חומר רקע
1
ג'בתמוז,
תשפ״ה
29
ב
יוני,
2025
לכבוד
ועדתהפניםוהגנתהסביבה
בראשותח"כיעקבאשר
חוותדעת:הצעתחוקהרשויותהמקומיות)זכויותוחובותשלחברימועצה(
התשפ"ג–
2023
הצעתהחוקשבכותרתמבקשתלהסדירבחוקייעודיהיבטיםשונים
בעבודתם,חובותיהםוזכויותיהםשל
חברי
מועצה מכהנים בשלטון המקומי בישראל.
אנחנו מביעים את תמיכתנו בהוראות העיקריות בהצעת החוק
וממליציםלהוסיףעליהןמספרתיקונים
נוספיםההכרחייםלה
גשמתתכליתה
צעתהחוק.
תמציתעמדתנו:
כיום, חברי המועצה הנבחרים בישראל מתקשים למלא את תפקידם כמייצגי האינטרסים של
בוחריהם וכגורם מפקח ומבקר על עבודת הרשות המבצעת והעומד בראשה. הצעת החוק,
המבקשתלהסדיראתמערךהזכויותוהחובות שלחבריהמועצהבחקיקהראשיתייעודית,צפויה
לחזקאתמעמדםואתיכולתםלמלאאתתפקידםהחיוניומהווהצעדחשובבדרךלהכרהבמעמדו
השלטוניהחשובוהמשפיעשלהשלטוןהמקומיבישראל.
כדילהגשיםאתתכליתה,ישלחזקאתהצעתהחוקברכיביםנוספים.לחולשתםשלחבריהמועצה
בשלטוןהמקומיבישראלמיוחסיםמספרגורמיםמרכזיים
מעברלסוגייתהגמול,ובכללהמודל
ניהול
מקומי המתאפיין בריכוז עוצמה ניכרת בידי ראש הרשות המקומית ולעומתו, חסרון
משמעותי של כלים ומשאבים מתאימים לחברי המועצה ביחס לתפקידם הפורמלי ולמידת
הציפיות מבוחריהם. הדרך לביסוס יכולתם של חברי המועצה למלא את תפקידם החיוני
בדמוקרטיההמקומיתמחייבתהסדרהוטיפולב
מספרמישור
ים ובכללם:,הסדרתמעמדההמוסדי
שלהמועצההנבחרת, הענקת
זכויותותנאיםבסיסיםלחבריהמועצהובראשםגמול,קביעתחובות
ואחריותציבורית
והענקת
סמכויותוכליםביצועיים
מתאימים.
לפיכך, אנו מציעים להוסיף לחוק הוראות העוסקות במעמדה של המועצה הנבחרת, תפקידה
במארגהדמוקרטיהמקומיומערכתיחסיהעםשארהאורגניםברשותהמקומית כמפורטלהלן.,
כמוכן,נדרש'לעבות'אתההצעהבכליםנוספיםלהסרתחסמיהנגישותלמידעולהבטחתשקיפות
ופיקוח יעיל על עבודת הרשות והעומד בראשה
ובכלל זה;
מיסוד ערוצי דיווח ומסירת מידע
שוטפיםובפרטלראשיוועדותולראשהאופוזיציה חיזוקועדתהביקורת,,
שיפורמבנהוועדות
החובה,ושיפוריעילותםשלמנגנוניםדיונייםודיווחיםקיימים.
ומיסוד
ערוציתמיכה,דיווח
וליוויביןמשרדהפניםלביןהנבחריםהמקומיים.
נרחיבלהלן
א.
הגרעוןהדמוקרטיברשויותהמקומיותוהשפעתועלהציבור
2
1.
השלטוןהמקומיהואמהמוסדותהפוליטייםהחשוביםבכלמשטרדמוקרטי.הענייניםהמצוייםעלסדר
יומונוגעיםלמרחבחייוהקרובשלהפרט,ותהליכיקבלתההחלטותשהואמקדםמשפיעיםישירותעל
זכויותיו,בריאותוורווחתו.
2.
חרף חיוניות תפקידו, קיימת חוסר בהירות בשאלת מעמדה, תפקידה והיקף סמכויותיה של המועצה
הנבחרת.
דרכיהיבחרה,
תפקידםוסמכויותיהםשלהנבחריםהמקומייםמוסדריםבאופןחלקיבפקודת
העיריות
—
חקיקהמנדטורית
מיושנתשתוקנהטלאיעלטלאיאינספורפעמים,ובעשרותהוראותחוק,
תקנותוהוראותמנהליותשונות.הצעתהחוקשבכותרת,המבקשתלהסדיראתמערךהזכויותוהחובות
שלחבריהמועצה
בחקיקהייעודית,תחזקאתמעמד
השלהמועצההנבחרתואתיכולתםשלהנבחרים
המקומיים למלאאתתפקידםהחיוניכמבקריםומפקחיםעלעבודתהרשותוהעומדבראשהוכמייצגי
האינטרסיםשלבוחריהם.
3.
נכוןלהדגישכיתפיסתהחסרהמאפיינתאתההסדריםהקיימיםבנו
געלמוסדותהדמוקרטייםהמקומיים
הינהתולדהישירהלריכוזיותהמאפיינתאתמערכתיחסיהגומליןביןהשלטוןהמקומיוהמרכזיבישראל
תחתיההשלטוןהמקומינתפסבעיקרכזרועהארוכהשלהממשלהופחותכמוסדשלטונינבחרונגיש
לתושביו.לבנתהיסודלהכרהבמעמדוהשלטוניהמרכזישלהשלטוןהמקומי,הינהחיזוקהדמוקרטיה
המקומית וערכים של ייצוגיות, אחריותיות ודיווחיות במוסדות המקומיים ובראשם בעבודתם של חברי
המועצההנבחרים.במובןזה,הצעתהחוקהיאצעדחשובבדרךלביסוסמעמדוהחשובוהמשפיע
שלהשלטוןהמקומיבישראל.
4.
לחולשתהמועצההמקומיתכיום שלושהגורמיםמרכזיים:
)א(
העדרהסדרה
מהותיתלמעמדהמועצההנבחרת.
המועצההנבחרתהנהכ"כנסתזוטא"
במארג
הדמוקרטי המקומי בישראל, אולם ההסדרים הקיימים חסרים הסדרה של מעמדם, תפקידם
וסמכויותיהםשלחבריהמועצההנבחרים.מעמדההמשפט-
חוקתישלהמועצההנבחרתכללאינו
ברור; חוקי היסוד, שהינם בבחינת ראשית חוקה לישראל, נעדרים התייחסות ישירה או עקיפה
למוסדות המקומיים והוראות החוק המסדירות את פעילותו של השלטון המקומי, חסרות הגדרה
מהותיתלמוסדותהמקומייםהנבחריםולמערכתהיחסיםביניהם.
)ב( אימתןגמולאושכרלעבודתחבריהמועצה.
חברימועצהבישראלפועליםבהתנדבות.אםאינם
מקבלים שכראו גמול על עבודתם ואפילו לאזכאים להחזריההוצאות הכרוכ
ים
במילוי תפקידם
הציבורי. העדר תגמול ממוני בסיסי מהווה חסם משמעותי למעורבות ציבורית הן להתמודדות
בבחירות למועצה, הן לשרידות בתפקיד.1
מועמדים פוטנציאליים רבים, ובעיקר מקרב קבוצות
חלשותו/אוהסובלותמנגישותפחותהלמוקדיכוחמסורתייםובתוכן:נשים,צעירים,קבוצותמיעוט
ועוד, נרתעים מלהתמודד בבחירות המקומיות ופעמים הרבה אלו הנבחרים אינם משלימים את
כהונתם או מתמודדים לכהונה נוספת. מציאות הפוגעת בערכים של ייצוגיות ושוויון ובמימוש
הפוטנציאלהטמוןבדמוקרטיההמקומיתלשקףאתהגיווןהעמוק המאפייןאתהחברההישראלית.
)ג(
ריכוזהכוח במודל 'ראשהרשותהחזק'.
המודל הניהוליהנהוג בשלטון המקומי בישראל מתאפיין
בריכוזעוצמהניכרתבידיראשהרשותהמקומיתהנבחרבבחירהישירהונהנהמסמכויותביצועיות
בהסתכלותבינלאומיתמשווהישראלחריגהמאודבמדיניותאימתןתגמוללחבריהמועצות.רקבמיעוטדמוקרטיותמפותחותחברי
1
מועצה נבחרים פועלים בהתנדבות מלאה. להרחבה ראו: אריאל פינקלשטיין ואביטל פרידמן, מתן תגמול כספי לחברי מועצות
ברשויותהמקומיות,המכוןהישראלילדמוקרטיה)2021
בעבר,חוקהרשויותהמקומיות)גמולהשתתפותבישיבותלחברימועצה,((.
)התשנ"ה–
1995
(העניקלחברמועצהשלרשותמקומיתשאינומקבלשכרמרשותמקומיתזכותלקבלגמולמקופתהרשותהמקומית
להשתתפותובישיבותהמועצהאולםהסדרזהבוטללאחרתקופהקצרה.
3
נרחבות ומשליטה כמעט מלאה על ניהול הדרג המקצועי.2
לעומתו, חברי המועצה, שהם הגוף
הנבחרהאחראילפקח עלראשהרשותולייצג אתהציבור,חסריכליםומשאביםמתאימיםביחס
לתפקידם הפורמלי ולמידת הציפיות מבוחריהם.
חריגותה של ישראל טמונה בכך שמאז החלת
הרפורמה לבחירה הישירה בשנות ה-
70
, שהעצימה את כוחם של ראשי הרשויות המקומיות, לא
קודמושינוייםשתכליתםיצירתאיזוניםובלמיםבמישורהמקומי,ובפרטהקניית
יכולותפיקוחובקרה
לחבריהמועצה.3
ככלל,העומדבראשהרשותנהנהגםממערכתקשריםענפהעםמשרדיהממשלה
והדרגיםהפוליטייםבשלטוןהמרכזימכוחההואמגייסמשאביםותמיכההנדרשיםלניהולהרשות,
אךגםתורמיםלחיזוקמעמדוולביצורשליטתוהניהולית.לעומתו,חבריהמועצההנבחריםמתקשים
לנהלערוציקשר,היוועצותותמיכהאפקטיבייםאפילומולמשרדהפנים.
ב.
נדרש'שילובכלים:'מעמד,גמולוזכויות,סמכויותוכלים
5.
הדרך לביסוס מעמדם של חברי המועצה ולחיזוק יכולתם למלא את תפקידם החיוני בדמוקרטיה
המקומיתמחייבתהסדרהב
כמהמישורים
במקביל.הצעתהחוקכורכתבחכמההוראותוהסדריםשונים
הנוגעיםל
תחומיעבודתםשלחבריהמועצהומערכתהיחסיםשלהםעםהרשות
והעומדבראשה,עם
הציבורועםמשרדהפנים
.נתמצתאתהכליםהעיקריים
בטבלה1
להלן.
טבלה1
.ריכוזהכליםהמוקניםבהצעתהחוקלחיזוקהמועצה
זכויותותנאים חובותואחריות
סמכויות וכלים
חובות
משרדהפנים
כליםנוספים
גמולעבור
נאמנותבמילוי
יעוץמשפטי
קרןלמימוןעתירותמשפטיות
חיובאישיעל
השתתפותבישיבות
התפקידכלפי
במשרדהפנים
ראשהרשותאו
המדינה,
בעלתפקיד
מחלקהלייעוץמשפטיבמשרד
המועצה
במקריםשל
תעודתחברמועצה
החזרהוצאות
הפנים
והציבור
התרשלותאו
משפטבהליך
חוסרתוםלב
שזכהבסעדנגד
החזרהוצאות
פרסום
רשימה ארציתשלחברי
הרשות.
המועצה
גמולהשתתפות
הדרכהוהכשרות
בימיהשתלמות
הנפקתתעודתחברמועצה
מקצועיות
מימון
השתלמויות
ייזום
ומימוןהשתלמויותמקצועיות
וכנסיםמקצועיים
ביטוחים
6.
אימוץאגדההוראותוההסדריםבהצעתהחוקאכןעשוילהביאשיפורניכרביכולתהעבודהשלהנבחרים
המקומיים.
7.
הצעת החוק אף מגדילה לעשות ומוסיפה הוראות הקובעות הסדרים חדשים הנוגעים גם למערכת
היחסיםביןחבריהמועצהומשרדהפנים-
המשרדהממשלתיהמאסדראתעבודתהשלטוןהמקומי.זהו
נדבך קריטי בחיזוק עבודת הנבחרים המקומיים ואמירה חשובה כלפי מחויבותו של השלטון המרכזי
לחיזוקאיכותהשלהדמוקרטיההמקומית. ככלל,ראוילצייןכי הצעתהחוקמציעה'חבילתהסדרים'
מורחבתיחסיתלהצעותחוקאחרותבתחוםהממוקדותבסוגייתהסדרתתגמולותנאיםבסיסיםלחברי
מועצה וזאת מבלי להיכנס לעובי הקורה בשאלת מערכת התנאים שתאפשר את מימוש תפקידם
(
44
-
43
.
2 שפיראופרידמן,חיזוקמעמדםשלחברימועצותברשויותהמקומיות המכוןהישראלילדמוקרטיה),2020
3
ועדתזנבר,שהציעהרפורמהכוללתבשלטוןהמקומיבישראל,הציעה,יחדעםחיזוקסמכויותהביצועשלראשהרשות,
לחזקגם
אתמעמדהשלהמועצההמקומיתבכלהנוגעלקביעתתקציב,תקןכוחאדם,חקיקתחוקיעזרוביקורת,ההמלצותהתקבלואךלא
יושמו.
4
הציבורי.4
יחדעםזאת,
השינוייםהמוצעיםאינםמספקיםלשםהגשמתתכליתהחוקשלבנייהמוסדית
של הגוף הייצוגי-
דמוקרטי המרכזי בשלטון המקומי.
אנו סבורים כי כדאי לנצל את 'חלון ההזדמנות'
שנוצרלטובתתיקוןמלאשלחולשתהקייםולהסדרתהיבטיםנוספיםהנוגעיםלטיובעבודתהנבחרים
המקומייםולחיזוקתפקידםהחיוניבדמוקרטיההמקומית.
ג.
המלצות
8.
מומלץלכלולבהצעתהחוקהוראותלהסדרתהנקודותהבאות:
)א( עיגוןהמעמד
ה
נורמטיבישלהמועצה.
חיונילהוסיףלהצעתהחוקפרקהמסדירמהותיתאתמעמדה
של המועצה הנבחרת, תפקידה במארג הדמוקרטי המקומי ומערכת יחסיה עם שאר האורגנים
ברשות המקומית.הסדרהכאמור תוסיףבהירותוסדר למבנההחוקי-משפטיהקייםותהאבעלת
תרומה
גדולה
לביסוסמקומםהמרכזישלהשלטוןוהדמוקרטיההמקומייםבמארגהשלטוןבישראל.
)ב(
הקניית
סמכויות וכלים. לשם חיזוק וייעול עבודת הייצוגוהפיקוח של חברי המועצה נחוץ להוסיף
להצעתהחוקכליםנוספיםלהסרתחסמיהנגישותלמידעולהבטחתשקיפותו
בקרהיעילה
,בכללם:
-
מיסודערוצידיווח ומסירתמידעשוטפיםולפיבקשהמיוחדתמולהדרגיםהמקצועייםברשות
ובפרטלראשיוועדותולראשהאופוזיציה.
בפרט,מתןזכותלנגישותמלאהלמסמכים,דוחות
ומידעבעלערךציבורי.
-
מיסודתפקידיו"ראופוזיציהסמכויותוכליהביקורתהמוענקיםלו.5
-
שיפורנגישותםויעילותםשלמנגנוניםדיונייםקיימיםכמוהצעותלסדרהיום, שאילתות,זימון
ישיבותשלאמןהמנייןוקביעתהוראותבדבראיהענות/הפרהשלהם.
-
בניית
ועדתביקורתחזקהבעלתסמכויותאפקטיביות.יכולתלזמן גורמימקצועונושאימשרה
לדיווחולקבלתמידע.קביעתתחומיחובהלדוחותביקורתבהתאםלנושאיליבהחיוניים.6
-
שיפור מבנה ונושאי ועדות החובה והרשותבאופןהמחזק תחומי ליבה שלבקרה תקציבית
ומנהליתוביסוסןככלימרכזילפיקוחובקרהעלעבודתראשהרשותוהדרגיםהמקצועיים.
-
חובתפרסוםתקופתישלנוכחותח
בריהמועצהבישיבותובדיוניהוועדותבהםהםחבריםו/או
עומדים בראשם וקביעת רף מינימום להשתתפות בדיונים ובוועדות כתנאי לקבלת גמול
השתתפותוהחזריהוצאות.
)ג(
הוראותביחסלסמכויותמשרדהפניםוועדתהפניםבכנסת
-
תמיכה וליווי מקצועי בחברי המועצה דרך הרחבה ומיסוד של ערוצי הקשר מחייבים מול מנהלי
המחוזותבמשרדהפניםאוהקמתיחידהמקצועיתייעודיתבמנהלהמקומיבמשרדהפנים.
-
הגברתוחיזוקמנגנוניהאכיפהוההענשה המונהגים כלפי הפרותחובותהקבועותבחוק שלראש
הרשותמולחבריהמועצה.
-
מיסוד מנגנון דיווח ייעודי שיכלול בקשה לדיון מיוחד
מטעמם של
חברי מועצה מכהנים לוועדת
הפניםשלהכנסת.זאת
בנסיבותחריגותהמצביעותעלהתנהלותחמורה/איחוקיתאותת-
תפקוד
ה
:תיקוןפקודתהעיריות)גמולהשתתפותבישיבותוהחזרהוצאותלחברימועצה(,התשפ"ג-
2023
,שלחבריהכנסתיעקב
4ראולדוגמ
אשרודןאילוזהממוקדתבתשלוםגמולעבורהשתתפותבישיבותהמועצהובישיבותועדותהחובהשלהרשותהמקומית
מיסודוחיזוק תפקידיו"רהאופוזיציהעשוילמתןבמידהמסוימתאתהתמריציםהקיימים המנתביםאתחבריהמועצהלהצטרף
5
לקואליציהולתמוךבראשהרשות.
6
דוחמבקרהמדינהבנושאמצאכירקמיעוטםשלדוחותהביקורתעסקובנושאיליבהחיונייםלעבודתהרשותהמקומיתוהעומד
בראשה.ראו,
מבקרהמדינה,דוחותעלהביקורתבשלטוןהמקומילשנת2010."הביקורתברשויותהמקומיות"
150
)
2011
(
5
של רשות מקומית והעומד בראשה. הסמכת יו"ר וועדת הפנים לפניה מיוחדת למבקר המדינה
לבחינתמקריםחריגיםכתוצאהמההליךהדיוניבוועדה.
-
חיזוקמנגנוני
האכיפהוהפיקוחהקיימיםבמשרדהפניםעלמילוי
חובות
ה
דיווחו
השקיפות
הקבועותבחוק.
)ד(
כלים
נוספיםלשיפורעבודתהרשותהמקומית.
חובהלמינוייעוץמשפטיפנימיבהיקףמשרהמלאה
בכל
לה
רשויותהמקומיות
וביטולהנוהלהמאפשרלמועצותמקומיותואזוריותלקבלאישורלהעסקת
יועץמשפטיחיצוני-שאינועובדהרשות.
7
ד.סיכום
9.
הצעתהחוק
מהווה
בשורהחשובהלשיפוראיכותעבודתםשלחבריהמועצהברשויותהמקומיות.היא
כוללתשינוייםמבניים,ארגונייםומוסדייםהמהוויםמענהישירלחולשותוחוסריםשזוהולאורךהשנים
בשורהשלמחקריםודוחותביקורתאשרלמצבוהדמוקרטיהחסרשלהשלטוןהמקומיבישראל.אמוץ
הצעתהחוק, יחד עםרשימתההמלצותהמוצעותבניירעמדהזה,עשוייםלתרוםלטיוביכולת הייצוג
והפיקוחשלחבריהמועצהובהתאמהלחזקאתאמוןהציבורבמוסדותהדמוקרטיםהמקומיים.באופן
זה, הצעת החוק תהא משום
בשורה אמיתית לדמוקרטיה המקומית בישראל. היא תוסיף
בהירות
למערכת יחסי הכוחות ברשות המקומית
ותקדם ערכים של שקיפות, דיווחיות ואחריותיות במוסדות
המקומיים-
תשתיתחיוניתלתמיכהבמהלכיםלחיזוק
מעמדוהעצמאיוהמשפיעשל השלטוןהמקומי
בישראלולביזורסמכויותכלפיו.
נשמח להמשיךלעמודלרשותכםלשםגיבושהמתווההחקיקתיהראויתחתאמותהמידההמפורטות
לעיל.
ד״רמורןנגיד,
עמיתתמחקרבכירה
תכלית-
המכוןלמדיניותישראלית
7 ראולדוגמ
ה
אתממצאידוחביקורתהמדינה:מבקרהמדינה,דוחשנתי71א:המבקר,הגזברוהיועץהמשפטיברשותהמקומית-
תפקידםוהתנהלותם)2020(.ליקוייםחמוריםהתגלוגםבתחוםהעסקהשליועציםמשפטיםחיצוניים ראובענייןזה,.
מבקרהמדינה,
יעוץואספקתשירותיםמשפטייםבשלטוןהמקומי,דוחותעלהביקורתבשלטוןהמקומי)2016
.(