חומר רקע

משרד האוצר Ministry ofFinance החשב הכללי ACCOUNTANT GENERAL STATE OF ISRAEL כ"ו תמוז תשפ"ד 01 אוגוסט 2024 לכבוד: הרב אליעזר סורוצקין מראביגדוראוחנה מנכ"ל מרכז החינוך העצמאילת"ת ובתי ספר מנכ"ל רשת מעיין החינוך התורני בא"י בני יוסף (ע"ר) שלום רב, הנדון: מתווה להסדרת הפיקוח והבקרה על התנהלותן הכספית של רשתות החינוך החרדיות הקדמה 1. מרכז החינוך העצמאי לת"ת ובתי ספר (ע"ר) ורשת מעיין החינוך התורני בא"י בני יוסף (ע"ר) ( להלן: "הרשתות") הינן עמותות המתוקצבות מתקציב המדינה מכוח סעיפים 3 א(ט-י) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 להלן:(" חוק יסודות התקציב.)" 2. במכתבי מיום 13 בפברואר 2024 , פירט תי, בין היתר, את הקשיים שעולים מהתנהלות הרשתות כפי שהיא כיום, ובכלל זה את היעדר ההלימה בין האחריות לבין הסמכות המוטלת על החשב ברשתות. בהתאם, בהמשךלדיונים המקיפים שהתנהלו בנושא בהשתתפות גורמי המקצוע במשרד האוצר,המשפטיםוהחינוך, להלןנפרטאתהעקרונותשנועדולהסדיראתהיחסיםביןהמדינהלביןרשתותבכלהנוגעלביצועהכספישל תקציבי המדינההמועברים לרשתותוהפיקוח והבקרהעלהתנהלותןהכספית שלהרשתות. 3. תכליתם של עקרונות אלה היא להסדיר את מעמדו ותפקידו של החשב כלפי הרשתות; לקבוע אילו מחוייבויות חלות על הרשתות בכדי להבטיח התנהלות כספית תקינה של הרשתות - בפן הארגוני, בהיבטי הממשל התאגידי ובממשקי העבודה עם החשב הכללי; להסדיר מערך פיקוח ובקרה חיצוני של המדינה על הביצוע הכספי שלהן; להבהיר את היעדר אחריות המדינה לחבויות הכספיות והמשפטיות הנובעות מהתנהלות לקויה של הרשתות;וכן להסדיר את אופן העברתהתקציביםלהם זכאיותהרשתות עלפי דין. 4. העקרונות שיימנו להלןנועדולתת מענהלקשיים שצויינוביןהשארבמכתבימיום13 בפברואר2024 ולאפשר למדינה לתקצב את הרשתות כדין ובהתאם לסעיף 3א(י) לחוק יסודות התקציב, תוך הקניית כלי פיקוח ובקרה אפקטיביים לחשבהכללי. 5. לעמדתנו, יישום עקרונות אלה נדרש על מנת שההתנהלות הכספית והפיקוחית מול הרשתות תעמוד בסטנדרטיים המקצועיים של החשב הכללי וכן באמות המידה המשפטיות הנדרשות. זאת ועוד, יישום העקרונות שיפורטו להלן נועד להבטיח את אפקטיביות הפיקוח והבקרה החיצוניים של החשב הכללי, וזאת בהתאם ל החלטת הממשלה מס' 2502 מיום 10 בספטמבר 2002 בעניין ״הגברת הבקרה ברשת מעיין החינוך התורני ״ (בנייוסף) וכדילהתמודדעםנסיבות שבעקבותיהןהתקבלהההחלטה שזו לשונה״חשב רשת מרכז 1 Kaplan St., Hakirya, Jerusalem, Israel רח'קפלן1,קרי יתהממשלה ,ירושלים Tel:972-2-5317500| Fax:972-2-5695379 טל פון: 02-5317500 |פקס: 02-5695379 E-mail:[email protected] דואר אלקטרוני: [email protected] משרד האוצר Ministry ofFinance החשב הכללי ACCOUNTANT GENERAL STATE OF ISRAEL מעייןהחינוךהתורניבא"י(להלן- מעייןהחינוךהתורני)יהיהעובדמשרדהאוצרשימונהלכךעלידיהחשב הכללי. חשב מעיין החינוך התורני, שימונה כאמור, יעבוד בכפיפות לאגף החשב הכללי במשרד האוצר. חשב מעייןהחינוךהתורנייפעלבכפוףלהוראותהתכ"ם,וסמכויותיובאשרלביצועפעולותבמעייןהחינוךהתורני יהיוזהותלאלה שבידיחשב בביצועפעולו תבמשרד ממשלתי". 6. כמו כן, יובהר, למען הסדר הטוב, כי בעניין תקצוב הרשתות והפיקוח עליהן תלויה ועומדת עתירה לבג"ץ המתייחסת למרכז החינוך העצמאי (4233/24 ), וברי כי כל החלטה או מתווה הסדרה יהיו כפופים בסופו של דברלהכרעה בבג"ץ. אחריות הרשתות: 7. הרשתות אחראיות לניה ול תקציבי כדין, בהתאם לכללי המנהל התקין, לכל הוראות הדין ובכלל זה יהיו מחוייבות לפעול על פי חוק חובת מכרזים ותקנותיו ו הוראת התכ"ם, והכל בהתאם להנחיות החשב הכללי בעניינים אלו לרשתות. 8. עלהרשתותלתקןאתתקנונןעלמנתלעגןאתהשינויים המפורטיםבסעיפים 18-19 ולהביא לאישורםמראש עלידיהחשב הכללי. 9. האחריותלכךשפעילותהרשתותתתבצעבהתאםלכלדיןובהתאםלכללימינהלתקיןתחולעלהרשתותועל כללהעובדים בהן,לרבותנושאיהמשרה. מבלילגרוע מכ לליות חובות אלהולצורך מימושן, יפעלו הרשתות כדלקמן: 10 . הרשתות יקימו מערך כספים וחשבות פנימי שבמסגרתו יעבדו עובדים של הרשתות, בראש המערך יעמוד סמנכ"ל כספים עובדהרשתותאשר ינהלאת הפעילות הכספית של הרשתות. 11 . מבנה ארגוניוכלליממשלתאגידי: א. הרשתות יגבשומבנהארגונימעודכן,שיכלולביןהיתרפירוטשלבעליהתפקידונושאיהמשרה,לרבות תנאיסףלכהונהוכ ןאתכ לליהממשלהתאגידיהנגזר יםמןהשינוייםשיפורטולהלן.המבנההארגוני יכלול, בין היתר, מערך כספיםפנימי של הרשתות,יועץ משפטי , מנמ"רומבקרפניםעובד יהרשת. ב. עלהמבנההארגוניוכלליהממשלהתאגידישיקבעועלידיהרשתות להבטיחשהרשתותיפעלו מבחינה כספיתבצורהיעילהותקינה וש נושאימשרהיעמדו בתנאיהסףהנדרשים.כמו כן,עלהמבנההארגוני וכללי הממשל התאגידי לתת מענה לצרכי הרשת ולדרישות הרג ולטורים השונים שמולם עובדות הרשת ות,לרבותמשרד החינוךורש מת העמותות ובהתאםלכל דין. ג. הרשתות יקבעו את האמצעים שיהיה באפשרותן לנקוט כלפי עובדי הרשתות שיחרגו מהוראות המינהל התקין, הוראות התכ״ם ומן האמור במסמך זה לרבות הוראה בדבר הפסקת עבודתם ואי העסקתם בעתיד. ד. הרשתות יאשרו מראש עם החשב הכללי ורשמת העמותות את המבנה הארגוני ואת תנאי הסף של הגורמים המפורטים בס"ק א',וכן את כללי הממשל התאגידי , לפי שיקול דעתהחשבהכללי. 1 Kaplan St., Hakirya, Jerusalem, Israel רח'קפלן1,קרי יתהממשלה ,ירושלים Tel:972-2-5317500| Fax:972-2-5695379 טל פון: 02-5317500 |פקס: 02-5695379 E-mail:[email protected] דואר אלקטרוני: [email protected] משרד האוצר Ministry ofFinance החשב הכללי ACCOUNTANT GENERAL STATE OF ISRAEL 12 . מערכות מידע: א. הרשתותיקימומערכות מידעכספיותוניהוליות שישמשולפעילותהליבהשלהרשתותלרבות,מערכת ERP, מערכת שכר חדשה, מערכת לניהול כ"א ומערכת שיבוץ עובדי ההוראה (להלן: "מערכות המחשוב" ). מערכ ו ת ה- ERP של הרשתות ת חליף את מערכת מרכב"ה, במועד שהחשב הכללי יקבע, וזאתלא יאוחר מיום1 בינואר2025 . ב. מערכות המחשוב יבנו כך שככל שהדבר יידרש על ידי החשב הכללי , הן תוכלנה להתממשק למערכות המחשוב של משרדהחינוך , ככלהניתן. ג. החשב הכללי ומערך הבקרה הממשלתי (כהגדרתו בפרק ״הגברת הפיקוח והבקרה החיצוניים מטעם החשב הכללי״) ינחו ויפקחו על תהליך הקמת והטמעת המערכות, בין השאר, על מנת להבטיח את הקמת המערכות באופן ובפרק הזמן הנדרשים. לחשב החיצוני (כהגדרתו בפרק ״הגברת הפיקוח והבקרה החיצוניים מטעם ה חשב הכללי״) ולמערך הפיקוח והבקרה הממשלתי תהיה גישה מלאה וישירהלכל מערכות המידע. ד. עד להשלמת הקמת מערכות המידע, הרשתות יפעלו בהתאם להנחיות החשב הכללי שיבטיחו את איסוף ותיעוד המידע הדרוש לשם התנהלות כספית תקינה ברשתות (חלף מערכות מידע ממוחשבות) והעברתהמידעבאופןשוטףמהרשתותלמדינה.עלהרשתותיהיהלהבטיחאתתיעודהמידעוהעברתו לחשבהחיצונילפי דרישתו. 13 . הרשתות יהיו כפופות לביקורת כספים של חטיבת הביקורת באגף החשב הכללי וישתפו עמה פעולה באופן מלא. 14 . הרשתותיעמידו לרשותהחשבהחיצוני,מערךהבקרההממשלתיוכלגורםמטעמואתמלואהמידעשיידרש מהן לצורך ביצועהפיקוחוהבקרההחיצונית בהתאםלמסמך זה. הגברת הפיקוח והבקרההחיצוניים מטעםהחשב הכללי 15 . החשב הכללי ימנה חשב מטעמו (להלן: "החשב" ) אשר יהיה אמון על מערך פיקוח ובקרה חיצוני כלפי הרשתותוההתנהלותהכספיתשלהן, שיורכב מעובדיאגףהחשבהכללי(להלן:"מערךהבקרההממשלתי"), בהתאםלהחלטת ממשלה מס'2502 מיום10 בספטמבר 2002 . 16 . החשב או כלעובד מדינהאחר, לאיהיונושאי משרה או עובדים ברשתות ולא יהיוחלק ממערךהכספים של הרשתות. בהיותועובד מדינה,העובדיםהכפופיםלחשב החיצוני יהיו עובדי מדינה בלבד. 17 . החשב יבצע, על פי שיקול דעתו המקצועי והנחיות החשב הכללי, בקרה חיצונית שוטפת ופיקוח על נאותות ההוצאה הכספית שלהרשתות,לרבות ביחסלהקמת התחייבויות חדשות וביצוע תשלומים מסוימים. 18 . הרשתות מתחייבות כי הן ישתפו פעולה באופן מלא עם החשב ומערך הבקרה הממשלתי ויעמידו לרשותם את מלוא המידע הנדרש מהן לצורך ביצוע עבודת הפיקוח והבקרה. הרשתות יעניקו גישה מלאה ואת מלוא ההרשאות הנדרשות לכל מערכות המידע שלהן לחשב ולעובדי מערך הבקרה הממשלתי. החשב ומערך 1 Kaplan St., Hakirya, Jerusalem, Israel רח'קפלן1,קרי יתהממשלה ,ירושלים Tel:972-2-5317500| Fax:972-2-5695379 טל פון: 02-5317500 |פקס: 02-5695379 E-mail:[email protected] דואר אלקטרוני: [email protected] משרד האוצר Ministry ofFinance החשב הכללי ACCOUNTANT GENERAL STATE OF ISRAEL הבקרה הממשלתי יוכלו לדרוש בכל עת מידע על תהליכי אישור ההוצאות, הקמת ההתחייבויות, ביצוע התשלומיםועוד,לפי שיקול דעתםהמקצועיוהנחיותהחשבהכללי. 19 . החשב הכללי יקבע, בין היתר, נוהל דיווח ואישור התחייבויות וביצוע תשלומים לצורך בקרה וזאת מבלי לגרוע מאחריותהרשת לבצע אתהתקשרויותיה בהתאם להוראותהאמורות. 20 . אין בביצוע הבקרה החיצונית כדי לגרוע מאחריות הרשתות להתנהלות תקינה לפי כל דין ובהתאם למפורט בפרק״אחריות הרשתות״. 21 . המדינה לא תישא באחריות כספית או אחרת כלפי הרשתות, עובדיהן, נושאי המשרה בהן או כלפי צדדים שלישיים, לרבות ספקי ם, בשל התנהלות לקויה של הרשתות. האמור חל גם לגבי התחייבויות או תשלומים שאושרו בידיהחשב ומערך הבקרההממשלתי במסגרת הליך הבקרה. 22 . הרשתות לא תהיינה רשאיות להעלות דרישה או טענה בדבר אחריות על המדינה על פעילות הרשתות ובכלל זה החשב הכללי או מי מטעמו, בין במישרין ובין בעקיפין, לרבות בשל פעולות הבקרה המבוצעות על ידו לתקינותפעילותן. 23 . מבלי לגרוע מהאמור, ככל שלרשתות תהיה טענה כי נגרם להן נזק בשל הוראה ישירה של המדינה, אשר ניתנה בניגוד לעמדה החולקת של הרשתות ולאחר שהרשתות התריעו על הנזק שעלול להיגרם בעקבות ההוראההאמורה- האמור בסעיפים21-22 לא יגרע מאפשרותהרשתותלהעלות טענה בעניין זה. 24 . בכל מקרה בו בשל התנהלות הרשתות, כמפורט בפרק זה, תחוייב המדינה בתשלום שמעבר לתקציב שנקבע לרשתותיקוזז סכוםהחיוב מתקציבהרשתות. התנהלותתקציביתשל הרשתות 25 . החל מיום 1 בספטמבר 2024 יוסרו הרשאות החתימה של הרשתות בחשבונות הבנק הממשלתיים בבנק הדואר. הרשתות יפתחו חשבונות בנק נפרדים, שאליהם תעביר המדינה, מתוך חשבונות בנק ממשלתיים שינוהלו על ידי החשב הכללי א ו מי מטעמו, לפי שיקול דעתו של החשב הכללי, את הכספים להם זכאיות הרשתות. האחריות המלאה על ניהול חשבונות הבנק של הרשתות תהיה של הרשתות בלבד והחשב או כל נושאמשרהאחרמטעםהמדינהלאיהיהמורשהחתימהבהם. הרשתותאוכלנושאמשרהמטעמםלאיהיה מורשהחתימה בחשבונותהבנקהממשלתיים. 26 . הקצאת הכספים לרשתות תבוצע באופן שיקבע החשב הכללי, זאת על פי כללי ההקצאה והתקצוב הנהוגים במערכת החינוך, ובכפוף להוראות חוק יסודות התקציב ומבלי לגרוע באמור בסעיף 3 א(י) לחוק האמור. לעניין מסגרתהתקציב, יישלחמכתב מהממונהעל התקציבים. 27 . הרשתות יהיו רשאיותלגייס תרומות ולגבות תשלומי הורים בהתאם לכל דיןול נהלי משרדהחינוך בעניין. 28 . הרשתות יפעלובאיזוןתקציבי.כלחריגהממסגרתהתקציבהעומדלרשותהרשתות תהאבאחריותןונושאי המשרהבהן. 1 Kaplan St., Hakirya, Jerusalem, Israel רח'קפלן1,קרי יתהממשלה ,ירושלים Tel:972-2-5317500| Fax:972-2-5695379 טל פון: 02-5317500 |פקס: 02-5695379 E-mail:[email protected] דואר אלקטרוני: [email protected] משרד האוצר Ministry ofFinance החשב הכללי ACCOUNTANT GENERAL STATE OF ISRAEL כללי . אין במסמך זה לגרוע מהפעלת סמכויות ודרישות של משרד החינוך, רשמת העמותות וכל גורם נוסף כלפי הרשתות כפי שימצא לנכוןעלפי כל דין. בכבוד רב, יהלי רוטנברג עו"ד מאירלוין, המשנהליועצתהמשפטית לממשלה (משפט כלכלי) עו"ד אביטל סומפולינסקי, המשנהליועצתהמשפטיתלממשלה (משפט ציבורי- חוקתי) עו"ד אורית קוטב, המשנה לפרקליט המדינהלעניינים אזרחיים עו"ד שולי אבני-שוהם, ראש רשותהתאגידים עו"ד אסי מסינג, היועץהמשפטילמשרד האוצר מריוגב גרדוס, ראש אגףהתקציביםבמשרדהאוצר מריהונתן רזניק, סגן בכירלחשבהכללי, משרדהאוצר 1 Kaplan St., Hakirya, Jerusalem, Israel רח'קפלן1,קרי יתהממשלה ,ירושלים Tel:972-2-5317500| Fax:972-2-5695379 טל פון: 02-5317500 |פקס: 02-5695379 E-mail:[email protected] דואר אלקטרוני: [email protected]