חומר רקע
לכבוד
20/4/2025
חבריוחברותועדתהפניםוהגנתהסביבה
כ"בבניסןה'תשפ"ה
הכנסת
נייר
עמדה:חיזוקמעמדחבריהמועצהבאמצעותהחזרהוצאות
ותגמולעלהשתתפותבוועדות
אנו מברכים על הצעות החוק "תיקון פקודת העיריות (גמול השתתפות בישיבות והחזר הוצאות לחברי
מועצה,)
התשפ"ג-2023
"
של חברי הכנסת יעקב אשר ודן
אילוז, המכירות בתפקידם החיוני של חברי
המועצותהמקומיותלתפקודןשלהרשויותהמקומיותוהדמוקרטיה
המקומית.
1. חשיבותהשלטוןהמקומי
השלטוןהמקומיבישראלהואהשלטוןהדמוקרטיהקרובביותר
לאזרח,באמצעותוקהילותמקומיותיכולות
לבטא את הרצונות הקולקטיביים
שלהן. הרשויות המקומיות הןבעלותשלטוןעצמימקומיותחתאחריותן
לספקשירותיםקריטייםכמו
חינוך,
בריאות,
תשתיות,רווחהוקהילה-ולארקלשמשכזרועהמוציאהלפועל
את מדיניות
הממשלה.1 למרות חשיבותו
הרבה, המנגנון הדמוקרטי ברשויות המקומיות בישראל חסר
איזוניםובלמים
אפקטיביים.בראשאלועומדתהעובדהכיחבריהמועצהברשויות
המקומיות,שמתוקף
תפקידם כנציגי הציבור הרחב ברשות המקומית אמונים על תפקידי
ניהול,
פיקוח, בקרה ובעלי
סמכויותבחקיקתעזר
עירוני,פועליםכיוםללאהכליםוהמשאביםהנדרשיםלמילוישליחותםוחובתם
הציבורית.
2
. חולשתחבריהמועצה
סמכויותראשהרשותהמקומיתהןנרחבות
מאוד,ואףכוללותמינוימנכ"לכמשרת
אמון,האחראיעלכלל
עובדי הרשות
המקומית, ובכללם גם על "שומרי
הסף" המקומיים –
היועץ
המשפטי,
הגזבר, המהנדס
ומבקר
הפנים. לעומת ראש הרשות
המקומית,סמכויותיהםויכולותהפיקוחשלחבריהמועצהעלהנעשה
ברשויות מוגבלות
ביותר: אף על פי שבאופן
פורמלי,מופקדותבידיחבריהמועצהסמכויותרבותותפקיד
1 איתי בארי
ורזין,
ערן. דמוקרטיה מקומית
בישראל:
ביזור, מקומיות
והשתתפות,
בתוך:
בארי,
א'
ורזין,
ע'
עורכים,)(
"דמוקרטיה מקומית בישראל
–
ביזור,
מקומיות, השתתפות ופוליטיקה
מקומית," כרך
ראשון,
ירושלים: מכון פלורסהיימר
למחקרי
מדיניות,
2015
,
עמ'
9
.
חשובבניהולהתקיןשל
הרשות,שמירהעלטוהרהמידותואישורתקציבהרשות-בשטחהמצב
שונה.קיים
פער בין הסמכויות הפורמליות המוקנות לחבריהמועצהומעמדם
הדמוקרטי,לביןהכליםהעומדים
לרשותם לצורךביצועתפקידםברשות
המקומית:החלמהיעדריכולתפיקוח
אפקטיבית,עבורבפיקוח
צמוד של ראש הרשות המקומית בדרג המקצועי ולמעשה במנגנון הרשותי
כולו, וכלה בחוסר משאבים
בסיסייםלצורךביצוע
תפקידם.בראש
אלו,ניצבתהעובדהכיחברימועצההינםמתנדביםבמלואמובן
המילה, לעומת ראש העיר וסגניו –
אשר מקבלים שכר וממונים על
ידו. זאת
ועוד, חברי מועצה לא
זכאים
ללשכה,לעוזרים
פרלמנטריים,לתקציבהמיועדלקשרעם
הבוחר,לייעוץמשפטיבלתיתלויבראש
הרשות (שממנה את היועץ
המשפטי,)
לפנסיה,לפיצויי
פרישה,להחזרהוצאותטלפון
ועוד.כתוצאה
מכך,
בישראלחסריםאיזוניםובלמיםמשמעותייםביןראשהרשותלמועצתהרשותהמקומיתולחברי
המועצה.
3
. פגיעהבדמוקרטיההמקומיתובאפקטיביותהרשויותהמקומיות
חולשתם של חברי המועצה פוגעת בדמוקרטיה המקומית ובאפקטיביות של הרשויות
המקומיות.
חברי
המועצה, שמכירים היטב את צורכי
הציבור, אמונים על ייצוג כלל התושבים–לרבותתושביםשלא
בחרו בראש העיר או תושבים שלא מימשו את זכות
ההצבעה.
כזכור,( כדי להיבחר לראשות הרשות
המקומית מועמד זקוק רק
ל-40%
מהקולות.)
לפיכך,כיוםמרביתהכחבשלטוןהמקומימרוכזבידיראש
הרשותוהדרג
המקצועי.מצבזהמייצרתמריץשלילילחברימועצהלכהן
באופוזיציה,המהווהחלקמרכזי
במערך האיזונים והבלמים בשיטה
הדמוקרטית.
לראייה, מתוך
194
רשויותמקומיותשנבחנובמחקרשל
המכון הישראלי
לדמוקרטיה,
ב-50
אין כלל
אופוזיציה.
כלומר, ברשויות מקומיות אלו כלל חברי המועצה
(ששוות ערך לכנסת במובנים
מקומיים) חברים בקואליציה וקולה של האופוזיציה נעדר כליל מהשיח
הציבורי ומניהול הרשות
המקומית.2
מתן גמול לחברי
מועצה, ובתוכם חברי מועצה המכהנים
באופוזיציה, יביא לשיפור המינהל התקיןולחיזוקהיכולתשלנבחריהציבורהמקומיים
בכלל,וחברי
האופזיציה
בפרט,להוותגורם
מנהל,מבקרומפקחיעילעלפעילותהרשות
המקומית.
יתרה
מכך, היעדר תגמול מהווה חסם מהותי להשתתפות
פוליטית: מועמדים איכותיים פוטנציאליים
רבים, ובעיקר מקרב קבוצות חלשותו/אוהסובלותמנגישותפחותהלמוקדיכוחמסורתיים
למשל:(
נשים,
צעירים, קבוצות מיעוט
ועוד,) נרתעים מלהתמודד ולשרתבמועצה
המקומית.
בדומה,חברי
מועצה מכהנים רבים אינם ממשיכיםלכהונה
נוספת,התחלופהגבוההוהרציפותהשלטונית
נמוכה.
2טלי
חרותי-סובר,"רובחבריהמועצהלאמקבליםשכר–והדמוקרטיההמקומית
נפגעת,"
TheMarker
28
במאי,
2023
.
כך, הופכת הפוליטיקה המקומית לנחלתם של מעגלים
מצומצמים, ונפגעת יכולתו של השלטון המקומי
לשקףנאמנהאתריבויהזהויותוהאינטרסיםשלהציבורוהקהילותברשויות
המקומיות.3
במבטמשווה
בינלאומי,ישראלחריגהבהיעדרמתןתגמוללחברי
המועצות,בהשוואהלדמוקרטיות
מפותחות
אחרות.בדומה
לישראל,ברובמדינותאירופה(
28
)תפקידראשהרשותהמקומיתהואבמשרה
מלאה. עם
זאת, רק
ב-12
מדינות משֺרת חברי המועצה נעשית בהתנדבות כמו
בישראל. ברוב מדינות
אירופה ניתן לחברי המועצה
שכר:
ב-16
מדינות מדובר במשרה
חלקית,ובארבענוספותמדוברבמשרה
מלאה. יתרה
מכך, גם במדינות בהן משֺרת חברי המועצה היא
בהתנדבות, האחרונים זכאים לנגישות
לכלים מתקדמים של מערכות דיגיטליות לניהול
מידע, פלטפורמות לשיתוף פעולה עם
הציבור, ייעוץ
משפטי וכלכלי ותמיכה מנהלתית ומקצועית
רחבה.4
לדוגמא, במדינות המרכיבות את גרמניה(
Lander
)
נערכו בשנות
ה-90
רפורמות אשר הנהיגו בחירה ישירה של ראשי
ערים, בדומה למודל הקיים
בישראל.
ואולם, בגרמניה הרפורמות לוו גם בחיזוק תפקידה וסמכויותיה של המועצה
הנבחרת.
בישראל, לעומת
זאת, מאז הרפורמה המשמעותית של שנות
ה-70
שהעצימה אתכוחםשלראשיהרשויות
המקומיות,לא
5ולאחלושינוייםמקביליםבמעמדםשלחבריהמועצה–דברשהוביל
הוחלהרפורמהעודבשלטוןהמקומי
עם השנים להיחלשות יחסית של מעמדם אל מול הדרג המקצועי וראשי
הרשויות.6
כיום, לאחר חמישה
עשורים,נפתחתהזדמנותלתקן-לאזןאתמבנההשלטוןהמקומיולחזקאתהדמוקרטיההמקומיתבשלטון
המקומי.
הצעותהחוקהעומדותעלהפרקיכירובתפקידםהמהותישלחבריהמועצהויתרמולביסוסוהעמקת
הדמוקרטיה
המקומית, לא רק באמצעות עידודהשתתפות
פעילה,אלאגםעלידימתןתנאיםבסיסיים
שיאפשרו לחברי המועצה לבצע את תפקידם באופן
עצמאי, ללא תלות בראש
הרשות. חברי מועצה
מקצועיים ובעלי יכולת ופניות לפקח על ניהול תקין ויישום יעיל של כספי הרשות
המקומית, יאפשרו
התייעלות וחיסכון
תקציבי, איכות חיים מוניציפאליים ואיכות שירותים מקומיים משופרים ברשויות
המקומיות.
4
. שיתוףפעולהעםהרשויותהמקומיותותקופתהסתגלות
3CARTA-MONITOR,DatabaseoftheMonitoringoftheEuropeanCharterofLocalSelf-Government.
4
שם.
5ItaiBeeri,“LackofreforminIsraelilocalgovernmentanditsimpactonmoderndevelopmentsinpublic
management,PublicManagementReview,VOL.23,NO.10,1423–1435,2021.
6אריאלפינקלשטייןואביטל
פרידמן,"מתןתגמולכספילחברימועצותברשויות
המקומיות,המכוןהישראלי
לדמוקרטיה,"הצעה
לסדר
42
,
2021
.
חשובהומוצדקתככל
שתהיה,הצעתחוקהנוגעתלשלטוןהמקומימחויבתלהידון ולהתקבלתוךהסכמות
ושיתוף פעולה עם נציגי השלטון
המקומי. כדי לאפשר לרשויות המקומיות תקופת הסתגלות והכנת
תקציביםלקראתהוצאהציבורית
נוספת,מוצעכיבחמשהשניםהראשונותליישומותישאהמדינהבעלויות
החוק.לפשרהזושנייתרונות
מרכזיים:
ראשית,המדינהתביעהלכהלמעשהאת
ּאמונתה
ּוהערכתהלחברי
המועצה בשלטון המקומי כנבחרי
ציבור.
שנית, הסדר זה מבטא גישה של מדיניות ממשלתית מתוך
שותפות, אשר מכירה בצורך לאפשר לרשויות המקומיות הטמעה הדרגתית לטובת פיתוח כלים ליישום
החקיקה.
המלצות
1. בהצעת חוק
פ/3789/25
סעיף 2
א).( וסעיף 4
א)( מוצע כי חבר מועצה יהיה זכאי לגמול והחזר
הוצאות מקופת
המדינה, בעוד שבהצעת חוק
פ/3603/25
סעיף
125
ד.(ב)וסעיף
125
ד.(ג)מוצע
כי חבר מועצה יהיה זכאי לגמול והחזר הוצאות מקופתהרשות
המקומית.אנוממליציםלהקים
מנגנון שיפוי של המדינה אתהרשויותהמקומיותלמשךשלושעדחמששניםמעתתחילתו
שלהחוקלצורךמתןגמוללחברי
המועצה,
ולאחריהן,הרשויותהמקומיותיממנואתהגמול
מתקציבהרשות
המקומית.
2. גובה הגמול והחזר ההוצאות לחבר מועצה יהיה בהתאם לגודלהרשותהמקומית(מבחינת
מספר
התושבים.)
זאת,בדומהלמנגנוןהשכרלראשירשויותמקומיותוסגניהם
בשכר.יושביראש
ועדותמקומיותיזכולגמולגבוהיותרעלהשתתפותםבועדותבהןהםמכהניםכיושבי
ראש.
גובההגמולייקבעבתקנותולאיעלהעל
10%
בהשוואהלחברמועצהשאינויושבראש
ועדה.על
מנתלמנועהקמתועדותמיותרותללאסמכויותלשםקבלתהגמול
המוגדל,אנוממליציםליישם
המלצה זו על ועדות החובה
בלבד,
ובכך,לעודדאתחבריהמועצהלהקימןולקייםאתהפגישות
הקבועות
בחוק.
3. חבר מועצה המשמש כיו"ר האופוזיציה במועצה יזכה לגמול גבוה
יותר. גובה הגמול ייקבע
בתקנות.
4
. מומלץ לקבוע בתקנות המדינה סכום מקסימלי עבור גמול וסכום מקסימלי עבור החזר
הוצאותלחברימועצהבהתאםלגודלהרשותהמקומית(מבחינתמספר
תושבים.)
5
. מומלץלקבועבתקנותהמדינהפירוטשלהשירותיםעליהםזכאיחברמועצהלהחזרהוצאות
למשל,( הוצאות טלפון
נייד, הוצאות
נסיעה, הוצאות שימושבשירותי
אינטרנט,)ולקבועכי
רשימהזאתמחייבתאךלא
מוגבלת.
6. מומלץלקבועבתקנותמנגנוןאוטומטילתשלוםהגמולוהחזרההוצאותלחבר
המועצה.
בכך,
ניתן למנועהיתכנותלעיכוביםבהעברתהכספיםולנתקאתהתלותשלקבלתםמבעליתפקידים
העלולים
לעכבם.
כן, הארגונים החתומים מעלה קוראים לחברי ועדת הפנים והסביבהלקדםאתהצעותהחוק
● על
בכל השלבים ועד לאישור הסופי בקריאה שלישית במליאת
הכנסת,ובכךלחזקאתהדמוקרטיה
המקומית.
הילהירושלמי
יובלברטוב
נעמהמושינסקי
רכזתמחקרשלטוןמקומי ראשתחוםמדיניות
מנהלת קולמקומי
תנועהישראלית
מכוןשיטה
מרכזיםלצדקחברתי