חומר רקע
רד'מיכאל שראל
[email protected]
ראשפורוםקהלתלכלכלה
פורוםקהלת(ע"ר)
עםועולמו8
,ירושלים
30
באוגוסט
4
2
20
העלות המוגזמת של הפנסיות הצבאיות: מה ראוי לעשות?
1
צה"ל יקר לכולנו וקשה להפריז בחשיבות היותו גוף עוצמתי, מוביל ואיכותי. אולם ההצעה להכשיר בדיעבד ולקבע
לעתיד מתן קצבאות פנסיה מנופחות וחריגות ביחס למגזרים אחרים במשק איננה צפויה לתמוך בחיזוק צה"ל או
בשיפור כוח האדם שבו. משמעות ההצעה היא גריפת משאבים ציבוריים נוספים על ידי קבוצה שנהנית כבר כיום
מתנאי פנסיה שערורייתיים. זאת, על חשבון רכיבי ההתעצמות של צה"ל נוכח אתגריו והעמסת עול כבד על יתר
הציבור (הלא-
מקושרים), שיאלץ, במשך שנים רבות, לשלם מסים גבוהים יותר ולהסתפק בשירותים חברתיים –
כגון בריאות, חינוךורווחה – נחותיםיותר.
שווי הפנסיה התקציבית הצבאית הממוצעת עמדה בשנת 2019
על 7.72
מיליון שקלים (כולל "
הגדלות
הרמטכ"ל,"
אשרככלהנראהחלקןניתנובמחשכים,ללאשוםבסיסחוקיאואףבניגודלחוק).פנסיהזוהוענקהלפורשיםמצה"ל
שגילם הממוצע היה 47
. סכום זה גבוה פי 4.42
מהפנסיה הממוצעת אותה קיבלו "סתם" עובדי שירות המדינה
(שפרשו בממוצע בגיל 64
.)
2
תקופתהתשלוםהממוצעתשלהפנסיההצה"ליתארוכהיותר,והיאמתחילהבגילמוקדםיותר.כאשרמבצעיםאת
ההיוון של שני תזרימי הפנסיה, תחת הנחות סבירות, התוצאה המתקבלת היא שהיחס בין שווי הפנסיה הצבאית
לשווי הפנסיה הממשלתיתעולהל-
5.31
.
1 מבוסס בין היתר על
נייר עמדהקודםבנושא זה,שפורסםבשנת2021
.
2
בדו"ח הוצאות השכר לשנת 2021
מפורסמים נתונים נפרדים עבור קצינים ונגדים (ללא נתון ממוצע עבור כללמשרתי הקבע,
כפישקייםעבורשנת2019
).שוויהפנסיההתקציביתהצבאיתהממוצעתעבורקציניםעמדהבשנת2021
על8.4
מיליוןשקלים
וגיל הפרישה הממוצע של הקצינים היה 44.9
.
שווי הפנסיה של הקצינים היה גבוה פי 4.6
מהפנסיה הממוצעת אותה קיבלו
עובדי שירות המדינה (שפרשו בממוצע בגיל 64.0
). שווי הפנסיה התקציבית הצבאית הממוצעת עבור נגדים עמדה בשנת 2021
על 6.1
מיליון שקלים וגיל הפרישה הממוצע של הנגדים היה 50.3. שווי הפנסיה היה גבוה פי
3.3
מהפנסיה הממוצעת אותה
קיבלו עובדי שירות המדינה. בקירוב, נראה שנתוני 2021
דומים לנתוני 2019
מבחינת היחס בין שווי הפנסיות הצבאיות לשווי
הפנסיותבשירות המדינהומבחינת גילי הפרישה. עלכן,נמשיךאת הניתוחבהתבסס עלנתוני 2019
.
1
בנוסףלכך,אורךתקופתהשירותהמצטברתבצה"למיוםהכניסהלשירותקבעועדליוםהפרישהמהשירות,ובניכוי
תקופות לימודים והפסקות שונות בשירות, הוא קצר יחסית –
לכל היותר כ-
60%
בממוצע מתקופת העבודה
המצטברת בשירות המדינה. כאשר מחלקים את השווי המהוון של תקבולי הפנסיה
למספר חודשי העבודה אשר
הפנסיה משולמת עבורם, התוצאה היא שהיחס בין שווי הפנסיה הצבאית לשווי הפנסיה הממשלתית עולה ל-
9.23
.
כלומר,בממוצע,פורשמצה"לקיבלבשנת2019
,עבורכלחודשעבודה,קצבהפנסיוניתגדולהפי9.23
מפורשמשירות
המדינה. זאת, למרות סדרי גודל דומים של השכר החודשי השוטף, המתקבל במהלך תקופת העבודה. פירוט לגבי
כללהחישובים בפסקה זו מוצג בנספח בהמשך.
מאזשנת2019
ועדהיוםלאבוצעושינוייםמשמעותייםבחישוביהזכאותלפנסיהתקציבית–הןבצה"לוהןבשירות
המדינה. על כן, ניתן להניח שהיחס בין שתי הפנסיות (לאחר היוון ובהתאמה למספר חודשי העבודה) עדיין עומד
כיום על 9.23
. בימים אלו מקודם חוק בכנסת שעל פיו תהיה הפחתה הדרגתית בהיקף הפנסיות הצבאיות
התקציביות, לאורך מספר שנים, בשיעור כולל של 3%. על כן
, לאחר הפחתה זו, צפוי היחס לרדת מ-
9.23
ל-
8.95
בלבד.""
עד עתה דובר על נתוני פנסיה תקציבית, אולם בשירות המדינה בוצעה לפני כשני עשורים רפורמה בזכאות לפנסיה.
עובדים שהתחילו את עבודתם בשירות המדינה אחרי שנת 2001
כבר אינם זכאים לפנסיה תקציבית, אלא לפנסיה
צוברת . השווי של הפנסיה הצוברת, בניכוי ההפרשות של העובד עצמו לפנסיה, נמוך בהרבה מהפנסיה התקציבית
המקבילה. קשה לחשב במדויקאת היחס ביןהתקבולים נטו בפנסיות השונות, אבל
מקובל
להניח כי העלות לציבור
של פנסיה צוברת של עובד בשירות המדינה "דור ב'", לעומת פנסיה תקציבית של עובד בשירות המדינה "דור א,"'
היאכמחצית.
גם בצה"ל בוצעה רפורמה בזכאות לפנסיה, כמה שנים אחרי הרפורמה בשירות המדינה. אולם, עבור פורשי צה"ל
הומצא מנגנון של "פנסיית גישור" –
סוג של פנסיה תקציבית ייחודית שהפורשים מצה"ל עם ותק מסוים מקבלים
מיום הפרישה עד להגיעם לגיל הפרישה "הרגיל". השווי המהוון של הפנסיה הצוברת (בתוספת פנסיית הגישור)
בהשוואה
לשווי הפנסיה התקציבית "הישנה" היה גבוה יותר בצה"ל מהיחס בין פנסיה של "דור ב'" לפנסיה של
"דור א'" בשירות המדינה.
כתוצאה מכך, בממוצע, ובשקלול מספר חודשי העבודה הכולל, פורש מצה"ל "דור ב"'
קי
בלפנסיהנטועבור כלחודש שירות בערך גדול
עוד יותר מ-
9.23
לעומת פורש משירותהמדינה "דור ב."'
בימיםאלומקודםחוקבכנסת
שצפוילהיגזרממנו
המודלשעלפיוייקבעהיקףפנסייתהגישור,ביןהיתרתוךאימוץ
הגדלותהרמטכ"לשייקבעובחוק
.בשל
ב
זה
הוסכםבין משרדיהאוצרוהביטחוןשהגילהמקסימלילזכאותלפנסיה
זו
יעמוד על 60
. נניח, באופן שמרני, כי לאחר השינוי המוצע היחס בין
שווי ה
פנסיה של "דור ב'" לשווי הפנסיה של
"דור א'" בצה"ל כולל שווי פנסיית הגישור עבור "דור ב)"'( יהיה דומה ליחס בין
שווי ה
פנסיה של "דור ב'" לשווי
הפנסיהשל"דורא'"בשירותהמדינה.לדוגמה,גםבצה"לוגםבשירותהמדינהיקבלובדורב'60%
(אושיעורדומה
אחר) ממה שקיבלו בדורא' לפניהם.
אולם, משמעותהדברהיא כיגםלאחרהפחתה זופורשמצה"ל "דור
ב'"יקבל
פנסיהנטועבורכלחודששירותבערךשהואפי8.95
לעומתפורשמשירותהמדינה"דורב"'
(כפישחושבלעילהיחס
עבורפנסיות תקציביות).
2
לעיתים
מושמעת טענה כי לא יהיה זה הוגן להשוות בין פנסיה של משרת בצה"ל לפנסיה של עובד בשירות המדינה,
וכילמשרתיצה"ל"מגיע"יותר,בגללשללסיבות.אולם,גםאלוהטועניםשהמשרתיםבצה"לזכאיםלתנאיפרישה
משופרים לעומת עובדים בשירות המדינה, יתקשו מאד להסביר מדוע היחס בין שתי הקצבאות, עבור כל חודש
שירות, צריך להיות פי
8.95
. בסקר לא מייצג ולא מדעי שבצעתי, כאשר שאלתי אנשים מה היחס הראוי בין שני
המספרים, קיבלתי תשובות כגון "קצת
יותר," "30%
יותר," "50%
יותר", "פי 2
", "פי 3
". אף אחד מהמשיבים לא
ענה"פי 9" או תשובה שאפילוהתקרבה לכך.
על רקע המצב השערורייתי הזה, המדיניות הרצויה היא לשחוק בהדרגה את הפנסיות הצבאיות המנופחות של
משרתי "דור א"'
הרבה מעבר לשחיקה המינורית המוצעת (3%
)
ולבטל את הסדר פנסיית הגישור שנהנים ממנה
משרתי "דור ב'". צעדים אלו יכולים לחסוך לציבור עשרות מיליארדי שקלים ולחזק את הביטחון הלאומי במובן
הרחב.
המדיניות שעומדת כרגע על הפרק, ושהכנסת תצטרך להכריע לגביה בקרוב, היא הפוכה מהמדיניות הרצויה. היא
כוללת"הלבנה" של
הגדלות
הרמטכ"ל (גם בדיעבדעבור התשלומים בעברוגם שלהתשלומיםהעתידיים, תוך שינוי
השם שבו תוספת זו מכונה) והבטחת הימשכות ההסדר של "פנסיית גישור." מדיניות כזו, במקום להפחית עלויות
שערורייתיות ומיותרות של עשרות מיליארדי שקלים, תעמיס עול נוסף על הציבור. יתרה מכך, אם מהלך זה יגרור
בסופושלדברמתןתוספותפנסיוניותאוסוגשל"פנסייתגישור"למגזריםנוספים,כגוןמשרתיםבמשטרה,בשירות
בתי הסוהר, ובגופי הביטחון האחרים, התוצאה תהיה חמורה מבחינה תקציבית
והציבור יאלץ לשלם מחיר כלכלי
וחברתי עצום. על סמך ניסיון העבר (למשל הגדלת השכר והפנסיות של השוטרים בתקופתם של ראש הממשלה
נתניהו ושרהאוצרכחלון, בעקבותהגדלה קודמת בתנאי המשרתים בצ
ה"ל הסיכון הזההוא משמעותי.),
יתכןשהכוונהשלהמדיניותהיאלמשוךצעיריםבעליכישוריםיוצאידופן,המשרתיםכטייסיקרב,כמהנדסיסייבר
או כלוחמים בסיירת מטכ"ל, לבחור במסלול שירות רב-
שנתי בצה"ל. אולם, חיילים וקצינים בשנות העשרים
והשלושים לחייהם לא יישארו בצה"ל בגלל פנסיה עתידית שמנה שמצפה להם. בשלב זה של חייהם הם לא ממש
מתעניינים בפנסיה. מחקרים מראים זאת. כדי לתמרצם להישאר בצה"ל יש לאפשר באופן ממוקד תגמול הולם
לבעלי כישורים מיוחדים ולבעלי מקצועות שיש בהם תחרותעזה עם השוק הפרטי.
3
מכלהטעמיםהללו ישלדחות אתהמהלךהמוצע. תחתיו ישלקבוע מנגנון אשר:
•
ישחוק בהדרגה את הפנסיותהצבאיות המנופחותשל משרתי "דורא"'
הרבה מעבר לשחיקה המינורית
המוצעת(3%
.)
o
אפשרות אחת היא להגדיל את השחיקה באמצעות הפסקה (לפחות מעכשיו והלאה) של תשלום
"הגדלת הרמטכ"ל", שלפחות חלק משמעותי ממנה ניתן עד עכשיו, ככל הנראה, ללא שום בסיס
חוקי או אף בניגוד לחוק. הטענה של הלוביסטים ובעלי העניין, שלפיה "התוספת ניתנה במשך
שנים רבות ולכן לא ניתן להפסיקה כעת" היא חסרת שחר. התוספת או לפחות חלק ניכר ממנה,,
נית
נה
אך ורק בגלל שמערכת הביטחון ניצלה בכוחנות את חוסר השקיפות ואת חוסר הבקרה
הציבוריתשלתנאיהפרישה שלבכיריה.לארקשניתןלהפסיקפרקטיקהפסולהזו,אלאניתןאף
לדרוש את החזר הכספים שפורשים קיבלו בעבר בניגוד לחוק והעמדה לדין של אנשים שאישרו
מתן תוספת פנסיונית,עלחשבון כלל הציבור, בניגודלחוק.הסתפקות בהפסקתהתשלום,לפחות
מעכשיו והלאה, תוך סגירת פרק מביש זה, מהווה פשרה סבירהונדיבה במיוחד.
o
אפשרות שנייה היא להגדיל את השחיקה במנגנון דומה לזה שבו אמורה להתבצע השחיקה
המוצעת של 3%
-
כלומר שחיקה הדרגתית, לאורך מספר שנים, באופן שבו השכר הנומינלי יגדל
בשיעורנמוךיותרמשיעורהגידולבתוואיהקודם.במקרהזה,סךהשחיקהצריךלהסתכםב-
10%
לפחות.
•
יבטל את הסדר פנסיית הגישור
שנהנים ממנה משרתי "דור ב'", או למצער יצמצם את גובהה לשיעור
מינימלי–למשל
מתןזכויותלפנסייתגישוראךורקעבורחודשיהשירותביחידהקרביתבמהלךהשירות
הצבאי.
כלומר, אם אדם שירת 20%
מהשירות ביחידה קרבית ו-
80%
ביחידה לא קרבית -
הוא יקבל רק
20%
מפנסיית הגישור שהיה מקבל לפי התוואי הנוכחי. אין שום סיבה שכלכלן או משפטן, המשרתים
במחנה הקריה בתל אביב, ייהנו מפנסיית גישור, בניגוד לכלכלן או משפטן העובדים בקריית הממשלה
מעברו השני של רחוב קפלן,
5
דקות הליכה מהקריה.
•
יקטיןאתהוצאותמערכתהביטחוןעלפנסיה.כברכיוםהוצאותמערכתהביטחוןעל שכרופנסיהנוגסות
חלקגדולמסך תקציבהביטחון, וחלק זה הולך ומתרחב. ישלפעול לצמצמו,ולאלהגדילו עוד יותר.
•
יאפשר תגמול דיפרנציאלי לתמרוץ מוכוון מטרה
למקצועות ולמסלולים שבהם ישנו מחסור או
תחרות
מולהשוקהפרטי.אםצה"למתקשהלהציעתנאיםמספיקאטרקטיביים
ללוחמיםולקציניםצעיריםאשר
פתוחות בפניהם אפשרויות מפתות בשוק האזרחי, יש להציע להם חבילות תגמול אטרקטיביות. הקצאה
בזבזנית ומיותרת של מיליארדי או עשרות מיליארדי שקלים לתנאי הפרישה של קצינים ונגדים שכבר
סיימו מזמן את שירותם הצבאי, או עומדים לסיימו בקרוב, לא תקדם מציאת פתרון הולם לבעיית
האטרקטיביות הזו, אלא רק מקשהעל צה"ל לתקצבאת המשאביםהכספיים הנדרשיםלמטרהזו.
4
נספח: פירוט החישוב של גודל הפנסיה התקציבית בצה"ל
בהשוואה לפנסיה התקציבית בשירות המדינה
שוויהפנסיההתקציביתהממוצעתבצה"ל,לפניהיוון,עמדבשנת2019
על7.72
מיליונישקלים,עלפידו"חהוצאות
השכר 2019
,
salary-supervisor-reports_salary-supervisor-report-state-service-2019-accessible.pdf
(www.gov.il)
,
עמוד177
.
גילהפרישה הממוצעמצה"ל עמדעל 47
(דו"חהוצאות השכר2019
, עמוד 176
.)
עובדי שירות המדינהנהנו מפנסיה של1.75
מיליון שקלים,בגיל64
(דו"חהוצאותהשכר2019
, עמודים177-176
.)
היחס בין שניהסכומים (7.72
מיליוןלעומת1.75
מיליון) הוא4.42
.
בדו"ח הוצאות השכר 2021
(
salary-supervisor-reports_salary-supervisor-report-security-system-2021-
full-version.pdf(www.gov.il)
),עמוד19
, מפורסמים נתונים נפרדיםעבור קציניםונגדים (ללא נתון ממוצע עבור
כלל משרתי הקבע, כפי שקיים עבור שנת 2019
). שווי הפנסיה התקציבית הצבאית הממוצעת עבור קצינים עמדה
בשנת2021
על8.4
מיליון שקליםוגילהפרישההממוצע שלהקציניםהיה44.9.שוויהפנסיהשלהקציניםהיהגבוה
פי 4.6
מהפנסיה הממוצעת אותה קיבלו עובדי שירות המדינה (שפרשו בממוצע בגיל 64.0
). שווי הפנסיה התקציבית
הצבאיתהממוצעתעבורנגדיםעמדהבשנת2021
על6.1
מיליוןשקליםוגילהפרישההממוצעשלהנגדיםהיה 50.3
.
שווי הפנסיה היה גבוה פי 3.3
מהפנסיה הממוצעת אותה קיבלו עובדי שירות המדינה. בקירוב, נראה שנתוני 2021
דומים לנתוני 2019
מבחינת היחס בין שווי הפנסיות הצבאיות לשווי הפנסיות בשירות המדינה ומבחינת גילי
הפרישה. על כן, נמשיך אתהניתוח בהתבססעל נתוני 2019
.
הסכומים
של שווי הפנסיות התקציביות
לא מהוונים, והם מתקבלים בגיל שונה, וגם לאורך תקופה שונה. נדרשת
פעולהשלפריסתהסכומיםלאורךתקופתהגמלאותוהיווןלנקודתזמןמשותפת.
הנחתישפורשמשירותקבעמקבל
את ה-
7.72
מיליון שלו בין גיל 47
לגיל 82
(כולל), ופורש משירות המדינה מקבל את ה-
1.75
מיליון שלו בין גיל 64
לגיל 82
(כולל). את שני הזרמים של קצבאות הפנסיה היוונתי לגיל אחיד (למשל 47
) בהנחה של ריבית ריאלית של
2%
.
כמוכן,הנחתיקידוםשכראישיבשיעורריאלישנתישל3%
.
התוצאההמתקבלתהיאשהיחסביןשניהסכומים
עולה מ-
4.42
ל-
5.31
.
בנוסף לכך, בגלל גיל הפרישה המוקדם יותר, אורך תקופת העבודה המצטברת בצה"ל (בניכוי תקופות לימודים
ותקופות נוספות בהן לא עובדים בפועל) קצרה בהרבה מאשר אורך תקופת העבודה המצטברת בשירות המדינה.
הנחתישאורכההוא60%
בהשוואהלשירותהמדינה.כאשרמחלקיםאתהשוויהמהווןשלתקבוליהפנסיהלמספר
חודשי העבודה אשר הפנסיה משולמת עבורם, התוצאה היא שהיחס בין שווי הפנסיה הצבאית לשווי הפנסיה
הממשלתית עולהל-
9.23
(
5.31
חלקי0.6
.)
על כן, בממוצע, ובשקלול מספר חודשי העבודה הכולל, פורש מצה"ל קיבל עבור כל חודש עבודה קצבה פנסיונית
גדולה פי 9.23
מפורש משירות המדינה. זאת, למרות שסדרי הגודל של השכר החודשי השוטף )
המתקבל במהלך
תקופת העבודה) היו דומים – כ-
11
אלף שקלים בחודש עבור משרתי קבע ראשוני וכ-
22
אלף שקלים עבור משרתי
קבע מובהק,לעומת כ-
17
אלף שקליםעבור משרדי הממשלה (דו"חהוצאותהשכר 2019
,
עמוד171
.)
5