חומר רקע
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
ירושלים, י"ח באב התשפ"ה
12
באוגוסט
2025
לכבוד
חברי הוועדה לביטחון לאומי
שלום רב,
הנדון: דיון הוועדה בעניין "הקמה והסדרה של סיירות הביטחון ברשויות המקומיות"
לקראתהדיוןמחר,יוםרביעי,י"טבאבהתשפ"ה)
13
לאוגוסט2025
(,בנושאשבנדון,מצ"בסקירת
רקע בעניין סמכויות מאבטחים מכוח חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה–
2005
)להלן: חוק הסמכויות(.
הרקע לחקיקת חוק הסמכויות ותכליתו
1.
חוק סמכויות נחקק בשנת 2005
. בדברי ההסבר להצעת החוק דובר כי הרקע לחקיקת חוק
הסמכויות היה בשעתו הצורך להתמודד עם האיום המתמיד על ביטחונם של תושבי מדינת
ישראל מצד גורמים עוינים והתגברות תופעות האלימות במקומות ציבוריים. לצורך
ההתמודדות כאמור, נקבעו הסמכויות הנדרשות לשם שמירה על ביטחון הציבור והתנאים
להענקת הסמכויות.
2.
לצד קביעתהסמכויותלשםשמירהעלביטחוןהציבור,ניכרבדבריההסברכיביקשהמחוקק
ליתן דגש על האיזון המתחייב בין הצורך לשמור על ביטחון הציבור באמצעות סמכויות
האכיפההנדרשות,לביןחירויותהיסודשלהפרטשכלפיומופעלותהסמכויות)לענייןפסקאות
1ו-2,ראהדבריהסברלהצעתחוקסמכויותחיפושלשםשמירהעלביטחוןהציבור,התשס"ב–
2002
, עמוד 568
(.
ההסדרים מכוח חוק הסמכויות לעניין מאבטחים
3.
חוק הסמכויות מעניק למאבטח סמכויותדרישת הזדהות, חיפוש, עיכוב, כמפורט להלן:
א. סמכות חיפוש בגופו של אדם בכלי תחבורה או במטען או בטובין אחרים )סעיף 3 לחוק
הסמכויות(:
-
במקומותמגודריםספציפיים)נמלאובנייןאוכלמקוםמגודר(,בתחנותהסעה)לרכב
ציבורי,לחיילים,נקודותבדיקה(,ובכניסההימצאותויציאהמרכבציבורי)סעיף3)א(
לחוק הסמכויות(.
-
ככל שקיים למאבטח חשד סביר לנשיאה והחזקת נשק שלא כדין )סעיף 3)ב( לחוק
הסמכויות(.
ב. סמכות דרישת הזדהות ותפיסה )סעיף 4 לחוק הסמכויות(:
-
דרישת הזדהות מאדם שיש לו סמכות חיפוש לגביו.
1
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
-
תפיסת חפץ שהתגלה אגב החיפוש והוא עלול לפגוע בביטחון הציבור.
ג. סמכות עיכוב )סעיף 6 לחוק הסמכויות(:
-
עיכובאדםעדבואשוטר,לאחרחשדסבירשהואנושאשלאכדיןנשקאועומדלעשות
שימוש שלא כדין בנשק.
סמכות מקור
הפעלת הסמכות למאבטחים תנאי להפעלת הסמכות
נורמטיבי
למאבטחים
חיפוש סעיף
בכניסה למקומות מגודרים, נמל, בניין. ללא דרישת חשד סביר.
3)א()1(
סעיף
בכניסה או הימצאות בתחנות הסעה לרכב
ללא דרישת חשד סביר.
3)א()2(
ציבורי, לחיילים, נקודות בדיקה או כל
סביבה הקרובה למקומות אלו.
סעיף
בכניסה,הימצאותאויציאהמרכבציבורי. ללא דרישת חשד סביר.
3)א()3(
סעיף3)ב( ככל שאדם נושא נשק שלא כדין, עומד
דרישתחשדסביר+
רק
לעשות שימוש בנשק שלא כדין, נשק שלא
במקומות
המנויים
כדין נמצא בכלי תחבורה.
בסעיף 3)א(.
דרישת
סעיף 4 דרישה מאדם למסור שמו, מענו, להציג
רק מי שיש לו סמכות
הזדהות
לפניו תעודת זהות או תעודה רשמית
חיפוש לגבי אותו אדם
וסמכות
אחרת המעידה על זהותו, וכן לתפוס חפץ
)מאבטח, שוטר וחייל(.
תפיסה
שהתגלה אגף החיפוש והעלול לפגוע
בביטחון הציבור.
עיכוב סעיף 6 ככל שאדם נושא נשק שלא כדין, עומד
דרישת חשד סביר.
לעשות שימוש בנשק שלא כדין.
4.
הוראותחוקהסמכויותאמנםמקנותאפואלמאבטחסמכויותרבות,אךגםתוחמותסמכויות
אלו ומגבילות אותן. כך למשל, סעיף 7 לחוק הסמכויות קובע כי מאבטח יוכל להשתמש
בסמכויותיו לפי חוק זה רק אם הוסמך על-ידי השר לביטחון לאומי.
5.
הסעיף מתווה את שיקול הדעת של השר לביטחון לאומי לעניין סיבת ההסמכה )נחיצות
הסמכותלשםביצועפעולותאבטחהבמקומותרגישיםמבחינהביטחונית(,ומחייבולקבועאת
סוג המקום המסוים להפעלת הסמכות מתוך המקומות המנויים בסעיף 3)א(. לצורך הדוגמא,
כאשר מעוניין השר להסמיך מאבטח ברשות מסוימת, ראשית עליו לבחון האם המקום בו
2
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
ישתמש המאבטח בסמכויותיו הוא מקום המנוי בסעיף 3)א( ולאחר מכן לפרט את המקום
המסוים שבו ישתמש המאבטח בסמכויותיו.
6.
לצד אלו, סעיף 1 לחוק הסמכויות קובע שסמכויות אלו כפופות כולן למטרה שלשמה חוקק
חוק הסמכויות והיא: "שמירה על ביטחון הציבור מפני פעילות חבלנית עוינת ומפני אלימות,
וזאת במקום ובדרך שיבטיחו שמירה מרבית על כבוד האדם, פרטיותיו וזכויותיו".
הבנת הצוות המשפטי לוועדה לעניין סעיף3)ב(
7.
יובהר כבר כעת כי להבנתנו הסמכות שניתנת למאבטחים לפי סעיף 3)ב( לחוק הסמכויות היא
אך למקומות מסוימים בלבד ולא במרחב הציבורי כולו. הבנה זו נתמכת מלשון החוק, מדברי
ההסבר להצעת החוק, מפרוטוקולי דיוני ועדת הפנים אשר עסקה בהצעת החוק בהכנתה
לקריאה השנייה והשלישית, והכל כמפורט להלן.
8.
הגדרת"מאבטח"לפיחוקהסמכויותהיא"מישהוסמךלפיסעיף7לשםביצועפעולותאבטחה
ושמירה על ביטחון הציבור לפי חוק זה". סעיף 7 לחוק הסמכויות קובע כי תנאי להסמכת
מאבטחבסמכויותסעיף3לחוקהסמכויותהיאקביעתסוגהמקוםשבוניתןלהפעילהסמכות.
משכך, לא ניתן לקרוא את סעיף 3 לחוק הסמכויות מבלי להתייחס לתחימת סמכויותיו לפי
סעיף 7 לחוק הסמכויות.
9.
כיוון שסעיף 7 לחוק הסמכויות מסייג באופן ברור ומפורש את סמכויותיו של המאבטח
המוקנותלולפיחוקהסמכויות–למקומותמסוימיםבלבד,ניתןלהביןמלשוןהסעיפים3ו-7
לחוק הסמכויות כי סמכויות המאבטחים לפי סעיף 3 לחוק הסמכויות מוגבלות בכניסה
למתחמים סגורים ומגודרים בלבד ובנקודות בדיקה מסוימות.
10
. כמו כן, בדברי ההסבר להצעת החוק הובהר כי סמכויות המאבטחים יוגבלו בהשוואה
לסמכויותשמוצעלהעניקלחייל,בכךשסמכותהחיפוש לענייןחשדלנשיאהוהחזקתנשקשלא
כדין, תהיה רק במקום שייקבע בהסמכתו של המאבטח )עמ' 571
לדברי ההסבר להצעת חוק
סמכויות חיפוש לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ב–
2002
(.
11
. הבנהזולפיהסעיף3)ב(לחוקהסמכויותמסמיךמאבטחיםלמקומותמסוימיםבלבד,נתמכת
מתוכן פרוטוקול מליאת הכנסת בדיון בהצעת החוק בקריאה הראשונה. בהצגתו את הצעת
החוק הסביר סגן השר לביטחון הפנים דאז, חבר הכנסת לשעבר גדעון עזרא, כי הסמכות
שניתנה מכוח סעיף 3)ב( לחוק הסמכויות, במרחב הציבורי כולו, היא אך לשוטרים ולחיילים,
בעוד שלמאבטחים הסמכות ניתנת אך במקומות שיפורטו בכתב ההסמכה, וכלשונו:
3
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
"סמכות חיפוש על גופו של אדם או ברכב, על בסיס חשד שאדם נושא עמו שלא
כדין כלי נשק, לרבות חומרי נפץ או נשק קר – סמכות זו תהיה לשוטר או לחייל
מוסמך בכל מקום שבו הם ממלאים תפקיד. למאבטח תהיה נתונה סמכות
חיפוש כאמור רק במקומות שיפורטו בכתב הסמכתו. המאבטח מוגבל יותר".
12
. הבנה זו משתקפת אף מהפרוטוקולים של דיוני ועדת הפנים של הכנסת אשר עסקה בהצעת
החוק. כך למשל, מנוסח הצעת החוק לקריאה הראשונה עלה שהסמכת המאבטחים למקומות
מסוימים תחול רק בנוגע לסעיף 3)ב(. בדיון שהתקיים בתאריך 26.5.2005
, נשאלה היועצת
המשפטית לוועדה, עו"ד מירי פרנקל-שור, מדוע הסמכת המאבטחים למקומות מסוימים
שמופיעה בסעיף 7 איננה מוסבת על סעיף 3 כולו. לשאלה זו ענתה היועצת המשפטית לוועדה
כי:
"אנחנו חושבים שההסמכה לא צריכה להיות כללית, אלא לסוג המקום כמו
קניון רמת השרון. בסעיף 6)א( השר רשאי להסמיך מי שאינו עובד ציבור
בסמכויות אבטחה במקומות שהוא חשוב שיש בהם רגישות ביטחונית... החוק
הזהכווןלצרכיםמאודמסוימים,לאשיהיהבושימוששלאממןהעניין")עמ'8
לפרוטוקול ועדת הפנים ואיכות הסביבה מיום 25.5.2005
(.
ואכן לאור הערה זו שונה הנוסח כך שהסמכת המאבטחים למקומות מסוימים חלה על כלל
הסמכויות לפי סעיף 3 לחוק הסמכויות. דבר זה מלמד על רצון המחוקק לסייג את סמכויות
המאבטחים למקומות מסוימים לכלל סמכויותיהם לפי סעיף 3 לחוק הסמכויות.
13
. להבנתנו,הסיבהשבגינהביקשהמחוקקלהבחיןביןשוטרוחייללביןמאבטחלענייןהסמכויות
שבחוק הסמכויות, ובשל כך לצמצם את סמכויותיהם של המאבטחים, היא העובדה
שמאבטחים הם אנשים פרטיים שאינם שוטרים, שהכשרתם קצרה יחסית, ובשל העובדה
שהפעלת סמכויות החוק עלולה להביא לידי פגיעה שאינה מידתית בזכויות האדם.
14
. כך למשל ביטאה זו בצורה ברורה בדיוני ועדת הפנים, עו"ד רחל גוטליב, סגנית היועץ משפטי
של המשרד לביטחון לאומי דאז:
"מאבטחים שהם לא עובדי ציבור עלולים להיות לא בעלי הכשרה ומיומנות כדי
לבצע את החיפוש תוך שמירה על זכויות האדם. אני גם לא חושבת שמבחינה
ביטחונית ראוי להפקיד את סמכות החיפוש בידי מאבטח שלא יודע להתמודד
עם סיטואציה כזאת" )עמוד 4 לפרוטוקול ועדת הפנים מיום 26.5.2005
(.
כמו כן, בעניין ההבחנה שיש לעשות בין חייל ושוטר לבין מאבטח לעניין הסמכויות מכוח חוק
זה ציינה עו"ד גוטליב:
4
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
"אנחנו צריכים לעשות אבחנה בין חייל ושוטר, שהתפקיד שלהם הוא גם למנוע
ביצוע עבירות באופן כללי ולשם כך צריך לתת להם סמכות של פיקוד, לעומת
מאבטח שמוצב שם על מנת למנוע כניסה של מפגעים או מעשים אלימים
באמצעות כלי נשק... אנחנו לא יכולים להפוך את כל המאבטחים בכל הארץ
למשטרות פרטיות" )עמוד 5 לפרוטוקול ועדת הפנים מיום 26.5.2005
(.
בנוסף,כתגובהלשאלהשהועלתהבדיוןועדתהפניםלענייןהסמכתמאבטחיםבסמכויותעיכוב
מורחבות כפי שהוסמכו חיילים,ציינה:
"...זהיהפוךאתכלמדינתישראללמדינתמשטרה...לאיכוללהיותשאזרחילך
ויעכבאדםחשוד.אסורלנולשכוחשמדוברבאזרחים..מאבטחמוסמךלאנתון
לדין משמעתי, הוא עובד של חברת שמירה. צריך לבחור בקפידה רק את
הסמכויות שנחוצות באמת לצורך מילוי המשימה" )עמודים
6-7
לפרוטוקול
ועדת הפנים מיום 26.5.2005
(.
סיכום הבנת הצוות המשפטי לוועדה:
15
. ראוילצייןבסיכוםהבנתנוכימרגעשחוקקחוק,הכנסתאינהמפרשתאתתוכנווכיפרשנותו
של חוק מסורה לייעוץ המשפטי לממשלה.
16
. עם זאת מצאנו לנכון לאור המחלוקת המשפטית הנטענת להציג את הבנתנו מקריאת דברי
ההסבר להצעת החוק שהוגשה בשעתו ואת הפרוטוקולים שליוו את חוק הסמכויות. הבנתנו
היאכאמורשכיווןשסעיף3)ב(לחוקהסמכויותהעניקסמכויותשלארקלמאבטחיםאלאאף
לשוטרים וחיילים, פרשנות מצמצמת לעניין המאבטחים מסייגת רק את סמכות המאבטחים
למקומות מסוימים ולא את סמכויות השוטרים והחיילים, ולכן סעיף 3)ב( איננו מתייתר.
17
. כמו כן, יש לקרוא את החוק באופן שסעיפים 3 ו-7 לחוק קשורים זה בזה, כך שסעיף 7 לחוק
הסמכויותתוחםוגודראתסמכויותהמאבטחיםלענייןסעיף3כולולמקומותמסוימיםבלבד.
18
. לסיכום,להבנתנובחקיקתהחוקפעלהועדתהפניםבשעתולשמורעלהאיזוןהראויביןהצורך
לשמורעלביטחוןהציבורלביןמניעתפגיעהשאיננהמידתיתבזכויותהיסודשלהפרט,וביקשה
בהכינה את הצעת החוק לצמצם את סמכויות המאבטחים למקומות מסוימים ולהבדיל בכך
בינם לבין שוטרים וחיילים. כל אלו בשל העובדה שהמאבטחים הם אנשים פרטיים ולא
שוטרים, שמפעילים סמכויותיהם כלפי אזרחים. רצון ועדת הפנים משתקף עם לשון החוק,
ובפרטעםסעיף7לחוקכאמורבסקירהזו.משכך,להבנתנו,הסמכויותמכוחסעיף3)ב(לחוק
הסמכויות הן למקומות מסוימים בלבד.
19
. ככל שישנו רצון לשנות מהמצב המשפטי הקיים יש לקיים דיונים בהצעת החוק המבקשת
להעניק סמכויות למאבטחים. הצעות חוק בעניין זה מטעם יושב-ראש הוועדה מונחות על
שולחן הכנסת.
בברכה,
הצוות המשפטי לוועדה
5