חומר רקע
בס"ד
29
יוני
2025
ג׳ בתמוז ה׳תשפ״ה
לכבוד ח"כיעקבאשר,
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה
א.נ.
הנדון: סעיף9(6
)(אישור עשייה במקרקעין)מתוך הצעת חוקהתוכניתהכלכלית
(תיקוניחקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב2025), התשפ"ה-
2024
הננילפנות אליך בשם פורוםה-
15
בעניין הצעת החוק שבנדון ולפרטהתייחסותנו, כדלקמן:,
א.
כללי:
1.
הצעת החוק שלפני הוועדה מבקשת לקדם עקרונות של ביזור והעברת סמכויות לשלטון המקומי –
מגמה מבורכת כשלעצמה.
2.
עםזאת,דומהכיבמסגרתיוזמותהביזור,הצעתהחוקעושה"צעדקדימהושנייםאחורה",כאשרלצד
הענקת סמכויות חדשות, היא כוללת גם התניות והגבלות על סמכויות קיימות שהוענקו ל"
רשויות
איתנות"
זהלמעלה מעשור –
ובכךלמעשה מצמצמת חלק מהאוטונומיה שכברניתנהלהן.
לגישתנו,
קשה לראות כיצד חקיקה שמטרתה המוצהרת היא ביזור, מוצדק שתכלול דווקא צמצום
סמכויות.
3.
יתר על כן, וכפי שיפורט להלן, ההגבלות המוצעות מעוררות קשיים הן בהיבט המשפטי והן בהיבט
המעשי, אינן נשענות על תשתית עובדתית,ואינן מותאמותלמאפייניפעילותן של הרשויותהמקומיות,
ובפרטהרשויות שהוכרזו כאיתנות.
ב.
הסמכויות שהוקנו לרשויות איתנות בשנת 2014
–
וההחלטה הפוזיטיבית שלא לקבוע
במסגרתן אתהמגבלותהמוצעות כעת:
4.
בשנת2014
חוקק תיקון מס'135
לפקודת העיריות – תיקוןהמוכר כ"חוק רשויות איתנות", אשר נועד
לאפשר הקלות רגולטוריות לרשויות שהוגדרו איתנות, בעיקר בניהול תקציבי ובביצוע עסקאות
מקרקעין.
יצוין כי נכון לעדכון האחרון לשנת 2025
, מתוך 17
עיריות פורום ה-
15
, הוכרזו 14
כ"רשויות איתנות,"
וזאת בנוסףל-
33
רשויות נוספות שהוגדרו כך.
5.
במסגרת התיקון נקבע, כי עשייה במקרקעין –
מכירה או השכרה לתקופה העולה על 5
שנים –
ברשות
איתנה אינה טעונהאישור שרהפנים.
ההסדר שנקבע בחוק רשויות איתנותלא כללמגבלה כלשהי, אלא קבעבפשטות כי:
"עשייהבמקרקעיןכאמורבסעיפיםקטניםאלהבעירייהאיתנהאינהטעונה
אישורהשר;הודעה
עלאישורמועצתהעירייהלעשייהבמקרקעיןבעירייהאיתנהתפורסםבאתרהאינטרנטשל
העירייהבתוך15
ימיםממועדהאישור."
1
6.
ודוק, החוק שאושר לא כלל אף לא מגבלה אחת מאלו המוצעות –
לא בשל היסח הדעת או רשלנות –
כיאם בכוונת מכוון,לאחר שהנושא עלה, וקיבל התייחסותמשרד הפנים.
7.
כך,למשל,הסבירעו"דנתןבביוף,סגןליועמ"שמשרדהפניםבדיוןבוועדהמיום26.12.2011
,כימכיוון
שהרוב המוחלט של עסקאות במקרקעין טעונות מכרז, הרי שלא נדרשים מנגנוני פיקוח כלשהם –
כי
מי לך מנגנון פיקוח טוב יותר מאשר מי שלא זכה במכרז, שחזקה עליו שידקדק בכל פגם ופגם ויעתור
לבתי משפט, ובלשונו שלעו"ד בביוף:
"אנחנוהצענו,שפטורכזהיינתןכאשרמדוברבמכרז.כמושאמר
מרששון,כאשרישמכרז–
וזהלאמשנה
אם זו ועדה מקצועית או לא -
יש אפשרות לתקיפה של מי שהפסיד במכרז כנגד הזוכה. אם היה משהו לא
תקין או שחיתות, ילך המפסיד לבית המשפט ובית המשפט יבחן את הכל. לעומת זאת, כאשר מדובר בפטור
ממכרז אין בעצם שום רגולציה, אין שום פיקוח.
אנחנו הצענו, שלגבי מה שנעשה במכרז –
שזה 90%
או
יותרמהעסקאות–
יהיהפטורמאישורשרהפניםולאיעבורדרכנו.לעומתזאת,היינומאודמבקשיםשפטור
ממכרזיועבר דרכנו.אנחנויודעיםמניסיון,שפטורממכרזמפורששלאכהלכהלפעמים,לאמתוךכוונתזדון
אלאבתוםלב.ישנטייהלפטורממכרז.לפעמים,פטורממכרזזהפתחלהתנהלותלאתקינה.לכן,היינורוצים
שזה יבוא אלינו לשם פיקוח".
8.
גם ביחס לעסקה שפטורה ממכרז, ציין עו"ד בביוף כי ביחס לעסקאות ללא תמורה (הקצאות
למלכ"רים) לא נדרש פיקוח –
כיוון שבכל מקרה קיים "נוהל הקצאה ללא תמורה", הכולל הליך מעין
מכרזיוכןפרסום לציבורוכו:'
"
אני מסכים להצעה, אבל אני אומר שבעסקאות שנעשות ללא תמורה –
כאשר העירייה מקצה מקרקעין
בתמורה סמלית או ללא תמורה - ממילא חל נוהל ההקצאות"
.
9.
בסופו של יום,לאחר דיונים מעמיקים, נקבע כילא נדרש כל מנגנון בקרה מיוחדעל עסקה במקרקעין.
ואכן, ב-
11
שניםהאחרונות, עיריותאיתנות פטורות מאישורהשר בעסקה במקרקעין, מבלישנקבעו
מנגנוני פיקוח מסורבלים או ייעודיים –
ולא הובא בפני הוועדה כל מידע על תקלות שנגרמו בעקבות
זאת.
ג.
תכלית הצורך באישור השר לעסקה במקרקעין –
בחינה פיסקלית ולא בחינה של הליך
תקין:
10
. להוו
י
ידועלךכיעשייתעסקאותבמקרקעיןמאופיינתברמתפיקוחגבוההובסיכוןנמוךלפגיעהבטוהר
המידות, ביחס לתחומים אחרים.
כך למשל
בעוד שמכרזי רכש ושירותים מתאפיינים לעיתים במספר מצומצם של ספקים פוטנציאליים
–
דבר המעלה חשש לתיאום מחירים –
הרי שמכרזי מקרקעין פתוחים לתחרות רחבה מצד יזמים
וחברות רבות, והסיכון לפגיעה בטוהר המכרז פוחת בהתאם.
נוסף על כך, מכרזי רכש ושירותים כרוכים לרוב במו
רכבות ניכרת: מפרטים טכניים
מסובכים,
קריטריונים של איכות, ושירותים שקשה להשוות ביניהם. לעומת זאת, מכרזי מכירת מקרקעין הם
בדרך כללפשוטים יותר, ומתמקדים בשיקול אחד בלבד –
המחיר.
2
זאתועוד, בעסקאותשאינן במקרקעיןישפטוריםרביםשאינםקיימיםבמקרקעין(למשל–
פטורבשל
סכוםהעסקה.)
11
. לאור האמור, הרי ש
אין כל היגיון,
טעם מבורר או הצדקה רציונאלית לכך שדווקא בתחום המקרקעין
יידרשפיקוחנרחביותרמאשרעלמכרזיםאחרים–
האםעסקהבמקרקעיןבהיקףשל200-300
אלש"ח
(דבר נפוץ למדי) מעוררת פוטנציאל לפגיעה בטוהר המידות יותר מאשר מכרז לשירותי ניקיון בהיקף
של מיליונים רבים של שקלים?התשובה, כמובן, מובנת מאליה.
12
.
ואכן,הטעםלכךשמלכתחילהנדרשאישורשרהפניםלעסקהבמקרקעיןאינונוגעאוקשורלסוגיית
טוהר המידות –
שכאמור אינה ייחודית למקרקעין יותר מאשר לכל עסקה אחרת –
אלא להיבט אחר
לגמרי,של התנהלות פיסקליתאחראית.
כפי שהסביר אתהדברים יועמ"ש משרדהפנים, עו"ד יהודה זמרת בישיבת הוועדה מיום20.6.2011
:
"
יהודה זמרת:
זה לא קורה אבל תמיד אנחנו מקצינים. היא יכולה לקחת אותם ולהתחיל מכור אותן. היא רוצה
לממןנכס,וזהבסדרכיאיןשוםכלליםשימנעוממנה,ואיןשוםמערךבקרהפנימיאוכלליהתנהלותאחרים
וזהיכוללקרות.לכולנו
ישנטייהלמכוראתהעתידעלחשבוןההווהכיאתהצריךלממןפעילותמזהשיהיה
מקרקעין ציבוריים כאלה ואחרים.
היו"ר אמנוןכהן:
היו מקרים כאלה, שאתם מנעתם?
יהודה זמרת:
כן, בטח. אני יכול להגיד שראיתי איך מוכרים קרקעות ציבוריות וייעוד ציבוריות. אתה שואל למה
זהנמכר.אומרלךראשרשותציבורית:אנירוצהלעשותפעילותהיוםוישלילחץגדולמכלגורמיהמקצוע
לממן את זה. מאיפה מממנים? מממנים מתוך מקורות. אני לא יכול לקחת מהבנק כי אני אכנס לגירעון, והוא
אומר: אני לא צריך גירעון. אנילוקח נכס, ואני מוכר אותו.
היו"ר אמנוןכהן:
על חשבון הילדים שלנו.
יהודה זמרת:
הילדים שלנו כבר יסתדרו עם עצמם. הוא מדבר על אשראי. אתה יכול לקחת משכנתא, הרשות
המקומית לוקחת הלוואה, והיא לוקחת משכנתא שהיא לא תפרע אותה גם כי המקורות"...
13
.
כלומר,
הצורך באישור השר בעסקאות מקרקעין נובע מכך שמקרקעין הם משאב חד-
פעמי ועתודה
כלכליתאסטרטגיתלדורותהבאים,בשונהמהכנסותשוטפותכדוגמתמיסויעירוני.עלכן,נדרשפיקוח
כדי למנוע מצב שבו רשות מקומית תממש נכסי מקרקעין המיועדים לעתיד, לצורך צרכים
מידיים
של
ההווה.
3
14
.
חששנוסף,הואכמובןהחששמגירעון–
מכירתמקרקעיןלטובתמימוןפעילותהעירייההשוטפת(דבר
שאפשרי או בסבסוד צולב או באישור לשימוש חורג בכספי מקרקעין) יביא לכך שעירייה תבסס את
תקציבההשוטףעל מקור כספימתכלה וחד-
פעמי,וכך תיכנס לגירעון.
15
. מן הטעמים שפורטו לעיל נדרש אישור שר הפנים לעשיית עסקאות במקרקעין, ואלה עמדו בבסיס
הפטור שניתן לעיריות בעלות איתנות כלכלית. זאת, שכן ברשויות איתנות החששות
האמורים
מצומצמים באופן משמעותי, שכן הן הוכיחויכולת לנהל אתענייניהןהכספיים באופן תקין ואחראי.
16
.
במילים אחרות -
סיווגה של עירייה כ"איתנה" נשען על בחינה של התנהלותה הפיסקלית בלבד, שכן
הסמכויותהניתנותלרשויותאלועוסקותבהיבטיםפיסקליים,ולאבטוהרהמידות.אמנם,ככלל,רשות
המתנהלתתקציביתכהלכה, תתנהלגםבאופןמנהליתקין,שכןניהולתקציביתקיןכמעטואינואפשרי
ללא מינהל תקין ותרבות ארגונית ראויה. עם זאת, אין מדובר בליבת הבדיקה שנעשית בעת הכרזה על
רשות כ"איתנה."
בהקשר זהיצוין כי
הפטור מאישורהשר מותנה אך ורק בבחינה של איתנות כלכלית, כאשר כל שנדרש
הוא שמנכ"ל משרד הפנים יחווה דעתו כי
אין מדובר ברשות מקו
מית אשר
"תקציבהאוענייניה
מנוהליםבאורחלאתקיןאושלאבהתאםלהוראותכלדין".
זאת, בשונה מהסדרים אחרים, כדוגמת סעיף 31א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-
1965
, אשר מתנה
הכרזהעלועדהמקומיתכוועדהעצמאיתבכךשהשר
"נתןאתדעתובדברחשדלעבירותשעניינןטוהר
המידותבפעולתהשלהוועדההמקומית,עובדיהוחבריה,לפיחוותדעתלענייןזהמאתהיועץהמשפטי
לממשלהאומישהואהסמיךלכך".
17
.
סיכומו של דבר, הצורך באישור השר לעסקאות במקרקעין נובע משיקולים פיסקליים בלבד, ואין לו
זיקה לבחינת טוהר המידות –
בין היתר, משום שאין הבדל מהותי בהקשר זה בין עסקת מקרקעין
לבין
עסקה של טובין או שירותים בהתאם לכך,. הפטור שניתן לעירייה איתנה נובע מכך שעניינה
הפיסקליים מתנהלים
כשורה,
ומכאן שתכלית הפיקוח של השר –
תכלית פיסקלית –
ממילא
מתייתרתלגביה.
ד.
סיכום ביניים –
היעדר הצדקה לקבוע מגבלות שלא נקבעו במקור בשנת 2014
;
היעדר
אינדיקציות לצורך במגבלות; היעדר זיקה בין המגבלות לבין תכלית ההוראה בדבר
אישור השר:
18
.
כבר בשלב זה, ניתן לראות כי:
בשנת2014
נבחנההאפשרותלהטיל מגבלות,אך זונשללה.
זה כ-
11
שנים שרשויותאיתנותנהנות מסמכות, ולא הוצגה כלאינדיקציה לקושי שהתעורר עקב
כך.
מבחינתטוהרמידותוהליךתקיןאיןהבדלשלממשביןעסקהבמקרקעיןלכלעסקהאחרת(טובין
אושירותים.)
תכלית אישור השר היא בחינת היבטים פיסקליים, לא בחינת הליך תקין וטוהר מידות, ולכן
הפטורניתןלרשותהנהניתמאיתנותפיסקלית.ממילא,איןקשרכלקשררציונאליביןמתןפטור
מאישורהשר,שלא נועדלבדוק הליך תקין,לבין הטלת מגבלותשנוגעותלהליך תקין.
4
ה.
התייחסותנו לסעיפי
הצעת החוק:
19
.
כאמור,
סעיף
118(ב1) לפקודת העיריות
קובע כי "
על אף האמור בסעיפים קטנים (א) ו-
(ב), עשייה
במקרקעין כאמור בסעיפים קטנים אלה בעירייה איתנה אינה
טעונה אישור השר".
בהתאם לכך,
להבנתנו, הוראות סעיפים 9(6)(א) ו-9(6
)(ב) להצעת החוק אינן חלות על רשויות איתנות. ככל שהוועדה
תסבור אחרת, נבקש להוסיףלעמדתנוהתייחסות גםלסעיפים אלה.
20
.
סעיף 9(6
ד))( -
פרסום ההצעה לעסקה באתר העירייה 30
יום קודם לישיבת המועצה והבאת
הערות
הציבורלמועצה:
מעבר לכך שלא ברור מדוע זכו דווקא מקרקעין לצורך בפרסום כה נרחב –
לעומת כל עסקה אחרת,
שיכולה להיות בהיקף כספי גדול בהרבה –
הרי שמדובר בדרישה שעלולה לסכל עסקאות ואף לגרום
לנזק כלכלי לעירייה.
כך, עירייה מקיימת –
ככלל –
10
ישיבות מועצה
בשנה (ישיבה מדי חודש, וחודשיים פגרה). עסקאות
במקרקעין, ודאי עסקאות מורכבות, מגיעות בשלב כלשהו ל"בשלות", באופן בו נדרש "לסגור" את
העסקהמהר.
המתנהאועיכובבסגירתהעסקהיכולים להביאלנסיגתמציעמהצעתו,לשינוייםבתנאי
השוק (עליית/ירידת ריבית, שינוי בערכי קרקע ועוד.)
זאת ועוד, פרסום של 30
ימים
והבאת הערות הציבור משמעותם כי פעמים רבות ייגרם עיכוב של
חודשיים ואף שלושה בחתימה על עסקה
(אם עסקה הבשילה, למשל, בחודש פברואר, ובחודש מרץ
מתקיימת ישיבת מועצה, יהא על העירייה להמתין - בשל הצורך לפרסם להערות הציבור, להכין
התייחסות להערות ולהפיץ את החומר למועצה –
עד לחודש מאי, כי בחודש אפריל, בשל חג הפסח,
פעמים רבות שמועצות אינן מקיימותישיבה.)
עיכובזהבעסקאותבמקרקעיןיפגעביעילות
ן,בתמורהשתקבלהעירייהואףבתכנוןהפיסקלי–
למשל
בפעמים שעירייה מוכרת נכס לצורך רכישת נכס אחר, וממילא זקוקה לכספי המכירה כדי לקנות את
הנכס האחר, וכך גם עסקת המכירה וגם עסקת הקנייה ייפגעו, או שהעירייה תיאלץ לקחת הלוואת
גישור בעלות כספית גבוהה.
גם במישור המשפטי, ובכל הכבוד, הצורך בפרסום לציבור אינו מובן דיו –
הרי רוב רובן של העסקאות
במקרקעיןנעשה במכרז, שבכלמקרה מתפרסם לציבור.
יתרה מזו, גם במקרה של עסקאות הפטורות ממכרז (שגם כך מהוות מיעוט), חלק שאינו מבוטל מהן
הוא,כידוע,עסקאותשלהקצאתלמלכ"ר-
ובהתאםלנוהלמשרדהפניםהקצאהמעיןזוכוללתדרישה
שלפרסוםלציבור.
הנה כי כן, עסקאות במקרקעין, כבר היום, נהנות מפומביות רבה ומיכולת של הציבור, ובהתאם
ככל
ש
יש מי שסבור כי עסקה אינה ראויה או טובה, ביכולתו לפנות בנושאלעירייה ו/או לנבחרי הציבור.
21
. הדרישהלחוות דעת מהנדסהעירייה בדבר השימושים במקרקעין וצורכי העירייה:
לא ברור על
לשוםמה מהנדסהעיר יחווה דעתו בנושא, ואיךהדב
רמקדם תכלית רלוונטית כלשהי, קל
וחומר השימושים במקרקעין הם השימושים המותרים על פי דין (התכניות התקפות), ובכפוף להוצאת
היתר,הקלות, שינוי תכנית וכו.'
5
יתרה מזו, דרישה לחוות דעת מהנדס אף מעוררת קושי משפטי רב -
כידוע, בהתאם לחוק התכנון
והבניה תנאי למתן היתר בנייה הוא מסירת "מידע להיתר": הליך סטטוטורי סדור ובעל משמעות
משפטית.
ממילא, קשה להלום מצב בו מהנדס העיר יקבע, בחוות דעת רשמית, מה השימושים המותרים
במקרקעין, כאשר במקביל
קיים הליך סטטוטורי במסגרתו נדרש מהנדס העיר לתת מידע זהה (בין
היתר). כפילות זו עלולה להביא לסתירות, לטענה של מאן דהו להסתמכות על חוות דעת המהנדס
שניתנהלעניין עסקה במקרקעין ועוד.
אף אם מדובר במידע טכני לעניין התכניות החלות, הרי שאף עניין זה מוסדר בחוק התכנון והבניה
(סעיף119
א) ויצירת מסלולים כפולים עלולה לייצר סתירות, טענות ותקלות.
אשר לחוות הדעת לעניין "צורכי העירייה" –
אנו סבורים כי מדובר בעירוב תחומים שגוי בין מועצת
העירייה והיבטים פיסקלייםלבין הוועדה המקומית המופקדתעל תכניות.
כך, מצב בו מהנדס העיר מצהיר על צורכי העירייה בקשר למקרקעין משמעותו עקיפת הוועדה
המקומית,המוסמכתלקבוע את השימוש במקרקעין, מגבשתפרוגרמות לצרכי ציבורוכו.'
אין מקום, אפוא, לדרוש כי במסגרת הליך קנייני במועצת העירייה תהיה
התייחסות מחייבת לעניין
תכנוני.ודוק,ככלשהכוונההיאלצורכיהעירייהבקשרלמקרקעיןהנמכריםלאבמובןשלפרוגרמהכי
אםהשימושהמסויםשייעשהבהם,הרישזהלאענייןלמהנדסהעיר,כיאםלהנהלתהעירייה–
רה"ע,
מנכ"ל,אגףנכסים,מינהלחינוך,מינהלקהילהוכדו–
המחליטיםאםמבנהמסויםמתאיםלביתספר,
מרכזקהילתי, משרד עירוני, קא
נטרי, הקצאה ללא תמורהועודועוד.
22
. הדרישהל
חוותדעת גזבר ושמאי:
במקרה של מקרקעין שנמכרו במכרז -
המכרז כבר כולל חוות דעת שמאית, וכמובן שאף עמדת הגזבר
לעניין הכדאיות משוקללת בהליך המכרזי.
במקרה של מקרקעין המוקצים ללא תמורה –
בהגדרה אין כדאיות כלכלית, כי מדובר בהקצאה
למלכ"ר.
יתרה מזו, ההצעה כי חוות הדעת השמאית תהיה מטעם שמאי שיקבע השמאי הממשלתי הראשי היא
הצעה מוקשית –
הלוא כבר יש שמאי שליווהאתהמכרז.
לאברורמדועצורפהדרישהזהולהצעתהחוקויתרהמכך,
האםיהיהצורךבשמאינוסף?
מדוע?האם
חוו"
דהשמאיהחיצוניתגברעל חווד של שמאי המכרז?
23
. הדרישהל
חוו
ת דעת יועמ"ש:
זו כבר נדרשת בהתאם לסעיף 7 ל
חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), תשל"ו-
1975
, ולא ברור מה
מוסיפהעל כךההצעה.
6
ו.
סיכום:
מכל
האמור, אנו סבורים כי הניסיון לקשור בין הרחבת סמכויות רשויות שאינן איתנות לבין הטלת
מגבלות –
מעבר לקיים –
על רשויות איתנות, שגוי, נעדר זיקה או קשר להצעה ולתכלית אישור השר,
וגםלגופו מייצר קשיים, תקלות, כפילויות ואף אינו רלוונטי.
בברכה,
עו"ד איתן אטיה
מנכ"ל פורום ה-
15
לוט:
ח"
כ משה ארבל,
שרהפנים
בצלאל סמוטריץ,'
שר האוצר
חברי
ועדת הפנים והגנתהסביבה
חיים ביבס, ראש עיריית מודיעין-מכבים-רעות, ויו"ר מרכז השלטוןהמקומי
רון
חולדאי, ראשעיריית תל אביב-יפו, ויו"רפור
וםה-
15
לאה קריכלי
, מנהלת, ועדת הפנים והגנת הסביבה
עו"ד תומר רוזנר
, יועמ"ש, ועדתהפנים והגנתהסביבה
עו"
ד
רונןפרץ, מנכ"ל, משרדהפנים
לירון דורון לוי
, מנכל"ית, מרכז השלטוןהמקומי
עו"ד יהודהזמרת
, יועמ"ש, משרדהפנים
נדבלחמןלזר, מנהל מינהל פיתוח כלכלי בשלטון המקומי, משרד
הפנים
נועה שוקרון,רכזת פנים ושלטון מקומי, אגףהתקציבים, משרדהאוצר
עו"ד מירה סולומון,
ראש מנהל משפט וכנסת
, מרכז השלטון המקומי
כפיר מצוינים,
סמנכ"לרגולציהוממשל
,מרכז השלטון המקומי
7