מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
מעקבאחריישום
מדיניותהממשלה:
סקירהמשווה
כתיבה:
רמישוורץוד"ר
נוריתיכימוביץ-כהן
אישור:|
אורליאלמגור-לוטן
עריכהלשונית:מערכתדבריהכנסת
תאריך:
ד'ב
מרחשווןתשפ"א,
22
באוקטובר2222
סקירהמשווה
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
תוכןה
עניינים
תמצית
................................
................................
................................
................................
.......
1
1.
מבוא:מעקבאחריישוםתוכניותממשלה
................................
................................
...............
4
2.
המעקבאחריישוםהחלטותהממשלהבישראל:ניטורהמבוססעלדיווחעצמי
............................
9
3.
מבטמשווה
................................
................................
................................
......................
11
3.1
אוסטריהוארצותהברית:מעקבהמבוססעלדיווחעצמי
לצדמתןכליםמתודולוגיים
..........
11
3.1.1
אוסטריה
................................
................................
................................
........
11
3.1.2
ארצותהברית
................................
................................
................................
........
11
3.2
קנדהובריטניה:מעקבהמבוססעלדיווחעצמיהמלווהבבקרהחיצונית
............................
11
3.2.1
קנדה
................................
................................
................................
........
11
3.2.2
בריטניה
................................
................................
................................
........
21
3.3
אוסטרליה:דיווחעצמיובקרהמרכזיתעלהמתודולוגיה
................................
....................
21
3.4
דרוםאפריקהוהודו:מדינותמתפתחות,ביזור,מנגנוניניטורמגוונים
................................
.
22
3.2.1
דרוםאפריקה:מנגנוניניטורמגווניםובדיקתהיישוםגםבשטח
................................
.....
21
3.2.2
הודו:מארגדיווחופיקוחהמותאםלמורכבותשיטתהממשל
................................
.........
21
2.
סיכוםודיון
................................
................................
................................
.......................
02
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סק
ירהמשווה
|
1
תמצית
מסמךזהנכתבלבקשתחברהכנסתעפרשלח,יושב-
ראשהוועדהלענייניביקורתהמדינה.במסמך
מוצגהמנגנון
למעקבאחר
יישוםהחלטות
הממשלה
בישראל,לצדמנגנוניםלמעקבאחריישוםמדיניותהממשלהבמדינותהאלה:
אוסטריה,ארצותהברית,קנדה,בריטניה,אוסטרליה,דרוםאפריקהוהודו.
בפתחהדבריםנציין
שיששונותגדולהביןהמדינותה
נסקרותבמסמךמבחינת
משתניםדמוגרפיים,משטריים
וחברתיים-
כלכליים.
משתניםאלה
ואחריםעשוייםלהשפיעעל
מנגנוניהמעקבוה
מתודולוגי
ותהמשמשיםבכל
מדינה.כמוכן
,לבקשתיושב-
ראש
הוועדהלענייניביקורתהמדינה,הפרק
העוסקבישראלמתמקדבמעקבאחר
ביצועהחלטות
הממשלה.לאסקרנובמסמך
מנגנוניםלמעקבאחריישום
כלימדיניותאחרים
שלהרשותהמבצעת,
כדוגמת
תוכניותהעבודהשלמשרדיהממשלה.בהתאםלכך,בסקירתהמדינותהזרותהשתדלנולהתייחסלמעקב
אחריישוםמדיניותכלל-ממשלתית,ולאל
תוכניותעבודהמשרדיות.
אולם,מכיוון
שבמדינותהאלהאיןבהכרחמנגנון
שלהחלטותממשלההזהה
לזההנהוגבארץ,ההשוואהאינהמדויקתו
בסקירה
נבחניםמנגנונים
למעקבאחרכלי
מדיניותשונים.
בכלהמדינותהפדרליותשנסקרו,הסקירהמתמקדת,ככלל,
ברמתהממשלהפדרלית.
להלןעיקריהמסמך:
מעקבאחריישוםהחלטותו
תוכניות
שלהממשלההואנדבךמרכזיביכולתשלהממשלהלבחוןאתהאופן
שבו
היאממלאתאתהתחייבויותיהלציבור.ביןהיתר,
מעקבאחריישוםמדיניותמאפשרלממשלהלזהותפערי
יישום
ולנסותלצמצמם,וכןלהסיקמסקנותעלדרכיהפעולהשלה.
בחלוקה גסה, אפשר להבחין בין שני סוגים עיקריים של מעקב אחרי יישום
תוכניות
מדיניות: ניטור
(
monitoring)והערכה(
)
.פעולותניטורמתבססותבעיקרעל
איסוףנתוניםהנוגעיםלעצםביצוע
evaluation
ה
תוכניות
.לעומת
ן
,פעולותהערכהמתבססותבעיקרעלהערכתההשפעותשל
תוכניות,
תוךכדייישומןאולאחר
סיומן. במרבית מדינות ה-
נערך מעקב כלשהו על יישום
תוכניות
ממשלה; בדרך כלל מעקב כזה הוא
OECD
באחריות מרכז הממשל (government of center
,)
כלומר הגוף הנותן תמיכה ישירה וייעוץ לראש הממשלה
ולשרים
.א
ו
מנםה-
מדגישבמיוחדאתהחשיבותשלפעולותהערכה,אךהואמצייןש
רקב
חלק
קטןשל
OECD
המדינותמרכזהממשלמבצעהערכה
במסגרת
פעולותהמעקב.
בישראל,המעקבאחרביצוע
החלטותממשלהנעשהעלידיצוותמצומצםב
אגףממשלוחברה
במשרדראש
הממשלה.כלהחלטהשישבה משימותביצועיות""
למעטהחלטותהנוגעותלענייניחוץוביטחון)(
נסק
רת
עלידי
הצוותוכלמשימהומשימהבהחלטה
מועברתבאמצעותמערכתמקוונתל"אחראימעקב"במשרדאוברשות
הממשלתית
ה
נוגעיםלעניין.
בתוםביצועהמשימהאולקראתתאריךהיעד
להשלמתה
האחראינדרשלדווחעל
סטטוסהביצועשלהמשימה:
בוצעאולאבוצע עלפיאגףממשלוחברה,.נכוןלמועדפרסוםדוח1028
,
בוצעו
כ-
81%
מכלל
המשימותהביצועיותבהחלטותממשלהבשנים1025
–
1028
.
אףששיעורהביצועבדיווחזה
הואגבוהיחסית,נראהכי
לעי
תיםישפער
ביןדיווחשלמשרדיםעלסטטוס"ביצוע,"לביןיישום
בפועל
של
ההחלטות
.לדוגמה,המעקבמשקףביצועאואי-
ביצועשלהחלטתממשלהעלתקצוב
תוכניות
מסוימות,אך
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
2
אינו
משקףניצולאואי-
ניצולתקציביםאלהעלידיהגורםהמתוקצב.כמוכן,לגורמיםהמדווחים
לאגףממשל
וחברה איןאפשרותלדווחעלביצועחלקישלמשימות.עיוןבדוחהביצועמ
למד
כיבחלקמהמקריםמשימות
שלאבוצעובמלואן(כפישעולהבפירוטהמילולי
ש
בדוח)מדווחותכ"בוצע"ונספרותכךבסיכוםהנתונים
,אף
על
פישביצועחלקישלמשימהאמורלהיותמדווחכ"לאבוצע."
ב
ישראל
המעקב אחריישום החלטותהממשלהמבוסס
אך ורקעל ניטור
, כלומר
איסוף של נתוניםהנוגעים
ליישוםה
תוכניות
והשלמתשלבי
הביצוע. השפעותההחלטותבפועלאומידתהצלחתןבהשגתמטרותיהן
אינן
נבחנותבמעקב.ייתכן
ש
הדברקשורלהיקףהבדיקהשנעשית:המעקבשלאגףממשלוחברהנוגעכמעטלכל
החלטת ממשלה
שיש בה משימה ביצועית. בשנים 2011
–
2011
התקבלו
בישראל מאות החלטות ממשלה,
ו
האגףעקבאחריותרמ-
3,000
משימותביצועיות.
נראהכיבמדינות
ה
אחרות
שנסקרובמסמך
היקףההחלטות
ש
אחריהןנע
שהמעקבמצומצםיותר.
באוסטריה,
לדוגמה,נע
שה
מעקברקאחר
תוכניותממשלתיותבעלותתקציבגבוהאוהשפעהבאחדמעשרהתחומיםחברתיים-
כלכלייםמוגדרים.בקנדהנע
שהמעקבאחרמשימותשהוטלועלמשרדיממשלהב-
12
תחומיםחברתיים,כלכליים
ותרבותיים שנקבע שהם בראש סדר העדיפות של הממשלה. בדרום אפ
ריקה ו
בהודו המעקב נעשה
בעיקר אחר
תוכניות פיתוח ארוכות טווח. למעשה, לא מצאנו עוד מדינה שבה נע
שה
מעקב אחר היקף כה רחב של החלטות
ממשלה כמו בישראל. לעומת זאת, ברוב
המדינות שנסקרו מצאנו, כי פעולות הניטור משולבות עם פעולות
הערכה,
כלומרהערכה
שלהשפעתה
תוכניותומידתהצלחתן.י
יתכןשהבחירהלאסוףמידעעלהיקףרחבמאודשל
החלטותומשימותבאהעלחשבוןעומקהבדיקהשאפשר
לעשות.
בישראל, הניטור נעשה בעיקר
מול הגורמים הממשלתיים שאחראים ליישום המדיניות; לא נע
שה
מעקב
באמצעות חוליות נוספות בשרשרת
ביצוע המדיניות, כ
דוגמת הרשויות המקומיות, שבמקרים רבים הן
המוציאות אל
הפועל בשטח
של
המשימות
שעליהן החליטה הממשלה.
לעומת זאת, בחלק מן המדינות
שנסקרו, כגון קנדה, בריטני
ה, הודו ודרום אפריקה, המעקב עשוי לכלול גם ירידה לשטח""
כדי
לוודא
שה
תוכניותיושמובפועל.
בישראלאיסוףהנתוניםעלביצועןאועלאי-
ביצועןשלהחלטותממשלה
מבו
ססעלדיווחעצמי
שלהמשרדים
הרלוו
נטי
ים, וככלל,
לא
נעשית
בקרה חיצונית על הדיווחים כפי שהם מתקבלים. על פי גורמים באגף ממשל
וחברה,מדיניותזונובעתמרצוןלהשאיראתהפיקוחבידימנהליהמשרדים.
גם
המדינותהאחרותשנסקרומסתמכותעלדיווחעצמישלהמשרדים,אךבחלקןנוסףעלדיווחזהגם
o
נדבךשל בקרהחיצוניתאוהצלבתמידע ממקורותשוניםומסוגיםשונים.כךנעשה בקנדה,בריטניה,
דרוםאפריקהוהודו.
לעומתן,
אוסטריהוארצותהבריתבחרולוותרעלפיקוחחיצוניכזה,
מתוךתפיסהשלפיהבקרהצמודה
o
עשויהלהביאלאנטגוניזםמצדהגוףהמבוקראואפילול
ניסיו
נותלקבלהערכהחיובית
עלידיניצולמתוחכם
שלשיטותהמדידה.
במקוםזה
,במדינותאלההגוףהמקבלאתהדיווחיםמשקיעאתמשאביובמתןסיוע
מתודולוגילגופיםה
רלוו
נטי
יםכדילשפראתיכול
ות
הביצועו
הדיווחשלהם.
באוסטרליה, מבקר המדינה מבצע מדי שנה בדיקה מדגמית של ארבעה דיווחים
מדיווחי ביצוע
o
ה
תוכניות שהרשויותהרל
וו
נטיותמחויבות ל
מסור.מטרתהבדיקה אינה לזהותשגיאותבדיווחאלא
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
3
לבדוקאת
המתודולוגיה
ששימשהלהכנתדוחותהיישום,והראייהשלוהיארוחבית–
איתורבעיותאו
תובנותשיהיורלוונטיותלכללהגופים.
במדינתישראלאיןליווימתודולוגיכזהבקשרלהכנתדוחותהביצועשלהחלטותממשלה(אםכיישליווי
o
כזהבקשרל
תוכניות
עבודה.)
בישראלהמעקבאחר
ביצועהחלטות
הממשלה
נעשהעלפיה
דיווחשלכלמשרדומשרד
בהתאם
לתאריך
היעד
שלכלמשימהאולקראתסוףהשנה.אגףממשלוחברהאינובודקאתהתקדמותהביצועבצורהשוטפת.
לעומת זאת, בקנדה, בריטניה ודרום אפריקה,
לפחות חלק מהדיווחים הם שוטפים ובארצות הברית הם
תקופתיים;כךהםמספקים מידעעלההתקדמו
תביישוםההחלטותבזמןאמת.
למעטבריטניה,בכלהמדינות,כוללישראל,תוצאותהמעקבשקופותלציבור.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:
סקירהמשווה
|
4
מסמךזהנכתבלבקשתחברהכנסתעפרשלח,יושב-
ראשהוועדהלענייניביקורתהמדינה.
במסמךנבחןאת
המנג
נונים
לניטורנתוניהיישוםשלהרשותהמבצעתהפועליםבכמהמדינות,
ובהןישראל.
2.
מבוא:מעקבאחריישום
תוכניותממשלה
המעקבאחריישום
מעקבאחריישוםהחלטותו
תוכניות
שלהממשלההואנדבךמרכזיביכולתשלהממשלהלבחון
החלטותשממשלות
אתהאופן
ש
בוהיאממלאתאתהתחייבויותיהלציבור;ביןהיתר,מעקבאחריישום
המדיניות
מקבלותמאפשרלהן
מאפשרלממשלהלזהותפערייישום
ולה
ידרש
אליהםוכןלהסיקמסקנותעלדרכי
פעולתה.
לזהותפערייישום
ומסייעבשיפור
אפשר
להבחין בין שני סוגים עיקריים של מעקב אחר יישום מדיניות:
ניטור (
)
monitoring
הביצועים.
ו
הערכה(
evaluation).למונחיםאלהישלע
יתיםמשמעויותשונותבספרותהמקצועיתבתחום
ה
מדיניות
ה
ציבורית ו
ימהנהל ציבורי,1
אך לצורך מסמך זה
נשת
מש במונחים ה
ללו
ב
משמעויותיהםהאלה:
ניטור פירושו פעולות לשם מעקב אחר ביצוע או א
י-
ביצוע של משימה או
תוכנית
כלשהי. פעולות ניטור מב
וססות בעיקר על איסוף של
נתונים הנוגעים ליישום ה
תוכניות
והשלמתשלביביצוע.במיליםאחרות,ניטורהואמדיד
השלביצוע
התהליךעצמו(
אךלא
של השפעותיו).
למשל, מדינה מסוימת מציבה לעצמה יעד להעלות את ציוני בחינות
יששניסוגיםעיקריים
שלמעקבכזה:ניטור
ה
בגרותבפריפריה,
ולשםכךנוקטתמדיניותשלהקטנתמספרהתלמידיםבכיתהעלידי
–מעקבאחרביצוע
הקצאת עוד 100
תקנים למורים ובניית חמישה בתי ספר חדשים. במקרה
כזה, פעולות
שלמדיניותעלפי
ניט
ורשל
הממשלה
יוכלו
לעקובאחרי
מספרהתקנים
החדשים
שהוקצו
לענ
ייןומספרבתי
השלמתשלביביצוע;
הערכה–
מדידת
הספר
החדשים
שנבנו.עםזאת,במסגרתהניטור
אלתיבדקההשפעהשלצעדיםאלהעל
תוצאותמדיניות
גודלהכיתותאוציוניבחינותהבגרות.
והשפעתהבפועל.
לעיתיםסוגיםאלה
הערכהפירושה
פעולותלשם
מדידת
ההשפעהשלמשימהאו
תוכניתכלשהי.
פעולות
משולביםיחד.
הערכהמתבססותבעיקרעל
הערכ
ת
התוצאותשל
תוכניות,תוךכדי
יישומןאולאחר
סיומן.2
בדוגמה
ש
לעיל,פעולותהערכהיבחנואת
ההשפעותבפועלשלהצעדיםשננקטו:אםגודל
הכיתותהצטמצםואםציוני
בחינותהבגרות
השתפרו.
הגבולביןניטור
להערכהאינותמידברור.3
בדוגמהשלנו,למשל,היהאפשרלהציגאתהקטנת
הכיתותכשלבביצועבפניעצמו,כלומרמושאלניטור,ורקאתההשפעהשלהעלציוניבגרות
1ראולדוגמהאתהגדרותה-
OECD
:
OECD,GlossaryofKeyTermsinEvaluationandResultsBasedManagement,2010,pp.21–22,27–28.
שם,עמ'21
–
22
.
2
3כפישהעירוב-
EuropeanCommission,QualityofPublicAdministration:AToolboxforPractitioners,2017Edition(AbridgedVersion),
2017,p.38.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
5
כמושאלהערכה.בכלאופן,נקללראותשניטורוהערכהעשוייםלהשלים
זהאתזו,ואכן
לעיתים
שיטותאל
ומשולבותיחדבפעולותהמעקבשלממשלות.
לכל אחד מסוגי המעקב
האל
ה מטרה אחרת,
המצריכה שימוש בכלים מתודולוגיים שונים.
פעולותניטורבדרך
תהליך הניטור בדרך כלל קל יותר
לביצוע
מתהליך ההערכה, ופעולות הניטור כוללות
כללקלותיותר
לביצועולכןאפשר
במקריםרביםבעיקראיסוףנתוניםאוקבלתדיווחים.כתוצאהמכך,עלפניותהליךהניטור
לבחוןבעזרתןהיקף
עשויל
בחוןמספררביותרשלהחלטותממשלהוהיקףרביותרשלתחומימדיניות;אולם
יותרגדולשל
המידעהמתקבלבתהליךהניטורמוגבלואינומאפשרניתוחמעמיק
שלצעדימדיניות.
פעולות
החלטות.
הערכה
מיועדות
לספק מידע מורכב
הרבה יותר,
ולכן
התהליך עשוי להתארך
ו
לדרוש
פעולותהערכה
משאביםמשמעותייםאחרים
.כתוצאהמכך,
היקףהמקרים
ש
בהםנעשהשימושבשיטהזו
הוא
מספקותמידעמורכב
מצומצם
יחסית,
ומחקריהערכהעשוייםלהתבצערקבתחומימדיניות
מסוימים.
4
ומעמיקיותר,אך
עשויותלדרושזמן
בשנת 2011
פרסם ה-
דוח על הפעילות של מה שהוא מכנה
מרכז הממשל""
OECD
ומשאביםבהתאם.
(
, כלומר הגוף בכל אחת מן המדינה החברות בארגון הנותן
(Center of Government, COG
תמיכהישירהוייעוץלראשהממשלהו
לשרים.5הדוח
התבססבעיקרעלסקרמקיףשהופץבין
נציגיהגופיםהללובמדינותהשונות,והוא
מציגמידעעל
כל33
המדינות
ה
חברותב
ארגון,
כולל
ישראל.ביןהיתר,
נבחןב
דוח
תפקידושלמרכזהממשלבמעקב
אחר
יישוםהחלטותמדיניות.
עלפיה
דוח,ההצלחהשלכל
תוכניתממשלתיתתלויהביכולתשלמרכזהממשללפקח
על
תהליך המדיניות
, מ
שלבי
הגיבוש הראשוניים שלה ועד לניטור
(policy process)
ה-
OECD
מדגישאת
והערכה של תוצאות
יה.
מציין שיש חשיבות מיוחדת
להערכת
השפעתן
של
6 ה-
OECD
החשיבותשל
פעולותמעקב,
מדיניותו
תוכניות
ולארק
למעקב
אחרעצםהפעילותאוהביצוע.
ובפרטהערכה,אך
עםזאת,
בדוח
ה-
הודגשהגם
הסכנההטמונהבמעקבקפדנימדיאחריישוםתוכניות
OECD
מזהירמפנימעקב
קפדנימדי.
ממשלתיות. לטענת מחברי הדוח, חשוב לוודא שמדיניות הפיקוח אינה מכבידה על הגוף
המבצעאועל
ה
גוףהמפקחעצמו.לכן,כותביהדוח
מדגישיםשעלמרכזהממשללהתרכז
"בסיוע, תמיכה, וייעוץ ביצועי" במקום לתפקד כ"כלב שמירה [
]
או מבקר
watchdog
לדוגמה,ראו:
4
OECD,CentreStage2:TheorganisationandfunctionsofthecentreofgovernmentinOECDcountries,2018,p.9:
"נדמהשניטורמתמקדלרוב
ב'לעשותאתהדבריםנכון'(הקפדהעלהנחיות)ולא
ב'לעשותאתהדבריםהנכונים'.כמעטאין
אזכורשלהערכתההשפעהשלמדיניויותעלתוצאותחברתיותוכלכליות".
5
שם,עמ3.
6 שם,עמ'.11
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
6
[
]
".
,כפיש
נצייןבהמשך
המסמך,ישמדינות
שנמנעותבכוונה
מבקרה
חיצוניתעל
auditor
7אכן
גופיהביצועשלהן,ומעדיפותדיווחעצמיבלבד,מתוך
החששהזהבדיוק.
8
ברובהגדולשל
מדינותה-
–
12%
–נע
שהמעקבכלשהואחריישום
מדיניות.
OECD
בכ-
84%
ממדינות
ה-
OECD
נעשה
ו
מהן9–
מעקבאחרייישום
בקרובל-
%
00
מהמדינותשבהןקייםמעקב
כזה,
מרכזהממשל
מעורבבתהליך.10
בדרך
מדיניות.מעקבכזה
נעשהבדרךכללעל
כלל,המעקבהואכלליומבוססעלהחובהשלמשרדיממשלהלדווחעלהתקדמותם
ביחס
ידימרכזהממשל,
ל
תוכניותהעבודהשלהם.
אשרמעורבגם
במתןסיועמתודולוגי
מעל
שליש(88%
)מהמדינותדיווחועלהשימושביעדיביצוע(
)
performance
targets
וייעוץלמשרדי
מוגדריםבתהליךהמעקב.
11
הממשלה.
ב-
67%
מ
המדינות מרכזהממשל מבצעמ
עקבאחר
יישום "
עדיפויותאסטרטגיות"
(
) וב-
11%
מ
המדינות הוא
גם
מקבל דוחות תקופתיים
מהמשרדים
strategic priorities
והרשויותהנוגעיםבדבר
עליישומןשלעדיפויותאלה.
12
בכמה
מדינות
מרכזהממשל
מעורבבאופןפעיללארקבמעקבאחרביצועהחלטות
למרותחשיבות
ממשלהאלאגםבמתןסיועמתודולוגיוייעוץלמשרדיהממשלה,
עלמנתלעזורלהם
הדבר,רקבמיעוט
להשיגמטרותאסטרטגיותוליישםמדיניות.13
קטןשלהמדינות
מרכזהממשלמבצע
ל
פי מחברי הדוח, ל
מרות
החשיבות של
הערכת השפעתן
של
תוכניות ממשלתיות
פעולותהערכה
וההשלכותהחברתיותוהכלכליות
שלהן,
כיוםרקבחלקקטןשלהמדינותמרכזהממשלעושה
במסגרת המעקב.
הערכהכזו.
14
בשלהישנת2010
הפיץ
ה-
סקרנוסף,ה
ממוקד
בנושאשלניטורוהערכה,אךעדהיום
OECD
טרםפורסמוממצאיו.15
שם,עמ'30
.
7
להרחבהעלהנושאהזה,ראו:
8
ServiceImprovementinGovernment:TheCaseofPerformance
OrganizationDesignandFrontline
StevenJ.Kelman,
016,April2006,p.7.
-
RWP06
,
TargetsintheUnitedKingdom
9OECD,CentreStage2:TheorganisationandfunctionsofthecentreofgovernmentinOECDcountries,2018,p.37.
10
שם,עמ'12
.
10
שם,עמ'31
.
11
שם,עמ'31
.
12
שם,עמ'31
.
שם,עמ'31
–
30
.
13
שם,עמ'33
.
14
סטפן
יקובסזון
,ראשהיחידה
לעדות,ניטורוהערכה,מינהלתממשלציבורי,OECD
,
דוא"ל,22
ביולי2020
.
15
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה
:סקירהמשווה
|
7
בהמשך
מסמך זה ייסקרו
שיטות המעקב הנהוגות במדינת ישראל וב
עוד כמה
מדינות:
אוסטריה, אוסטרליה, ארצות הברית, בריטניה, דרום אפריקה, הודו ו
קנדה. מדינות אלה
נבחרומסיבותשונות.מבחינהמהותית,במדינותאלומצאנודוגמאותלשיטותמעקבובקרה
שונות,
ה
מאפשרותל
בחוןאתהנושאמ
נקוד
ו
תמבטמגוונ
ות.מבחינהמתודולוגית,מדינותאלו
נבחרובשלזמינותהמידעשהןמפרסמות ובפרטבשפההאנגלית)(עלאודותפעילותהמעקב
שהןמבצעותאחריישוםהמדיניותהממשלתיתשלהן,בשל
הנכונותשלנציגיהגופיםה
רלוו
נטיים
לשתףאתמרכזהמחקרוהמידעבתהליכיעבודתםובשלהתייחסותאליהןבספרותהמקצועית
והמחקרית.
חשובלציין
שיששונותגדולהביןהמדינו
תהאלה
מבחינת
משתניםדמוגרפיים,משטריים
ואחרים
. המדינות שנסקרו שונות מאוד זו מזו ומישראל בגודל האוכלוסיי
ה;
הן שונות ברמת
ההתפתחותשלהן–הודוודרוםאפריקההןמדינותמתפתחותואילו
יתרהמדינותהןמדינות
מפותחות;נהוגותבהןשיטותממשלשונות–
רובןמדינותפדרליות,
שלאכ
ישראל;
ישבהןיחסים
שוניםביןמרכזהממשללמשרדיהממשלהויחסיםשוניםביןהשלטוןהמרכזי(בפרטבמדינות
הפדרליות) לבין רמות השלטון הנמוכות יותר –
שלטון מדינתי, מחוזי או מקומי. נציין כי בכל
המדינותהפדרליותשנסקרו,הסקירהמתמקדת,ככלל,
ברמתהממשלהפדרלית.
כפישנראהלאורךהמסמך,
מאפייניםאלהשלהמדינות
עשוייםלהשפיעעל
המדיניותשלהן
בענייןהמעקבאחריישוםהחלטותהמדיניות,מטרותיוואופן
ביצועו.גםבהינתןהבדליםאלה,
מצאנו
כי חלק משיטות המעקב הנהוגות במדינות אלו עשויות להיות
מתאימות גם למדינות
בעלותמאפייניםשונים,בהתאמותהנדרשות.
לבקשתיו
שב-ראשהוועדהלענייניביקורתהמדינה,הפרק
העוסקבישראלמתמקדבמעקב
אחר ביצוע החלטות הממשלה. לא סקרנו במסמך
מנגנונים למעקב אחר יישום
כלי
מדיניותאחריםשלהרשותהמבצעת,כ
דוגמ
תתוכניותהעבודהשלמשרדיהממשלה.לכלים
אלה
יש שיטות מעקב ומדדי מעקב אחרים
ואין להניח שמסקנותינו על שיטת המעקב אחר
החלטותממשלהתקפות
גם
באשראליהם.
לעומתזאת,בחלקהמשווה
סקרנוגםשיטותמעקב
אחריכלימדיניותאחרים,ה
נהוג
יםבמדינותה
אחרות,
מכיווןשבמדינות
האלהאיןבהכרחמגנון
זהה
למנגנון
החלט
ותה
ממשלההנהוגבארץ.ככלהאפשר,
מיקדנואתהבדיקהבכלימדיניות
שמקורםבמרכזהממשלוש
מי
ועדיםליישוםמדיניותרוחביתשלהממשלה,ולאב
תוכניות
שלמשרדיםמסוימים.
הסתייגותאחרונהנוגעתל
בחינההביקורתיתשלהתהליכים:מטבע
הדברים,
מרכזהמחקר
והמידעחשוףלמידעמפורטיותרעל
שיטתהמעקבהנהוגהבמדינתישראלוישלוגישהטובה
יותרלמידעעל
התנהלותםבפועלשלהגורמיםהקשוריםלתהליך.הדברמאפשרלבחוןבמבט
ביקורתי
את
המעקב
אחריישוםהחלטותממשלהבארץ.יכולתזומוגבלתיותרכאשראנו
בוח
ניםאתה
מצבבמדינותהאחרות:
כאמור,הסקירהעלמתודולוגיותהמעקבבמדינותאחרות
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
8
מתבסס
ת
בעיקר על מידע שפורסם לציבור על ידי אותה מדינה או על שיחות רשמיות עם
נציגיהן.
ואמנם
בכמה מקרים מצאנו דברי
ביקורת על תהליכי המעקב הנהוגים במדינות
מסוימות,אולםהדבראינושכיח.
משוםכך,החלקהמשווהבסקירהמבוססבעיקרעלהמדיניות
הרשמיתשלהמדינות,ויכולתנולעמודעלפערים,
אםישנם,ביןהדבריםכפי
שהםמוצגיםכלפי
חוץלביןביצועםבפועל–
מוגבלתיחסית.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
9
1
.
המעקב
אחרייש
וםהחלטותהממשלהבישראל:
ניטור
המבוססעל
דיווחעצמי
במדינתישראל החלטות ממשלה הן כלי מדיניות
מרכז
י לקידום
יעדים ומטרות.
לפיהערכה
שפרסםמשרדראשהממשלהבשנת1027
,ממשל
ו
תישראלמקבל
ו
תלאפחותמ-
0,000
כ-
12%
מכלל
החלטותבממוצע
בכלכהונה.
הרובהמוחלטשלההחלטותהאלונוגעלהליכיםפורמליים
16
החלטותהממשלה
ומינהליים,כגוןאישורמינוייםודבריחקיקה.עםזאת,לפיאותההערכה,כ-
20%
מהחלטות
בישראלהן"החלטות
הממשלההןמהשמכונה"
החלטותביצועיות"
.החלטותאלהמוגדרותעלפיתקנוןהממשלה
ביצועיות",כלומר
"
עוסקותביישום
כך:
מדיניותהממשלה
"החלטות העוסקות ביישום מדיניות הממשלה בתחום כלשהו, בין אם
בתחוםכלשהו."
באמצעות ביצוע פעולות באופן ישיר, הקצאה מחדש של משאבים בתוך
הממשלה ומחוצה
לה, שימוש בכלים כלכליים להשגת יעדי מדיניות
והתערבותוהסדרהשלתחוםכלשהובאמצעותרגולציה".
17
עד לשנת 1025
לא נעשה
ניטור שיטתי של ביצוען או אי-
ביצוען של החלטות ממשלה
החלמשנת2211
אגףממשלוחברה
במדינת ישראל. כאשר
נעשו פעולות מעקב, הן נעשו בצורה פרטנית רק ב
נוגע
להחלטות
במשרדראש
מסוימות,והתבצע
ו
בצורהלאאחידה.18מצבזהשונהב-
2011
,
כאשרנקבעבתקנוןלעבודת
הממשלהמבצע
הממשלהה-
80
כיהמנהלהכללישלמשרדראשהממשלהיהיהאחראילבצעמעקבאחרי
מעקבעליישום
החלטותממשלה.
כלהחלטתממשלה
ביצועית,
עלפיההגדרהלעיל.19עודנקבע,שהמנהלהכ
ל
לישל
משרד
ראשהממשלהאחראילרכזאתהנתוניםעלאודותכלאותןההחלטותולהציג
דוח
תקופתיעל
ההתקדמות בביצוען.20
מוחרג
ות מזה החלטות ממשלה הנוגעות לענייני חוץ וב
י
טחון,
אשר
נמצאותבתחוםאחריותושלראשהמטהלביטחוןלאומי.
מכיווןשהמנגנוןלמעקבאחריישום
ההחלטותהנוגעותלענייניחוץוביטחוןהואאחר,ו
מכיווןשמדוברבחומריםחסויים,מסמךזה
לאיעסוקבכך.עםזאת,ישמקוםלבחוןגםאתהמנגנוןהנוגעאליהן,במסגרתהמתאימה.
המעקבאחריביצועהחלטותממשלה,למעטכאמוראלההנוגעותלענייניחוץוביטחון,
נעשה בפועל על ידי אגף ממשל וחברה שבמשרד ראש הממשלה.
ב
אגף כ-
30
עובדים
21
המום שניים אחראים למעקב. מעקב זה
חל לע
30
משרדים ו-
13
יחידות סמך ותאגיד
ים
סטטוטורי
ים.
התהליךמתרחש
כך:כלהחלטתממשלהנסקרתעלידיהאגףמי
ידעםאישורה.
22
אםהיא
רלוו
נטית
(קרי–
מוגדרתכביצועית),עובדיהאגף
מפרקים
אותהלמשימותהביצועיות
16
משרד ראש הממשלה, אגף ממשל וחברה, דוח מסכם 2011
: דיווחי ביצוע על החלטות ממשלה, לא צוין תאריך עמ', 2
כניסה:, 11
בספטמבר2020
.
17מזכירותהממשלה,
התקנוןלעבודתהממשלהה-
32
,
נספחא,'21
במאי2011
,
עמ'23
.
18
רועידרור,ראשאגףבכירממשל,אגףממשלהוחברה,משרדראשהממשלה,שיחתטלפון,1
ביולי2020
.
19
מזכירותהממשלה,
התקנוןלעבודתהממשלהה-
32
,סעיף11
א)(,
21
במאי2011
.
שם,סעיף11
ד)(.
20
ביולי2020
.
21המידעעלאודותביצועהמעקבהתקבלמהיבהסלימאןזועבי אגףממשלוחברה,משרדראשהממשלה,שיחתטלפון,,6
עלפידוברותמשרדראשהממשלה,משרדראשהממשלהמפרסם
דוחמסכםלמעקבאחרביצועהחלטותממשלהה-
32
בשנים1
201
,
22
1
בינואר2020
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממ
שלה:סקירהמשווה
|
10
שלה כפי שהן מופיעות בנוסח ההחלטה. כל משימה
מועברת
יחד עם תיאור ראשוני של
המעקבאחרביצוע
החלטותהממשלה
המאפיינים שלה ותאריך
ה
יעד לביצועה ל"אחראי מעקב" במשרד או ברשות הממשלתית
נעשהבצורהמקוונת
הרלוו
נטי
ת. העברת המשימה וכן המעקב אחרי ביצועה נעש
ים
באמצאות מערכת מקוונת.
ומתבססעלדיווח
המשרדהמדוברמקבלבקשתדיווחלקראתתאריךהיעדשנקבעלאותהמשימה
.לע
יתיםאותו
עצמישלכלגוף
אחראימעקבהואגםזהשמדווחבפ
ו
עלעלסטטוסהביצוע
שלהמשימהבבואתאריךהיעד,אך
באשרל"משימות
הביצועיות"שהוטלו
על
פי
רובהואמקצהאתהטיפולבדיווחלעובדבתחוםהמסוים
שלהמש
ימה.
עליו.ככלל,אגף
לגורם המדווח
יש רק
שתי
אפשרויות
דיווח
במערכת בוצע או לא בוצע.: הדיווח בוצע""
ממשלוחברהאינו
פירושושה
משימהבוצעהבמלואהלדעתושלהגורםהמדווח.לעומתזאת,גםאי-
ביצועכללוגם
עוסקבבקרהאו
באימותחיצונישל
ביצוע חלקי
אמורים ל
היות מדווחים
כ"לא בוצע"
. בעבור כל משימה שלא בוצעה במלואה,
הנתונים.
המשרדנדרשלספקהסברהמתאראתהסיבותלכך.
כמוכן,כלדיווחחייבלקבלאישורסופי
שלהמנהלהכללישלהמשרדהמדובר
(אולע
ית
יםגורםבכיראחר)לפניסגירתו.
23
לגוףהמדווחישרק
שתיאפשרויותדיווח:
המעקבשלמשרדראשהממשלה
אחרביצועןאואי-
ביצועןשלהחלטות
ה
ממשלהמב
וסס
בוצעאולאבוצע.
באופן כמעט
בלעדי על דיווח עצמי של משרדי הממשלה שעליהם מוטלת המשימה.
משרדיםאלהגםמגדיריםלעצמםאתהמדדיםשעלפיהםנקבעסטטוסהביצוע,וגםקובעים
אםאותםמדדיםהושגואולא.ככלל,אגףממשלוחברהאינועוסקבבקרהעצמאיתואינו
אממת את הנתונים
על פי
מידע חיצוני. רק לע
יתים רחוקות האגף ידרוש ממשרד מסוים
לערוךבדיקהמח
ודשת,כאשרמתגליםפעריםביןהדיווחלביןה
מידעשבידיהאגף.24
ההחלטה
שלאגףממשלוחברהשלאלעסוקבבקרהאקטיבית
נקבעה,ביןהיתר,מתוךרצוןלעודדשיתוף
פעולהודיווחמצדמשרדיהממשלהועובדיהםו
מחוסררצוןלהיכנסלתחומיהאחריותשל
הדרג
המנהלשלאותםמשרדים.25
כאמ
ור,משרדראשהממשלהלארק
מבצעאתהמעקב
אחר
החלטותממשלהאלאגם
מרכז
תוצאותהמעקב
מתפרסמותבאתר
את הנתונים ו
מציגם.
החל מ-
1025
המשרד מפרסם דוח שנתי המסכם את כלל דיווחי
אינטרנ
ט
ייעודיוגם
הביצועעלהחלטותממשלה.
אתר
המציג
באופןשוטף
26נוסףעלכך,לאחרונהעלהלמרשתת
בדוחמסכםבסוף
אתהמידעהעתידלהתפרס
םבדוח,כדי
לאפשרלציבורלעקובאח
ריביצועההחלטותולקבל
השנה.
עדכוניםבזמןאמתבלילהמתיןלפרסומםשלהנתוניםבסוףכלשנה.27
פרסוםתוצאותהמעקב
עיוןבדוחותהביצועשלמשרדראשההמשלהמראהשלעיתיםלאצויןאםהמשימהבוצעהאולא,ולאתמידנרשםהסברלאי-
ביצוע.
23
עלפיאגף
ממשלוחברה
,בעיהזומתעוררתב
אשר
להחלטותממשלהישנותיותר,לפנישהמערכתהמקוונתהוטמעהלפנישנתיים.
רועידרור,שיחתטלפון,1ביולי2020
.
24
בהקשרזהראוילצייןשמחקריםאחדיםבתחוםהמ
י
נהלהציבוריה
ראו
שבקרההדוקהעלביצועמשימותעלידיגורמיםממשלתיים
25
חיצונייםעלולהדווקאלפגועבתהליכיעבודהולהורידרמתהאפקטיביותשלהעובדים.ראו:
StevenJ.Kelman,OrganizationDesignandFrontlineServiceImprovementinGovernment:TheCaseofPerformance
TargetsintheUnitedKingdom,RWP06-016,April2006,p.7.
26
הדוחותנמצאיםבאתרמשרד
ראשהממשלה,
מעקבאחרהחלטותממשלה כניסה:,0
ביולי2020
.
27
משרדראשהממשלה,
מעקבהחלטותממשלה כניסה:,11
בספטמבר2020
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
11
נועד,ביןהיתר,לאפשר לגורמיםבמערכתהפוליטיתומחוצהלהלדרושדיןוחשבון
מהגופים
המדווחיםאו
ממשרדראשהממשלהעצמו.
בטבלה 1 מוצגים שיעורי הביצוע של החלטות
הממשלה בישראל מהשנים 2011
–
2011
, כפי
שנמסרו
מאגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה. בשנים הללו התקבלו מאות החלטות
ממשלה
שבהן
מעל 3,000
משימות ביצועיות.28
נציין כי אגף ממשל וחברה רושם את נתוני
הביצוע לפי משימות ולא לפי החלטה.
זאת אומרת, החלטת ממשלה
שבה
חמש משימות
ביצועיותשמ
ןהבוצעו
ארבע,
תחושבכביצועשל10%
.
לצדשיעוריהביצועשלכלשנהבנפרד,
מוצגותב
טבלהגםמשימותאשרביצועןנפרסעלפני
כמה
שנים.לדוגמה,
אפשר
לראותבשורההראשונהבטבלהשבשנת2011
בוצעו11%
מכלל
המשימות של אותה שנה, ואילו בשנת 2011
בוצעו 13%
מכלל המשימות שמקורן בהחלט
ות
ממשלהמשנת2011
. בשורההתחתונה
מוצגים שיעורי הביצוע המצטברים לכלהשנים. נכון
נכוןלמועדפרסום
למועד פרסום דוח 1028
בוצעו כ-
81%
מ
כל המשימות הביצועי
ות בהחלטות ממשלה
הדוחהמסכם
האחרון,בשנת2218
בשנים1025
–
1028
.
בוצעו כ-
82%
מכלל
–
טבלה2
שיעוריביצועמשימותבתוךהחלטותממשלה,:5
102
8
102
המשימותהביצועיות
29
שבהחלטות
שנה
דוח1025
דוח1027
דוח1026
דוח1028
הממשלהשהתקבלו
1025
75%
67%
81%
88%
בשנים2211
–
2218
.
1027
76%
67%
87%
1026
65%
88%
1028
65%
סה"כ
75%
60%
66%
81%
שיעוריהביצועהמוצגיםבטבלהגבוהיםיחסית.עםזאת,
ישלבחוןנתוניםאלהבצורהביקורתית,
נוכחהמגבלותשל
תהליךהניטור
ש
עליוהםמב
וססיםובפרט
נוכח
ההתבססותהכמעטבלעדית
עלדיווחיםעצמייםשלהמשרדים
והיעדרהאפשרותלדווחעלביצוע
חלקי.
עיוןבדוגמהאחתשלהחלטתממשלהוהדיווחעליהממחישאתהפערביןהרושםהמתקבל
מןהדיווחהעצמישלהמשרדיםלביןהנעשהבפועל,וכןמלמדעל
כמה
מגבלותשלצורת
המעקבשמבצעאגף
ממשלוחברה.
28
היבהסלימאןזועבי,
אגףממשלוחברה,משרדראשהממשלה,דוא"ל,0
באוגוסט2020
.
29
שם.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
12
ה
חלטת
ממשלה 2107
משנת 2011
עוסקת בנושא מניעה וטיפול באלימות במשפחה.30
בין
המשימות הביצועי
ות ב
החלטה המופיעות בדוח המסכם של משרד ראש הממשלה:
"להגיש
המעקבהישראליאינו
לממשלה,תוךחצישנהמיוםהקמתה[של
ועדתהמנכ"ליםבנושא],תוכנית
עבודהמפורטת
מאפשרדיווחעל
ליישום ההמלצות".
על פי הדוח המסכם
לשנת 2011
,
משימה זו בוצעה בכך ש"
תוכנית
31
ביצועחלקיואינו
העבודה הוגשה לממשלה [ו]
מודל העבודה מתוקצב".
לעומת הדיווח על ביצוע המשימה,
מתייחסלפעולותשל
גורמיביצועמחוץ
ב
סקירה
שלמרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת
שפורס
מה
בשנת2010
נמצא
שתקצובה
תוכנית
לממשלה,שלעיתים
בפועלהיהחלקיבלבד,וכתוצאהמכךה
תוכניתאינה
מתממשתכפישתוכננה.32
פערזהגם
קרובותאחראים
ממחיש את העובדה שבמערכת המעקב של משרד ראש הממשלה
אין א
פשרות
לדווח על
ליישום"בשטח"של
ההחלטות.
ביצועחלקי,
מהשככלהנראההיהמתאיםיותרלדיווחזה.מאגףממשלוחברהנמסרבהקשר
כתוצאהמכךעלול
זהכיכאמור,
במצבשלדיווחחלקיישלדווח"לאבוצע",ואםמשרדדיווח"בוצע"עלמשימה
להיווצרפערביןדיווח
שלאבוצעהבמלואה–
זהדיווחלאנכון.33
"בוצע"
לביןהנעשה
לעי
תים גם ההגדרה של
המשימה הביצועית מעלה
ש
אלות.
לדוגמה,
אחת
המשימות
בפועל.
בהחלטתממשלה2120
,שבאה
בהמשךלהחלטת1220
,היא"להכיןבעדיפותעליונהתיקוני
חקיקה,הנדרשיםלצורךיישוםההמלצות[
שלועדתהמנכ"לים,]ו ש][השריםיפעלולהעלאתם
בוועדת
השריםלענייניחקיקהבהקדםהאפשרי".
זאתאומרת,המשימההיאהכנתחקיקה
34
ופעילותהשריםלקידומה,אבללא
סיוםתהליךהחקיקה.אילכך,עלפי
הדוחהמסכם,
משימה
זובוצע
הבכךש"טיוטתהחוקאוש
רהבוועדתהשריםלענייניחקיקה",
וזאת
אףעלפי
שמצוין
שלאהיהאפשרלהמשיך
בתהליךבעקבותפיזורהכנסתה-
20
.
בהקשרהזהחשובלצייןשאין
לאגף ממשל וחברה סמכות לשנות את נוסח החלטות
הממשלה,
והמשימות מוגדרות באופן
צמודככלהאפשרלנוסחהמקורי.35
ה
דוגמה האחרונה
לגבי קידום חקיקה
ממחישה מורכבות
נוספת במעקב
אחר
ביצוע
החלטותממשלה:ה
יישוםבפועל
של
המשימותאינותלויתמיד
רקבמשרדים
עשליה
ם
הן
הוטלו למשל,משימותהנוגעותלחקיקה,כמובמקרההזה,.
תלויותמטבעהדבריםגםבכנסת.
כמוכן,שירותיםרביםבישראלמסופקיםעל
ידיהשלטוןהמקומי.עלכן,ביצועבפועלשלחלק
מהחלטותהממשלהתלויגםברשויותהמקומיות.לדוגמה:הממשלהעשויהלהחליטעלהקצאת
מספר מסוים של תקני עובדים סוציאליים לצורך התמודדות עם משימה מסוימת, אולםגיוס
30
החלטה1220
שלהממשלהה-
32
,מניעהוטיפולבאלימו
תבמשפחה,
10
בפברואר2011
.
31
משרדראשהממשלה,אגףממשלוחברה,דוחמסכם2011:דיווחיביצועעלהחלטותממשלה,לאצויןתאריך עמ',322
כניסה:,11
בספטמבר2020
.
32
חדוהקפלינסקי,
מעקבאחרתקצובהתוכניתהבין-משרדיתלמניעתאלימותבמשפחהולטיפולבה
,מרכזהמחקר
והמידעשלהכנסת,
22
בנובמבר2010
.
היבהסלימאןזועבי,
אגףממשלוחברה,משרדראשהממשלה,דוא"ל,21
באוקטובר2020
.
33
משרדראשהממשלה,אגףממשלוחברה,דוחמסכם2011:דיווחיביצועעלהחלטותממשלה,לאצויןתאריך עמ',123
כניסה:,11
34
בספטמבר2020
.
היבהסלימאןזועבי,
אגףממשלוחברה,משרדראשהממשלה,דוא"ל,21
באוקטובר2020
.
35
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדי
ניותהממשלה:סקירהמשווה
|
13
העובדיםהללונעשהעל
ידיהרשויותהמקומיות.כך,אםהמשימההוגדרהכ"הקצאתתקנים"
או"תקצובתקנים"היאעשויהלהיותמסומנתכ"בוצע",גםללאגיוס
בפועלשלהעובדיםהללו.
אם כן, מעקב ה
חל
רק
על
פעילות הממשלה עשוי
אולי להבהיר אם הממשלה ביצעה את
משימותיה,
אךהוא
נותן
תמונהחלקית
מאוד
שליישוםמדיניותהבפועל,
ואיןבכוחולהציעדרכי
פעולהלהסרתהחסמים.
בהמשךלנקודהזוישלצייןש
המעקב
אחרשיעוריהביצועשלהחלטות
הממשלהאינו
חללע
תוצאותיהןבפועל.לדוגמה,הדוחשלאגף
ממשלוחברה
עשוי
לשקףביצועאואי-
ביצועשל
במעקבשלאגף
ממשלוחברהאחר
החלטתממשלהעל
תקצובתוכניות
מסוימות,כמובדוגמהלעיל,אךככלל,הוא
לאי
שקףניצול
יישוםהחלטות
או אי-ניצול
של תקציבים אלה על ידי הגורם המתוקצב. יוצא מ
הכלל לעניין זה הוא מספר
הממשלה
איןפעולות
מצומצםשלהחלטותאשרישבהןהנחיהמפורשתלבצעבדיקהכזו,לרובעלידי
גורם
חיצוני.36
הערכה
,קריאין
בנוסף, ב
מעקב לא נבדקות השפעות ההחלטות או מידת הצלחת
ן בהשגת מטרותיה
ן.
בדיקהלש
השפעות
ההחלטותאו
של
כלומר,במעקב
איןכלניסיו
ןל
העריך לפניאואחרימעשה,,
אתהתוצאותהממשיותשלהחלטת
מידתהצלחתן
ממשלה ככלי מדיניות. א
ו
מנם במספר מצומצם של החלטות ממשלה יש הנחיות מפורשות
בהשגתמטרותיהן.
לביצוע פעולות מעקב והערכה, ובפרט על ידי גורמים חיצוניים, אולם מדובר במיעוט מכלל
ההחלטות.37
נציין כי
ב
ספר
י תוכניות
העבודה של משרדי הממשלה והמעקב אחר ביצוען יש
התייחסותהןלמדדיתפוקהוהןלמדדיתוצאה.
הערותאלו
בענייןאופןהמעקבאחרביצועהחלטותהממשלהבישראלמעל
ות
שאלותעלהאופן
שבו מדינות אחרות בודקות את יישום מדיניותן. בפרקים הבאים נתייחס להיבטים שונים של
הנושא,בכמהמדינות.חשובלהעיר
כי
כאמור,הבדיקהאינהבהכרח
של
החלטותממשלה""
במובןדומהלזהשבישראל,שכןבמדינותהאחרותישמנגנוניםאחרים
לתרגוםמדיניות
הממשלהל
תוכניות
ופעולות.בכלזאת,אפשרל
השוות
בצורהכלליתיותר
את
הדרכיםשבהן
מדינותאחרותעוקבותאחר
יישוםמדיניותו
תוכניותממשלתיות.השוואהזותתבססבעיקרעל
כמהפרמטריםהעוליםמןהנאמרכאןעלהמצבבמדינתישראל:
1)
היקףהמעקב
:עלאי
לוהחלט
ותאו
תוכניות
הוא
חל;
2)
אוריינטצי
יתהמעקב:
האםהואכולל
ניטור,הערכה,אואתשניהם?
האם
נבדקבוגם
יישוםהחלטות"בשטח",או
שהואממוקדרקבביצועהמשימותשלהממשלה?
3)
אופיהבדיקה
:האםהיאנסמכתעלדיווחעצמיאועלבקרהחיצונית?
2)
שקיפות התהליך: עד כמה תוצאות המעקב שקופות
למערכת הפוליטית ו
לציבור
הרחב;
1)
מטרתהמעקב פיקוח,ייעוץלמשרדיםאופתרוןבעיות.:
דוגמה לכך היא החלטה 022
של הממשלה ה-
32
,
פעילות הממשלה לפיתוח כלכלי באוכלוסיית המיעוטים בשנים 2011
-
2020
,
31
36
בדצמבר
2011
,סעיף10
.
שוב,החלטה022
היאדוגמהלכך.
37
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
14
המדינות נסקרות ב
סדר הזה:
אוסטריה, ארצות הברית,
קנדה, בריטניה, אוסטרליה, דרום
אפריקה
,הודו.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
15
8
.
מבטמשווה
8.2
אוסטריהוארצותהברית:מעקב
המבוססעלדיווחעצמילצדמתןכליםמתודולוגיים
כמובישראל,ב
אוסטריהו
ב
ארצותהברית
המעקבאחרייישום
תוכניותהממשלהמתבסס
באוסטריהובארצות
הבריתהמעקב
עלהדיווחהעצמישלהמשרדיםוהרשויות,אך
איןבו
פיקוחחיצוניאואימותשל
הנתונים,
מתבססעלדיווח
וזאת
מתוך
כוונהמודעת.
אך
שלאכישראל,מדינותאלה
מתמקד
ות
במתןסיוע
מתודולוג
י
עצמישלהמשרדים
לגופים
הרלוו
נטי
ים
על מנת לשפר את יכולת הדיווח שלהם. זאת ועוד, בשתי המדינות
והרשויות.
גופיהמעקבאינם
נבחנותבמסגרתהמעקבתוצאותהחלטות
הממשלהומידתהצלחתןבהשגתמטרותיהן.
עוסקיםבפיקוח
8.2.2
אוסטריה
חיצוני,אלאבמתן
סיועמתודולוגי
הגוף
האחראי למעקב אחרי יישום
תוכניות ה
ממשלה הפדרלית
באוסטריה הוא
ה
יחידה
לגורמיםהמדווחים.
הפדרלית לניהול ביצועים (FPMO Office; Management Performance (Federal
אשר
נמצא
ת
במשרדהפדרלילאומנות,
התרבות,
השירות
ה
ציבוריהו
ספורט.תפקידה-
הוא
FPMO
לתמוך במשרדים הפדרליים על
ידי מתן כלים מתודול
וגיים לשיפור ביצועים ועידוד
סטנדרטיזציהו
תיאום
ביןה
משרדיםו
הרשויות.
חלקמרכזי
ב
עבודתה-
בהקשרזה
הוא
FPMO
מעקבאחרייישום
תוכניות
ממשלתיות.38
הגופיםהפדרלייםבאוסטריהחייביםלהגישדוחהערכתהשפעה(ReportAssessmentImpact
)
עלהיקףגדול
מאודשל
תוכניות
ופרויקטים.39להלכה,הגשתדוחכזהמחויבתכאשרה
תוכנית
נחשבת לרגולטורית, אך
למעשה הדבר נעשה ברוב מוחלט של החלטות הממשלה שיש להן
השלכות תקציביות או חברתיות-כלכליות משמעותיות. דוחות ההערכה תחת פיקוחו של
באוסטריהכל
החלטתממשלה
ה-
נ
חלקיםלשניסוגים
:הערכותex-ante
לפנימעשה)(
והערכותex-post
לאחרמעשה.)(
FPMO
משמעותיתמקבלת
הערכות ex-ante
מיועדותלאמוד אתההשפעות התקציביות, הכלכליותוהחברתיות הצפויות
דוחהערכהex-post
של
תוכניותממשלהטרםאישורן(בדומהלדוחותהערכתהשפעותרגולציה[
–]
הנעשיםגם
RIA
לאחרמעשה)(
מפורט,ובומטרות,
בישראל),והןאינןעניינושלמסמךזה.
הערכותה-
נועדולהעריךא
תהשפעתןבפ
ועל
ex-post
יעדיביצועומדדים.
שלאותן
תוכניות
ובכךהןמקבילותלפעולותהניטורוההערכהאשרנסקרותבמסמךזה.
דוחותההערכהנועדו
עלפיהמדיניותשל אוסטרי
ה,החלטותממשלה
משמעותיות
מוערכותב
דוח
מפורט
ובו
לשמשבסיסלדיוןעל
הגדרת המטרה
הכללית, יעדי ביצוע, מדדים ועוד; דוחות אלו נכתבים בדרך כלל כ
חמש
תוצאותמדיניות
ולסייעבשיפור
שניםלאחרתחילתיישום ההחלטות. החלטהמוגדרתכמשמעותיתאם
היאכרוכה בהשפעה
ביצועים.
פיננסית
של לפחות 20
מיליון אירו
עבור הממשלה הפדרלית או השפעות סוציו-אקונומיו
ת
ניכר
ו
תבאחדאויותרמ
עשרהתחומים
מוגדרים(
ובהם
נטל
אדמיניסטרטיב
יעלהאזרחיםאועל
38FederalMinisterforWomenandCivilServiceattheFederalChancellery,PerformanceManagementattheFederal
LevelofGovernmentinAustria,2012,p.6.
39
רונלדשניידר,סגןראשהמחלקה,היחידההפדרליתלניהולביצועים,
המשרדהפדרלי
לאומנות,התרבות,השירותהציבוריוהספורט,
דוא ל,"12
ביוני2020
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחרי
ישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
16
חברות,השפעותעל
הסביבה,השפעהעלה
שוויו
ןה
מגדרי
ועוד).
40עלפירונלדשניידר,מנהל
ב-
, כשליש
מהפרויקטים הממשלתיים בכל שנה מוגדרים כמשמעותיים ולכן נכתב
FPMO
בעניינם
דוחכזה.דוחותהערכהאלהנועד
ולשמש
בסיסלדיוןמעמיקעלתוצאותשהשיגה
אותהמדיניותועל
ההיתכנותשלהתערבותממשלתיתבעתיד.41
כמוכן,הםעשוייםלסייע
לגופים
ה
פדרלייםלשפרביצועים
ולהעריךאתהאפקטיביותשל
תוכניותיהם.
את
דוחותההערכהכ
ותבהמשרדהממשלתיהאחראיל
תוכנית,כלומר
מדוברב
דיווחעצמי.
42
כל משרד מגיש ל-
,
באמצעות מערכת מקוונת,
טיוטה של הדוחות שלו,
לצורך קבלת
FPMO
המלצותואישור;ה-
FPMO
אינומעורבבתהליך
ה
הערכהעצמ
ו
ואינועורךבדיקהחיצונית
שלהנתוניםשהואמקבל
,אלארקעושהבקרתאיכותבסיסיתשלהדוחות.
הנתוניםעל
הדוחותהםגםחלק
אודותכלגוףמפורסמיםבאתראינטרנטייעודי;כמוכן,מדישנהמוגשלפרלמנטהאוסטרי
מהפיקוח
הפרלמנטריעל
דוח
שנתיהמרכזאת
המידעמכלהגופים.
הגשתהחומריםלביתהנבחריםהיאחלקמובנה
43
עבודתהממשלה.
מתהליך המעקב,והיא משקפת תפיסה שלפיה יש חשיבותבפיקוח פרלמנטרי על עבודת
הרשות
המבצעת.
אף
שכמו בישראל, ממשל
ת אוסטרי
ה עוקבת אחר
מספר רב של
תוכניות
ממשלה, לא נהוג
אצלה ניטור כולל עם סטטיסטיקות על שיעורי ביצוע כמו במודל הישראלי.44
על
פי שניידר,
הממשלה הפדרלית אינה רואה טעם באיסוף נתונים אלה מאחר
שעל פי רוב מדובר על
פרויקטיםשהםחלקמההסכםהקואליציונישלהממשלהאו
מה
תוכנית
הרוחביתשלה.לכן
הסיכוילאי-
יישוםהואקטן
והשאלההרלוו
נטי
תהיאלאאםהםיושמואלאמהיהשפעתם
בפועל.
8.2.1
ארצותהברית
בתוך
ה
יחידה לניהול ותקציב (
שבממשל הפדרלי יש
(Office of Management and Budget
יחידה בשם
היחידה
לניהול
ביצועים וכ
ו
ח אדם (
Office of Performance and Personnel
. כמו היחידה שתוארה לעיל באוסטריה, גם
ה-
אחראי
ת
לסייע
(Management; OPPM
OPPM
40 Roland Schneider and Martin Baumhauer, Federal Ministry for Arts, Culture, Civil Service and Sport, “Outcome
OrientationinAustria:PerformanceManagement&RegulatoryImpactAssessments,”May14th2019,p.33–38.
המסמךנשלחלמרכזהמחקרוהמידעשלהכנסתמןהמחברים.
41
רונלדשניידר,סגןראשהמחלקה,היחידההפדרלית
לניהולביצועים,המשרדהפדרלי
לאומנות,התרבות,השירותהציבוריוהספורט,
דוא"ל,
12
ביוני
2020
.
42
שם.
43GovernmentofAustria,ImpactAssessment,accessed:August24th2020;RolandSchneiderandMartinBaumhauer,
FederalMinistryforArts,Culture,CivilServiceandSport,“OutcomeOrientationinAustria:Performance
Management&RegulatoryImpactAssessments,”May14th2019,p.20.
רונלדשניידר,סגןראשהמחלקה,היחידההפדרליתלניהולביצועים,המשרדהפדרלילאומנות,התרבות,השירותהציבוריוהספורט,
44
דוא ל,"12
ביוני
2020
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
17
לגופיםהפדרלייםהשונים
לרכוש
כליםאפקטיבייםלהגדרתמטרות,קביעתמדדים,ביצוע
ניטורוהערכותשל
תוכניותממשלתיות.שלאכ-
האוסטרי
ת,שמקבל
ת
דיווחיםעלהיקף
FMPO
נרחביחסיתשל
תוכניותממשלה,ה-
האמריקאי
תמתמקד
תבמספרמצומצםיותר
של
OPPM
תוכניות עלפיהמטרותשהממשלההפדרליתמגדירהלעצמה.,בכלזמןנתוןמדוברעל
כ-
100
מטרות מתועדפות"" ועוד 11
"מטרות
בין-
ארגוניות מתועדפות".
כמו אצל מקבילתה
האוסטרית,
ב
דוחות ש
באחריות
ה-
נבחנות ומוערכות תוצאות מדיניות
בפועל ומידת
OPPM
הצלחתה.
כמומקבילההאוסטרית,גם
יחידתה-
עובד
ת
יחדעםהגופיםהפדרלייםלהגדיריעדים,
OPPM
עלפיגורמיהמקצוע
לקבועמדדיםולהצי
בסטנדרטיםאחידיםלניטורוהערכה;אך
הדיווחעליישום
המשימותומידת
בארצותהברית,
הצלחתן
הואבאחריות
הגוףעצמו.עלפי
דאסטיןבראון
,מנהלב-
,מדיניותזושלא
לערוך
OPPM
ההחלטהשלאלערוך
בקרהחיצוניתעל
בקרהחיצוניתעלביצועהמשימות,אלאלעזורלגופיםהאלהלסגללעצמםאתהכלים
הדיווחים
נובעתמכך
הנדרשים לכך,
נובעת מתפיסה
שלפיה זוהי הדרך היעילה ביותר להביא לרמ
ת
ביצוע
שבקרהכזועלולה
גבוההבקרבהגופיםהפדרליים.
לשיטתו,
בקרהצמודה
עלולה
להביאלאנטגוניזםמצדהגוף
45
דווקאלפגועבעבודה
המבוקר, וחמור מכך –
היא עלולה ליצור מצב שבו הגוף מקדיש את
מאמציו ל-
שלגופיהביצוע.
gamingthe
,כ
לומרניסיוןלקבלהערכהחיוביתלאבזכותביצועמיטביאלאבגללניצולמתוחכם
system
שלשיטותהמדידה.
הסיוע
שלה-
לגופיםהפדרלייםמוגדרבמפורשכחלקממילויהחובותהסטטוטוריו
ת
של
OPPM
הממשלה הפדרלית לשקיפות.46
אי לכך דוחות הניטור וההערכה שעליהם מפקח ה-
OPPM
מוצגיםבאתראינטרנטציבורי.47
45
דסטיןבראון,משנהלסמנכ"ל,היחידהלניהולותקציב,שיחתטלפון,23
ביולי2020
.
46
לדיוןמפורטעלהחוקיםהאלהוהחובותשהםמטיליםעלגופיםפדרלייםראו:
ClintonT.Brass,ChangestotheGovernmentPerformanceandResultsAct(GPRA):OverviewoftheNewFrameworkof
ProductsandProcesses,CongressionalResearchService,February29th2012,pp.3–12.
אתרזהנקראPerformance.gov.להרחבהעלחובותהדיווחהציבורישלכלגוףותפקידושלהאתרראואתנוהליה-
OMB
בנושא:
47
OfficeofManagementandBudget,CircularNo.A-11,2020,section210.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
18
8.1
קנדהובריטניה:מעקב
המבוססעלדיווחעצמי
המלווהבבקרהחיצונית
ישקווידמיוןרביםבין
קנדהלבריטניהבפעולותהמעקבעליישום
תוכניותממשלתיות.בשתי
בקנדהובבריטני
היש
המדינות פועלת
יחידה ייעודית הכפופה לראש הממשלה, אשר תפקידה לערוך
מעקב זה,
יחידהייעודית
הכפופהלראש
ובשתיהןהמעקבכולללארקניטורשלביצוע
תוכניות
אלאגםהערכהשל
תוצאותיהן
ומידת
הממשלהאשר
הצלחתן.כמוכן,
בשתיהמדינותיששילובביןדיווחעצמישלהמשרדים,לביןבדיקותעצמאיות
תפקידהלבצעמעקב
שגוף הבקרה עושה. כמו כן, הן בקנדה והן בבריטניה היחידה הייעודית עובדת מול משרדי
אחרהחלטות
ממשלה;המעקב
הממשלה
כדילפתורבעיותיישוםולסייעלהםלרכושכליםמתודולוגייםלשיפ
ורתהליכיעבודה.
כוללגםהערכהשל
בעודשפעולותהמעקבבקנדהשקופותמא
ודלציבור,רמתהשקיפותבבריטניההיאפחותה.
התוצאותומידת
גםהמידעשקיבלנומקנדהבמענה
לעבקשתהמידעש
לנו
בנושאזההיהרבמזהשנמסרלנו
הצלחתן.
על
ידיבריטניה.לכן,בפרקזהנציגבפירוטאתשיטתהמעקבבקנדה,ולאחרמכןנצביערקעל
כמהנקודותמרכזיותבקשרלשיטההנהוגהבבריטניה.
8.1.2
קנדה
בקנדהמעקב
בקנדההמעקבאחר
יישוםמדיניותהממשלההפדרליתנעשהעלידייחידהייעודיתהנקראת
הביצועמתמקד
יחידתתוצאותויישום (
)
שהיאחלקמהמועצההמלכותית
באיגרותמנדט,אשר
ResultsandDeliveryUnit;RDU
ראשהממשלה
משגר
– )
גוף מייעץ בתוך משרד ראש הממשלה הקנדי.
היחידה הוקמה ב-
2011
,
Privy Council)
אלהשריםובהן
ותפקידה
לסייעלראשהממשלהולקבינטלעקובאחריההתקדמותב
נושאימדיניותחשובים,
מפורטות
כפישאלו
נקבעיםעלידיראשהממשלה.
בנוסף,כאמור,היחידהעוזרתלמשרדיהממשלה
48
הה
תחייבויו
ת
העיקריותשלכל
לפתורבעיותיישום
ולשפראתתהליכי
ה
עבודה
שלהםעלידימתןכליםלהגדרתמטרותוקביעת
משרד.
מדדיםלהערכה.
ממשלתקנדה
ה-
מנטר
ת
יישוםשלמדיניות
שמבוססתעליאגרותמנדט(LettersMandate
.)
עםהקמת
RDU
מקבלתדיווחיםעל
הממשלה,ראשהממשלהמשגרא
להשרים
אתה
יאגרות
ה
אלה,
שבהן
מפורטות
ה
התחייבויו
ת
ביצועתוכניותבצורה
העיקריות
שכלמשרד
אמורלעמודבהן.
49התחייבויותאלה,והמשימותהנגזרותמהן,נוגעותל-
שוטפתוגםפועלת
12
תחומיםאשרהממשלהקבעהכיהםבראשסדר
העדיפויותשל
ה
:ממשלההוגנתו
שקופה,
לאמתאתהדיווחים
ולהעריךאתתוצאות
חיזוק מעמד
הביניים, בטיחות וב
יטחון ועוד.50
כל
משרד נדרש להגיש התייחסות תקופתית
המדיניותלפימדדים
לאיגרת המנדט שלו, ולפרט בה את התקדמותו והישגיו במשימות
שהממשלה הטילה
עליו.51
ויעדיםשנקבעו
מראש.
48 Alex Smith, Does Reporting on Results Make a Difference? Parliamentary Information and Research Service,
CanadianLibraryofParliament,p.3.
אתהאיגרותהמלאותאפשרלראותכאן:
49
GovernmentofCanada,OfficeofthePrimeMinister,MandateLetters,accessed:August11th2020.
הפילוחלפיתחוםנמצאבאתרהמעקבאחראיגרותהמנדט:
50
GovernmentofCanada,PrivyCouncilOffice,MandateLetterTracker,accessed:August11th2020.
51רובהאינפורמציהעלפעילותה-
RDU
בקנדההתקבלהמאתברוסונג,אנליסטבכיר,יחידתתוצאותויישום,המועצההמלכותית,שיחת
טלפון,3באוגוסט
2020
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מע
קבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
19
יצויןכי
ניסוחא
י
גרותהמנדטהואחלקמהתהליךהפוליטישלהרכבתהממשלהוהקמתה,
וה-
אינה מעורב
ת בו, אלא רק במעקב אחר יישום המשימות ב
פועל בומתן סיוע
RDU
מתודולוגילמשרדיםה
רלוו
נטייםב
קביעתמדדיםו
ב
איסוףנתונים.
52
על פני
ה, פעילות ה-
דומה לזאת של אגף ממשל וחברה בישראל, אך
למעשה יש
RDU
ביניהם
כמה
הבדלים
בולטים.ראשית,בשניהגופיםהמשימותמחולקותלפימשרד
ים
והדיווח
על ביצוען נעשה גם הוא לפי משרד
ים;
אבל שלא כמו
אגף ממשל וחברה בישראל, ה-
RDU
מקבלת דיווחים אלה בצורה שוטפת ולא רק כאשר משרד ממשלתי מבצע משימה או
לקראתסוףהשנה.
בדרךכלל,
ה-
מקבלתאתהדיווחיםכלחודשיים,אךפרק
הזמןעשוי
RDU
להשתנותבהתאםלאופיהמשימות.שנית,כפישמתוארלעיל,אגףממשלוחברהמקבלדיווחים
בינאריים:בוצעאולאבוצע.בקנדה,לעומתזאת,
ל
דיווחים
מנעדרחבשלתשובותאיכותניות
וכמותיות.
שלישית,תוכ
ני
הדיווחיםשלהמשרדיםגם
הםשונ
יםמאוד.ה-
אינהמקבלתדיווחיםרקעל
RDU
יישום
תוכניותוהחלטות–
כמו
שנעשהב
מעקבאחרביצועהחלטותהממשלהבישראל–אלא
גם מידע המאפשר להעריך את
תוצאותיהן והשפעותיהן
ביחס למדדים וליעדים שנקבעו
מראש.
הבדל רביעי נוגע לבקרה על הדיווחים. כאמור, בישראל המעקב אחרי הביצוע מבוסס על
דיווחיםעצמייםשלהמשרדים,וככללאיןתהליךפיקוחאובקרהשלמשרדראשהממשלהעל
רמתהדיוקשלהדיווחים
אועל
מהימנותם מנגד,.
ה-
הקנדי
תעור
כתגםבדיקהעצמאית
RDU
משל
ה כדי לאמת את הדיווח של המשרד הממש
לתי.
לדוגמה, כאשר משרד מדווח על
התקדמותוביחסליעדיםשנקבעולו,הואנדרשלהציגנתוניםהתומכיםבדיווחזה
,ו
צוותה-
RDU
אחראילבדוקאתאמינותהנתוניםהאלהלפיהמדדיםהרלוונטייםלתחום.כמוכן,אנשיהיחידה
עשויים לחקור היבטים אחרים של הדיווח, כגון הקצאת התקציבים הנדרשים, ניצולם בפועל
פעולותהמעקב
ועוד.
בקנדהמאפשרות
ראוילצייןשה-
אינהגוףמחקריגרידא.בעקבותתוצאותהבדיקההבלתיהתלויהשה
יחידה
RDU
לזהותבזמןאמת
עורכ
ת
,אנשיה-
עשוייםלהיפגשעםנציגיהמשרדיםה
רלוו
נטיםי
,ולע
י
תיםרחוקותיותר–
RDU
פעריביצועומסייעות
גם עם השר הנוגע
בדבר
או עם
ראש הממשלה, ולדון בבעיות יישום או ביצוע כדי
למצוא
לשפר
אתרמת
הביצועשל
פתרונות. במילים אחרות, המעקב לארק
מא
פשר לממשל
תקנד
ה ולעומד בראש
ה
לקבל
המשרדים.
מידעשוטףעלההתקדמותביישוםמדיניותה
,אלאהואגם
מאפשרלמשרדראשהממשלה
לזהותפעריביצועובעיותיישום
פרטניות.בכך למעשה,,
ה-
נוטל
ת
חלקפעילבמתןסיוע
RDU
למשרדיםהמתקשים
לבצעאתהמשימות
המוטלותעליהם.
שם.
52
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
20
השילובביןהחובהשלהמשרדיםלמסורדיווחיםתקופתייםלבין
הבדיקההעצמאיתשלה-
RDU
עצמה, מאפשר לזהות פערי יישום בסמוך למועד היווצרותם.
בזכות זה אפשר
ל
זהות
את
ה
חסמים
ולטפלבהם,
וכךלהעלותאתשיעורי
הביצוע"תוךכדיתנועה."
מידעמפורטהעולה
היבטנוסףשלהבקרההחיצוניתעל
יישוםההחלטותהואה
שקיפותשל
הדיווחושל
הבקרה.
מןהמעקבמפורסם
תוצאותהבדיקותהתקופתיותלארקמוגשותלראשהממשלהאלאגםמפורסמותלציבורהרחב
באתראינטרנט
ציבורי.עלפיגורמים
באתראינטרנטייעודיל"מעקב
אחריאגרותמנדט."53אתרזהמציגאתהמשימותשבא
יגרות
מקצועייםבקנדה,
המנדט לפי תחום, יחד עם תיאור מילולי של רמת הביצוע לפי שלוש קטגוריות: ביצוע מלא,
קבלתמשוב
נעשתה
התקדמות, ואי-
ביצוע.
לצד
מידע זה על רמת הביצוע, האתר גם מציג את היעדים
מאזרחיםוביקורת
שלהפרלמנטהם
והמדדיםששימשולקביעתרמתהביצועוהערכתהתוצאות.
דבריםשבשגרה.
חשובלצייןשהאתרמתעדכןבצורהשוטפתעםקבלתהדיווחיםהתקופתייםשלהמשרדיםוכן
מאפשרלמשתמשיםלעייןבתוצאותלפיפרמטרים:תחום,משרד,סטטו
סביצועועוד.עלפי
ברוסואנג
,אנליסטבכירב-
בזכותאתרזה,,
קבלת
משוב
מאזרחיםעלפרטיהמעקבאו
RDU
אזכורשלהםבתקשורתהואדברשבשגרה.
כמוכן,הנתונים
שהממשלהמציגה
באתרעולים
54
לעיתיםלדיוניםבפרלמנט
וחשופיםלביקורתשלהרשותהמחוקקת.
בתקופת כהונתו הראשונה של
ג'סטין
טרודו בראשות ממשלת קנדה, בין נובמבר 2011
ליוני
2010
,ה-
עקבאחר
210
התחייבויו
ת
שלמשרדיהממשלה.55
210
מהן
הגדירההממשלה
RDU
ב
קטגוריה
בוצעובמלואן,""11
–
בקטגוריה"התקדמותנעשתה",ועודחמש"לאבוצעו".מכאן
שלפיפרסומיממשלתקנדה,
67%
מההתחייבויותבוצעוב
מלואן
,ובס
ךהכול
78%
בוצעו
באופן
מלא או חלקי.
המשימות של ממשלת טרודו השנייה, אשר נבחרה באוקטובר 2010
,
הוגדרו בא
יגרות מנדט ששוגרו לשרים בדצמבר 2010
נתוני היישום והביצוע טרם פורסמו,.
בעקבותשדרוגמתמשךשלאתרהאינטרנטשבומפור
סמיםנתוניהמעקב.
עלפינתוניםאלו
נראהש
היקףהמשימותשאחריהןנעשהה
מעקבב
קנד
המצומצםבהרבה
מהיקףהמשימותשנמצאבמעקבשלמשרדראשהממשלהבישראל
(עםכיאיננויודעים
מה ההיקף של כל "משימה" בכל אחת מהמדינות).
על פי נתונים שנמסרו
מאגף ממשל
וחברה,בשנים1
201
–
1
201
נעשה
מעקבעליותרמ-
3,000
משימות
שנקבעובמאותהחלטות
ממשלה.56
אפשרלהמחישאתהתנהלותהדבריםעלידישתידוגמאותמא
יגרתהמנדטשלהשרהלמעמד
האישה של קנדה.57
ראש הממשלה הקנדי הטיל על השרה אחריות "להבטיח שהמינויים
53GovernmentofCanada,PrivyCouncilOffice,MandateLetterTracker,accessed:August11th2020.
54
ברוסונג,אנליסטבכיר,יחידתתוצאותויישום,המועצההמלכותית,שיחתטלפון,3
באוגוסט2020
.
55GovernmentofCanada,PrivyCouncilOffice,MandateLetterTracker,accessed:August11th2020.
היבהסלימאןזועבי,אגףממשלוחברה,משרדראשהממשלה,דוא"ל,
0באוגוסט2020
.
56
למידעעלהאיגרותבפילוחלפיקטגורייתעדיפותוהמעקבאחרביצועןראו:
57
GovernmentofCanada,PrivyCouncilOffice,MandateLetterTracker,accessed:August11th2020.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
21
הבכירים של הממשלה מבוססים על כישורים ו
מתוך שוויון מגדרי". התחייבות זו של השרה
שובצהברשימת12
התחומיםהחשוביםלממשלה
ב
קטגוריהש
כותרתה
קנדהמגוונתומכילה.""
עלפיהמעקבשלה-
עליישוםהאיגרתשלהשרה,משימהזובוצעהבמלואה,שכןמאזסוף
RDU
2011
נשים
מונו ביותר ממחצית המינויים האמורים,
ונרשמה עלייה של 11%
בשיעור הנשים
בתפקידים אלה, והוא
הגיע ל-
20%
.
עוד משימה שהוטלה על המשרד (יחד עם כמה גורמים
נוספים), גם היא תחת הכותרת "קנדה מגוונת ומכילה", היא "להבטיח שהפרלמנטומוסדות
פדרליים הם נקיים מהטרדה ואלימות מינית". על פי המעקב של ה-
,
משימה זו בוצעה
RDU
באופן
חלקי
והיאנרשמהבקטגוריה
"התקדמותנעשי
ת".קביעהזובאהעלסמךקידוםהסדרה
סטטוטוריתשלהנושא,לצדעדכוןנ
והליביתהנבחריםהקנדיבענייןהטרדהמינית,הפצתמידע
עלהטרדהמיניתלכללעובדיהבית,והדרכתנציגיהפרלמנט
ועוזריהם
בנושא.
8.1.1
בריטניה
ב
ממשל
תבריט
ניה
ישיחידהדומהלזושבקנדה,
והיאנקראת
יחידתהיישוםשלראשהממשלה
בבריטניהפעולות
המעקבמתבססות
).
יחידה זו שייכת גם היא
למשרד ראש
PMIU)
Prime Minister’s Implementation Unit;
לארקעלהדיווחשל
הממשלה (משרד הקבינט) ותפקידה לתמוך ביישום
תוכניות
הממשלה ומדיניותה. בניגוד ל-
המשרדים,אלאגם
הקנדי
ת,פעילותה-
אינהשקופהלציבור.מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסתפנהאל
RDU
PMIU
עלמחקרבלתיתלוי
גורמיםביחידהבשאלות
באשרל
צורותעבודתה,אולםגםהתשובותשמסרועובדיהיחידהלא
ועבודתשטחשלגוף
הבקרה.
סיפקומידערבעליה.
בתוךהיחידהיש
כמה"צוותיםתמטיים"האחראיםל
מעקבבתחומימדיניות
נפרדיםכגון
רווחה,
בריאות,חינוךועוד.
לצדצוותיםאלהפועלגם"צוותאסטרטגיה",האחראילמעקבאחרמנעד
58
רחב יותר של פעילויות ממשלתיות. נוסף
על
כך, היחידה בבריטניה, כמו מקבילתה בקנדה,
עוסקת לא רק במעקב אחר ביצוע
תוכניות, אלא גם מסייעת לגופים בממשלה להתגבר על
חסמים ובעיות יישום. כמו כן, גם
בבריטניה המעקב מתבסס לא רק על נתוני ביצוע
המתקבליםמהגופיםהמבוקריםאלאגםעלמחקרבלתיתלוי,מידעממקורותחיצוניים,
ועבודתשטח.
כמושציינובאשרלקנדה,ישקשרביןהדברים.הבדיקההעצמאיתשלה-
59
PMIU
הבריטי
תהיאש
מאפשרתלצוות
יםל
הצביעעלבעיותיישוםולהציע
פתרונות.
כאמור,המידעעל
שיעוריביצועוהערכתהתוצאותאשרנאספיםעלידיה-
אינומפורסםלציבור.
PMIU
8.8
אוסטרליה:
דיווחעצמי
ובקרהמרכזיתעלהמתודולוגיה
באוסטרליה ה
משרד
ים ה
ממשלתי
ים
וגופים ציבוריים רבים אחרים
מ
חויב
ים לפרסם
מדי שנה
דוח
ות על יישום ה
תוכניות
השנתיות שלהם –
הן ה
תוכניות התקציבי
ו
ת ו
הן ה
תוכניות
הלא
58NationalAuditOffice,DepartmentalOverview2019:CabinetOffice,January2020,p.4.
59 Jemma Fisher, Deputy Director Strategy Unit, Prime Minister’s Implementation Unit, reply to request from the
ResearchandInformationCenteroftheKnesset,August20th2020.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
22
תקציבי
ות.
חובה זו נקבעה בחוק (Act PGPA
Public Governance Performance and
באוסטרליה
החוק
.)
נכוןליולי2020
רשומיםבאוסטרליה113
גופיםשמחויביםבדיווח
מחייבאתמשרדי
Act2013,
ccountability
A
60
הממשלהוגופים
זה.61
דוחות היישום, המבוססים על
דיווח עצמי
, מתפרסמים באתר משרד האוצר.62
דוחות
נוספיםבהכנתדוחות
יישוםאלודומיםבמהותםלדוחיישום
תוכניות
העבודהשלמשרדיהממשלהבישראל,
אךבחרנו
ביצועשנתיים.עלפי
לתאראותםבמסגרתזו
בשלתהליךהביקורתהייחודישמשרדמבקרהמדינההאוסטרלי
החוק,דוחותאלו
צריכיםלכלולמידע
עורך:
ביקורתעל
הב
קרה,שאותהנתארלהלן.
רלוונטי,אמיןושלם.
הסטנדרט
יםלאיכותדוחותהיישוםנקבעובתהליךשבו
השתתפומשרדהאוצרהפדרלי
ומבקר
המדינה.כאמור,ה
דריש
הלדיווחתקופתיעולהמלשוןהחוק(ActPGPA
),אך
לאהוגדרבחוק
סטנדרטמיני
מלילאיכותהדיווחשלהמשרדים;
משרדהאוצרקבע
את
המאפייניםהכלליים
שלמידע"טוב"
עלהיישום:מידעזהצריךלהיותרלוו
נטי
,אמיןושלם.
עלפיקריטריוניםאלו
מבקרהמדינה
חיבר
מבקרהמדינהשלאוסטרלי
הכלליםמפורטיםבל
קרהעלדוחותהביצוע
שלהגופים
האוסטרליחיבר
המדווחים,
והואמבקראותםעלפיכלליםאלו.63
מבקרהמדינהשל
אוסטרלי
ה
אףפרסםבשנת
כלליםמפורטים
לבקרהעלדוחות
2012
מדריךליישוםמוצלחשלמדיניותובופרקהמתמקדבניטורנתוניהיישום.64
הביצוע.
מאז שנת 2011
המבקר מפרסם
מדי
שנה דוח ובו ניתוח
מדגמי של
דוחות הביצוע של
אחתלשנההוא
ארבעהמהגופיםשחייבי
םבדוחותיישום.
בדוחזההמבקר
בוחןאת
המתודולוגיה
שבה
65
מפרסםדוחות
ביקורתשבודקים
נאספוודווחו
נתוניהיישום,
והואמפרטשורהארוכהשל
סוגיות
שישלבחוןבאשרלקריטריונים
באופןמדגמיאת
השונים
;בהמשךנביאדוגמאותלכמהמקריטריוניםאלו.
למעשה,
מבקרהמדינהמשמשבודק
דוחותהיישוםשל
חיצוני של הדיווח העצמי של הגופים המדווחים. מטרת
הבדיקה אינה לאתר פערים
ארבעהגופים
מדווחים.
60PublicGovernancePerformanceandaccountabilityAct2013;AustralianGovernment,Measuring,accessed:August
3rd2020.
61AustralianGovernment,DepartmentofFinance,ListofCommonwealthentitiesandcompaniesunderthePublic
Governance,PerformanceandAccountabilityAct2013(PGPAAct),July1st2020.
62AustralianGovernment,DepartmentofFinance,Reporting,accessed:August2nd2020.
2020.
th
:July29
accessed
,
TransparencyPortal
AustralianGovernment,DepartmentofFinance,
63AustralianNationalAuditOffice,TheAuditor-GeneralAuditor-GeneralReportNo.172018–19PerformanceAudit,
ImplementationoftheAnnualPerformanceStatementsRequirements2017–18,Appendix5.
64AustralianGovernment,DepartmentofPrimeMinisterandcabinet,SuccessfulImplementationofPolicyInitiatives,
October2014,Chapter8.
בדוח הביקורת האחרון, מהשנים 3
201
–
1
201
נבדקו דוחות הביצוע של ארבעת הגופים האלו: משרד המשפטים (באוסטרליה שר
65
המשפטיםהואגםהיועץהמשפטילממשלה,)משרדהחינוךוההכשרה,משרדהחוץוהמסחרומשרדראשהממשלהוהקבינט.
AustralianNationalAuditOffice,TheAuditor-GeneralAuditor-GeneralReportNo.172018–19PerformanceAudit,
ImplementationoftheAnnualPerformanceStatementsRequirements2017–18.
בדוח הביקורת שקדם לו נבדקו דוחות הביצוע של ארבעה גופים אח
רים: משרד הסביבה והאנרגיה, משרד התעסוקה, נציבות הסחר
וההשקעותונציבותהספורט.מדגםזהכולל שנימשרדיממשלה,תאגידוארגוןשאינותאגיד;בכך הדוחמכסהמגווןסוגיארגוניממשל
ומאפשר
ניסוחתובנותשיהיורל
וונטיות
לארגוניםנוספים.
[צריךליישרלימין,משוםמהזהלאמצליחאצלי]
AustralianNationalAuditOffice,TheAuditor-General,Auditor-GeneralReportNo.172018–19,PerformanceAudit,
ImplementationoftheAnnualPerformanceStatementsRequirements2016-17.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
23
ביישום,אלא
ללמודמדוחותהיישוםשלארבעתהגופיםהנ
בחריםעלהדרךהנכונהלהכנת
מדוחותהיישום
של
דוחות יישום, ולהגיע לתובנות כלליות יותר, שיהיה אפשר לייש
מן גם בשאר הגופים
מבקרהמדינהעולות
המדווחים.
כדיל
הגיעלתובנותשיהיורל
וונטיותלמספררבשלגופים,מבקרהמדינהבוחר
66
מסקנותכלליות,
לנתחאתדוחותהיישוםשלגופיםמכמה
סוגים,
הןמשרדיממשלהוהןגופיםציבוריים.67
שיכולותלהיות
רלוונטיותלכלל
להלןנביאכמהדוגמאותלשאלותביקורתיותשמבקרהמדינהשואלבאשרלדוחותהיישוםשל
הגופיםהמדווחים.
הגופיםהמבוקרים,
בחלוקהלפיסוגיהקריטריונים–רלוו
נטיות,אמינותושלמות.
קריטריון
הרלוו
נטי
ות נוגע
לתועלת של
ה
תוכנית:
האם
מובהר בדיווח אילו גורמים מפיקים
תועלתמה
תוכנית
וכיצד?האםהמידעממוקדבהיבטיםהחשוביםיותרשלמטרתהפעילות?
קריטריון
האמינות
נוגע להסתמכות של הדיווח על יעדים מדידים שמאפשרים מעקב אחר
התקדמותה
תוכנית.כמוכן,מידעזהצריךלהיותללאהטיותושגיאותכגוןאלה:
איסוףמידע
חלקיאואיסוףנתוניםממדגםלאמייצג;איסוףמידעמאנשיםשהתנהגותםעשויהלהשתנות
עקב מודעות
ם לכך שהמידע עליהם
נאסף; הטיות הנובעות מדעה קדומה של הגורמים
האוספיםאתהמידעעלתוצאותהתהליך;שגיאותבתהליךאיסוףהמידעוניתוחו.
קריטריון
השלמותמורכבמשאלותכמו
האםהמדדיםשנבחרולניטורהיישוםמשקפיםתמונה
מלאהומאוזנתשליישוםהמדיניות?האםמדדיםאלומשקפיםיעילות
ואפק
טיביות?האםנעשה
שימושגם
במדדיםכמותייםוגםבמדדיםאיכותניים?
ל
איזהפרקזמןהםמ
תייחסים?68
להלןנביא
לדוגמהאת
אחדהמדדיםשהגדירמבקרהמדינהו
שנבדקבמסגרתהבדיקהשל
דוחות היישום. ב
מדריך ליישום מוצלח של מדיניות, שכתב כאמור מבקר המדינה,69
הוזכרה
החשיבותשל
מעורבותבעליענייןשוניםבתהליךהניטור
וביןהיתר–
גורמיםשמיישמיםאת
הפרויקטים, גורמים שמושפעים מהפרויקטים וגורמים שמעבירים את ממצאי הניטור לדרג
המקבלאתההחלטות
.הומלץלערבגורמיםאלוכבר
בשלבמוקדםשלתכנוןתהליכיהניטור
וההערכה,
כדי
לקדםשיתוףפעולה
וקבלה(
)
שלתוצאות
התהליכים,גםאםאלו
acceptance
אינןחיוביות.
אתאופןאיסוףהמידעמבעליהעניין.
בדוח
70מבקרהמדינהבוחןבמבטביקורתי
66AustralianNationalAuditOffice,TheAuditor-General,Auditor-GeneralReportNo.172018–19PerformanceAudit,
ImplementationoftheAnnualPerformanceStatementsRequirements2017–18 Appendix5.
67AustralianNationalAuditOffice,ImplementationoftheAnnualPerformanceStatementsRequirements2016–17,
March28th2018.
68AustralianNationalAuditOffice,TheAuditor-General,Auditor-GeneralReportNo.172018–19PerformanceAudit,
ImplementationoftheAnnualPerformanceStatementsRequirements2017–18 Appendix5.
עלפיהנחיותמבקרהמדינה,בעתהבקרהבענייןזהעלהמבקריםלשאול:האםמוכריםנתוניםתומכים?האםננקטוצעדיםכדילוודא
שהנתוניםוהמתודולוגיהמתאימים?האםישגורםשאחראילשמירתהנתונים
ולמתודולוגיה?
69AustralianGovernment,DepartmentofPrimeMinisterandCabinet,SuccessfulImplementationofPolicy
Initiatives,October2014,Chapter8.
70
שם,עמ'10
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
24
המדגמיהאחרון
מצאנו
התייחסותל
שימושבסקריםשנערכובקרבבעליעניין,ושימשולאישוש
המידע שעלה
בדיווח העצמי של הגופים המדווחים. בין היתר
המבקר שאל אם סקרים אלו
רלוו
נטיים ומה איכות הצד
המתודולוגי
של עריכתם ושל השימוש בהם, למשל –
מהן אמות
המידהלהצלחה,
כיצדנבחריםבעליהענייןשישתתפובסקרו
בדיעבד–
מהושיעורההיענות
שלהם
להשתתפותבסקר?71
לסיכום,
באוסטרליה המעקב אחר יישום המדיניות נעשה באמצעות דיווח עצמי, אך
הרשויותמצאולנכוןלהוסיףעליותהליךמובנהשבונערכתביקורתעלהמתודולוגיהשל
דוחותהבקר
ה.
8.0
דרוםאפריקהוהודו:מדינותמתפתחות,ביזור,מנגנוניניטורמגוונים
בדרום
אפריקה
ובהודו,שתיהן
בפרקזהנציגאתמנגנוניהניטורוהבקרהעליישוםחלקממדיניותהממשלהבשתימדינות,
מדינותמתפתחות,
דרוםאפריקהוהודו.בחרנולהציגמדינותאלוזובצדזובשל
מאפייניםדומיםשישבמנגנוני
המעקבאחריישום
הניטור של שתיהן. נוסף על כך, שתיהן מדינות מתפתחות, המתמודדות עם אתגרים בתחום
המדיניות
חל
על
תוכניותפיתוחלטווח
רמת החיים הבסיסית של תושביהן.72
נושאים כמו אספקת מים וחשמל, מיגור העוני וביטחון
ארוך,שמטרתןלמגר
תזונתינמצאיםעלסדריומן,
לצד סוגיותשבהןעוסקותגםמדינותמערביות:דיור,תעסוקה,
אתהעוניולהעלות
חינוך,סביבהופנאי.בשתיהמדינותמופעלות
תוכניותפיתוחלטווחארוך,המטפלותבמגוון
אתרמתהחיים.
רחבשלנושאים,ובמסגרתןמושקעיםמשאביםרבים.בשתיהןנראה,לפחותעלבסיס
המידע
שהמדינותמפרסמות,שניתנתתשומתלבמיוחדתלניהול,ניטורופיקוח
של
תוכניותאלה.
בדרום אפריקה
מופעלת
תוכנית הפיתוח הלאומית (
National development Plan,
NDP),אשרמטרתההיאמיגורהעוניוצמצוםהאי-
שוויון.
לתוכניתיעדיםבתחומיםרבים:
דיור, חשמל, מים, סניטציה, תחבורה ציבורית, חינוך והכשרה מקצועית, בריאות ותזונה,
בטיחותוביטחון,רווחה,תעסוקה,סב
יבהופנאי.ה
תוכנית
הושקהבשנת2013
,
מתוךכוונה
לממשאתהיעדיםעדשנת2030
.
נצייןשיעדי
תוכנית
זוהםחלקמיעדיהפיתוח
הבר-
73
קיימאשלהאו"ם.74
71AustralianNationalAuditOffice,TheAuditor-General,Auditor-GeneralReportNo.172018–19PerformanceAudit,
ImplementationoftheAnnualPerformanceStatementsRequirements2017–18.pp.70–71.
מדינותמתפתחותמוגדרותבאמצעותמדדהפיתוחהאנושישלהאו"ם.בסוףשנת2011
מדדהפיתוחהאנושישלדרוםאפריקההיה
72
במקוםה-
113
בעולםוזהשלהודוהיהבמקוםה-
120
(מ-
110).לצורךההשוואהנצייןשישראלהייתהבמקוםה-
22
.
UnitedNationsDevelopmentProgram,HumanDevelopmentReports,HumanDevelopmentData(1990–2018),
retrieved:September8th2020.
73RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,NationalDevelopmentPlan,Vision
2030,accessed:July26th2020.
74SouthAfrica'sImplementationofthe2030AgendaforSustainableDevelopment“SolvingComplexChallenges
Together”,VoluntaryNationalReviewReport2019.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
25
בהודו
מופעלת
תוכנית
10
הנקודות(
)שמטרתהלמגר
TwentyPointProgramme,TPP
את העוני ולהעלות את רמת החיים של העניים
באמצעות קידום תחומים רבים ובהם
תעסוקה,חינוך,רווחה,דיור,חקלאות,מישתייה,ייעורוהגנהעלהסביבהואספקתאנרגיה
באזוריםכפריים.תוכנית
זופועלתמאזשנת1031
ובשנת2001
היאנבנתהמחדש.75
כאמור, בישראל הבקרה על יישום החלטות הממשלה נעש
ית
ביחידה קטנה במשרד ראש
בדרוםאפריקה
הממשלה.בדרוםאפריקהו
בהודומשימתניטורהיישוםהוטלהעל
משרדממשלתיייעודי.
ובהודו
משימת
בדרום אפריקה המשרד האחראי ל
משימה
זו הוא
משרד התכנון, הניטור וההערכה
המעקבאחריישום
התוכניותהוטלהעל
(
)
ובהודומשימהזוהופקדה
DPME
DepartmentofPlanning,MonitoringandEvaluation,
76
משרדיםממשלתיים
בידיהמשרדלענייניסטטיסטיקהויישום
תוכניות(
MinistryofStatisticsandProgramme
ייעודיים.
).
משרדים ממשלתיים אלו מפעילים מנגנוני ניטור ובקרה
MoSPI
Implementation,
77
ש
פיתחו,המותאמיםביןהיתרלרמותהממשלהמורכבותבמדינותאלוולצרכיםהעולים
מןהשטח.להלןיוצגוחלקיםעיקרייםממנגנוניהניטור
בשתיהמדינות.
8.0.2
דרוםאפריקה:מנגנוניניטורמגווניםובדיקתהיישוםגםבשטח
בדרום
אפריקה
המעקבאחריישום
בדרוםאפריקההמידעעליישום
תוכנית
הפיתוחהלאומיתמנוטרבהסתמךעל
מגווןמנגנונים,
המדיניותכוללמגוון
חלקםמבוססיםעלדיווחעצמיובחלקםנערכתהצלבתנתונים
ממקורותשונים
וננקטים
מנגנונים:דיווחעצמי
צעדים
לשיתוףהציבורוגורמישטחאחרים
כדילנטראתיישום
המדיניותבשטח.
78
לצד
ניטורברשויות
המקומיותוניטור
שיטת דיווח אחת הנהוגהבדרום אפריקה מבוססתעלדיווח עצמי שלגורמי הביצוע, בדומה
המבוססעלמידע
ל
שיטותה
נהוג
ות
בישראלובמדינותמערביותאחרות
שסקרנו:
במסגרת
תוכנית
החומשלשנים
מהציבורובדיקת
2012
–
2010
,ששמה"תוכנית
הפעולה"(POAAction,ofProgramme
)מנוטרים12
תחומיםעל
היישוםבשטח.
תוכניתזופועלתמאזשנת1031
ובשנת2001
היאנבנתהמחדש.מטרתהתוכניתלמגראתהעוניולהעלותאתרמתהחייםשלהעניים,
75
מתוך התייחסות לתחומים רבים, ובהם תעסוקה, חינוך, רווחה, דיור, חקלאות, מי שתייה, ייעור והגנה על הסביבה ואספקת אנרגיה
באיזוריםכפריים,שם.
76RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,AboutUs,accessed:August9th2020.
77
המשרדלענייניסטטיסטיקהויישוםתוכניותמופקדעלעודשניסוגיתוכניות:1
.ניטורתשתיותופרויקטים‒
במסגרתזוהמשרדעוקב
אחרהתקדמותפרויקטיםבתחוםהתשתיות,ואחרכלתוכניותהסקטורהמרכזי,שעלותן1.1
מיליארדרופי(כ-
20
מיליוןדולרארה"ב)
ומעלה.2
.תוכניותהפיתוחהאזוריותשלחבריהפרלמנט–
פרויקטיםשחבריהפרלמנטיוזמיםלטובתכללהציבורבאזוריהבחירה
שלהם,בהתאםלצרכיםהמקומיים.ביןהפרויקטים:בינויספריות,בתיספר,דרכיגישה,גשריםקטנים,מרכזיםקהילתיים,מחשובבתי
ספרוכדומה.
Government of India, Ministry of Statistics and Program Implementation, About Ministry, updated: July 10th 2020;
ProgrammeImplementation(PI)Wing,updated:July10th2020.
78 Republic of South Africa, Department: Planning, Monitoring and Evaluation, Annual Report 2018/19, pp. 22–23;
RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,ProgrammeofAction,accessed:August
3rd2020.
ממצאיהדיווחהעצמימרוכזיםבאתראינטרנטייעודי:
RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,ProgrammeofAction,ProgressTable,
accessed:September8th2020.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
26
ידי גורמים ממשלתיים
המדווחים על
ה
הישגים שלהם עצמם.
לא נרחיב על אודות השימוש
79
בשיטהזו.
נוסף על כך, בדרום אפריקה מנגנון הניטור בוחן
גם
את רמת הממשל
המקומית, בין היתר
באמצעות
מנגנון ניטור ברשויות המקומיות (
Local Management Improvement Model,
.)
הצורךבניטורמסוגזהנבע
מהשונותהגדולהביןהרשויותהמקומיות,שמקשהעליהן
LGMIM
80
לבצעאתתפקידן
,ומעלהאתהצורךבניטורשליכולותיהןותפקודן.במסגרתזו,משרדהתכנון,
הניטורוההערכהקבעשישלעקובאחרשישהתחומימפתח:תכנוןויישום,ניהולמשאביאנוש,
ניהולתקציב,שירות,שיתוףקהילהוממשל.81
הניטורברשויותהמקומיותמבוסס,ביןהיתר,
על
דיווחעצמי באמצעותציוניםשכלגוףנותןלעצמו.לפימשרדהתכנון,הניטורוההערכה,
לדיווח העצמי של הרשויו
ת המקומיות יש יתרונות ובהם הגברת המחויבות והמוטיבציה
לשיפור,ושכלולהיכולתלזהותפעריידעוהבנהשלהמדיניות;אפשרשיתרונותאלוהםתוצאה
של
הגברת המעורבות
של הגורמים המדווחים בחשיבה על ההישגים
שאליהם הגיעו ועל
הקשייםוהמכשוליםהעומדיםבדרכם.עם
זאת,המשרדאינומסתפקבדיווחהעצמי,והניטור
ברשויותהמקומיותמסתמךגםעלמידעהמכונה"מידעשניוני",שמקורובגופיםנוספים:
משרדיממשלה
אחרים
(ברמההלאומיתאוברמתהפרובינציותשלדרוםאפריקה)ודוחות
שלגופיפיקוח.82
נוסףעלהדיווחיםהעצמייםשלגורמיםרשמיים,משרדהתכנון,הניטורוההערכהדוגלבאיסוף
מידע
מהשטח.לשםכךהוקמומנגנוניםמסוגיםשוניםולהלןנצייןשנייםמהם.אחת
הדרכים
לניטור השפעת ה
תוכניות
בשטח מכונה
ניטור המבוסס על האזרחים (
Based
-
Citizen
.) סוג זה של ניטור לא נועד להחליף את ה
ניטור הקיים, אלא לחזק
אותו
Monitoring, CBM
באמצעותידעשנמצא
בידיה
ציבורובידיגורמימקצועהפועליםבשטח,
ובכךלסייעלמקבלי
ההחלטותלהתאיםאתהמדיניותלצרכיםהעוליםמהשטח.מנגנוןזההחללפעולכ
תוכנית
ניסיונית בשנת 2013
במוסדות ציבוריים שבהם האזרחים מקבלים שירות: תחנות משטרה,,
מרפאות, בתיחוליםומוסדותרווחה.
המידע נאסף באמצעותסקרים משני סוגים: סקרים
שנערכים בקרב אזרחים
, הכוללים שאלות על השירות שהם מקבלים, ו
סקרים בקרב אנשי
79RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,ProgrammeofAction,accessed:
August3rd2020.
80RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,OverviewofLGMIM,accessed:August
3rd2020.
ThePresidency,RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,LocalGovernment
ManagementImprovementModel(LGMIM)ImplementationGuide2014–15.
81שם.
82
מקורושלמידעזהבמדריךלפיקוחמסוגLGMIM
לאמפורטבמדריךעלאילוגורמיפיקוחנוספיםהואמסתמך,שם,עמ'.20
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשל
ה:סקירהמשווה
|
27
צוות
,שנועדולהעלותתובנותב
אשרלניהולהמוסדות.ממצאיהתהליךמועבריםהןלמוסדות
שבהםנערךהניטור,למטרתשיפורוהתייעלות,והןלדרגיםגבוהיםיותר.83
לפיניירמדיניותשלמועצתהאו"םלחברהוכלכלה(
)
,לניטור
המבוססעלהאזרחים
ECOSOC
ישיתרונותובהם
מעורבותאזרחים
במערכותהממשלוקידום
שיתוףפעולה
ולמידהשלכל
הצדדים המעורבים; זאת
לצד היתרון של
זיהוי
בעיות
כמו מגבלות תקציב, היעדר מידע או
היעדריכולת.
עםזאת,בניירהמדיניות(משנת2011
)נכתבכיבמדינותמתפתחותבאפריקה,
84
המפעילות מנגנוני ניטור המסתמכים על
מעורבות האזרחים, מנגנונים אלו אינם נחשב
ים
ל
מרכזיים.
איןבידינומידעעלהתפתחות
סוגזהשלניטורועלהמקוםשהואתופסכיום.
המשרד מקדם את הקשר עם השטח גם באמצעות "ניטור יישום
תוכניות
בקו החזית"
(
רלוו
נטיים –
Monitoring,DeliveryServiceFrontlineFSDM) באמצעות ביקורים במוסדות ה
תהליךמובנהובוכמהשלבים:השלבהראשוןהוא
ביקורבטרםתחילתה
תוכנית
ואחריופגישת
משובשבהנקבעת
תוכנית
לצמצוםהפעריםשהתגלו;בהמשךמתקיימיםביקורימעקב,ובהם
נאספיםנתוניםונערכיםראיונותעםאזרחיםועםאנשיצוות.במסגרתהפרויקטמכיניםטפסים
ושאלוניםייעודייםלליוויהביקורים.85
נקודהלמחשבה:מנגנוןניטורמהיר
אחד מנדבכי הניטור בדרום אפריקה
הוא
מתודולוגיה
לניטור מהיר, על בסיס שבועי,
בתחומים שהממשלה סבורה שנדרש בהם שינוי מהיר: כלכלת
האוקיינוס, בריאות, חינוך,
מ
כרות, סביבה, חקלאות, פסולת.
בפרויקטים אלו ניתן דגש לניטור
התוצאות
ולא לניטור
התשומות.במסגרתזוהרשויותפועלותבשיתוףפעולהעםגורמיםבמגזרהציבורי,במגזר
הפרטי, בארגוני החברה האזרחית ובאקדמיה (שיתופי הפעולה מכונים "מעבדות.)"
ה"מעבדות"
עוסקות ב
קביעת
סדרי עדיפויות, בפתרון בעיות, בבניית
תוכניות
התערבות
וביישום.
באתר
האינטרנט של ה
תוכנית
נכתב כי
תוצרי ה"מעבדות" הן תוכניות מפורטות,
המלוו
תב
מחויבותציבוריתמצד
הגורמיםשהיומעורביםבדיונים.
86
83RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,Citizen-basedMonitoring,accessed:
August4th2020.
RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,Pilotingamodelforcitizen-based
monitoringatfrontlinegovernmentfacilities,accessed:August4th2020.
84ECOSOCDevelopmentCooperationForum,CitizenMonitoringofDevelopmentCooperationtoSupport
Implementationofthe2030Agenda,2016DevelopmentCooperationForumPolicyBriefs,October2015.
85FrontlineServiceDeliveryMonitoring,InformationBrochure.
ThePresidency,RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,FrontlineService
DeliveryMonitoring(FSDM)OperationalGuideFramework2016–2017.
86
פרויקטיםאלונקראיםPhakisa
,ביטוישפירושו"למהר"בשפתססות'ו,אחתהשפותהמדוברותבדרוםאפריקה.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
28
מנגנוןמסוגזה
עשוילסייעב
קבלתהחלטותבלוחזמניםקצרובכך
לתרוםלהתמודדותעם
אתגריםב
שעתמשבר.
כאמור,כמעט
לאמצאנוכתיבהביקורתית
עלתהליכיהניטורוהבקרהבמדינותשסקרנו,ובפרט
בדר
ום אפריקה. עם זאת, לעניין האחרונה, דוח של ארגון international Transparency
ציין
לטובה את פעילות משרד התכנון, הניטור וההערכה בדרום אפריקה, בק
ובעו כי היא נחשבת
אפקטיביתביישוםרפורמותשמקיפותמגזריםשוניםורמ
ותממשלשונות,הודותלכמהגורמים:
עיצובהפעילותבעזרתמומחיםוידעבין-
לאומי,
קבלתמשובו
הטמעתהמסקנותהעולות
ממנו,התאמהלצרכיםמקומיים,שיתוףפעולהעםבעליעניין,פיתוחהדרגתישלמערכת
הניטורוהבקרה,שיתוףמידעותקצובמספק.
87
8.0.1
הודו:
מארגדיווחופיקוח
ה
מותאםלמורכבותשיטתהממשל
הודו מאופיינת בשיטת ממשל מורכבת: פדרציה המחולקת ל-
21
מדינות ושבע טריטוריות
איחוד.88
בהודו יש ממשלה מרכזית,
ולכל אחת מהמדינות יש ממשלה משלה. כאמור לעיל,
בהודוישמשרדממשלתימרכזישמופקדעלהפיקוחעליישוםחלקממדיניותהממשלה.גם
בהודונבנהמארג
ניטורודיווחהמותאם
במ
משלותהמדינתיותישמשרדייעודילענייןזה.בהתאםלמורכבותזו,הודומפעילהמארג
ל
שיטת
הממשל
דיווחופיקוחעליישוםצעדיהמדיניות.
מ
מבנה
המארג
אפשרללמוד
שהשלטוןהמרכזימודע
המורכבתבמדינה.
לאפשרות שהמשאבים שהוא משקיע ב
תוכנית
עלולים שלא להגיע ל"משתמשי הקצה", או
לגורמיממשלשונים
ישתפקידבניטור
להיותמנוצליםשלאביעילות,
ולכן
נבדקגםיישוםה
תוכנית
בשטח,מעברלדיווחיהגורמים
היישום,
הןברמת
הממשלתיים מנגנוני הניטור כוללים איסוף נתונים בכמה רמות:. רמה מרכזית, מדינתית,
הממשלההמרכזית
מחוזית,רמתתת-
יחידותשלמחוזות–
המכונות"בלוקים"–ואףרמתהכפר.מטבעהדברים,
והןברמההמדינתית.
הדיווחעלהיישוםעובר"
מלמטהלמעלה
"והפיקוח
נעשה"
מלמעלהלמטה";
אךנוסף
לעכך,
דיווחים על היישום והיוועצות
בנוגע אליו
עוברים גם באופן
רוחבי, בהתאם לדגשים שקבע
המשרדלענייניסטטיסטיקהויישום
תוכניות.
בדומהלשארהמדינותשסקרנו,גםבהודוהנתוניםעליישוםהיעדיםמבוססיםעלדיווח
עצמי,
ולשם כך עומדת לרשות הגורמים המדווחים
מערכת מקוונת
המאפשרת דיווח חודשי
ושנתי.89נתוניםאלועובריםסטנדרטיזציהומדווחיםבמסגרתדוחותשנתייםשלהמשרדלענייני
3August
accessed
,
OperationPhakisa
RepublicofSouthAfrica,Department:Planning,MonitoringandEvaluation,
:
2020.
87JenniferSchoeberlein,NationalstrategiesforAdvancingGoodGovernanceinAfrica,TransparencyInternational
(2020),May27th2020.
למדינותישממשלותנבחרותמשלעצמן,
ואילוטריטוריותהאיחודנשלטותעל
ידיאדמיניסטרטור
ש
השלטוןהפדרליהמרכזי
ממנה,
מכון
88
היצוא,הודו,סקירהכלכלית,2011
,
כניסה:23
בספטמבר2020
.
89 GovernmentofIndia,MinistryofStatisticsandProgramImplementation,TwentyPointProgramme–2006Progress
ReportforthePeriodApril2017–March2018.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
29
סטטיסטיקה ויישום
תוכניות דוחות אלו מתפרסמים באינטרנט.;90
בדוחות ניתן ממד כמותי
בהודו
יישום
תוכנית
22
הנקודותנבדקהן
לשיעורהיישוםשלהיעדיםהשונים
באופןידידותילקורא:
יעדיםשהושגובשיעור
גדולמ-
00%
באמצעותמערך
מקבלים ציון טוב מאוד; יעדים שהושגו בשיעור 10%
–
00%
מהיעד מקבלים ציון טוב ויעדים
טכנולוגישכולל
ש
הושג
ובשיעורשל
%
10
אופחותמקבליםציון
בלתימספ
יק.
ם
ביןהיתרלפי
91ציוניםאלומוצגי
דיווחיםמקווניםוהן
מדינותאוטריטוריות.
באמצעותביקורים
בשטח,עדלרמת
נזכיר
ש
תוכנית
10
הנקודות היא
רק חלק ממדיניות הממשלה בהודו,
וככל הנראה יש
הכפר.
החלטותמדיניותנוספותשאינןמנוטרותבמסגרתזו.
נוסף על איסוף הנתונים באמצעות המערכת המקוונת, המשרד לענייני סטטיסטיקה
ויישום
תוכניותמפקחעליישוםה
תוכניותבדרכיםנוספות
ובהןביקוריםשלנציגיהמשרד
בשטח
, במטרה להעריך את הצלחת יישום ה
תוכניות
במדינות שונות ברמת המחוז וברמת
הבלוק.92איןבידינומידעעלהיקףהביקוריםועלמידתההצלחהשלהםבא
יתור
פעריםביישום.
כמו כן,
הממשלה המרכזית מנטרת את יישום ה
תוכניות
לא רק באמצעות המשרד לענייני
סטטיסטיקה ויישום
תוכניות אלא גם באמצעות משרדי הממשלה המרכזית ה
רלוו
נטיים
ובאמצעות הממשלות המקומיות.
גופים אלו
משתמשים
בדוחות ביצוע תקופתיים
ו
יוצאים
ל
ביקורי
םבשטח,
ובהםגם
ביקוריפתע.93
נצייןכיהממשלההמרכזיתבהודוהטילהעלמשרדי
הממשלה לשפר את מערכות הניטור שלהם ולבדוק אם ממצאי הניטור הפיזי תואמים את
ממצאיהניטורהתקציבי.
כמוכן,הממשלההמרכזיתבהודוביקשה
לחזקאתיחידותהניטור
המקומיות,
ולהשגיחשצוותיהןלאיופנולמשימותאחרות.
94
גם
לממש
לותהמדינתיותוהטריטוריאליות
ישתפקידבניטורהיישום.
לכלאחתמממשלות
אלוישמשרדהעוסקבתכנון,
ובכלאחדממשרדיםאלוישיחידהלניטורוהערכה.יחידותאלו
אוספותנתוניםברמתהמחוז,הבלוקוהכפר.המידעוהנתוניםמועברים"מלמטהלמעלה:"
כפר
GovernmentofIndia,MinistryofStatisticsandProgramImplementation,MonthlyProgressReport,accessed:July12th
2020.
90
בשנתייםהראשונותלתוכניתאכןנערךניטורחודשישל22
נושאים;לאחרמכן,בתהליךשנמשךכמהשנים,
התווספונושאיםותדירות
הניטורפחתה.כיום21
(מ-
11)נושאיםמנוטריםאחתלרבעון,
והשארמנוטריםאחתלשנה.
GovernmentofIndia,MinistryofStatisticsandProgramImplementation,TwentyPointProgramme–2006Progress
ReportforthePeriodApril2017–March2018.
91שם.
92GovernmentofIndia,MinistryofStatisticsandProgramImplementation,TwentyPointProgramme–2006
Guidelines,pp.26–27.
שם.
93
נוסףעלהאמור,משרדיהממשלההמרכזיתצריכיםלערוךמחקריםלהערכתיעילותןשלתוכניותשדווחעליישומן,אךמסמךזהאינו
94
עוסקבהערכתהיעילותשלתוכניותאלו.
GovernmentofIndia,MinistryofStatisticsandProgramImplementation,TwentyPointProgramme–2006
Guidelines,p.28.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיני
ותהממשלה:סקירהמשווה
|
30
בלוק
מחוז
יחידתהניטורשלמשרדהתכנוןהמדינתי.
יחידותהניטורשלמשרדי
התכנוןבמדינותמקבלותמידעעלהיישוםגםמהמשרדיםהמדינתייםה
נוגעיםלעניין.
95
אמצעיםנוספיםל"ירידה
לשטח"ושיתוףהציבור
נוסף
עלהגורמיםהרשמייםשהוזכרולעיל,לפיהנחיותהמשרדלסטטיסטיקהוליישום
תוכ
ניות,
אפשרלהסתייעבגופיםנוספיםלאיסוףהנתוניםעליישוםה
תוכניות
ברמההמקומית.
ביןהיתר,
אפשרלהסתייעב
ארגוניםלאממשלתיים(
Non-GovernmentalOrganizations,NGO
,)ככל
שאלומעורביםבפועלבפעילותבכפרים.מדיניותהמשרדכוללתגםניטורעלידיהפנצ'איאט
–
מועצותהכפריםהעממיות.מועצותאלונבחרותעלידיהציבורוישלהןכמהסמכויותשנקבעו
בחקיקה.לפיההנחיות,כדילהסתייעבה
ןלאיסוףמידעעליישוםה
תוכניותבפועל,ישלהכשיר
ן
לכךולקדםסטנדרטיזציהשלמערכותהדיווח.96
נסכם כי בהודו מצאנו מארג מורכב של פיקוח ובקרה המותאם לשיטת המשטר ולתרבות
המקומית.
לקח
אוניברסלי שאפשר ללמוד ממערך הפיקוח בהודו ומדגשים מיוחדים
שניתנולגורמיםהמפקחיםהוא
שלאתמידמאמציםומשאביםשלהשלטוןהמרכזימגיעים
ליישוםבשטחוכןכי
ישלעקובלארקאחרהתשומותאלאגםאחרתוצאותהמדיניות.
0
.
סיכום
ודיון
במסמךבדקנוכיצד
כמהמדינות
ש
עוקבותאחר
יישום
ה
מדיניותהממשל
תיתבהן.
המדינות
ש
סקרנו
נבדלות זו מזו בגודלן, בשיטת
הממשל שלהן, ברמת הפיתוח ובתרבות הארגונית
והפוליטית.
ייתכןשמכאןנובעים
לפחותחלקהמ
הבדליםביןהשיטותוהמנגנונים
שמדינותאלו
בחרו
למעקב אחר ה
יישום. להלן נדון בכמה סוגיות
שעולות
מסקירת המנגנונים שמופעלים
במדינות
אלו.
היקף
ההחלטותשנבחרותלמעקב
כאמור, בישראל
כל החלטות הממשלהה
ביצועיות (כלומר
החלטות
המניעות תהליכי עבודה,
למעטהחלטותהנוגעותלתחומיחוץוביטחון)
נמצאותבמעקבשלאגף
ממשלוחברה.
מעקב
זההואמצדאחדרחבהיקף,אךשנימצד
בסיסי.עםזאת,החלטותממשלהמסוימותמקבלות
מעקבייעודיומעמיקיותר.
לעומתישראל,
רובהמדינותשסקרנובחרולהתמקד
במעקבאחר
היישוםשלחלקמצעדיהמדיניותשהןנוקטותולאשל
כולם.נראהכי
ככלל,
רוב
המדינות
ה
אחרות בוחרות להתמקד בתחומים העומדים בראש סדר העדיפויות שלהן, למשל
תוכניות
שם,עמ'20
.
95
96GovernmentofIndia,MinistryofStatisticsandProgramImplementation,TwentyPointProgramme–2006
Guidelines.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
31
פיתוחארוכות
טווחבמדינות
המתפתחות,או
ה
חלטותהממשלהשישלהןהשפעהתקציביתאו
חברתית-כלכליתניכרת,כמוב
אוסטריה.
בקרהעלהשיטות
לאיסוףהנתונים
בישראל
לאנערכת
בקרהעל
שיטתאיסוףהנתונים
ואיןתהליךמובנהלבקרהעלהנתונים
עצמם, להוציא מקרים שבהם מתעוררות שאלות
נקודתיות. מדוחות הביקורת הי
יעודיים
ש
מפרסם מבקר המדינה באוסטרליה, המתמקדים בשיטות
איסוף הנתונים, עולה כי שי
טות
איסוףהמידע
עשויותלקבועאתתוצאותהאיסוף
(וכתוצאהמכךגםאתהמסקנותואת
הפעולותבעקבותיהן),וכימבטביקורתיעלשיטותהאיסוףעשוילהביא
לשופירדוחותהביצוע
ולה
ו
פכםל
רלוו
נטיים,אמיניםומלאיםיותר.
באוסטרליהההכרהבצורךבטיובהשיטותלאיסוף
הנתונים קידמה את פעילות מבקר המדינה
בתחום זה;
באוסטריה, קנדה, בריטניה
וארצות
הברית היחידה הרלוונטית במרכז הממשל תומכת במשרדי הממשלה
ב
גיבוש המתודולוגיה
ה
נדרשתלצורךמעקבמיטבי.
הסתמכותעלדיווחעצמילעומתבדיקותחיצוניותוהצלבתנתונים
כלהמדינותשסקרנו,
ובכללזהישראל,מסתמכותעל
דיווחעצמישלגופיהביצוע;
אולם
ישמדינותש
אינןמסתפקותבכך,ומוסיפותעלדיווחיםאלונדבךשל
בקרהחיצונית
או
הצלבתמידעממקורותשוניםומסוגיםשונים.
בקנדה,לדוגמה,משרדראשהממשלהמאמתאתהדיווחיםשלהמשרדיםאלמולהמדדים
שנקבעו מראש. בבריטניה איסוף המידע כולל גם
בדיקה ב
שטח ו
מחקר בלתי תלוי.
שיטה זו
מאפ
שרתגםזיהוישלפעריביצועבזמןאמתועבודהמולגורמיהביצוע
כדי
לשפראתתהליכי
עבודתם.
גישתןשלדרוםאפריקהוהודומלמדתכי
שילובנתוניםמסוגיםשוניםעשוילסייעלבססאת
מהימנותם
למשל,(בדיקהאםממצאיהניטורהתקציביעוליםבקנהאחדעםממצאיהניטור
הפיזי), וכי באמצעות
גיוון בשיטות איסוף הנתונים אפשר
לספק למקבלי ההחלטות מידע
מנקודות מבט שונות
למשל מידע שמגיע מרמות ממשל שונות, ומידע שמגיע מאזרחים,(
תצפיותוביקוריםבשטח).
עם זאת, כמו
בישראל,
יש
מדינות
שבהן אין בקרה חיצונית
על הדיווחים. באוסטריה
וב
ארצות הברית לדוגמה, הדגש הוא על מתן כלים מתודולוגיים המסייעים למשרדים לדווח
בצורהאיכותיתויעילה,אךכא
מוראיןניסיון
לאמתאתהדיווחים אושישבקרתאיכותבסיסית,,
כמובאוסטריה.
הסיבותלכך
הןביןהשארחששמ
יצירת
לחץשלהגופיםהמדווחיםעלמשרדי
הממשלהאואנטגוניזםכלפימרכזהממשל
,שעלוללפגועבתפקודםשלגורמיהביצוע.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחריישוםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
32
סוגימעקב:
ניטורמולהערכ
ה
סוגיהנוספתשעולהמבחינתאופןהמעקבבמדינותהשונותהיאההבחנהביןניטורלהערכה.
כאמור,פעולותניטורמתבססותבעיקרעל
איסוףשלנתוניםהנוגעיםלעצםביצוע
ה
תוכניות.
לעומת
ן
,פעולותהערכהמתבססותבעיקרעלהערכת
ההשפעות
של
תוכניות,
תוךכדייישומן
אולאחרסיומן.בדוגמהשהוצגהבפרקהמבוא–העלאתציוניבחינותהבגרותעלידיהקטנת
מספרהתלמידיםבכיתה–פעולותניטוריבד
קו
אתמספרהתלמידיםבכיתות,
אםהוקצותקנים
חדשיםלמוריםאואםהועברו
תקציבי
םלבניית
בתיספרחדשים;ואילו
פעולותהערכהיבחנו
אתהשפעתםשלצעדיםאלו
עלציוני
בחינותה
בגרותו
כך
יתנומענה
לעהשאלהאםמטרות
המדיניותהושגו.
ככלל,מנגנון
המעקבאחר
ביצועהחלטותהממשלהבישראל מבוסס אך ורקעל שיטת
הניטור.
מובן שבצורת דיווח זו אי אפשר לדעת אם
הושגו יעדי ה
תוכניות בניגוד לכך,.
במדינות
אחרותשהוצגובסקירה,המעקבעוסקגםבהערכה,כלומרמדיד
ת
ההשפעהשליישום
מדיניות.מעקבכזהנועדלבחוןאתמידתההצלחהשלהחלטותהממשלהבהשגתהמטרות
שלהן.
ניטורהגעתצעדיהמדיניותלשטח
מסמךזהעסקבצעדי
מדיניותשנקבע
יםומתוקצביםעלידיממשלות,וישלתתאתהדעתלכך
ש
צעדים אלו נועדו להיטיב עם הציבור ולהגיע לשטח.
מבחינת מנגנוני היישום של כמה
מדינותעולהשישאצלן
מודעותלכךשלאתמידההשקעההמדינתיתמגיעהלכלליישוםבשטח;
יתרעלכן,גםבמקריםשבהםהיישוםמגיעלשטח,איןהדברמעידבהכרחעלאיכות,יעילות
ואפקטיביותשלהצעדיםשננקטו.
במקריםרבים
המדיניותאינהמועברתישירות
מהממשלהאלהאזרח,ונדרשת
מעורבותשל
גורמים
נוספ
ים–
ממשלתיים,עירוניים,
פרטיים,
ארגונימגזרשלישי,וכמובןהציבור
עצמו.
עם
זאת, מצאנו
שבישראל
ה
ניטור נעשה בעיקר על ידי הגו
רמים הממשלתיים שאחראים
ל
יישום המדיניות
ורק
על ה
משימות שבתחום אחריות
ם;
לא נערך מעקב באמצעות חוליות
נוספותבשרשרתהעברתהמדיניות
מלמעלהלמטה"",כדוגמתהרשויותהמקומיות,שבמקרים
רבים
אחראיותלביצועתוכניותהממשלה,אוארגונימגזרשלישישמתוקצביםעלידיהממשלה
לצורך ביצוע פעולות שונות.
כך,
במסגרת
הניטור של אגף ממשל וחברה
במשרד ראש
הממשלהנשאלותשאלותכמוהאםה
תוכניתגובשהעלידיהמשרדה
נוגעבדבר?האםהועבר
התקציב?האםקודמההחקיקה?
מובןשהתשובות
על
שאלותאלולאבהכרחיסייעובהבנת
היישוםבשטחשלההחלטה–האםה
תוכנית
יושמהבפועל?האםהתקציבשהועבראכןמנוצל
עלידיגורמיהבי
צוע,והאםהחוקשקידמההממשלהאכןהתקבלעלידיהכנסת?
לעומת זאת, שיטות המעקב
במדינות אחרות, עשויות
לכלול גם
ירידה לשטח""
במטרה
לוודאשה
תוכניות
ייושמובפועל.
שאיפהזולהגיעלשטחולוודאשההשקעההמדינתיתאכן
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעקבאחרייש
וםמדיניותהממשלה:סקירהמשווה
|
33
מגיעה אל התושבים בולטת במיוחד
בהודו ו
בדרום אפריקה, שתי
מדינות מתפתחות שעדיין
עומדותבפניאתגריםבתחוםמיגור
העוניוהשגת
רמתחייםמינימלית.
בהודוהניטורמגיעעד
לרמתהכפרו
בחלקממנגנוניהניטור
נעשיםביקוריםואףביקוריפתע. בדרוםאפריקה
ניטור
היישום מגיע לרמת ה
רשויות המקומיות, ומופעלים תהליכים מ
ובנים לאיסוף מידע מהציבור
ומגורמיםאחריםשמעורבים
ביישוםהמדיניות.
ניטורהיישוםב
שטחמספקתובנותעלאופןהפעלתה
תוכניות
ועלקשייםשלאנצפוטרםהחלה
הפעלתן.
תובנותאלובכוחןלסייעבפתרוןבעיות
ולקדםאתייש
וםה
תוכניות.
פרסוםתוצריהניטורוהשימושבהם
אחת
הסוגיותהעולותב
קשרלניטוריישוםהחלטותהממשלהקשורהבלקוחותשלדיווחיהיישום
ובערוציםשבהםהתוצאותמדווחות.בישראלתוצרהפיקוחהואמסמך
פומבי
שמתפרסםאחת
לשנה ועשוי לשרת
מגוון רחב של גורמים מפקחים או בעלי עניין –
משרד ראש הממשלה
(שמלכתחילה יזם את המעקב
אחר החלטות הממשלה), גורמים רשמיים
נוספים:
משרדי
ה
ממשלה
,מבקרהמדינהוהכנסת;גורמיםפרטיים;ארגוניהמגזרהשלישיועוד.
עםזאת,כפי
שהערנו,המידעהמפורסםבדוחותשלאגףממשלוחברהה
אובסיסי.
גם
במרבית המדינות שסקרנו, תוצרי הבדיקה הם פומביים ומתפרסמים לכל הפחות
באתרי
האינטרנטהממשלתיים;
לעיתיםהםגם
מועבריםלפרלמנט.באוסטריה,
לדוגמה,המעקבאחר
יישוםהחלטותנתפסכחלקחשוב
מהפיקוחשלהרשותהמחוקקתעלהרשותהמבצעת.מודל
אחר מצאנו בבריטניה: שם שיעור
י הביצוע של החלטות הממשלה והערכת התוצאות אינם
מועבר
ים לידיעתהציבור,אלאמיועדיםרק למטרותפנימיות–א
יתורבעיותביישוםושיפור
תהליכיהעבודה.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm