חומר רקע
נייר עמדה
בדברדוח הביניים של הצוות לבחינת
האמצעיםלהגברת התחרות
במערכת
הבנקאית למגזר הקמעונאי
מענה לקול קורא
התנועה ל
מען
איכות השלטו
ן
בישראל
האגף
הכלכלי
מאי
2025
בשםהתנועהלמעןאיכותהשלטוןבישראל(להלן:"
התנועה"),אנומתכבדיםלהביא אתהתייחסותנולדוח
הבינייםשלהצוותלבחינתהאמצעיםלהגברתהתחרותבמערכתהבנקאיתלמגזרהקמעונאי(להלן:"
הדוח"
ו-"הצוות בהתאמה.)"
תקציר מנהלים:
התנועה
לאיכות
השלטון מברכת על
עבודת הצוות ומטרת הדוח –
פתיחת שוק הבנקאות
לתחרותוהרחבתמספרהשחקניםהפועליםבו,תוךהסרתחסמיכניסהוהחלת
מודל
רגולציה
מדורג. עם זאת, נבקש להסתייג
ממספר
המלצות בדוח, אשר
עלולות ל
פגוע ביציבות המערכת
הפיננסית,לשחוקהישגיםמבנייםשנבנובעמלרב
לאורך
עשורים,ולהגביר
אתהריכוזיותבה.
ראשית,התנועהמתנגדת
להמלצתהצוותלהתירלחברותהחזקהפיננסיותלשלוטבבנקקטן
במקביללשליטתןבגופיםמוסדיים.
המלצהזושוחקתאתעקרוןההפרדההמבניתביןבנקים
לבין
גופים מוסדיים –
עיקרון ש
גובש
בעקבות משברים
פיננסיים
ועמד בבסיס רפורמות
חשובות. להבנתנו,המהלך
עלול ליצור תקדים מסוכן שיוביל בעתיד לשחיקה נוספת בהפרדות
המבניות, להגברת הקישוריות בין שווקים
ריכוזיים ולהעצמת הסיכון המערכתי.,
לצד
זאת,
מתעוררספקאםהפתרוןהמוצעיאפשרתחרותאפקטיביתבפועל.עוד
בהקשר
זה,
יש
לאסור
באופן גורף על בנק הנשלט על ידי חברת החזקות פיננסית לעסוק בייעוץ, שיווק או תיווך של
מוצרי השקעה וחיסכון,
עקב
ניגודי העניינים המובנים שפעילות כזו מעוררת.
שנית, התנועה מדגישה את חשיבות הפיקוח האפקטיבי על חברות ההחזקה הפיננסיות.
יש
לעגןבחקיקהמנגנוןתיאוםפורמליביןהרגולטוריםהפיננסייםבמתכונת"שולחןעגול",אשר
יכלול את כל הרגולטורים ה
ענפיים, ש
יאפשר
תיאום ושיתוף מידע אפקטיבי, ובכך יצמצם את
הסיכון לארביטראז' רגולטורי.
לצד זאת, יש להבטיח כי ל
מאסדרים הפיננסיים יוקצו
המשאבים
והכלים
הנדרשים לפיקוח אפקטיבי, נוכח הפערים הקיימים
ביניהם כיום.
שלישית, יש
לבחון
מחדש
את
המלצת
הצוות להתיר לבנקים לעשות שימוש
עסקי
במידע
הנאסף
על לקוחותיהם, לרבות מכירתו לצדדים שלישיים. המלצה זו
מעוררת
קשיים
משמעותיים בהיבטי
תחרות, פרטיות ושאלת הבעלות במידע
פיננסי.
לבסוף, אין לאפשר
לבנקים קטנים
פטור מהחוק להגבלת שכר הבכירים ל
משך זמן ארוךשל
עשר שנים, כהמלצת הדוח, ללא בחינה מעמיקה. פטור
שכזה אינו סביר או מוצדק, ופוגע
בשוויון מול תאגידים פיננסיים אחרים הכפופים לחוק.
התנועה
לאיכות
השלטון רואה חשיבות
ניכרת בהגברת ה
תחרות ב
מערכת הבנקאית
הישראלית, אך מדגישה כי פתיחת השוק לתחרות אינה מחייבת
ולא
יכולה לבוא על חשבון
ה
יציבותהו
מאבק
לפירוק
מוקדיכוח.אדרבא,דווקאה
שמירהעלעקרונותאלוהיאשתבטיח
שוק תחרותי, הוגן ומתפקד לטובת המשק והציבור בכללותו. הרפורמות המבניות שבוצעו
במשק הישראלי לאורך השנים נועדו לקדם תחרות בריאה לצד יציבות פיננסית, וכל צעד
לקידום שחקנים חדשים בשוק צריך להיעשות תוךהקפדה על איזון עדין זה.
1–
–
א.
מבוא
1.
בפתח הדברים, התנועה מבקשת לברך את הצוות על עבודתו המקצועית והמקיפה, בסוגיה החשובה
של עידוד התחרות במערכת הבנקאית עבור המגזר הקמעונאי.
על פניו, דוח הביניים של הצוות מציג
עבודה משמעותית שנועדה לקדם
תכלית ראויה וחשוב
ה
מעין כמוה לכלכלה הישראלית –
עידוד
התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי
. תכלית זו חיונית
כאמצעי להגברת הנגישות למערכת,
שיפור השירותים הבנקאיים ותנאים למגזר הקמעונאי, וקידום עניינו של ציבור הלקוחות של משקי
הביתוהעסקיםהקטנים והבינוניים.
2.
נקדיםונאמרכיהתנועהסומכתידיהעלשניהעקרונותהמנחיםשעומדיםבליבתהדוח:
הראשון,הצורך
בקידום התחרות במערכת הבנקאית באמצעות עידוד שחקנים חדשים להצטרף למערכת הבנקאית;
והשני, הכרה ב
צורך להוריד חסמים לכניסת שחקנים חדשים לשוק, וזאת בעיקר באמצעות אימוץ
המודל הרגולטוריהגמישלבנקים קטנים.
3.
יש לברך גם על הנכונות של הצוות לקדם מודלים חדשים שטרם נוסו בישראל, תוך שהצוות רואה לנגד
עיניובדבבדאתחשיבותהשמירהעליציבותהמערכתהבנקאיתוהצורךבפיקוחרגולטוריהדוקלטובת
שמירהעל יציבותה ועל ענייניהלקוחות.
4.
יחדעםזאת,לתנועהישהסתייגויותמשמעותיותביחסלחלקמהמלצותהצוות,עליהןנעמודבפירוט
בפרק הבא. לוז הסתייגות התנועה לאיכות השלטון מהמלצות הצוות נוגע ב
המלצת
הצוות לאפשר
לחברות החזקה פיננסיות לשלוט במקביל הן בגוף מוסדי והן בבנק.
המלצה זו שוחקת את עקרון
ההפרדההמבניתביןבנקיםל
בין
גופיםמוסדיים–עיקרוןש
גובש
בעקבותמשברים
פיננסיים
חמורים
ועמד בבסיס רפורמות
יסוד במשקהישראלי.
5.
בנוסף,התנועהסבורהכיישלאסורבאופןגורףעל
בנקהנשלטעלידי
חברת החזקותפיננסית
לעסוק
בייעוץ, שיווק או תיווך של מוצרי השקעה וחיסכון, זאת עקב ניגודי
העניינים המובנים שפעילות
כזו
מעוררת. התנועה תתייחס גם לסוגיית הפיקוח על חברות החזקה פיננסיות וגיבוש מנגנון תיאום
שיבטיח שיתוף פעולה אפקטיבי בין הרגולטורים ויצמצם את הסיכון לארביטראז' רגולטורי. כמו כן,
התנועה
תעמוד על החששות העולים מהמלצת הצוות להתיר לבנקים קטנים לעשות שימוש במידע
הנאסף על ידי לקוחותיהם, סוגיה שמצריכה ליבון נוסף שלא נעשה במסגרת הדוח.
לבסוף, נבקש
להסתייג מהמלצת הצוותלמתן פטורמהגבלתשכר הבכיריםלתקופה ממושכתשל 10
שנים.
6.
כמו כן, במבט צופה פני עתיד,לעמדתהתנועהיש מקוםלשקול לקדם,במקביללאימוץחלק מהמלצות
הצוות (בכפוף להסתייגויות שיוצגו להלן), גם קידום של אמצעים נוספים לעידוד התחרות במערכת
הבנקאית,בנוסףלהפחתהנטלהבירוקרטיואימוץמודלהפיקוחהגמיש.בפרט,מןהראוילשקוללנקוט
גם במדיניות אקטיבית מצד המדינה, שתעודד כניסת שחקנים
באמצעות תמריצים כספיים
או
אחרים.
1
1
והרי, המדינה, בהיותה שחקן מרכזי בעיצוב שווקים, יודעת גם לנקוט במדיניות אקטיבית לעידוד כניסת שחקנים חדשים
לשווקיםריכוזיי
ם.כךלמשל,המדינהקידמהאתהרפורמהבתחוםהתקשורתהסלולריתבשנים2010-2012
,אשרהביאהלהוזלת
מחירים ניכרת ולהגברת התחרות בשוק, תוך שהיא שילבה בין שינויים רגולטוריים הכרחיים לבין מדיניות תמריצים כלכליים
ייחודית. הממשלה הסדירה באופן אקטיבי את כניסתם של שחקנים
חדשים לשוק באמצעות מתן תמריצים כספיים כתנאי
להגדלתמספרהמנויים.
בדומה,לעמדתהתנועהבשלהחשיבותשלהגברתהתחרותבמערכתהבנקאיתלמשקבכללותו,ישלשקול
גםעידודבאמצעותתמריצים כספייםכאלו ואחרים, השקעה שהיא לכל הדעות לתכלית ראויה,וצפויהלהחזיר את עצמה.
2–
–
ב. ה
ערות התנועהעל מסקנות
הצוות
7.
להלן יובאו בפירוט הערותהתנועהעל מסקנות הצוות, שיתייחסו לסוגיות הבאות,
כסדרן:
7.1
.
מתן אפשרות
לחברות החזקות פיננסיות לשלוט במקביל בגוף מוסדי ובבנק
תפגע בהפרדה
המבנית החשובה בין בנקים לגופים מוסדיים, ותוביל לחששות משמעותיים, ובהם ניגודי
עניינים, הגברת
הריכוזיות בשוקהפיננסי,וחיבור בין שני שווקים ריכוזיים;
7.2
.ככלשיותרלבנקהנשלטעלידיחברתהחזקותפיננסית,השולטתבמקבילבגוףמוסדי,לייעץ,
לשווק או לתווך מוצרי השקעה
ו
חיסכון יש חשש משמעותי לניגוד ענייני
ם, שיפגע בלקוחות
וימנע מהם קבלתייעוץושיווקהוליסטיואובייקטיבי במוצריהשקעהוחיסכון;
7.3
.
הפיקוחעלחברותהחזקהפיננסיותמצריךהסדרהבחקיקהשל"שולחןעגול"
שיכלולאתכלל
המאסדרים הפיננסיים, בצירוף רשות התחרות ונציגים ממשרד האוצר והמועצה הלאומית
לכלכלה;
לצדזאתישלפעוללהבטיחשלכללהמאסדריםהפיננסיים,ובפרטלרשותשוקההון,
ביטוח וחיסכון,יעמדוהמשאביםהדרושיםעל מנתלהבטיח שהם יוכלולמלא את תפקידם;
7.4
.
ההמלצה הנוגעת להרחבת העיסוקים שבנקים יורשו לעסוק בהם, במסגרתה הוצע לאפשר
לבנקים קטנים להשתמש במידע הנאסף על ידם לצרכים שונים, מעלה קשיים משפטיים
מהותיים. זאת בהיבטי
הענקת יתרונות תחרותיים בלתי הוגנים,
פגיעה בפרטיות, והתעלמות
מיחסיכוחותביןהבנקיםלצרכנים.
יש
לבחוןשניתאתההמלצההאמורהולספקמענהמספק
לקשיים שהיא מעוררת בטרם תקודם.
7.5
.אין הצדקה ל
ה
עמיד את
הפטור מתחולת חוק שכר הבכירים על תקופה של 10
שנים, שאינה
סבירהוחורגת מהמלצות קודמות.
ב.1
.
אין
לאפשר לחברותהחזקה פיננסיות לשלוטבמקביל בגוף מוסדי וב-
"בנק קטן"
8. לעמדתהתנועה,המלצתהצוותלהתירלחברותהחזקהפיננסיותלשלוטבמקבילהןבגוףמוסדיוהןבבנק
שיחזיק עד 2.5%
מסך הנכסים במערכת הבנקאית, או עד 5%
בכפוף לאישור שר האוצר ונגיד בנק
ישראל,לאחרהתייעצותעםועדתהמעקב(להלןנתייחסלשםהנוחות:"
בנקקטן
"ו-"חברתהחזקות)"
,
היא המלצה
שגויה ואיןלקדמה.
9. בשם האינטרס החשוב שהצוות ביקש לקדם
–
הגברת את התחרות במערכת הבנקא
ית עבור המגזר
הקמעונאי,ביןהיתר באמצעותהסרתחסמיםבדיןשיתירולשחקנים חדשיםלהיכנסלענף–
איןמקום
לבטל את ההפרדה החיונית שבין הגופים המוסדיים לבנקים, ולהחזיר את השוק הישראלי 20
שנה
אחורה לעולם של שליטה ריכוזית בשני השווקים.,
10
.
טרם נצלול לנימוקי ההתנגדות לקידום מהלך זה, נבקש לציין כי נדמה שהתזה שעמדה לנגד עיניי חברי
הצוות, הייתה כי השחקנים "הטבעיים" ביותר לפנות לקבל רישיון בנקאי הם גופים פיננסיים חוץ-
3–
–
בנקאייםקיימים(שחלקםכברהיוםכאמורנשלטיםעלידיחברותהחזקהשבבעלותםגופיםמוסדיים)
2
לצד חברות החזקה פיננסיות.3
11
. המדובר בנקודת מבט צרה, שמתעלמת
מהאפשרות ששחקנים נוספים ממגוון ענפים במשק, לאו דווקא
מהענפים הפיננסיים, יפנו לקבל רישיון בנק ככל שיאומצו המלצות הצוות בדבר אימוץ מודל רגולציה
הדרגתי ומאוזן. לראיה, בעשור האחרון קמו בישראל שני בנקים חדשים על ידי חברות שהן לא גופים
חוץ-
בנקאיים,וזאת אף טרם אימוץ המלצותהדוח.
12
.
כפי שיובהר להלן, לעמדת התנועה אימוץ המלצה זו עלול לגבש סיכון ממשי למשק הישראלי בכללותו,
ובפרטלמשקהפיננסי,
וזאתממספרנימוקים:
ראשית, המהלךצפוי
להגביראתהריכוזיותבמשקולא
יתרום לתחרות, שכן
מדובר במהלך שיצעיד את המשק אח
ורה ולא עולה בקנה אחד עם הרפורמות
המבניות שהמדינה אימצה בעשורים האחרונים, שמטרת כולן הייתה צמצום הריכוזיות וביזור מוקדי
השליטה.
נוסף על כך,
המהלך עלול להגביר את הריכוזיות גם על ידי
איחוד בין שני שווקים פיננסיים
שסובליםכברהיוםמריכוזיות
:הגופיםהמוסדייםוהבנקים.
כמוכן,ספקאםבנקיםקטניםשבשליטת
חברת החזקות יפעלו באופן תחרותי, וזאת הן לאור ההחזקות הצולבות הקיימות היום במשק והן בשל
מגבלתהנכסיםשהצוותממליץלאמץלגביהן,ותמנעמהןאתהתמריץלצמוחולגדול.שנית,קיים
קושי
רב לפקחעל חברות ההחזקההללוהןבהיבטי ארביטראז' רגולטורי והן בהיבטיניגודיעניינים.
13
.
יתרעלכן,העובדהשיותרלחברותהחזקהפיננסיותלשלוטרקבבנקיםקטניםאינהמאיינתאתהסיכון
למשק,ומהווה פריצה שלהסכר.
ההמלצה שוחק
ת אתהישגי הרפורמותהמבני
ות ב
עשורים האחרונים ו
ת
חזק ריכוזיותבשוקהפיננסי
14
. את סקירתו באפשרות להתיר בעלות בבנק קטן לחברת החזקות פיננסיות הצוות בחר להתחיל בדו"ח
הצוות הבין-משרדי לעניין רפורמה בשוק ההון
משנת 2004
שבראשו עמד ד"ר יוסי בכר, מנכ"ל משרד
האוצר דאז (להלן: "
דוח בכר.)"
4
כידוע, דוח בכר הוא שהוביל לשינוי המבני המשמעותי של הוצאת
פעילות הניהול של כספי החיסכון לטווח ארוך מהבנקים (שעד אז היו בבעלותם
קופות גמל וקרנות
נאמנות),לצדחקיקתהחוקלהגברתהתחרותולצמצוםהריכוזיותוניגודיהענייניםבשוקההוןבישראל
(תיקוני חקיקה), התשס"ה-
2005
, אשר כלל תיקון חקיקה שאסר על חברות החזקה ששולטות בגוף
מוסדי לשל
וט בבנק.5
15
.
ואולם,סקירהזומספקתפרספקטיבהצרהוקצרתטווח,שאינהמאפשרתלהעריךכיאותאתהסיכונים
עמם ביקש דוח בכר להתמודד. בחינה מעמיקה של הסוגייה שעל הפרק דורשת התייחסות
לאירועים
משמעותיים בכלכלההישראלית,
שהחלו שנים רבות טרם באהלעולםועדת בכרויושמו
מסקנותיה.
16
.
לא ניתן לקיים דיון מושכל בסוגיה מבלי לחזור 20
שנה נוספות אחורה, ולדון במשבר מניות הבנקים
שהתרחש באוקטובר 1983
, המוכר גם בשם "
פרשת ויסות מניות הבנקים".
מפאת קוצר היריעה, לא
נכביר במילים על הפרשה שהובילה את הכלכלה הישראלית לאחד מהמשברים ה
כלכליים הגדולים
2 "דוח הביניים של הצוות לבחינת מתווה למתן רישיון בנק לגופים חוץ-
בנקאיים" בנק ישראל
(אוקטובר2024
), בע"מ28
-
27
להלן:( "
דוח הביניים למתןרישיון בנק לגופים חוץ-בנקאיים.)"
3 הדוח, בע"מ 14
-
12
.
4 "דו"ח הצוות הבין-
משרדי לעניין רפורמה בשוק ההון"(ירושלים,ספטמבר 2004
(להלן:) "
דוח בכר.)"
5
כאמור בסעיף27ו(א) ל
חוק הבנקאות (רישוי), תשמ"א-
1981
.
4–
–
ביותר
בתולדות המדינה.
6 אולם, נבקש לה
זכיר
כי בעקבות הפרשה, מונתה ועדת חקירה ממלכתית
בראשותו של כב' השופט משה בייסקי –
ועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים' (להלן:' "ועדת
בייסקי.)"
הוועדה הגישה את הדוח שלה באפריל 1986
וכבר אז נכללה בו, בין היתר,, המלצה שקראה
להפריד את הבנקים מקופות הגמל וקרנות הנאמנות, לאור הריכוזיות הרבה בשוק ההון וניגודי
הענייניםשמבנההשליטה הצולב מוליד.
7
17
.
כפי שהדגיש השופט בייסקי, ההכרח להוציא את קופות הגמל מידי הבנקים נובע מבעיית ניגוד
האינטרסיםהחריף,אשרכלניסיוןליצור"חומותסיניות"כפתרוןשיצמצםאתהתופעהנדון
לכישלון:
8
"
שום דבר, לבד מהוצאה מוחלטת של הקופות מהבנקים, לא יפתור את בעיית ניגודי
האינטרסיםהמושרשיםבמערכתהבנקאית.פקידבקופהשמקבלאתמשכורתומהבנק,
אינו יכול לחבוש שני כובעים. אדם קרוב אצל עצמו וברור שיעדיף את האינטרס
הבנקאי".
18
.
ואולם,
על אף המשבר החמור שהתרחש בתחילת שנות ה-
80
, רק בחלוף כמעט 20
שנה יושמו אותן
ההמלצות עליהן המליץ כבר דוח בייסקי,
וזאת בעקבות
דוח בכר בשנת2005
.
19
.
העובדה שרק בחלוף 20
שנה מפרסום דוח בייסקי יושמו המלצותיו בעניין הפרדת השליטה בין בנקים
לבין קרנות הנאמנות וקופות הגמל, מרמזת על הקשיים הכרוכים בעריכת שינויים מבניים
בשוק
הפיננסי.
בכךישכדיללמד
על
הזהירותהרבהשישלנקוטבהבבואנוליישםשינוייםשכאלו.קשייםאלו
מאתגרים באופן מיוחד כאשר מדובר בשינויים מבניים בשווקים ריכוזיים
שהשחקנים בהם מחזיקים
בכוח כלכלי ופוליטי משמעותיים, כדוגמת שוק הבנקאות
ושוק הגופים מוסדיים בהם
עסקינן.
20
.
כפי שעמד על כך נכונה מר דוד קליין, נגיד בנק ישראל דאז, בשנת 2003
(
טרם הוקמה ועדת בכר
ויושם
המהלךהחשובלהפרידאתקופותהגמלוקרנותהנאמנותמהבנקים):"כאשר חושבים על נושא זהכדאי
לזכור כי המציאות אינה קופאת על שמריה, וכל עוד לא ננקטת עמדה מחייבת אחרת הבנקים פועלים
9
בדרכים שונות כדי להרחיב את אחיזתם בשוק...."
קליין קרא אז לפעול להפרדת הבנקים מקרנות
הנאמנות, קופות הגמל, חברות חיתום וניהול התיקים, כפי שהמליצה ועדת בייסקי,
והצביע על
הדינמיקההטבעיתבמסגרתההבנקים,בדומהלגופיםעסקייםאחרים,
פועלים
להרחבתאחיזתםבשוק.
21
.
בדומה, לעמדת התנועה המלצת הצוות לזנוח את המסקנה
בדבר החשיבות ה
אקוטי
ת
בהפרדה מבנית
זו
, מסקנה אותה למרבה הצער למד המשק הישראלי על בשרו עוד לפני מעל ל-
40
שנה,
כך
שחברות
ההחזקהפיננסיות
יורשולשלוט
בבנקים
(אףאםבשלבזהמדוברבהצבתמגבלתנכסיםנוקשה),
עלולה
עםהזמן להישחקולהחזיר אתהמשקלימים של שליטה ריכוזית מעורבת.
22
. אמנם,
במקרה דנן מדובר במקרה שונה, של מתן היתר לחברת החזקה פיננסית לשלוט במקביל בבנק
ובגוףמוסדי(ולאבמקרהבועסקדוחבכרשלשליטתבנקבקופותגמלוקרנותנאמנות).אולם,לעמדתנו
6
לקריאהעלהפרשה,ראו:
חןאבידוב"
פרשתויסותמניותהבנקים-כשתופעהמקרוכלכליתמוצאתעצמהעלספסלהנאשמים"
משרד המשפטים (
מיזם שורשים במשפט, 19.3.2019
); דוד קליין "
משבר מניות הבנקים ב-
1993
על רקע תפישת הניהול המקרו-
כ
לכלית והשינויים בשווקים הפיננסיים: אז והיום (הוכן עבור כנס הקריה האקדמית, קריתאונו," 11.9.2003
)
להלן:( "
קליין)"
.
7
ראו גם: "ההיערכות למכירת מניותהבנקים שבהסדר"
מבקר המדינה
(אפריל 1993
), בע"מ80
-
77
.
8
"השופט בייסקי: כל פתרון שישאיר את קופות הגמל בבנקים –
בכייה לדורות" גלובס (2.12.1997
,)
https://tinyurl.com/3bma8nny
.
9 קליין, לעיל בה"ש 6.
5–
–
מדובר במקרה שמעלה סיכונים דומים לאלו עמם התמודדו הועדות הקודמות הגברת הריכוזיות,:
פוטנציאללניגודיעניינים,והעלאתהסיכוןהמערכתישנובעממהלךשיצמצםאתביזורמוקדיהשליטה.
23
.
ציוןדרך
היסטוריחשובנוסף
שהצוותפסחעליובסקירתוהואהקמתהומסקנותיהשל'הוועדהלבחינת
ההיבטים של אחזקות בנקים בתאגידים ריאליים' בראשות דוד ברודט משנת 1995
להלן:( "ועדת
ברודט.)"
10
בתמצית,ועדתברודטעמדהעלמצבוהריכוזיבאופןחריגשלהמשקהישראליועלהסיכונים
הכלל-
משקיים הנובעים מכך. בנק "לאומי" ו
בנק
"ה
פועלים" עמדו אז
בראש קונגלומרטים
אוליגופוליים,ששילבובאופןאינטנסיביפעילותפיננסיתעםפעילותריאלית,ולפיכךשלטובאופןריכוזי
מאוד במשק הישראלי כולו. הוועדה הדגישה כי המצב של המשק הישראלי באותה עת, בו במשק קטן
ישנם שני אוליגופוליים אשר בראשם בנקים, המשלבים פעילות ריאלי
ת משמעותית, ללא שוק חוץ-
בנקאילשירותיםפיננסיים,מחמירעודיותראתהסיכוןהמשמעותיליציבותהמשק.
לצדזאת,והחשוב
לענייננו,ועדתברודטעמדהגםעלכךשריכוזיותעל-
משקיתבמצבהאמורוהסיכוניםהנובעיםממנה,
מקורם גם בריכוזיות
הגבוהה בשוק הבנקאות בפרט ובשוק ההון בכלל, אשר נשלטו על-
ידי שני
הבנקים הגדולים לאומי ופועלי
ם.
11
24
.
המלצותועדתברודטבדבר הצורךלהפרידאתפעילותהבנקיםמפעילותריאליתמשמעותיתאומצהעל
ידיהממשלהובעקבותזאת
עוגנה,בשינוייםמסוימים,
גםבחקיקה.כך,בשנת1996
תוקןחוקהבנקאות
(רישוי), תשמ"א-
1981
להלן:( "
חוק הבנקאות)"
במסגרת תיקון מס' 11
לחוק.
12
בתיקון האמור, בין
היתר, נאסר על בנקים לשלוט בתאגיד ריאלי באופן שבו יוכלו להשפיע על פעילותו ולקבל החלטות
עסקיות. כמו כן הוטלו על הבנקים
הגבלות שונות בקשר לאחזקה בכל סוג של אמצעי שליטה בתאגיד
ריאלי, וכן הם הוגבלו בהיקפיההשקעה בתאגידים מסוג זה.
25
.
אםכן,עלאףההבדליםמהמקרהדנן,אנולמדיםשגםועדתברודטעמדהעלהחשיבותהקרדינליתלבזר
מוקדי שליטה משמעותיים במשק (כאשר המיקוד שלה עמד על הפרדת תאגידים ריאליים ופיננסיים
משמעותיים). שכן, אפשרות להחזקה צולבת של בנק ותאגיד בעל כוח שוק משמעותי אחר מאפשרת
היווצרות של קבוצה עסקית ריכוזי,
בה הבעלות
בעסק אחד מקנה יתרון לא הוגן בהפעלת
האחר,
תוך
פגיעהו
דיכוי התחרות.
26
. לבסוף, נבקש להזכיר כי רפורמה מבנית חשובה נוספת שנעשתה בעשור האחרון היא חקיקת החוק
לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, תשע"ד-
2013
להלן:( "חוק
הריכוזיות,)"
לצד תיקוני חקיקה
נוספים,וזאתבעקבותמסקנות'הוועדה
להגברתהתחרותיותבמשק'שפרסמהאתהמלצותיההסופיות
במרץ 2012
.
13
חוק הריכוזיות עיגן שני עקרונות מבניים חשובים:
הטלת מגבלות על החזקת שרשרת
חברות ב
מבנהפירמידלי;והפרדת
השליטה על תאגידים ריאליים משמעותיים וגופים פיננסיים.14
10
"דיןוחשבוןהוועדהלבחינתההיבטיםשלאחזקותבנקיםבתאגידיםריאליים"
(ירושלים,דצמבר1995
(להלן:)"
ועדתברודט.)"
11
שם, בע"מ 57
-
56
.
12
חוק הבנקאות (רישוי) (תיקון מס' 11), התשנ"ו-
1996
.
13
(מרץ
ביניים"
לדו"ח
והשלמה
סופיות
המלצות
במשק:
התחרותיות
להגברת
"הוועדה 2012
,)
committee
-
https://www.gov.il/he/departments/units/competitiveness
.
14
להרחבה על חקיקת חוק הריכוזיות וניתוח השפעותיו על המשק ראו: "תיאור וניתוח של יישום חוק הריכוזיות והשפעותיו
הכלכליות על המשק" הכנסת –
מרכזהמחקר והמידע (פברואר 2020
.)
6–
–
27
.
אםכן,בעשוריםהאחרונים אנועדיםלמגמהמבורכתשלקידוםרפורמותמבניותשמטרתןלצמצםאת
הריכוזיות של המשק הישראלי ולהגביר את התחרות, בין היתר תוך
ביזור
מוקדי השליטה והכ
וח,
וצמצום
שליטתן של קבוצות העסקים הגדולות ששלטו בנתחים משמעותיים מהמשק. למרבה הצער,
המלצת הצוותל
סגתמה
הפרדה שהייתהנהוגה ב-
20
שניםהאחרונות, ולאפשר לגופים מוסדיים לשלוט
בבנקים, מנוגדת לאותה מגמה רצויה של ביזור מוקדיהכ
ו
חוהשליטה ועלולהלאיים עלהישגיה.
28
.
כאמור, ראינו שהמלצת הצוות עלולה להוות נסיגה מהמגמה המבורכת של ביזור השליטה והבעלות
בשווקים הפיננסיים
במבט כלל-
משקי וענפי, אשר קודמה בעמל רב במסגרת הרפורמות המבניות של
העשורים האחרונים. צעד-
לאחור שכזה בעייתי שבעתיים בענייננו, נוכח מאפייניהם הריכוזיים ממילא
של שני השווקים שהרפורמה המוצעת תאפשר
להגדיל אתהקישוריות ביניהם.
29
. כפישתוארבהרחבהב-"
דוח הבינייםשלהצוותלבחינת מתווהלמתןרישיוןבנקלגופיםחוץבנקאיים"
של בנק ישראל מחודש אוקטובר 2024
להלן:( "
דוח הביניים למתן רישיונות בנק לגופים חוץ-
ב
נקאיים,)"
בישראל פועלות חמש חברות החזקה פיננסיות משמעותיות שהחזקותיהן המרכזיות הן
בתחומי הביטוח, הפנסיה והגמל, ולצידן חמש קבוצות בנקאיות גדולות.15
30
. במקביל, המערכת הבנקאית בכללותה נשלטת באופן כמעט מוחלט על ידי חמש קבוצות בנקאיות
גדולות: לאומי, הפועלים, מזרחי-
טפחות, דיסקונט והבינלאומי הראשון. הקבוצות הללו מחזיקות יחד
99%
מסך הנכסים של המערכתהבנקאית,ומשכך השפעתןהמשמעותית על השוקהפיננסי:
16
31
.
בנוסף, חשוב לתת את הדעת לצמיחתם וכוחם העולה של הגופים המוסדיים. לאורך השנים היקף
הנכסים המנוהלים על ידי הגופים המוסדיים כחיסכון לטווח ארוך עלה במידה ניכרת,
ומוערך במעל
2,180
מיליארד
₪.כמוכן,דוחמבקרהמדינהעלרשותשוקההון,ביטוחוחיסכוןמינואר
2024
עמדעל
החשש מריכוזיות בשוק החיסכון לטווח ארוך. וכך סיכם מבקר המדינה את ממצאיו בנושא:17
שוק החיסכון לטווח ארוך בישראל מאופיין בדומיננטיות גדולה:" 8
גופים מחזיקים
בכ-
90%
מחסכונותהציבור,בהיקףכספישלכ-2
טריליון₪.היקףההחזקותהניכרשל
הגופים המוסדיים בחברות במשק הישראלי, והזהות היחסית בתמהילי ההשקעות של
15
דוח הביניים למתןרישיון בנק לגופים חוץ-בנקאיים, בע"מ28
-
27
.
16
"מערכת הבנקאות בישראל: סקירה שנתית לשנת2023
"
בנק ישראל –הפיקוח על הבנקים (
21
במאי 2024
בעמ'),13
.
17
״
הפיקוח של רשות שוק ההון על הגופים המוסדייםהמנהלים חיסכוןארוך טווח״
מבקר המדינה (
8.1.2024
),
בעמ'379
להלן:(
"דו"ח המבקר)"
.
7–
–
הגופים, מעלים חשש להקצאה לא יעילה של מקורות במשק. [...] יצוין כי צוות ועדת
הריכוזיות המליץ על עבודת המשך בסוגיית השפעת גודלם של הגופים המוסדיים על
המשק,לרבות בחינתהאפשרותלהקיםועדהייעודית לבחינת הנושא".
32
.
חשובלזכורעודכיבנוסףלדומיננטיותשלמספרגופיםמוסדייםבשוקהביטוחוהחיסכוןלטווחארוך,
חלק מחברות ההחזקה הפיננסיות שמחזיקות בהם, מחזיקות במקביל גם בגופי אשראי חוץ-בנקאי.
דוגמה בולטת לכך היא כלל החזקות
שהחל משנת 2023
השלימה את עסקת הרכישה וקיבלה שליטה
בחברת כרטיסי האשראי מקס.18
אם כן, חלק מהגופים החוץ-
בנקאיים,
שאמורים להוות
תחרות
לשירותים שמציעים בנקים
אף אם באופן חלקי)(, מוחזקים כבר בידי חברות החזקה פיננסיות שכעת
יותרלהןלשלוטגםבבנקקטן.בריכיאימוץההמלצהעשוילהגביראתהריכוזיותבשוקהפיננסיולרכזו
בידי קבוצתחברות מצומצמת.
33
.
יתרה מכך, בינואר 2023
הוקם צוות במשרד האוצר שהתבקש לבחון את שאלת ההחזקה של גופים
מוסדייםבחברותכרטיסיחיוב,ביןהיתרבשלאותםהחששות
שנוגעיםלהשפעותשעלולותלהיותמכך
על התחרות בשווקי האשראי והביטוח והחיסכון לצד הריכוזיות במערכת הפיננסית והכלל משקית.19
הצוותהמליץ,עלאףהחששמהפגיעהבתחרותוהגברתהריכוזיות,כי איןלאסורעלהגופיםהמוסדיים
לרכוש את חברות כרטיס החיוב.
זאת תוך שהצוות הדגיש כי "המחיר המשמעותי ביותר בהחזקת כל
חברות כרטיסי החיוב בידי הגופים המוסדיים הוא ויתור דה פקטו על הסיכוי לכך שיקבלו רישיון בנק,
ויתחרו במערכת הבנקאית הריכוזית בכלל השירותים."
20
34
.
והנה, כעת מבקש הצוות לסגת מעמדת
המוצא שננקטה – הפרדה בין גופים מוסדיים לבנקים,
ולהוביל
למציאותשבהחברותהחזקהפיננסיותיוכלוהןלהחזיקבחברותכרטיסיחיובוהןבבנקיםקטנים.כך
למעשה, תגבר הריכוזיות באופן מובהק
במשק,ובפרט בשוקהאשראי.
35
.
נוכח האמור,
לעמדת
התנועה מתן אפשרות לחברות החזקה פיננסיות לשלוט במקביל בגוף מוסדי
ובבנק, אף אם מדובר בשלב ראשון בבנק קטן, משמעה
הגברת הריכוזיות
הקיימת בלאו הכי בשוק
המוסדי,
וחיזוק
הקישוריות שלולשוקריכוזי נוסף –
בנקאות.
36
. הלכה
למעשה,מבנהשכזהיובילרקליצירהשלקבוצותפיננסיותגדולותאףיותר,תוךיצירתסיכונים
משמעותיים למשק בכללותו, שצוינו על ידי בנק ישראל נכונה בדוח הביניים למתן רישיונות בנק
לגופים חוץ-
בנקאיים: יצירת קבוצות פיננסיות משמעותיות וריכוזיות; הגברת הקישוריות במערכת
הפיננסית; קיומ
ם של ניגודי עניינים
ומורכבות בפיקוח על חברות ההחזקה הפיננסיות כתוצאה
מארביטראז' רגולטורי.
21
הגבלתהשליטה של חברת החזקות פיננסית
לבנקים קטניםאינה מאיינת את החשש
18
דוח הביניים למתןרישיון בנק לגופים חוץ-בנקאיים בעמ', 27
.
19
ראו: "המלצות הצוות לבחינת החזקת גופים מוסדיים בחברות כרטיסי חיוב"
משרד האוצר
(
11.5.2023
,)
card
-
debit
-
holding
-
examination
-
team
-
https://www.gov.il/he/pages/publish
.
20
שם בעמ',3
.
21
דוח הביניים למתןרישיון בנק לגופים חוץ-בנקאיים, בע"מ31
-
29
.
8–
–
37
.
הצוות לא התעלם מהחששות הכרוכים בביטול ההפרדה בין שליטה במקביל על גופים מוסדיים ועל
בנקים,
אך בחר לנסות ולתחם את הסיכון האמור ע"י הצבת מגבלת
החזקה, כך שחברות החזקה
פיננסיותיורשולשלוטרקבבנקיםבעלינתחשוקקטן(לכלהיותר5%
מסךנכסיהמערכתהבנקאית.)22
38
. לעמדתנו מדוברבהמלצהשגויהשמהווהניסיון,שלאיצלח,,
לאכולאתהעוגהולהשאירהשלמה.זאת,
בשנימובניםמרכזיים:ראשית,ספקאםמגבלהשכזותוכללעמודלאורךזמן.נוכחהדינמיקההמוכרת
מהתנהלות השוק הפיננסי והרגולציה עליו, מתעורר חשש כי במתן היתר, ולו מוגבל, "
הרסן יּותר"
ויש
חשש משמעותי שחברות ההחזקה שישלטו בבנקים יפעילו לחץ
פוליטי
להרחיב את מגבלת הנכסים.
שנית, גם אם מגבלת הנכסים תישמר, קיים ספק אם בנקים שמוגבלים ביכולתם לצמוח יהוו תחרות
אפקטיבית למערכת הבנקאית הריכוזית. כלומר, מגבלת
הנכסים מהווה סיכון שאין תועלת בצידו:
מגבלת נכסים שתישמר אינה
מקדמת דיה את התחרות ואינה מממשת את תכליתה, ואילו
פריצת
מגבלתהנכסים מעוררת חששכבדלפגיעה כללמשקית.
39
.
החששכימתןרישיוןלהחזיקבבנקקטןעלולבסבירות
להובילל-
פריצתהסכר"" מוצאעיגוןבהמלצ
ות
בנק ישראל במסגרת דוח הביניים למתן רישיונות בנק לגופים חוץ-
בנקאיים.
בנק ישראל התחבט אף
הואבמסגרתעבודתוכיצדנכוןלפעולכךשמצדאחדניתןיהיהלאפשרלחברותהחזקהפיננסיותלשלוט
בבנקים ובכך לעודד את התחרות, ומצד שני למנוע מהן לשלוט בבנקים בעלי נתח שוק משמעותי על כל
ההשלכות הנובעות מכך (ניגודי עניינים, הגברת הריכוזיות ועוד). בנק ישראל
חשש מכך שהגבלת
הצמיחה של הבנקים האמורים ל-
2.5%
עד 5%
תפגע ביכולתם להוות תחרות אפקטיבית (חשש שכונה
עלידו"איהרציפות.)"המלצתבנקישראללפתרוןהבעיההייתהלהתירלאותםבנקיםקטניםלהמשיך
ולצמוח –
כלומר, לאפשר בעתיד לחברות החזקה פיננסיות להחזיק גם בבנקים עם נתח שוק משמעותי
זאת, תוך סתירה חזיתית עם המלצת דוח בכר).וכך הומלץ בדוחהאמור (הדגש במקור:)(23
"
כדילהתמודדעם"איהרציפות",נכוןשבנקקטןיוכללהמשיךולצמוחולהפוךלבנק
רגיל, וזאת בלא שחברות ההחזקה הפיננסיות יחויבו למכרו, ככל שהצמיחה בפעילות
היא מפעילות אורגנית
(ככל שהמהלך יצליח ואכן נראה שינוי כאמור בשוק בשנים
הבאות,יצטרכו קובעי המדיניות לבחון אלוהגבלות נדרשות ביחס להחזקות כאמור".)
40
.
נדמה, אם כן, שהמלצת הצוות להגבלת נכסים, תוך ניסיון "ללכת עם ולהרגיש בלי" לא תוכל להחזיק
לאורך זמן;ולמצער לאתהיהיעילה.
בנקים קטניםשבשליטתחברותהחזקה פיננסיות לא יהוואיום תחרותי משמעותי
41
.
כאמור לעיל, נוסף על כל החששות שהועלו לעיל, הנובעים מפריצת הסכר וביטול ההפרדה החשובה בין
גופים מוסדיים לבנקים, לעמדת התנועה על אף האינטרס החשוב שהצוות מעוניין בקידומו –
הגברת
התחרותבמערכתהבנקאיתלמגזרהקמעונאי–
לאיוגשםבאמצעותבנקיםקטניםשישלהםמגבלהעל
צמיחתם והתרחבותם. המלצת הצוות לא רק שתוביל לחזרה של הריכוזיות בשוק ההון הישראלי, כי
אםגם ספק אםתתרוםלתחרות.
42
.
משכך, הניסיון לאחוז בחבל משני קצותיו, מצד אחד לא להתעלם כליל ממסקנה החשובה שהתגבשה
בעקבות ועדת בכר ומצדשני לקדםתחרות –
נדוןלכישלון בהשגתשניהיעדים.
22
הדוח בעמ', 22
.
23
דוח הביניים למתןרישיון בנק לגופים חוץ-בנקאיים בעמ', 31
.
9–
–
43
.
תחילה, נפרט את הסיבות בגינן אנו סבורים שקיים ספק רב אם
בנקים הכפופים למגבלת נכסים
יתרמו
לעידוד התחרות בשוק הבנקאי.
44
. ראשית,הוראה
רגולטורית המגבילה
אפריוריתאתנתח השוקהמקסימלישלשחקן חדשמהווה,
הלכה
למעשה,
חסםכניסהמלאכותי.
כלכלהתחרותיתאפקטיביתמבוססתעלהאפשרותשלשחקניםחדשים
לארקלהיכנס
לשוק,אלאגם
לצמוח
ולהוותלחץתחרותימשמעותיעלהשחקניםהדומיננטיים.מגבלה
קשיחה על נתח שוק שוללת מראש את פוטנציאל האיום התחרותי, ומובילה לריכוזיות דה-
פקטו
במסווהשל פתיחות.
45
. מחקרים מלמדים כי הגבלה כאמור יוצרת "מחסום צמיחה"
(Growth Barrier)
המקטין את
האטרקטיביות הכלכלית של הכניסה לשוק. כך למשל, על פי מחקרו של בהטאצ'ריה (Bhattacharya
)
משנת2021
העוסקבקשרשביןנתחשוקלביןרווחיות,נתחשוקמשפיעעלרווחיותחזקהיותרבחברות
צעירות.24
החוקריםמסביריםזאתבכך
שתהליכילמידהמפחיתיעלויותמתרחשיםביתרשאתבשלבים
המוקדמיםשלחייהחברה,וכיפירמותצעירותגמישותיותרביכולתןלנצלידעוניסיוןלטובתהתייעלות
תפעולית.כלומר,הגבלתנתחהשוקשלבנקחדשתפגעבדיוקבשלבבופוטנציאלהצמיחההואקריטי
יותר עבורו ותמנע ממנו להשיג את היעילות התפעולית הנדרשת להתחרות אפקטיבית בשחקנים
הוותיקים.
46
. שנית,
הגבלתנתחשוקמשפיעהבאופןמובהקעל
מאזןהשיקוליםלהקיםבנקחדש.
כידוע,כניסהלשוק
הבנקאות כרוכה בלאו הכי בחסמי כניסה גבוהים
במיוחד
, שמקור
ם הן בדרישות הרגולציה
המחמירות
והן בעלויות קבועות גבוהות
(כגון השקעות הוניות משמעותיות בתשתיות,
בטכנולוגיה,
באבטחת מידע
ועמיד
ה בדרישות רגולטוריות נוקשות).
25
משכך, שחקן המוגבל
מראש
בפוטנציאל צמיחתו, יתקשה
להצדיקמבחינהכלכליתהשקעותאלו,ובפרטאתההשקעותבחדשנותהנדרשותכדילהתחרותבבנקים
הקיימים.
47
.
ובהקשרזה,מןהראוילהזכירשהשוקהישראליבישראלהואבלאוהכיאינושוקגדול.זאתועוד,מדינת
ישראלבהיבטהבנקאיהיא מעין"כלכלת
אי".זאתבניגודלמדינותשהןחלקמ-
"גושיםמדינתיים"עם
חסמי כניסה נמוכים, כך שאיומים תחרותיים יכולים להגיע גם מפירמות הפועלות במדינות השכנות,
כדוגמתהאיחודהאירופאי שבויש שוק
כלכלי מאוחדומטבע משותף.
26
48
. שלישית, כיוון ש
בנק הוא תאגיד המתוכנן לפעילות ארוכת
טווח,
מגבלה על צמיחה עתידית משפיעה
באופן מהותי על האסטרטגיה העסקית שלו, ובפועל כופה עליו אסטרטגיית נישה שאינה
מהווה איום
תחרותי אמיתיעל השחקנים המבוססים.
49
. רביעית,הגבלהעלנתחשוקיוצרת
עיוותתחרותימובנה
ביחסלעיקרון"יתרוןלגודל".השירותהבנקאי
מאופייןביתרונותובתשואהלגודל,ביןהשארבשלהצורךבפריסתסניפיםרחבה
(ככלשלאמדוברבבנק
אינטרנטי)
, היכולת לפזר סיכון בין מספר רב של לווים,
החזקת מערכות מחשוב מורכבות, העסקת כוח
אדם מקצועי ומיומן,
בנייתו של מותג
ומוניטין
ועוד.27
יתרונות אלו מאפשרים לפזר עלויות קבועות על
24
link
2021).
(
,82
WhenMarketShareDrivesFirmProfit
EXPRESS:ExaminingWhyand
AbhiBhattacharyaetal.,
25
ראו למשל:
"סקירת רקע להמלצות הביניים: מצב התחרות במגזרי היעד והצעדים הנדרשים"
הועדה להגברת התחרות
בשירותים בנקאיים ופיננסיים נפוצים בעמ' 16
; "נימוקי התנגדות הממונה על הגבלים עסקיים למיזוג בין בנק מזרחי טפחות
בע"מובנק אגוד לישראל בע"מ" רשות התחרות (
21.6.2018
בעמ'),4
"(נימוקיהתנגדות מזרחי טפחות)"
.
26
דוחבכר בעמ',23
.
27 נימוקי התנגדות מזרחי טפחות בעמ', 4
.
10
–
–
פני בסיס לקוחות רחב יותר; יעילות תפעולית מוגברת; והפחתת עלות השירות לכל לקוח. הבנקים
הגדולים הקיימים בשוק, נהנים מיתרונות אלו
(אך בשל היעדר התחרות יתרונות אלו לא מגלמים רווח
ללקוח)
, בעוד ששחקן חדש, המוגבל ל
צמיחה של לכל היותר
עד ל-
5%
מהשוק, יתקשה להנות מיתרון
לגודל אולפרוס השקעות רחבותלאורך זמן.
50
.
לפיכך, הגבלה זו מייצרת "מגרש משחקים" לא מאוזן, ולמעשה מעניקה העדפה מובנית לשחקנים
הוותיקים, ובכך מקבעתאת המבנה הריכוזי הקיים.
51
.
נוסף על העובדה שהמגבלה המוטלת על יכולתם של הבנקים המוחזקים בידי חברות החזקה פיננסיות
לצמוח עלולה לפגוע בתחרות, חברי הצוות לא נתנו את המשקל הראוי לשאלת התמריץ של חברות
ההחזקה הפיננסיות לשלוט בבנקים שיהוו איום תחרותי ממשי. זאת, בשים לב לכך שכבר כיום
מחזיקים הגופים המוסדיים וחברות ההחזקה הפיננסיות
ב
החזקות לא זניחות בבנקים, באופן הפוגע
באינטרס שלהן להתחרות באופן אפקטיבי.
52
.
לשם
הנוחות, נתוני החזקות הגופים המוסדיים בחמש קבוצות הבנקים הגדולות מפורטים בנספח
א'
המצורףלנייר עמדה.
53
.
נוכח החזקות צולבות אלו של הגופים המוסדיים בחמש קבוצות הבנקים הגדולות, ספק האם בנקים
שיהיובשליטתחברותההחזקההפיננסיות,יהיוגורםמחוללתחרותבשוק,אושמאיהיהלהםאינטרס
לשמוראת המצבהקיים של תחרות מועטה במערכת הבנקאיתלמגזר הקמעונאי.
54
. בנוסף, נשוב ונזכיר כי, כפי ש
פ
רטנו מעלה
בפס'( 32
לעיל), כבר היום חברות החזקה פיננסיות מחזיקות
במקביל בגופים חוץ בנקאיים, כגון בחברות כרטיסי האשראי, וגם מסיבה זו יש לתהות האמנם יהיה
לבנקים שבשליטתן אינטרס לחולל תחרות.
שליטהשל חברתהחזקה פיננסית בבנק ובגוף מוסדי במקביל מקשה על הפיקוח
55
.
קושי נוסף שהמלצת הצוות להתיר לחברות החזקה פיננסיות לשלוט במקביל בגוף מוסדי ובבנק מעלה
הוא אלמנט הפיקוח על אותן חברות החזקה –
הארביטראז' הרגולטורי שנובע ממבנה החזקות זה,
כאשרכלאחתמהפעילויותהשונותמפוקחתעלידימאסדראחר(רשותניירותערך,המפקחעלהבנקים
ורשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון.)
56
.
לסוגיה זו ייחדנו פרק בנפרד (ראו מטה פרק
ב.3
שכן היא אתגר שקיים גם במצב הרגולטורי היום.),
אולם,חשובלתתאתהדעתכימבנהזהעלוללהוביללארביטראז'רגולטורישעשוילהקשותעלהפיקוח,
וכןלעודדהתנהגות מניפולטיבית מצדהגופיםהמפוקחים בבחירתהמאסדרהנוח להם.
57
.
היבטנוסףשנובעמהשליטהבמקבילבגוףמוסדיובבנקעלידיחברתהחזקותפיננסיתנוגעלקושילפקח
ולמנועבתוךהקבוצהניגודיעניינים. שכן,קבוצהפיננסיתשתשלוטבמקבילעלבנק קטןועל גוףמוסדי
מהווה פוטנציאל לניגודי עניינים שונים, כגון שהבנק יציע ללקוחותיו רק מוצרים של הגוף המוסדי
שתחת אותה הקבוצה; קשירה בין מוצרים ושירותים של הבנק למוצרים ושירותים של הגוף המוסדי;
שימוש במידע שמצוי בידי הגוף המוסדי או בידי הבנק לטובת האחד או השני ועוד.28
28 דוח הביניים למתן רישיון בנק לגופים חוץ-בנקאיים בעמ', 30
.
11
–
–
58
.
היכולת לפקח ולמנוע את אותם ניגודי עניינים בתוך הקבוצה הפיננסית, באמצעות הטלת מגבלות כאלו
ואחרות, מסוג "חומות אש" או "חומות סיניות", נדון לכישלון, ולמצער זה דורש משאבים רבים
מהרגולטורים.
59
.
תובנה זו איננה חדשה, כי אם נדונה כבר במסגרת מסקנות ועדת בכר. ועדת בכר מצאה כי הניסיונות
למנועניגודיענייניםבאופןשלקביעתהוראותשונות,שנועדולייצרחומותסיניותכדילצמצםאתניגודי
העניינים לא הגשימה את מטרתה. על כן, המלצת הוועדה הייתה שהפתרון הנכון הוא
שינוי מבני, כך
שניגודי העניינים לא יקומו מלכתחילה:29
"... לאורך השנים נקבעו הוראות רבות ומגוונות שתכליתן להפריד בין הפעילויות
השונותשלהבנקים("חומותסיניות"),במטרהלמזעראתהסבירותלהתממשותניגודי
הענייניםהפוטנציאליים.הוראותאלוסייעובמידהמעטהלהפחיתאתפוטנציאלניגודי
העניינים, אך לא במידה
מספקת. הניסיון המצטבר, כפי שהוא בא לידי ביטוי בדו"חות
וניירות עמדה שהוזכרו לעיל, מביא למסקנה כי אין במנגנונים אלה כדי להיות פתרון
ראוילבעיה".
60
.
בהקשר זה יפים דברי מ"מ הממונה על התחרות בנימוקי ההתנגדות למיזוג בין הראל השקעות בביטוח
ושירותיםפיננסים בע"מלביןישראכרט בע"מ:
30
"
ראשית, עסקינן בתנאי של "חומות אש" (Firewalls
). תנאי התנהגותי מסוג זה אינו
פותראתהתמריץשלהצדדיםלבצעשימושבמידע,אלארקמבקשלאסורעליהםלפעול
בהתאםלתמריציהםהכלכליים.היכולת למנועאת העברתהמידע תלויה ביכולת לנסח
איסור שיחלושעל כלל סוגי ההתנהגויות האפשריות שיובילו להעברתהמידע והשימוש
בו –
פעולות שניתן לבצען באמצעים טכנולוגיים מגוונים.
שנית,תוקפושלהתנאיאינומוגבלבזמן.יוצאאיפואכייהיהצורךלערוךניטורובקרה
מתמשכים ולא מוגבלים בזמן מטעם רשות התחרות והבקר החיצוני, תוך השקעת
משאביםלאמבוטלים.מטבעהדבריםהאפקטיביותשל משטרפיקוחזהעלולהלפחות
עם הזמן. משך הזמן הממושך של התנאי משליך גם על היכולת להבטיח פיקוח צמוד
ובלתי תלוי מצדהבקר לאורך זמן".
61
.
נוכחהאמור,בריכילאורךזמןיהיהקשה,עדכמעטבלתיאפשריויקר,לפקחעלמניעתניגודיהעניינים
בתוך הקבוצה הפיננסית, ולכן על מנת למנוע אותם מלכתחילה יש לשמור על ההפרדה מבנית שמונעת
אתהתמריציםלהיווצרותם.
ב.2
. יש לאסור על בנק שבבעלות חברת החזקות פיננסיות שיש לה גוף מוסדי לייעץ, לשווק או
לתווך מוצרי השקעה וחיסכון
62
.
באשר לסוגיה לגביה ביקש הצוות לקבל את עמדת הציבור –
בחירת החלופה ביחס לאפשרות של בנק
הנשלט בידי חברת החזקות פיננסיות שבבעלותה גוף מוסדי, לייעץ, לשווק או לתווך מוצרי השקעה
וחיסכון31
–
עמדת התנועה היא כי יש לאסור על בנק
קטן
לייעץ, לשווק או לתווך מוצרי השקעה
וחיסכוןבאופן מוחלט.
29 דוח בכר בעמ', 28
.
30
נימוקי התנגדות הממונה על התחרות למיזוג בין הראל השקעות בביטוח ושירותים פיננסיים בע"מ לבין ישראכרט בע"מ""
רשות התחרות בעמ',15
להלן:(" "
עניין ישראכרט,)"
https://tinyurl.com/yv6dzz6j
.
31
הדוח, בע"מ19
-
17
.
12
–
–
63
.
לעמדתהתנועהסוגיהזוממחישהכשלעצמהאתהחשיבותשלאלאפשרלחברתהחזקותפיננסיתלשלוט
בבנק עליהעמדנולעילוכפישמצאוכלהרפורמותהמבניותשקודמובעשוריםהאחרוניםבמדינה.שכן,,
–
עצם השליטה מולידה ניגודיעניינים מסוגזה, שיש
למנוע באופן מבני אתהיווצרותםלכתחילה.
64
. לעמדתנו,
גםאםתתאפשרהחזקהשלחברתהחזקותפיננסיתבבנקיםקטנים,ישלאסורכלילאפשרות
לאפשרלו לעסוק במוצרי השקעהלחיסכון, שכן
ייעוץ שכזה
בהכרח יהיה מוטה מאינטרסים מסחריים
של קבוצת ההחזקה, ו
לעולם לא יהיה אובייקטיבי.
שירות ייעוץ שכזה, לפיכך, לא יוכל לתת שירות
מיטבי ללקוח, ואף מתעורר חשש כי יעשה בו שימוש לטובת האינטרסים המסחריים של קבוצת
ההחזקה.
65
. כפישעמדעלכך'הצוותלצמצוםהפעריםבמכשיריהשקעהבחיסכון
לטווחקצרובינוני'בדוחהביניים,32
בשלהמורכבותשלמוצריהחיסכוןהשונים,קיימיםפעריאינפורמציהמשמעותייםביןהחוסכיםלבין
היצרנים, ולעיתים החוסכים מתקשים להבין את ההבדלים בין המכשירים השונים ואת מאפייניהם
השונים
, לרבות בין המסלולים השונים בכל אחד מהמכשירים
, ומשכך מתקשים
לבחור את המוצר
המתאים להם ביותר.33
66
.
נוכחהאמור,וכפישמצא הצוותבהמלצתו שם,ישחשיבותמיוחדתלשאוףלאובייקטיביותשלהמתווך
ולכך שיהיה "תיווך פיננסי הוליסטי", קרי מתווך שיכול להיחשף ולייעץ לחוסך בדבר כלל מכשירי
ההשקעה והחיסכון הקיימים, ומתוכם להמליץ על המתאים ביותר עבור החוסך.34
67
.
בדומהגםבענייננו,לעמדתהתנועהלאנכוןלאפשרלבנקיםהאמוריםלשווקאולתווךעבורלקוחותיהם
רק ביחס
לחלק מהמוצרים הקיימים בשוק (למשל
–
רק את מוצרי הגוף המוסדי שבבעלות חברת
ההחזקותהפיננסית, או רקלגבי שארהמוצרים), מכיוון שהלקוחותעשוייםלה
יפגע מכך שהם חשופים
רקלחלק מהמכשיריםהקיימים.
68
.
זאת ועוד, נוכח מורכבות מכשירי ההשקעה והחיסכון השונים, ולאור פערי הכוחות המובנים ביחסי
לקוח-
בנק, לעמדתנו העובדה שבנקים שבשליטת חברות החזקה יהיו מחויבים לחובות גילוי מרחיבות
ביחס לקשריהם עם הגוף המוסדי לא תוכל לרפא את הפגם. באותו האופן, העובדה שבנקים שבבעלות
חברותהחזקהפיננסיותיורשורקלתווךאולשווק,אךלאלייעץ,
ביחסלמוצריםהשקעהוחיסכון,היא
בעייתיתמשוםשספקרבאםמרביתהלקוחות
יהיורגישים
להבדל,וישחשששהלקוחותיראובכךייעוץ
מקצועי ואובייקטיבי, ולא יפנולקבל הצעותנוספות.
ב.3
.
על הסדרת הפיקוח על חברות ההחזקה הפיננסיות להיעשות
במנגנון של"שולחן עגול"
69
.
במסגרת דיוני הצוות
נדונה
סוגיה הנוגעת בטבורה לסוגיית ליבה בדבר מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל
–
הסדרת הפיקוח על חברות החזקה השולטות בגופים מוסדיים או בנקים.35
כפי שעמדו על כך חברי
32
הצוות לצמצום הפערים במכשירי השקעה בחיסכון לטווח קצר ובינוני: דו"ח ביניים להערות הציבור"
משרד האוצר
(פברואר
2025
(להלן:). "
הצוות לצמצוםהפערים במכשיריהשקעהבחיסכון.)"
33
שם,
בעמ'23
.
34
שם בעמ',24
.
35
הדוח בעמ', 42
.
13
–
–
הצוות,מדוברבסוגיהרחבה,שישלההשפעותהחורגות ממיקודהדוחביחסלחברותהחזקההשולטות
במקביל בבנקובגוף מוסדי,ועל כן קבעו כי תתקיים בנושאעבודת מטה משלימה, שתקודםעדלפרסום
הדוח הסופי.
70
.
לצד זאת, חברי הצוות כללו בדוח המלצה לפיה הפיקוח על חברות החזקה פיננסיות יוסדר בחקיקה.
הדוח ממליץ כי הסדרה זו תעגן שני
רכיבים: האחד, תתקיים עבודה משותפת ביןהרגולטורים
הפיננסיים
שתעוגן "במזכר הבנות;"
השני, העקרון המנחה יהיה שככל שייקבעו סמכויות פיקוח על
חברות ההחזקה, הרגולטור לו תינתן סמכות הפיקוח יהיה הרגולטור שמפקח על עיקר פעילותה
הפיננסית שלהקבוצה.
71
.
לעמדת התנועה,
יש לברך את הצוות שהפנה זרקור לסוגיה החשובה של הסדרת הפיקוח והתיאום בין
הרגולטורים הפיננסיים, ועל הצורך לקדם פתרון שייתן מענה לקשיים הנובעים מהארביטראז'
הרגולטורי
כפילותרגולטורית)( עםזאת,לעמדתנו המלצת הצוות אינה מספקת בשני היבטים:.
(1)
מנגנון הפיקוח שיעוגן בחוק צריך לכלול לצד הרגולטורים הפיננסיים (המפקח על הבנקים;
רשותניירותערך;רשותשוקההון,ביטוחוחיסכון)
גםאתרשותהתחרות,לצדנציגיםממשרד
האוצרוהמועצההלאומית לכלכלה (במבנה של "שולחןעגול;)"
(2)
לאור העקרון המנחה שסמכויות הפיקוח על חבות ההחזקה יינתנו לרגולטור שמפקח על עיקר
פעילותה הפיננסית של הקבוצה, יש מקום לפעול לחיזוק המשאבים והסמכויות של כלל
הרגולטורים הפיננסיים,
ובפרט רשות שוק ההון (כפי שיורחב מטה) על מנת להבטיח ש
הפיקוח
שלה
ם על חברות ההחזקהיהיה אפקטיבי והםיוכלו לעמוד באתגריםהניצביםלפתחם.
72
.
להלן נציג אתהמלצותינו אלו ביתר פירוט.
ארביטראז' רגולטורי
73
.
כאמור לעיל, אימוץ המלצת הדוח, לפיה חברות החזקה פיננסיות יהיו רשאיות לשלוט במקביל בגוף
מוסדי ובבנק קטן,
טומן בחובו שאלה ביחס לסמכות הפיקוחית של רגולטורים פיננסיים שונים כך,.
מבנה הפיקוח הפיננסי הישראלי הקיים משמעו כי מספר רגולטורים מפקחים על אותה ישות ולעיתים
מתבצעפיקוח כפול עבור אותםתחומים או מכשיריםפיננסייםעל-
ידי רגולטורים שונים.
74
. מצבזהעלוללהוביללתופעת"ארביטראז'רגולטורי",כלומר,התנהגותאסטרטגיתלפיההגוףהמפוקח
מנצל פערים בין מסגרות רגולטוריות שונות לטובתו, ובוחר למצב עצמו תחת הגורם המפקח המקל (או
הרופף) ביותר במערכת. באופן זה, חברות יכולות להתחמק מסטנדרטים רגולטוריים חשובים, על-
ידי
בחירתהרגולטורהמתאיםלהןלכל ענייןועניין ובכך
לפגו
ם ביעילותהפיקוח ובהגשמתמטרותיו.
36
75
.
יתרה מכך, יש לתת את הדעת לעובדה כי רשויות הפיקוח הפיננסיות בישראל נבדלות זו מזו באופן
משמעותי במגוון היבטים: מידת העצמאות, הסמכויות המוקנות להן בדין, תקינ
ת כו
ח אדם, תקציב
37
ומשאבים.
משכך, יש לתת את הדעת במציאות של ביזור רגולטורי פיננסי גם לטיב הפיקוח
36
הדר ז'בוטינסקי, מבני פיקוח ורגולציה של שווקים פיננסיים מבט עולמי והשוואה לישראל,
בעמ' 12
(הכנסת, מרכז
המחקר
הומידע 2012
.)
37
להשוואה מקיפה על ההבדלים האמורים בין הרגולטורים הפיננסיים בישראל ראו:
״הפיקוח של רשות שוק ההון על הגופים
המוסדיים המנהליםחיסכוןארוך טווח״
מבקר המדינה (
ינואר 2024
),
בע"מ352-355
להלן:( "
דו"ח המבקר)"
.
14
–
–
והאפקטיביות כאמור של הרשויות השונות, כגורם נוסף שעלול לגרום להתנהגות אופורטוניסטית מצד
הגופיםהמפוקחים בבחירת זהותהגורםהמפקח.
76
.
כפישעמדועלכךחבריהצוות,תופעהזומעוררתחששמשמעותימשתיסיבותעיקריות:
האחת,שליטה
במקביל של חברת החזקות פיננסית בבנק העומד במגבלת הנכסים ובגוף מוסדי עלולה לגרום להגברת
הקישוריות (interconnectedness) במערכת הפיננסית, דבר העלול להגביר את הסיכון המערכתי;
השנייה, קיים חשש לסיכון מוסרי (hazard moral
) המתבטא בנטילת סיכונים מוגברים של הגופים
המוסדייםבהסתמךעלזיקתםלתאגידבנקאי.זאת,תחתההנחהשיוכלולקבלגישה,ולועקיפה,לרשת
הביטחון של בנק ישראל,ובכךלעקוף אתהמגבלות והכלליםהחלים עלהגופיםהמוסדיים.
77
. חיסרון נוסף במבנה פיקוח פיננסי מבוזר זה נובע מכך שהביזור
ה
רגולטורי בשוק הישראלי, דהיינו
מקרים בהם פעילות או תחום מסוים מוסדרים בו-
זמנית בידי מספר מאסדרים שונים,38
מוביל גם
למידהשל כפילות בפיקוח ולעיתים גם
חוסר קוהרנטיות.
78
.
כך למשל, במבנה הרגולטורי הנוכחי, חברות החזקות ציבוריות המחזיקות בגופים מוסדיים, נתונות
לפיקוח דואלי של רשות שוק ההון ורשות ניירות ערך, באופן המוביל לכך שהגופים המוסדיים בשוק
ההון כפופים לפיקוח מפוצל –
חלקם תחת רשות שוק ההון וחלקם תחת רשות ניירות ערך. בדומה,
הבנקים וחברות הביטוח מפוקחים בידי המפקח האחראי עליהם, אך בה בעת כפופים גם לפיקוחה של
רשותניירות ערך מכוחהיותםחברות ציבוריות.
הצורךלחזקאת רשות שוק ההון,
ביטוח וחיסכון כדילהבטיחאתאפקטיביות הפיקוחשלה
79
.
כנזכר לעיל, העקרון השני עליו המליץ הצוות ביחס להסדרת הפיקוח על חברות ההחזקה שבבעלותן
בנקיםאוחברותביטוח,מורהכיהרגולטורלותינתןסמכותהפיקוחיהיההרגולטורשמפקחעלעיקר
פעילותה הפיננסית של הקבוצה. נוכח האמור, לעמדת התנועה יש מקום ליתן את הדעת להבדלים
הרביםהקיימים כיום בין המאסדריםהפיננסיים השונים.
80
.
השונות הרבה בין הרגולטורים הפיננסיים נוגעת למגוון היבטים המשפיעים על עוצמת הפיקוח, מידת
הקשב והמשאבים שעומדים לרשותם על מנת לפקח ולאכוף את הדין על המפוקחים הנתונים למרותם.
בין היתר, ניתן להזכיר היבטים מסוג הסמכויות השונות המוקנות להם בחקיקה; התקציב העומד
ל
רשותם;תקינתכ
ו
חאדם,לצדרמתהשכרוהתנאיםשהםמסוגליםלהעניקלעובדיםבכדילמשוךכ
וח
אדם איכותי;ועוד.
81
.
בפרט, סוגיה זו מעלה חשש ביכולת של רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, לפקח על הגופים הרבים
המפוקחיםעלידה,39
בנוסףלחברותההחזקה,ועלאחתכמהוכמהעלחברותהחזקהשיותרלהןלשלוט
בבנק כפי שממליץ הצוות.
38
על הסיבות ליצירת ביזור רגולטורי, היתרונות והחסרונות ראו: עדי אייל, ציפי איסר-
איציק ואורן פרז ״רגולציה בתנאים של
ביזור: בין התנגשות לסינרגיה ומבט למציאות רגולטורית בישראל״ בתוך:
מסדירים רגולציה-משפט ומדיניות,
בעמ'
213
(בעריכת ישי בלנק, דוד לוי פאר ורועיקרייטנר, תשע״ו-
2016
.)
39
נכון ליום 31.12.2022, רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון פיקחה על מעל ל-
100
גופים מוסדיים: 25
חברות ביטוח; 23
חברות
מנהלותפנסיה ו-
60
חברות מנהלות גמל.ראו:
דו"חהמבקר בעמ', 347
.
15
–
–
82
.
בהקשר זה,יש מקום לציין את דו"ח הביקורת שלמבקר המדינה שעמדעל הצורךלחזק את רשות שוק
ההון, ביטוח וחיסכון על מנת שיהיו לה הכלים והמשאבים לעמוד במשימות הרבות העומדות לפתחה.
ביןיתרהמלצותיו שלהמבקר,ניתן לציין:
(1)
פעריהשכרבין רשותשוקההון,ביטוחוחיסכוןלמאסדריםהפיננסייםהאחריםמקשיםעליה
לגייס עובדים ובפרט עובדים עם מומחיות נדרשת;40
(2)
התקציב השנתי המוקצה לרשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון נמוך באופן יחסי לרגולטורים
הפיננסיים האחרים, וזאת על אף שהיקף הנכסים המנוהלים על ידי הגופים המפוקחים תחתה
הוא הגדול מכולם.41
83
.
נוכח האמור בזאת, לעמדת התנועה יש מקום כי במסגרת הסדרת הפיקוח על חברות ההחזקה יינתן
מענה גם לפערים בין הרגולטורים הפיננסיים השונים, ויעשו התיקונים הנדרשים ברמת חקיקה
וברמת התקציב על מנת להבטיח שלכלל המאסדרים, ובפרט רשות שוק ההון, יינתנו הכלים
והמשאבים הנדרשים על מנתלעמוד באתגרים הניצבים בפתחם בשניםהקרובות ולמלאאת תפקידם
כהלכה.
המלצתהתנועה
ל
עגן בחקיקה הקמהשל "ועדה משולבת" במודל שולחן עגול
84
.
נוכח קשיים אלו, לעמדת התנועה יש להסדיר את מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל באמצעות עיגון
סטטוטורישלועדהמשותפת,במתכונת"שולחןעגול",המאגדתאתכללהרגולטוריםהענפייםהאמונים
על היציבות הפיננסית –
קרי, הפיקוח על הבנקים, הרשות לניירות ערך, ורשות שוק ההון, הביטוח
והחיסכון; לצד הרגולטור התחרותי הכללי –
רשות התחרות (להלן: "
הוועדה המשולבת.)"
כמו כן,
בוועדההמשולבתתהיה נציגותגםלגורמים הרלוונטיים ממשרדהאוצר והמעוצההלאומית לכלכלה
85
.
יוער כי המלצה זו כבר הוצגה בפירוט בנייר עמדה קודם של התנועה משנת 2022
בנושא הסדרת מבנה
הפיקוחהפיננסי בישראל (למעןהנוחות,הוא מצורך לניירעמדה זה כנספח ב').
42
86
.
ויודגש, המלצת הצוות נוגעת רק לתיאום בין הרגולטורים הפיננסיים, ומשכך היא חסרה, בהתעלמה
מהחשיבות הרבה שיש לשילובה של רשות התחרות בשולחן הדיונים. שכן, רשות התחרות מביאה
מומחיותונקודתמבטייחודיתשעניינהקידוםהתחרותוהפחתריכוזיות.ואיןצורךלהכבירבמיליםעל
החשיבות הרבה להגברת התחרות במיוחד בשווקים הפיננסיים הריכוזיים, ובכך להיטיב עם הצרכן
באמצעותהגברתהתחרות.
87
.
תכלית הוועדה המשולבת תהיה
לתאם ולתכלל
את פעילות הרגולטורים הנפרדים באמצעות מנגנון
שיאפשר העברת מידע מיטבית ומתן זכות להצגת עמדות בין-רגולטוריות בטרם קבלת החלטה על-
ידי
הרגולטורהענפי,לו תישמר הסמכות לקבלהחלטה סופית בתחום אחריותו.
88
.
מנגנון תיאום רגולטורי כאמור יאפשר לכל אחד מהרגולטורים לקדם את האידיאולוגיה המוסדית
והתכליות הרגולטוריות עליהן הוא אמון, תוך יצירת קוהרנטיות פיקוחית ואימוץ מדיניות
אינטגרטיבית. זאת, תוך שמירה על הגמישות הנדרשת שתאפשר לרגולציה הפיננסית להתאים עצמה
40
שם בעמ',352
.
41
שם בעמ',355
.
42
מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל",נייר עמדה,"
התנועה למען איכות השלטון בישראל
(ינואר2022
.)
16
–
–
באופןיעיללהתפתחויותמשקיותוטכנולוגיות,ולהשיגאיזוןאופטימליביןשיקולייציבותפיננסיתלבין
שיקולי תחרות בכל מקרהלגופו.
89
.
למותר לציין, כי הצורך בהקמת ועדה במתכונת ״שולחן עגול״
אינו עניין של נושא דו"ח זה בלבד,
וכפי
שצויןבדו"חעצמו,סוגייהזועומדתבעינהגם
בהיעדרפעילותבנקאיתבתוךקבוצתהחזקהפיננסית.
43
90
.
החשיבותבכינון"שולחןעגול"שיבטיחשיתוףפעולהומידעביןכללהמאסדרים,לרבותרשותהתחרות,
הוכרה על ידי גופים שונים בשנים האחרונות, ואין מדובר ברעיון חדש. כבר במסגרת הדין וחשבון
מאפריל 2019
של 'ועדת החקירה הפרלמנטרית הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי
אשראיללוויםעסקייםגדולים' סוגיית החשיבותלשיתוף מידע בין-
רגולטורי זכתה לדיון נרחב.44
91
.
בשל חשיבותה, מן הראוי להביא מלשון המלצת הועדה הפרלמנטרית בסוגיה זו:45
"
8.3
. שיתוף מידע בין-
רגולטוריוהקמת"שולחןעגול"
הוועדה סבורה כי יש לחזק במידה ניכרת את שיתוף המידע בין הרגולטורים העוסקים
בפיקוח על המערכת הפיננסית –
הפיקוח על הבנקים, רשות שוק ההון, רשות התחרות
ורשותניירות ערך. ]...[
נוסףעלכךהוועדהרואהחשיבותרבהבהסדרתקיומןשלישיבותמשותפותשלארבעת
הרגולטורים האמורים. לשם כך ממליצה הוועדה למסד –
רצוי בחקיקה –
פורום
"שולחןעגול"שלהרגולטוריםשבויהיוחבריםראשיהרגולטורים(ולאהכפופיםלהם).
פורום זה יעסוק בהאחדת הרגולציה החלה על כלל מפוקחיהם של הרגולטורים, ככל
שאיןהצדקהלקביעתהוראות שונות,וכדי למנוע ארביטראז'רגולטורי"...
92
.
כמו כן,
חשיבות הנושא קיבלה משנה תוקף גם בדו"
ח מבקר המדינה מינואר 2024
, אשר בחן בין היתר
אתהמבנההפיננסיבישראלוזיהה שורהשל אתגריםהנובעיםמהפיצולהרגולטוריהקיים.כך,המבקר
הצביע על תופעת הארביטראז׳ הרגולטורי כאתגר מרכזי אשר עלול להביא לפגיעה בציבור המשקיעים.
בנוסף,
המבקר הדגיש את היעדר התיאום בין המאסדרים השונים המתבטא, בין היתר, בהפעלת כלים
רגולטורים שוניםלטיפול באותם כשלי שוק,וכןבהיעדר ראייה רוחביתמתכללתהנדרשתלהתמודדות
עם אתגרים מערכתיים.46
93
.
לפיכך, הקמת מנגנון תיאום פורמלי בין
הרגולטורים
הפיננסיים מהווה צורך מערכתי רחב
היקף,
אשר
עשוי לתרום לחיזוק היציבות, הוודאות המשפטית והאמון במערכת הפיננסית
בכללותה.
לעמדת
התנועה, כינונה של ועדה משולבת וקבועה, אשר פעילותה תעוגן בחקיקה ואשר תתכנס באופן עיתי
בהתאםללוחזמניםשייקבע,תשמראתהיתרונותהאינהרנטייםשלכלרגולטורענפי,ובראשםיתרון
המומחיות, ותבטיח כי ההחלטות הרגולטוריות מתקבלות מתוך ראייה הוליסטית של מכלול
השיקולים הרלוונטיים, באופן שיקדם את האינטרס הציבורי בשוק פיננסי יציב, תחרותי והוגן.47
43 הדוח בעמ', 42
.
44
"ועדת החקירה הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים –
דין וחשבון מסכם"
(אפריל 2019
.)
45
שם, בע"מ 133
-
132
.
46
ראו: ״הפיקוח של רשות שוק ההון על הגופים המוסדיים
המנהלים חיסכון ארוך טווח״
מבקר המדינה (
8.1.2024
), בע
"מ-
363
364
להלן:( "
דו"ח המבקר)"
.
47
ראו גם: אריאל ברזילי "
המבנה החדש של האסדרה הפיננסית מחייב את שילובה של רשות התחרות" גלובס (5.2.2022
,)
https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001401093
;
מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל", נייר עמדה," התנועה
למען איכות השלטוןבישראל
(ינואר 2022
.)
17
–
–
ב.4
. יש לקיים בחינה נוספת ביחס להמלצה לאפשר שימוש במידע הנאסף על ידי הבנקים
94
.
במסגרת המלצת הצוות לעדכן ולהרחיב את רשימת העיסוקים המותרים לבנק קטן, נכללת המלצה
להתיר להם לעשות "שימוש במידע הנאסף בבנק לצרכים שונים, לרבות מכירת מידע לצדדים נוספים,
בהתאם להוראות כל דין."
48
המלצה זו, בדומה לעיסוקים הנוספים שנזכרו בדוח, לא זכתה לכל דיון
באשרלמשמעויותיה, החששות שהיא מעלה, והאופן בוהיא תוגבל כדילצמצם את הסיכוניםהכרוכים
בעיסוק זה,הןללקוחותוהן להיבטים תחרותיים.
95
.
יובהר, לעמדת התנועה המלצת הצוות להתיר לעשות
שימושים במידע, ובפרט מכירתם לצדדים
שלישיים שלא למטרות פיננסיות, מעוררת שאלות כבדות משקל שמצדיקות כי נושא זה יבחן בכובד
ראש, בנפרד, לאחר שגופי הממשלה הרלוונטיים וגופי חברה אזרחית, המתמחים בעולמות המידע
והפרטיות,יתנולכךאת דעתם.
96
.
נבקשלהציףקצתממגווןהסוגיותהמורכבותוהחששותשהמלצהזומעלהומצריכותליבוןמעמיקנוסף.
97
. היבטיםתחרותיים:היבט חשוב במיוחד שישלתתעליואתהדעתהואהעובדה שמידעהוא משאב יקר
ערך, ובפרט מידע פיננסי מקיף כפי שיש לבנקים על לקוחותיהם, ועל כן הוא עשוי להקנות יתרונות
תחרותיים משמעותיים. על כן, עולה חשש מריכוז מידע אישי רב בידי מספר מצומצם של חברות ובעלי
הון בישראל. מתן אפשרות לשימוש שניוני בדאטה
על ציבור רחב עשוי להוביל למצב שבו שחקנים
בודדים מחזיקים לא רק בנכסים ריאליים ופיננסיים משמעותיים, אלא גם ביתרון מהותי הנובע
משליטה במאגרי מידע מקיפיםורגישים.
98
.
יוסבר, השליטה במידע פיננסי מקיף על לקוחות עשויה להעניק למחזיקים בו
יכולת למנף טכנולוגיות
מתקדמות–
לרבותבינהמלאכותיתולמידתמכונה–לצורךהתאמהאישיתשלשירותים מוצריםועוד.,
כאמור, השימוש במידע לצרכים אלו עשוי להטיב במקרים מסוימים עם הלקוחות, שעבורם נותני
השירות יוכלו להתאים "חליפה ייעודית" (
tailor-made
.)
אולם, לצד זאת יתרון זה עלול
גם להעניק
יתרון
תחרותי
משמעותי,ואףלאפשרלאותםשחקניםלחזקאתמעמדםבאופןשפוגעבכניסתמתחרים
חדשים.49
99
.
משכך,לעמדתהתנועהעלהצוותלתתאתהדעתגםבענייןהחששהתחרותיבשליטהעלהמידע(
דאטה),
אשרמייצרתיתרון
משמעותי
נוכחהטכנולוגיותהחדשותוהמתפתחותשמאפשרותשימושחכםבו.לכן,
הסוגייה המרכזית אינה רק גודלה של החברה או היקף שירותיה, אלא עוצמת השליטה שהיא צוברת
דרך ריכוז נתונים אישיים – בהיקף, בפירוט וברמתהחדירהלחייהפרט.
50
100
.
השימוש במידע כשירות עסקי עשוי להיות מנוצל הן לפגיעה בתחרות בתוך ענף הבנקאות (למשל,
התנייתמסירתהמידעלצדדיםשלישייםברכישתשירותיםבנקאייםכאלוואחרים),והןביחסלהשפעתו
על שווקים אחרים.
48
הדוח בעמ', 31
.
49
תהילה שוורץ אלטשולר"איזהו עשיר?בעלהדאטה" Marker The
(
8.7.2020
,)
-
a77f
-
d7b2
-
e099
-
opinion/.premium/0000017f
-
article
-
08/ty
-
07
-
https://www.themarker.com/magazine/2020
e39f1ad70000
ושליטה"
"פרטיות
אלטשולר
שוורץ
תהילה
; לדמוקרטיה
הישראלי
המכון
(
27.6.2018
)
https://www.idi.org.il/articles/23772
.
50
פניהם"
את
משנים
התחרות
"דיני
אלטשולר
שוורץ
תהילה גלובס
(
10.6.2018
,)
https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001240712
.
18
–
–
101
.
יתרה מכך, החשש ביחס ליתרונות התחרותיים שהמידע יקנה גדל כאשר מדובר בבנק קטן שיהיה
בבעלות של חברת החזקות פיננסית.51
והרי, גופים מוסדיים שיחזיקו במידע פיננסי מפורט יוכלו לפתח
מודל שיאפשר התאמת אישית של פוליסות ללקוחות, לפי ניתוח יכולת שימור הלקוח וקריטריונים
נוספים. המידע הפיננסי שיקבלו הגופים המוסדיים
עשוי להעניק יתרון משמעותי בשוק הביטוח,
וכתוצאהמכך
לפגועבתחרותבשוקזהאףיותרמבשווקיםאחרים.לראיה,רשותהתחרותעמדהבעבר
עלהתנגדותלמיזוגשמאפשרהעברתמידעדומה,זאתבענייןהמיזוגשלחברתישראכרטוחברתהראל,
שםקבעהכיהעברתהמידע שבבעלותישראכרטלהראל מעוררחששתחרותי
משמעותישעשוילהשפיע
על
שוק הביטוח.52
102
. באשרלחששותהתחרותיים,אכןיתכן
כיהם
משמעותייםבמידהפחותהכלעוד
מדוברבשימושבמידע
על ידי בנקים קטנים בלבד. ואולם, נוכח החששות שהוצגו לעיל בדבר פריצת
מגבלת ההחזקה ולאור
המלצת בנק ישראל במסגרת דוח הביניים לפיה
תבחן האפשרות לתת למפקח
על הבנקים סמכות
להרחיבכעבור5שניםאתרשימתהעיסוקיםגםביחסלבנקיםשאינםקטנים"בהתאמות הנדרשות,"
53
הרי שהחשש התחרותי מתעצםוישלתת עליו דגש מיוחד.
103
. פגיעה בפרטיות: מתן הרשאה לבנקים למכור מידע שנאסף לצדדים שלישיים מעלה חששות
משמעותייםלפגיעה בפרטיותשלהלקוחות.למותרלצייןכילבנקיםישמידערבמאודעללקוחותיהם,
לארקבתחוםהפיננסיכיאםגםפרטים מזהים,הרגלי צריכה,הרגליחיסכון,ועוד. בפרט,מידעפיננסי
נחשב למידע רגיש במיוחד, שכן הוא עשוי להשפיע על קבלת החלטות בעניינו של אדם על יד מגוון רחב
של גורמים ואף לתייג אותו בקבוצת אוכלוסיי
ה סוציו-
אקונומית מסוימת.54
ויובהר, חשש זה קיים גם
אם המידע הוא
אגרגטיבי
ועבר תהליכי
התממה (אנונימיזציה,) כפי שצוין בדוח ביחס לאפשרות
של
"מכירת מידע פיננסי אגרגטיבי."
55
שכן, במצבים מסוימים ניתן לבצע הליך שמכונה "זיהוי חוזר" של
נושאי המידע.לעמדת התנועה, סיכוןלזיהויחוזרעשוילגבור במיוחדעקב שימוש במידעפיננסי, שהוא
ערכי מאודעבור צדדים רביםועשוי לכלול דפוסי התנהגות צרכנית ומאפיינים ייחודיים שללקוחות.
104
. שאלת ההסכמה:
היבט נוסף שלא נדון במסגרת המלצת הצוות להתיר לבנקים לעשות שימוש שניוני
במידע הנאסף על ידם, הוא הכרעה בדבר אופן קבלת ההסכמה מהלקוחות, היידוע לגביה, תקפותה
והאםהיאתהיה מותנית במתן השירותהבנקאים.
105
.
בהתאם לקביעת הרשות להגנת הפרטיות: "איסוף מידע מאדם ושימוש בו ללא יידוע מספק
של נושא
המידע, משליך על תוקף ההסכמה מדעת, ועשוי להוות הפרה של הוראות חוק הגנת הפרטיות."
56
עלכן,
נדרשת הכרעה נורמטיבית ברורה בדבר היקף וטיב ההסכמה הנדרשת –
האם תידרש הסכמה מפורשת
או שניתן יהיה להסתפק בהסכמה משתמעת וכללית במסגרת תנאי השירות הסטנדרטיים או מדעת
וספציפית ביחסלכלהעברת מידע.
51 הדוח, בעמ' 12
.
52 עניין ישראכרט
, בע
"מ
16
-
12
.
53
דוחהביניים למתן
רישיון בנק לגופים חוץ-בנקאיים בעמ', 26
.
54
ראו הגדרת המונח ״
מידע רגיש
״ בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ״א-
1981
להלן:( "
חוק הגנת הפרטיות"
), הכוללת גם
מידע כלכלי.וכן ראו:רות פלאטו-
שנער ״הזכות לפרטיותפיננסית: עולםהולך ונעלם״ משפט,חברהותרבות ב 199
(
2019
.)
55
הדוח בעמ', 30
.
56
״חובת יידוע במסגרת איסוף ושימוש במידע אישי״ הרשות להגנת הפרטיות תאריך עדכון:( 28.4.2025
)
https://www.gov.il/he/pages/duty_to_notify
להלן:( "
חובת יידוע)"
.
19
–
–
106
.
ויוזכר כי בדומה לסטנדרטים המחמירים שהתפתחו בדין האירופי (GDPR
57
–
General Data
Protection Regulation
) וכפי שקבעה הרשות, במקרים של שימוש במידע אישי לצרכי ״פרופיילינג״
שאינוקשורישירותלמטרתהשירותביןצדדיםשביניהםפעריכוח,
לאניתןלהסתפקבהסכמהפסיבית
ונדרשתהסכמהאקטיבית,נפרדתומפורשתשלהלקוח(״in
-
opt
״.)58
חקיקהשאינהמגדירהבבירוראת
דרישות ההסכמה עלולה להוביל לפגיעה בזכויות הלקוחות ולאובדן שליטתם במידע האישי שלהם,
במיוחד בהקשר של יחסי בנק-
לקוח, שבו כידוע קיימים פערי כוחות מובנים בין הבנק לבין לקוחותיו,
עליהם נעמודלהלן.
107
. פערי הכוחות:
חשש מהותי נוסף נוגע לפערי הכוחות המובנים בין הבנקים לבין לקוחותיהם. קיים
סיכוןשבנקיםינצלואתמעמדםכספקישירות
חיוניוהכרחיכדילאלץלקוחותלהסכיםלמכירתהמידע
שלהםכתנאילמתן שירות.בניגודלשירותיםאחרים,אי אפשרלהתנהלבאופןסביר במדינההמודרנית
ללאחשבוןבנק,והחלפתחשבוןכזהעשויהלהיותפעולהמורכבת,יקרהומכבידהעבורהלקוחהממוצע,
דברשמקשהעליולהצביע"ברגליים"במקרהשלפגיעהבפרטיותוומאייןאתשליטתובמידעהאישיעל
אודותיו.59
108
.
יתרה מכך, פערי כוחות מובנים אלו עלולים להציב את הפרט במצב בו אין ביכולתו לתת הסכמה
חופשית, והוא נאלץ "להיכנע" למדיניות התאגידית, אלא אם הוא מוכן להדיר עצמו משוק השירותים
הפיננסיים על כל המשתמע מכך. לעמדת התנועה, יישום ההמלצה הנדונה מחייב יצירת מנגנוני הגנה
רגולטוריים מיוחדים נלווים אשר יגבילו את יכולתם של בנקים להתנות שירות במתן הסכמה להתיר
לבנקלעשות שימוש במידע שלא לצרכיםעבורםהואניתן.
109
. הבעלות במידע: כידוע, תאגיד
ים פיננסי
ים אוס
פים ושומר
ים מידע על לקוחותיהם כדבר שבשגרה,
ולענייןזהתשתיתחוקיתברורה.אולם,
להבדיל
מהמקרהבו
מדוברבאיסוףמידעלצורכיבקרהושיפור
השירות, איסוף ש
מטרתו להיטיב עם הלקוח, מכירת המידע למטרות עסקיות
של התאגיד הוא מקרה
שונה.שכן, התפיסההרווחתבניהולהמערכתהבנקאיתבישראלהיאשמידעעלאודותהלקוחהואנכס
ששייך
ללקוח
,ונמצאבשמירתהבנקבנאמנות.תפיסהזומהודהדתברפורמותשקודמו
בשוקהבנקאות
הישראלי בשנים האחרונות,
60
שקידמו
שקיפות
שמטרתה חיזוק כוחו של הלקוח והגברת התחרות
והחדשנות בשירותים הפיננסיים. נוכח מגמה זו, נראה כי שימוש שניוני במידע על ידי הבנק
לטובתו,
שנקודתהמוצאשלוהיאכי
המידעהואנכסושלהבנק,אינו
עולהבקנהאחד
עםהתהליכיםשמקדמים
גורמי הרגולציה בשוקהבנקאות בישראל.
ב.5
.
יש לקצר את תקופתהפטור המוצעת
המחוק להגבלת שכר הבכירים לבנקים חדשים
110
.
הצוות עמד במסגרת הדוח על החשש כי ההגבלות על שכר הבכירים בתאגידים פיננסיים, המעוגנות
בחוקתגמוללנושאימשרהבתאגידיםפיננסיים(אישורמיוחדואי-
התרתהוצאהלצורכימסבשלתגמול
57
Protection of
Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the
Natural Persons with Regard to the Processing of Personal Data and on the Free Advancement of Such Data, and
Repealing Directive 95/46/EC (GeneralData Protection Regulation) [2016] O.J. (L119) 1
.בתוקףמחודש מאי 2018
.
58
״גילוי דעת בנושא הסכמה בדיני הגנת הפרטיות –
טיוטה להערות הציבור״ הרשות להגנת הפרטיות (
24.2.2025
)
https://www.gov.il/he/pages/consent2025
.
59
מיכאלבירנהק מרחב פרטי: הזכות לפרטיות בין משפט לטכנולוגיה 105
-
104
(
2010
.)
60
"מערכת הבנקאות בישראל סקירה שנתית לשנת 2022
"
בנק ישראל (
24.5.2023
,) בעמ' 227
;
חוזר בנק ישראל, מס' ח –
06
–
2796
הנדון:בנקאות פתוחהבישראל"" (2024
10.10.
,)
https://www.boi.org.il/media/boylbdiu/h2796.pdf
.
20
–
–
חריג), התשע"ו-
2016
להלן:( "
חוק שכר הבכירים)"
, עשויות לצנן את הנכונות של נושאי משרה בכירים
בגופים החוץ-בנקאיים לפעול להפיכתם לתאגידים בנקאיים. כאמור, לעמדת הצוות, גופים חוץ-
בנקאיים הם שחקנים פוטנציאליים לקבלת רישיון בנקאי במתווה המוצע בדוח, אך מאחר שהפיכתם
לבנק יכולה להוביל להפחתה בשכרם, הדבר עשוי להניא את נושאי המשרה הבכירים בהם מלפעול
להפיכתם לתאגידים בנקאיים. משכך, המלצת הצוות היא לפטור בנקאים קטנים מתחולת חוק שכר
הבכירים ל-
10
שנים מיום קבלת הרישיון הבנקאי.61
111
.
לעמדת התנועה, לאור
האינטרס החשוב לעודד גופים חוץ-
בנקאיים להפוך לבנקים על מנת להגביר
את התחרות בענף הבנקאות, יש מקום ליתן תקופת פטור מתחולת חוק שכר הבכירים כפי שמציע
הצוות,אךאין
ל
הציעתקופתפטורכהארוכה,מבלישהשלכותיהנבחנודיהצורך.
לפיכך,מוצעלקבוע
את תקופת הפטור למשך זמן קצר יותר. למשל, מוצע לקבוע את תקופת הפטור ל-
5
שנים בלבד,
שלאחריהן תיבחןיעילות הפטור ותישקל השאלה אם יש צורך בהארכתולפרק זמן קצר נוסף.
רקע קצר:חוק הגבלת שכר הבכירים
112
.
כידוע, חוק שכר הבכירים
מטיל
מגבלה על
גובה
ה
תגמול לנושאי משרה בכירים ב
גופים
פיננסיים
בלבד.
62
בתמצית, החוק
קובע כי
התקשרות עם נושא משרה בכירה,
63
הכוללת מתן תגמול שנתי הצפוי
לעלות על 2.5
מיליון ₪,
טעונה אישור פרוצדוראלי מיוחד.64
בנוסף, החוק
מציב
תקרה לשכר הבכירים,
כך
שבכל מקרה
לא יאושר
תגמול בסכום העולה על היחס של 1:35
בין עלות השכר השנתי של העובד
בשכר הנמוך ביותר בשנה מסוימת לבין עלות השכר של העובד הבכיר בשנה שלאחריה.65
113
.
העיקרון שעמד בבסיס הגבלת השכר של נושאי המשרה הבכירים בתאגידים
פיננסיים
הוא כי נוכח
היקף כספי הציבור שגופים אלו מנהלים, פערי המידע בין הגופים לציבור החוסכים וחשיבות שמירת
יציבותם, יש להבטיח שגופים פיננסיים יעמדו בסטנדרטיםואמות מידה לממשל תאגידי נאות ותקין.66
114
.
כמו כן, פעולות התאגידים הפיננסיים עשויות לחשוף את כספי הציבור לסיכונים שונים וסיכונים אלו
מדגישים את הצורך בקיומם של מנגנוני ביקורת ופיקוח קפדניים, לרבות בעניין שכר הבכירים. תכלית
ההגבלה האמורה היא כאמור שמירה על כספי הציבור המנוהלים בתאגידים הפיננסיים ושמירה על
היציבות הכלל משקית,67
ומשכך ישחשיבותלהבטיח שהחוק
יאכף ויגשים תכלית ראויה זו.
115
. יתרה מכך, חשוב לציין כי
מאז חקיקת החוק ניכרה בלימת שכר הבכירים בגופים הפיננסיים, לצד
עלייהבשכרהעובדיםהחלשים.
כמוכן,נראהשהחששותשהועלובעתחקיקתהחוק,בדברנטישה
רחבת
היקף של מנהלים בכירים או קושי לגייס עובדים מוכשרים, לא התממשו וביצועיהם של
התאגידים
הפיננסייםלא נפגעו.
68
61
הדוח בעמ', 43
.
62
להגדרת "
גוף פיננסי" עליו חל החוק,ראו בסעיף 1.
63 חוק שכר הבכירים
מפנה להגדרת "
נושא משרה בכירה"בהתאםלסעיף37(ד) לחוקניירות ערך,תשכ"ל-
1968
.
64
סעיף 2
(א) לחוק שכר הבכירים
קובע פרוצדורה נוקשה של הליך האישור, הכוללת בין היתר קבלת אישור ועדת התגמול;
דירקטוריון הגוף, לרבות אישוררובהדירקטורים החיצוניים או הבלתי תלויים; וכן אישור האספה הכלליתבגופים שהםחברות
ציבוריות.
65
סעיף 2(ב) לחוק שכר הבכירים.
66
ראו: הצעות חוק הממשלה –
883
כ"גבתמוז,התשע"ד,, 21.7.2014
בעמ', 892
.
67
בג"ץ4406/16
איגוד
הבנקיםבישראלנ'כנסתישראל,בפס'36
לפסקדינהשלהנשיאה
בדימ)'(
נאור(פורסםבנבו,29.9.2016
.)
68 ראו
לעניין זה: שקד גרין "מחקר של בנק ישראל: הגבלת שכר הבכירים לא פגעה בביצועי החברות הפיננסיות" כלכליסט
(
.2024
7
10.
)
,
https://www.calcalist.co.il/local_news/article/hjkwrfhv0
;
אלי אמיר "המנכ"לים לא בורחים, הבנקים
משגשגים:כך חלפו חמש שניםתחתחוק שכר בכירים" marker The
(
.2021
4.1),
https://tinyurl.com/5dkbx32u
.
21
–
–
116
. בהקשר זה, חשוב לציין כי מחקר שפורסם לאחרונה על ידי חטיבת המחקר של בנק ישראל,
מצא כי
בחינהאמפיריתשלהשפעתהחוקבשלושהשניםהראשונותמאזיישומומראהכיהגבלתשכרהבכירים
בגופים הפיננסיים לא פגעה בביצועיהם. זאת, לצד כך שהמחקר הראה כי החוק אכן הוביל להפחתה
משמעותיתשלשכרהבכיריםלצדצמצוםאיהשוויוןבשכרביןנושאיהמשרההבכיריםבאותםגופים.69
אם כן,ניתןלומר כיהחוק אכן השיג אתמטרתווהוביללתוצאה הרצויה.
איןלהמליץ על מתן תקופת פטור ארוכהשל10
שנים מבלישהשלכותיהנבחנו
117
. כנזכר
לעיל, לעמדת התנועה הטעם שבבסיס מתן תקופת פטור מובן, שכן ללא הסדרה מתאימה
קיים
חששסבירכייש
תמריץשליליעבורבכיריםבתאגידיםפיננסייםמצליחיםהמשתכריםכיוםשכרהגבוה
משמעותיתמהמגבלותהקבועותבחוק,
כדוגמתחברותכרטיסיהאשראי,לקדםאתהפיכתםלבנקים.
70
118
.
עם זאת, לעמדת התנועה מתן פטור לתקופה ארוכה של עשר שנים (למעשה –
תקופה ארוכה משנות
קיומו של החוק) היא אינה סבירה, פוגעת בשוויון וההגינות מול תאגידים הפיננסיים האחרים
הכפופיםלחוק, וכן עשויהלכרסם ביישומו ואכיפתו.
119
.
ובכדי להדגים את מידת חוסר המידתיות בהמלצת הצוות לתת פטור במשך 10
שנים, נפנה להמלצת
ל
דוח הביניים של הצוות לבחינת מתווה למתן רישיון בנק לגופים חוץ-בנקאי
ים מטעם בנק ישראל,
מאוקטובר 2024
,
71
ובונמצא כייש מקוםלהמליץ על מתן פטור של 5
שנים בלבד, מאותם הטעמים.72
120
.
יש מקום לתהות מדוע בחר הצוות להמליץ בדוח על תקופה שארוכה פי 2
מהתקופה שהומלצה בדוח
שניתן אךלפני מספרחודשים.
121
.
יתרהמכך,תקופתפטורשל10
שניםאינהמידתיתגםלאורהעובדה
כיחוקשכרהבכיריםנחקקבשנת
2016
ומשכך מוחל על תאגידים פיננסיים פחות מ-9 שנים. ברי כי יש אבסורד
במתן תקופת פטור
כה
ארוכה,העולהעל משךחייו שלהחוק.
122
.
בנוסף, תקופתפטורהעומדתעל10
שניםאף אינה סבירה או מידתית בהשוואהלסעיףהתחולה שעוגן
בחקיקה, שקבע כי החוק יחולהחל מתום שישה חודשים מפרסומו (בתנאים מסוימים.)73
נוכח האמור,
בריכימתןתקופתפטורשלעשוראינההוגנתאושוויוניתלבנקיםהקטניםלמולהתאגידיםהפיננסיים
שהיו קיימיםערבחקיקת חוק שכרהבכירים,ואף אין בההיגיון.
ג.
סיכום
123
.
לסיום, התנועה מבקשת לשוב ולברך את הצוות על עבודתו הטובה והחשובה. יחד עם זאת, לעמדת
התנועה,יש צורךלקדם את עיקרי המלצות הצוות בכפוף להמלצות הבאות:
69
מיטל גראם רוזן "יעילות חוק שכר הבכירים: עדות מישראל"
חטיבתהמחקר, בנק ישראל, בע"מ 34
-
33
(יולי2024
.)
70
ראו למשל: עירית אבישר "כשהשכר של מנהל חברת כרטיסי אשראי יתנגש בפיקוח על הבנקים"
כלכליסט (
18.2.2024
,)
https://www.calcalist.co.il/investing/article/syb7opcia
;שקדגרין"תקרתהשכרהשנתיתשלמנכ"לישראכרטתגדלל-
5.4
מיליון שקל, גם שכרה שלהיו"ר יעלה"
כלכליסט (
6.6.2024
,)
https://www.calcalist.co.il/market/article/rklb2yybr
.
71
"דוח הביניים של הצוות לבחינת מתווהלמתן רישיון בנק לגופים חוץ-
בנקאיים" בנק ישראל
(אוקטובר2024
.)
72
שם בעמ',34
.
73
סעיף 6
לחוק שכר הבכירים.
22
–
–
123.1
. איןלהתירלחברותהחזקהפיננסיותלשלוטבמקבילבגוףמוסדיובבנקקטן,שכןהמלצה
זו צפויה להגביראתהריכוזיות במשק,ובייחוד בשוקהפיננסי,להגדילאתהסיכוןהמערכתי,
לחבר בין שני שווקים ריכוזיים גדולים, היא מגדילה את פוטנציאל ניגודי העניינים, ולבסוף
היאגםלא צפויהלתרוםלהגברתהתחרותהאפקטיבית;
123.2
.
ככל שהצוות ימליץ להתיר לחברות החזקה פיננסיות לשלוט במקביל על גוף מוסדי ועל
בנקים קטנים, יש לאסור על הבנקים שיהיו בבעלותן לייעץ, לשווק או לתווך מוצרי השקעה
וחיסכון, שכן בנקים כאמור לעולם יהיו בניגוד עניינים מובנה, וכן בשל פערי האינפורמציה
ומורכבות חלק ממכשירי ההשקעה והחיסכון, יש לשאוף לייעוץ, שיווק ותיווך
הוליסטיים,
ולא לאפשר ייעוץ, שיווק קו תיווך שהם רק ביחס לחלק מהמוצרים הקיימים בשוק ואינם
יכוליםלהתאיםללקוח את המוצרהמתאיםלו ביותר;
123.3
.
יש לפעול להסדרת הפיקוח על חברות החזקה פיננסיות באמצעות הסדרה חקיקתית של
"שולחן עגול", שיכלול נציגים מהמאסדרים הפיננסיים, לצד נציגי מרשות התחרות, ממשרד
האוצר ומהמועצה הלאומית לכלכלה, כך שיבטיח שיתוף מידע ותובנות בין-
רגולטוריים
וראייה מערכתית של המשק; כמו כן, יש להבטיח שלכלל הרגולטורים, ובפרט לרשות שוק
ההון,ביטוחוחיסכון,יעמדוהמשאביםוהסמכויותהדרושיםכדילהבטיחפיקוחאפקטיבי;
123.4
.
יש לקיים בחינה מעמיקה נוספת ביחס להמלצה לאפשר שימוש במידע הנאסף על ידי
הבנקים,
תוך שקילת שיקולים הנוגעים לשלל היבטים, ובהם הגנה על פרטיות המידע של
הלקוחות ומניעת זיהוי חוזר, שאלת ההסכמה לעשות שימוש במידע, הבעלות במידע, פערי
הכוחות ביחסי לקוח-
בנק, וכן היבטים תחרותיים ששימוש במידע יכול להשפיע עליהם (הן
בתוךהמערכתהבנקאית והן בשווקים נוספים.)
123.5
.
יש מקום ליתן תקופת פטור מתחולת חוק שכר הבכירים כפי שהציע הצוות,
וזאת לאור
האינטרס החשוב לעודד גופים חוץ-
בנקאיים להפוך לבנקים על מנת להגביר את התחרות
במערכת הבנקאית,
אך אין מקום להמליץ על תקופת פטור כה ארוכה של 10
שנים מבלי
שהשלכותיהנבחנו;
124
. התנועהתבקשלהופיעבפניחבריהצוותעלמנתלהרחיבבנושא,ותשמחלעמודלרשותוולסייעבכלדרך.
בברכהובכבוד רב,
עו"ד
אוריהס
עו"ד
טלילה
דביר
לי צוקר
דורשדה
ראשהאגף
הכלכלי האגף
הכלכלי האגף
הכלכלי האגף
הכלכלי
23
–
–
תוכן עניינים
עמ'
סימון שם הנספח
2
נספח א' - נתוני החזקות הגופים המוסדיים בחמש קבוצות
א'
הבנקים הגדולות
4
נספח ב' - מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל - נייר עמדה - ינואר
ב'
2022
1
נספח א'–
נתוני החזקות הגופים המוסדייםבחמש קבוצות הבנקים הגדולות
להלןפירוטנתוניםהמבוססיםעלהמידעהרשמיהמפורסםבאתרמאיהשלהבורסהלניירותערך:
בנקלאומילישראל בע״מ:
1
בנק הפועלים בע״מ:
2
1
בע״מ״
לישראל
לאומי
״בנק אביב
תל
ערך
לניירות
הבורסה
אתר ליום
(נכון 7.5.2025
),
https://market.tase.co.il/he/market_data/company/604/about
.
2
בע״מ״
הפועלים
״בנק
אביב
תל
ערך
לניירות
הבורסה
אתר
ליום
(נכון 7.5.2025
,)
https://market.tase.co.il/he/market_data/company/662/about
.
בנקמזרחי טפחות בע״מ:
3
בנק דיסקונט לישראל בע״מ:
4
הבנק הבינלאומי הראשוןלישראל בע״מ:
5
3
בע״מ״
טפחות
מזרחי
״בנק אביב
תל
ערך
לניירות
הבורסה
אתר ליום
(נכון 7.5.2025
),
https://market.tase.co.il/he/market_data/company/695/about
.
4
״בנק דיסקונט לישראל בע״מ״ אתר הבורסה לניירות ערך תל אביב (נכון ליום 7.5.2025
),
https://market.tase.co.il/he/market_data/company/691/about
.
5
״הבנק הבינלאומי הראשון לישראל בע״מ״ אתר הבורסה לניירות ערך תל אביב (נכון ליום 7.5.2025
,)
https://market.tase.co.il/he/market_data/company/593/about?view=reports
.