חומר רקע
29
ביוני 2025
ג'תמוז התשפ"ה
לכבוד
חברי
הו
ועדה לפיקוח על קרן העושר
א.ג.נ,
הנדון: חלקהמדינה מרווחי גז לא עומדיםבתחזיות,והיעדר השקיפות מנציחאת הבעיה
בשםלובי99
(חל"צ)אנומתכבדיםלהגישאתעמדתנו
לקראת
הדיוןעלתחזיתההכנסותשלהקרןלאזרחיישראל
מהיטלרווחייתרעל
גזונפט.לצערנו,המצבהיוםבקרןמראהשתחזיותלחוד,ומציאותלחוד:
בעודשבעתחקיקת
חוקמיסוירווחיםממשאבי טבע,תשע"א-
2011
,הוצגולציבורולמחוקקתחזיותעל הכנסותשלמ
יליארדיםרבים
שיי
כנסו לקרן לאזרחי ישראל וישמשו את הדורות הבאים
–
בפועל,
הכנסות הקרן מהיטל רווחי היתר ("מס
ששינסקי)" נמוכות בהרבה,
ו
עומדות על כ-
50%
בלבד מהתחזיות.
הדבר נו
בע מתכנוני מס אגרסיביים של חברות
הגז,
מחולש
ת רשויות הגבייה, ומפשרות והסכמותשנעשות במחשכים ומאחורי גבו שלהציבור. כדי לטפל בבעיה
ולהבטיח גביית-
אמת שתשרת את הציבור,
יש לסגור פרצות בחוק ולהגביר משמעותית את השקיפות,
כדי
שהציבור והכנסת יוכלולפקח באופןאפקטיבי על עמידתהמדינה בתחזיותשהיא מציבה. הכל כמפורטלהלן:
1.
בעתחקיקתחוקמיסוירווחיםממשאביהטבעוהטלתהיטלרווחיהיתר("מסששינסקי,)"
הוצג–כלפיהציבור
ו
כלפי המחוקק –
שחלקהמדינה צפוי לעמוד על 52%
-
62%
לאורך חיי המאגר,1
וכי
הכנסות
הקרןעד שנת
2022
יעמדועלכ-4מיליארדדולר.
2
אלאשבמציאות,עדסוף4
202
,
הקרןצברה
כ-2
מיליארדדולרבלבד,כלומר50%
פחותמהתחזית.לאורךהשנים,נמנעורשותהמסים
ומשרדהאנרגיהמלפרסםאתחלקהמדינהשהתקבלבפועל
מרווחי הגז, כאשר רשות המסים טוענת לסודיות הנישומים –
חרף העובדה שמדובר במאגרים בבעלות מדינת
ישראל,ובניגודל
רמת השקיפות המקובלת בעולם.3
2.
כידוע, חלק המדינה מורכב משלושה מרכיבים: תמלוגים, מס חברות,
והיטל רווחי יתר. בעוד ש
שני המרכיבים
הראשונים נגבים עם תחילת ההפקה (במקרה של מס חברות –
המרגע שהחברה רווחית), התשלום של היטל
רווחי
היתר, מותנה בהחזר
ההשקעה עם מקדם (2 במקרה של תמר,
1.5
בשאר המאגרים,) כלומר –
התשלום
מתחיל רקמספר שניםלאחר
תחילת
ההפקה.
חלוקת הרווח ממאגר תמר (
2013-2023
;
3.
מניתוח שביצענו בסיוע מומחי מס,
אנו מעריכים כי
מיליארדי $)
חלק המדינה במאגר תמר, המאגר הוותיק
ביותר
$0.85
חלקהשותפות
אשר משלם כבר כ-4
שנים את היטל רווחי היתר,
$1.69
עומד בשלב זה
על כ-
39%
בלבד.
4 זאת,
כאשר תחזית
תמלוגים
חברות הגז מ-
2012
העריכה כי בתקופה זו חלק
$2.07
המדינהיגיע כבר לכ-
51%
(ראוהרחבה
בנספח.)
5
מסחברות
$7.27
היטלששינסקי
1
לפי דו"ח הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאליתבנושא משאבינפטוגזבישראל (ועדת ששינסקי),ינואר2011
(קישור.)
2 לפי מצגת נגיד בנק ישראל, הוצגהבכנסת בדיון בנושא: " הקרן לניהולהכנסות המדינה
מהיטל עלרווחי נפט,"3
ביוני2013
.
3
ראו התייחסותבהמשך לסטנדרט השקיפות הבינלאומי של ארגון EITI
.
4
נתון זה מתייחס לערכיםנומינליים. היוון הערכיםמחריף את התמונהומקטין את חלק המדינה.
את ההשוואה ביצענו
ע
ל בסיס דוחות השותפות ישראמקו, אשר החזיקה שיעור קבוע במאגר תמר מאז תחילת ההפקה. את תחזית חלק
5
המדינהשלישראמקולשנים2013-2023
חישבנועלבסיסדוח העתודותותזריםהמזומנים
שפרסמהבפברואר2013
,ואילואתהחישובשל
חלקהמדינה בפועל ביצענו עלבסיס כלל הדוחות הכספיים השנתיים של השותפות.
1
4.
גביית
החסר ביחס לתחזיות נובעת מתכנוני מס אגרסיביים, מפשרות והסכמות של רשויות הגבייה השונות,
ומניכויים וקיזוזים אשר נקבעו
לאחר חקיקת המס של היטל רווחי היתר
. דוגמה לכך,
היא
הכרה בהוצאות
להקמת תשתיות ייצוא, המהווה פתח להפחתת תשלומי מס.
דוגמה
נוספת היא שיטת הקיזוזים המופעלת על
תמלוגים,
המאפשרתהכרה בהוצאות רבות, ומבחינה מהותית הופכת אתהתמלוגים למס על רווחולא לתמלוג
על הכנסות.6
חשוב להזכיר כי בהחלטת הממשלה בעניין התיקון למתווה הגז (מאי 2016
), מצוין כי לאחר עשור
מהחלטתמתווההגזהמקורית(אוגוסט2015
תיגמרההבטחהל"יציבותרגולטורית,")
וניתןיהיהלבחוןמחדש
אתמשטרהמסשל
מאגרי הגז.
7
5.
אנו סבורים כי היעדר אחריותיות (accountability
) בתחום מיסוי משאבי הטבע
, מקלה על גביית החסר. אין
גורם אחד בממשלה שתחת אחריותו לאסוף נתונים על אודות חלק המדינה, לנתחם, ולפרסמם לציבור. הצגת
חלק המדינה גם אינה נכללת בדיווחי השותפות, למרות שזה היה המדד העיקרי שהוצג למחוקקים בעת שעיגנו
אתמסקנות ששינסקיבחקיקה.
6.
כאמור לעיל, המידע בנוגע לחלק המדינה לא נאסף ומנותח על-
ידי גורם יחיד בממשלה, ואינו מפורסם לציבור
באופן שקוף. משמעות הדבר
היא
שהמדיניות
בכל הנוגע למיסוי מאגרי הגז, שנקבעה על בסיס התחזיות, לא
יכולהלעמודלמבחן ולביקורת ציבורי
ת,
מה שמייצרקושילא מבוטל בכלהנוגעליכולת לבצע טיוב ודיוק שלה.
שקיפותהמידע
היא קריטית
להליך
קבלתהחלטות טוב ולביקורת על החלטותשהתקבלו ושתתקבלנה.,
7.
לאור הפערים הניכרים בין התחזיות בדבר חלק המדינה ובין המציאות, אנו קוראים להחלת
שקיפות במיסוי
מאגרי הגז,
בהתאם לסטנדרט העולמי שהתפתח בעשורים האחרונים, בהובלת הארגון EITI
–
Extractive
Industry Transparency Initiative
–
בו חברות כ-
60
מדינות.8
הארגון פיתח סטנדרטים של דיווח,9
ומנגיש
מאגרי מידע הכוללים חוזים בתחום משאבי הטבע.10
כמו כן, הארגון מעניק שירותי ייעוץ ותמיכה לממשלות
ברחבי העולם. נציין כי קיימנו מספר פגישות עם גורמים מה-
EITI
, שהביעו נכונות לסייע לישראל ביצירת
והטמעת סטנדרט דיווח בתחום משאבי הטבע בישראל.
נ
ציין כי בטיוטת מסקנות
הצוות הכלכלי
בנושא
זיכיון
יםהמלח,
מוצע סטנדרטשקיפות דומה בהקשרלמחצבייםהמלח.
11
8.
לסיכום, הפער המשמעותי בין התחזיות בנוגע לסך ההכנסות מהיטל רווחי יתר מגז ונפט לעומת ההכנסות
בפועל, צריך להדאיג גם בכל הנוגע לתחזיות
לשנים
הבאות, ומחייב החלת סטנדרט שקיפות גבוה בכל הנוגע
למיסוי משאבי הטבע.
אנו
קוראים לממשלה להוביל הצטרפות לארגונים
רב-מדינתיים בתחום, בראשם ה-
EITI, ולהיעזר בהם על מנת להשלים את הפערים אל מול הסטנדרט העולמי.
בד בבד עם החלת חובת שקיפות
מוגברת כמקובל בעולם, יש לפעול לאיתור ולסגירת פרצות המאפשרות לחברות הגז לצמצם את חבות המס
שלהן, וכך
להגדיל את גביית המס ממאגרי הגז.
במסגרת מתווה הגז הוסכם על עשור של "שקט רגולטורי."
עשור זה מסתיים
כעת, ועל כן
כעת הזמן לקדם
הגברת
המיסוי על מאגרי הגז, שתבטיח שהמדינה תקבל
את
חלקההראוי במשאבי הטבעהציבוריים.
בברכה,
אופיר פאר
עו"דזהר אלטמן-רפאל
לוביסט ציבורי
מנהלת תחום ממשלה
6 ר
או לדוגמה
הוראות הממונה על ענייני הנפט בעניין חישוב שווי התמלוג עלפי הבאר –
חזקת תמר (ספטמבר 2020
.)(קישור)
7
החלטת ממשלה465
1
מיום 22.05.2016
. (קישור)
8
mission
-
https://eiti.org/our
link
EITI standard 2023 (
) 9
) 10
link
(
Resource contracts.
11
משרד האוצר, זיכיון יםהמלח: היערכות לתוםתקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי (ספטמבר 2024
),סעיף217
.
2
נספח:חלקהמדינה במאגרי הגז רחוקמהתחזית
מניתוח שביצענו לגבי מאגר תמר על בסיס דוחות ישראמקו, מצאנו כי חלק המדינה המצטבר ברווחים עד השנה
2023
עמדעל39%
.בדקנואתאותםנתוניםעלבסיסתחזיותחברתישראמקומהדוחהשנתישל2013
,ומצאנושלפי
התחזיותחלקהמדינה אמור היה לעמוד כברעל 51%
.
12
להלן ניתוח חלק המדינה עד כה:13
ולהלןהנתונים בתחזית
מ-
2013
:
כלומר, בעוד שישראמקו חזו כי בשנים 2013-2023
חלק המדינה יעמוד על 51%
, בפועל הוא עמד על 39%
. נציין כי
החישוב בוצע בערכים נומינליים, אך היוון הערכים רק מחריף את הפער, מכיוון ששיעור המס, וגובהו בערכים
נומינליים,היהנמוך יותר בשניםהראשונות.
לשנים 2013
ו-
2023
לפיהשיעור היחסי שלישראמקו,(28.75%
). שימוש בערכים
12 הניתוח בוצע בערכים נומינליים מתוך דוחות ישראמקו
מהוונים מחריף את הפער לרעת המדינה, מכיוון שהיטלרווחי היתר משולםרק לאחר מספר שנים.
13
הניתוח בוצע עלבסיס המתודולוגיה המפורטת
בחוות דעתו של דניאל ג'ונסטון
במסגרת מסמכיועדת ששינסקי.
3