חומר רקע
1
הכנסת
המשנהליועצת המשפטית לכנסת
הצוותהמשפטי
לו
ועדתהחוץו
הביטחון
ירושלים,
ט"ז באב
התשפ"
ה
10
ב
אוגוסט
2025
לכבוד
חברי ועדת החוץ והביטחון,
נכבד
יי,
הנדון: הצעתחוק
התמודדות עם תקיפותסייבר חמורות במגזר השירותים
הדיגיטליים ושירותיהאחסון (הוראת שעה–
חרבות ברזל) (תיקון
מס'2),
התשפ"
ה–
5
2
20
רקע
– חוקהתמודדות עם תקיפות סייבר
1.
בעקבות מתקפת הטרור של חמאס ב-7
באוקטובר, התקינה הממשלה
ביום י"ד בכסלו
התשפ"ד (27
בנובמבר 2023
)
תקנות שעת חירום המסמיכות עובד במערך הסייבר הלאומי,
בשירות הביטחון הכללי או במלמ"ב להודיע לספק הנתקף על קיומו של חשש לתקיפת סייבר
חמורה נגדו, ובהמשך לכך במקרים מסוימים לתת לספק הנתקף הוראות לצורך איתור
התקיפה, מניעתה או בלימתה. זאת, במטרה לאפשר התמודדות נאותה עם התגברותן
והתעצמותן של מתקפותסייברנגדגופיםאזרחייםבמשקהישראליאגבהלחימההמתמשכת
במסגרתהפעולות הצבאיות המשמעותיות ובמהלכן.
2.
בדצמבר2023
אישרההכנסת
את
חוקהתמודדותעםתקיפותסייברחמורותבמגזרהשירותים
הדיגיטליים ושירותי האחסון (הוראת שעה –
חרבות ברזל) (להלן –
הוראת השעה,) במסגרתו
עוגנה
בחקיקהראשית,במספרשינויים,את
ההסדריםשנקבעוב
תקנותשעתהחירום.ההסדר
נקבעתחילהכהוראתשעהלשבעהחודשים.בהמשך,הוארכההוראתהשעהפעמיים,באחרונה
שבהןעד ליום
כ"ו בחשוון התשפ"ו (17
בנובמבר 2025
.)
3.
לפי הוראת השעה, ראש יחידת המודיעין וההכוונה בחטיבת איומי סייבר בשב"כ, ראש מרכז
תגובה(IR
)במערךהסייבראוראשהיחידההטכנולוגיתבמלמ"ב(להלן– מנהלמוסמך)רשאי
לקבוע כי תקיפת סייבר שמתרחשת או שיש חשש ממשי כי היא עומדת להתרחש היא תקיפת
סייבר חמורה,
אם מצא כי יש חשש ממשי שיש בה כדי לפגוע בביטחון המדינה, בביטחון
הציבור או בקיום האספקה והשירותים החיוניים. סמכות זהה ניתנה גם לראש חטיבת הגנה
סייבר בצה"ל אם מצא כי יש חשש ממשי שיש בה כדי לפגוע ברציפות התפקוד המבצעי של
צה"ל.
_________________________________________________________________
1
עו"ד מירי פרנקל-
שור,
המשנה ליועצת המשפטית לכנסת ו
היועצתהמשפטית לוועדתהחוץ והביטחון
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
2
4.
בסמכותם של האמורים לעשות כן רק אם התקיפה התרחשה במהלך תקופת הפעולות
הצבאיות המשמעותיות, כי קיים חשש ממשי שהיא בעלת השפעה משמעותית שאינה מוגבלת
לספק הנתקףובהתחשב במאפיינ
יה, לרבות מתארהתקיפה או זהות התוקף מצריכותזאת.
5.
לאחר שיקבע כי תקיפת סייבר שמתרחשת או שעלולה להתרחש כנגד ספק היא תקיפת סייבר
חמורה, יודיע על כך עובד מוסמך מקרב גוף רלוונטי אחד בלבד, לספק לאחר שהזדהה לפניו.
העובד יפרט לפני הספק את התשתית העובדתית והמקצועית
לקביעה כאמור, וכן ייתן לו
הזדמנותלפעול באופןהולם לאיתורהתקיפה, מניעתה או בלימתה בתוךפרק זמן סביר.
6.
הספק יעדכן את העובד המוסמך בדבר הפעולות שביצע או ימסור לעובד המוסמך תצהיר
בנוסח שפרסם ראש מערך הסייבר באתרהאינטרנט של מערךהסייבר.
7.
ככל שהספק לא מסר תצהיר כאמור או לא פעל באופן הולם לאיתור התקיפה, מניעתה או
בלימתה,העובדהמוסמךרשאיאםמצאשהדברדרוש,לאחרשהודיעלספקעלכוונתוונתןלו
הזדמנותלהשמיעאתטענותיו,לתתלוהוראותלביצוע פעולותלהגנתסייברבחומרמחשבאו
הוראותלמסירתידיעה או מסמךלעובדהמוסמך (סעיף 3(4
.))
8.
במתןההוראותהעובד יפעל כדלקמן (סעיף3(5
:))
א.
העובד ישקול את השפעת ההוראות על הזכות לפרטיות, על פעילות הספק ועל צד שלישי
וכן את העלות הכלכלית המוערכת של יישום ההוראות והשפעתן האפשרית על הרציפות
התפקודית של הספק
ב.
העובד יורהלנקוט באמצעי שפגיעתופחותה לאיתורהתקיפה, מניעתה או בלימתה.
ג.
העובד יפרט אתהמועדהאחרוןלביצוע ההוראה.
9.
הוראת השעה כוללת גם
חובות דיווח חודשיות של מלמ"ב,
שב"כ ומערך הסייבר הלאומי
לוועדתהחוץ והביטחון של הכנסת וליועצתהמשפטית לממשלה (סעיף8)
בעניינים אלה:
10
.
חובתהדיווח הקבועהבהוראת השעה כוללת דיווח על המקריםהבאים:
א.
המקרים שבהם ניתנו הוראות לספק לבצע פעולות להגנת סייבר בחומר מחשב, למסירת
ידיעה או מסמך לעובד המוסמך. הנימוק למתן ההוראות, סוגן, ומספר המקרים שבהם
ספקלא מילא אחר הוראות;
ב.
מספר המקרים שבהם ניתנה לספק הזדמנות להשמיע את טענותיו לפי סעיף 3(4
) וסוג
הספק;
ג.
מספרהמקרים שבהם העובדהמוסמך סייעלספק במילויההוראות שניתנו לו;
ד.
סוגי הספקים שמנהל מוסמך קבע כי תקיפתם היא תקיפת סייברחמורה לפי סעיף 2
א;)(
_________________________________________________________________
2
עו"ד מירי פרנקל-
שור,
המשנה ליועצת המשפטית לכנסת ו
היועצתהמשפטית לוועדתהחוץ והביטחון
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
3
ה.
מספר המקרים שבהם מנהל מוסמך קבע כי תקיפת סייבר היא תקיפת סייבר חמורה לפי
סעיף 2
(א) בפילוח בשל פגיעה בביטחון המדינה, פגיעה בביטחון הציבור או פגיעה בקיום
האספקה והשירותים החיוניים.
תקנות שעת החירום מיוני 2025
11
.
ביום כ"ז בסיווןהתשפ"ה (23
ביוני 2025
)
בעיצומו של מבצע"עם כלביא,",
התקינה הממשלה
את תקנות שעת חירום (חרבות ברזל) (סמכויות נוספות לשם התמודדות עם תקיפות סייבר
חמורות במגזרת השירותים הדיגיטליים ושירותי האחסון) התשפ"ה –
2025
(להלן –
התקנות
הש
ניות.)
תקנותשעתהחירוםהותקנולנוכחהמערכהכנגדאיראןוהערכתגופיהביטחוןבאשר
לחומרת איומי הסייבר והסיכונים הנשקפים מהם, ועל רקע הצורך המבצעי הדחוף בהקניית
סמכויות וכלים חיוניים נוספים לשם התמודדות עם אותם איומים.
תוקפן של תקנות אלה
נקבע עד ליום כ"ז בתמוז התשפ"ה (23
ביולי 2025
)
, ובאותו היום הוארך תוקפן בחודשיים
נוספים.
12
.
במסגרת התקנות השניות נערכו מספר תיקונים בהוראת השעה. בין היתר,
ניתנה למנהל
המוסמך סמכות לדרוש ידיעות ומסמכים, נוספ
ו חובות דיווח של הספקים למנהל המוסמך
ולארגוניםהמקושריםעליהםעלתקיפותסייבר,
נקבעהסדרפטורמחובותמסוימותלספקים
שהגישו תצהיר,
וכן הורחבו חובות הדיווח לוועדת החוץ והביטחון וליועצת המשפטית
לממשלה. ראו
פירוט מלא שלההסדרים
בהמשך סקירהזו.
הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה
13
.
ביום י"ט בתמוז התשפ"ה (15
ביולי 2025
) הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק התמודדות עם
תקיפותסייברחמורותבמגזרהשירותיםהדיגיטליי
םושירותיהאחסון(הוראתשעה–
חרבות
ברזל) (תיקון מס' 3), התשפ"ה–
2025
. הצעת החוק מבקשת להחליף את ההסדר שנקבע
בתקנות שעת חירום
בחקיקה ראשית של הכנסת
, וכן לערוך מספר שינויים נוספים
בהוראת
השעה.
14
. בדברי ההסבר להצעה נכתב כי לנוכח הערכות מקצועיות של הגופים באשר לחומרת איומי
הסייבר העדכניים והסיכונים הנשקפים מהם, ולנוכח מאפייניו הייחודיים של מרחב הסייבר,
עמדת הגופים היא כי יש צורך לשמר את הסמכויות והכלים הנדרשים לצורך התמודדות עם
תקיפות במרחב הסייבר. לפיכך, כך נכתב, הסמכויות והכלים החיוניים, אשר נקבעו בעיקרם
במסגרת החוק ותקנות שעת החירום השניות, לצורך התמודדות עם תקיפות סייבר חמורות
במגזר השירותים הדיגיטליים ושירותי האחסון, נדרשים לשם שמירה על ביטחון המדינה,
ביטחוןהציבורומניעתפגיעהחמורהברציפותאספקתשםשירותיםחיונייםלציבור.זאת,אף
במנותק מן הלחימה במסגרתחרבות ברזלומהמערכה מול איראן.
_________________________________________________________________
3
עו"ד מירי פרנקל-
שור,
המשנה ליועצת המשפטית לכנסת ו
היועצתהמשפטית לוועדתהחוץ והביטחון
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
4
אלה עיקרי ההסדרים המוצעיםבהצעת החוק:
15
. ניתוקהזיקהלמלחמתחרבותברזל
(סעיפים1
,
2(5
,)
3(2)ו-(4
)ו-9).במסגרתהצעתהחוקמוצע
לקבוע כי ההסדר ימשיך לחול כהוראת שעה, אך ללא תלות בהחלטת הקבינט על פעולות
צבאיותמשמעותיות,שהודעהעליהנמסרהלוועדתהחוץוהביטחון ביוםכ"גבתשריהתשפ"ד
(8
באוקטובר2025
.)
הסדר זהלא היה חלק מהתקנות השניות.
כאמור, הוראת השעה החלה כהסדר שנועד לתת מענה לצורכי המלחמה, בדומה להוראות
שעה נוספות שנחקקו בראשיתה, ומשכך נקבעו בהן הוראות המעגנות את הזיקה שלהן
למלחמה. משמעות התיקון המוצע היא כי גם אם תסתיים המלחמה, הוראת השעה
תמשיךלעמודבתוקפה.
אמנםבשלבזהלאמוצעלהפוךאת
הוראתהשעה
לחוקקבוע,אך
בעצםניתוקהזיקהלמלחמה,נראה שזהוהכיוון הכללי וישלתת אתהדעת לכך.,
16
. שינויההגדרהשלתקיפתסייברחמורה
(סעיף3(1),(2)ו-(4).)
במסגרתניתוקהזיקהלמלחמת
חרבות ברזל, מוצר לקבוע כי קיומן של הפעולות הצבאיות המשמעותיות לא יהיה עוד תנאי
לקביעתו של המנהל המוסמך כי תקיפת סייבר היא תקיפת סייבר חמורה.
בנוסף,
כיום קובע
הסעיף כי המנהלהמוסמך יהיה רשאי לקבוע כיהתקופההיאחמורה אםישחשש ממשישיש
בה כדי לפגוע בביטחון המדינה, בביטחון הציבור או בקיום האספקה והשירותים החיוניים.
לענייןהאספקהוהשירותיםהחיונייםמוצעלהחמיראתהדרישה,כךשתחולרקאםתקיפה
עלולה לפגוע באופן חמור ברציפות אספקתם הנ
אותה של שירותים החיוניים לציבור.
גם
הסדר זהלאהיהחלקמהתקנות השניות.
17
. סמכותלדרושידיעותאומסמכים
(סעיף3(3
))
.
הסדרזהנכללגםבתקנותהשניות.לפיההצעה,
אם למנהל מוסמך ישיסוד סבירלהניח שתקיפת סייבר שמתרחשת, או שקייםחשש ממשי כי
היא עומדת להתרחש, נגד ספק או באמצעות הספק, היא תקיפת סייבר חמורה, הוא רשאי,
בעצמו או באמצעות עובד מוסמך,
לדרוש מהספק להציג לו כל ידיעה או מסמך, לרבות פלט
מחשב,וזאתלצורך בחינת התקיי
מותם שלהתנאים להכרזהעל תקיפת
סייבר חמורה.
המודל שלפיו פועלת הוראת השעה הוא של "אכיפה רכה"
, במטרה להפחית למינימום
הנדרש את מעורבותן של רשויות המדינה בפעילויותיהן של חברות פרטיות.
משכך,
הסמכויות שניתן להפעיל כלפי הספקים הן סמכויות קלות, והו
ראת השעה אינה כולל
ת
סנקציות. הסמכות לדרוש ידיעות או מסמכים היא סמכות שמסורה לרגולטורים רבים
בישראל,ואףהיאאינהסמכותקשהבמיוחד(כגוןסמכותחיפושאותפיסה).יחדעםזאת,
יש לשים לב לכך שמדובר בעליית מדרגה ביחס לסמכויות המסורות לרשויות כיום
לפי
הוראתהשעה
, וישלעמוד ע
ל אופן השימושבסמכות זו.
18
. קביעת
חובת דיווח של הספק למנהל המוסמך על תקיפת סייבר שמתרחשת
נגדו
(סעיף 4
.)
בעניין זה, מוצע לעגן בהוראת השעה את ההסדר שנקבע בתקנות השניות, במספר שינויים.
בתקנות השניות נקבע כי
ספק
ידווח באופן מידי למנהל מוסמך אם נודע לו על תקיפת סייבר
המתרחשתנגדובפועל,אשרישחששממשישהיאאינהמוגבלתלספקהנתקף,אואםהתקיפה
_________________________________________________________________
4
עו"ד מירי פרנקל-
שור,
המשנה ליועצת המשפטית לכנסת ו
היועצתהמשפטית לוועדתהחוץ והביטחון
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
5
עלולה לפגוע באופן משמעותי בזמינות, ברציפות, או במהימנות שירותי הספק. לצורך בחינת
התקיימותו של התנאי השני הספק ישקול שיקולים שונים ובהם: כמות או סוג המשתמשים
העלולים להיותמושפעים מהתקיפה, סוג והיקף הפגיעה וכןאת משך הפגיעה.
הדיווח נקבע כדיווח מידי, בלא דיחוי ובהקדם האפשרי הכולל את הפרטים הבאים: פרטי
הספקוהשירותיםשהואמספק,ובכללזהפרטיקשרשלו,מועדתחילתתקיפתהסייברומועד
גילויה, מידע לגבי מאפייני התקיפה והשפעתה על הספק, מידע הנוגע לאפשרות השפעת
התקיפהעל ארגונים מקושרים.
בצד
ההסדרים שכבר נקבעו בתקנות השניות, מוצע
לקבוע במסגרת הוראת השעה
כי
הספק
יוכל לבחור בין
חובת
הדיווח שתוארה לעיל לבין חובת
דיווח בהתאם לדירקטיבת האיחוד
האירופי
,הכוללת
דיווח ראשוני שלהספק בלא דיחוי ובתוך 24
שעות מהמועד שבונודעלו על
התקיפה, דיווח נוסף, בלא דיחוי ולא יאוחר מ-
72
שעות מהמועד, דיווח ביניים ככל שי
ידרש
לכך
מהמנהלהמוסמך,
דיווח
בחלוף30
ימיםמהמועדבוהוגשהדיווח השני,ואםלאהסתיים
הדיווחעד מועד זה –
דיווח נוסף בתום 30
ימים מסיום הטיפול באירוע.
כפישנקבע גםבתקנותהשניות,ניתןיהיהלהגישאתהדיווחיםבאופןמקווןבאתר האינטרנט
שלמערךהסייברהלאומי,בהודעהטלפוניתלמרכזהלאומיאובדרךאחרתשהורהעליהראש
מערך הסייבר הלאומי ופורסמה באתר האינטרנט. לעניין ספק של משרד הביטחון או מפעלי
מערכתהביטחון, חובתהדיווח תהיה למלמ"ב, באופן שיורה לו ראש מלמ"ב.
יצוין כי לפי התקנות השניות, ספק שהגיש תצהיר בנוסח שהיה קבוע בהן, היה פטור
מחובתהדיווחלפיסעיףזה.לפיהצעתהחוק,התצהירלאיוכלעודלפטורמחובתהדיווח.
לעניין הדיווח למלמ"ב, נציין כי רשימת מפעלי מערכת הביטחון היא רשימה חסויה, ולא
בטוחשכלספקיודעשהואספקשלמפעלכזה.
מאחרשמוטלתעלספקיםאלהחובתדיווח
למלמ"ב, יש לוודא כי הם מודעים
לקיומה של החובה
ולדרכי הדיווח.
בנוסף, מאחר
שלספקים יש סוגים שונים של לקוחות, עשוי להיווצר מצב בו תחול על ספק מסוים חובת
דיווח כפולה, גם לרשות הסייבר
וגם למלמ"ב, ויש לתת אתהדעת לעניין זה.
19
. הר
חבת סוגי התקנים שספק יוכל להצהיר עליהם כתחליף לעדכון העובד המוסמך
(סעיפים
5(1) ו-
11
). בהוראת השעה
קבוע כיום רק תקן אחד שעליו יכול ספק להצהיר כתחליף לעדכון
העובדהמוסמךעלהפעולותשביצעלאיתורהתקיפה,מניעתהאובלימתה
(תקן 800-53NIST
Security and Privacy Controls for Information Systems and Organizations
).
הוראת
השעה מסמי
כה
אמנם את ראש מערך הסייבר לפרסם תקנים נוספים,
אך בפועל לא פורסמו
תקנים כאלה.
בהצעת החוק מוצע לקבוע קומבינציות של תקנים נוספים שניתן יהיה להצהיר
עליהם.
הסדרזה לאנכלל בתקנות השניות.
_________________________________________________________________
5
עו"ד מירי פרנקל-
שור,
המשנה ליועצת המשפטית לכנסת ו
היועצתהמשפטית לוועדתהחוץ והביטחון
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
6
20
. חובת
יידוע
של הספק ל
ארגו
נים מקושר
ים
(סעיף 5(2
.))
לפי ההצעה, שנכללה גם
בתקנות
השניות,
מוצע להטיל על ספק
שהותקף בתקיפת סייבר חמורה
ליידע
ארגון מקושר שעלול
להיפגעממנהישירותובאופןממשי.בהצעתהחוקמוצע
להגדירארגוןמקושרכ"ארגוןשקיים
חיבור,פיזיאולוג
י,קבועאועיתי,ביןמחשביולביןמחשביהספק,אושמתבצעתהעברתחומר
מחשב, קבועה או עיתית, ביןמחשביהספקלמחשביו"
.
חובת יידוע זו לא
תחול אם הורה על כך העובד המוסמך,
אם המנהל המוסמך מצא כי
מתקיימותנסיבותהמצדיקותזאתלבקשתהספקאואםהספקהגישאתתצהיר
בדברעמידתו
בתק
ןלפיהקבוע בתוספת לחוק.
ההגדרה של"ארגון מקושר"היאהגדרהרחבה, וישלבחוןהאם הנטלהמוטל על הספקים
אינו כבד מדי.
21
. התאמת
החובות המוטלות על
הרשויות להסדרים החדשים
(סעיפים 6 ו-7
.)
הוראת השעה
מטילהעל העובדהמוסמך חובתתיעודביחסלפעולותשהוראותשנתן.מוצעלהחיל אתחובת
התיעוד
גם ביחס לדרישה של ידיעות ומסמכים
ולדרישה לקבלת דיווח ביניים במקרה של
תקיפת סייבר שהספק עצמו דיווח עליה (סעיף 6). כן קובעת הוראת השעה הוראות לעניין
מחיקת מידע שהתקבל מספקים.
מוצע להחיל הוראות אלה גם לעניין מידע שהתקבל בנוגע
לתקיפה שהתקבלהלגביה החלטה שאינה תקיפת סייבר חמורה (סעיף7
.)
22
. הרחבת חובות הדיווח לוועדת החוץ והביטחון וליועמ"ש
(סעיף 8
). כאמור, הוראת השעה
כוללתחובותדיווחחודשיות
שלמערךהסייבר,שב
"כומלמ"בלוועדת
החוץוהביטחוןוליועצת
המשפטית לממשלה.
מוצע להרחיב אתחובותהדיווח גם
לעניינים
אלה:
מספר המקרים שבהם דיווח ספק, לפי הוראות סעיף 2
א, על כך שמתרחשת נגדו
תקיפת סייבר.
מספר
המקרים שבהם הורה עובד מוסמך לספק שלא למסור לארגון מקושר עדכון
בדבר תקיפת סייברחמורה.
קיימת
חשיבותרבהבחובתהדיווחהקבועהבהצעתהחוק,שכןהיאיוצרתמנגנוןשלפיקוח
ובקרה על השימוש בסמכויות המוקנות לגופי הביטחון בהצעת החוק, זאת במיוחד
נוכח
החשאיות הקיימת בממשק בין גופי הביטחון לבין הספקים שאינו גלוי לציבור.
בחלק
החסוי שלהדיוןנדון בדיווחים אלה.
לענייןהרחבתחובתהדיווחהמוצעת,נ
יציןכיבתקנותהשניותנכללהגםחובתדיווחבעניין
מספר הספקים שנדרשו להציג למנהל המוסמך ידיעה או מסמך, ובהצעת החוק לא מוצע
לעגן חובה זו במסגרת הוראת השעה.
_________________________________________________________________
6
עו"ד מירי פרנקל-
שור,
המשנה ליועצת המשפטית לכנסת ו
היועצתהמשפטית לוועדתהחוץ והביטחון
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
7
23
. הארכת תוקפה של הוראת השעה
(סעיף 10
). כאמור, הוראת השעה עומדת בתוקפה עד ליום
כ"ו בחשוון התשפ"ו (17
בנובמבר 2025
). מוצע להאריך את תוקפה של הוראת השעה, ובכלל
זה כלל ההסדרים המוצעים בהצעה,עד ליום ז' בניסן התשפ"ו (25
במרץ 2026
.)
24
. ביטול התקנות השניות
(סעיפים 12
ו-
13
.)
מאחר שהצעת החוק נועדה להחליף את ההסדרים
הקבועים בתקנות השניות
(ואף להוסיף עליהן), מוצע לבטל אותן. בתוך כך, מוצע להבהיר כי
יראו את ההוראות והפעולות מכוח התקנות כאילו נעשו לפי הוראת השעה.
בברכה,
הצוותהמשפטי
ועדת החוץ והביטחון
_________________________________________________________________
7
עו"ד מירי פרנקל-
שור,
המשנה ליועצת המשפטית לכנסת ו
היועצתהמשפטית לוועדתהחוץ והביטחון
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]