמוריםוהושמו על ידי מערכתהרווחה בפנימיות ובמשפחות אומנה, זאת כדי לסייע להם להשתקם מהטראומות שחוו ולתת להם הזדמנות להתפתח באופןתקיןולקייםחייםנורמטיבייםבעתיד. בביקורתעלהכיהמשרדאינומקיים מרכיבים בסיסים של הטיפול בילד שהוצא מהבית שבאחריותו ובכלל זה הוא אינו מנהל את תהליך הוצאת הילדים בסיכון מהבית על בסיס מידע מהימן ומתוקף, תוך קביעת יעדים וסטנדרטי ם ברורים ותוך פיקוח ובקרה על העמידה בהם. למשל, חרף מדיניות ה משרד, 89% מ הילדיםאינםֹומ צאיםבית קבוע ושוהים שנים רבותבמסגרותזמניות( 11% מהם למשך שמונה שנים ויותר). מסגרות זמניות אלה הן ברוב המקרים ( 67% ) פנימיות, ולא אומנות המעניקות לילדים מסגרת משפחתית. יתרה מזו, 474 ילדים צעירים מאוד, מגיל לידה עד גיל חמש, הוצאו מביתם ו הושמו במסגרות פנימייתיות, לעיתים לתקופות ארוכותשל כמהחודשיםואף כמה שנים, למרותמדיניותהמשרד לפיהישלהעדיף השמה במשפחות אומנה. משרד הרווחה כמעט אינו עוקב אחר מצב הילדים המושמים במשפחות אומנה, והוא אינו משתמש בכל הכלים העומדים לרשותו כדי לוודא כי טובתם נשמרת ומצבם משתפר; המשרד אינו פועל באופן המיטבי למציאת בית קבוע לילדים שהוצאו מביתם; אינו מטפל ב מרבית ההורים של ילדים אלה (91% מהאימהות שילדיהן הוצאו מהבית לא השתתפו בתוכניותשיקוםבמימוןהמשרד),וכךאינו יוצר אתהתנאיםלחזרתהילדיםלבתיהם.פחות מ- 1% מהילדים נמסרים לאימוץ על ידי משרד הרווחה, בין היתר בשל תמיכה חלקית של המשרד במשפחות מאמצות. כמו כן, שיעור נמוך מאוד (1% ) מהילדים שנמסרו לאימוץ ניתנו לזוגות חד- מיניים. ממצאי הביקורת על טיפול משרד הרווחה באוכלוסיות ייחודיות מעלים כי על אף מאפייניהן הייחודיים לא פיתח המשרד מתווה מותאם לטיפול בהן. למשל, ברשויות ערביות ילדים רבים (44% ) שוהים באומנת חירום במשך זמן ארוך, ואף מעבר למותר בחוק (יותר משישה חודשים); וברשויות חרדיות רק שיעור קטן מהילדים ( 12% מושמים באומנה, והיתר בפנימיות.) אשר להשפעות ארוכות טווח על הילדים, הבדיקה העלתה כי יש עדיפות לשהייה באומנה עלפנישהייה בפנימיות;למשל,במדדיםשלחייםנורמטיבייםבבגרות,מבחינתההשכלה, התעסוקה,הילודהבקרב קטינות,החזרה לטיפול ברווחהוהמעורבותבפשיעה, מצבם של בוגרי הפנימיות פחות טוב באופן מובהק ממצבם של בוגרי אומנ ה. לדוגמה, סיכוייו של בוגר פנימייה לזכאות לתעודת בגרות נמוכים בכ- 8% מאלה של בוגר אומנה; סיכוייו להזדקק לגמלת הבטחת הכנסה גבוהים ב כ- 2% ; סיכוייו לחזור לקבל שירותי רווחה בבגרות גבוהים בכ- 9% ; וסיכוייו לשהות במעצר או במאסר גבוהים בכ- 6% . גם מעבר בין מסגרות פוגע במדדים אלה. לצד זאת יש גם להביא בחשבון שעלות השמת ילד באומנה היא כ- 3,900 ש"ח לחודש, ואילו עלות השמתו בפנימייה גבוהה פי שלושה לערך - כ- 11,900 ש"ח לחודש. על כן בשים לב ל טובת הילד, ונוסף על כך בשים לב להוצאה הישירה על ההשמה, לא זו בלבד שההשמה באומנה מיטיבה עם הילד אלא שהיא גם יעילה יותר בהיבט הכלכלי. | 384 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ ממצאי הביקורת מצביעים על כך שעקרונות מדיניות הבית הקבוע, ש אותה התווה משרד הרווחה, בכוחם לתרום לשיפור מצבם של ילדים בסיכון שהוצאו מביתם והושמו במסגרות חוץ-ביתיות; מהממצאיםעולהגם החשיבותשבה טמעתהעקרונות למען רווחתםה עתיד ית של ה ילדים בסיכון ו למען מניע ת העברת מעגל המצוקה גם לדור השלישי - לילדיהם. משרד הרווחה ציין בתגובתו כיהוא מתייחס ברצינות רבה לממצאיהדוח,לפערים שהועלו במסגרתו ולהמלצות המבקר בנושא וכי יפעל לתיקון הליקויים באופן מיידי. מומלץ כי משרד הרווחה יבחן על בסיס ניתוח הנתונים את יישום מדיניותו להשמ ת ילדים המוצאים מביתם לו טיפול בהם ; ו כי הוא יטמיע את המדיניות בקרב מטה המשרד ואנשי המקצוע הפועלים בשטח, תוך הגדרת יעדים ברורים ומדידתם. היבט בעל חשיבות של מימוש המדיניות הוא יצירת תנאים לכך שילד שהוצא מביתו יוכל לחזוראליו בהקדם האפשרי, לאחרשיקום ההורים והפיכת הביתלמקום מיטיב עבור ו. על כן, מומלץ כי משרד הרווחה יפתח מערך טיפול להורים שילדיהם הוצאו מהבית, שיסייע בשיקומם ויאפשר את חזרת הילדים, וכי הוא ירחיב את היקפן של תוכניות הטיפול הקיימות. על מנת לממש את אחריותו, מוטל על משרד הרווחה לוודא כי ילדים שהוצאו מביתם מושמים במסגרות המתאימות לגילם ומקבלים את המענה הטיפולי הטוב ביותר עד לחזרתם לביתם, ובכך להעניק להם ואף לילדיהם סיכוי טוב יותרלהשתלבות מוצלחת בחברה. | 385 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ נספח מדעי אוכלוסיית היעד כל ילידי השנים 1991 - 2002 , כלומר אנשים שנכון למועד סיום הביקורת היו בני 20 - 31 , סה"כ - 1,598,030 נבדקים. אוכלוסייה זו חולקה לארבע קבוצות מחקר, כמפורט להלן: • בוגרי פנימיות של משרד הרווחה (להלן - בוגרי פנימיות) - 21,352 נבדקים (מתוכם - 13,359 גברים, 63% ) שהיו בפנימיות בלבד - 1.3% מאוכלוסיית הנבדקים; • בוגרי אומנה - 2,801 נבדקים (מתוכם - 1,232 גברים, 44% ) שהיו באומנה בלבד - 0.17% מאוכלוסיית הנבדקים; • בוגרי השמות במסגרות טיפול בקהילה (להלן - בוגרי טיפול בקהילה) - 155,275 נבדקים (מתוכם - 79,989 גברים, 52% ) שטופלו בקהילה בלבד ולא הוצאו מביתם - 9.8% מאוכלוסיית הנבדקים; • אוכלוסייה כללית - 1,408,270 נבדקים (מתוכם - 812,014 גברים,, 50% ) שלא טופלו ברווחה בילדותם - 88.7% מאוכלוסיית הנבדקים. נבדקים שאינם משתייכים לאחת מקבוצות אלה (נבדקים ששהו בילדותם גם בפנימייה וגם באומנה, ונבדקים שהיתה להם השמה חוץ- ביתית בילדות שאינה אומנה או פנימייה, כגון ילדים שטופלו על ידי רשות חסות הנוער. סה"כ - 10,332 ) הוצאו מהבדיקה, כך שנותרו 1,587,698 נבדקים. קריטריונ ים לחלוקה לקבוצות המחקר • לקבוצת בוגרי פנימיות של משרד הרווחה הוכנסו נבדקים ששהו בלפחות מסגרת חוץ- ביתית אחת שהיא פנימייה של משרד הרווחה (ייתכן שהיו להם גם טיפולים בקהילה, אך לא שהו במשפחת אומנה.) • לקבוצת בוגרי אומנה הוכנסו נבדקים ששהו בלפחות מסגרת חוץ- ביתית אחת שהיא משפחת אומנה (ייתכן שהיו להם גם טיפולים בקהילה, אך לא שהו בפנימיות.) • לקבוצת בוגרי השמות במסגרות טיפול בקהילה הוכנסו נבדקים שהיה להם לפחות טיפול אחד בקהילה בילדות ולא היה להם אף סוג של השמה חוץ- ביתית. • לקבוצת האוכלוסייה הכללית הוכנסו נבדקים שלא קיבלו שירותי רווחה כלל בילדותם. | 386 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ משתני המחקר מאפייני ילד 1 . הילד: שנת לידה; מין. 2 . הורי הילד: הכנסת אם בשנת 2019 ; הכנסת אב בשנת 2019 . 3 . סביבת הילד: אשכול חברתי- כלכלי של מגורי ההורים; עשירון טיפוח של בית הספר התיכון - מדד טיפוח נקבע על ידי משרד החינוך לכול בית הספר ומתבסס על הנתונים הדמוגרפיים והסוציו- אקונומיים של התלמידים. המדד נע בין 1 - בית ספר הדורש מעט טיפוח, ל- 10 - בית ספר הדורש טיפוח מרבי. מאפייני ההשמות החוץ-ביתיות 1 . סוג ההשמה: שהיית הנבדק באומנה או בפנימיות. 2 . יציבות ההשמה: מספר המסגרות החוץ-ביתיות השונות בהן שהה הנבדק. 3 . משך השהייהבמסגרת: סך כל מספר חודשי השהייה של הנבדק במסגרות חוץ- ביתיות. מדדי חיים בבגרות 1 . השכלה: סיום 12 שנות לימוד; זכאות לתעודת בגרות; זכאות לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות;ממוצעבגרות; היבחנותבבחינההפסיכומטרית; ציוןפסיכומטרי;התחלת לימודים לתואר ראשון. 2 . תעסוקה: הכנסה שנתית ממוצעת בשנים 2018 - 2019 ; קבלת גמלת הבטחת הכנסה בשנים2019 - 2021 ;מספר ימיגמלתהבטחתהכנסה בשנים2019 - 2021 ,עבורמי שקיבל גמלה. 3 . ילודה בקרב קטינות: שיעור הנשים שילדו לפני גיל 17, מבין הנשים שילדו259 . 4 . טיפול בשירותי הרווחה בבגרות: האם הנבדק טופל על ידי שירותי הרווחה בבגרות. 5 . פשיעה: האם הנבדק ביצע פשע; האם הנבדק היה עציר או אסיר. 259 מאחר ששיעור הנשים שיולדות מתחת לגיל 17 נמוך מאוד, ורוב הנשים לא ילדו כלל בטווח הגילאים של מדגם זה (כ- 75% לא ילדו,) הרי שהשונות במדד זה נמוכה מאוד. על כן, משתנה זה חושב רק עבור הנשים שילדו. | 387 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח 1 : מאפייני הילד בוגרי בוגרי טיפול אוכלוסייה פנימיות בוגרי אומנה בקהילה כללית N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 43,278.12 20,698.27 56,490.23 96,240.09 סטיית תקן 58,305.19 42,973.45 73,674.64 140,489.9 מינימום 0 0 0 0 הכנסת אם אחוזון 10 0 0 0 0 אחוזון 90 110,646 72,831 133,516 234,404 מקסימום 1,286,503 41,5026 8,369,154 40,800,000 הכנסת אם הנבדק ב- 2019 בש"ח N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 56,012.46 37,226.53 82,320.67 166,164.6 סטיית תקן 102,043.7 72,240.8 128,929.9 343,825.6 מינימום 0 0 0 0 הכנסת אב אחוזון 10 0 0 0 0 אחוזון 90 157,106 123,206 206,433 397,313 מקסימום 2,941,700 862,101 12,800,000 172,000,000 הכנסת אב הנבדק ב- 2019 בש"ח N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 5.09 4.74 4.82 4.96 סטיית תקן 2.09 2.18 2.19 2.37 אשכול חברתי- כלכלי מינימום 1 1 1 1 מקסימום 10 10 10 10 אשכול חברתי- כלכלי של מגורי הנבדק ב- 2021 N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 עשירון ממוצע 2.78 3.45 3.69 3.18 טיפוח סטיית תקן 3.79 3.69 3.76 3.47 | 388 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ בוגרי בוגרי טיפול אוכלוסייה פנימיות בוגרי אומנה בקהילה כללית מינימום 1 1 1 1 מקסימום 10 10 10 10 מדד טיפוח של בית ספר התיכון בו למד הנבדק המדד נע בין 1 - בית ספר הדורש מעט טיפוח, ל- 10 - בית ספר הדורש טיפוח מרבי, כלומר ככל שהמדד נמוך יותר מצב בית הספר טוב יותר. לוח 2 : מאפייני ההשמות החוץ- ביתיות בוגרי פנימיות בוגרי אומנה N 21,352 2,801 ממוצע 1.36 1.21 סטיית תקן 0.66 0.49 יציבות ההשמה מינימום 1 1 מקסימום 9 6 מספר המסגרות בהן שהה הנבדק; ככל שעולה מספר המסגרות יציבות ההשמה יורדת. N 21,352 2,801 ממוצע 41.97 62.49 סטיית תקן 34.33 59.07 משך השהייה במסגרת מינימום 0.03 0.03 מקסימום 219.6 242.97 סך משך השהייה בחודשים של נבדק בכל המסגרות בהן שהה. | 389 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח 3 : מדדי השכלה בבגרות בוגרי בוגרי בוגרי טיפול אוכלוסייה פנימיות אומנה בקהילה כללית N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.49 0.61 0.63 0.65 סיום 12 שנות לימוד סטיית תקן 0.50 0.49 0.48 0.48 משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק סיים 12 שנות לימוד, ו- 0 אם לא סיים. N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.19 0.32 0.35 0.49 זכאות לתעודת בגרות סטיית תקן 0.39 0.47 0.48 0.50 משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק זכאי לתעודת בגרות, ו- 0 אם לא זכאי. N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 זכאות לתעודת ממוצע 0.07 0.20 0.21 0.40 בגרות סף כניסה סטיית תקן 0.26 0.40 0.41 0.49 לאוניברסיטאות משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק זכאי לתעודת בגרות סף, ו- 0 אם לא זכאי. N 3,971 890 54,103 686,802 ממוצע 70.96 79.64 79.89 90.58 סטיית תקן 27.80 23.61 21.09 18.19 ממוצע בגרות מינימום 1 1 1 1 מקסימום 124 119 125 125 ממוצע משוקלל של אנגלית ומתמטיקה הכולל תוספת ניקוד (בונוס) של 12.5 נקודות על 4 יחידות לימוד ו- 25 נקודות על 5 יחידות לימוד. N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.03 0.09 0.10 0.24 הבחנות בבחינה הפסיכומטרית סטיית תקן 0.17 0.29 0.30 0.43 משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק נבחן בבחינה הפסיכומטרית, ו- 0 אם לא נבחן. N 644 264 15,026 344,803 ממוצע 489.69 502.94 494.26 553.90 סטיית תקן 107.83 96.73 107.07 111.58 ציון בבחינה מינימום 271 253 244 234 הפסיכומטרית מקסימום 783 780 788 800 ציון הנע בין 200 ל- 800 , הציון שנלקח לצורך הבדיקה הוא הגבוה ביותר של נבדק; הציון נלקח רק עבור נבדק שניגש לבחינה N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.09 0.23 0.19 0.37 התחלת תואר ראשון סטיית תקן 0.28 0.42 0.39 0.48 משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק נבחן התחיל תואר ראשון, ו- 0 אם לא התחיל. | 390 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ לוח 4 : מדדי תעסוקה בבגרות בוגרי בוגרי בוגרי טיפול אוכלוסייה פנימיות אומנה בקהילה כללית N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 36,057.59 36,540.52 39,254.28 47,367.61 סטיית תקן 40,967.93 40,592.08 44,018.13 58,320.13 מינימום 0 0 0 0 הכנסה שנתית אחוזון 10 0 0 0 0 אחוזון 90 86,962 85,636 91,800 110,516 מקסימום 1,073,478 382,820 2,393,351 5,789,148 הכנסה שנתית ממוצעת בש"ח של נבדק ב- 2018 - 2019 N 10,576 1,298 65,806 723,600 ממוצע 48,466.93 51,503.38 57,494.71 68,416.76 סטיית תקן 48,927.47 49,389.3 54,167.34 69,904.97 מינימום 0 0 0 0 הכנסה שנתית מעל גיל 25 אחוזון 10 0 0 0 1,360 אחוזון 90 106,348 111,289 119,550 143,717 מקסימום 1,073,478 382,820 2,393,351 5,789,148 הכנסה שנתית ממוצעת בש"ח של נבדק ב- 2018 - 2019 N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.13 0.10 0.06 0.03 קבלת גמלת הבטחת הכנסה סטיית תקן 0.34 0.30 0.23 0.16 משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק קיבל לפחות יום אחד גמלת הבטחת הכנסה, ו- 0 אם לא קיבל, ב- 2019 - 2021 . N 2,750 277 8,909 39,067 ממוצע 328.01 325.16 297.93 280.10 סטיית תקן 303.33 285.10 273.52 270.30 מספר ימי גמלת הכנסה מינימום 28 28 28 28 מקסימום 1,338 1,096 1,247 1,402 מספר ימי גמלת הבטחת הכנסה ב- 2019 - 2021 עבור מי שקיבל גמלה., | 391 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח 5 : מדדי חיי משפחה בבגרות בוגרי בוגרי טיפול אוכלוסייה פנימיות בוגרי אומנה בקהילה כללית N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.15 0.21 0.16 0.22 סטטוס משפחתי סטיית תקן 0.23 0.40 0.37 0.42 משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק נשוי, ו- 0 אם לא נשוי, ב- 2020 . N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.23 0.25 0.20 0.25 הבאת ילד לעולם סטיית תקן 0.42 0.43 0.40 0.43 משתנה שמקבל ערך 1 אם לנבדק יש לפחות ילד אחד, ו- 0 אם אין, ב- 2022 . N 4,914 702 31,785 346,580 ממוצע 23.15 23.06 23.36 23.77 סטיית תקן 3.13 2.96 2.85 2.97 גיל הולדת ילד ראשון מינימום 15.04 14.92 14.41 10.38 מקסימום 31.22 30.43 31.32 31.36 גיל הנבדק בעת לידת הילד הראשון שלו, עבור מי שיש לו ילד N 2,674 500 20,741 217,396 ממוצע 0.024 0.016 0.007 0.005 שיעור הנשים שילדו לפני סטיית תקן 0.15 0.13 0.08 0.07 גיל 17 משתנה שמקבל ערך 1 אם לנבדקת נולד ילד ראשון לפני גיל 17, ו- 0 אם לנבדקת נולד ילד ראשון אחרי גיל 17 עבור נבדקות שיש להן ילדים., | 392 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ לוח 6 : מדד טיפול בשירותי רווחה בבגרות בוגרי בוגרי טיפול אוכלוסייה פנימיות בוגרי אומנה בקהילה כללית N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 טיפול ממוצע 0.25 0.19 0.16 0.02 בשירותי הרווחה סטיית תקן 0.43 0.39 0.37 0.14 בבגרות משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק קיבל שירותי רווחה בבגרות, ו- 0 אם לא קיבל. לוח 7 : מדדי פשיעה בבגרות בוגרי טיפול אוכלוסייה בוגרי פנימיות בוגרי אומנה בקהילה כללית N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.07 0.06 0.05 0.04 ביצוע פשע סטיית תקן 0.26 0.23 0.22 0.19 משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק ביצע פשע אחד לפחות, ו- 0 אם לא ביצע; נתוני הפשיעה התקבלו ממשטרת ישראל וכללו את התיקים הפליליים שנפתחו ב- 2015 - 2022 לנבדקים שהיו בני 18 - 24 בעת פתיחת התיק. N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.23 0.09 0.08 0.03 היות עציר או אסיר סטיית תקן 0.42 0.29 0.27 0.18 משתנה שמקבל ערך 1 אם הנבדק שהה במעצר או במאסר פעם אחת לפחות, ו- 0 אם לא שהה. ניתוחי רגרסיות ניתוחיהרגרסיותשהוצגובפרק"ילדיםשטופלובאומנהובפנימיותבבגרותם"בחנואתההשפעה של המשתנים המנבאים הבאים: השמה באומנה לעומת פנימייה, יציבות הההשמה ומשך השהייה במסגרת, ושל מאפייני הילד - הכנסת אם בשנת 2019 , הכנסת אב בשנת 2019 , עשירון טיפוח, ומין; על משתנים מנובאים של מדדי חיים בבגרות. המודל הנאמד: 𝑖הכנסתאם𝛽4𝑖+משךהשהייהבמסגרת𝛽3𝑖+יציבותההשמה𝛽2𝑖+סוגההשמה𝛽1+ 𝛽0 𝑖=מדדחייםבבגרות 𝜀𝑖𝑖+מין𝛽7𝑖+עשירון טיפוח𝛽6𝑖+הכנסתאב𝛽5+ | 393 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ עבור כל מדד חיים בבגרות - חושבה משוואת רגרסיה לינארית נפרדת עם אותם משתנים מנבאים, באמצעות תוכנת STATA . משתנה סוג ההשמה קיבל ערך 1 אם הנבדק שהה באומנה, ו- 0 אם הנבדק שהה בפנימייה. לא נכללו במדגם נבדקים שלא שהו באף אחת מהמסגרות או נבדקים ששהו בשני סוגי המסגרות. לוח 8 : תוצאות הרגרסיה עבור מדדי השכלה בבגרות זכאות התחלת סיים 12 זכאות לתעודת היבחנות לימודים שנות לתעודת בגרות ממוצע בבחינה ציון בבחינה לתואר לימוד בגרות סף בגרות הפסיכומטרית הפסיכומטרית ראשון סוג *** 0.03 *** 0.08 *** 0.11 *** 5.13 *** 0.06 *** 31.74 *** 0.12 ההשמה יציבות *** 0.01 - *** 0.03 - *** 0.02 - * 0.86 - *** 0.01 - 6.60 - *** 0.02 - ההשמה במסגרת משך *** 0.001 *** 0.001 > *** 0.001 > ** 0.02 - 0.001 > * 0.19 - *** 0.001 > השהייה במסגרת הכנסת *** 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 > *** 0.001 > ** 0.001 > *** 0.001 > אם הכנסת *** 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 > *** 0.001 > ** 0.001 > *** 0.001 > אב עשירון *** 0.1 *** 0.04 *** 0.01 *** 0.75 - *** 0.003 *** 5.9 - *** 0.01 טיפוח מין *** 0.05 - *** 0.07 - *** 0.04 - *** 1.64 - *** 0.03 - *** 51.55 *** 0.07 - קבוע *** 0.18 *** 0.10 *** 0.06 *** 79.89 *** 0.04 *** 495.06 *** 0.12 N 24,153 24,153 24,153 7,691 24,153 908 24,153 F F(7, F(7, F(7, F(7,7683) F(7,24145)= F(7,900)= F(7, 24145)= 24145)= 24145)= = 95.26 *** *** 24.66 24145)= *** 4929.89 *** 738.9 *** 280.76 *** 60.68 *** 204.23 Rsquared 0.59 0.18 0.08 0.05 0.03 0.16 0.06 Adjusted 0.59 0.18 0.08 0.05 0.03 0.15 0.06 Rsquared Root 0.32 0.36 0.27 16.86 0.19 96.41 0.29 MSE * רמת מובהקות קטנה מ- 5% . ** רמת מובהקות קטנה מ- 1% . *** רמת מובהקות קטנה מ- 0.1% . | 394 | ה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג | מאי 2023 | השמתילדיםבסיכוןבפנימיות,באומנהובאימוץ לוח 9 : תוצאות הרגרסיה עבור מדדי תעסוקה בבגרות מס' ימי הבטחת קבלת גמלת הבטחת הכנסה עבור מי הכנסה שנתית הכנסה שקיבל גמלה סוג ההשמה ** 4418.4 *** 0.04 38.28 יציבות ההשמה *** 5956.04 *** 0.03 0.06 - במסגרת משך השהייה *** 48.38 ** 0.001 - > 0.29 - במסגרת הכנסת אם *** 0.04 *** 0.001 - > *** 0.001 - > הכנסת אב ** 0.02 *** 0.001 - > 0.001 - > עשירון טיפוח *** 1489.93 ** 0.002 - 1.56 - מין *** 18122.21 *** 0.07 - 194.28 - קבוע *** 31792.89 *** 0.08 383.77 N 11874 24153 3027 F *** 12 . 86 ) = 11866 F(7, *** F(7, 24145) = 56.69 *** F(7, 3019) = 52.39 R squared 0.05 0.02 0.11 Adjusted R squared 0.05 0.02 0.11 Root MSE 47800 0.33 285.19 * רמת מובהקות קטנה מ- 5% ** רמת מובהקות קטנה מ- 1% *** רמת מובהקות קטנה מ- 0.1% . לוח 10 : תוצאות הרגרסיה עבור מדדי משפחה, רווחה ופשיעה בבגרות שהייה ילודה בקרב חזרה לרווחה במעצר או קטינות בבגרות ביצוע פשיעה במאסר סוג ההשמה *** 0.003 - *** 0.09 - * 0.01 - *** 0.06 - יציבות ההשמה במסגרת *** 0.007 *** 0.08 0.001 - > *** 0.08 משך השהייה במסגרת *** 0.001 - > 0.001 - > 0.001 - > *** 0.001 - הכנסת אם *** 0.001 - > 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 - > | 395 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ שהייה ילודה בקרב חזרה לרווחה במעצר או קטינות בבגרות ביצוע פשיעה במאסר הכנסת אב *** 0.001 - > 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 - > עשירון טיפוח *** 0.001 - *** 0.01 - ** 0.001 - *** 0.01 - מין -- *** 0.12 - *** 0.06 *** 0.25 קבוע *** 0.03 *** 0.34 *** 0.07 *** 0.06 N 3828 24153 24153 24153 F F(7, 3820) = F(7, 53.54) = F(7, 53.54) = F(7, 53.54) = *** 37.25 *** 127.51 *** 115.42 *** 528.83 R squared 0.06 0.02 0.03 0.13 Adjusted R squared 0.06 0.02 0.03 0.13 Root MSE 0.45 0.66 0.25 0.38 * רמת מובהקות קטנה מ- 5% . ** רמת מובהקות קטנה מ- 1% . *** רמת מובהקות קטנה מ- 0.1% . | 396 |