חומר רקע

מסגרתהיחסים ביןהשלטון המרכזילשלטון המקומי ישראלבהשוואה לדמוקרטיותהמפותחות מה צריך להיות מעמדו החוקתי של השלטון המקומי? איך צריך השלטון המרכזי להיוועץבשלטוןהמקומי?מהומבנההרגולציההראוילשלטוןהמקומי?כיצדעל המדינהלהנהיגדיפרנציאליותביןרשויותמקומיות? אריאלפינקלשטיין|יובליעקובברטוב מחקר מדיניות 192 מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ישראל בהשוואה לדמוקרטיות המפותחות אריאלפינקלשטיין|יובליעקובברטוב 192מחקרמדיניות יולי 2023 RelationsbetweenCentralandLocalGovernment: IsraelComparedtoOtherDevelopedDemocracies ArielFinkelstein|YuvalYaakovBartov עריכתהטקסט:ענתברנשטיין עיצובהסדרהוהעטיפה:סטודיוAlfabees ביצועגרפי:רוניתגלעד,ירושלים הדפסה:גרפוספרינט,ירושלים מסת"ב:978-965-519-435-7 איןלשכפל,להעתיק,לצלם,להקליט,לתרגם,לאחסןבמאגרידע,לשדראולקלוטבכלדרךאואמצעי אלקטרוני,אופטיאומכניאואחר—כלחלקשהואמהחומרבספרזה.שימושמסחרימכלסוגשהואבחומר הכלולבספרזהאסורבהחלטאלאברשותמפורשתבכתבמהמו"ל. ©כלהזכויותשמורותלמכוןהישראלילדמוקרטיה(ע״ר)2023 נדפסבישראל,תשפ"ג2023/ המכוןהישראלילדמוקרטיה רח'פינסקר4,ת"ד4702,ירושלים9104602 טל:'02-5300888 אתרהאינטרנט:www.idi.org.il להזמנתספרים: החנותהמקוונת:www.idi.org.il/books דוא"ל:[email protected] טל:'02-5300800 כלפרסומיהמכוןניתניםלהורדהחינם,במלואםאובחלקם,מאתרהאינטרנט. המכון הישראלי לדמוקרטיה המכוןהישראלילדמוקרטיההואמוסדעצמאיא־מפלגתי,מחקריויישומי,הפועל בזירה הציבורית הישראלית בתחומי הממשל, הכלכלה והחברה. יעדיו הם חיזוק התשתית הערכית והמוסדית של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, שיפור התפקודשלמבניהממשלוהמשק,גיבושדרכיםלהתמודדותעםאתגריהביטחון מתוך שמירה על הערכים הדמוקרטיים וטיפוח שותפות ומכנה משותף אזרחי בחברההישראליתרבתהפנים. לצורך מימוש יעדים אלו חוקרי המכון שוקדים על מחקרים המניחים תשתית רעיוניתומעשיתלדמוקרטיההישראלית.בעקבותיהםמגובשותהמלצותמעשיות לשיפור התפקוד של המשטר במדינת ישראל ולטיפוח חזון ארוך טווח של תרבות דמוקרטית נכונה לחברה הישראלית ולמגוון הזהויות שבה. המכון שם לו למטרה לקדם בישראל שיח ציבורי מבוסס ידע בנושאים שעל סדר היום הלאומי, ליזום רפורמות מבניות, פוליטיות וכלכליות ולשמש גוף מייעץ למקבלי ההחלטות ולציבורהרחב. המכוןהישראלילדמוקרטיההואזוכהפרסישראללשנתתשס"טעלמפעלחיים— תרומהמיוחדתלחברהולמדינה. הדברים המובאים במחקר מדיניות זה אינם משקפים בהכרח את עמדת המכון הישראלי לדמוקרטיה. תוכן העניינים 7 תקציר 15 מבוא 20 פרק.1מעמדוהחוקתישלהשלטוןהמקומי 20 1.1. הדרכיםלהסדרתמעמדושלהשלטוןהמקומי 21 1.2. עיגוןעקרוןהאוטונומיההמקומיתבחוקהובחקיקה 26 1.3. הגנהמשפטיתעלהאוטונומיההמקומית 29 1.4. מרחבהפעולהשלהשלטוןהמקומי:בין"אולטרהוירס"לכושרכללי 33 1.5. סיכום 34 פרק.2מנגנוניההיוועצותשלהשלטוןהמרכזיבשלטוןהמקומי 34 2.1 סקירההשוואתית 42 2.2. המצבבישראל 51 2.3. סיכוםודיון 53 פרק.3מבנההרגולציהלשלטוןהמקומי 53 3.1. מבוא 54 3.2. מקורהשלהרגולציה 63 3.3. תכליתהרגולציה 68 3.4. אופיהפיקוח:ביןחוקיותלכדאיות 76 3.5. עיתויהפיקוח 80 3.6. החלפתהרשותהמקומיתונטילתסמכויותיה 93 3.7. היבטיםנוספיםשלמבנההרגולציה:שקיפות,בהירותוהתמשכות 101 3.8. היקףהרגולציה 104 3.9. סיכוםודיון 109 פרק.4ביזורדיפרנציאלי 109 4.1. רקעתאורטי 112 4.2. מודליםשלביזורדיפרנציאליבעולם 122 4.3. ביזורדיפרנציאליבישראל 140 4.4. סיכוםודיון 146 פרק.5סיכוםוהמלצות 154 רשימתהמקורות iii Abstract 7 תקציר זה כמה שנים שהעיסוק בשאלת מעמדו של השלטון המקומי מול השלטון המרכזי בישראל הולך ומתעצם. רוב השיח הממשלתי והציבורי בנושא ממוקד בסוגיה של חלוקת הסמכויות ואספקת השירותים הציבוריים בין שני רובדי השלטון. מחקר זה בוחן את מסגרת היחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מנקודת מבט עקרונית יותר ושואל, לדוגמה, מה צריך להיות מעמדו החוקתישלהשלטוןהמקומי;כיצדואיךצריךהשלטוןהמרכזילהיוועץבשלטון המקומי;ומהומבנההרגולציההראוילשלטוןהמקומי. שאלתהיחסיםביןשנירובדיהשלטון,המרכזיוהמקומי,מערבתבתוכההיבטים נורמטיביים—עדכמהראוילחזקאתהשלטוןהמקומיכגוףדמוקרטי;והיבטים הקשורים ביעילות ובאפקטיביות — מהי הדרך המיטבית לאספקת השירותים הציבוריים. מחקר זה מציב במוקד הדיון את השאלה הנורמטיבית, כמקובל בעולםהדמוקרטיהמפותח.בחינתמסגרתהיחסיםביןשנירובדיהשלטוןהללו בישראלנעשיתכאןעלבסיססקירההשוואתיתשלעיצובמסגרתהיחסיםבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי במדינות הדמוקרטיות המפותחות החברות 8 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי באיחודהאירופיו/אובארגוןOECD.לצורךההשוואהנעשהשימושנרחבבמדד האוטונומיה המקומית Index( Autonomy Local – LAI). המדד פותח במימון האיחוד האירופי בידי חוקרים מטעם בית הספר למינהל ציבורי באוניברסיטת לוזאן, והוא בוחן באמצעות 11 אינדיקטורים את היקף האוטונומיה שהרשויות המקומיותבמדינותהנבחנותנהנותממנה. עיקרי הממצאים 1() מעמדו החוקתי של השלטון המקומי א.השיטהלהסדרתמעמדושלהשלטוןהמקומי 84%מהמדינותהחברותבאיחודהאירופיו/אובארגוןOECDמתייחסותלמעמדו של השלטון המקומי בחוקה או בחוקי היסוד שלהן, וכמעט כל המדינות שלא הסדירו זאת הן מדינות פדרליות או מדינות ללא חוקה או חוקי יסוד. בישראל, לעומתזאת,איןבחוקיהיסודכלהתייחסותעקרוניתלמעמדהשלטוןהמקומי, והיא ונורווגיה הן המדינות הלא־פדרליות היחידות בקרב המדינות החברות באיחודהאירופיו/אוב־OECDשאףשישלהןחוקהאוחוקייסוד,איןאצלןלא בחוקהולאבחוקיהיסודכלהתייחסותחוקתיתלמעמדושלהשלטוןהמקומי. ב.עיגונושלעקרוןהאוטונומיההמקומיתבחוקה,בחקיקהובפסיקה סעיף 2 של האמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי קובע כי "העיקרון של ממשל עצמי מקומי יוכר בחקיקה של המדינות, וכשניתן הדבר — אף בחוקה." כלומר,מוצעלמדינותלעגןבמפורשאתזכותושלהשלטוןהמקומילאוטונומיה. לפי בדיקת האיחוד האירופי, בכל 27 מדינות האיחוד האירופי מתקיים עיגון מסוג זה (ב־26 מהן — בחוקה). בישראל, לעומת זאת, אין כל התייחסות בחקיקה לכך שהשלטון המקומי זכאי לאוטונומיה או שהוא מהווה ממשל עצמי מקומי. הגישה השלטת במחקר המשפט בישראל היא שההסדרים החוקיים ופסיקות בתי המשפט נוטים לעמדה המצמצמת את עקרון האוטונומיה המקומית ושהם קרובים לראות בשלטון המקומי זרוע ביצועית של השלטון המרכזי. ניתוח של נתוני מדד האוטונומיה המקומית LAI() מלמד תקציר 9 כימקרב41המדינותהחברותבאיחודהאירופיו/אוב־OECD,הציוןשלישראל באינדיקטור "הגנה חוקית/משפטית על השלטון המקומי" הוא הנמוך ביותר, למעטקנדה. ג.מרחבהפעולהשלהשלטוןהמקומי מדד מקובל לבחינת אוטונומיה מקומית הוא מרחב הפעולה של הרשויות המקומיותליזוםולפעולבכלתחוםהנוגעלקהילההמקומית,ובלבדשלאתהיה בכךהפרהברורהשלחוקהאוסרזאתבמפורש.ניתוחשלנתונימדדהאוטונומיה המקומית LAI() מלמד כי מקרב 41 המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD ב־63%, הרשויות המקומיות רשאיות לעשות פעולות על פי החלטתן בתנאישלאמדוברבביצועתפקידיםשהוגדרובמפורשלרשותשלטוניתאחרת, ואילו ב־20% מהמדינות הרשויות המקומיות אומנם תחומות בפעולות שהן רשאיות לבצע, אך עומד לרשותן מגוון פעולות רחב מאוד. לפי המדד, ישראל היא אחת מ־6 מדינות בלבד 15%() שבהן הרשויות המקומיות רשאיות לעשות פעולות מתוך היקף מצומצם ומוגדר מראש (במדינה אחת, בריטניה, הרשויות המקומיותרשאיותלבצערקפעולותשהןמחויבותבהן.) 2() מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי קריטריוןחשובלהכרהבמעמדןשלהרשויותהמקומיותכגופיםאוטונומייםהוא עד כמה הממשלה והפרלמנט מתייעצים עימן קודם לקבלת החלטות הנוגעת לשלטוןהמקומי.ישנםשניסוגימנגנוניםעיקרייםלהסדרתהיוועצותמסוגזה: האחד,הכרהרשמיתשלהמדינהבגופיםהייצוגייםשלהשלטוןהמקומי;והשני, הסדרה של צורת ההיוועצות של הפרלמנט או הממשלה בגופים אלו. מדד האוטונומיה המקומית LAI() בוחן, בין היתר, את גישתו של השלטון המקומי לקבלתהחלטותבשלטוןהמרכזי.ניתוחנתוניהמדדמלמדכימקרב41המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD רק ב־9, מדינות 22%( ובכללן ישראל,), הגישהשלהרשויותהמקומיותלקבלתהחלטותבשלטוןהמרכזיהיאבערוצים לא־פורמליים בלבד. ברבות מהמדינות 37%() מקובלים גם מנגנוני היוועצות פורמלייםוגםהכרהפורמלית־חוקיתשלהמדינהבגופיםהייצוגיםשלהשלטון המקומי,ובעוד41%פועלרקאחדמהמנגנוניםהללו.ואכן,בישראלאיןבנמצא 10 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מנגנוני היוועצות מסוג זה. הגופים הייצוגיים של השלטון המקומי מאוגדים כעמותות ואין להם מעמד חוקי רשמי. רק בסעיפי חקיקה ספורים, ושוליים ברובם,ישהתייחסותלחובתהתייעצותעםהגופיםהללוטרםקבלתהחלטות בשלטון המרכזי. אומנם לגופים הייצוגים של השלטון המקומי בישראל יש כוח לא־מבוטל בהשפעה על ההחלטות הנוגעות לשלטון המקומי, אך מדובר בכוח המבוססעלמערכותלא־פורמליותשאינןמוסדרותבחוק. 3() מבנה הרגולציה על השלטון המקומי מבנה הרגולציה על השלטון המקומי הוא אחת משאלות המפתח בנושא מסגרת היחסים בין שני רובדי השלטון, שכן מערכת היחסים שבין הממשלה לרשויותהמקומיותמתנהלתבעיקרבאמצעותתפקידםשלמשרדיהממשלה כרגולטוריםהמפקחיםעלהשלטוןהמקומי.מחקרזהמצביעעלהיבטיםרבים שבהםהרגולציהבישראלבהקשרשלהשלטוןהמקומימשקפתתפיסהריכוזית וחריגהמאודיחסיתלעולםהדמוקרטיהמפותח.להלןהעיקרייםשבהם: א.מקורהרגולציהוהיקפה התפיסההמקובלתבעולםהדמוקרטיהיאשמקורםשלכללירגולציההמושתים על השלטון המקומי צריך להיות מעוגן בחקיקה ראשית או בתקנות. לעומת זאת, בישראל יותר ממחצית מן הממשקים שמשרדי הממשלה ויחידות הסמך מנהלים מול השלטון המקומי מתוקף תפקידם כרגולטורים אינם מתקיימים מכוחחקיקהאותקנות,אלאמכוחנהליםפנימיים,רובםחוזרימנכ"ל.נוסףעל כך, בישראל נוצרה מציאות של רגולציה שאינה מעוגנת בנהלים אלא מבוססת עלתקצוב:יותרמ־85%מהתקצובהממשלתישלהרשויותהואייעודי("צבוע.)" מנגד, במרבית המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD התקציב הממשלתי לרשויות הוא ברובו לא־ייעודי. במצב הנוהג בישראל התקצוב הממשלתי הופך לכלי של השלטון המרכזי להכוונת מדיניות ולקביעת רגולציה לשלטון המקומי. אינדיקציה מסוימת להיקף הנרחב של הרגולציה המוחלת על השלטון המקומי בישראל מבוססת על האינדיקטור שבמדד האוטונומיה המקומית LAI() הבוחן עד כמה השלטון המקומי רשאי לקבל החלטות סופיות עלמשימותיו—כלומר,עדכמהמקבליההחלטותברשויותהמקומיותמחויבים להתייעץולבקשאישורמדרגיםגבוהיםקודםלקבלתהחלטהכלשהי.מתוך41 תקציר 11 המדינותהחברותבאיחודהאירופיו/אוב־OECD,ישראלמדורגתבאינדיקטורזה במקוםה־39 רקטורקיהומלטהמדורגותנמוךממנה.; ב.תכליתהרגולציהואופיושלהפיקוח התכליות הראשיות בעולם הדמוקרטי לרגולציה ממשלתית המוחלת על השלטון המקומי הן שמירה על כך שהרשויות המקומיות פועלות לפי חוק והגנה על אינטרסים מדינתיים או אינטרסים של רשויות מקומיות אחרות, ובמקרים חריגים מניעת קריסה של רשויות מקומיות. לעומת זאת, בישראל התכליותהראשיותשלהרגולציהעוסקותבבחינתאיכותהעבודהשלהרשויות המקומיות ובהתוויית מדיניות מטעם הממשלה. מתכליות אלו נגזר פיקוח הדוק על פעולותיהן של הרשויות המקומיות שעיקר עניינו תוכן ההחלטות שהןמקבלות,שלאכמוהגישההמקובלתבעולםהדמוקרטיהמפותח—שלפיה תכליתהפיקוחעלהרשויותהמקומיותהיאבדיקתחוקיותןשלההחלטות.לפי נתוני מדד האוטונומיה המקומית LAI(), מקרב 41 המדינות החברות באיחוד האירופיו/אוב־OECD ישראלהיאאחתמ־13,מדינות31%()שהפיקוחהמינהלי בהןעוסקבתוכנןשלהחלטותהשלטוןהמקומי.ברובהמדינות49%()הפיקוח נועדלהבטיחציותלחוקבלבד,וב־19%הפיקוחמצומצםאפילויותר. ג.עיתויהפיקוח העמדה המקובלת בעולם הדמוקרטי המפותח, שקיבלה ביטוי גם בהמלצה של ועדת השרים של מועצת אירופה, היא העדפת השיטה שלפיה הפיקוח על השלטון המקומי מבוצע לאחר כניסת ההחלטות של השלטון המקומי לתוקף, ואםהואיוצרמנגנוניםהמאפשריםלשלטוןהמרכזילבטלהחלטותשלהשלטון המקומי,הדברייעשהרקבדיעבד.מבנההפיקוחעלהשלטוןהמקומיבישראל מנוגד לחלוטין לגישה זו. הפיקוח של משרד הפנים הישראלי מושתת בעיקרו על כך שהחלטות העומדות בליבת הסמכויות של הרשויות המקומיות יכולות להתבצעאולהיכנסלתוקףרקלאחרקבלתאישורישירמשרהפניםוהמשרד. כך הם פני הדברים בחקיקת חוקי עזר, באישור התקציב השנתי והתקציבים הבלתירגילים(תב"רים),בנטילתהלוואות,בניהולנכסימקרקעין,בתשלוםשכר בכיריםברשויותהמקומיות,בהקמתתאגידיםעירוניים,ועודועוד. 12 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ד.החלפתהרשותהמקומיתונטילתסמכויותיה מעבר לרגולציה השוטפת, נהוגים מנגנוני התערבות חריפים יותר של השלטון המרכזי,כגוןנטילתסמכויותספציפיותמרשותמקומיתוהעברתןלגורםאחר, ובמקרים הקיצוניים ביותר גם פיטורי ראש הרשות ו/או חברי המועצה על ידי השלטון המרכזי. אף שמדינות רבות הסדירו מנגנונים להתערבות מסוגים אלו, ברובהמדינותממעטיםלהשתמשבהן.ישראל,לעומתזאת,סווגהבידיחוקרים כמדינההמשתמשתבמנגנוניםאלובהרחבה:בעברנעשהשימושמסיביבמנגנון הוועדותהקרואות,וכיוםנעשהשימושמסיביבמנגנוןהחשבהמלווה. סיכום והמלצות מחקר זה מלמד כי מבנה השלטון בישראל הוא ריכוזי מאוד וכי ישראל חריגה מאודיחסיתלעולםהדמוקרטיהמפותחכמעטבכלהיבטשלמסגרתהיחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. בחינת הדירוג הסופי במדד האוטונומיה המקומית LAI(), הכולל את הניקוד המצרפי בכל 11 האינדיקטורים, מלמדת כי בקרב 41 המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD ישראל מדורגת במקוםהנמוךביותר. במחקרמוצגתשורתהמלצותמפורטת.להלןעיקרן: )1(באשרלמעמדוהכללישלהשלטוןהמקומי—מוצעלהסדיראותובחוקיסוד ולעגן בחוק את זכותו של השלטון המקומי לאוטונומיה ואת מעמדו כממשל עצמי מקומי. כמו כן מוצע לשנות את ההסדר החוקי הקיים המעניק לרשויות המקומיותהיתרלפעולרקלפיהסמכויותהמוקנותלהןבמפורשבחוקולעבור למודל המעניק לרשויות המקומיות את הזכות ליזום ולפעול בכל תחום הנוגע לקהילה המקומית. עוד מוצע לעגן בחוק ולהכיר באופן רשמי במרכז השלטון המקומיובמרכזהשלטוןהאזוריכגופיםהייצוגייםשלהשלטוןהמקומי,להסדיר בחוק את המקרים שבהם הּכנסת והממשלה מחויבות להיוועץ באופן מסודר בגופיםאלוולקבועאתהמסגרתשלהליכיההיוועצות. )2( באשר למבנה הרגולציה — המודל המפורט המוצע מבוסס על העקרונות כדלהלן: שינוי התכלית של הרגולציה ומיקודה בבחינה של חוקיות הפעילות תקציר 13 שלהרשויותהמקומיות;צמצוםהרגולציההשוטפתהמוחלתעלכללהרשויות המקומיות והעדפת התערבות נקודתית ברשויות שנמצאו בהן ליקויים; חיזוק הפיקוח האזרחי ומנגנוני הפיקוח הפנימיים לצד צמצום הפיקוח הממשלתי; והרחבת מודל הדיפרנציאליות בין רשויות מקומיות, אגב קביעת תנאי סף בינריים כך שכל רשות מקומית שעומדת בהם תהיה רשאית לפעול במודל המבוזר. 15 סוגיית מעמדו של השלטון המקומי זוכה בשנים האחרונות בישראל לעניין רב. מבוא נראהכיברקעחוסרהיציבותהמתמשךבשלטוןהמרכזיוההתנהלותהטובהשל הרשויותהמקומיותבעתמשברהקורונההתבססהבישראלהעמדהשישלחזק את מעמדן של הרשויות המקומיות. נתוני מדד הדמוקרטיה הישראלית של המכון הישראלי לדמוקרטיה בשנים האחרונות מאששים טענה זו במידה רבה ומצביעים על עלייה הדרגתית באמון הציבור בשלטון המקומי. אף שגם בעבר נרשםאמוןגבוהשלהציבורבשלטוןהמקומי,יותרמזהשבכנסתאובממשלה, הפער ביניהם בכל זאת העמיק לאורך השנים. במדד הדמוקרטיה הישראלית של שנת 2021 נבחנה גם תמיכת הציבור בישראל בשלל רפורמות מבניות במערכתהשלטון,ונמצאכיהרפורמהשקיבלהאתהתמיכההרחבהביותרהיא העברתסמכויותממשרדיהממשלהלרשויותהמקומיות:67%תומכיםלעומת 19% בלבד שמתנגדים1. השיח בנושא גם בא לידי ביטוי בשינוי גישה בממשלה עצמה כלפי השלטון המקומי. וכך, בנובמבר 2021 התקבלה החלטת ממשלה בנושא "ביזור סמכויות לשלטון המקומי והפחתת רגולציה עודפת", שהורתה עלהקמתועדהממשלתיתבין־משרדיתועלצוותפנימיבמשרדהפניםשיגבשו המלצות בדבר ביזור סמכויות מהממשלה לרשויות המקומיות2. באפריל 2022 הוצגו המלצות הצוות והוועדה בכנס במעמד ראש הממשלה ושרת הפנים, ובנובמבר2022פרסםמשרדהפניםדוחמפורטיותרבנושא.אףשבזמןכתיבת דברים אלה (יוני 2023) ההמלצות עדיין לא יושמו, גורמים מקצועיים במשרדי הממשלה ממשיכים לפעול בנושא, ודומה כי עצם החלטת הממשלה והקמת הצוותיםמשקפותכשלעצמןשינוימסוים. השיחהממשלתיוהשיחהציבוריעוסקיםבשאלתמעמדושלהשלטוןהמקומי מול השלטון המרכזי, מתוך התמקדות בסוגיה של חלוקת הסמכויות ואספקת השירותים הציבוריים בין שני רובדי השלטון. מטבעו של דיון מסוג זה שהוא נקודתי למדי. ואכן, צוותי ממשלה למיניהם בחנו מאות סמכויות או ממשקים ביןהשלטוןהמרכזילשלטוןהמקומיוניסולהשיבעלהשאלהבאילומהםניתן להעביר סמכויות לשלטון המקומי. הדיון בכל סמכות כזו הוא דיון נקודתי, 1 הרמן ואח,'  .2021 2 החלטת ממשלה מס'  675 מיום .21.11.2021 16 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי והואמחייב,בדרךכלל,מומחיותבנושאהנדון.לדידנו,נחוץלהתעמקבשאלות העקרוניות יותר, שאינן עוסקות בחלוקת הסמכויות הספציפיות בנושאים דוגמת חינוך ורווחה, אלא נוגעות למערכת היחסים העקרונית שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, למשל ההסדרה החוקתית והחוקית של מערכת היחסים בין שני רובדי השלטון והמבנה ואופי הרגולציה שהשלטון המרכזי משיתעלהשלטוןהמקומי.זוהיאפואמהותושלמחקרזה:הואעוסקבמסגרת היחסים שבין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי, והוא עושה זאת מנקודת מבטהשוואתית. דרך ההסדרה של מסגרת היחסים מתווה במקרים רבים גם את הדרך שבה יחולקו הסמכויות עצמן בין שני רובדי השלטון. כך למשל, שאלות בדבר הסמכויותהקונקרטיותנגזרותלאפעםמשאלותפרדיגמטיותיותרכגוןהקשר בין סמכות לאחריות. קשה, למשל, לנתק את השאלה אם לשחרר סמכות מסוימת לשלטון המקומי בנושא מסוים מהשאלה הפרדיגמטית בדבר מידת האחריות של הרשות המקומית כאשר זו אינה מתפקדת כיאות, שכן השאלה הפרדיגמטיתקשורהלמנגנוניההתערבותשלהשלטוןהמרכזיבמקריםכאלה. ככל שהאחריות התקציבית על כישלון כלשהו תוטל ביתר תוקף על המשרד הממשלתי, כך הוא יטען ביתר שאת שיש צורך לצמצם את ביזור הסמכויות לשלטון המקומי. נוסף על כך ישנן שאלות תשתיתיות שמעסיקות את משרדי הממשלההשונים,ובכללן—האםועדכמהישלבזרסמכויותביןרשויותבאופן דיפרנציאלי ומה יהיה אופי הרגולציה לאחר הביזור. מדובר למעשה בשאלות תשתיתיות על מסגרת היחסים שבין רובדי השלטון החורגות מן הדיון בביזור שלסמכותספציפית. שאלת מסגרת היחסים בין רובדי השלטון מערבת בתוכה הן היבטים נורמטיביים—עדכמהראוילחזקאתהשלטוןהמקומיכגוףדמוקרטיהמבטא את רצון התושבים — והן היבטים הנוגעים ליעילות ולאפקטיביות — כיצד יש לספקאתהשירותיםהציבורייםבאופןהמיטבילתושבולאזרח.השיחהציבורי והשיח הממשלתי בישראל בנושא זה ממוקדים בעיקר בהיבטי היעילות והאפקטיביות,אךאנוסבוריםשבמוקדהדיוןעלמסגרתהיחסיםראוילהציב, כמקובל בעולם הדמוקרטי המפותח, דווקא את השאלה הנורמטיבית. לפיכך החלטנו לבחון במחקר זה את מסגרת היחסים בין רובדי השלטון בישראל על בסיס סקירה השוואתית של הדרכים שמדינות דמוקרטיות מפותחות בעולם מבוא 17 בוחרות לעצב בהן את מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. תכליתהשלהסקירהההשוואתיתהיאלהציגאתמגווןהמודליםהדמוקרטיים ליישום העקרונות התאורטיים בנושא. ההשוואה למדינות אחרות מאפשרת להבין טוב יותר את מאפייני המודל הישראלי ומסייעת בחשיבה על מודלים חדשיםאפשרייםלישראל. בהקשר זה מעניין להזכיר כבר בפתח הדברים כי השיח הפוליטי והציבורי בישראל בשנים האחרונות, ובפרט מאז הקמת הממשלה הנוכחית בדצמבר 2022, עוסק בהתמדה בטענות על הצורך להסדיר מחדש את מסגרת היחסים בין רשויות השלטון בישראל ואת מערכת האיזונים ביניהן כדי למנוע ריכוז של כוח מופרז בידי אחת מן הרשויות הללו. אלא שהדיון ממוקד כולו בהסדרת היחסים שבין שלוש הרשויות שבזירה הארצית האופקית: הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת. הדיון על מסגרת היחסים האנכית בין רובדיהשלטוןהארציוהמקומינעדרלחלוטיןמשיחביזורהכוחבישראל.במבוא לאמנההאירופיתלשלטוןעצמימקומי,לעומתזאת,כתובכי"שמירתהממשל העצמי המקומי וחיזוקו במדינות אירופה השונות יהוו תרומה חשובה להקמת אירופההמבוססתעלעקרונותהדמוקרטיהוביזורהכוח3." בהתאםלמבנהמערכתהשלטוןבישראל,המחקרהמוצגכאןממוקדבמסגרת היחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ואינו עוסק ברובדי ביניים שלטוניים דוגמת מחוזות, אזורים או קנטונים, הנהוגים באחדות מן המדינות הדמוקרטיות. אומנם בעשור החולף הוקמו בישראל אשכולות אזוריים המבוססיםעלשיתופיפעולהביןרשויותמקומיות,אךבמצבהנוכחילאמדובר ברובד שלטוני נפרד, ולכן גם ההתייחסות שלנו אליהם אינה שיטתית, אם כי בכמהמקומותבמסמךאנומתייחסיםלהיבטיםהקשוריםאליהם. במהלך המחקר הצגנו את עיקרי הממצאים לפני צוות חשיבה רב־מגזרי, שחבריוהעירוהערותוסייעובתובנות:אדיתבר(מרכזבלומברגסגוללמנהיגות עירונית), חנה ציבין (משרד ראש הממשלה), איתמר בן ישראל (משרד ראש הממשלה), רותם ברמלי (משרד האוצר), עינת פלינט (מרכז השלטון המקומי,) 3 דרי,  :1997 .74 18 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי יהודהשוויגר(מיזםמקום,מעוז),דןסממה(פנימה),קרןדורון־כץ(גו'ינטאלכא,) מלי טופצ'יאשוילי (תנועה ישראלית). תודתנו נתונה להם על סיועם. תודה גם לדניאל שורצשטין על העזרה באיסוף הנתונים והמידע למחקר. הממצאים, הניתוחוההמלצותהסופייםהםכמובןבאחריותנובלבד. מתודולוגיה לצורך המחקר ההשוואתי נעשה שימוש במגוון מקורות מידע גדול. נרחיב על כמהמהעיקרייםשבהם. ראשון לכול — האמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי 4,)1985( מיסודה של מועצת אירופה Europe( of Council), ארגון בינלאומי הפועל בנפרד לחלוטין מהאיחוד האירופי למען שיתוף פעולה בין מדינות אירופה. באיחוד האירופי חברות 27 מדינות מאירופה, ואילו במועצת אירופה חברות כל 46 מדינות אירופה.ישראלהיאאחתמ־6מדינותשישלהןמעמדכללישלמדינהמשקיפה במועצת אירופה או משקיפה באספה הפרלמנטרית של המועצה. על האמנה חתומות כיום כל מדינות אירופה (אף שיש בהן שלא אשררו סעיפים מסוימים באמנה), ויש בה התייחסות עקרונית נורמטיבית למערכת היחסים הראויה בין רובדי השלטון המרכזי והמקומי. קונגרס הרשויות המקומיות והאזוריות של מועצתאירופהעושהניטורשוטףשליישוםהאמנהבמדינותאירופה.במחקרנו השתמשנוגםבמידעעלהמדינותוגםבדוחותהניטורשמפרסםארגוןזה(מידע המתפרסםבאופןשוטףבאתרהאינטרנטשלהארגוןולאבפרסומיםרשמיים5.) בשנים1999-1998הכיןהאו"םטיוטתאמנהלאומיתלשלטוןעצמימקומיואף קיים דיונים בעניינה. אמנה זו היא הרחבה של האמנה האירופית, ואף שהיא נותרה ברמת טיוטה, היא הייתה הבסיס להתנעת מהלכים של האו"ם לקידום פעולותשלביזורבתחוםזה6. 4 המסמך תורגם בשלמותו לעברית ומופיע אצל דרי,  :1997 .77-73 5  ראו האתרLocalofCharterEuropeantheofMnitoringCARTA-MONITOR: Self-Government UN, 2009  6 מבוא 19 במחקרנו עשינו שימוש נרחב גם במדד האוטונומיה המקומית Local( – LAI Index Autonomy שהאיחוד האירופי משתתף בו7.), מדד זה בוחן, באמצעות פרמטרים רבים, את היקף האוטונומיה שהרשויות המקומיות נהנות ממנה במדינות שונות, והנתונים העדכניים ביותר שלו הם לשנת 2020. בעבר בחן המדד רק את מדינות האיחוד האירופי, אך מאז שנת 2020 הוא התרחב והוא כוללכיוםגםאתישראל;סךהכול57מדינות.לצורךההשוואהבחרנולהתמקד רקבמדינותהחברותבאיחודהאירופיו/אובארגוןOECD.נכוןלשנת2020המדד בחןאתכלהמדינותהחברותבשניארגוניםאלו,מלבדניוזילנד8.מספרהמדינות הכוללשבחנועלבסיסמדדLAIהואאפוא41,שמהן27מדינותחברותבאיחוד האירופי, 36 חברות ב־OECD, ורבות מהן חברות בשני הארגונים גם יחד. למדד LAIמצורפיםגםדבריהסברהמפרטיםבקצרהאתהסיבותלניקודשקיבלהכל מדינהבכלפרמטר,ולצורךהמחקרהשתמשנוגםבדבריההסברהללו9. 7  את הגרסה המקורית של מדד זה 1.0( LAI), שנערכה בשנים 2015-2014, רכש האיחוד האירופי. לצורך מחקרנו השתמשנו בגרסתו המעודכנת 2.0( LAI). שני הספרים המרכזים את הממצאים העיקריים העולים מהמדד אף פורסמו בהוצאת האיחוד האירופי. 8 קוסטה ריקה הצטרפה לOECD–  רק בשנת 2021 וגם היא אינה כלולה במדד., 9  בכל אינדיקטור במדד זה ניתן ניקוד הנע בין 0 ל3– או בין 0 ל4–, בהתאם לשלוש או ארבע קטגוריות שנקבעו. ככלל, מרבית המדינות קיבלו ניקוד עגול באינדיקטורים השונים, אך יש מדינות שקיבלו ניקוד לא–עגול, בשל מצב ביניים בין הקטגוריות או משום שמדובר במדינה פדרלית שיש בה שונות בין הרשויות המקומיות באזורים השונים. על מנת להציג את הדברים באופן נוח ופשוט עיגלנו את הניקוד למעלה או למטה (לדוגמה, מדינה שקיבלה ניקוד 0.7 במדד מסוים נחשבת מדינה בניקוד 1), מלבד באינדיקטור אחד — שבו הניקוד של ישראל היה בדיוק 0.5, ולכן הצגנו בו את הניקוד על כלל המדינות כשהוא מעוגל למספרים חצויים ,0.5( 1.5 וכן הלאה.), 20 מעמדו החוקתי של השלטון המקומי 1פרק .1.1 הדרכים להסדרת מעמדו של השלטון המקומי מרבית המדינות המערביות מתייחסות במסמכים החוקתיים שלהן למעמדו של השלטון המקומי. עיון בחוקות של כלל המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או בארגון OECD מעלה כי מתוך 43 מדינות — ב־36 84%() יש פרקים, או לכל הפחות סעיפים אחדים, המתייחסים למעמדו של השלטון המקומי. מתוך 7 המדינותשאיןבמסמכיםהחוקתייםשלהןהתייחסותלשלטוןהמקומי,ל־2אין כלל חוקה או חוקי יסוד (בריטניה וניו זילנד) ו־3 הן מדינות פדרליות (ארצות הברית, קנדה, אוסטרליה), ובהן בכמה מהחוקות של המדינות המשתייכות אליהןישהתייחסותחוקתיתלשלטוןהמקומי.לצדזאת,ב־6מדינותפדרליות אחרות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD ישנה התייחסות בחוקה המשותפתשלהמדינהלמעמדושלהשלטוןהמקומי.2המדינותהלא־פדרליות היחידות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD שיש להן חוקה או חוקי יסוד ואשר אין מופיעה בהם התייחסות למעמדו של השלטון המקומי הן ישראל ונורווגיה10. לישראל,כידוע,איןחוקה,אךגםאין,כאמור,כלחוקיסודהעוסקבמעמדושל השלטון המקומי. בשלושה חוקי יסוד בישראל יש אומנם התייחסות לשלטון 10 עם זאת, בפרק השלישי בחוקת נורווגיה, העוסק ב"זכויות האזרח וכוח המחוקק," הסעיף הראשון 49() קובע כי "לתושבים יש הזכות לנהל את העניינים המקומיים באמצעות גופים מקומיים שנבחרו באופן דמוקרטי. הוראות ספציפיות לרמה המקומית שנבחרה באופן דמוקרטי ייקבעו בחוק" (התרגום שלנו). סעיף זה יכול, אולי, להתפרש כהתייחסות כללית לשלטון המקומי. פרק 1. מעמדו החוקתי של השלטון המקומי 21 המקומי, אך אלו הן התייחסויות אגביות ובכולן ההתייחסות היא לתחולת הסמכויות של גורמי ממשל בשלטון המרכזי — הכנסת, מבקר המדינה, בג"ץ — על השלטון המקומי: סעיף 21 לחוק־יסוד: הכנסת מעניק סמכות לוועדות הכנסתלזמןלדיוןנושאימשרהברשותמקומיתולחייבםלמסורמידע;סעיף2 לחוק־יסוד:מבקרהמדינהמסמיךאתמבקרהמדינהלערוךביקורתעלהרשויות המקומיות;וסעיף15לחוק־יסוד:השפיטהמסמיךאתבג"ץלתתצוויםלרשויות מקומיות. כל ההתייחסויות הללו הן עקיפות ואינן עוסקות כלל בהיבטים של מעמדוהחוקתישלהשלטוןהמקומי. יתרה מזו, החקיקה המרכזית המסדירה את דרכי פעילותן וסמכויותיהן של הרשויות המקומיות היא חקיקה מתקופת המנדט הבריטי: פקודת העיריות שנחקקה בשנת 1934; ופקודת המועצות המקומיות שנחקקה בשנת 1921 והוחלפהבשנת1941 פקודותאלועברוכמובןתיקוניםרביםבמרוצתהשנים,. אךלאנערךבהןשינויחקיקהרוחביעקרוני.בשנת2007נעשההניסיוןהעמוק ביותרלשינויחקיקהרוחבי:הוגשההצעתחוקהעיריותהחדש,שביקשהלקדם שינויי מדיניות וליצור מסגרת חוקית ברורה ואחידה לשלטון המקומי בישראל. ההצעה עברה בכנסת בקריאה ראשונה, אך לא התקדמה מעבר לכך וירדה מסדרהיוםהציבורי. .1.2 עיגון עקרון האוטונומיה המקומית בחוקה ובחקיקה בספרות המחקר התאורטית קיימות שתי תפיסות ראשיות המבטאות שני קטביםכלפימעמדוומהותושלהשלטוןהמקומי11. 11 לוי ושריג,  2014. למעשה, ישנה גם תפיסה שלישית — הרואה ברשות המקומית תאגיד שירותים. ואולם גישה זו דומיננטית פחות, וגם לא נמצאת על הציר שבין שתי התפיסות הקוטביות הנזכרות. 22 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי 1() השלטון המקומי הוא זרוע של המדינה לפי תפיסה זו, השלטון המקומי הוא זרוע של המדינה והממשל המרכזי. היות שהמדינהאינהיכולהלנהלביעילותאתכלענייניהםשלאזרחיה,היאמאצילה חלקמסמכויותיהלשלטוןהמקומיומפקחתעלפעולותיו.במסגרתזוהרשויות המקומיותמספקותשירותיםומפעילותאכיפהשלטוניתמטעםהמדינה. 2() השלטון המקומי הוא מסגרת של ממשל עצמי מקומי התפיסה ההופכית רואה בשלטון המקומי מסגרת לניהול עצמי של הקהילה. תפיסהזומבוססתעלההכרהשלכלקהילהישצרכיםמקומייםייחודייםמשלה והזכות לממשם. לפיכך היא מבחינה בין קהילות מקומיות על פי המאפיינים הייחודיים שלהן — אזור, גודל, הרכב האוכלוסייה המקומית וכדומה — והיא פתוחה לגיוון במדיניות שלהן ואף באופן הארגון שלהן. כפי שנראה להלן, תפיסהזוהתחזקהמאודבעשוריםהאחרוניםבמדינותהדמוקרטיות. כמובן, במציאות לא כל מדינה מאמצת את אחת התפיסות בלעדית. שתי התפיסות יכולות בהחלט להתקיים בכפיפה אחת, בדגשים ובמינונים שונים. להלן נבחן עד כמה מדינות נוהגות לעגן את העיקרון של מעמדו של השלטון המקומיכממשלעצמימקומיבמערכתהחוקתיתוהחוקיתשלהן. במבואלאמנההאירופיתלשלטוןעצמימקומי,שעליהחתמוכאמורכלמדינות אירופה, מפורטים המניעים ליצירת האמנה והעקרונות שעליהם מתחייבות המדינות החתומות על האמנה. בין השאר, המדינות החתומות מצהירות כי הרשויות המקומיות הינן אחד היסודות העיקריים של כל משטר דמוקרטי"" וכןש"הגנהעלהממשלהעצמיהמקומיוחיזוקובמדינותאירופההשונותיהוו תרומה חשובה להקמת אירופה המבוססת על עקרונות הדמוקרטיה וביזור הכוח". החלק המסכם של המבוא מבהיר כי סעיפי האמנה הם הדרך לשמור עלעקרונותאלווכיהםנועדולתמוךב"קיוםרשויותמקומיותאשרלהןגופים לקבלת החלטות שהוקמו באופן דמוקרטי ובעלות מידה רבה של אוטונומיה ביחס לתחומי אחריותן, לדרכים ולאמצעים למימוש תחומי אחריות אלה ולמשאביםהנדרשיםלהגשמתם12." 12 דרי,  :1997 .74-73 פרק 1. מעמדו החוקתי של השלטון המקומי 23 דבריההקדמההללומבטאיםאתהתפיסהבדברהצורךבשמירהעלהאוטונומיה של השלטון המקומי. למעשה, הדבר עולה כבר משמה של האמנה, שנוספה בו המילה "עצמי" לביטוי "שלטון מקומי" (באנגלית: Self-Government.)Local סעיף2 הסעיףהביצועיהראשוןבאמנה,עוסקבעיגוןעיקרוןזהבחוקיהמדינה., כותרת הסעיף היא "בסיס חוקתי ומשפטי לשלטון עצמי מקומי", ונכתב בו כי "העיקרון של ממשל עצמי מקומי יוכר בחקיקה של המדינות, וכשניתן הדבר — אףבחוקה13." תרשים 1 עיגון עקרון הממשל העצמי המקומי (יישום סעיף 2 באמנה האירופית,) מדינות אירופה, 2022 36 מספר המדינות )78% ( 36 ליטא אוסטריה 34 מולדובה אוקראינה 32 מונטנגרו איטליה 30 איסלנד מקדוניההצפונית 28 אירלנד סלובניה 26 אלבניה סלובקיה 24 אנדורה סן מרינו 22 אסטוניה ספרד 20 ארמניה סרביה 18 בולגריה פולין 16 בלגיה פורטוגל גאורגיה פינלנד 14 גרמניה צ'כיה 12 דנמרק צרפת 6 10 הונגריה קרואטיה 8 4 ) 13% ( יוון רומניה 6 ) 9% ( שוודיה לוקסמבורג אזרבייג'ן מלטה 4 בריטניה נורווגיה לטביה בוסניה ליכטנשטיין שווייץ 2 הולנד קפריסין טורקיה מונקו 0 חוקה חוק אף אחד מקור: עיבודי המחברים לנתוני קונגרס הרשויות המקומיות והאזוריות של מועצת אירופה. 13  שם: 74 כל ההדגשות בציטוטים הן שלנו.. 24 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מתוך46מדינותאירופה,ב־36מדינות78%()עקרוןהאוטונומיההמקומימעוגן בחוקהובעוד4מדינות9%()הואמעוגןבחקיקה.מנגד,רק6מדינותבאירופה (אזרבייג'ן,בריטניה,הולנד,מלטה,נורווגיה,קפריסין)לאעיגנואתהעיקרוןהזה במערכתהחוקשלהן. מדדמקבילשלהאיחודהאירופי,"מדדהביזור"Index(Decentralization),בוחן את עיגון עקרון הממשל העצמי המקומי באופן מעמיק יותר ומבחין בין עיגון חוקתיללאפירוט—מצבשבועקרוןהממשלהעצמיהמקומימעוגןבחוקהאך ללאפרטים—וביןעיגוןחוקתימפורט—מצבשבוהחוקהחורגתמעצםההכרה בעקרון הממשל העצמי המקומי ומגדירה סמכויות, היקף או היבטים נוספים הרלוונטייםלעיגוןהאוטונומיהשלהשלטוןהמקומי. תרשים 2 הבסיס החוקי או החוקתי לממשל העצמי המקומי, מדינות האיחוד האירופי, 2019 22 מספר המדינות ) 81% ( 22 אוסטריה 20 אירלנד אסטוניה 18 בולגריה גרמניה דנמרק 16 הולנד 14 הונגריה יוון 12 לוקסמבורג לטביה 10 ליטא סלובקיה 8 ספרד פורטוגל 4 פינלנד 6 צ'כיה ) 15% ( צרפת 4 קפריסין 1 איטליה קרואטיה בלגיה 2 ) 4% ( רומניה סלובניה שוודיה פולין מלטה 0 עיגון חוקי מפורט עיגון חוקתי לא נקבע בחוקה אלא בחוק ללא פירוט מקור: עיבודי המחברים למדד הביזור Index( Decentralization של האיחוד האירופי.) פרק 1. מעמדו החוקתי של השלטון המקומי 25 בדיקת האיחוד האירופי מעלה כי כל 27 מדינות האיחוד עיגנו את עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי: 26 עשו זאת בחוקה, ומתוכן 4 מדינות (איטליה, בלגיה, סלובניה, פולין) אף הרחיבו ופירטו על עיקרון זה בחוקה שלהן14.מכללמדינותהאיחודהאירופירקמדינהאחת(מלטה)לאהגדירהאת הבסיסלממשלהעצמיהמקומיבחוקה,אךכןעשתהזאתבחוק15. גםבנושאזהישראלחריגהמאודיחסיתלמקובלבעולםהמערבי.עקרוןהשלטון המקומיהעצמיאינומעוגןבישראלכלל—לאבחוקיהיסודולאבחקיקהרגילה. פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות אינן מתייחסות כלל לצורך בשמירהעלהאוטונומיהשלהשלטוןהמקומי. מעניין כי גם בהצעה המשמעותית ביותר לחוקה שהוצעה בישראל — הצעת חוקה בהסכמה"" 2005() — יש פרק העוסק בשלטון המקומי, אך גם בו אין התייחסותלאוטונומיהשלהשלטוןהמקומי.למעשהההפךהואהנכון:הסעיף הראשון בפרק העוסק בשלטון המקומי קובע כי "הרשויות המקומיות ינהלו אתענייניהציבורהמקומילטובתתושביהןתוךכדיהתחשבותבטובתהציבור הכללי ובכפוף למדיניות הממשלה בתחומים שייקבעו בחוק16." דברים אלו מלמדיםדווקאעלכפיפותושלהשלטוןהמקומילמדיניותהשלהממשלה,הפוך מתפיסת השלטון המקומי העצמי. נראה כי יש בכך כדי לשקף את התפיסה השלטת בישראל הנוטה לראות בשלטון המקומי זרוע של השלטון המרכזי, תפיסהשהיאכאמורחריגהבעולםהדמוקרטיהמפותח17. 14  בניגוד לבודקים מטעם מועצת אירופה, הבודקים מטעם האיחוד האירופי טוענים כי הטקסט המופיע בחוקה של הולנד ובחוק השלטון המקומי של מלטה נחשבים כמגדירים את הזכות של השלטון המקומי לאוטונומיה. 15 הסיווג במדד זה לא תואם לחלוטין את הסיווג במדד הקודם, בשל הבדלים במדידה, אך נראה שההבדלים מינוריים. 16 המכון הישראלי לדמוקרטיה,  :2005 .130 17  על הדיונים בדבר מעמדו החוקתי של השלטון המקומי שקדמו להכנת המסמך "חוקה בהסכמה" ניתן ללמוד מן המסמך המסכם את הכינוס השמיני של המועצה הציבורית של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שבו הוצגו עמדות מגוונות כלפי האוטונומיה של השלטון המקומי. ראו המכון הישראלי לדמוקרטיה, .2002 26 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי .1.3 הגנה משפטית על האוטונומיה המקומית עיגון האוטונומיה המקומית בחוקה ובחקיקה הוא הבסיס לכך שהערכאות המשפטיותבמדינהיוכלולשמורעלהאוטונומיהשלהרשויות.אחדהפרמטרים במדד האוטונומיה המקומית LAI() הוא "הגנה חוקית", הבוחן את "קיומם של אמצעיםחוקתייםאומשפטייםלשמירהעלאוטונומיהמקומית".מדדזהמורכב מציוןהנעבין0ל־3,והואבוחןאתהתקנותהסטטוטוריותהמגינותעלהאוטונומיה המקומית,אתהיכולתשלרשויותמקומיותלערערלפניערכאותמשפטיותעל החלטות שהתקבלו בשלטון המרכזי בעניינן ואת היקף ההתערבות של בית המשפטבהחלטותהשלטוןהמרכזימטעמיםשלפגיעהבאוטונומיההמקומית. תרשים 3 הגנה חוקית או משפטית על השלטון המקומי, מדד האוטונומיה המקומית ,)LAI( מדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב2020– OECD, מספר המדינות 17 18 ) 41% ( 16 איטליה אסטוניה ארמניה 12 14 בולגריה בלגיה ) 30% ( 12 לוקסמבורג ליטא אוסטריה 10 סלובקיה איסלנד ספרד בוסניה פורטוגל גרמניה 6 8 פינלנד הולנד ) 15% ( הונגריה צ'כיה 6 יפן צרפת אוסטרליה לטביה קולומביה 2 אירלנד 2 מלטה 4 קוריאההדרומית בריטניה מקסיקו 1 1 רומניה ) 5% ( ) 5% ( דנמרק נורווגיה שווייץ 2 ) 2% ( ) 2% ( סלובניה טורקיה יוון ארצות הברית קפריסין קרואטיה ישראל פולין שוודיה קנדה 0 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 מקור: עיבודי המחברים לנתוני מדד האוטונומיה המקומית .)LAI( פרק 1. מעמדו החוקתי של השלטון המקומי 27 הציון של ישראל במדד זה היה 0.5 (מתוך 3) כך שמתוך 41 המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD שנמדדו נמצא שרק קנדה קיבלה ציון נמוך מישראל.17מהמדינות41%()קיבלואתהציון3,ועוד14מדינות34%()קיבלו את הציון 2 או 2.5. באשר לישראל ציינו החוקרים בדברי ההסבר המצורפים למדד כי אף שלרשויות מקומיות בישראל הזכות לפנות לבג"ץ כנגד החלטות שלהממשלה,בכלזאת"ביתהמשפטיתערבלעיתיםרחוקותבשיקולימדיניות, והוא יבטל החלטת שר בעיקר אם לא נשמרו הליכים פורמליים או שההחלטה נבעהבמובהקמשיקוליםפסולים18." נראה שניתוח של המבנה החוקי ושל פסיקות בג"ץ בעניין מעמדו של השלטון המקומי אכן מוביל למסקנה זו. כך למשל, במבוא לספרו המקיף "דיני רשויות מקומיות"כתבהשופטאליהווינוגרדעלהמסגרתהחוקיתשלהשלטוןהמקומי בישראלאתהדבריםהאלה: השימוש בביטוי "שלטון מקומי" יוצר מעין פרדוקס. השימוש במלה "שלטון" יוצא מנקודת הנחה של קיום שלטון מרכזי, המעניק סמכויות לשלטון המקומי, סמכויות העושות את השלטון המקומי לחפשי ובלתי־תלוי בשלטון המרכזי באותם תחומים,ואולם,כידוע,איןהרשויותהמקומיותבארץחפשיות ובלתיתלויותכמעטבאףתחוםמתחומיפעולותיהן19. חוקרימשפטנוספיםמבקשיםלבחוןאתדברקיומושלעקרוןהאוטונומיהשל השלטוןהמקומיבישראלמתוךפסיקותיושלביתהמשפטהעליון.הםמראים כילצדפסיקותשבהןביתהמשפטמצהירעלחשיבותהאוטונומיהועלשמירה על מעמדו העצמאי של השלטון המקומי, בפסיקות אחרות היחס לשלטון המקומיהואכאלזרועביצועיתשלהשלטוןהמרכזי.אחתהטענותהיאששתי הגישות בפסיקות מתקיימות למעשה זו בצד זו, אם כי העמדה הבולטת יותר היאגישתהזרועהביצועית: 18 התרגום שלנו. 19 וינוגרד,  :2010 .3 28 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מקריאת פסקי־דין אלה עולה כי מקור כוחן של הרשויות המקומיותאינורצוןהתושביםהמקומיים,אלאהשלטוןהמרכזי, באמצעותהחקיקה.הרשויותהמקומיותעומדותחסרות־אונים ואינן רשאיות לפעול לטובת תושביהן בלא הסמכה מפורשת בחוק.תפיסתהשלטוןהמקומיהעומדתאם־כןבבסיסהחלטות אלה היא זו המלאכותית, שעל־פיה הרשויות המקומיות אינן אלא זרוע ביצועית של המדינה, הקיימות בחסדה ולצורך נוחיותההמנהלתית20. מנגד, יש המבקשים לעמוד על הפערים בין פסקי הדין של בג"ץ בנושא באמצעות הרמוניזציה, חלקית לפחות. נטען כי בכל הנוגע לסמכויות של הרשויות המקומיות הגישה השלטת בפסיקה מתייחסת לרשויות המקומיות כאלקבלןמשנהוזרועביצועשלהמדינה,בעודהפסיקותהמדגישותאתעקרון האוטונומיה המקומית מתייחסות בעיקר לחסינות, כלומר להגנה מפני פיקוח והתערבות חיצוניים. לפי טענה זו, "עקרון האוטונומיה המקומית נזכר בעיקר אגב ציון המגבלות החלות על העיקרון וההסתייגויות ממנו", ונראה שגם מכך ניתןלעמודעלחולשתושלעיקרוןזהבפסיקותביתהמשפטבישראל21.טענה מנוגדת גורסת שתפיסת האוטונומיה המקומית בפסיקת בתי המשפט רחבה יותר.לפיטענהזו,השוניהרטוריוהמושגיהעולהמפסקיהדיןמקורובהבחנה בין עניינים המזוהים עם תפקידה המוסדי־ביצועי של הרשות המקומית — תפקידהמציבאותהבמבנההיררכיהמעניקעדיפותיחסיתלשלטוןהמרכזי— לביןענייניםמקומייםהמזוהיםעםהאינטרסים,ההעדפותוהזכויותהפוליטיים הייחודייםשלהתושבים המקומיים.עםזאת,גםגישהזו מסכימהכיהתפיסה האוטונומית העולה בפסקי הדין סותרת את מרבית ההסדרים החוקיים והפוליטיים הקיימים, המנציחים את מעמדו של השלטון המקומי כזרוע ביצוע שלהשלטוןהמרכזי22. 20 רוזן–צבי,  :2004 .444 21 אבנרי,  :2020 .167-166 22 נגיד,  .2021 פרק 1. מעמדו החוקתי של השלטון המקומי 29 עלכלפנים,ברורלחלוטיןכיעקרוןהאוטונומיההמקומיתאינומעוגןבישראל לא בחוקי היסוד ולא בחוק. עצם המחלוקת על כך בפסיקה מלמדת עד כמה עיקרון זה אינו מובן מאליו בישראל. כפי שהראינו, הגישה השלטת במחקר המשפט בישראל היא שהמנגנון ההסדרי הקיים אצלנו נוטה יותר לעמדה המנוגדת לעקרון האוטונומיה המקומית, כלומר רואה בשלטון המקומי זרוע ביצועיתשלהשלטוןהמרכזי.בהמשךדברינונעמודעלכמההיבטיםהממחישים אתקביעתנוזו. .1.4 מרחב הפעולה של השלטון המקומי: בין "אולטרה וירס" לכושר כללי כאמור,במחקרזהאיננועוסקיםכללבחלוקתהסמכויותשביןהשלטוןהמרכזי לשלטוןהמקומי,אךבכלזאתראוילבחוןמהםהגבולותשלסמכותהפעולהשל השלטון המקומי — לא בהיבט של חלוקת סמכויות אלא בשאלה עד כמה הוא רשאילפעולבאופןעצמאי. בהקשרשלהמעמדהחוקתישלהשלטוןהמקומיבמדינותשונותנהוגלהתייחס למושגים שהפכו למרכזיים ביחסים שבין רובדי השלטון: עקרון החריגה מן הסמכות, או בכינויו המקובל — "אולטרה וירס" vires( ultra בתרגום מילולי:; מֵעֵבר לכוחות"), ועקרון הסמכות הכללית, או בכינויו המקובל — "כושר כללי"" competence( general). על פי עקרון האולטרה וירס אין לרשויות המקומיות שוםסמכותחוקיתמעברלזושמעניקלהןהחוק.כלומר,הןיכולותלעשותרק מהשמתירלהןהחוק,ואינןיכולותלעשותאתמהשאיןהחוקמתירבמפורש. אם הרשויות יפעלו מחוץ לגבולות שהתווה החוק, יהיו מעשיהן חסרי תוקף. עקרוןהכושרהכללי,לעומתזאת,מעניקלרשויותהמקומיותאתהזכותליזום ולפעול בכל תחום שקשור בקהילה המקומית, ובלבד שלא תהיה בפעולתן הפרהברורהשלחוקהאוסרזאתבמפורש.דוקטרינהזומבטאתתפיסהברורה של אוטונומיה מקומית, מכיוון שהיא דוגלת בתפיסה שהרשות המקומית היא 30 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ישות הנושאת בסמכות ובאחריות פוליטית, ולכן זכאית, ואף חייבת, לפעול לשם קידום רווחת התושבים החיים בתחומה23. במילים אחרות, בתפיסת הכושר הכללי מקור הסמכות של התושבים נובע "מלמטה", מהתושבים, ולא מלמעלה",מהשלטוןהמרכזי." סעיף4.2לאמנההאירופיתלשלטוןעצמימקומיקובעכי"לרשויותהמקומיות יינתןשיקולדעתמלא,בכפוףלחוק,להפעיליזמהבכלנושאשאינומעברלתחום מומחיותןושלאהופקדבידירשותאחרת24."הסעיףקרובבמידהרבהלעקרון הכושרהכללילעיל.עלפיבדיקתמועצתאירופה,ב־27מדינותאירופיות)63%( סעיף זה מיושם במלואו ב־6 מדינות 14%( הוא מיושם חלקית, וב־10) מדינות 23%( הואאינומיושםכלל25.) מדדהאוטונומיההמקומיתבוחןנושאזהקצתאחרת,בדרךהמאפשרתלבדוק אתהגיווןביןהמדינותבאופןמדויקיותר.המדינותמסּווגותלארבעקטגוריות: הרשויות המקומיות רשאיות לבצע רק פעולות שהן מחויבות בהן (דירוג ;)0 הרשויותהמקומיותרשאיותלבצעפעולותמתוךמספרפעולותמצומצםמאוד ומוגדר מראש (דירוג 1); הרשויות המקומיות רשאיות לבצע פעולות מתוך מגווןפעולותרחבומוגדרמראש(דירוג2);הרשויותהמקומיותחופשיותלבצע פעולותחדשותכלעודפעולותאלולאהוגדרולרמותשלטוןאחרות(דירוג.)3 23 מנוחין,  :2014 .48 24 דרי,  :1997 .74 25 בשלוש מדינות לא ניתן לסעיף זה שום ציון. פרק 1. מעמדו החוקתי של השלטון המקומי 31 תרשים 4 עד כמה השלטון המקומי רשאי להחליט על פעולות שהוא רוצה לבצע, מדד האוטונומיה המקומית LAI(), מדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב,OECD– 2020 26 מספר המדינות ) 63% ) 26 אוסטריה איטליה 4 2 איסלנד אירלנד 22 אסטוניה בלגיה 20 גרמניה דנמרק 18 הולנד הונגריה 16 יפן לוקסמבורג 14 לטביה ליטא 12 מלטה נורווגיה 8 10 סלובניה ) 20% ( 6 סלובקיה 8 ספרד ארצות הברית ) 15% ( פורטוגל בולגריה 6 פינלנד טורקיה אוסטרליה צ'כיה יוון ישראל 4 קולומביה פולין מקסיקו 1 קרואטיה צרפת צ'ילה 2 קנדה ) 2% ( קוריאה הדרומית שוודיה רומניה שווייץ קפריסין בריטניה 0 רשויות מקומיות רשויות מקומיות רשויות מקומיות רשויות מקומיות רשאיות לבצע רשאיות לבצע רשאיות לבצע רשאיות לבצע רק פעולות חדשות פעולות מתוך מגוון פעולות מתוך היקף פעולות שהן אם פעולות אלו לא רחב ומוגדר מראש מצומצם מאוד מחויבות בהן הוגדרו לרמות ומוגדר מראש שלטון אחרות מקור: עיבודי המחברים לנתוני מדד האוטונומיה המקומית .)LAI( רוב מדינות האיחוד האירופי וה־OECD מדורגות בדירוג הגבוה ביותר, כלומר הרשויותהמקומיותבהןרשאיותלבצעפעולותעלפיהחלטתןכלעודאלואינם תפקידיםשהוגדרובמפורשלרשותשלטוניתאחרת.עםזאת,בקבוצתמדינות גדולה נוספת, הרשויות המקומיות אומנם תחומות בפעולות שהן רשאיות 32 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי לבצע, אך נתון לרשותן מגוון פעולות רחב מאוד. רק 7 מדינות 17%() ממדינות האיחודהאירופיוה־OECDמדורגותבדירוגהנמוךשל0או1,וישראלהיאאחת מהן. מאלו, רק בבריטניה הרשויות המקומיות רשאיות לבצע אך ורק פעולות שהן מחויבות בהן, ואילו ביתר 6 המדינות נתונה לרשויות המקומיות גמישות מעברלחובתן,אךהיאמוגבלתמאוד. חוקרים שונים עמדו על כך שעקרון האולטרה וירס רֹווח בבריטניה ובישראל, בשעהשברובהמדינותהדמוקרטיותרֹווחעקרוןהכושרהכללי26.ממצאיהמדד אכן מאששים מסקנה זו. עקרון האולטרה וירס נקבע בפסיקת בית המשפט העליוןהישראליכברבראשיתשנותה־50שלהמאהה־:20 בבואנו לשקול אם דבר מסויים חורג מסמכויות המועצה אם לא,המבחןאינו,אםפקודתהעיריותאוסרתאתהדבר,בפירוש או מכללא, אלא אם הדבר מותר לפיה. לשון אחר, לא די בכך שהדבראינואסור;הואצריךלהיותמותר,כדילהיותכשרבעיני החוק. החוק אינו משאיר, כביכול, חלל ריק, שמותר למלאותו לפיהרצון27. ואולםחשובלסייגולומרשבהוראותהחוקהחלותעלהרשויותהמקומיותישנם סעיפיהסמכהכללייםלמדי.סעיף29(249)לפקודתהעיריותקובעכיבסמכותה שלעירייה"לעשותבדרךכלל,כלמעשההדרושלשםשמירהעלתחוםהעיריה, בריאותהציבורוהבטחוןבו",וסעיף146לפקודתהמועצותהמקומיותקובעכי מועצה מוסמכת "לפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה". כך, למרות שמקור הסמכות של הרשויות המקומיות הוא רק בחוק, נראה שיש להן היקף הסמכה רחב למדי. ברקע סעיפים אלו ציין היועץ המשפטי לשעבר של משרד הפנים, שלום זינגר, כי לעקרון האולטרה וירס "חשיבות רעיונות יותר מאשר מעשית28." 26 דרי ושורץ–מילנר,  :1994 30-29 מנוחין,; :2014 .48 27  בג"ץ 36/51 נחום חת נ' מועצת עירית חיפה .)1951( 28 זינגר,  :2013 .25 פרק 1. מעמדו החוקתי של השלטון המקומי 33 .1.5 סיכום בפרק זה עסקנו במעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל. הראינו כי בנושא זה ישראל חריגה מאוד בקרב מדינות האיחוד האירופי וה־OECD כמעט בכל היבט: השלטון המקומי בישראל אינו מוסדר בחוקה או בחוק יסוד; עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי אינו מעוגן בחוק, ובפועל בתי המשפט ממעטיםלהגןעלהאוטונומיהשלהרשויותהמקומיות;והשלטוןהמקומיפועל על פי עקרון האולטרה וירס, ולכן רשויות מקומיות רשאיות לבצע רק פעולות ומשימותשהוגדרולהןבחוק. 34 מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 2פרק .2.1 סקירה השוואתית סעיף4שלהאמנההאירופיתלשלטוןעצמימקומיעוסקבהיקפושלהממשל העצמי המקומי. סעיף 4.6 קובע כי "בתכנון ובתהליכי החלטת החלטות בכל הנושאים הנוגעים ישירות לרשויות המקומיות ייוועצו בהן עד כמה שאפשר, במועד ובאופן המתאימים29." במילים אחרות, בעת תכנון וקבלת החלטות בדרג הארצי (ממשלה או כנסת) הנוגעות לרשויות המקומיות יש להיוועץ בהן ככל האפשר. בדוח ההסבר לאמנה של מועצת אירופה מבואר כי אופן ועיתוי ההתייעצותצריכיםלהיעשותכךשלרשויותהמקומיותתהיהאפשרותממשית להשפיעעלתהליכיקבלתההחלטות,ורקבנסיבותחריגותיהיהמותרלעקוף אתדרישתההיוועצות,בעיקרבמקריםדחופים.עודמבוארכיכאשרההחלטה עוסקת ברשות מקומית ספציפית או בקבוצת רשויות ספציפית, ההתייעצות צריכהלהיעשותישירותעימן,וכיכאשרמדוברבהחלטההנוגעתלמספרגדול שלרשויות,ההיוועצותיכולהלהיעשותבאמצעותהאגודותוהגופיםהייצוגיים שלהשלטוןהמקומי30. שניסעיפיםנוספיםבאמנהמתייחסיםלחובתההיוועצותבתחומיםספציפיים. סעיף 5 עוסק ב"הגנה על תחומי [גבולות] הרשות המקומית", ונקבע כי "לא ייעשהשינויבתחומיהרשותהמקומיתללאהתייעצותמוקדמתעםהקהילות המקומיותהנידונות,אפשרגםבאמצעותמשאל־עםאםצעדזהמותרבחוק31." 29 דרי,  :1997 .75 Council of Europe, 2014  30 31 דרי,  :1997 .75 פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 35 סעיף 9 עוסק ב"משאבים הכספיים של הרשות המקומית", ונקבע בו, בסעיף 9.6,כי"הרשויותהמקומיתתתבקשנהבאופןהולםלהביעאתדעתןעלהדרך שבה יש להקצות להן משאבים שחולקו מחדש32." בעוד סעיף 5 עוסק בחובת ההיוועצות עם רשויות ספציפיות בסוגיות הנוגעות להן בלבד (שינוי גבולות,) סעיף 9.6 עוסק בחובת ההיוועצות הכללית של הפרלמנט והממשלה עם הרשויות המקומיות בסוגיות הנוגעות להקצאות המשאבים המיועדים להן. טיוטתהאמנהלשלטוןעצמימקומישלהאו"ם,שהיאכאמורהרחבהשלהאמנה האירופיתבנושא,ייעדהסעיףשלםנוסףלנושא—"איגודיהרשויותהמקומיות" (סעיף 11). סעיף 11.1 שלו קובע כי הרשויות המקומיות יהיו רשאיות להקים אגודות משותפות לקידום האינטרסים שלהן וכדי לספק שירותים מסוימים. סעיף 11.2 קובע כי "רמות שלטון אחרות יתייעצו עם איגודי רשויות מקומיות בעתהכנתחקיקההמשפיעהעלהשלטוןהמקומי33." עיקרון זה של הנהגת חובת התייעצות עם הרשויות המקומיות בהחלטות בעניינן הוא ביטוי ברור של תפיסת הרשויות המקומיות כגופים דמוקרטיים המייצגים את הציבור. לפי תפיסה זו, הרשויות המקומיות שונות מהותית מחברותממשלתיות,שהןזרועשלהמדינה,ולכןכאשרהממשלהאוהפרלמנט נדרשים לקבל החלטה בעניינן, חובה עליהם לשמוע את נציגיהן הרשמיים של הרשויותהמקומיות.תרשים5בוחןאתיישומושלעיקרוןזהבמדינותאירופה. 32  שם: .76 33  התרגום שלנו. למסמך המלא של טיוטת אמנה זו ראוCharterWorldaTowards ofLocalSelf-Government 36 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי תרשים 5 היוועצות עם השלטון המקומי בטרם קבלת החלטות הקשורות בו (יישום סעיף 4.6 באמנה האירופית), מדינות אירופה, 2022 מספר המדינות 23 4 2 ) 55% ( 22 אוסטריה איסלנד 20 אלבניה אנדורה אסטוניה 18 בולגריה בריטניה 16 גאורגיה דנמרק 14 הולנד 10 יוון 12 לטביה 9 ) 24% ( ליטא 10 ) 21% ( ליכטנשטיין אירלנד מונקו אזרבייג'ן ארמניה 8 מקדוניה הצפונית בוסניה והרצגובינה הונגריה סלובקיה בלגיה טורקיה 6 סרביה גרמניה מולדובה פינלנד לוקסמבורג מלטה 4 צ'כיה סן מרינו סלובניה צרפת ספרד פולין 2 רומניה פורטוגל קפריסין שווייץ קרואטיה שוודיה 0 לא מיושם יישום מלא יישום חלקי מקור: עיבודי המחברים לנתוני קונגרס הרשויות המקומיות והאזוריות של מועצת אירופה. מ־42 המדינות באירופה שנבדקו על ידי מועצת אירופה34, 23 55%() מיישמות במלואה את חובת ההיוועצות הכללית עם הרשויות המקומיות בטרם קבלת החלטות בעניינן, 9 מדינות 21%( מיישמות אותה חלקית, ו־10) מדינות )24%( אינן מיישמות אותה כלל. ממצאים דומים עולים באשר לסעיף 9.6 באמנה, העוסק בהיוועצות עם הגופים הייצוגיים של השלטון המקומי על הקצאת 34  אף שבמועצת אירופה חברות 46 מדינות, ההתייחסות כאן היא ל42– מדינות מכיוון שבבדיקת היישום של כמה מסעיפי האמנה האירופית יש מדינות ספורות שלא זכו להתייחסות. גם בסעיפים נוספים שנציג להלן מידע על יישומם יש מדינות ספורות שאין עליהן מידע (ואין מדובר בהכרח באותן המדינות. בכל סעיף אלו מדינות אחרות.) פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 37 המשאביםלרשויותהמקומיות:מ־41המדינותבאירופהשנבדקועלידימועצת אירופה,2151%( מיישמותאותובמלואו,)717%( מיישמותאותוחלקית,ו־13) 32%( אינןמיישמותאותוכלל.) באשר להיוועצות עם רשויות מקומיות ספציפיות על שינוי הגבולות שלהן (סעיף5 נמצאכיהיקףההיוועצותברשויותאףגבוהיותר.כך,מ־43)המדינות באירופהשנבדקועלידימועצתאירופה,3684%()מיישמותבמלואהאתחובת ההיוועצות ברשויות מקומיות בעניין שינוי גבולות, 2 מדינות 5%( (אזרבייג'ן,) קפריסין) מיישמות אותה חלקית, ו־5 מדינות 12%( (ארמניה, צרפת, אירלנד,) מונקו,טורקיה)אינןמיישמותאותהכלל. מועצתאירופהבחנהבעיקראתהיקףההיוועצותבפועל,אבלמדדהאוטונומיה המקומית LAI() בחן את הנושא אגב התייחסות לשתי דרכים פורמליות שבאמצעותןהרשויותהמקומיותיכולותלהשפיעעלקבלתההחלטותבשלטון המרכזי:האחת,מנגנוניםפורמלייםלהיוועצותשלגופיהשלטוןהמרכזיבגופים הייצוגיים של השלטון המקומי; השנייה, הכרה פורמלית־חוקית כללית של המחוקקבגופיםהייצוגייםשלהשלטוןהמקומי. 38 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי תרשים 6 גישת השלטון המקומי לקבלת החלטות בשלטון המרכזי, מדד האוטונומיה המקומית LAI( מדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב,OECD–), 2020 מספר המדינות 17 18 ) 41% ( 15 16 אירלנד )37% ( אסטוניה אוסטריה בריטניה 14 אוסטרליה גרמניה איטליה דנמרק 12 איסלנד הולנד 9 בולגריה יוון 10 לוקסמבורג יפן ) 22% ( לטביה נורווגיה ארצות הברית ליטא פולין 8 בלגיה מלטה פינלנד הונגריה סלובניה צ'ילה 6 טורקיה סלובקיה צ'כיה ספרד צרפת ישראל 4 פורטוגל מקסיקו קוריאה הדרומית קנדה קפריסין קולומביה שווייץ 2 קרואטיה שוודיה רומניה 0 לרשויות המקומיות לרשויות המקומיות לרשויות המקומיות יש גישה באמצעות יש גישה באמצעות יש גישה באמצעות גופי ייצוג פורמליים וגם גופי ייצוג פורמליים או בלבד ערוצים לא-פורמליים הליכי ומנגנוני הליכי ומנגנוני היוועצות פורמליים היוועצות פורמליים מקור: עיבודי המחברים לנתוני מדד האוטונומיה המקומית .)LAI( מןהנתוניםעולהשמ־41המדינותהחברותבאיחודהאירופיו/אוב־OECDרקב־9 מדינות22%(),ובכללןישראל,הגישהשלהרשויותהמקומיותלקבלתהחלטות בשלטוןהמרכזינעשיתאךורקבערוציםלא־פורמליים,בשיעורגבוהיותר)37%( נהוגים גם מנגנוני היוועצות פורמליים וגם הכרה פורמלית־חוקית של המדינה בגופים הייצוגיים של השלטון המקומי, וב־41% מהמדיניות מקובל רק אחד מהמנגנונים הללו. ניתוח הנתונים לכל מנגנון בנפרד מלמד כי מ־41 המדינות החברותבאיחודהאירופיו/אוב־OECDב־28מדינות68%()ישהכרהפורמלית־ חוקיתשלהמדינהבגופיםהייצוגייםשלהשלטוןהמקומי,וב־19מדינות)46%( ישנםמנגנוניםפורמלייםלהיוועצותעםהגופיםהייצוגייםשלהשלטוןהמקומי. פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 39 למעשה, מדינות שונות מסדירות בשיטות שונות מגוון רחב של מנגנונים להיוועצות של הפרלמנט והממשלה עם השלטון המקומי באשר להחלטות בעניינו.להלןנציגכמהדוגמאותבולטותלמנגנוניםמסוגזהבמדינותהחברות באיחודהאירופיו/אוב־.OECD אוסטריה מעמד הגופים הייצוגיים של השלטון המקומי באוסטריה מוסדר בחוקה. סעיף 115 בפרק השלישי של חוקת אוסטריה קובע כי "התאחדות העיריות האוסטרית (הפדרציה הקהילתית האוסטרית) והתאחדות הערים והעיירות האוסטרית (הפדרציה העירונית האוסטרית) מוסמכות לייצג את האינטרסים של העיריות35." בבדיקה שעשו האיחוד האירופי ומועצת אירופה נמצא כי המדינהאכןמתייעצתעםהארגוניםהללו,המשתתפים,למשל,במשאומתןבין הממשלהפדרלילממשלותשלהמחוזותעלהתוכניותלשוויוןפיסקלי36. גרמניה תקנוןהנוהלשלהבונדסטאג,ביתהנבחריםהפדרלישלגרמניה,קובעכיאיגודי הרשויות המקומיות בגרמניה זכאים להביע את עמדתם בוועדה של הפרלמנט לפני קבלת החלטה או בעת דיון בהצעת חוק שנוגעות לתחומים שיש להם השפעהמשמעותיתעלהרשויותהמקומיות(תקנה69.5ותקנה70.4).התקנון אףקובעכיבדוחותשמגישותועדותהפרלמנטהכולליםאתהמלצותהוועדה, יש להתייחס לעיקרי העמדה של איגודי הרשויות המקומיות (תקנה 37.)66.2 נוסף על כך, מרבית המדינות בתוך גרמניה נוהגות להסדיר בחוקות שלהן את הזכות של הרשויות המקומיות להיוועצות עם גורמי השלטון המרכזי במדינה שלהן38. 35 התרגום שלנו. 36 מבוסס על דברי ההסבר למדד הLAI–  ועל דוח ניטור יישום האמנה של מועצת אירופה. 37 מבוסס על דוח ניטור יישום האמנה של מועצת אירופה. 38  שם; וגם בדברי ההסבר למדד .LAI 40 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי קוריאה הדרומית סעיף 165 לחוק הרשויות המקומיות של קוריאה הדרומית מסדיר את הדרך שבה הרשויות המקומיות יכולות להקים מועצה מייעצת ארצית שיש לה הזכות להגיש לממשלה את חוות דעתה על חוקים והחלטות המשפיעים על האוטונומיה המקומית. החוק קובע כי הגורמים הרלוונטיים לנושא בממשלה חייביםלבחוןאתחוותהדעתולהעבירלשרהממונהאתתגובתםלהבתוךפרק זמןשלחודשיים.השרמחויבלהעביראתהתגובהלמועצההארציתשלהרשויות המקומיות. סעיף 168 לחוק הרשויות המקומיות קובע כי לצורך היוועצות וגישורבחילוקידעותביןבכיריהשלטוןהמרכזילנציגיהשלטוןהמקומיתוקם ועדתייעוץוגישורממשלתית.בוועדהיהיו13חבריםלכלהפחות,ובהםשרים בכירים, ראשי רשויות, גורמים מקצועיים בממשלה וגורמים נוספים בעלי ידע, ניסיוןומומחיותבאוטונומיהמקומית39. ספרד המוסדהפועלבתחוםזהברמההלאומיתבספרדהואהוועדההלאומיתלמינהל מקומי. דרכי פעולתה מוסדרות בסעיפים 119-117 בחוק הרשויות המקומיות. הוועדה מורכבת ממספר שווה של נציגי הממשלה ונציגי הפדרציה הספרדית של עיריות ומחוזות FEMP( הוועדה מחויבת להיפגש לפחות פעמיים בשנה,). והיא דנה בטיוטות של חוקים ותקנות המשפיעים על השלטון המקומי. כמו כן היאיכולהלהציעהצעותבנושאלממשלה.נוסףעלהוועדהפועלגםגוףעליון ליחסים בין־ממשלתיים — "ועידת הנשיאים" — שחברים בו הנשיאים האזוריים, כלומר ראשי הקהילות האוטונומיות, שהן הישויות האזוריות של ספרד. ועידת הנשיאים פעלה נמרצות בעת ההתמודדות עם מגפת הקורונה במדינה, ואף השתתפהבניהולה.לפגישותיהזומנוגםנציגיהפדרציההספרדיתשלהעיריות והמחוזות. 39  מבוסס על דברי ההסבר למדד .LAI פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 41 זכותןשלהרשויותהמקומיותלחובתהיוועצותמפותחתמאודבספרדגםברמה האזורית,וכמהקהילותאוטונומיות(אזורים)הגדירובתקנוןשלהןאתהזכויות שלהרשויותהמקומיותלהשתתףבתהליךקבלתההחלטותברמההאזורית40. אוסטרליה לכלמדינהוטריטוריהבתוךאוסטרליההפדרליתישאיגודשלרשויותמקומיות, וכלל האיגודים יחדיו מיוצגים בארגון־על — איגוד השלטון המקומי האוסטרלי Association( Government Local Australian). ארגון זה מייצג את השלטון המקומי במגוון רחב של ועדות בין־ממשלתיות וגופים מייעצים. בשנים –1992 2020פעלהבאוסטרליהמועצתהממשלותהאוסטרליתAustralian(ofCouncil Governments), פורום בין־ממשלתי שניהל את היחסים השלטוניים בתוך המערכתהפדרליתשלאוסטרליהבענייניםבעליחשיבותלאומית.חבריהפורום היוראשהממשלההפדרלית,שריםבכירים,ראשימדינותונשיאאיגודהשלטון המקומיהאוסטרלי41. איסלנד חוקהשלטוןהמקומישנחקקבאיסלנדבשנת2011מתייחסבהרחבהלסוגיית ההיוועצות בשלטון המקומי. סעיף 2 לחוק עוסק בהיוועצות עם רשות מקומית ספציפית וקובע כי אין להכריע בעניינים הנוגעים ספציפית לאינטרס של רשות מקומית ללא התייעצות עם מועצת הרשות המקומית. סעיף 98.3 מסדיר את המעמד של איגוד הרשויות המקומיות במדינה וקובע כי "כאשר השרקובעהנחיותמינהליותכלליותעליסודחוקזה,עליולהתייעץעםאיגוד הרשויות המקומיות של איסלנד באשר לתוכנן". פרק 13 של החוק עוסק כולו ב"תקשורת והתייעצות בין השלטון המרכזי לרשויות המקומיות". סעיף 128 קובעכי"הממשלהתבטיחשיתוףפעולהפורמליוקבועעםהעיריותבכלהנוגע לסוגיות שלטון חשובות הנוגעות לתפקידן ולאחריותן של העיריות. יתקיים 40  מבוסס על דברי ההסבר למדד LAI ועל דוח ניטור יישום האמנה של מועצת אירופה. 41  מבוסס על דברי ההסבר למדד LAI. להרחבה על הפורום הבין–ממשלתי באוסטרליה ראו גם 2008 .Anderson, 42 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי שיתוףפעולהפורמלי,ביןהיתר,בנושאהצגתטיוטותחקיקההנוגעותלרשויות המקומיות ולפיקוח על כספי הציבור, חלוקת אחריות בין השלטון המרכזי לרשויות המקומיות ונושאים חשובים נוספים הנוגעים לאינטרסים או לתקציב שלהרשויותהמקומיות".מכוחחקיקהזוהוקמובאיסלנדשנימנגנוניםקבועים לשיתוף פעולה בין הממשלה לרשויות המקומיות: האחד בדרג הפוליטי — בין השר הממונה על השלטון המקומי ליו"ר איגוד הרשויות המקומיות (במידת הצורךמשתתפיםשריםנוספים);והשני,והמשפיעיותר,בדרגהמקצועי—בין המנהלים המובילים במשרד האוצר ובמשרד השלטון המקומי לבין נציגי איגוד הרשויותהמקומיות42. .2.2 המצב בישראל הדירוג של ישראל במדד האוטונומיה המקומית LAI() בפרמטר "גישת השלטון המקומי לקבלת ההחלטות בשלטון המרכזי" הוא 1 מתוך 3. בדברי ההסבר לדירוג נכתב כי הסיבה לדירוג זה היא שבישראל אין בכלל מנגנוני היוועצות פורמליים של השלטון המרכזי ברשויות המקומיות, וכן שלמוסדות הייצוגיים של השלטון המקומי אין מעמד פורמלי. ועם זאת ניתנה נקודת דירוג 1 מכיוון שלרשויותהמקומיותישגישהלקבלתהחלטותבדרגיםגבוהיםיותרבאמצעות ערוצים לא־פורמליים. מלבד גישה לא־פורמלית המבוססת על קשרים אישיים ברמהפרטנית(ראשרשותמולהשרובכיריהמשרד),הערוציםהלא־פורמליים הרוחביים מבוססים בעיקר על פעילות של שלושה גופים ייצוגיים של השלטון המקומי: מרכז השלטון המקומי — גוף המאגד את כלל העיריות והמועצות המקומיות; מרכז השלטון האזורי — גוף המאגד את כלל המועצות האזוריות; ופורוםה־15—גוףהמאגדעיריותחזקותמבחינהפיננסית(כלהעיריותהחברות בפורום מאוגדות גם במרכז השלטון המקומי). להלן נבחן לעומק את מעמדם 42  מבוסס על דברי ההסבר למדד LAI ועל חוק הרשויות המקומיות של איסלנד The( 138/2011 No. Act Government Local זמין באתר ממשלת איסלנד.); פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 43 של הגופים הללו בישראל, ובפרט מעמדו של הגוף המרכזי המייצג את מרבית הרשויותהמקומיות—מרכזהשלטוןהמקומי. מרכז השלטון המקומי ומרכז השלטון האזורי הם עמותות המאגדות את הרשויות המקומיות על בסיס וולונטרי. מרכז השלטון המקומי הוקם עוד לפני קום המדינה, בשנת 1938, כאגודה עות'מאנית. הוא נקרא אז "חבר המועצות המקומיות"; בשנת 1953 הוחלף השם ל"מרכז השלטון המקומי43." מרכז השלטון האזורי הוקם בשלב מאוחר יותר, בשנת 1982, תחת השם "מרכז המועצותהאזוריות";בשנת2021הוחלףהשםלשמוהנוכחי.פורוםה־15הוקם בשנת 2002 על ידי 15 עיריות חזקות פיננסית והוא מכונה גם "פורום הערים העצמאיות". מאז הקמתו הצטרפו אליו עוד שתי עיריות (כלומר, היום חברות בו 17 עיריות). קיומם של גופים ייצוגיים נפרדים למועצות האזוריות ולערים החזקות הוא תוצאה של האופי השונה של הרשויות, ונגזרים ממנו אינטרסים שונים, לעיתים אפילו מנוגדים. נבהיר: כל הגופים הללו לא הוקמו מכוח החוק, והחוק גם אינו מגדיר את מעמדם. ועם זאת, המחוקק התייחס אליהם בכמה מקומות,בעיקרלמרכזהשלטוןהמקומי,בשניסוגיחוקים. 1() מינוי נציגים לגופים סטטוטוריים חוקיםלמיניהםקובעיםכלליםלהקמהשלועדות,מועצותורשויותסטטוטוריות שההנהלהשלכלאחתמהןמבוססתעלמקבץנציגיציבורמגּוון.באשרלנציגי הציבור המתמנים לגופים אלו, במקרים מסוימים המחוקק קובע כי ימונו נציגים מטעם מרכז השלטון המקומי. אלו הם למעשה כמעט כל האזכורים בחוקשלהמרכזלשלטוןהמקומי.עםהגופיםהללונמנות,ביןהשאר,המועצה הציבורית לענייני האזרחים הותיקים (חוק האזרחים הותיקים, תש"ן;)1989- מועצת הבריאות (חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד1994-); המועצה לגנים בוטניים (חוק גנים בוטניים, תשס"ו2006-); והמועצה לגיל הרך (חוק המועצה לגיל הרך, תשע"ז2017-). בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתריהנצחה,תשנ"ח1998-,נקבעכינציגיהציבורהמקומייםלרשותלשמירת הטבע והגנים הלאומיים יהיו גם ממרכז השלטון המקומי וגם ממרכז השלטון 43  על שלבי ההקמה וההתפתחות של גוף זה בתקופת המנדט הבריטי וקום המדינה ראו היידקר, .2020 44 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי האזורי.עלכלפנים,ברורשאי־אפשרלראותבהתייחסותזושלהמחוקקמעמד רשמיהניתןלגופיםהמייצגיםשלהשלטוןהמקומי,ודאילאבתחומיםהנוגעים לקבלתהחלטותבכנסתאובממשלהבתחומיםהקשוריםבשלטוןהמקומי. 2() חובת היוועצות במספרחוקיםקטןישהתייחסותלחובתההיוועצותעםהגופיםהמייצגיםאת השלטוןהמקומיטרםקבלתהחלטותבעניינו,כמפורטלהלן: א. תיקון משנת 2002 לסעיף 7א לחוק לימוד חובה, תש"ט1949-, עוסק בתשלומים שמשלמות רשויות מקומיות עבור תלמידים הלומדים ברשות מקומית אחרת44. מלבד ההוראות המפורטות במפורש בחוק, נקבע גם כי שר החינוך יתקין תקנות בנושא "בהתייעצות עם מרכז השלטון המקומי ובאישור ועדתהחינוךוהתרבותשלהכנסת".תקנותאלוהותקנובשנת.2005 ב. תיקון משנת 2005 לסעיף 19לג לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, תשנ"ח1998-,קובעכיתקנותבנושאהתאמותנגישּותפרטניתלתלמידולהורה ייקבעו בידי שר החינוך "בהתייעצות עם המרכז לשלטון מקומי, עם הנציבות ועםארגוניםהעוסקיםבקידוםזכויותיהםשלאנשיםעםמוגבלות".תקנותאלו הותקנובשנת2018.בתקנותשוויוןזכויותלאנשיםעםמוגבלות(נגישותאירועי פינויאוכלוסייהוקליטתהבמצבחירום),תשפ"ב2022-,נקבעונהליםשמשרדי הבריאות והרווחה צריכים לפעול על פיהם, בהתייעצות עם מרכז השלטון המקומיומרכזהשלטוןהאזורי. ג. סעיף 5 לחוק הספריות הציבוריות, תשל"ה1975-, קובע כי אחת לשלוש שנים יקבע שר התרבות והספורט את העלות השנתית של הוצאות ההחזקה והניהולשלספרייהציבורית"בהסכמתשרהאוצרובהתייעצותעםשרהפנים, עםמרכזהשלטוןהמקומיועםארגוןהמועצותהאזוריותבישראל." 44  למעשה, החוק מתייחס ל"רשות חינוך מקומית" ולא לרשות מקומית. הגוף הקרוי "רשות החינוך המקומית" חופף על פי רוב את הגוף "רשות מקומית", זולת בקיבוצים ובמושבים. אלה משתייכים לרשות מקומית אחרת — מועצה אזורית, אך בתחום החינוך נשמרת האוטונומיה שלהם (גל–אריאלי, :2013 16). כאן ובהמשך דברינו נתייחס לרשות חינוך מקומית כרשות מקומית. פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 45 ד. חוק הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות, תשע"ז2017-, מורה על הקמת ועדהממשלתיתמייעצתבנושאהפיקוחעלמחיריהקייטנותהציבוריות.עלפי החוק, "הוועדה המייעצת תקבל את החלטתה לאחר שנתנה, בין השאר, לנציג הארגוןהמייצגאתהמספרהרבביותרשלרשויותמקומיותבישראללטעוןאת טענותיו." ההתייחסויות הללו בחוק לגופים הייצוגיים של השלטון המקומי הן ספורות בלבד ועוסקות בהיבטים שוליים יחסית בעבודת הרשויות המקומיות. נראה שניתןללמודמכךבעיקרעלהיעדרםשלהגופיםהייצוגייםשלהשלטוןהמקומי ממסגרתקבלתההחלטותבעניינו.כך,לאזובלבדשהמדינהלאהסדירהמעמד רשמי לגופים הייצוגיים של השלטון המקומי או מנגנונים מסודרים להיוועצות ביןהשלטוןהמרכזילשלטוןהמקומי,אלאשגםבנושאיםספציפייםכמעטשאין חובתהיוועצותעםהשלטוןהמקומי. לעומתזאת,בסעיפיחוקרביםנקבעכיכאשרשריםבממשלהמקבליםהחלטות שיש להן השפעה על השלטון המקומי, הם נדרשים להתייעץ עם שר הפנים ולעיתיםאףלקבלאתהסכמתו.להלןדוגמאותאחדות. א. סעיף7 ב)לחוקלימודחובה,תש"ט1949-(,קובעכיעלשרהחינוךלהיוועץ עם שר הפנים ועם ועדת החינוך של הכנסת קודם שהוא קובע בצו את שיעור ההשתתפותשלהמדינהבתקציבהחינוךשלרשויותהחינוךהמקומיות. ב. סעיף 2 א) לחוק שירותי הסעד, תשי"ח1958-(, קובע כי "רשות מקומית תקייםמחלקהלשירותיםחברתייםלשםטיפולסוציאליבנזקקיםוהגשתסעד להם. שר הרווחה והשירותים החברתיים, בהתייעצות עם שר הפנים, רשאי להתקין תקנות בדבר ארגונן של מחלקות לשירותים חברתיים של רשויות מקומיות." ג. סעיף 13 א) לחוק הספורט, תשמ"ח1988-(, קובע כי שר התרבות והספורט "רשאי, בהסכמת שר הפנים, לקבוע בתקנות תנאים שבהם ניתן לחייב רשות מקומית לאפשר פעילות ספורט במיתקני ספורט המצויים במוסדות חינוך, במבניציבוראובשטחיםציבורייםהשייכיםלאותהרשותמקומית." 46 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ד. סעיף17לחוקאזורינמלחפשיים,תשכ"ט1969-,קובעכישרהאוצררשאי לפטורמיזםמורשהמכלמס,היטל,אגרה,ארנונהאותשלוםאחרבאישורועדת הכספיםשלהכנסת,וכילגביפטורממיסיםשלרשותמקומיתנדרשתהסכמת שרהפנים. ה. סעיף6אלחוקחופשהמידע,תשנ"ח1998-,קובעכיהשרלאיכותהסביבה יקבע את סוגי המידע על איכות הסביבה שיעמידו הרשויות המקומיות לעיון הציבור, בהסכמת שר הפנים. סעיף 14 לחוק זה קובע כי שר המשפטים רשאי לקבועבצוכיהחוקלאיחולעלחברהעירונית,לאחרהתייעצותעםשרהפנים. ו. סעיף 23 לחוק להסדרת הטיפול באריזות, תשע"א2011-, עוסק בקביעת הסדריהפרדה,איסוףופינוישלפסולתאריזות,ונקבעבוכי"תקנותלפיסעיף קטןזהבכלהנוגעלרשויותמקומיותייקבעובהסכמתשרהפנים." כאמור,אלוהןרקדוגמאותמתוךסעיפיחקיקהרביםהמחייביםגורמיממשל להתייעץ עם שר הפנים או לקבל את הסכמתו טרם קבלת החלטה שיש לה השפעה על השלטון המקומי. יש אף חוקים שבהם החלטות של גורמי ממשל הנוגעות לשלטון המקומי צריכות להיעשות בהתייעצות עם הדרג המקצועי בממשלהדוגמתראשמינהלהשלטוןהמקומיבמשרדהפנים45.מנגד,בהחלטות רבות של גורמי הממשל הנוגעות לשלטון המקומי, ואולי ברוב ההחלטות, לא נדרשתאפילוהתייעצותעםשרהפניםאוהסכמהשלו. עלהרציונלשלהמחוקקבענייןחובתההסכמהאוההיוועצותבשרהפניםניתן ללמוד מפסיקת בג"ץ בנושא. בשנת 2004 עתר מרכז השלטון המקומי לבג"ץ נגדהאופןשבוהפעילשרהחינוךאתסמכותולקביעתשיעורההשתתפותשל המדינהבתקציבהחינוךשלרשויותהחינוךהמקומיות.כךתיארבג"ץאתחובת ההיוועצותבענייןזה: סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה קובע במפורש כי על שר החינוך לקיים התייעצות עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת ועם שר הפנים. חשיבות השתתפותו של שר הפנים בהיוועצות 45  לדוגמה, סעיף 15 לחוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, תשע"ב2012-; וסעיף 24 לחוק להסדרת הטיפול באריזות, תשע"א.2011- פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 47 לפי סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה נובעת, בין היתר, מתפקידו כממונה על הרשויות המקומיות ]...[ המחוקק לא היה מטיל חובה זאת אילולא סבר כי ההתייעצות עשויה להשפיע על הרשות46. בדבריםאלומבארביתהמשפטאתכוונתהמחוקקכיבטרםקבלתהחלטהעל ידימשרדהחינוךשישלההשלכותכספיותניכרותעלהרשויותהמקומיותיש להיוועץעםשרהפנים.גישהזומשקפתאתתפיסתהחוקבישראלשלפיהאין לשלטון המקומי מעמד עצמאי כגורם שיש להיוועץ בו, אלא רק לשר הפנים, שככל הנראה נתפס בעיני המחוקק כ"נציג הרשויות המקומיות", אף שברור שהוא"הממונהעלהרשויות",כפישצייןביתהמשפט,כלומר—נציגהממשלה. על רקע זה ברור גם מדוע, לתפיסת המחוקק, שר הפנים עצמו אינו מחויב להתייעץ עם הגופים הייצוגיים של הרשויות המקומיות קודם שהוא מקבל החלטותבעניינן. היעדרהחובהלהיוועץעםהרשויותבהחלטותהנוגעותאליהןעלתהגםבפסיקה של בג"ץ משנת 2021. בעתירה על כך ששר הפנים לא התקין תקנות בעניין תיקוןלחוקחוברתמכרזיםלתאגידיםעירונייםעלתהטענהמצדמשרדהפנים שהעיכובנבעמהרצוןלהיוועץקודםלכןברשויותהמקומיות.ביתהמשפטדחה את הטענה וחידד כי על פי החוק קיימת לשר הפנים החובה להיוועץ בנושא עם שר האוצר בלבד. לדברי בית המשפט, אף שחובת ההיוועצות עם הרשויות המקומיות היא מבורכת, היא אינה מחויבת, ובעיני בית המשפט אינה יכולה לשמשהצדקהמשפטיתלעיכובשלהתקנתתקנות47. כאמור, גם במקרים ששרים נדרשים להתקין תקנות שיש להן השפעה על הרשויות המקומיות, אין מוגדרת להם חובת היוועצות בגופים הייצוגיים של השלטוןהמקומי.אפילובקובץההנחיות2.3100שלהיועץהמשפטילממשלה, שכותרתו "חקיקת משנה: נוהל והנחיות", אין הנחיה להיוועץ בשלטון המקומי באשר לתקנות הקשורות בו. בסעיף 13.2 לקובץ ההנחיות — "התייעצות עם 46  בג"ץ ‏2910/04 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' משרד החינוך .)2004( 47  בג"ץ 8438/16 ארגון אמון הציבור חברה לתועלת הציבור בע"מ נ' שר הפנים .)2021( 48 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי גופים מעוניינים שלא מכוח חוק" — נטען באופן כללי, בלא אזכור מפורש של השלטוןהמקומי,שראוילהתייעץעםגופיםשישלהםענייןבנושאשבועוסקות התקנות. למעשה, במקרים רבים משרד הפנים ומשרדי ממשלה אחרים כן שומעים את עמדת הגופים הייצוגיים של השלטון המקומי לפני שהם מקבלים החלטות הקשורותבו,אךבהיעדרחובהפורמלית,הדברנעשהעלבסיסרצוןטובומתוך עמדהשל"עושיםלוטובה"בלבד,ולעיתיםאףאיןמתרחשתכללהיוועצות.כך לדוגמה,בשנת2007עתרמרכזהשלטוןהמקומילבג"ץלאחרשפורסמותקנות חדשותבענייןמינוירבניעריםשישלהןהשפעהישירהעלהרשויותהמקומיות. בכתבהטענותשלהעתירהנטעןכי— יובהר, כי העותר [מרכז השלטון המקומי] נדהם לגלות את דברפרסומןשלהתקנות,כאשרלאהייתהלוכלידיעהאודות הכוונהלהתקינן,קלוחומרשלאהייתהלוכלידיעהאודותתוכנן והשלכותיהן,ומעולםלאנעשתה,עוברלהתקנתןשלהתקנות, פניה כלשהי לעותר ו/או לרשויות המקומיות אותן הוא מייצג לשםקבלתהתייחסותם,עמדתםאוהערותיהםלנוסחהתקנות ו/אולמשמעותן48. הלכה למעשה, לאחר שדבר העתירה נמחק, לא ניתנה במקרה זה פסיקה עקרונית בידי בית המשפט בדבר חובת ההיוועצות עם השלטון המקומי49. ובעצם, גם במקרים שחלה בהם חובת היוועצות, או שהשלטון המרכזי בוחר מרצונו לקיים היוועצות, הרי בהיעדר מסגרת פורמלית ברורה של היוועצות — שכפי שראינו לעיל, במדינות אחרות היא אף מחייבת במקרים מסוימים התייחסות ממשלתית מסודרת לעמדת הגופים הייצוגיים של השלטון 48  בג"ץ 8908/07 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' ראש הממשלה (דבר עתירה זמין בנבו.) 49  בפסיקה אחרת ציין השופט חנן מלצר כי העתירה נמחקה "שכן גם למשיגים שם הובטח שימוע" (בג"ץ 6051/08 המועצה המקומית ראש פינה נ' השר לשירותי דת.) פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 49 המקומי — ייתכן מצב שההיוועצות נעשית בו מן השפה ולחוץ ולמראית עין בלבד50. בהיעדרכוחפורמלי,עוצמתםשלהגופיםהייצוגייםשלהשלטוןהמקומיבישראל מבוססת על מאבקים ציבוריים, ובמקרים רבים באמצעות שביתות. בחמשת החודשים הראשונים של שנת 2023 לבדם התקיימו שלוש שביתות מחאה של רשויות מקומיות בעקבות מאבקים על תקציב המדינה וחוק ההסדרים: בפברואר ובמאי 2023, שביתות של כלל הרשויות המקומיות, בהובלת מרכז השלטון המקומי ומרכז השלטון האזורי, כחלק מהמאבק על תקציב המדינה וחוק ההסדרים; ובמרץ 2023 של פורום ה־51.15, לתופעת השביתות והאיומים בשביתות כחלק ממאבקי השלטון המקומי בחקיקה ובהחלטות ממשלה יש דוגמאותרבותגםמשניםקודמות52. עדכהעסקנובהיוועצותשלהשלטוןהמרכזיעםהגופיםהייצוגייםשלהשלטון המקומי,אךישלהפנותמבטגםאלקבלתהחלטותעקרוניותהנוגעותבמישרין לרשות מקומית יחידה או למספר קטן של רשויות מקומיות. התחום הבולט בחוקשבוישנההתייחסות—אומנםחלקית—להיוועצותמסוגזההואהתחום שלשינויהגבולותהמוניציפלייםשלהרשות. כאמור,סעיף5שלהאמנההאירופיתלשלטוןעצמימקומיקובעכיאיןלעשות שינוי בגבולות של רשויות מקומיות ללא התייעצות מוקדמת עם הקהילות המקומיות הנדונות, בעדיפות לביצוע משאל עם. סעיפי החקיקה בישראל לעניין זה מבחינים בין סוגי רשויות מקומיות. באשר למועצות אזוריות הוסדר 50  דוגמה לכך ניתן להביא אפילו מן המקרים הספורים שבהם החוק מחייב חובת היוועצות בגופים הייצוגיים של השלטון המקומי. כך למשל, מרכז השלטון המקומי עתר בעבר נגד שר התרבות והספורט על כך שקיבל החלטות הנוגעות לתקצוב הספריות הציבוריות בלי שקיים עימן את ההתייעצות הנדרשת לפי חוק. בית המשפט דחה טענה זו והצביע על פגישה אחת שהתקיימה בין נציגי מרכז השלטון המקומי לשר בנושא. בעיני מרכז השלטון המקומי לא היה בפגישה זו די כדי לקיים את חובת ההיוועצות, אך בעיני בית המשפט היא הספיקה לצורך זה (בג"ץ ‏2376/01 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' שר המדע, התרבות והספורט.) 51 גרמן ואלמקייס,  2023 ואקד,; 2023 חרותי–סבר,; .2023 52 לדוגמאות בולטות מהשנים האחרונות ראו בסול,  2016 אלון,; 2019 סלע,; .2022 50 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בצו מנגנון היוועצות מסודר. סעיף 228 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) קובע כי שר הפנים חייב להודיע למועצה האזורית על כוונתו לבצע שינויבגבולותיה,וזומחויבתלהודיעעלכךלוועדיםהמקומייםשבתחומהוכל ועדמקומיזכאילהגישאתהערותיולשינויהמוצע.המועצההאזוריתמעבירה לשרהפניםאתחוותדעתהואתההערותשנתקבלומהוועדים,והשרמכריעלפי שיקולדעתו.באשרלעיריות,סעיף8שלפקודתהעיריותקובעכך: ראה השר, כי רצוי הוא לשנות תחומה של עיריה פלונית ]...[ להרחיבו או לצמצמו — אם משום שזו משאלתם של רוב בני העיר ואם מסיבה אחרת — רשאי הוא לצוות על עריכת חקירה בדבר תחום העיריה על ידי ועדת חקירה, בהתחשב עם כל מפעלאופיתוחהמבוצעיםעלידיהעיריה,ולאחרעיוןבתסקיר שלהועדהרשאיהוא,לפישיקולדעתו,לשנותדרךאכרזהאת התחום,להרחיבואולצמצמו. הסעיףקובעכיהשררשאילקבלהחלטהעלבסיס"משאלתםשלרובבניהעיר," בלילפרטכיצדהיאמובעת,אךהואיכוללקבלהחלטהזוגםמסיבהאחרת.כחלק מהליךקבלתההחלטה,השרנדרשלהקיםועדתחקירהשתבחןאתההחלטה. באשרלמועצהמקומית,איןאפילוחובהחוקיתשלהקמתועדתחקירה,ומוזכר רק הצורך בהמלצת הממונה על המחוז. למעשה, בחלוף השנים התפתח נוהג למנות ועדות חקירה בעניין גבולות גם כאשר אין מעורבות של עירייה. בתי המשפטסמכוידםעלנוהגזה,ולכןיקשההיוםעלשרהפניםלהחליטעלשינוי גבולותמקומייםבלילמנותועדהלשםכך53.החוקאינומגדיראתתפקידהשל ועדתהחקירהועםמיהיאנדרשתלהתייעץ,אךבפסיקהשלבג"ץנקבעכיעל הוועדהלהקפידעלמתןזכותשימועלצדדיםהמעורביםולאפשרלהםלהשמיע אתעמדתםואתהשגותיהם.וכך,ביתהמשפטפסלהחלטהבענייןגבולותהעיר רמלה,ביןהיתרמשוםשוועדתהחקירהלאהתייחסהלטענותשהעלתהמועצת עירייתרמלה54. 53 בלנק,  :2014 286 רזין וחזן,; :2020 .18-17 54  בג"ץ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים. ראו גם רזין וחזן, :2020 .29-28 פרק 2. מנגנוני ההיוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי 51 בסעיף 9ב לפקודת העיריות, הקשור במידה רבה לסוגיית שינוי הגבולות, מופיעה התייחסות מפורשת לחובה ספציפית ונקודתית להיוועצות עם רשות מקומית. הסעיף עוסק בהחלטה של שר הפנים על "אזור חלוקת הכנסות." ההחלטה קובעת כי רשות מקומית תחלוק את ההכנסות מארנונה והכנסות נוספותבאזורשיוגדר"אזורחלוקתהכנסות"עםרשותמקומית,אחתאויותר, הסמוכה,אוהסמוכות,לה.הסעיףקובעכיישלהקיםועדתחקירהשתבחןאת ההצדקותלמהלךזה"לאחרשנתנהלראשיהרשויותהמקומיותהנוגעותבדבר, אולמימטעמם,הזדמנותלהביעאתעמדתם".סעיףזההואכאמורייחודי,אך בשאר התחומים וההחלטות הנוגעים לשלטון המקומי אין חובת היוועצות עם נציגיהרשותהמקומיתהספציפיתאוהשלטוןהמקומיבכלל. .2.3 סיכום ודיון במרביתהמדינותהדמוקרטיותמקובלשישלהסדירמנגנוניהיוועצותביןגופי השלטוןהמרכזי—הפרלמנט,ובעיקרהממשלה—וביןהשלטוןהמקומי.הכוונה היאהןלחובתהיוועצותעםהגופיםהייצוגייםשלהרשויותהמקומיותבמדינה בהחלטותכלליותהנוגעותלשלטוןהמקומי,והןלהיוועצותעםרשותמקומית ספציפית(אוקבוצתרשויותקטנה)בהחלטותעקרוניותבעניינן.לעילעמדנועל כמה סוגי מנגנונים להסדרת היוועצות מסוג זה, ובכללם הכרה רשמית בגופים הייצוגייםשלהשלטוןהמקומיוהסדרתמחויבותםשלהפרלמנטאוהממשלה להיוועץ בגופים אלו. במדינות מסוימות הוקמו גופים משותפים לממשלה ולשלטוןהמקומי(ולפעמיםאףלשלטוןהאזוריאוהתת־פדרלי),ובהםמלובנות דרךקבעסוגיותשעניינןהיחסיםשביןשנירובדיהשלטוןומשימותלאומיות. בישראל לא קיימים מנגנוני היוועצות מסוג זה. הגופים הייצוגיים של השלטון המקומי מאוגדים כעמותות, ואין להם מעמד חוקי רשמי. רק בסעיפי חקיקה ספורים,ושולייםברובם,ישהתייחסותלחובתהתייעצותעםהגופיםהללוטרם קבלתהחלטותבשלטוןהמרכזי.אומנםלגופיםהייצוגייםשלהשלטוןהמקומי בישראל יש כוח לא־מבוטל בהשפעה על ההחלטות הנוגעות לשלטון המקומי, אך מדובר בכוח המבוסס על מערכות לא־פורמליות, שאינן מוסדרות בחוק. 52 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מערכת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בישראל אינה מבוססת אפוא על הכרה במעמדו של השלטון המקומי, אלא על מאבקי כוח ו"כיפופי ידיים", ולעיתים אף על איומים בשביתות או באירועי מחאה. מערכת יחסים זו מעצבת את מעמדו של השלטון המקומי כגוף הכפוף לממשלה, נשען עליה ופועלבצלחסדיהוגחמותיה. מעבר לבעיה העקרונית של מערכת יחסים מסוג זה והפגיעה באוטונומיה של השלטון המקומי, במקרים רבים הדבר גורם גם לפגיעה באיכות ההחלטות המתקבלותבממשלה.פעמיםרבותהחלטותשלהשלטוןהמרכזי,המתקבלות ללא היוועצות עם השלטון המקומי, עלולות להיות פחות אפקטיביות בגלל חוסר ההיכרות של הגורמים המחליטים בשלטון המרכזי עם המציאות בשטח. ואכן, בימי ההתמודדות עם משבר הקורונה בלטה התופעה של החלטות שהתקבלו בממשלה באשר לשלטון המקומי, בעיקר בתחום החינוך, שהיו לא־ ישימותולפעמיםאףלא־נהירותדיצורכןועוררותרעומתרבהבקרבהרשויות המקומיותעלשאיןמתייעציםעימןקודםלקבלתההחלטות55. 55 להרחבה בנושא ראו פינקלשטיין,  .2020 53 מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 3פרק .3.1 מבוא מבנההרגולציההמושתעלהשלטוןהמקומיהואאחתמשאלותהמפתחבנושא מסגרתהיחסיםשביןשנירובדיהשלטון,שכןמערכתהיחסיםשביןהממשלה והרשויותהמקומיותמתנהלתבעיקרבאמצעותתפקידםשלמשרדיהממשלה כרגולטוריםהמפקחיםעלהשלטוןהמקומי. למונח"רגולציה"הגדרותאחדות.במובןהרחב,המונחמתייחסל"כללהחוקים והתקנות המשליטים סדר ביחסי החליפין של סחורות ושירותים". ואולם אנו עוסקים בו כאן במובנו הצר והמקובל יותר: "תהליך או פעילות שבהם רשות שלטונית ביצועית דורשת, מונעת או אוסרת פעילות או התנהגות מסוימת של הפרט ו/או של מוסדות וארגונים, ועושה זאת באופן מינהלי מתמשך56." במובןזה,הרגולציהאינהכוללתכלחקיקהבאשרהיא,אלארקחקיקתמשנה (תקנות) של משרדי ממשלה או סוכנויות ממשלתיות שמטרתן להצר ולהגביל אתפעילותושלפרטאוארגוןכלשהו.השיחהציבוריעלרגולציהבישראלעוסק בדרך כלל בנטל שהיא יוצרת למגזר העסקי ולאנשים פרטיים. משום כך נהוג להתייחס בדרך כלל לממשלה ולרשויות המקומיות יחד בתור רגולטורים מול המגזרהפרטי.המבטשלנובפרקזההואאחר,מכיווןשהואבוחןאתהרשויות המקומיותכארגוניםהנתוניםלמגבלותרגולטוריות,במצבשהממשלהוהשלטון המקומי עומדים בשני צדדים של מתרס: הממשלה — כרגולטור, והשלטון המקומי—כגוףמפוקחהנתוןלרגולציה. לרגולציהשלושהכליםעיקריים:הסדרה,פיקוחואכיפה.ההסדרההיאקביעת הכלליםשלאורםהגוףהכפוףלרגולטורנדרשלפעול,ואילוהפיקוחוהאכיפההם 56 ארבל–גנץ,  :2003 .14 54 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי האופןשבוהרגולטורמוודאשכלליההסדרהנשמריםבידיהגופיםהמפוקחים57. להלן נבחן היבטים רבים באופייה של הרגולציה, ובהם מקורה, תכליתה, אופיו שלהפיקוחמטעמה(מההואבוחן),עיתויהפיקוח(האםהואנעשהטרםכניסת החלטותלתוקף),החלפתהרשותהמקומיתונטילתסמכויותיה,וכןהשקיפות, הבהירותוההתמשכותשלהרגולציה. .3.2 מקורה של הרגולציה רגולציהפורמלית סעיף 4 באמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי עוסק במסגרת הסמכויות של השלטון המקומי. סעיף 4.4 קובע את הגבולות לפגיעה בסמכויות של הרשות המקומית: "הסמכויות הניתנות לרשויות המקומיות תהיינה בדרך כלל מלאות ובלעדיות. הן אינן ניתנות לערעור או להגבלה על ידי רשות אחרת, מרכזית או מחוזית, אלא כפי שנקבע בחוק58." הדרישה שהגבלת סמכויות המוענקות לרשויות המקומיות תעוגן בחקיקה באה לידי ביטוי גם בסעיף 8 של האמנה, העוסק בפיקוח מינהלי: סעיף 8.1 קובע כי "פיקוח מינהלי על הרשויות המקומיתייעשהאךורקבהתאםלהליכיםובמקריםשייקבעובחוקהאובחוק59." הרציונלהעומדבבסיסםשלסעיפיםאלוהואהגברתהאוטונומיהשלהרשויות המקומיות באמצעות צמצום כללי הרגולציה שמקורם בהחלטות של משרדי הממשלהשאינןמעוגנותבחקיקה.קביעתרגולציהעלידימשרדיממשלהשלא על בסיס חקיקה יכולה להיות רחבה בהרבה ונתונה לשינויים תכופים יותר — שלאכמוחקיקה,שישבהממדודאיויציביותר.רגולציהשכזאתמצמצמתאת 57 ידין,  .2014 58 דרי,  :1997 .75 59  שם: .76 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 55 האוטונומיהשלהרשויותהמקומיות.תרשים7מציגמידעעלהיישוםשלסעיף 8.1במדינותאירופה. תרשים 7 יישום העיקרון שהפיקוח המינהלי על הרשויות המקומית נעשה אך ורק בהתאם להליכים ובמקרים שייקבעו בחוקה או בחוק (יישום סעיף 8.1 באמנה האירופית,) מדינות אירופה, 2022 מספר המדינות 38 40 )84% ( אוסטריה ליטא 35 אוקראינה ליכטנשטיין איטליה מולדובה איסלנד מונטנגרו 30 אלבניה מונקו אנדורה סלובניה 25 אסטוניה סלובקיה ארמניה סן מרינו בולגריה ספרד 20 בוסניה והרצגובינה פולין בלגיה פורטוגל גאורגיה פינלנד 15 גרמניה צ'כיה דנמרק צרפת הולנד קפריסין 10 5 הונגריה קרואטיה טורקיה רומניה ) 11% ( 2 5 לוקסמבורג שוודיה אזרבייג'ן יוון סרביה לטביה ) 4% ( שווייץ אירלנד מלטה בריטניה נורווגיה 0 לא מיושם יישום מלא יישום חלקי מקור: עיבודי המחברים לנתוני קונגרס הרשויות המקומיות והאזוריות של מועצת אירופה. מהנתונים עולה כי מתוך 45 מדינות באירופה, 38 מדינות 84%() מיישמות את סעיף8.1במלואו,2מדינות4%( (בריטניהונורווגיה)מיישמותאותוחלקית,ו־5) מדינות11%( (אזרבייג'ן,יוון,אירלנד,מלטה,סרביה)אינןמיישמותאותוכלל.) המצבבישראלשונהמןהמקובלבאירופה.בדיקהמקיפהשערךמבקרהמדינה בשנת2022העלתהכייותרממחציתמהממשקיםשמקיימיםמשרדיהממשלה 56 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ויחידותהסמךבישראלמולהשלטוןהמקומימתוקףתפקידםכרגולטוריםאינם מתקיימיםמכוחחקיקהאותקנות,אלאמכוחנהליםפנימיים(תרשים60.)8 תרשים 8 היקפי השימוש בכלי הרגולציה של השלטון המרכזי מול השלטון המקומי, עיבוד מבקר המדינה למענה משרדי הממשלה, 2022 )%( אחר 17 נוהל 15 חוק 55 11 תקנה 2 צו מקור: מבקר המדינה, 2022א: .1338 ספציפית,מבקרהמדינהמצביעעלכךש"נכוןלמועדסיוםהביקורת,בדצמבר 2021,חליםעלהרשויותהמקומיות300חוזרימנכ"לשלמשרדהפנים,שהםבגדר הנחיות רוחביות המחייבות אותן, זאת נוסף על הנחיות והוראות של משרדים נוספים61." חוזרי מנכ"ל אלו הם הנחיות רגולטוריות שמקורן אינו בחקיקה או 60 מבקר המדינה,  2022א: .1338 61  שם: .1339-1338 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 57 בתקנות. למעשה, יש שהראו שמשרד הפנים קובע הוראות רגולטוריות כלפי הרשויותהמקומיותאףבלישהןמעוגנותבחוזרימנכ"ל62. מקורהסמכותשלמשרדהפניםלפרסוםחוזרימנכ"ל,ובכלללקביעתהוראות כלליות לרשויות המקומיות, מבוסס על סעיף 233 בפקודת העיריות, שהוא למעשההסעיףהפותחאתהפרקה־12בפקודהשעניינו"חובותיהוסמכויותיה שלמועצה".הסעיףמקדיםסייגלכלהסמכויותהמתוארותאחריו: עיריה תעשה בתוך תחומה בענינים המפורשים בסימן ב', וכל פעולהאחרתשעיריהמצווהלעשותלפיהפקודהאולפיכלדין אחר, והיא מוסמכת, בתחום העיריה או בשטח בנין עיר הכולל אתתחוםהעיריה,לעשותבעניניםהמפורשיםבסימןג'—והכל כשאיןהוראהאחרתמאתהשרבעניניםאלה,כולםאומקצתם, ובכפוףלהוראותהפקודהאוכלדיןאחר. סעיף זה מסמיך את השר במפורש לתת הוראות ולסייג את סמכויותיהן של הרשויות המקומיות. סעיפים ברוח דומה מופיעים בסעיף 146 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א1950-, ובסעיף 63 לצו המועצות האזוריות63. בית המשפט העליון קבע, בהתייחסו לסעיפים אלו, כי "מסכת הסמכויות הנתונות לרשויות המקומיות כפופה, אפוא, להוראות השר או להגבלות שיטיל. בפועל, שר הפנים משתמש בסמכותו זו לצורך מתן הנחיות פעולה כלליות באמצעות חוזרימנכ"למשרדהפנים64." 62  למשל, נחמיה אבנרי :2020( 496-495) הצביע על הוראות בעניין רגולציה של תאגידים עירוניים שלא נכללו בחוזר מנכ"ל. 63  למעשה, כפי שהראינו בפרק 1, הסמכויות של מועצות מקומיות ומועצות אזוריות מבוססות על צווים מטעם שר הפנים, כך שמבחינה פורמלית הכפיפות המוחלטת שלהן לכל הוראה של שר הפנים אינה נדרשת לסעיפים אלו, שהרי שר הפנים יכול, הוא עצמו, לכלול סייגים שונים בצווים שהוא מנפיק. 64  בג"ץ 232/16‏התנועה למען איכות השלטון בישראל נ'‏ראש ממשלת ישראל .)2016( שלום זינגר, לשעבר היועץ המשפטי של משרד הפנים, ציין בספרו משנת 2013 כי אף שההישענות על סעיף 233 כמקור לפרסום חוזרי מנכ"ל בנושאים כלליים למיניהם לא נדונה בפסיקה במישרין, היא "הוצגה לא אחת בדיונים שונים לפני בית המשפט העליון וזכתה לאישורו — למצער אישור שבשתיקה" (זינגר, :2013 .)131 58 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הייחודיות שבסעיפים אלו היא שהם אינם תואמים תפיסה אוטונומית של השלטוןהמקומיהמקובלתבשיטותמשפטאחרותבעולם: הסייגיםהמפורטיםבסעיף233לפקודתהעיריותאינםתואמים תפיסה אוטונומית של השלטון המקומי.סייגיםאלהמכפיפים את הרשויות המקומיות לא רק לרשות המחוקקת המדינתית, אלא גם לרשות המבצעת המדינתית [...] על פי לשון הסעיף, הסייגיםרחביםומוחלטים,ואינםמוגבליםלענייניםמסוימיםאו לשיקולים מסוימים ]...[ כפיפות זו אינה תואמת תפיסות של שלטוןעצמימקומיהתקפותבשיטותמשפטאחרות65. מצב דומה מתקיים גם בתחומי שירותים שאינם כפופים למשרד הפנים. פורמלית,החוקמטילאתהאחריותעלשירותיהרווחהעלהרשויותהמקומיות, אבל במציאות, באמצעות היכולת לקבוע תקנות, משרד הרווחה הפך למַתווה המדיניותהראשיבתחוםבשעהשהואפטורמאחריותישירה: למעשה, מטיל החוק אחריות פורמלית מלאה על הרשות המקומית להגיש שירותי רווחה לאוכלוסייה, בה־בשעה שהוא פוטר כליל את השלטון המרכזי מאחריות כזו. יתרה מזאת, החוקמקנהלשרהעבודהוהרווחהסמכותכמעטבלתימוגבלת להתקין תקנות ולקבוע על פיהן, לפי ראות עיניו, את הנעשה בתחום שירותים אלה. לפי מצב חוקי זה, שירותי הרווחה המקומייםהפכולכליביצועשלמדיניותהשלטוןהמרכזי66. למעשה,מרביתההנחיותשלמשרדהרווחהלרשויותהמקומיותאינןמעוגנות בתקנותאלאבתקנוןהעבודההסוציאלית,המכונהתע"ס,שהואקובץהנחיות והוראות מטעם מנכ"ל משרד הרווחה. בתע"ס 18 פרקים, ובכל פרק עשרות הוראות.איןמדוברבתקנותשהותקנוכחקיקתמשנה,דהיינוכהשלמהלחקיקה 65 אבנרי,  :2020 .496 66 דורון,  :1994 .7-6 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 59 ראשית של חוק שירותי הסעד, כי אם בהנחיות ובנהלים פנימיים, דוגמת ההנחיותשלחוזרימנכ"ל67. רגולציהמכוחתקצוב מלבד הרגולציה הפורמלית, מתקיימים הליכי רגולציה ופיקוח הדוקים מאוד שלאבאופןרשמיאלאמכוחמאפייניהתקצוב.כאשרממשלהמממנתרשויות מקומיות באמצעות תקצוב ממשלתי מובנה או קולות קוראים, הדבר נעשה במקריםרביםמתוךהתניההכוללתדרישותספציפיותלשימושבתקציב,שאי־ עמידה בהן עלולה לגרור את אי־העברת התקציב לרשות המקומית, נוסף על פיקוח הדוק מצד הממשלה על השימוש בתקציב. זוהי למעשה רגולציה מכוח תקצובשאינהמעוגנתבהסדריםחוקיים.בשלההבנהששימושברגולציהמסוג זה פוגע באוטונומיה של השלטון המקומי, נקבע בסעיף 9.7 לאמנה האירופית לשלטוןעצמימקומיכי"במידתהאפשר,מענקיםלרשויותמקומיותלאייועדו לפרויקטיםמסוימים.מתןמענקיםלאישלולאתהחירותהבסיסיתשלהרשויות המקומיותלקבועמדיניותבתחוםשיפוטן68." בישראל, בדומה למדינות ה־OECD, כמחצית מתקציב הרשויות המקומיות תקציברגילותקציבבלתירגיל)מקורובתקצובממשלתי69.(היותשכך,מעניין להשוות בעיקר כיצד עובר התקציב מהממשלה לרשויות המקומיות. אחד הפרמטרים במדד האוטונומיה המקומית LAI() בוחן עניין זה על ידי מדידת שיעורההעברותהכספיותהלא־ייעודיות(לא־"צבועות")מסךהתקצובהמועבר לשלטון המקומי (תקציב שאינו בהכנסות עצמיות), בחלוקה של המדינות לארבעקבוצותדירוג. 67 מבקר המדינה,  :2021 .583 68 דרי,  :1997 .76 OECD, 2021: 47-48  69 60 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי תרשים 9 שיעור ההעברות הכספיות הלא–ייעודיות (לא–"צבועות") מסך התקצוב המועבר לשלטון המקומי, מדד האוטונומיה המקומית LAI(), מדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב,OECD– 2020 מספר המדינות 14 12 12 )29%( )29%( 12 אוסטרליה אוסטריה 9 איסלנד איטליה 10 )22%( 8 טורקיה אסטוניה יוון )20%( אירלנד בלגיה 8 מלטה גרמניה ארצות הברית בריטניה נורווגיה בולגריה דנמרק יפן פורטוגל 6 הולנד הונגריה לטביה פינלנד ישראל לוקסמבורג צ'ילה ליטא 4 מקסיקו סלובניה צרפת פולין קרואטיה סלובקיה ספרד קפריסין 2 שוודיה צ'כיה קולומביה רומניה קנדה קוריאה הדרומית שווייץ 0 80 -100% 60 -80% 40 -60% 0 -40% % % % % מקור: עיבודי המחברים לנתוני מדד האוטונומיה המקומית .)LAI( ההשוואה מלמדת כי מתוך 41 המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD ישראלהיאאחתמ־9,מדינות22%()שבהןשיעורהתקצובהממשלתי הלא־ייעודי עומד על פחות מ־40% מסך התקצוב הממשלתי. המדד אינו מציג את השיעור הספציפי של העברות לא־ייעודיות, אך באשר לישראל ניתן להסיק כי שיעור התקצוב הלא־ייעודי נמוך בהרבה מ־40%. ניתוח שערכנו לדוחות המבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2018 מלמד כי מתוך 28 מיליארד ש"ח שהעבירה הממשלה לרשויות המקומיות במסגרת התקציב הרגיל, מרבית התקציב יועד לתחומים ספציפיים (בעיקר חינוך ורווחה), ורק 5 מיליארד ש"ח 17.9%() היו העברות לא־ייעודיות. בתוספת של 6.5 מיליארד ש"ח של העברות ממשלתיות לתקציב הבלתי רגיל, שהוא בהגדרתו תקציב פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 61 ייעודי,עולהכירק14.5%מהתקצובהממשלתילרשויותהמקומיותהואתקצוב לא־ייעודי70. הייעודהכללישלהתקציבלתחוםספציפיבישראלכרוךבדרךכללגםבהתניה של העברת התקציב לרשות המקומית בהנחיות למיניהן מגופי הממשל. יתרה מזו,בעשורהחולףאףהתרחבמאודהמודלשלתקצובבאמצעותקולותקוראים שמשרדיהממשלהוגופיםציבורייםאחריםמפרסמיםלרשויותהמקומיותכדי שיציעו את מועמדותן לקבלת תמיכה כספית, על פי רוב לצורך השתתפות בפרויקטים או במיזמים המיועדים למימוש מדיניות של המשרד. בעוד בשנת 2013פורסמורק41קולותקוראיםהרלוונטייםלרשויותהמקומיות,בשנת2018 עמד מספרם על 71.374 הקולות הקוראים כוללים בדרך כלל הנחיות מפורטות ודרישותפיקוחמחמירותלשםקבלתהתקציב,ובכךהםלמעשהסוגשלמנגנון רגולציה נוסף המופעל על עבודת הרשות המקומית במקרה שהיא מעוניינת בתקציביהממשלה,שהם,כאמור,חלקגדולמתקציבה. מבקר המדינה עמד בשנת 2022 על תפקודו של מנגנון התקצוב הממשלתי כמנגנוןרגולציהנוסףהמופעלעלהרשויותהמקומיותבישראל: בכל הנוגע לרשויות המקומיות יש הסבורים שגם מנגנון התקצוב משמש את הרגולטור ככלי מדיניות מרכזי. כאשר משרד ממשלתי קובע ומגדיר תקנות וסעיפי תקציב לצרכים שונים של הרשויות המקומיות, שאין באפשרותן לשנות, פעולות אלו למעשה מסדירות נורמות ומכוונות את הרשויות בהתאםלמדיניותהמשרדהממשלתי72. 70 פינקלשטיין וברטוב,  :2022 .5 71 מבקר המדינה,  2022א: .1409-1408 72 מבקר המדינה,  2022א: 1328. גם בפרק אחר בדוח זה, העוסק בניהול התקציב עמד מבקר המדינה על נקודה זו: "למדינה המממנת חלק ניכר מתקציבן של הרשויות המקומיות יש מדיניות וסדרי עדיפות לשימוש בתקציבים, וכל זאת מתוך ראייה כוללת של צורכי המדינה" (שם: .)777 62 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי דוגמה בולטת לעניין זה, קרי תפקודו של מנגנון התקצוב הממשלתי כמנגנון רגולציהנוסףהמופעלעלהרשויותהמקומיות,מגיעהמתחוםשירותיהרווחה, כאמור: אף ש"למעשה, מטיל החוק אחריות פורמלית מלאה על הרשות המקומית להגיש שירותי רווחה לאוכלוסייה73," הרי בפועל משרד הרווחה הוא הקובעאתהמדיניותבתחוםזה.לעילהתייחסנולהגבלההמוטלתעלהרשויות המקומיותבאמצעותתקנוןוהנחיותשלמנכ"להמשרד,אךחשובלהתעכבגם עלהמרכזיותשלמסגרתהתקצובכגורם: שירותי הרווחה האישיים המקומיים נקבעים רובם על־ידי הממשלה המרכזית. שליטת הרשויות המקומיות בתקציבי הרווחה של עצמן היא מוגבלת, וחלוקת התקציבים מוכתבת רובהככולהעל־ידיהממשלה.עקבכך,הרשותהמקומיתאינה מסוגלת להתאים את השירותים לצורכי תושביה ולקבוע סדר עדיפויות על פי שיקול דעתה [...] השלטון המרכזי, באמצעות המשרדיםהייעודייםעלמחלקותיהםהשונות,הואשקובעאת פרטי תקציב הרווחה של הרשויות המקומיות בכ־150 סעיפי תקציבנפרדיםומחייבים.למעשה,השלטוןהמרכזינטללעצמו בדרך זו את עיקר הסמכות בקביעת מדיניות הרווחה ברשויות המקומיות לגבי מרבית פעולותיהן, שכן לרשות המקומית אין אפשרות להעביר כספים מסעיף תקציבי אחד למשנהו, ללא הסכמת המשרד הממשלתי המתאים ולעתים משרד האוצר עצמו74. הדברנעשהבעיקרבאמצעותהשליטהבכוחהאדם:"תקןכוחהאדםהמקצועי ברשויות המקומיות, דהיינו מספר העובדים הסוציאליים, שהרשות המקומית רשאית להעסיק בשירותי הרווחה שלה ושהשלטון המרכזי מוכן להשתתף במימון העסקתם, נקבע על־ידי משרדי הממשלה הייעודיים75." מחקר שפרסם בשנת 2020 מרכז המחקר והמידע של הכנסת הראה עד כמה ישראל חריגה 73 דורון,  :1994 .5 74  שם: .11-7 75  שם: .12 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 63 בתחום זה. לעומתה, במדינות אחרות הרשויות המקומיות קובעות בעצמן את מצבת העובדים שלהן בתחום הרווחה, ואין נוסחאות תְּקינה שמחייבות אותן לחלוקהמסוימתשלתקןכוחאדםלתחומיםמסוימים76. .3.3 תכלית הרגולציה שאלה בסיסית שיש לשאול על רגולציה היא מהי התכלית שהרגולציה נועדה לשרת.שאלהזועולהבמדינותרבותבהקשרשלהפיקוחהמינהליעלהשלטון המקומי, ולכן נתמקד בסעיף זה בעיקר בה, אגב דיון במטרת הפיקוח על הרשויותהמקומיות. הרגולציהיכולהלשרתארבעתכליותעיקריות: 1() שמירה על התנהלות הרשויות המקומיות לפי החוק הרשויות המקומיות הן גופים מינהליים, ובתור שכאלה הן מחויבות לפעול לפי חוק. לפי תפיסה זו, מטרת הפיקוח על הרשויות המקומיות היא לשמור עלכךשהרשויותהמקומיותיפעלובהתאםלחוק,הןבהיבטשלמילויהחובות המוטלותעליהןוהןבהיבטשלאי־חריגהמסמכותן. 2() הגנה על אינטרסים לאומיים ומדינתיים או של רשויות מקומיות אחרות רשויות מקומיות יכולות לקבל החלטות שיש בהן כדי להשפיע על היבטים הנוגעים לכלל המדינה או לרשויות מקומיות אחרות שלתושביהן אין יכולת להשפיע עליהן באופן דמוקרטי. לפי תפיסה זו, מטרת הפיקוח היא שהשלטון המרכזייוכללפקחעלהחלטותמסוגזה,מתוךראייתהאינטרסהכלל־מדינתי. 76 זעירא,  .2020 64 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי 3() שמירה על תפקוד ראוי של הרשויות המקומיות ומניעת קריסתן רשויות מקומיות יכולות לצבור גירעונות כבדים או לתפקד גרוע ולאבד את היכולתלספקשירותיםברמהסבירהלתושבים.לפיתפיסהזו,מטרתהפיקוח היא למנוע מלכתחילה את האפשרות שרשות מקומית תיקלע למצב כזה או, לחלופין,לספקדרכיםואמצעיםלהתמודדותאיתולאחרשהואכברנוצר. 4() שמירה על כך שפעילות הרשויות המקומיות מתבצעת לפי מדיניות הממשלה לפי התפיסה הקרובה לעמדה שהרשויות המקומיות הן זרוע של המדינה, תפקידו של הרגולטור הוא לכוון את הרשויות המקומיות כך שיפעלו בהתאם למדיניותהממשלהולפקחעלכךשהןאכןעושותזאת. כאן, ובמידה מסוימת גם בהמשך דברינו, נראה שתפיסת הרגולציה, ובפרט הפיקוח, המופעלת על השלטון המקומי המקובלת בעולם הדמוקרטי נועדה לשרת בעיקר את שתי התכליות הראשונות, ואת התכלית השלישית — רק במידהמסויגת.בישראל,לעומתזאת,דווקאהתכליותהשלישיתוהרביעיתהן התכליותהדומיננטיותשלהרגולציה,בהתאםלתפיסההישראליתהקרובהיותר לראייתהרשויותהמקומיותכזרועביצועיתליישוםהמדיניותשלהממשלה. סעיף 8.3 לאמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי קובע כי "פיקוח מינהלי על רשויות מקומיות יבוצע באופן שיבטיח שהתערבות הרשות המפקחת תישמר ביחסמתאיםלחשיבותהאינטרסיםשעליהםהיאבאהלהגן77."סעיףזהקובע שעל הפיקוח להיות מוגבל להגנה על האינטרסים שהוא נועד לשמור, אך אינו מגדיר מהם האינטרסים הללו. אף על פי כן נבקש להראות בהמשך הדברים שהאמנהכןמתייחסתלסוגיהזו,אךהיאעושהזאתבעקיפין. ובכן, לא כל המדינות מגדירות פורמלית את האינטרסים שעליהם נועד להגן הפיקוחהמינהלי,אךיששעושותזאת,ומקצתןאףעשוזאתבחוקה.נדגים. 77 דרי,  :1997 .76 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 65 בלגיה סעיף 162 בחוקת בלגיה מגביל במפורש ובבירור את הפיקוח על הרשויות המקומיותלשנימקרים:הפרתחוקושמירהעלהאינטרסיםהציבוריים. איטליה סעיף 120 בחוקת איטליה קובע שלושה סוגים של מקרים שבהם הממשלה רשאית להשתמש בסמכות הפיקוח המרכזית שלה (שבה נעסוק בהמשך): אי־ ציותשלהרשותהמקומיתלהנחיותמשפטיות,לאמנותבינלאומיותאולחקיקה של האיחוד האירופי; איומים חמורים על ביטחון הציבור; ושמירה על האחדות המשפטיתאוהכלכליתשלהמדינה,ובפרטכדילהבטיחאתהרמותהבסיסיות שלזכויותחברתיותואזרחיותלכללהאוכלוסייה. צרפת סעיף72לחוקתצרפתקובעכיהרגולטורהממונהעלהרשויותהמקומיותיהיה מופקדעלהאינטרסיםהלאומייםועלהציותלחוק. הולנד סעיף 132 לחוקת הולנד קובע כי בכלי הפיקוח המרכזי על השלטון המקומי — ביטול החלטות — ייעשה שימוש רק כאשר החלטה של הרשויות מנוגדת לחוק אולאינטרסהציבורי. מדינות אחרות קבעו הגדרות דומות לפיקוח על השלטון המקומי, בלי לקבוע אותן בחוקה. כך למשל, בספרד ניתן להפעיל את פונקציית הפיקוח הראשית בשלושה מקרים: פעולה או החלטה לא־חוקית; חריגה מסמכות או פגיעה בסמכויותשלדרגיםגבוהים;והחלטההמסכנתבאופןחמוראתהאינטרסהכללי שלהמדינה78.בדומהלכך,גםבלוקסמבורגנקבעכיניתןלהפעילפיקוחמינהלי רקכאשררשותמקומיתמקבלתהחלטהשאינהחוקיתאוכאשרהחלטהשלה מנוגדתלאינטרסהכללי79. Moreno, 2012c: 626-630  78 Goerens, 2012: 426-430  79 66 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי כפי שניתן לראות, בכל המדינות הללו ישנן שתי תכליות ראשיות מוצהרות לפיקוחעלהרשויותהמקומיות:פעילותלפיחוק(עלהיבטיוהשונים)ושמירה על אינטרס כללי, לאומי או ציבורי. בספר מקיף על השלטון המקומי באיחוד האירופי נטען כי המודל הדומיננטי של פיקוח מינהלי על הרשויות המקומיות מתמקדבאינטרסיםעל־מוניציפליים80. ואולם זה כמובן אינו המודל היחיד. כך למשל, אירלנד הציגה למועצת אירופה, באופן רשמי, מדיניות אחרת, הכוללת ארבע תכליות של הפיקוח המינהלי: הבטחתעקביות(מבחינתתקניםורמתשירות)ביןהרשויותהמקומיותהשונות במדינה; שליטה על ההשלכות הכספיות של פעילות הרשות המקומית; עדכון הממשלהבהתקדמותהתוכניותוהפעילויותשלהרשויותהמקומיות;והבטחת עמידהנאותהביעדיםלאומייםובהתחייבותבינלאומיות81.עניינןשלהתכליות הללוהואההיבטיםהברוריםשלמדיניותהממשלה,וכןהפעילותהכלכליתשל הרשויות המקומיות שלא בהכרח קשורה לחוקיות או לפגיעה באינטרסים על־ מקומיים. מהי מטרת החלת הרגולציה על השלטון המקומי בישראל? הן המחוקק והן משרדיהממשלהלאהגדירואתהדבריםבמפורש,אךנראהשניתןלהסיקאותם מאופייהומתוכנהשלהרגולציה.כךקבעמבקרהמדינהבדוחשלומשנת2013 שעסקבתפקידושלמשרדהפניםכרגולטור: סוגיית היחסים בין שני נדבכי השלטון היא מורכבת וטומנת בחובה מתח ומאבק בין ערכים שונים. מן הצד האחד — חיזוק הדמוקרטיה המקומית על מגוון ערכיה ויתרונותיה וחיזוק עצמאותן של הרשויות המקומיות, ומן הצד השני — החשיבות של הכפפת פעולות השלטון המקומי לראייה ממלכתית וכוללנית ולשיקולים לאומיים בתחומי החברה, הסביבה, Moreno, 2012b: 15-21  80 81  ניטור האמנה, אירלנד, סעיף .8 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 67 הכלכלהוהביטחון,ולמניעהמוקדמת,ככלהניתן,שלמשברים כספייםוכשליםבתפקודהרשויותהמקומיות82. נראהשמבקרהמדינההתייחסבדבריואלולהיבטיםשוניםשלתפקידהשלטון המרכזיכרגולטור.ראשית,הואהתייחסלכךשתפקידהרגולטורהואלבחוןאת החלטות השלטון המקומי מתוך "שיקולים לאומיים בתחומי החברה, הסביבה, הכלכלה והביטחון". היבט זה של הפעלת רגולציה ממשלתית על השלטון המקומיבולטבמיוחדבמשרדיהממשלהשאינםמשרדהפנים.כךלמשל,משרד הרווחהומשרדהחינוךפועליםכרגולטוריםעלמנתלקדםאתהמדיניותהראויה בעיניהם בתחום הרווחה והחינוך, ובמידה רבה הם רואים בשלטון המקומי רק זרוע ביצועית שלהם לקידום מדיניות. וכפי שנאמר על שירותי הרווחה: "המבנה שהתפתח נועד בעיקר להיות כלי מינהלי נוח שישרת ביעילות את מטרותהשלטוןהמרכזיעלשלוחותיוהשונות,במקוםלשרתאתרצונותהרשות המקומית83." שנית,המבקרהתייחסלכךשתפקידהשלהחלתרגולציהעלהשלטוןהמקומי הוא "מניעה מוקדמת של משברים כספיים וכשלים בתפקוד של הרשויות המקומיות".היבטזהשלהרגולציהרלוונטיבעיקרלפעילותושלמשרדהפנים. המשרדשםדגשחזקמאודעלרגולציהפיננסיתכדילמנועמרשויותמקומיות להגיעלמצבשלמשברפיננסיאושלאי־יכולתלשמורעלתפקודיעיל. מעניין כי גם בהצעה המשמעותית ביותר לחוקה שהוצעה בישראל, הצעת חוקה בהסכמה"" 2005(), יש ביטוי לתפיסה זו של הרגולציה בישראל. סעיף 178,הסעיףהרביעיוהאחרוןבפרקהרשויותהמקומיותבהצעה,עוסקב"פיקוח ובקרה" וקובע כי החוק יכול לקבוע לממשלה את הסמכות "להשעות את תוקפהשלתקנהשהתקינההרשותהמקומיתאולבטלה,אםמצאההממשלה שהיאפוגעתבמידההעולהעלהנדרשבטובתהציבור,ברשותמקומיתאחרת או במדיניותה הכללית של הממשלה84." לצד ההגנה על האינטרס הציבורי 82 מבקר המדינה,  :2013 .1224 83 דורון,  :1994 .9 84 המכון הישראלי לדמוקרטיה,  :2005 .131 68 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ועל רשויות מקומיות אחרות נקבע כאן בבירור שתפקיד הפיקוח הוא לבחון שהרשויותהמקומיותפועלותעלפימדיניותהשלהממשלה. בסעיפים הבאים נעמיק בבחינת מאפייני הפיקוח המינהלי על הרשויות המקומיות בישראל, ובין היתר נראה כי תפיסה זו של תכלית הרגולציה באה לידיביטויבעוצמהרבהבמבנההפיקוחבישראל. .3.4 אופי הפיקוח: בין חוקיות לכדאיות סעיף8.2לאמנההאירופיתלשלטוןעצמימקומיקובעכך: פיקוח מינהלי על פעילויותיהן של הרשויות המקומיות יכוון בדרךכלללהבטיחרקאתשמירתהחוקוהעקרונותהחוקתיים. עםזאת,פיקוחמינהליביחסליעילותניתןיהיהליישוםעלידי רשויותבדרגגבוהיותרלגביביצועתפקידיםשהואצלולרשויות המקומיות85. העיקרון שמתווה סעיף 8.2, כפי שגם מוסבר בדוח ההסבר לאמנה, הוא שהפיקוחצריךלהיותממוקדבכךשההחלטותשלהרשויותהמקומיותעומדות במסגרת החוק, אך לא לבחון את ה־expediency שלהן (כך במקור) — היעילות, הכדאיות, הכשירות (להלן נשתמש במונח כדאיות) — מלבד במשימות שהן באחריות השלטון המרכזי ואשר הואצלו ספציפית לרשויות המקומיות. כך הסבירו חוקרים העוסקים באוטונומיה של השלטון המקומי את ההבדל שבין בחינתחוקיותההחלטהלבחינתהכדאיותשלה: הפיקוח על חוקיות ההחלטות נועד לוודא את עמידתה של הפעילות המקומית במסגרת החוקים המגדירים את גבולות השלטון העצמי המקומי. זוהי הדרך שמערכות פוליטיות 85 דרי,  :1997 .76 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 69 מבטיחותשהרשויותהמקומיותלאיחרגומסמכויותיהן.דרךזו מוצדקת לאור עקרון שלטון החוק, והיא מבטיחה שהפעילות המקומית עומדת בו. הרשויות המקומיות צריכות לפעול על פי החוקה, החקיקה הראשית והחקיקה המשנית הקובעות את המסגרת המשפטית לתפקידו של השלטון המקומי. לסוג זה של פיקוח מתייחס סעיף 8.2 באמנה האירופית [...] פיקוח עלכדאיותההחלטהמתייחסלבחינתאיכותה.המשמעותהיא שרשותהפיקוחיכולהלהעריךלארקאתמידתהתאמתהשל החלטהלחוקאלאגםאתהיותההולמת.מכךמשתמעתבחינת היבטים כמו תוכן הפעולה או ההחלטה ומימונה, העיתוי שלה אוהאוכלוסייההמושפעתממנהוכןההחלטהאםהיאהולמת86. במיליםאחרות,תפקידושלהשלטוןהמרכזיהואלבחוןאםהרשויותהמקומיות מבצעות את החובות המוטלות עליהן ואם הן חורגות מתפקידן. ואולם אם הפיקוחעוסקבבחינתתוכןההחלטותשלהרשויותהמקומיות,ישבכךפגיעה באוטונומיה שלהן. ערך זה — שהחלת רגולציה על הרשויות המקומיות פוגעת באוטונומיה שלהן — נתפס כחשוב ביותר, עד כדי כך שהוא נחשב בעיני כמה מהחוקרים את התחום "עמוד השדרה" של האוטונומיה המקומית87. אף שהחוקעצמויכוללהיותרחבלמדיבהנחיותיו,במציאותתפיסהזושלהאמנה והתנגדותההמפורשתלבחינתכדאיותבאמצעותהפיקוחהמינהליעלהרשויות המקומיותהיאביטוילתפיסההמקובלתשהאינטרסיםשעליהםנועדהפיקוח להגןצריכיםלהיותמזעריים,ּוודאישלאלשקףהכְוונהשלהרשויותהמקומיות לפעול לאור המדיניות הממשלתית (שבמהותה עוסקת בכדאיות). תרשים 10 מציג את מידת היישום של סעיף 8.2 באמנה, לפי בדיקת קונגרס הרשויות המקומיותוהאזוריותשלמועצתאירופה. 86 176  2019: al., et Ladner התרגום שלנו.. 87 177  2019: al., et Ladner 15-21; 2012b: Moreno,. מדינות מסוימות אף הסדירו את הנושא בחוקה. כך למשל, סעיף 102 לחוקת יוון קובע כי "המדינה תפעיל את הפיקוח על רשויות השלטון המקומי, אשר יכלול אך ורק בדיקת חוקיות." 70 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי תרשים 10 אופיו של הפיקוח על הרשויות המקומיות, פיקוח הממוקד בחוקיות ולא בכדאיות (יישום סעיף 2 באמנה האירופית), מדינות אירופה, 2022 מספר המדינות 29 )63%( 30 28 מונטנגרו אוקראינה מונקו 26 איטליה סלובניה איסלנד 24 סלובקיה אלבניה 22 סן מרינו אנדורה 20 ספרד אסטוניה 18 פולין בולגריה 16 פורטוגל בוסניה והרצגובינה 14 פינלנד גאורגיה 9 צ'כיה 12 גרמניה צרפת דנמרק 10 )21%( 5 קרואטיה הולנד 8 אזרבייג'ן ליכטנשטיין רומניה הונגריה )11%( 6 אירלנד מולדובה שוודיה לטביה ארמינה מלטה 4 אוסטריה נורווגיה ליטא בלגיה סרביה קפריסין טורקיה 2 בריטניה לוקסמבורג 0 לא מיושם יישום מלא יישום חלקי מקור: עיבודי המחברים לנתוני קונגרס הרשויות המקומיות והאזוריות של מועצת אירופה. מתוך 43 המדינות באירופה, 29 מדינות 63%() מיישמות סעיף זה באמנה במלואו,5מדינות11%( מיישמותאותוחלקית,ו־9)מדינות21%()אינןמיישמות אותוכלל.לאמפתיעשאירלנד,שכאמורהגדירהבמפורשבתכליתהפיקוחעל הרשויות המקומיות היבטים הנוגעים לשמירה על מדיניות הממשלה, נמצאה כמדינהשבהסעיף8.2אינומיושם. במדדהאוטונומיההמקומיתLAI()נבחןהיבטזהבחינהרחבהיותר.המדדחילק אתהמדינותלארבעקטגוריות: 1. מדינות שבהן הפיקוח המינהלי על הרשויות המקומיות מוגבל מאוד, והוא אףממעטלבדוקאתחוקיותההחלטותשלהרשויותהמקומיות; 2. מדינות שבהן הפיקוח המינהלי על הרשויות המקומיות נועד להבטיח ציות לחוקבלבד; פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 71 3. מדינות שבהן הפיקוח המינהלי על הרשויות המקומיות עוסק בפרטי החשבונותובסדריהעדיפויותבהוצאות; 4. מדינות שבהן הפיקוח המינהלי על הרשויות המקומיות סוקר את מידת כדאיותןשלההחלטות. למעשה, הקטגוריות השלישית והרביעית מתייחסות שתיהן לפיקוח הבוחן כדאיות. אך נראה שבעוד הקטגוריה השלישית מתמקדת בהיבטים פיננסיים, ובפרטבבחינתסדריהעדיפויותשלהרשויותהמקומיותבניהולהתקציבישלהן, הקטגוריההרביעיתהיארחבהיותרבבחינתהיקףהכדאיותשלההחלטות. תרשים 11 מאפייני הפיקוח המינהלי על השלטון המקומי, מדד האוטונומיה המקומית ,)LAI( מדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב,OECD– 2020 מספר המדינות 20 )49%( 20 אוסטריה איסלנד 18 בריטניה גרמניה 16 דנמרק טורקיה 14 יפן לוקסמבורג 11 לטביה 12 )27%( ליטא מלטה איטליה 10 8 נורווגיה אירלנד )19%( פולין בולגריה 8 פורטוגל הולנד אסטוניה צ'כיה הונגריה ארצות הברית 6 צרפת ישראל יוון קולומביה מקסיקו סלובניה קרואטיה צ'ילה 4 2 סלובקיה שוודיה קוריאה הדרומית ספרד )5%( שווייץ קנדה 2 פינלנד רומניה אוסטרליה קפריסין בלגיה 0 הפיקוח המינהלי הפיקוח המינהלי הפיקוח המינהלי הפיקוח המינהלי מוגבל מאוד נועד להבטיח ציות עוסק בפרטי סוקר את מידת לחוק בלבד החשבונות ובסדרי חוקיותן של החלטות עדיפויות בהוצאות ואת מידת התועלת/ ה הכדאיות שלהן מקור: עיבודי המחברים לנתוני מדד האוטונומיה המקומית .)LAI( 72 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מתוך41המדינותהחברותבאיחודהאירופיאוב־,OECD8מדינות19%()דורגו בקטגוריה הגבוהה ביותר ו־20 מדינות נוספות 49%( דורגו בקטגוריה השנייה.) ישראל היא אחת מ־13 מדינות 31%() שבהן נמצא שהפיקוח המינהלי עוסק בתוכנןשלהחלטותהשלטוןהמקומי.ברובהמדינותנמצאכיהפיקוחהמינהלי ממוקד בהיבטים הפיננסיים ובסדרי העדיפויות בהוצאות, ואילו על 2 מדינות נמצאכיהפיקוחהמינהליבהןאפילורחביותר.בדבריההסברלמדדציינועורכיו כי"עלהנייר"הפיקוחהמינהליבישראלחורגבהיבטשלפרטיהחשבונותוסדרי העדיפויות בהוצאות, אך למרות זאת ישראל לא דורגה בקטגוריה הרביעית והאחרונה,מכיווןשלמעשההפיקוחבהאינואיכותיולכןהואממעטלבחוןאת תוכן ההחלטות של הרשויות המקומיות, מלבד בהיבטים של פרטי חשבונות והוצאות. החקיקה בישראל מעניקה למשרדי הממשלה, ובפרט לשר הפנים ומשרדו, סמכויותפיקוחנרחבות,אךבדרךכללאינהמגדירהאתעילותהפיקוח(מלבד בהיבטים של התערבות, שבהם נעסוק בהרחבה בהמשך). למעשה, הפיקוח משמש את משרדי הממשלה לשם התערבות בתוכן ההחלטות של הרשויות המקומיות. ביטוי למגמה זו משתקף בסמכויות שהעניק המחוקק לשר הפנים לפסולאתתקציביהרשויותהמקומיות,ואףלערוךבהםשינויים.בשנת1986דן בג"ץבמהותהשלסמכותזווקבעכי— לפי המבנה השלטוני, הקיים במדינתנו מאז כינונה ועוד בטרם הקמת המדינה, כפופים תקציביהן של הרשויות המקומיות לאישורושלשרהפנים.כפיפותזואינהשרירותיתוחסרתטעם. היא יסוד מוסד של המבנה השלטוני הקיים [...] ככל שהרשות המקומית נהנית ממידה רבה של עצמאות, עדיין אין היא עומדת בפני עצמה, מנותקת מהמערכת המדינית והחברתית כולה. כשבאים לקבוע קדימויות ועדיפויות מבחינת צורכי המדינה ותושביה, יש — וצריך להתקיים — יחס של גומלין בין המדיניות הממשלתית הכללית לבין המדיניות המקובלת על הרשותהמקומית88. 88  בג״ץ 609/85 אריה צוקר נ' שלמה להט, ראש עיריית תל–אביב–יפו .)1986( פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 73 בג"ץ חזר על קביעתו זו בשנת 2016, אז קבע כי "אישורו של התקציב בידי שר הפניםהואכליפיקוחשניתןלומכוחושלהדיןכדישיוכללהביאאתהרשויות המקומיותלהתאיםאתתקציביהןואתמדיניותןלנדרשולמתחייבמןהמדיניות הכלכלית והחברתית הכוללת89." פסיקות אלו של בג"ץ מבטאות את העמדה שתכליתה של הרגולציה הממשלתית ברשויות המקומיות היא שמירה על כך שהרשויותהמקומיותיפעלובהתאםלמדיניותהממשלה. באשר לאישור התקציב של הרשות המקומית — בדוח הביזור שפרסם משרד הפנים בנובמבר 2022 הוא הסביר, כחלק מהבעת החשש מצמצום הרגולציה בנושא,אתההליךשלאישורהצעתהתקציבעלידו: נציגי מחוזות משרד הפנים המאשרים כיום את תקציבי הרשויות הדגישו במהלך הדיונים את הסיכון הכרוך בביזור הסמכות לאישור התקציב לרשויות המקומיות, שמהווה צומת מרכזי בבקרה על הרשות. המפגש בין המחוז לרשויות מייצר מסגרתכלכליתלעבודתהובודקאתהתאמתהתקציבלתוכנית העבודה השנתית. במסגרת המפגש והדיון באישור התקציב ע"י המחוז, נבחנת בפירוט התנהלותה של הרשות בתחומי החינוך, הרווחה, תוכניות העבודה, כוח האדם ומכלול הקשיים והאתגריםשלהרשות90. בדברים אלו מפרט משרד הפנים עצמו כי הליך האישור של הצעת התקציב כולל התייחסות רחבה להיבטים החורגים בהרבה מבחינת פרטי החשבונות של הרשות המקומית. משרד הפנים מתייחס לתוכנית העבודה של הרשות המקומית ולהתנהלותה במגוון תחומי שירות, דוגמת חינוך ורווחה, כתנאי לאישור התקציב. בבדיקה שערך בעבר מבקר המדינה בנושא זה עלה כי "הבדיקות של הצעות התקציב מתמקדות בסבירותם של האומדנים המוצגים בהן, ובבדיקה אם התקציב מאוזן91." כלומר, הם חורגים בהרבה מבדיקה של 89  בג"ץ 232/16‏התנועה למען איכות השלטון בישראל נ'‏ראש ממשלת ישראל .)2016( 90 משרד הפנים,  :2022 .24 91 מבקר המדינה,  :2013 .1283 74 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי חוקיות.ישלומרכימבקרהמדינההעבירביקורתעלכי"הגורמיםהמקצועיים במחוזותאינםבודקיםאתנחיצותן של ההוצאותכדילמנועבזבוזמשאבים92," ובכך ביטא תפיסה אפילו רדיקלית יותר של התערבות ממשלתית בתוכן ההחלטותשלהרשויותהמקומיות. סוגיית הפיקוח על תקציב הרשויות המקומיות היא רק דוגמה הממחישה את אופיו של הפיקוח מצד משרד הפנים גם בשאר התחומים. כך למשל, באשר להלוואות הראה דוח מבקר המדינה משנת 2022 כי המשרד מבצע פיקוח מעמיק על נטילת הלוואות על ידי רשויות מקומיות, וכי פיקוח זה אינו עוסק כלל בכך שההלוואה ניתנה לפי החוק או הנהלים (כפי שנראה להלן, למעשה איןשוםנהליםכאלה).תחתזאתהפיקוחבוחןענייניםכמומצבההפיננסישל הרשותהמקומיתאונחיצותההלוואה93. דוגמה מעניינת נוספת היא מתחום חוקי העזר. על פי החוק, למועצת הרשות המקומית נתונה הסמכות להתקין חוקי עזר בתחומים מסוימים, ולשר הפנים נתונההסמכותלעכבאתכניסתושלחוקכזהלתוקףאושלאלאשראותוכלל. (בחוקיעזרמסוימים,הנוגעיםלתחומיפעילותשלמשרדיממשלהאחרים,יש לעיתיםשרנוסףשישלוסמכותדומה).החוקאינוקובעמהןעילותהביקורת ששרהפניםרשאילשקולבבדיקתואתחוקהעזרואשרעליהןהוארשאילבסס אתהחלטתולעכבחוקעזר.עלפיהנהליםשקבעמשרדהפנים,החוקיםעוברים במשרדביקורתכלכלית־תקציביתבאגףמקרקעיןומיסוימקומיבמשרדהפנים וביקורת משפטית בלשכה המשפטית של משרד הפנים ובמשרד המשפטים94. מרבית חוקי העזר עוסקים בהיבטים פיננסיים, והביקורת הכלכלית־תקציבית בוחנתבמשךזמןממושךאתתוכנםשלחוקיםאלה95.מכיווןשחקיקתחוקעזר היאסמכותשישלהממדדמוקרטיבולט,ולכןהיאנתונהבידימועצתהרשות המקומית, הפגיעה שיש בהתערבות הממשלה בתוכן ההחלטות של הרשות המקומיתמובהקתבתחוםזהאפילויותר.ככלהנראה,בשלהממדהדמוקרטי 92  שם: שם. 93 מבקר המדינה,  2022ב: 77-42 ראו גם מבקר המדינה,. :2014 .243-191 94 משרד הפנים,  .2021 95 להרחבה על כך ראו פינקלשטיין,  2022ב. פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 75 קבע גם מבקר המדינה, שכאמור נוטה לתמוך בפיקוח שעיקרו בחינה של כדאיותההחלטות,כי"ראוילהגדיראתנושאיהמדיניותהלאומיתשבהםשוקל שר הפנים להתערב ואת אופן בדיקתם במטרה לאפשר לשר להפעיל כהלכה את סמכות העיכוב ולהסדיר את חלוקה העבודה בין משרד הפנים למשרד המשפטים96." חשוב להדגיש שההתמקדות של הפיקוח מצד משרד הפנים בבחינת הכדאיות שלהחלטותהרשויותהמקומיותנעשיתלפעמיםעלחשבוןהבחינהשלחוקיות ההחלטות,ולאבמקבילאליה.כךלמשל,עלפיתקנותהעיריות(תקניםותקציב שנתי ללשכת מבקר העירייה), התשע"ח2018–, עיריות מחויבות — אך לא מועצות מקומיות ומועצות אזוריות — בהקצאת תקציב קבוע ללשכת מבקר הרשות, על פי קריטריונים מסוימים. דוח של עמותת עורכי דין לקידום מנהל תקיןמצאכימאזהותקנוהתקנות,עשרותעיריותלאהעמידוללשכתהמבקר את התקציב הנדרש על פי חוק, ולמרות השיפור לאורך השנים נמצא כי ב־15 עיריות 27%( מהעיריות שנבדקו) היה בשנת 2022 התקציב ללשכת המבקר נמוךבעשרותאחוזיםמהרףהנמוךביותרשנקבעבתקנות97.למעשה,תקציבן שלהעיריותהללואושרעלידימשרדהפניםאףשהיהמנוגדמיסודולדיןכפי שנקבע בתקנות98. בעניין זה נעיר כי גם בציטוט שהוזכר לעיל מדוח של משרד הפנים,המתאראתהנעשהבעתאישורהצעתתקציב,לאצויןכללכיבמסגרת הבחינה של הצעת התקציב נעשית גם בחינה של עמידת התקציב במסגרת החוקית. 96 מבקר המדינה,  :2003 690. גם הייעוץ המשפטי לממשלה קבע בעבר כי "ראוי שהפעלת הסמכות של פסילת חוקי עזר שאינם עוסקים בשאלות בעלות השפעה על השלטון המרכזי או החורגים מתחומה של אותה רשות מקומית, תיעשה במשורה" (בג"ץ 953/01 מרינה סולודקין נ' עיריית בית–שמש .))2004( 97 עורכי דין לקידום מנהל תקין,  :2022 .6 98  שם: .10—6 76 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי .3.5 עיתוי הפיקוח אחדההיבטיםהמרכזייםשלהפיקוחשלהשלטוןהמרכזיעלהשלטוןהמקומי קשור לשלב שבו מתקיים הפיקוח מול ההחלטה או הפעולה שנקט השלטון המקומי, ובפרט בכל הנוגע ליכולת של השלטון המרכזי לבטל או לא לאשר החלטותמדיניּותשקיבלהשלטוןהמקומי. נהוג להבחין בין שני סוגי פיקוח: פיקוח אפריורי ופיקוח אפוסטריורי. פיקוח אפריורי הוא פיקוח המתרחש בשלב שבו פעולות או החלטות של השלטון המקומי עדיין לא קיבלו תוקף משפטי. פיקוח זה הוא למעשה דרישה של השלטון המרכזי לאשר החלטות שהתקבלו בשלטון המקומי טרם כניסתן לתוקף(מכונהגם"פיקוחמונע"או"פיקוחמבוססאישורים").לעומתו,פיקוח אפוסטריורימתבצעלאחרכניסתההחלטותשלהשלטוןהמקומילתוקף,ואם הוא יוצר מנגנונים המאפשרים לשלטון המרכזי לבטל החלטות של השלטון המקומי,הדברנעשהרקבדיעבד99. האמנההאירופיתלשלטוןעצמימקומילאהתייחסהלנושאזה,אךועדתהשרים של המדינות החברות במועצת אירופה פרסמה בשנת 1998 מסמך המלצות המרחיב את האמנה וכולל הנחיות לשיפור מערכות הפיקוח על פעילותן של הרשויות המקומיות. מסמך זה ממליץ למדינות במפורש לפעול ל"צמצום בקרותמינהליותאפריוריות,אלושבהןהמעורבותשלרשותממשלתיתנחוצה כדי שהחלטה מקומית תיכנס לתוקף או תהיה תקפה100." המסמך גם ממליץ "לקבוע סטטוטורית את המועד שעד אליו רשות הפיקוח חייבת לבצע את הפיקוח האפריורי ולקבוע כי אי־החלטה בתוך פרק הזמן שנקבע מעידה על הסכמה [להחלטה101."] משמע, גם כאשר מתבצע פיקוח אפריורי, יש להגדיר Ladner et al., 2019: 177  99 100 9  1999: Nemery, & Santamaría-Pastor התרגום שלנו.. 101  שם: 10 התרגום שלנו.. פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 77 לשלטון המרכזי מסגרת זמנים קצובה, שאם הוא אינו עומד בה — החלטת הרשותהמקומיתתיכנסלתוקף. בעניין זה אין בנמצא מדד משווה מסודר. עם זאת, ספר מקיף בנושא השלטון המקומי באיחוד האירופי, הכולל ניתוחים מאת חוקרים שונים על מבנה השלטוןהמקומיבכלמדינה102,וכןניתוחשלדוחותניטורבענייןיישוםהאמנה של קונגרס הרשויות המקומיות והאזוריות של מועצת אירופה, מלמדים כי במעטמאודמדינותבאיחודהאירופינהוגהדומיננטיותשלהפיקוחהאפריורי, הבולטותשבהןבלגיה,פוליןוקפריסין.במרביתהמדינותהפיקוחהדומיננטי,או היחיד,עלהרשויותהמקומיותהואפיקוחאפוסטריורי.בצרפתאףאושרבשנת 1982חוקהאוסרעלכלצורותהפיקוחהאפריוריעלרשויותמקומיות103. עםזאת,מדינותשונותמנהיגותצורותשונותשלפיקוחאפוסטריורי.במרבית המדינות הגוף המפקח אינו רשאי לבטל בעצמו החלטות או פעולות שקיבלו או ביצעו רשויות מקומיות. כך לדוגמה, באסטוניה, ברומניה ובסלובקיה רשאי הגורם המפקח לומר לרשות מקומית כי לדעתו היא פועלת בניגוד לחוק, ואם היא לא עשתה דבר כדי להתאים את פעילותה לחוק, הוא רשאי לפנות לבית המשפט כנגדה, ורק בית המשפט יוכל לבטל את החלטת הרשות המקומית104. נוהל דומה, בשינויים קלים, מקובל בבולגריה: הגורם המפקח רשאי לדרוש ממועצת הרשות המקומית לדון מחדש בהחלטה שלה שלדעתו אינה חוקית. למועצתהרשותהמקומיתניתנתהסמכותלמשךשבועייםלאשראתההחלטה מחדש (ברוב של לפחות מחצית מחברי המועצה). אם מועצת הרשות עשתה זאת, רשאי הגורם המפקח לערער לבית המשפט. הערעור מעכב את כניסת ההחלטהלתוקףעדלהחלטתביתהמשפט105. 102 2012b  Moreno,. אף שספר זה יצא לאור לפני עשור, נראה כי המתואר בו רלוונטי מאוד גם כיום. כפי שהראו חוקרים העוסקים בחקר יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי, מבנה הפיקוח המינהלי הוא אחד התחומים היציבים ביותר, ומדינות כמעט שאינן עושות בו שינויים 184( ,2019: Baldersheim & Keuffer, .)Ladner, Santamaría-Pastor & Nemery, 1999: 40  103 104  ניטור האמנה, אסטוניה, סעיף ;8 Tanasescu,571-572;2012:Nemec,&Buček 2012: 549-550 105  ניטור האמנה, בולגריה, סעיף ;8 85-86 2012: Vodenicharov, 78 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בפינלנד, במקרה של החלטה בלתי חוקית בעליל של הרשות המקומית, רשאי הגורם המפקח להוציא צו ולאחר מכן להטיל קנס, אך אין לו הסמכות לבטל החלטות של הרשות. יתר על כן, הגורם המפקח רשאי להפעיל את סמכויות הפיקוח הנזכרות רק בתגובה לתלונה, כלומר הוא אינו עורך באופן שיטתי בדיקה של חוקיות ההחלטות של הרשות המקומית. רק לבית המשפט נתונה הסמכות לבטל החלטה של רשות מקומית, לאחר שערער עליה אדם או גוף שנפגע ממנה106. גם בלטביה הנוהל המקובל, מלבד באשר להתקנת תקנות על ידיהרשותהמקומית,הואשרקביתהמשפטיכוללבטלהחלטותשלהרשות107. במדינותאחרות,דוגמתשוודיה108,איןפיקוחמינהלישוטףבידיגורםממשלתי עלפעילותהשלהרשותהמקומית,ולכןברורשביטולהחלטותשלהרשותיכול להיעשותרקבידיביתהמשפט. גם בליטא ביטול החלטות של רשות מקומית מחייב פנייה של הגורם המפקח לבית המשפט, אבל שלא כמו המדינות שנזכרו עד כה, מלבד העילה של אי־ חוקיות, נהוגה בליטא גם העילה של פגיעה באינטרס הציבורי109. בסלובניה, הפיקוח על חוקיות ההחלטות של הרשות המקומית נעשה על ידי משרד המשפטים, שיכול להתריע לפני הרשות המקומית בדבר החלטה לא־חוקית שקיבלה,ואםהרשותאינהמשנהאתההחלטה,משרדהמשפטיםנדרשלערער כנגדה לבית המשפט. עם זאת, בצווים הקשורים ישירות לתחומים הנחשבים מדינתיים, הממשלה או השר הרלוונטי רשאים להשהות החלטות מסיבות של אי־חוקיותולהגישלביתהמשפטבקשהלביטולן110. לעומת מדינות אלו, קיימים גם מודלים אחרים המאפשרים לבטל החלטות של הרשות המקומית ללא הזדקקות לבית המשפט. בדנמרק ניתן לבטל החלטה לא־חוקית בלי מעורבות של בית המשפט. עם זאת נקבע שם שמצב עניינים 106  ניטור האמנה, פינלנד, סעיף ;8 199-200 2012: Mäenpää, 107  ניטור האמנה, לטביה, סעיף ;8 382-384 2012: Vilka, 108  ניטור האמנה, שוודיה, סעיף ;8 654-658 2012: Madell, Šėaparnienė & Lazauskienė, 2012: 405-407  109 110  ניטור האמנה, סלובניה, סעיף ;8 592-595 2012: Grad, פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 79 שכזהיכוללהתרחשרקאםההחלטהלא־חוקיתבעליל,משמעשלאיכוללהיות אפילוספקסבירבדבראי־חוקיותה111.בצ'כיהנהוגההבחנהחוקיתביןסמכויות שהרשויות המקומיות נחשבות בהן עצמאיות לבין סמכויות מואצלות — שבהן ישנה אחריות ניכרת גם לממשלה. באשר לסמכויות העצמאיות — הפיקוח מצומצם,ולרשותהמפקחתנתונההיכולתהחוקיתלהשהותתקנהאוהחלטה רקכאשרהןמנוגדותלחוק,וביטולמוחלטיכוללהיעשותרקעלידיפנייהלבית משפט. לעומת זאת, באשר לסמכויות המואצלות — הרשות המפקחת רשאית לבטל החלטות של הרשות המקומית או פעולות הנובעות מהן בלי להזדקק לבית משפט, ולא רק מסיבות של חוקיות אלא גם אם ההחלטה או הפעולה מנוגדותלהחלטהאולמדיניותשלהממשלה112. בכמהמדינות,דוגמתגרמניה,ספרד,לוקסמבורג113והולנד114,מקובליםמודלים מעורבים של פיקוח אפריורי ופיקוח אפוסטריורי. בגרמניה נדרש בתחומים מסוימיםאישורמקדיםמהגורםהמפקחלפניהכניסהלתוקףשלהחלטותשל הרשויות המקומיות, אך בגלל התפיסה שהדבר פוגע באוטונומיה של השלטון המקומי,הנטייההיאלצמצםאתהפיקוחהזהאולקבועמסגרתזמןשבסופה תיכנס ההחלטה לתוקף אם הגורם המפקח לא יחווה את דעתו115. בספרד מתקיים פיקוח אפריורי בתחומים מעטים, ומרבית הפיקוח מתרחש לאחר כניסתן של ההחלטות לתוקף. המדינה קבעה מדרג של שלושה סוגי החלטות: במקרה של פעולה או החלטה לא־חוקית, הרשות מקבלת מהגורם המפקח המחוזיאוהממשלתיהתראהשל30יום,ובתוםפרקהזמןהזההואפונהלבית המשפט בבקשה לבטל את החלטת הרשות; במקרים של חריגה מסמכות או פגיעהבסמכויותשלדרגיםגבוהים,הגורםהמפקחהמחוזיאוהממשלתירשאי לתתצומניעהמיידי,וכדילבטלאתההחלטההואנדרשלפנותלביתהמשפט; ובמקרה של החלטה המסכנת באופן חמור את האינטרס הכללי של המדינה, 111  ניטור האמנה, דנמרק, סעיף ;8 151-153 2012: Greve, 112  ניטור האמנה, צ'כיה, סעיף ;8 127-129 ,2012: Kadečka 113  ניטור האמנה, לוקסמבורג, סעיף ;8 426-430 ,2012: Goerens Van Haaren-Dresens ,2012: 477-480  114 Schefold ,2012: 224-251  115 80 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הגורם המפקח הממשלתי רשאי לבטל זמנית, ומייד, את ההחלטה. כדי להביא לביטולההסופיהואנדרשלפנותלביתהמשפט116. מבנה הפיקוח על השלטון המקומי בישראל מנוגד לחלוטין למקובל במרבית מדינות אירופה. הפיקוח של משרד הפנים מושתת בעיקרו על כך שהחלטות העומדות בליבת הסמכויות של הרשויות המקומיות יכולות להתבצע או להיכנסלתוקףרקלאחרקבלתאישורישירמשרהפניםומהמשרד.כךהםפני הדברים, למשל, בחקיקת חוקי עזר, באישור התקציב השנתי ותקציבים בלתי רגילים (תב"רים), בנטילת הלוואות, בניהול נכסי המקרקעין, בתשלום שכר בכיריםברשותובהקמתתאגידיםעירוניים.בכלאחדמהתחומיםהללו—שבהם מחויבתהרשותהמקומיתבאישורמקדים—החוקאינומגבילאתהשרומשרדו בעילות שבגינן הוא רשאי לפסול את ההחלטות, וכפי שכבר הראינו — הפיקוח אינומתמקדבהיבטיםשלחוקיותוהגנהעלהאינטרסהציבוריבלבד,אלאהוא עוסקברבותמהןגםבתוכןההחלטותשלהרשותהמקומיתובבחינתכדאיותן. היות שסמכויות הפיקוח מושתתות על החובה לקבל אישורים מקדימים לצורך כניסה לתוקף של פעולות שונות של הרשויות המקומיות, המחוקק לא נדרש להעניק למשרד הפנים סמכויות לבטל בדיעבד החלטות שקיבלו רשויות מקומיות,כמקובלבמדינותשבהןהפיקוחהואאפוסטריורי. .3.6 החלפת הרשות המקומית ונטילת סמכויותיה רקעתאורטיוהשוואתי עדכהעסקנוברגולציההשוטפתשהשלטוןהמרכזימחילעלהשלטוןהמקומי. לצד זאת, קיימים מנגנוני התערבות חריפים יותר של השלטון המרכזי, דוגמת נטילתסמכויותספציפיותמןהשלטוןהמקומיוהעברתןלגורםאחר,ובמקרים Moreno ,2012b: 625-630  116 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 81 הקיצוניים ביותר אף פיטורי ראש הרשות ו/או חברי המועצה על ידי השלטון המרכזי. כפי שנראה להלן, השימוש במנגנוני התערבות חריפים אלו הוא בדרך כללתוצאהשלבעיותקשותביותרבתפקודהשלהרשותהמקומית. קיימיםארבעהסוגימדיניותשלממשלותכלפירשויותמקומיותכושלות,והם משקפים קשת שלמה של אסטרטגיות פעולה: מדיניות מאפשרת, מדיניות קידום,מדיניותהתערבותומדיניותנטרול117. 1() מדיניות מאפשרת השלטון המרכזי נמנע מהתערבות ישירה בפעילות של רשות מקומית המתאפיינת בבעיות תפקוד. במקרים מסוימים הוא אף נמנע מתמיכה כספית חרף קשיים תקציביים. גישה זו היא, בעיקרון, ביטוי של כבוד לאוטונומיה המקומית,אךיששהיאמבטאתגםאתחולשתושלהשלטוןהמרכזי. 2() מדיניות קידום השלטוןהמרכזימעורבבנעשהברשויותהמקומיותהלוקותבבעיותתפקוד,אך הואעושהזאתבלאהתערבותישירה.תחתזאתהואפועלבאמצעותהדרכה, ייעוץ והספקת מידע. מדיניות זו כרוכה, למשל, בתוכנית לאיזון תקציבי של הרשותהמקומיתבשילובעםסנקציותכלכליותנקודתיות. 3() מדיניות התערבות במדיניות זו מופעלת התערבות של השלטון המרכזי בפעילות של הרשות המקומית,אךההתערבותאינהגורפתאלאמתמקדתבנטילתסמכותספציפית או במינוי גורם חיצוני שיהיה מופקד על תחום ספציפי בעבודתה של הרשות המקומית. במודל זה, השלטון המרכזי קובע מדדים, בוחן ביצועים, מאתר כשלים ומתערב בפעילותן של רשויות מקומיות שאינן עומדות בסטנדרטים שקבעהשלטוןהמרכזי. 117 2004  Stoker,. ראו גם 2013 Beeri, 2015; Yuval, & Beeri 82 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי 4() מדיניות נטרול מדיניות זו מייצגת את סוג ההתערבות החריף ביותר שהשלטון המרכזי יכול לעשות בשלטון המקומי. במודל זה השלטון המרכזי מעביר מתפקידה את ההנהגה המקומית הנבחרת, כולה או חלקה, ומגביל מאוד את האוטונומיה המקומית. מדינות יכולות להפעיל כלפי השלטון המקומי שילוב של סוגי המדיניות הללו, לעיתיםבהדרגה.במדינותמעטותהמדינהמסתפקתבמדיניותמאפשרתבלבד. ברבות ממדינות )states( ארצות הברית, המדינה state() מאפשרת לרשויות המקומיות שבתחומה לקיים הליך של פשיטת רגל באופן עצמאי. במדינות ארצות הברית שבהן הליך פשיטת רגל אפילו אינו מחייב אישור של המדינה נמצאשלאקיימותכללתוכניותהתערבותשלהמדינהברשויותהמקומיות118. במודל זה המדינה מאפשרת לרשויות המקומיות חופש פעולה נרחב, אך על הרשויות לקבל עליהן אחריות מוחלטת במקרה של כישלון. מנגד, מדינות דמוקרטיות ספורות עושות שימוש נרחב במדיניות הנטרול, ובכללן אירלנד, איסלנד, יפן, הולנד, נורווגיה וישראל119 (על ישראל נרחיב בהמשך דברינו.) המנגנוניםהמקובליםיותרלהתמודדותעםאי־תפקודשלרשויותמקומיותהם התערבותעלבסיסספציפיאוקביעתסנקציותעלרשויותמקומיות—בעיקר במישורהכלכלי—כדילמנועגירעונותתקציבייםאוכדילהתמודדעימם120. כאמור, מיקודו של פרק זה הוא בעיקר במודלים של התערבות ונטרול של הרשויות המקומיות על ידי השלטון המרכזי. בנושא זה אין מחקר מעמיק ומפורט שמשווה בין הרשויות המקומיות, ולכן נתמקד בעיקר בהצגת המודלים הראשיים שנמצאו במדינות שונות, כפי שנסקרו בספר מאמרים מקיף על השלטון המקומי במדינות האיחוד האירופי121 ובדוחות הניטור ‏Yang, 2021  118 Beeri & Yuval, 2015: 628  119 Joumard & Kongsrud, 2003  120 Moreno, 2012b  121 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 83 של יישום האמנה של קונגרס הרשויות המקומיות והאזוריות של מועצת אירופה. פינלנד לשלטון המרכזי בפינלנד אין סמכות לפזר רשות מקומית נבחרת, לפטר נבחרי ציבורמקומייםאולהשעותם.בנסיבותקריטיותוחריגותשלאי־יכולתלהחזיר חובות או של אי־קיום תפקידים סטטוטוריים, השלטון המרכזי רשאי להכניס רשות מקומית תחת "אפוטרופסות" כלכלית ומינהלית. לאפוטרופוס נתונות סמכויות נרחבות לקבל החלטות מטעם הרשות המקומית, לרבות סמכויות פיננסיות (אישור תקציב, אישור חוזים והסכמים) וסמכויות מינהליות (קליטה ופיטוריםשלעובדים),אךהואאינומחליףאתנבחריהרשותהמקומית.לאחר שהרשותהמקומיתמוכיחהכיהיאמסוגלתלהתנהלכיאותמבחינהתקציבית ולמלא את חובותיה הסטטוטוריות, תפקיד האפוטרופוס מבוטל. במקרה של רשויות מקומיות במצב כלכלי גרוע במיוחד, השלטון המרכזי אף רשאי לפעול לאיחודרשויותכפוי122. גרמניה בגרמניהפועלמנגנוןמדורגשלמעורבותוהתערבותשלגורמיהפיקוחבשלטון המקומי. שני מנגנוני הקצה של ההתערבות הם החלפה )Ersatzvornahme( ומינוי נציב Kommissarbestellung(). מנגנון ההחלפה מאפשר לגורמי הפיקוח לנקוט פעולה כאשר רשות מקומית אינה עומדת במחויבות חוקית. על הגורם המפקח להודיע לרשות המקומית על רצונו להתערב ולבצע את הפעולה הנדרשת בעצמו. אם הרשות המקומית מביעה התנגדות, בית המשפט יקבע אם לגורם המפקח יש סמכות התערבות. מנגנון מינוי הנציב מיועד למקרים שהרשות המקומית אינה מתפקדת פיננסית או מינהלית. לאחר הקמת ועדת חקירהלבחינתפעילותהשלהרשות,נתונהלגורםהפיקוחהסמכותלמנותנציב (ממונה) ולקבוע את תחומי אחריותו המדויקים. ראש הרשות וחברי המועצה אינם מפוטרים, אך סמכויותיהם מקוצצות מאוד. משך כהונת הנציב תחום לפרקזמןמסוים,ואםנמצאשהרשותהמקומיתמצליחהלהתנהלכיאות,מינוי 122  ניטור האמנה, פינלנד, סעיף ;8 199-200 2012: Mäenpää, 84 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הנציבמבוטלונבחריהציבורשביםלמעמדםהקודם.שנימנגנוניםאלונחשבים מנגנוניםקיצוניים;הםבבחינתמוצאאחרוןולכןמופעליםרקבמקריםחריגים במיוחד123. יוון לגורם הפיקוח ביוון נתונה הסמכות להורות על הדחתם של נבחרים בשלטון המקומיאועלהשעייתםלתקופהשלעדשישהחודשים,במקריםחריגיםשהם חרגומסמכותםאוהפרואתחובתםבאופןחמור.לצורךזהנדרשתהסכמהשל ועדת משמעת המורכבת בעיקר משופטים. נוסף על כך, ישנו מנגנון קל יותר, ובו מבוטלת או מושהית סמכות ספציפית מנבחרי הציבור, על פי הליקויים המסוימים124. איטליה סעיף120בחוקתאיטליהקובעשלושהסוגימקריםשהממשלהרשאיתלבצע בהם החלפה ספציפית (בהחלטה מסוימת) של רשות מקומית: אי־ציות של הרשות המקומית להנחיות משפטיות, לאמנות בינלאומיות או לחקיקה של האיחוד האירופי; איומים חמורים על ביטחון הציבור; ושמירה על האחדות המשפטית או הכלכלית של המדינה, בפרט כדי להבטיח רמות בסיסיות של זכויות חברתיות ואזרחיות לכלל האוכלוסייה. על פי פסק דין של בית המשפט לחוקה של איטליה משנת 2004, החוקה מעניקה את סמכות ההחלפה הזאת כאמצעי יוצא דופן שמותר להשתמש בו רק במצבי חירום מוסדיים חמורים המשפיעים על האינטרסים של המדינה. לשלטון המרכזי נתונה גם הסמכות לפטראתכלחבריהמועצההמקומיתוראשהרשות,אומקצתם,בשלהעילות הנזכרות לעיל וכן במקרים של אי־אישור תקציב, פיחות ניכר במספר חברי המועצהאוהשתלטותשלגורמיפשיעה(מאפְיה)עלהרשותהמקומית125. 123  ניטור האמנה, גרמניה, סעיף .8 Council of Europe, 2012: 40-41  124 125  ניטור האמנה, איטליה, סעיף ;8 358-361 2012: Vandelli, פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 85 אירלנד סעיף216לחוקהרשויותהמקומיותשלאירלנדמשנת2001Government(Local Act) קובע כי השר הממונה רשאי להעביר מכהונתם את חברי מועצת הרשות המקומית במקרים האלה: רשות מקומית הפועלת לאורך זמן בניגוד לחוק או לפסיקת בית משפט; רשות מקומית המתנהלת באופן לא־יעיל (לצורך זה נדרש לערוך חקירה מקומית על מילוי תפקידה של הרשות המקומית); או שמספרחבריהרשותהמקומיתהפךבחלוףהזמןלנמוךממספרהמנייןהדרוש להתנהלותהמועצה. לטביה הסמכות לפטר את מועצת הרשות המקומית בלטביה נתונה לפרלמנט (סאימה),ולאלממשלהכמקובלבמדינותאחרות.קבינטהשריםמציגלפרלמנט הצעת חוק לפיזור ספציפי של רשות מקומית ספציפית, והפרלמנט ממנה הנהלהזמניתלאותהרשותמקומיתעדלתאריךהבחירותלרשויותהמקומיות. העילות שנקבעו למהלך זה הן: הפרה מתמשכת של החוקה או החוקים או התקנותאוהנחיותביתהמשפט;חריגהמסמכותאגבפעולהבתחוםתפקידם של גורמי ממשל אחרים; ואי־יכולת לקבל החלטות עקב אי־נוכחות של מרבית חברי המועצה בשלוש ישיבות רצופות. במחקר משנת 2012 נמצא כי בלטביה נעשה שימוש בסמכות זו רק פעמיים — בשל היעדרות מתמשכת של חברי מועצהמישיבותהמועצהובשלפעילותמתמשכתשלהרשותהמקומיתבניגוד לחוק126. סלובניה המצבהחוקיבנושאזהבסלובניהדומהלזהשבלטביה.גםבסלובניהההחלטה על פיזור מועצת רשות מקומית מצויה בסמכות הפרלמנט, בהמשך להמלצת הממשלה.העילותהעיקריותלפיזורהמועצהבסלובניהדומותלאלושבלטביה: התנהלותמתמשכתבניגודלחוקהאולחוק;אי־ביצועחובותסטטוטוריות;ואי־ יכולתלנהלאתישיבותהמועצה.לאלוישלהוסיףגםאתהמקרהשלאי־העברת תקציב. כאשר המועצה מפוזרת, הפרלמנט רשאי לפטר גם את ראש הרשות. Vilka, 2012: 382-384  126 86 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי פיטוריםשלראשהרשותגורריםבחירותחדשות,ולכןהממונהמטעםהפרלמנט ישמשבתפקידורקבאופןזמני127. ספרד בספרדנהוגיםשנימודליםשלהתערבותבמקריקיצון:החלפהופירוק.החלפה היאמצבשבוגורםהפיקוחנוקטפעולהבמקוםהרשותהמקומיתכאשרהרשות מסרבת, בעקביות, לבצע אותה וכאשר סירובה זה הוא בניגוד לחוק. מנגנון ההחלפהנחשבליוצאדופן,ולכןנקבעשישלהגבילולפרקזמןמסויםולהחלטה קונקרטית.פירוקהואמנגנוןהנחשבקיצוניעודיותר,שכןהואמאפשרלמועצת השרים (הרשות הממשלתית המרכזית העליונה) להחליט על פיטורי הנהלת הרשותהמקומיתבעילהשלפגיעהקשהבאינטרסהכלליבאמצעותהפרהשל חובהחוקתית.בתקופהשל35שנהנמצאכימנגנוןזההופעלפעמייםבלבד128. לסיכום הדברים נראה שישנן שלוש עילות מרכזיות להתערבות של השלטון המרכזיבשלטוןהמקומי: .1 פעילותלא־חוקית—התנהלותממושכתשלהרשותהמקומיתבניגודלחוק אואי־מילויחובותסטטוטוריות; .2 ניהול שוטף לקוי — רשות מקומית המתנהלת באופן בעייתי. הדבר יכול להתבטאבמישורהפיננסי(גירעונותתקציביים)אובפגיעהבאיכותשלאספקת השירותים; .3 בעיות בניהול הפוליטי — תופעות מסוימות משקפות בעיות בתפקוד הפוליטי, כגון אי־אישור תקציב במועצת הרשות המקומית, אי־התכנסות של המועצהאוירידהניכרתבמספרחבריהמועצה. Grad, 2012: 592-595  127 Moreno, 2012c: 625-630  128 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 87 המצבבישראל כאמור, חוקרים סיווגו את ישראל כמדינה שההתערבות של השלטון המרכזי בשלטוןהמקומיבההיארחבהמאודעדלכדידומיננטיותשלמדיניותהגורסת נטרול של הרשויות המקומיות על ידי השלטון המרכזי במקרים שהן אינן מתפקדות.בסעיףזהנבקשתחילהלהציגולאפייןאתהכליםשהעניקהמחוקק הישראלילשלטוןהמרכזילצורךהחלפתהרשותהמקומיתאונטילתסמכויותיה, ולאחרמכןנבחןאתהיקףהשימושבכליםאלו. ובכן, מרבית כלי ההתערבות שהעניק המחוקק לשלטון המקומי מופיעים בסימןדשלפקודתהעיריות—"סמכויותהשרוהממונה(־עלהמחוז)במקרים מיוחדים." נטילתהסמכותהקיצוניתביותרבישראלנעשיתבאמצעותהקמתועדהממונה אוקרואה.סעיף143לפקודתהעיריות—שחלגםעלמועצותמקומיותואזוריות— מסמיך את שר הפנים למנות ועדה קרואה, המכּונה רשמית גם "ועדה למילוי תפקידי ראש העירייה והמועצה", כדי למלא את תפקידם של ראש העירייה ומועצת העירייה, או את תפקידה של המועצה בלבד. הסעיף המקורי קבע שלושעילותהמאפשרותלשרלהקיםועדהקרואה: 1  מספרהחבריםבמועצהפחתאלמתחתלמספרהמינימלי;. 2. המועצהאוראשהעירייהאינםממלאיםכראוי,לדעתהשר,אתהתפקידים שהוטלועליהם; 3. ועדתהחקירהשמינההשרמצאהכיראשהעירייהאוהמועצהעשוייםשלא למלא את תפקידיהם כראוי והמליצה לשר לסיים את כהונת ראש העיריה או לפזראתהמועצה. בשנת 2004, במסגרת חוק ההסדרים, נוסף סעיף 143א לפקודת העיריות, הקובע עילות נוספות למינוי ועדה קרואה. לפי הוראות סעיף זה, שר הפנים ושר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, הוסמכו לקבוע שיעורים של גירעון שוטף, גירעון מצטבר, גביית ארנונה וגביית תשלומי אספקת מים שאם הם מתקיימים בעירייה מסוימת, שר הפנים חייב למנות ועדה קרואה במקום ראש העירייה והמועצה. כמו כן, השרים הוסמכו לקבוע שיעורים שאם הם 88 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי קיימים, שר הפנים לא יהיה חייב למנות ועדה קרואה אך בכל זאת הוא יהיה רשאילעשותכןלפישיקולדעתו.כלהשיעוריםנקבעובתקנותהעיריות(כללים למינויועדהלמילויתפקידיראשהרשותהמקומיתוהמועצה,התשס"ד.)2004- במסגרתחוקההסדריםשל2004תוקןגםסעיף206 העוסקבתקציבהעירייה., לפיהתיקון,אםלאאישרההמועצהאתתקציבהעירייהבתוךשלושהחודשים מיוםאישורתקציבהמדינה,שרהפניםחייבלמנותועדהקרואהלמילויתפקידי ראש העירייה והמועצה או ועדה קרואה למילוי תפקידי המועצה בלבד. השר רשאילהאריךתקופהזובשלושהחודשיםנוספים. אםכן,העילותלמינויועדהקרואהלרשותמקומיתהןבעיקרןעילותשקשורות בניהוללקוישלהרשותהמקומית(הןבתחוםהפיננסיוהןבאופןכללי)אועילות הקשורות בהיבט הפוליטי (אי־אישור תקציב או ירידה במספר חברי המועצה.) עםזאת,איןעילותברורותהנוגעותלמישורשלהתפקודשלהרשותהמקומית עלפיהחוק. מודל אחר בישראל להתערבות השלטון המרכזי בפעולתה של רשות מקומית הוא נטילת תפקיד ספציפי מידי הרשות המקומית. תיקון חקיקה בפקודת העיריות משנת 2004 מעגן בחוק שני תפקידים שהשר יכול למנות לרשות המקומית: חשב מלווה וגובה ממונה. חשב מלווה מקבל סמכויות של מורשה חתימה כך שהרשות המקומית אינה יכולה לבצע שום התחייבות כספית ללא אישור מראש בכתב של החשב המלווה. על פי סעיף 142ב לפקודת העיריות, שרהפניםרשאילמנותלעירייהחשבמלווהלתקופהשיקבע,באחדמשלושת התנאיםשלהלן: 1. שיעורהגירעוןהשוטףשלהעירייה,כפישהופיעבדוחהמבוקרהאחרון,הוא 10%אויותר,ושיעורהגירעוןהמצטברשלהעירייההוא15%אויותר; 2. תקציב העירייה או ענייניה הכספיים האחרים מנוהלים, לדעת השר, באורח לאתקיןאושלאבהתאםלהוראותכלדין; 3. יש נסיבות מיוחדות שבגינן דרוש, לדעת השר, מנימוקים שיירשמו, למנות חשבמלווהכדילהבטיחניהולכספיתקיןשלהעירייה. פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 89 עודנקבעכישרהפניםרשאילמנותגובהממונהלרשותמקומיתשאינהעומדת ביעדיגבייהמינימלייםהקבועיםבחוק.תפקידושלהגובההממונההואגביית מיסי הרשות, וסמכויות בעלי התפקידים הרלוונטיים בתחום הגבייה מועברות אליו. החשב המלווה הוא למעשה גם גובה ממונה. כך, העילות למינוי חשב מלווהוגובהממונההןבמהותןעילותהנובעותמניהולשוטףלקוישלהרשות המקומית,ובפרטבתחוםהפיננסי. תחתסימןדשלפקודתהעיריותישנוגםסעיףהמעניקלממוניםעלהמחוזות במשרד הפנים סמכות כללית להתערב בפעולתה של הרשות המקומית, ואף להחליףאותה,בכלפעםשנבחריהרשותלאמילאותפקידיםהמוטליםעליהם על פי חוק. כך, סעיף 141 לפקודת העיריות קובע כי אם נראה לממונה על המחוז במשרד הפנים שמועצת הרשות המקומית או שראש הרשות נמנעים ממילוי חובה או מביצוע עבודה שהוטלה עליהם בפקודת העיריות או בכל דין אחר, רשאי הממונה לדרוש מהם בצו למלא את החובה או לבצע את העבודה בתוךפרקהזמןהנקובבצו.הסעיףקובעגםכיאם"לאמילאוהמועצהאוראש העיריה אחרי הצו בתוך הזמן המצוין בו, רשאי הממונה למנות אדם מתאים, למילויהחובהאולביצועהעבודה"ולקבועאתשכרושישולםלומקופתהעירייה. סעיף36לפקודתהמועצותהמקומיותקובעהנחיותדומותלמועצותמקומיות ולמועצותאזוריות.סעיף167אלפקודתהעיריות,החלגםעלמועצותמקומיות ואזוריות,קובעהנחיהדומהספציפיתבענייןרשותמקומיתשלאמינתהמבקר רשות.במקרהזהישעילהברורהלהתערבותהמבוססתעלאי־פעילותבהתאם לחוק,ובפרטעלאי־מילויחובותסטטוטוריות. את הסמכויות להתערבות ספציפיות הגדיר המחוקק בתחום התכנון והבנייה. סעיף 28א לחוק התכנון והבניה קובע כי שר הפנים רשאי להקים ועדה ממונה במקום הוועדה המקומית לתכנון ובנייה במקרים שהוועדה אינה ממלאת, או עלולה שלא למלא, לדעת השר, את התפקידים המוטלים עליה על פי החוק. סעיף28בלחוקקובעכיאםמצאשרהפניםשהוועדההמקומיתאינהממלאת דרךקבעאתתפקידיהלענייןתוכניותאושהיאממלאתאותםשלאלפיהוראות הדין או שהיא פועלת בעניינן בחריגה מסדרי מינהל תקין או מעקרונות של טוהר המידות, הוא ראשי להעביר את סמכויותיה לדון ולהחליט על הפקדתן או אישורן של תוכניות לוועדה המחוזית. סעיף 254יד לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965-, קובע כי למנהל היחידה הארצית לאכיפה ולמנהל המחלקה 90 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי לאכיפת דיני מקרקעין במשרד האוצר נתונה הסמכות ליטול מוועדה מקומית לתכנוןובנייהאתסמכויותהאכיפההנתונותלה,ובכללזהלענייןביצועפעולות אכיפה,אםנמצאכיהוועדההמקומית"אינהממלאתאתהתפקידיםהמוטלים עליה". גם העילות בסעיפים אלו הן בעיקרן עילות של פעילות בהתאם לחוק ולכללימינהלתקין129. מספר גדול של הסדרים משפטיים מאפשר, אם כן, לגורמי השלטון המרכזי להתערבהתערבותשלממשבפעולתהרשויותהמקומיותובמבנההדמוקרטי שלהן, ולא זו בלבד אלא שרבים מהסדרים אלו אינם מבוססים על פעילות לא־ חוקית. בצדק נאמר כי "ככל הידוע, הסדרים משפטיים אלה במשפט הישראלי הם קיצוניים בהשוואה לשיטות משפט דמוקרטיות מערביות, הנוטות לתת משקליתרלערכיםהדמוקרטיםשלהרשויותהמקומיות130." הלכה למעשה, רק בחלק מכלי ההתערבות שקבע המחוקק הישראלי נעשה שימוש במרוצת השנים. בעיקר נעשה שימוש בכלי התערבות המבוססים על תפקודלקוישלהרשותהמקומית,אךלאעלפעילותבניגודלחוק.כך,הממונים על המחוז ממעטים להשתמש בסמכות המקנה להם להוציא צו המחייב רשות מקומית למלא את חובתה הסטטוטורית ולמנות אדם שימלא את החובה במקרהשהצולאמולא.ממענהלבקשתחופשמידעשהתקבלממשרדהפנים במרץ 2023 עולה כי במהלך השנים 2022-2010 הנפיקו כלל ממוני המחוזות במשרד הפנים רק שלושה צווים מסוג זה131 וכי הם לא השתמשו כלל בסמכות ההתערבות למנות אדם שימלא את החובה במקום הרשות המקומית (כאשר 129  נוסף על כך, עם סיום כתיבת מחקר זה, במאי 2023, עבר בכנסת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו,)2024– התשפ"ג2023-, הידוע יותר בשם חוק ההסדרים. בחוק זה נכלל תיקון לחוק התכנון והבניה (סעיף 158סג) שלפיו כדי להאיץ את הליכי הרישוי ייקבע כי ברשויות רישוי מקומיות שבהן הליך הרישוי מתארך הרבה מעל פרק הזמן הממוצע, שר הפנים מוסמך להכריז כי הרשות אינה ממלאת כראוי את תפקידיה במתן היתרי בנייה, ולכן יתאפשר לרשות רישוי ארצית מקבילה לפעול בנושא. חקיקה זו משקפת התערבות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי בגין בעיות כלליות של חוסר תפקוד, במטרה לקדם אינטרסים של המדינה. 130 אבנרי,  :2020 .372 131  כל שלושת הצווים הוצעו על ידי מחוז חיפה: שניים למועצה המקומית זכרון יעקב ואחד לעיריית נשר. פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 91 הצולאמולאעלידיהרשותהמקומית).האי־שימושבסעיףזהאינותוצאהשל היעדרליקויים.כךלמשל,אףשבחוקישסעיףייחודיהמסמיךאתהממונהעל המחוז למנות מבקר לרשות מקומית שלא מינתה מבקר, בפועל הממונים על המחוזותאינםמשתמשיםבסמכותםאףשישרשויותמקומיותשלאמכהןבהן מבקר,במקצתןאףבמשךתקופהשלשניםאחדות.מבקרהמדינהמתחבעבר ביקורת על האי־שימוש בסמכות הממונה על המחוז לצורך מינוי של מבקרי רשויות132. באשר להתערבות של משרד הפנים ומשרד האוצר בתחום התכנון והבנייה — ממענהשהתקבלממשרדהפניםבאפריל2023עולהכיבשבעהשניםהאחרונות לאנעשהשימושבסמכויותהמשרדלהקיםועדהממונהבמקוםועדהמקומית לתכנון ובנייה או להעביר חלק מסמכויות הוועדה המקומית לוועדה המחוזית (לא התקבל מידע על שנים קודמות). ממענה שהתקבל מהרשות לאכיפה במקרקעין במשרד האוצר במאי 2023 עולה כי הרשות לאכיפה במקרקעין לא השתמשהמעולםבסמכותהליטולסמכויותאכיפהמוועדותמקומיות. כלֵי ההתערבות העיקריים שנעשה בהם שימוש בישראל הם הקמת ועדה קרואה, מינוי חשב מלווה ומינוי גובה ממונה. מאז קום המדינה ועד לשנת 2004 מונו בישראל בסך הכול 33 ועדות קרואות. לאחר שינוי החקיקה בשנת 2004התרחבמאודהשימושבכליזה:בסוףשנת2007כיהנו25ועדותקרואות ובתחילת 2011 — 133.21 עם זאת, בעשור החולף פחת בחזרה השימוש בכלי זה, ונכון למאי 2023 פועלות 4 ועדות קרואות מכוח הסעיפים שהוזכרו לעיל: בשלושרשויות(ביתאריה,אבוגוש,ירכא)הוועדההקרואהמחליפהאתמועצת הרשותאךראשהעירנותרעלכנו,ורקבטבריהפועלראשרשותשמינהמשרד הפנים במסגרת הוועדה הקרואה. בכל ארבעת המקרים מונתה ועדה קרואה משוםשמועצתהרשותלאאישרהאתהתקציב134.השינויבמספרןשלהוועדות 132 להרחבה בנושא ראו פינקלשטיין,  :2023 .34-30 133 טל,  2008 בר,; .2011 134 נוסף על כך, במועצות המקומיות התעשייתיות, שבהן לא מתגוררים תושבים כלל, מכהנת גם ועדה ממונה מטעם משרד הפנים, וכך גם במועצה המקומית הדרוזית מסעדה, שבה לא היו כלל מועמדים בבחירות בשל ההתנגדות העקרונית לבחירות מצד הציבור הדרוזי בגולן. 92 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הקרואותהואתוצאהשלמדיניותנוכחיתשלמשרדהפנים,ואוליאףשלשיפור בהתנהלותהרשויות,אךלאמדוברבמגבלהמשפטית.ההפךהואהנכון.למרות עתירות רבות נגד מינויים של ועדות קרואות, בית המשפט התערב בהחלטת שרהפניםרקבמקרהיחיד.בהקשרזהנטעןכי"בולטתהעובדהשביתהמשפט מתעלם כמעט לחלוטין מהבעייתיות הפוליטית של הפעלת הסמכות של שר הפניםבענייןזה135." מודל ההתערבות המרכזי שנעשה בו שימוש שיטתי על ידי משרד הפנים הוא מודלהחשבהמלווה,שכאמורהונהגהחלמשנת2004.עדלאוגוסט2020פעלו חשבים מלווים ב־79 רשויות מקומיות 31%( מהרשויות המקומיות), מתוכן 62 רשויות ערביות ו־17 רשויות יהודיות. במרבית הרשויות המקומיות הללו החשבים המלווים פועלים לתקופות ארוכות — בין 11 ל־17 שנים136. מדובר בהיקף התערבות נרחב ביותר, שכן כשליש מהרשויות המקומיות במדינה כלולותבו.לפיכךההגדרה"מקריםמיוחדים"שבפקודתהעיריותאינהמתאימה לו. נוסף על כך, ממידע שהתקבל ממשרד הפנים באפריל 2023 עולה כי ב־19 רשויות מקומיות — כולן רשויות ערביות — מונו החשבים המלווים גם כגובים ממונים. מהמענה עולה כי אף שהדבר אפשרי על פי חוק, בפועל לא מתמנים גוביםממוניםשאינםחשביםמלווים. בדוח משנת 2021 בחן מבקר המדינה את תפקודם של החשבים המלווים ב־12 רשויות מקומיות והצביע על חוסר הצלחה במרביתן: "החשבים המלווים שמינהמשרדהפניםלרשויותהמקומיותבשמונהמבין12רשויותשנבדקולא הצליחו לאורך שנים להביא להבראתן של הרשויות המקומיות לטווח הארוך ולניהולן התקין137." מבקר המדינה גם העיר בהקשר זה על הכהונות הארוכות והממושכות של החשבים המלווים. נראה כי ממצא זה מלמד כי במובנים רבים ייתכן שמודל החשב המלווה הוא לא כלי התערבות זמני, אלא הפך ברשויות רבות לחלק מהשגרה הניהולית. על נקודה זו הצביע גם מרכז המחקר והמידע שלהכנסתבמחקרשעשהבשנת:2021 135 אבנרי,  :2020 .371 136 לרר,  2021א: .13-12 137 מבקר המדינה,  :2021 .246 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 93 נוכח השנים הרבות שבהן פועלים החשבים המלווים בחלק מהרשויות המקומיות נשאלת השאלה על מהותו של הכלי: לכאורההחשבהמלווהנועדלכתחילהלהוותכליהתערבותזמני שנועדלהביאאתהרשותהמקומיתלמצבשלאיזוןכלכלישבו היאיכולה"לעמודעלהרגליים"מבחינתהתנהלותההפיננסית. עם זאת, משכי הזמן הארוכים שבהם מכהנים חשבים מלווים בחלקמהרשויותהמקומיותאינםמתכתביםעםתכליתזאת138. .3.7 היבטים נוספים של מבנה הרגולציה: שקיפות, בהירות והתמשכות שקיפותובהירותהרגולציה עקרונות מרכזיים במדיניות רגולציה, שעליהם הצביע גם ארגון OECD בהמלצותיובתחוםהרגולציה,מתייחסיםלכךשהכלליםהמנחיםאתהרגולציה צריכים להיות שקופים לגופים המפוקחים, וכן שעליהם להיות פשוטים ובהירים139.פעילותשלרגולטורשלאלאורקווימדיניותשקופיםוברוריםלגורם המפוקחיכולהלהביאלידיהפעלתהרגולציהבאופןשרירותיולהעלותחששות לאי־שוויון ולאכיפה בררנית. עקרונות אלו אינם ייחודיים לרגולציה בתחום השלטוןהמקומי,אךהםרלוונטייםכמובןגםלו. ניתוח של מבנה הרגולציה, ובפרט הפיקוח, של השלטון המרכזי על השלטון המקומיבישראלמלמדכיעקרונותמרכזייםאלואינםמיושמיםוכיחרףהערות חוזרות ונשנות של מבקר המדינה בנושא לאורך השנים — משרד הפנים אינו עושה כל שינוי בנושא. להלן כמה דוגמאות לתחומי רגולציה מרכזיים שבהם 138 לרר,  2021א: .17 139 לרר,  2021ב: ;5-4 2012 OECD, 94 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי משרד הפנים מפעיל פיקוח על השלטון המקומי בלי לפרסם באופן שקוף את הנהליםשעלפיהםהואעובד,ובדרךכללגםבלישקייםנוהלעבודהפנימי,כך שהלכהלמעשההרגולציהאינהמתבצעתבאופןאחיד. 1() אישור התקציב של הרשות המקומית בדוח משנת 2013 בדק מבקר המדינה את ההליך של אישור התקציב של הרשויות המקומיות על ידי מחוזות משרד הפנים וקבע בזו הלשון: "נמצא כי משרדהפניםלאקבעבנוהלאתאופןבדיקתהתקציבשלהרשויותהמקומיות, ואףלאקבעכלליםואמותמידהלאישורושלהתקציב.לפיכךקיימיםהבדלים בדרך בדיקת התקציב על ידי הגורמים השונים העוסקים בכך במשרד, ועולה חשש שהבדיקות אינן משיגות את מלוא יעדיהן140." לטענת המבקר, "בהיעדר נוהל משותף לכל הגורמים העוסקים בנושא במחוזות, הבדיקות אינן נעשות במתכונת אחידה, ולעתים נוצרת אי־בהירות בנוגע לשיטות הבדיקה של חלק מהנושאיםבתקציב141."בבדיקהחוזרתבשנת2022הצביעשובמבקרהמדינה כי"במועדהביקורתהנוכחית,משרדהפניםלאקבענהליםבדבראופןבדיקת התקציב של הרשויות המקומיות, ולא קבע כללים ואמות מידה לאישור תקציביהן142." 2() נטילת הלוואות הליך הפיקוח על אישור הלוואה הוא כפול ומתרחש תחילה במחוז ולאחר מכן במטה משרד הפנים. בשנת 2014 בחן מבקר המדינה את הליכי האישורים של נטילתהלוואותומצאכי"משרדהפניםומחוזותיופעלובמשךשניםרבותללא נוהלשהסדיראתתהליךאישורהמלוותלרשויותהמקומיות143."משרדהפנים טען בפני המבקר כי קיימים נהלים פנימיים כלליים לבדיקת ההלוואות שאינם מופצים לרשויות המקומיות, מכיוון ש"בקשה להלוואה של רשות מקומית 140 מבקר המדינה,  :2013 .1220 141  שם: .1282 142 מבקר המדינה,  2022א: .86 143 מבקר המדינה,  :2014 .204 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 95 היאמקרהפרטנישישלבחוןאותולגופוורקעלפיוניתןלגבש[את]ההחלטה הסופיתבאשרלאישוראואיאישורההלוואההמבוקשת.לכןבמקרהזהנוהל אישור מפורט אינו מתאים ולא יאפשר למשרד לפעול כראוי144." בשנת 2022 ערךמבקרהמדינהבחינהנוספתשלתחוםההלוואות.בדוחשכתבנמצאכילא רקשמשרדהפניםלאפרסםלרשויותהמקומיותנהליםהמבהיריםאתהתנאים לאישור הלוואות, אלא שלמחוזות משרד הפנים אין אפילו נוהל פנימי אחיד לבדיקת הלוואות: "נמצא כי מטה משרד הפנים לא גיבש נוהל לכלל המחוזות לגביאופןבדיקתהבקשהלהיתריאשראימרגעהגשתהבקשהעלידיהרשות המקומית ועד אישורה על ידי הגורם המוסמך וכל מחוז במשרד הפנים בודק אתההיתרעלפישיקולדעתוהמקצועיתכךשתהליךהבדיקהאינוזההבכלל המחוזות145." 3() אישור עסקאות במקרקעין בשנת 1998 פרסם משרד הפנים הנחיות לרשויות המקומיות להליך האישור של עסקאות מקרקעין. ואולם הנחיות אלו הן כלליות ואינן כוללות את הליך הבדיקההמפורטשעורכיםמחוזותהמשרדבענייןזה.גםבתחוםזהמצאמבקר המדינה כי אין למשרד הפנים נוהל אחיד של בחינת הבקשות וכי למעשה כל מחוז פועל על פי נהלים אחרים משלו: "בביקורת נמצא, כי משרד הפנים לא הכיןנוהלפנימיכתובהמנחהאתהגורמיםהמקצועייםבמטהובמחוזותבנוגע לאופן הפעלת הסמכות לאשר עסקאות מקרקעין ולהליך הבדיקה של בקשות לאישור עסקאות מקרקעין. עם זאת יצוין, כי בחלק מהמחוזות נקבעו נהלים פנימייםבנוגעלדרךהטיפולבבקשהבמחוז,ואולם,בביקורתנמצאכיהנהלים האלהאינםאחידיםמבחינתרמתפירוטםוהנושאיםשהםעוסקיםבהם,וחלקם מכסיםרקחלקמההיבטיםהכרוכיםבבדיקתהבקשה146." 144  שם: .205 145 מבקר המדינה,  2022ב: .54 146 מבקר המדינה,  :2013 .1289-1288 96 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי 4( אישור תב"ר (תקציב בלתי רגיל)) בחוזרמנכ"למשרדהפניםמינואר1998שעסקבאישורתב"ריםנכתבכי"בנוגע להליך האישור של משרד הפנים, מנוסח בימים אלה נוהל מפורט, אשר עתיד להיותמפורסםבחוזרמנכ"למשרדהפנים147."עלאףהתראותחוזרותונשנות שלמבקרהמדינהבנושאזהבדוחותרביםלאורךהשנים148לאנכתבעדהיוםכל נוהל בנושא. בדוח משנת 2022 בחן מבקר המדינה כיצד מחוזות משרד הפנים בודקים את התב"רים והצביע על שונות ביניהם, כך שבכל מחוז יש דרישות אחרות מהרשויות המקומיות. המבקר ציין כי ההבדלים לא היו רלוונטיים למאפייניםהייחודייםשלהיישוביםבכלאחדמןהמחוזות149. 5() חוקי עזר לעיל התייחסנו לכך שעל פי נוהלי משרד הפנים, חוקי העזר עוברים ביקורת כלכלית־תקציבית באגף מקרקעין ומיסוי מקומי במשרד הפנים. גם בנושא זה אין נהלים ברורים. החוק אינו קובע מהן עילות הביקורת ששר הפנים רשאי לשקול בבדיקתו את חוק העזר ואשר עליהן הוא רשאי לבסס את החלטתו לעכב חוק עזר. על פי הנהלים שקבע משרד הפנים, החוקים עוברים ביקורת כלכלית־תקציבית באגף מקרקעין ומיסוי מקומי שבמשרד הפנים וביקורת משפטית בלשכה המשפטית של משרד הפנים ובמשרד המשפטים150. בדוח ביקורתמשנת2016עמדמבקרהמדינהעלכךשמשרדהפניםלאקבענהלים לבדיקות שהיחידה הכלכלית נדרשת לערוך והמליץ לעגן בנהלים או בקווים מנחים את הבדיקות הללו151. למרות זאת, בדוח ביקורת המעקב שערך מבקר המדינהבנושאבשנת2022"נמצאכילאנקבעונהליםלגביהבדיקותשהיחידה הכלכלית נדרשת לבצע לגבי חוקי העזר שהוגשו לה, וכן לא קיימות ביחידה 147 משרד הפנים,  :1998 .6 148 מבקר המדינה,  :2007 57 מבקר המדינה,; :2015 195 מבקר המדינה,; 2022א: .916 149 מבקר המדינה,  2022א: .919-917 150 משרד הפנים,  .2021 151 מבקר המדינה,  :2016 .548-547 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 97 הכלכלית הנחיות או טבלאות שעל פיהן נעשתה השוואת תעריפים של אגרות שאושרוברשויותמקומיותשונות152." מכלול הדוגמאות שהצגנו מלמד שהחלת הרגולציה על הרשויות המקומיות בישראל מתאפיינת בחוסר שקיפות ובחוסר בהירות מובנה. בסיכומו של דוח מבקרהמדינהשעסקבתפקידושלמשרדהפניםכרגולטורטעןמבקרהמדינה כיפעילותושלמשרדהפניםכרגולטורמתאפיינת"במדיניותאסדרהלאבהירה ולא עקבית" ו"בהיעדרם של נהלים פנימיים ואמות מידה להפעלת הסמכות, שהם אבן פינה לקיומו של מינהל תקין153." העובדה שמדובר בתופעה רווחת החוזרתונשניתחרףדוחותביקורתרביםהמתריעיםעליהמלמדתכילאמדובר בענייןמקריאלאבתפיסהשיטתיתעקרונית. במציאותזוגוברמאודכוחושלהרגולטור,ולרשותהמקומיתאיןיכולתממשית לערערעלהחלטותיו.כפישכתבמבקרהמדינה,הדברמוביללעיתיםלמציאות לא־שוויונית בין הרשויות המקומיות154, ונראה שיש כאן גם פתח לפוליטיזציה ולהחלטות שרירותיות בהתנהלות הרגולטור. מבנה רגולטורי שכזה גם מסייע להבין מדוע הפיקוח המינהלי בישראל רחוק מלעסוק בבחינת החוקיות של פעילותהרשויותהמקומיות.כאשרמלכתחילהאיןשוםנהליםוהנחיותרשמיים שהרשויותהמקומיותנדרשותלפעוללפיהם,ברורשתפקידהרגולטורלאיכול להציבבראשסדרהעדיפויותשלואתבחינתהחוקיות. התמשכותהפיקוח כאמור, בשנת 1998 פרסמה ועדת השרים של המדינות החברות במועצת אירופה מסמך המלצות המרחיב את האמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי, ובכלל זה הנחיות לשיפור מערכות הפיקוח על פעילות הרשויות המקומיות. לעיל הראינו שהמסמך ממליץ לצמצם את הפיקוח האפריורי על הרשויות המקומיות—פיקוחהמבוססעלכךשפעולהאוהחלטהשלהרשותהמקומית 152 מבקר המדינה,  2022א: .1512 153 מבקר המדינה,  :2013 .1297 154  שם: שם. 98 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי נכנסתלתוקףרקלאחרשאושרהעלידיהגוףהמפקח.כאןנוסיףשהמסמךמציין כיגםבמקריםשמונהגפיקוחאפריורי,מומלץ"לקבועסטטוטוריתאתהמועד המוענק לרשות הפיקוח לביצוע הפיקוח האפריורי ולקבוע כי היעדר החלטה בתוך פרק הזמן שנקבע מעיד על הסכמה [עם החלטת הרשות המקומית155."] במילים אחרות, גם כאשר מתבצע פיקוח אפריורי, יש להגדיר לשלטון המרכזי מסגרת זמנים קצובה, שאם הוא אינו עומד בה — החלטת הרשות המקומית תיכנס לתוקף. מטרתה של המלצה זו היא לצמצם את הפגיעה באוטונומיה של הרשויות המקומיות למסגרת זמנים תחומה ומוגבלת, כדי למנוע עיכובים ממושכיםבפעילותהשוטפתשלהרשויות. מאפייני הפיקוח המינהלי על הרשויות המקומיות בישראל אינם מבוצעים בהתאםלהמלצהזו.ככלל,כאשרהמחוקקקבעכיהחלטהאופעולהמסוימת שלרשותמקומיתמחייבתאתאישורושלשרהפנים,הואלאהגדיראתמשך הזמן שעל המשרד לקבל את החלטתו בנושא, וגם המשרד אינו נוהג לקבוע לעצמו נהלים פנימיים. שני דוחות מקיפים של מבקר המדינה, הראשון משנת 2007 והשני משנת 2013, הצביעו על התמשכות ההליכים בכל התחומים המרכזייםשמשרדהפניםמבצעבהםפיקוחאפריורי.מהדוחותעולהכימציאות זומקשהעלפעילותןהשוטפתשלהרשויותהמקומיות,ובמקריםמסוימיםאף מביאהלידיכךשהןנדרשותלהתנהלבניגודלחוק,למשלהתנהלותבליתקציב מאושר156. כדי להראות כי הטענות הכלליות העולות בדוחות אלו משקפות את המצב גם כיום,נתייחסלכמהדוגמאותעדכניותיותר. כאמור,הליךהפיקוחעלאישורהלוואההואכפולומתרחשתחילהבמחוזולאחר מכן במטה משרד הפנים. ביולי 2021 פנה משרד מבקר המדינה למטה משרד הפנים בבקשה לקבל את משך הטיפול הממוצע בבקשות להיתרי הלוואה. משרד הפנים השיב כי אין באפשרותו להוציא נתונים על משך הטיפול. מבקר המדינה ערך בדיקה מדגמית במחוז צפון ומצא כי משך הזמן הממוצע ממועד 155 40  1999: Nemery, & Santamaría-Pastor התרגום שלנו.. 156 מבקר המדינה,  :2007 82-37 מבקר המדינה,; :2013 .1298-1211 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 99 הגשתהשלבקשהלהלוואהועדלאישורהבמטהשלמינהלמשרדהפניםהוא 49 ימים בממוצע (פרק זמן זה אינו כולל את משך הזמן עד לאישור המחוז, שאותו המבקר לא בדק). ב־13% מהמקרים שנדגמו ארך הליך האישור במטה משרדהפניםלבדולמעלהמ־100ימים157.בדיקתהמבקרהעלתהכיהתמשכות אישור ההלוואות פוגעת ברשויות המקומיות: "אישור בקשת הלוואה לאחר פרקזמןממושךמעכבאתהליךקבלתההלוואה.בפרקיזמןשכאלהאףתנאי ההלוואה המוצעים על ידי הבנקים יכולים להשתנות מהותית והבנקים יכולים לבקשלהתחילאתתהליךאישורההלוואהמחדשולעכבשובאתההליך158." בדוחמשנת2022בחןמבקרהמדינהאתנושאהתב"ריםומצאגםכאןכי"משרד הפנים לא הוציא הנחיות כלליות הנוגעות למשך הטיפול המירבי של מחוזות המשרד בבקשות לאישור תב"רים159." המבקר בחן את משך הטיפול בשלושה מחוזות.הואמצאכימחוזתלאביבומחוזצפוןקבעולעצמםנוהלפנימישל14 יוםעדלאישורתב"ר,אלאשבעודמחוזצפוןעמדבנוהלזהב־93%מהמקרים, מחוז תל אביב עמד בו רק ב־50% מהתב"רים שהוגשו לאישורו 575( מתוך 1,155 עודנמצאכיב־15%).מהבקשותלאישורתב"רארךהליךהאישורלמעלה מ־50יום.לעומתם,למחוזמרכזלארקשאיןנוהלפנימישלמסגרתזמנים,אלא שהואכללאינועושהמעקבאחרהתמשכותההליכיםבאישוריהתב"רים,ולכן אי־אפשרלדעתמההיהמשךהזמןשלהטיפולבהם160. הדוגמה הממחישה באופן הטוב ביותר עד כמה מושרשת במשרד הפנים התפיסה המתנגדת להגבלת פיקוח אפריורי במסגרת זמנים היא מתחום חקיקתחוקיהעזר.בעברקבעהחוקכיכלחקיקהאותיקוןשלחוקעזרעלידי רשותמקומיתנדרשיםלאישורושלשרהפנים,ולכןבליאישורולאייכנסהחוק לתוקף. הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי (ועדת זנבר) המליצה ב־1981לבטלאתזכותהווטושלהשרבטענהשהיא"מהווהפגיעהבעצמאות 157 מבקר המדינה,  2022ב: .55-54 158  שם: .55 159 מבקר המדינה,  2022א: .922 160  שם: .923-922 100 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הגוף השלטוני המקומי161." בשנת 1988 שונה החוק בהתאם להמלצת הוועדה ונקבע שכל חוק עזר יוגש לשר הפנים ובמשך 60 יום יוכל השר להחליט אם הוא מעכב את כניסת החוק לתוקף. אם בתוך פרק זמן זה הוא לא יביע שום התנגדות, ייכנס החוק לתוקף162. עוד נקבע שלאחר העיכוב הראשוני רשאי השר לבטל את העיכוב, לפסול את חוק העזר מנימוקים שיפרט או להחזיר אותולמועצתהרשותהמקומיתלתיקונים.תיקוןחקיקהזהיצרמסגרתזמנים ברורהלפיקוחהאפריורי.הדברנעשהרקבתחוםחוקיהעזר,ככלהנראהמכיוון שמדובר בסמכות דמוקרטית מיסודה, ולכן היא מצויה בתחום סמכותה של מועצתהרשותהמקומיתולאשלהרשותהמקומיתכגוףמינהלי. הלכה למעשה, משרד הפנים עיקֵר מתוכנו את תיקון החקיקה, שכן הוא בוחר לעכב את מרבית החוקים 89%( המוגשים לאישורו163,) ולפי פרשנותו — לאחר העיכוב הראשוני הוא לא נדרש כלל לעמוד במגבלת זמן לאישורו של החוק או לפסילתו164.כברבשנת2003טעןמבקרהמדינהכי"התמשכותהטיפולבחוקי עזר שעוכב פרסומם, שלא נקצב לו זמן בחוק, אינה מתיישבת עם עקרונות מינהלתקין"וקבעכי"ראוילשקולאתהאפשרותלקצובבהוראתנוהלאובדבר חקיקה זמן סביר לטיפול בחוקי עזר כאלה כדי למנוע התמשכות בלתי סבירה של הליך ההתקנה165." הדבר לא נעשה עד היום, וסדרת הדוחות של מבקר המדינה לאורך השנים מצביעה על התמשכות הליכים שאינה סבירה באישור חוקי העזר על ידי המשרד166. בדוח העדכני ביותר משנת 2022 נמצא כי מתוך 535חוקיעזרשאושרועלידימשרדהפניםבשנים2021-2018 ב־71,חוקיעזר 13%( ארךהטיפוללמעלהמ־9)חודשים167. 161  דוח הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי, :1981 .89 162  בדוח הוועדה הומלץ לתת לשר פרק זמן של 30 יום, אך בחוק נקבעו 60 יום. 163 מבקר המדינה,  2022א: .1534 164  אנו סבורים שפרשנות זו מנוגדת לא רק לתכלית החוק אלא גם ללשון החוק. ראו פינקלשטיין, 2022ב. 165 מבקר המדינה,  :2003 .692 166 ראו למשל מבקר המדינה,  :2016 .551-550 167 מבקר המדינה,  2022א: .1535-1534 פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 101 לסיכום הדברים, פרק הזמן הממושך שאורכים כל הליכי הפיקוח האפריורי במשרדהפניםהואהיבטנוסףשלהפגיעהבאוטונומיהשלהרשויותהמקומיות בישראל ושל הגברת תלותן בממשלה. כפי שציין מבקר המדינה בדוח שעסק בתפקידו של משרד הפנים כרגולטור, "פעולות האסדרה מתאפיינות לא פעם בסרבול, בחוסר אחידות ובחוסר עקביות. חמור מכך, לעתים החלטות חשובות אינן מתקבלות או שיש שיהוי רב בקבלתן — דבר שעלול לעורר חשש לעירובם שלשיקוליםלאענייניים168." .3.8 היקף הרגולציה קשה למדוד כמותית את היקף הרגולציה ואת מידת מעורבותה בפעילות השלטון המקומי. עם זאת, ניתן לתת לכך אינדיקציות מסוימות מתוך נתוני מדדהאוטונומיההמקומיתLAI().במסגרתמדדזהנבחנובעתובעונהאחת,בין היתר, שני היבטים: האחד, היקף השירותים או הסמכויות שהשלטון המקומי אחראי עליהם במגוון תחומים, ובראשם חינוך ורווחה; והשני, עד כמה השלטון המקומייכוללקבלהחלטותסופיותלגביהשירותיםאוהסמכויותהללו.עורכי המדד הגדירו כי קטגוריה זו מבקשת לבחון "אם מקבלי ההחלטות העירוניים מחויבים על פי חוק להתייעץ, לבקש אישור, הסכמה או שיתוף פעולה של דרגים גבוהים יותר לפני קבלת החלטות סופיות". שני אינדיקטורים אלו במדד ממעטים להתייחס לפעילות של משרד הפנים מול הרשויות המקומיות. תחת זאת הם מרבים להתייחס דווקא לרגולציה של משרדי הממשלה האחרים, שכן הםעוסקיםבתחומיפעילותספציפייםשלהרשויותולאבהיבטיםרוחבייםאו פיננסייםשהרגולציהשלמשרדהפניםממוקדתבהם. שני התרשימים הבאים מציגים את נתוני המדינות החברות באיחוד האירופי ו/אוב־OECDבענייןזה. 168 מבקר המדינה,  :2013 .1297 102 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי תרשים 12 היקף השירותים או הסמכויות שהשלטון המקומי אחראי עליהם, מדד האוטונומיה המקומית LAI( מדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב,OECD–), 2020 מלטה קפריסין אירלנד קנדה קרואטיה צ' ילה אוסטרליה ספרד לוקסמבורג צ' כיה טורקיה יוון קוריאה הדרומית סלובניה מקסיקו אוסטריה איטליה 1.76 ישראל הונגריה רומניה פורטוגל 1.93 ממוצע האיחוד האירופי בלגיה בולגריה סלובקיה 2.03 ממוצע OECD איסלנד לטביה ליטא אסטוניה שווייץ נורווגיה בריטניה פולין יפן הולנד קולומביה ארצות הברית שוודיה גרמניה דנמרק פינלנד 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 מקור: עיבודי המחברים לנתוני מדד האוטונומיה המקומית .)LAI( פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 103 תרשים 13 עד כמה השלטון המקומי יכול לקבל החלטות סופיות על משימותיו, מדד האוטונומיה המקומית LAI( מדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב,OECD–), 2020 מלטה טורקיה 0.71 ישראל אירלנד אוסטרליה קפריסין קנדה קוריאה הדרומית קרואטיה סלובניה ספרד שווייץ צ' כיה לוקסמבורג איטליה הונגריה צ' ילה יפן בלגיה גרמניה אוסטריה פורטוגל פולין 1.78 ממוצע האיחוד האירופי ממוצע OECD 1.78 לטביה רומניה הולנד בריטניה מקסיקו בולגריה איסלנד סלובקיה אסטוניה ליטא יוון נורווגיה שוודיה קולומביה ארצות הברית דנמרק צרפת פינלנד 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 מקור: עיבודי המחברים לנתוני מדד האוטונומיה המקומית .)LAI( 104 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הבדיקה העלתה שבהיבט של היקף השירותים או הסמכויות של השלטון המקומי, ישראל קיבלה את הציון 1.76 מתוך 3.5 והיא דורגה במקום ה־24, ברשימת 41 המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או בארגון OECD בהיקף השירותים המסופקים על ידי הרשויות המקומיות, נמוך במעט מן הממוצע. לעומת זאת, בהיבט השני — הבוחן את כפיפות הסמכויות של הרשויות המקומיותלרגולציההממשלתית—ישראלקיבלהאתהציון0.71ודורגהבמקום ה־39 ברשימת 41 המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או בארגון OECD, נמוך בהרבהמןהממוצע;רקטורקיהומלטהדורגונמוךממנה. נראה כי המשמעות של השילוב של ממצאי שני התרשימים הללו היא בכך שחולשתו העיקרית של השלטון המקומי בישראל אינה מתבטאת בתפקידים שהואמבצע,אלאביכולותיוהאוטונומיותלבצעאתהתפקידיםהללו. .3.9 סיכום ודיון בפרק זה עמדנו על היבטים שונים במבנה הרגולציה המושֶתת על השלטון המקומי.להלןעיקריהממצאיםהעוליםמןהפרק. 1() מקור הרגולציה בעולם הדמוקרטי מקובל כי נוהלי הרגולציה המושתים על השלטון המקומי מבוססים על מסגרת החוק. בישראל, לעומת זאת, הרגולציה נקבעת בעיקרה על בסיס נהלים פנימיים של משרדי הממשלה, דוגמת חוזרי מנכ"ל. באשר לתקציב—מכיווןשבניגודלמקובלבעולםהדמוקרטימרביתהתקצובהממשלתי לרשויותהמקומיותבישראלהואתקציבייעודי("צבוע"),נוצרתבהגםרגולציה בהיקףנרחבמכוחתקצובשאינהמעוגנתבבסיסחוקי. 2() תכלית הרגולציה בעולם הדמוקרטי התכליות הדומיננטיות של הרגולציה המוחלת על השלטון המקומי,ובפרטהפיקוחהמינהלי,הןשמירהעלהתנהלותהרשויותעלפיחוק והגנהעלהאינטרסיםהלאומייםאועלהאינטרסיםשלרשויותמקומיותאחרות. פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 105 בישראל, לעומת זאת, שולטת התכלית של בחינת אופי התפקוד של הרשויות המקומיות,מניעתקריסתןושמירהעלכךשיפעלובהתאםלמדיניותהממשלה. 3() אופי הפיקוח כתולדה של תכלית הרגולציה המושתת על השלטון המקומי בישראל, אופי הפיקוח המינהלי על הרשויות המקומיות נוטה להתמקד בבחינת תוכנן של ההחלטות ובכדאיות שלהן. לעומת זאת, בעולם הדמוקרטי מקובל שהפיקוח המינהליממוקדבכךשהרשויותהמקומיותאינןחורגותמןהסמכויותשהוקנו להן ושהן ממלאות את המחויבויות הסטטוטוריות שלהן. ממד זה מבטא את היקףהמעורבותהניכרשלהשלטוןהמרכזיבישראלבהחלטותהשלטוןהמקומי. 4() עיתוי הפיקוח התפיסההמקובלתבעולםהדמוקרטימבטאתהעדפהלפיקוחאפוסטריוריעל הרשויות המקומיות, המתבצע לאחר כניסת ההחלטות של השלטון המקומי לתוקף, ואם הוא יוצר מנגנונים המאפשרים לשלטון המרכזי לבטל החלטות של השלטון המקומי, הדבר נעשה רק בדיעבד. לעומת זאת, התפיסה השלטת בישראל היא של פיקוח אפריורי: פיקוח המתרחש בשלב שבו פעולות או החלטות של השלטון המקומי טרם קיבלו תוקף משפטי, והפיקוח הוא בעצם הדרישה של השלטון המרכזי לאשר החלטות שהתקבלו בשלטון המקומי טרם כניסתן לתוקף. מודל זה של פיקוח מגביל מאוד את האוטונומיה של השלטון המקומי. 5() החלפת הרשות המקומית ונטילת סמכויותיה חוקרים סיווגו את ישראל כאחת מן המדינות הדמוקרטיות היחידות הנוקטת גישה של "מדיניות נטרול" כלפי הרשויות המקומיות, כלומר התערבות חריפה שלהשלטוןהמרכזיבאוטונומיההמקומיתעדכדיהחלפהשלהרשותהמקומית. ואכן,ההסדריםהחוקייםבישראלמאפשריםמגווןרחבמאודשלכליהתערבות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי. הכלי שנעשה בו השימוש הנפוץ ביותר הואההסדרשלמינויחשבמלווה31%(מהרשויותהמקומיות),ועדלפניעשור גם כלי הוועדה הקרואה. כלֵי ההתערבות שמשתמשים בהם מבוססים בעיקר עלהעילותבדבראיכותהתפקודהפיננסישלהרשותהמקומית,אךכמעטשלא 106 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי משתמשיםבכליהתערבותשמטרתםלשמורעלכךשהשלטוןהמקומיפועלעל פיחוקוממלאאתחובותיוהסטטוטוריות. 6() שקיפות ובהירות הרגולציה הרגולציההמוחלתעלהרשויותהמקומיותבישראלמתאפיינתבחוסרשקיפות ובחוסר בהירות מובנה. ואכן, ברוב התחומים המרכזיים שמשרד הפנים מפקח עלהרשויותהמקומיותאיןנהליםברוריםלאופןההפעלהשלסמכותהפיקוח. 7() התמשכות הפיקוח להליכי הפיקוח של משרד הפנים על הרשויות המקומיות לא נקבעה מסגרת זמנים ובדרך כלל הם אורכים זמן ממושך. התוצאה היא שחל עיכוב בכניסתן לתוקף של החלטות הרשויות המקומיות, והדבר פוגע ביעילות של עבודת הרשויות. בסיכומםשלדבריםניתןלומרכיהיקףהרגולציההמושתתעלהשלטוןהמקומי בישראל הוא רחב מאוד, ויש בו כדי להגביל מאוד את האוטונומיה המקומית שלהרשויותהמקומיות.נראהכיהתשתיתהרעיוניתלמבנהרגולציהזהנטועה בתפיסההמדגישהאתהממדשלהרשויותהמקומיותכזרועשלהמדינה,בשני היבטים:האחד,כפישהראינו,מבנההרגולציהבתחוםהשלטוןהמקומימשרת במקריםרביםאתהשלטוןהמרכזילצורךהכוונתהמדיניות.הדברבולטבמיוחד בשירותים (דוגמת רווחה), שבהם דומיננטית מאוד התפיסה הקרובה לראות בשלטון המקומי זרוע מבצעת בלבד. ההיבט השני הוא שהמטרה הראשית של הפיקוח המינהלי של משרד הפנים היא למנוע בעיות בתפקוד הפיננסי או באיכות של אספקת השירותים ברשויות המקומיות. הכוונה היא לא רק לכלי ההתערבות החריפים ביותר כמו ועדה קרואה או חשב מלווה, אלא גם לפיקוח השוטף של משרד הפנים — שנועד למנוע הידרדרות של הרשויות המקומיות למצביקיצון. ניתוחמדיניותהרגולציהבתחוםהשלטוןהמקומימלמדכירכיבחשובברגולציה הואהניסיוןלהימנעממשבריםעתידייםומשימושבכליהתערבותחריפיםיותר. כך, הרגולציה השוטפת נועדה למנוע הידרדרות כלכלית של רשויות מקומיות והתנהלותשלאעלפיכללימינהלתקין.ואולםמנגדמשרדהפניםמעדיףשלא פרק 3. מבנה הרגולציה לשלטון המקומי 107 להשתמש בסמכויות של הממונים על המחוזות המאפשרות להם להתערב בסמכויות של הרשויות המקומיות. בדומה לכך, ברור שישנה העדפה בעשור האחרון לשימוש רב במנגנון החשבים המלווים ובד בבד להימנעות כמעט מוחלטתמשימושבמנגנוןהחריףיותרשלועדותקרואות. מול המדיניות הרגולטורית הממשלתית הנוכחית — המושתתת על תפיסה ריכוזיתשלפיההפיקוחעלעבודתהרשויותהמקומיותהואמשימהשלהשלטון המרכזי בלבד — ראוי להציב מודל אחר של מדיניות רגולטורית המבוססת על תפיסה נורמטיבית הדוגלת באוטונומיה מקומית רחבה יותר. לפי תפיסה זו, יש לחזק את מנגנוני הבקרה הפנימיים בתוך הרשויות המקומיות, ובעיקר את תפקידם של התושבים בניטור ובפיקוח על עבודת הרשות, באמצעות הגברת השקיפות,ולהותירלשלטוןהמרכזיאתהסמכויותשלפיקוחכלליבלבד. ביטוילתפיסהזומופיעבמסמךההמלצותשפרסמהועדתהשריםשלהמדינות החברות במועצת אירופה בשנת 1998, המרחיב את האמנה האירופית וכולל בעיקר הנחיות לשיפור מערכות הפיקוח על פעילותן של הרשויות המקומיות. בתחילת המסמך מוצגות ההנחות העומדות בבסיס ההמלצות, ואחת מהן עוסקתבכךשפיקוחאזרחייכוללהיותתחליףמסויםלפיקוחממשלתי: שקיפות היא הערובה הטובה ביותר לכך שרשויות ציבוריות יעשואתפעולותיהןלטובתהקהילה,והיאתנאיהכרחילפיקוח פוליטי אפקטיבי של האזרחים. לפיכך חיזוקה מאפשר לצמצם צורותפיקוחאחרות169. בהתאםלתפיסהזוהמליצהועדההשריםשלמועצתאירופהלמדינותהחברות בה "להכיר בתפקיד המהותי של הפיקוח הפוליטי על ידי האזרחים ולטפח את יישום הפיקוח הזה, בין היתר, באמצעות שימוש בכלי הדמוקרטיה הישירה," ו"לחזק את השקיפות של פעילות הרשויות המקומיות", ובפרט החלטות הטומנותבחובןעלויותכספיות170.יתרעלכן,הנספחלהמלצותכוללתת־פרק שכותרתו "הנחיות לפיתוח מנגנונים חלופיים לפיקוח מינהלי", ובו המלצות 169 7  1999: Nemery, & Santamaría-Pastor התרגום שלנו.. 170  שם: 8 התרגום שלנו.. 108 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ל"חיזוק מנגנוני הפיקוח הפנימיים, בפרט בתחום הפיננסי והניהולי" ולחיזוק הדיאלוגביןהשלטוןהמרכזילשלטוןהמקומי171. תפיסה דומה הציג גם ארגון OECD במדריך לקובעי מדיניות בתחום הביזור. לתפיסת הארגון, בעוד "במערכת מרוכזת לאספקת שירות ציבורי, המנהלנים לא נותנים את הדין בפני תושבים מקומיים, אלא מדווחים לממונים עליהם בממשלה המרכזית", הרי ש"הביזור הופך את שרשרת האחריותיות מיחסי 'מעלה־מטה'ליחסי'מטה־מעלה' ",ובשלכך"בדגםמבוזר,הרשויותהמקומיות הנבחרותנותנותאתהדיןבפניהתושביםהמממניםוצורכיםאתהשירותים172." על פי תפיסה זו, ההמלצה של ארגון OECD לממשל המרכזי בתחום הפיקוח שלהרשויותהמקומיותהיאלחזקאתהשקיפותבפעילותןשלהרשויותכלפי התושבים:"מערכותניטורוהערכהמורכבות,אד־הוקיותותוספתיות,הןיקרות ופחותיעילותלממשלותמקומיותבהשוואהלכליםולמנגנוניםמובניםלשקיפות ממשלתית, להערכה עצמית ולאחריותיות המבוססת על האזרחים173." דברים אלו מתייחסים גם לסוגיה של אפקטיביות הרגולציה, החורגת מגבולותיו של מחקרנו זה. בכל זאת נעיר כי גם אנו סבורים שמודל של פיקוח "מלמטה" הוא אפקטיביבהרבה,מכיווןשמבחינהמוסדיתלממשלהישיכולתמוגבלתלעשות פיקוחשוטףיעילעלמספררשויותמקומיותגדולבשלהריחוקשלהממוקדי ההתרחשויות. 171  שם: 9 התרגום שלנו.. 172 OECD  תרגום: ג'וינט אלכא,)( :2020 .140 173  שם: .219 109 ביזור דיפרנציאלי 4פרק בשנים האחרונות גובר בשיח הממשלתי בישראל הדיון בדבר הצורך ליצור דיפרנציאליות בביזור בין 257 הרשויות המקומיות הקיימות במדינה. בפרק זה נבחןאתהמגמותהמקובלותבעולםבתחוםזה,ולאחרמכןנאפייןאתהממדים הדיפרנציאלייםהקיימיםבשלטוןהמקומיבישראלונדוןבהם.לפניכןנבהירכי אףשבספרותהמחקרמקובליותרלהשתמשבמונח"ביזוראסימטרי"כדילתאר דיפרנציאליות בביזור, בפרק זה בחרנו להשתמש במונח "ביזור דיפרנציאלי," המקובליותרבישראל. .4.1 רקע תאורטי על פי ההגדרה המקובלת, כפי שמציין ארגון OECD, "ביזור אסימטרי מתרחש כאשרממשלותבאותהרמתממשלהתת־לאומיתמחזיקותבסמכויותפוליטיות, מינהלתיות או פיסקליות שונות174." כלומר, דיפרנציאליות בביזור מתרחשת כאשרבאותההמדינהרובדיממשלבאותוהדרגמקבליםסמכויותשונות.הדבר יכוללבואלידיביטויבהבדליםבסמכויותביןמדינותהמשויכותלאותההמדינה הפדרלית, ובמדינות אוניטריות — בין רבדים אזוריים או בין רשויות מקומיות. מכיווןשאנועוסקיםבמחקרזהבשלטוןהמקומיבלבד,נתמקדבפרקזהבביזור דיפרנציאליהנעשהביןרשויותמקומיותבאותההמדינה. נהוגלדברעלשלושהסוגיביזור,ואםכךגםעלשלושהסוגיביזורדיפרנציאלי: ביזורפוליטי,ביזורמינהליאוניהולי(להלן:ביזורמינהלי)וביזורפיסקלי. בביזור דיפרנציאלי פוליטי הדיפרנציאליות מתבטאת בשיטה הפוליטית או בסמכויות הפוליטיות דוגמת שיטת הבחירות, שיטת הממשל או השיטה של חקיקת החוקים; בביזור דיפרנציאלי מינהלי הדיפרנציאליות מתבטאת בסמכויות,בתפקידיםובתחומיהאחריותהכלליים;ובביזורדיפרנציאליפיסקלי 174 OECD  (תרגום: ג'וינט אלכא,) :2020 .108 110 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הדיפרנציאליות מתבטאת באוטונומיה הפיננסית, כלומר בסמכות המיסוי, בגישהלמקורותמימון,בשימושבתקציבולעיתיםאףבמימוןהממשלתיעצמו. כמובן,ישנםמקריםשדיפרנציאליותבביזורבאהלידיביטויבכמהמסוגיביזור אלובו־זמנית.למשל,ביזורפוליטיכרוךבדרךכללכךגםבביזורמינהליובביזור פיסקלי. ביזור דיפרנציאלי מסוג מינהלי ופיסקלי יכול להתבטא בשתי דרכים עיקריות: )1( תפקידים או סמכויות: בביזור זה רשויות מקומיות מסוימות במדינה מספקות שירותים מסוימים, או רשאיות לספק אותם, בעוד רשויות מקומיות אחרות אינן מספקות אותם. )2( רגולציה: דיפרנציאליות בביזור בין רשויותמקומיותיכולהלהתבטאברגולציהבלבד,ולאבתפקידיםאובסמכויות. במצב זה כל הרשויות המקומיות רשאיות לספק אותם שירותים, אך כללי הרגולציה החלים עליהן אינם אחידים. בהמשך לדברינו בפרקים הקודמים, הדיפרנציאליות ברגולציה יכולה להתבטא בהסדרה באמצעות כללים והנחיות שהרשויותמחויבותבהם.באופןמצומצםיותרהיאיכולהלהתבטאבאמצעות פיקוח בלבד, מצב שבו אותם נהלים חלים על כל הרשויות המקומיות, אך ברשויותמסוימותהפיקוחהממשלתיעלביצוענהליםאלוהדוקפחות. לכאורה,יצירתדיפרנציאליותבסמכויותוברגולציהביןגופיםדמוקרטייםשונים באותה מדינה, המצויים באותו מדרג שלטוני, מנוגדת בבירור לאחד העקרונות הבסיסיים של המשטר הדמוקרטי — שוויון. ואף על פי כן ניתן לתת שלוש הצדקותלביזורדיפרנציאלי175: 1() הבדלי היסטוריה, תרבות ושפה כיצדקבוצתאנשיםתופסתאוטונומיה,עצמאותוסמכותפיסקלית?היסטוריה, תרבות ושפה עשויות להשפיע על תפיסתם. במדינות שיש בהן אזורים שהאוכלוסייה שלהם מובחנת מבחינה תרבותית והיסטורית נהוגה פעמים רבות דיפרנציאליות שבאה לידי ביטוי בביזור פוליטי לאזורים הללו (ובמדינות פדרליות—אףלקנטוןאולטריטוריה).הסדריםדיפרנציאלייםמסוגזהמשמשים כדילצמצםסכסוכיםביןקבוצותאתניותבמדינהוכדילאפשרלשלטוןלהתאים 175 7-11  2020: OECD, 2010; Henders, 2007; Ebel, & Bird. שתי ההצדקות הראשונות הן הדומיננטיות יותר בספרות המחקר. פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 111 אתעצמולצרכיםהמשתניםשלהקבוצותהשונות.ביזורדיפרנציאליהמבוסס על הבדלי היסטוריה ותרבות מקובל בעיקר ברבדים פדרליים ואזוריים, אך השלטוןהמקומיהואיחידהגאוגרפיתקטנהלמדי,ולכןמקובלפחותלהנהיגבו ביזורדיפרנציאלימסוגזה. 2() כישורים או ביצועים של רובדי הממשל טיעון נוסף התומך בביזור הדיפרנציאלי מתמקד בהבדלים ביכולות ובביצועים בין אזורים או בין רשויות מקומיות. היבט זה מתמקד באיכות של אספקת המוצריםוהשירותיםהציבוריים.עלפיו,אזוריםאורשויותמקומיותשישלהם יכולותגבוהותראוייםלביזורבהיקףנרחביותרמזהשראוייםלוגופיםציבוריים מקבילים להם, בעלי יכולות נמוכות יותר. ביזור דיפרנציאלי שאלו הצדקותיו רלוונטילרשויותמקומיות,והואמביאבדרךכלללידיביזורדיפרנציאלימינהלי וביזור דיפרנציאלי פיסקלי. לפיכך נתמקד להלן בעיקר במאפיינים הללו של הביזורהדיפרנציאלי. 3() צרכים הצדקה נוספת לביזור דיפרנציאלי קשורה לצרכים הייחודיים של רשויות מקומיותאושלאזוריםמסוגמסוים.כךלמשל,ניתןלהצדיקביזורדיפרנציאלי במיקומה של הרשות המקומית (בפריפריה או במרכז), בגודלה או במאפיינים ייחודיים אחרים שלה. במידה מסוימת, ניתן לראות בהצדקה הראשונה לעיל לביזור דיפרנציאלי (הבדלי היסטוריה, תרבות ושפה) היבט מסוים של צרכים. הצדקת ביזור דיפרנציאלי בצרכים ייחודיים נשמעת כיום בעיקר בהקשר של אזוריםמטרופוליניים.לענייןזהנידרשבהמשךהדברים. 112 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי .4.2 מודלים של ביזור דיפרנציאלי בעולם גופיממשלמטרופוליניים מרבית ההסדרים של ביזור דיפרנציאלי מתרחשים ברובדי ממשל פדרליים או אזוריים, שכאמור אינם מענייננו במחקר זה. עם זאת, בטרם נתייחס בפירוט להסדרים הדיפרנציאליים המקובלים בין רשויות מקומיות במדינות שונות, חשובלדברעלהתופעהשלהתרחבותממשליהמטרופוליןהנהניםמאוטונומיה רבה יותר, מכיוון שזו מבטאת ממד של דיפרנציאליות בתפר שבין השלטון המקומילרבדיםהאזוריים176. מטרופוליןהיאמקבץשליישוביםעירונייםוכפרייםהמקיימיםזיקותבעוצמות שונות לעיר המרכזית (עיר האם), שעל שמה קרויה לרוב המטרופולין. זוהי הגדרהגאוגרפית־חברתיתשאיןלהבהכרחזיקהלגוףמינהליאוממשליכלשהו. החל משנות ה־90 של המאה ה־20 חלה עלייה חדה בהקמת גופים ציבוריים מטרופוליניים; ההערכות היום הן שלשני שלישים מאזורי המטרופולינים במדינותה־OECDישגוףממשלמטרופוליני.הסמכויותהנוספותהמוקנותלגופי ממשלאלוקשורותבדרךכלללמשימותתשתיתופיתוחכגוןתחבורהציבורית, סביבה ותכנון מרחבי, ולשירותים המיועדים לעסקים מקומיים. ההצדקות העיקריות להקמה של מבני ממשל מטרופוליניים ולחיזוק סמכויותיהם הן הצרכיםוהאתגריםהייחודייםהנלוויםלתופעתהמטרופולין,המתבטאתבגידול אוכלוסייה,בשינוייםדמוגרפייםובהגירה. הגרסה הרווחת של גופי ממשל מטרופוליניים היא של רובד ממשל שנמצא בתווך שבין הממשל המרכזי או האזורי ובין הרשות המקומית, כך שבתוך כל 176  המידע על גופי הממשל המטרופוליניים המוצג להלן מבוסס על שלושת המקורות האלה: OECD (תרגום: ג'וינט אלכא,) :2020 ,101-99 ;104 & Gamper, Ahrend, Schumann, 2014; OECD, 2020: 20-22 פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 113 מטרופולין פועלות כמה יחידות מוניציפליות קטנות יותר. עם זאת, קיים גם מודל של ממשל מטרופולין רשותי, שבו המטרופולין היא גוף ציבורי מקביל לרשויות מקומיות שאין מתחתיו יחידות מקומיות. מודל מעין זה מתקיים בדרום אפריקה, שבה החוקה מגדירה שלושה סוגים של גופי שלטון מקומי: מטרופולינים, רשויות מקומיות ומחוזות. המודל המקובל בדרום אפריקה הוא של שלטון מקומי דו־שכבתי, שבו 288 רשויות מקומיות המקובצות ל־44 מחוזות. השירותים הציבוריים נחלקים בין הרשויות המקומיות לבין המחוזות (רשויות מסוימות מקבלות יותר שירותים מהמחוז ואחרות פחות. הדבר תלוי בעיקרבמספרהתושבים).לצדאלופועלות8רשויותמטרופוליניותהמספקות אתהשירותיםשנותניםרשויותמקומיותומחוזות.מכאןשהמטרופוליןנמצאת בדרגממשליהמקביללרשויותמקומיות177. מודליםבולטיםשלביזורדיפרנציאליביןרשויות בתת־סעיףזהנציגכמהמדינותשנמצאשישבהןמודליםמפותחיםומורכבים של ביזור דיפרנציאלי בין רשויות מקומיות178. מאפיין חשוב של כולן הוא שהדיפרנציאליות בהן נוצרה בעקבות הליכי ביזור לשלטון המקומי שהובילה הממשלה. 177  על המודל הדרום אפריקאי ראו Africa, Southern of Bank Development 2011, וכן בסעיף 155 לחוקת דרום אפריקה. להרחבה ראו גם באתרSouthSALGA: AfricanLocalGovernmentAssociation 178 ישנן מדינות נוספות שלא התייחסנו אליהן כאן, אף שבמסמכים מסוימים (למשל, של הOECD–) יש המתייחסים אליהן כמדינות המנהיגות ביזור דיפרנציאלי בין רשויות מקומיות. הסיבה לכך היא שהמינוח לא תמיד אחיד, ולפי ההגדרות שלנו אין בהן ביזור דיפרנציאלי בין רשויות מקומיות. כך למשל, בצ'כיה מקובל מודל הקובע חלוקה לשלושה סוגים של רשויות מקומיות המקבלות סמכויות שונות לפי מספר התושבים בהן, אך בפועל לא מדובר בגופי שלטון באותו הרובד אלא ברובדי שלטון המשולבים זה בזה (הרשויות המקומיות עם הסמכויות המורחבות מורכבות מרשויות קטנות עם סמכויות פחותות). ראו 2023 .OECD, בדרום אפריקה משרד האוצר מחלק את הרשויות המקומיות במדינה ל6– "קבוצות ביצועים" על בסיס משתנים כלכליים, דמוגרפיים וביצועיים. ואולם, ככל הנראה, לחלוקה זו אין השפעה ממשית על ביזור הסמכויות או הרגולציה, אלא בעיקר על המדיניות הממשלתית כלפי הרשויות המקומיות ובתוך כך על היקף הסיוע הממשלתי לרשויות המקומיות. 114 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי קולומביה קולומביה מקיימת מגוון רחב של צורות ביזור דיפרנציאלי בין הרשויות המקומיותהפועלותבה,כמפורטלהלן179: המערכתלסיווגעיריות המערכתלסיווגעיריותהיאכליניהוליחשובשלהממשלהמרכזיבקולומביה, והיא מעוגנת בחקיקה משנת 2000, שעודכנה בשנת 2012. המערכת מחלקת את הרשויות המקומיות בקולומביה ל־7 קבוצות או קטגוריות על פי שני קריטריונים: מספר התושבים והיכולת של הרשות המקומית לייצר הכנסות (כלומר, הכנסות הנובעות מיכולת גביית המס האמיתית שלה). סיווג הרשויות המקומיות משמש ליצירת ביזור דיפרנציאלי פיסקלי: קביעת מגבלות למיניהן עלהוצאותשוטפותוהיבטיםשוניםשלניהולפיננסיופיקוח.מתוך1,101רשויות מקומיות בקולומביה, 971 88%() נמנות עם הקטגוריה הנמוכה ביותר, לעומת רק5רשויות0.5%( הנמנותעםהקטגוריההגבוההביותרו־27)רשויותהנמנות עםהקטגוריההשנייה.יתר98הרשויותנמנותעםארבעהקטגוריותהנותרות. ועםזאת,מכיווןשהדירוגמתחשבבעיקרבמספרהתושבים,ב־88%מהרשויות שבקטגוריההנמוכהביותרמתגוררים33%מתושביהמדינה.לעומתזאתגםב־5 הרשויותהיחידותשבקטגוריההגבוההביותרמתגוררים33%מתושביהמדינה ב־27(הרשויותשבקטגוריההשנייהמתגורריםעוד19%מתושביהמדינה.) רשויותמוסמכות מנגנוןהביזורהדיפרנציאליהמרכזיבקולומביהמושתתעלבחינתהיכולותשל הרשויות המקומיות, והוא מבוסס על התפיסה שישנם פערי יכולות גבוהים מאוד בין הרשויות המקומיות במדינה. השלטון המרכזי בקולומביה מפעיל מערכת הסמכה כדי לזהות את הרשויות המקומיות בעלות היכולת לספק שירותיםציבורייםחשוביםדוגמתחינוך,בריאות,מיםוביוב.לרשויותהמוגדרות "רשויות מוסמכות" יש יותר אוטונומיה בארגון השירותים הללו ובהקצאה של 179 המידע המוצג כאן על קולומביה מבוסס בעיקרו על מחקר מקיף שעשה הOECD– על ביזור דיפרנציאלי בקולומביה 2019( OECD,); וכן על התייחסות במחקר אחר — .OECD, 2017: 225 פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 115 התקציבים המועברים מהממשלה, והן גם נהנות מעדיפות בהגשת בקשות למימוןממשלתילפרויקטים.בכלתחוםשירותפועלתמערכתהסמכהנפרדת. כך למשל, רשות מקומית הנחשבת רשות מוסמכת בתחום שירותי החינוך לא בהכרח תהיה רשות מוסמכת בתחום שירותי המים והביוב. חוקרים מטעם ה־ OECDמתחוביקורתעלכךששיטתההסמכהשונהמאודביןתחוםלתחום,וכך גם היקף הזמן עד להסמכה מחודשת. לטענת החוקרים, שיעורן של הרשויות המקומיות המוסמכות נמוך יחסית, כך שבתחום החינוך הוסמכו רק 8.3% מהרשויות, לעומת 36% בתחום שירותי הבריאות ו־86% בתחום שירותי המים והביוב. שיתוףפעולהביןרשויות(מטרופולינים) בקולומביה קיימות 6 מטרופולינים, הנהנות מאוטונומיה מינהלית ופיסקלית חזקה יותר מאזורים עירוניים אחרים. מטרופולין בקולומביה היא התאגדות של כמה רשויות לניהול משותף של שירותים בעלי מאפיינים אזוריים, למשל תחבורה.עלפיחוק,יוזמתשיתוףהפעולהבמטרופוליןחייבתלהגיעמהרשויות המקומיות שבתוכה. לאחר מכן השלטון המרכזי מקבל החלטה על מעמדו המשפטישלההסדרביניהן. רומניה כחלקמהליךכניסתהשלרומניהלאיחודהאירופיבשנת2007הוטמעובמדינה המלצות ושיטות עבודה של האיחוד. אחת מהן הייתה רפורמת ביזור לשלטון המקומי, שלוותה בשנת 2006 בחקיקת חוק ביזור. סעיף 10 לחוק יוצר הבחנה ביןשניסוגירשויותמקומיות(ומחוזות)לענייןכלהליךביזורהמתנהלבמדינה: האחד,רשויותמקומיות"בעלותהיכולתהניהוליתהדרושהלביצועהסמכויות המועברות" אשר "רשאיות להפעיל את הסמכויות המועברות במלואן ומייד;" השני,רשויותמקומיות"שאיןלהןהיכולתהניהוליתהדרושהלביצועהסמכויות המועברות180." החוק אינו מגדיר את הסמכויות המוענקות לרשויות בעלות יכולותניהוליותאלאקובעכיבמסגרתהליכיהביזורשעושיםמשרדיהממשלה 180  התרגום לעברית שלנו. לתרגום החוק לשפה האנגלית ראו Law Framework The No. 195 of 22 May 2006 on Decentralization,Global-Regulation 116 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הם רשאים להשתמש בחלוקה זו, ואם כך — כל משרד ממשלתי יכול לקבוע לעצמואתהסמכויותשהואמעניקלרשויותהמקומיותבדירוגהגבוה. הקריטריונים לסיווג הרשויות המקומיות ברומניה נקבעו בשנת 2008, והם כולליםחמישהתחומיםהנמדדיםכך181:1()תכנוןאסטרטגי:קיומהשלתוכנית אסטרטגיתרשותית;2()ניהולפיננסי:שיעורהגבייהושיעורההכנסותהעצמיות מסך ההכנסות; 3() ניהול משאבי אנוש: שיעור העובדים מתוך כלל העובדים שעברוהכשרהכלשהי(לפיחוק)ושיעורהעובדיםשקיבלוהערכהשל"טוב"או טובמאוד"בהערכההשנתיתשלביצועיהםהמקצועיים;"4( ניהולפרויקטים:) בחינתיכולתהשלהרשותהמקומיתלגייסמשאביםכספייםלפרויקטיםולבצע אותםעלפיההערכותהראשוניותשלהפרויקט.נבחנו,למשל,שיעורהמימוש שלהכספיםשהוקצולרשותהמקומיתלצורךמימוןפרויקטיםושיעורהתקציב ממקורות חיצוניים מסך השווי של עלויות הפרויקטים; 5( פעילות לפי חוק:) שיעורההחלטותוהפעולותהמינהליותשקיבלוהרשותהמקומית,ובפרטראש הרשות,שבוטלועלידיבתיהמשפט. בכל אחד מחמשת התחומים ניתן ניקוד של עד 20 נקודות. כדי להיחשב רשות בעלת יכולת ניהולית, הרשות המקומית נדרשת לצבור ניקוד של למעלה מ־50 נקודות. במחקר שדגם בשנת 2016 42 רשויות מקומיות נמצא כי 5 מהן הגיעו לרף הנקודות המרבי של 100 נקודות, ואילו רק 2 זכו לציון של פחות מ־50 נקודות. יתר 25 הרשויות המקומיות צברו ניקוד בין 50 ל־90. במחקר נמצא כי כפריםועריםקטנותהגיעוברובםלניקודנמוךיותריחסית182. בריטניה משאלי העם שנערכו בבריטניה בעשור הקודם על עצמאות סקוטלנד )2014( ועל הפרישה מהאיחוד האירופי (ברקזיט) 2016() חיזקו את שיח האוטונומיה המקומית גם בנושא השלטון המקומי במדינה. בהצהרה הרשמית של ראש ממשלתבריטניהדייווידקמרוןלאחרמשאלהעםבסקוטלנדבספטמבר,2014 הוא טען כי יש להגדיל את המעורבות האזרחית במדינה ו"להעצים את הערים Neamţu, 2016  181 182  שם. פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 117 הגדולות שלנו183." בדומה לו, בנאום שנשא ראש הממשלה בוריס ג'ונסון ביולי 2019 הוא פירש את הצבעת תושבי בריטניה למען פרישה מהאיחוד האירופי כרצוןלביזורהכוחגםלשלטוןהמקומי:"אנילאמאמיןשכאשרתושביהממלכה המאוחדת הצביעו להחזיר את השליטה, הם עשו זאת כדי שהשליטה הזו תישמרבווסטמינסטר.לכןאנחנוהולכיםלהעניקסמכויותגדולותיותרלראשי המועצותהמקומיותולקהילות184." בהמשך לכך פותח בבריטניה מודל ייחודי של ביזור דיפרנציאלי לרשויות מקומיות הפועל מאז שנת 2014. במודל זה המדינה מבצעת עסקאות האצלה deals( devolution), ובמסגרתן היא מבזרת סמכויות ויכולת לקבל החלטות ומעבירהמימוןמהשלטוןהמרכזילרשויותמקומיותספציפיות185.בשנת2016 אף נחקק חוק מיוחד 2016( Act Devolution Government Local and ,)Cities שהואהבסיסהמשפטילביצועעסקאותאלו. עיקרון חשוב ביותר של המדינה בהעברת הסמכויות לשלטון המקומי הוא ההסתמכות על יתרון הגודל ושיתוף הפעולה בין רשויות מקומיות. כך, עסקת האצלהיכולהלהתבצערקעםגוףמקומישישבו500אלףתושביםלכלהפחות. למעשה, רוב עסקאות ההאצלה מתבצעות עם רשויות משולבות combined( authorities). רשות משולבת בבריטניה היא גוף סטטוטורי המוקם על בסיס חקיקההמאפשרתלשתירשויותמקומיותאויותרלשתףביניהןפעולהולקבל החלטות קולקטיביות. על פי החוק, יש רשויות משולבות שיש להן ראש רשות עצמאי נפרד (שאינו אחד מראשי הרשויות הכלולות ברשות המשולבת) ויש רשויות שאין להן ראש רשות עצמאי נפרד. השלטון המרכזי מבצע עסקאות האצלה עם רשויות מקומיות משולבות שיש להן ראש רשות, משמע — הקמת רשות משולבת או מינוי ראש רשות לרשות משולבת הם תנאֵי סף כמעט "Scottish Independence Referendum: Statement by the Prime  183 GOV.UKRelease), (Press Minister" התרגום שלנו.. ."PM Speech at Manchester Science and Industry Museum",GOV.UK  184 התרגום שלנו. 185 קדמו לכך שני מודלים שכונו "עסקאות עיר"  Deals( City ו"עסקאות צמיחה") .)Growth Deals( 118 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בסיסייםמצדהשלטוןהמרכזילכךשהרשותהמשולבתתוכללחתוםעלעסקת האצלה.כיוםפועלותבבריטניה10רשויותמקומיותמשולבותשעםכולןבוצעו עסקאותהאצלה.מלבדאלו,בוצעועסקאותהאצלהעם4רשויותמקומיותאו מחוזותשאינםרשויותמשולבות. עסקאות האצלה בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מתבצעות באופן וולונטריבלבד,כלומרהשלטוןהמרכזיאינוכופהאותןעלהרשויותהמקומיות. כלעסקתהאצלהעוסקתבנושאאחרוהיאתקפהרקלרשותהמקומיתשעימה היא נחתמה. עסקת האצלה נחתמת לאחר משא ומתן קונקרטי בין השלטון המרכזי לרשות המקומית הרלוונטית, והחוק אף הסדיר את ההליך ואת מידת השקיפותשלו.עדליולי2021בוצעובבריטניהסךהכול201עסקאותהאצלה. התחומיםהמרכזייםשבהםהתבצעועסקאותההאצלההםתחבורהותשתיות, מימון,יוזמהוצמיחהובריאות186. ביזור דיפרנציאלי כפיילוט: המודל הסקנדינבי או הדני מודל ייחודי של ביזור דיפרנציאלי בין רשויות מקומיות נוסה בעבר ברבות ממדינות סקנדינביה, ובעשור האחרון הוא פועל בעיקר בדנמרק. הייחודיות של מודל זה היא שלא מדובר בביזור דיפרנציאלי קבוע לאורך זמן אלא בניסוי המוגבל למספר שנים מסוים שבמהלכן המדינה מנהיגה דיפרנציאליות בין הרשויות המקומיות במטרה לבחון סוגיות שונות ביחסי השלטון המרכזי והמקומיולאחרמכןלבצעשינוייחקיקהמקדמֵיביזורשיחולועלכללהרשויות. המונחים שהמודל מתואר בהם בספרות המחקר הם government local free ו־communefree—להלן"רשויותחופשיות187." 186  המידע על מודל זה בבריטניה מבוסס על 2023 ;Sandford, 2020: OECD, 15-16. לרשימה של עסקאות ההאצלה בבריטניה והתחומים שלהם ראו באתר איגוד הרשויות המקומיות של בריטניה Association( Government .)Local 187 מקורות המידע העיקריים שעליהם מבוסס המידע המופיע כאן על מודל זה הם: דרי ושורץ–מילנר, ;1994 2018 Pedersen, & Hjelmar, Askim, 1990; Rose,. חלק מהמידע העדכני על דנמרק הושלם מתוך אתר משרד הפנים של דנמרק, בעמוד העוסק ב.Frikommuneforsøg– פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 119 מכיוון שהמניע העיקרי ליישום המודל במדינות השונות היה הטענות של הרשויות המקומיות שמסגרת החקיקה במדינה מביאה לידי מעורבות עמוקה של השלטון המרכזי בנעשה בשלטון המקומי, המוקד של המודל הוא צמצום הרגולציה וקבלת "פטורים" של רשויות מקומיות מחוקים ותקנות המגבילים אותן. במחקרם על ביזור אסימטרי ציינו חוקרים מטעם ה־OECD כי בדרך כלל מהלכיביזוראסימטריממוקדיםבהרחבתסמכויותולאבצמצוםרגולציה,ולכן בדבריהםעלהנעשהבדנמרקאמרוכי"מניעמענייןנוסףאולםנדיריותרלביזור אסימטרי הוא ביטול הרגולציה ופישוט הנחיית הממשלה ביחס לממשלות מקומיות188."נראהשברביםמהמקריםצמצוםהרגולציהבמודלזההואכהרחב עדשהואגולשלהרחבתהסמכויותוהתפקידיםשהרשויותהמקומיותלוקחות לעצמן. רעיון הרשויות החופשיות עלה לראשונה בשוודיה בשנת 1983, והוא התפשט במהרה למדינות השכנות. וכך, ניסויים דומים נעשו בשנות ה־80 ובשנות ה־90 גם בדנמרק, בפינלנד ובנורווגיה. בעשור האחרון חזרה דנמרק לביצוע ניסויים במודל זה ועשתה שלוש סדרות של ניסויי רשויות חופשיות. וכך, חרף הבדלים מסוימים באופני הניסוי של שיטת הרשויות החופשיות במדינות סקנדינביה השונות,ניתןלהצביעעלמאפייניםכללייםדומיםבכלהמדינות. המטרה הראשית בכל המדינות הייתה להרחיב את תחום שיקול הדעת של הדרג המקומי כדי לאפשר קבלת החלטות המביאה בחשבון את התנאים ואת הצרכים המקומיים. משום כך הושם דגש רב על כך שהמהלכים הללו יסייעו לרשויותהמקומיותלהגביראתהחדשנותבפעילותן.מטרהנוספתהייתהלחזק את ההשפעה של האזרחים על החלטות הממשלה כחלק מקידום הדמוקרטיה המקומית. מאפיין חשוב של ניסויי השלטון המקומי החופשי הוא המקום המרכזי שניתן בו ליוזמה של הרשויות המקומיות בהליך. כך, לא המדינה היא שקבעה את התחומים שבהם יתקיימו צמצום או ביטול רגולציה, אלא הרשויות המקומיות הןשהציעואתהתחומיםהללו.כך,כלניסוילאהצטמצםלנושאאושנייםאלא 188 OECD  (תרגום: ג'וינט אלכא,) :2020 .115 120 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי עסקבמגווןנושאים.בדרךכללכלהרשויותהמשתתפותבניסויקיבלואתכלל ה"פטורים"הרגולטוריים,ולארקאתה"פטורים"שהןעצמןביקשו. להלן מוצגים שלבי הניסוי, החל בהתנעת ההליך וכלה בבחירת הרשויות החופשיות: 1() העברת חוק מסגרת המאפשר את עריכת הניסוי לפרק זמן מוגבל(הדברנדרשמשוםשהרשויותמקבלות"פטורים"מהנחיותחוקיות;))2( הזמנתרשויותמקומיות,באמצעות"קולקורא",למלאטופסימועמדותלקבלת מעמדמיוחדשל"שלטוןמקומיחופשי",המעניק"פטור"מחוקיםומהוראותשל השלטון המרכזי בתחום אחד או יותר; 3() הטלת האחריות על יחידות השלטון המקומילניסוחהצעותמפורטותלקבלתה"פטור"הרגולטורי,ובכללזההדרכים המוצעותלהתמודדותמקומיתאוטונומית;4()הגורםהאחראיבשלטוןהמרכזי בוחן את ההצעות, מתדיין עם המציעים, מתייעץ עם גורמים אחרים בשלטון המרכזי ומחליט אילו רשויות מקומיות שהצעתן ל"פטור" הרגולטורי המבוקש תתקבל, לפי קריטריונים שנקבעו מראש. הקריטריונים העיקריים לבחירת הרשויות המשתתפות בניסוי הם התאמה וניסיון בתחומים הרלוונטיים, ולכן הרשויותהמשתתפותהןלאבהכרחמדגםמייצגשלכלהרשויותהמקומיותאו שלכללהאוכלוסייהבמדינה;5( החזרתהכדורלמגרשהשלהרשותהמקומית,) אגבדרישהלהעביראתההחלטהבמועצתהרשות. בלוח 1 מוצג מידע מפורט על ניסויי השלטון המקומי החופשי במדינות סקנדינביה: שנות הניסוי, מספר הרשויות המקומיות המשתתפות והתחומים המרכזייםשבהםנערכוהניסויים. פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 121 לוח 1 ניסויי השלטון המקומי החופשי במדינות סקנדינביה המדינה שנות הניסוי מספר הרשויות מספר הרשויות התחומים המרכזיים שהשתתפו המקומיות המקומיות בניסוי בניסוי במדינה שוודיה 1992-1984 39 284 חינוך, תכנון ובנייה, שירותים חברתיים, תעסוקה דנמרק 1993-1985 63 275 חינוך, תכנון, בריאות, רווחה נורווגיה 1992-1986 26 443 טיפול בילדים ובצעירים, בריאות, רווחה, בינוי ותכנון, נוהלי עבודה כלליים של השלטון המקומי פינלנד 1996-1988 56 461 אין נתונים][ דנמרק 2015-2012 9 98 קשישים, בריאות, חינוך, אספקה ורכש דנמרק 2020-2016 44 98 תעסוקה, דיור, רווחה, חינוך, חירום דנמרק -2019 7 98 רווחה: מעונות יום, הגיל השלישי, בתי ספר יסודיים בכמה מהמדינות יש מעט מחוזות שהשתתפו בתהליכים אלו, ובכל מקרה — המוקד העיקרי היה ברשויות המקומיות. נוסף על כך, הניסוי שנעשה בדנמרק בשנים2020-2016שםדגשעלשיתופיפעולהביןרשויותמקומיות,ולכןקבוצת רשויותמקומיותהתבקשהלהתמודדעםאתגריםדומיםבמשותף,אגבחשיבה משולבת ושיתוף ידע, אף שהרשויות החברות בקבוצה לאו דווקא השתתפו באותםהניסוייםשלהסרתרגולציה. ניסויי הרשויות החופשיות לוו בהערכה מקיפה, שמטרתה העיקרית הייתה ללמודמהניסוימהאפשרלאמץכשינוימדיניותקבוע.ואכן,במקריםרביםעשה השלטון המרכזי לאחר הניסוי שינויי חקיקה משמעותיים: בשוודיה, בפינלנד ובנורווגיהלּווהסיוםהניסוייםבחקיקתחוקשלטוןמקומיחדש,שהיהמבוסס 122 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בחלקו על תהליכי הלמידה בניסויי הרשויות החופשיות. בכל המדינות שימשו ניסויי הרשויות החופשיות גם בסיס לשינויי חקיקה ומדיניות ספציפיים יותר במסגרתהיחסיםשביןהשלטוןהמרכזילשלטוןהמקומי. .4.3 ביזור דיפרנציאלי בישראל עיריות,מועצותמקומיותומועצותאזוריות—האומנםביזור דיפרנציאלי? החלוקה הבסיסית של השלטון המקומי בישראל היא לשלושה סוגי רשויות מקומיות: עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. עירייה היא רשות מקומיתשלעירשמספרתושביההואבדרךכללמעל20אלף;מועצהמקומית היארשותמקומיתשליישובשאופיועירוני,כפריאוקהילתיומספרתושביואינו עולהבדרךכללעל20אלף;מועצהאזוריתהיאמועצההמאגדתכמהיישובים כפרייםוקהילתייםבאזורגאוגרפימסוים.כלאחדמסוגיהרשויותהללומוסדר בחוק אחרת. עיריות פועלות על פי פקודת העיריות, ואילו מועצות מקומיות ומועצותאזוריותפועלותמכוחפקודתהמועצותהמקומיות,המסמיכהאתשר הפנים להוציא צווים ולעצב דגמים שונים של מועצות מקומיות. צו המועצות המקומיות, התשי"א1950- וצו המועצות המקומיות, התשי"ג1953-,, עניינם ניהול המועצות המקומיות וסמכויותיהן, וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח1958-, מסדיר את פעילותן של מועצות אזוריות. נעיר כי בחוק,מבחינהפורמלית,מועצהאזוריתהיאסוגשלמועצהמקומית,וההבחנה ביניהןהיארקבצווים. שיטתההבחנההעקרוניתביןהסוגיםהשוניםשלרשויותמקומיותיכולהלשמש בסיסלדיפרנציאליותביןרשויותמקומיותבסמכויותוברגולציה,אךבמציאות ההבדלים העקרוניים ביניהן מעטים, וגם את מעט שינויי הנוסח בחקיקה נוהג בית המשפט לפרש בפרשנות מצומצמת מאוד. עמד על כך שלום זינגר, היועץ המשפטילשעברשלמשרדהפנים,בספרועלמשפטהשלטוןהמקומי: פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 123 ענייןנוסף[...]הואהאחידותשהנהיגוהחוקוהפסיקהבסמכויות הנתונותלרשויותהמקומיותהשונות.בפועלהסמכויותהנתונות לרשות מקומית גדולה שמתגוררים בה יותר מחצי מיליון נפש דומותואוליאףזהותלאלושלרשותמקומיתשמתגורריםבה 5,000נפש[...]בעיקרושלדבר,עלפיהמצבהמשפטיבישראל, יש לרשויות המקומיות לסוגיהן אותן סמכויות. דברי החקיקה המסדירים את סמכויות הרשויות לסוגיהן כוללים הבדלי נוסח משמעותיים, ואלם בשורה של פסקי דין סירב בית המשפט להעניקמשמעותמחייבתלהבדליםאלה189. נראה אפוא כי "ההבדל המשמעותי היחיד בין מועצות מקומיות לעיריות הוא ככל הנראה בדרך קבלת העובדים190." הבדל זה הוא ככל הנראה הבדל טכני שקשהלראותבוביזורדיפרנציאלימינהליעקרוני. אף שבעניין הסמכויות והרגולציה אין הבדלים ניכרים בין סוגי הרשויות, יש הבדלים ניכרים בשיטת הבחירות והממשל בין מועצות אזוריות ובין עיריות ומועצותמקומיות. באשרלשיטתהממשל—בעודהעיריותוהמועצותהמקומיותמורכבותמרובד אחד,השלטוןהמקומיבמרחבהכפרימורכבממבנהדו־רובדישלרשותמקומית (מועצה אזורית) שמתחתיה ועדים מקומיים בעלי מעמד סטטוטורי. המועצה האזורית רשאית להאציל סמכויות לוועדים המקומיים, ורובן אכן עושות זאת, אםכילאבהכרחבאותהמתכונתאובאופןשוויוני. באשרלשיטתהבחירות—בחירתראשהרשותנעשיתבמתכונתזההבכלסוגי הרשויות,אךשיטתהבחירותלמועצתהרשותהמקומיתאינהזהה:בעודשיטת הבחירות בעיריות ובמועצות המקומיות היא השיטה היחסית, בדומה לשיטה הפרלמנטריתהנוהגתבכנסת,במועצותהאזוריותנהוגהשיטותבחירותאזורית 189 זינגר,  :2013 ,129-128 .141 190  שם: 129 עיריות מוסמכות להחליט בעצמן במכרזי קבלת עובדים. לעומתן,. מועצות מקומיות זקוקות לאישור משרד הפנים הן להגדרת המשרה הנחוצה והן לבחירת המועמד הראוי. 124 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי שלפיה חברי המועצה מייצגים אזורי בחירה נפרדים בתוך תחום המועצה האזורית,ולכלאזורבחירה(בדרךכלליישוב)נקבעתמכסתנציגיםבמועצהעל פישיטהמוגדרתמראש191. דוגמה זו לשוני בשיטת הממשל והבחירות במועצות האזוריות היא מקרה טיפוסי של ביזור דיפרנציאלי פוליטי. מכיוון שאנו מתמקדים בפרק זה בביזור דיפרנציאלישלסמכויותורגולציה(מינהליופיננסי),נפנהכעתלבחוןאתקיומם שלהסדריםדיפרנציאלייםמסוגזהבמערךהשלטוןהמקומיבישראל. רשויותאיתנותורשויותיציבות:ביזורפיסקלירגולטורי בשנת 2014 נערך תיקון 135 בפקודת העיריות. התיקון הוחל גם על מועצות מקומיות ומועצות אזוריות וטבע מונח חדש בנוף השלטון המקומי בישראל: רשויותאיתנות".אףשהתיקוןהתבססעלהצעתחוקפרטיתשלחבריכנסת," הוא אושר בתמיכה מובהקת של משרד הפנים ושל שר הפנים גדעון סער. זהו מקרה מובהק של דיפרנציאליות בביזור ביחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי בישראל,ולכןנאריךבולהלן. בדבריההסברלהצעתהחוקנכתבבזוהלשון:"בהצעתהחוקהמתפרסמתבזה מוצע להבדיל בין רשויות מקומיות איתנות, שמקיימות ניהול יעיל ותקין, ובין רשויות מקומיות שדרך ניהול זו אינה מאפיינת אותן192." סעיף 232א לפקודת העיריותמגדירבבירוראתהקריטריוניםהנדרשיםלרשותמקומיתכדילהיחשב רשותאיתנה,ונראהכיהםרחביםמעטמבחינתניהוליעילותקיןבלבד.מדובר בשלושקבוצותשלקריטריונים: 1() התנהלות פיננסית יעילה מרביתהקריטריוניםשנקבעוהםקריטריוניםהבוחניםאתתפקודןשלהרשויות המקומיותבתחוםהפיננסיבאמצעותקביעתהגובההמרבישלמקבץהיבטים 191  על המאפיינים הייחודיים של שיטת הבחירות והממשל במועצות האזוריות ראו אפלבום, 2014 אבנרי,; :2020 .323-317 192 הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס'  128 (עיריות איתנות), התשע"ב.2012—) פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 125 פיננסיים: שיעור הגירעון המצטבר, שיעור הגירעון השוטף, שיעור הגבייה, שיעורעומסהמלוותושיעורהיקףהמלוות. 2() משאבים עצמיים שני פרמטרים בוחנים את התנאים הפיננסיים האינהרנטיים של הרשות המקומית והם לא קשורים בהכרח לתפקוד הרשות: אי־קבלת מענק איזון ושיעור ההכנסות העצמיות מסך ההכנסות של הרשות. יש לומר כי במבנה הארנונהבישראל,שיעורההכנסותהעצמיותאינותלוירקבשיעורהגבייהשל הרשות,אלאגםבמצבהפיננסישלתושביהרשותובקיומםשלאזוריתעשייה בתחומיהרשות.הללוהםהיבטיםשאינםקשוריםבתפקוד. 3() עמידה בחוק או בנהלים מלבדהקריטריוניםהקשיחיםשהוזכרו,החוקקובעכיבטרםיכריזשרהפניםעל רשותמקומיתכעלרשותאיתנהעליולקבלחוותדעתשלמנכ"למשרדהפנים שבה ייקבע כי אין מדובר ברשות מקומית ש"תקציבה או ענייניה מנוהלים באורח לא תקין או שלא בהתאם להוראות כל דין" או ברשות מקומית שחרגה מתקןכוחהאדםשאושרבתקציבה. בתיקון החקיקה לשנת 2014 נקבעו 4 הקלות רגולטוריות לרשויות איתנות, כמפורטלהלן: 1. פטורמהצורךבקבלתאישורשרהפניםלביצועעסקאותבמקרקעין(סעיף ;)188 2. פטור מהצורך בקבלת אישור שר הפנים לעריכת חוזים הטעונים אישור (סעיף;)196 3. פטור מהצורך בקבלת אישור שר הפנים לאישורי התקציב האלה: תקציב העירייה השנתי (סעיף 206), תקציב מילואים (סעיף 210) והעברה מסעיף לסעיףבתקציבהרגיל(סעיף;)211 4. פטור מהצורך בקבלת אישור הממונה על המחוז ואישור השר למחיקת חובות(סעיפים338ו.)339- 126 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי כפישניתןלראות,הדיפרנציאליותביןרשויותאיתנותלרשויותמקומיותאחרות באה לידי ביטוי ברגולציה בלבד, וגם אז רק בהיבטים של פיקוח ולא בהסדרה, באמצעותמעברמפיקוחאפריורילפיקוחאפוסטריוריבכמהתחומיםפיננסיים. במיליםאחרות,בכלהתחומיםהנזכרים,דוגמתעריכתתקציבוביצועעסקאות במקרקעין, חלים על רשויות איתנות בדיוק אותם החוקים והנהלים שחלים על שאר הרשויות המקומיות. ההבדל בין הרשויות מתבטא בכך שהרשויות המקומיותהאחרותנדרשותלבקשאישורישירמשרהפניםאוממשרדהפנים קודםלביצועפעולותאלו. בשנת 2015 קידם משרד הפנים הגדרת ביניים נוספת של רשויות מקומיות לצורכי ביזור דיפרנציאלי בתחום הפיננסי: "רשויות יציבות". בניגוד למונח "רשויותאיתנות",המעוגןבחקיקה,ההגדרה"רשותיציבה"מבוססתעלנהלים פנימיים של משרד הפנים ואינה מעוגנת בחקיקה. בעוד הקריטריונים לקבלת ההגדרה"רשותאיתנה"היובעיקרבהיבטיםהפיננסיים,באשרלרשויותיציבות יש גם דומיננטיות לקריטריונים מתחום המינהל או הניהול התקין. תנאי סף להיחשב רשות יציבה הוא היעדר ליקויים בדוח הביקורת השנתי שעורך האגף לביקורתברשויותהמקומיותבמשרדהפניםבשישהתחומיםשנקבעו(דוגמת הענקתתמיכותאומחיקתחובות),וכןהיעדרליקוייםבמערךהשכרוהעסקת העובדיםברשותובתאגידיםהעירוניים.כלהליקוייםהנזכריםבקריטריוניםהם בינרייםומבוססיםעלדרישותהחוקאוהנהלים,ולכןלאנדרששיקולדעתשל הגורםהממשלתיבהחלטהעליהם. באשר לקריטריונים הפיננסיים — מקובלים שני מסלולים כדי להיחשב רשות יציבה.רשויותשאינןמקבלותמענקאיזוןממשרדהפניםייחשבורשויותיציבות אם הן מאוזנות בתקציב השוטף, ובתנאי שאינן נמצאות בתוכנית הבראה או התייעלות. באשר לרשויות מקומיות המקבלות מענק איזון ממשרד הפנים — כדי להיחשב רשויות יציבות עליהן לעמוד בקריטריונים מסוימים של תפקוד פיננסי. כמה מהקריטריונים זהים לחלוטין לאלו של רשויות איתנות (למשל, שיעורגירעוןמצטבראושיעורפירעוןמלוות),כמהמהקריטריוניםקיימיםגם עבוררשויותאיתנותאךעבוררשויותיציבותנקבערףמקליותר(למשל,שיעור הגבייההמינימלי),וכמהמהקריטריוניםאינםמהוויםכללתנאיסףכדילהיחשב רשותאיתנה(למשל,שיעורהוצאותהשכרבתחומיםמסוימים.) פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 127 מכיוון שההגדרה "רשות יציבה" אינה מעוגנת בחקיקה, גם הפטורים הניתנים לרשויות יציבות אינם נוגעים להסדרים הקבועים בחקיקה אלא מתייחסים לנהלים פנימיים של משרד הפנים193. מרבית ההקלות הרגולטוריות לרשויות יציבותמתייחסותלאופןהגשתהתקציב.עלפינוהלימשרדהפנים,בעתהגשת התקציב לאישור משרד הפנים הרשויות המקומיות נדרשות לצרף נספחים הכוללים תוכנית אשראי לזמן ארוך ומדיניות ארנונה. משרד הפנים פוטר את הרשויות היציבות מרוב חובות הדיווח הללו בעת הגשת התקציב לאישור, אף שהוא מדגיש כי "למרות ההקלות בחובת הדיווח ולאור הבקרה והמעקב, על הרשותלעבודעלפיהכלליםלגביהכנתהתקציב,מתכונתוועריכתואשרחלים עליהכמועלכלרשותאחרת".אומנםשלאכמורשויותאיתנות,שאינןחייבות כלללהגישאתהתקציבלאישורמשרדהפנים,רשויותיציבותנדרשותלעשות כן, אך לפי המדיניות המוצהרת "באם לא תהיינה השגות מצד המשרד יראה התקציב כמאושר בתום 31 ימים (להבדיל מרשויות אחרות המחויבות בקבלת אישור194.") נוסף על כך, מעמד של רשות יציבה מעניק הקלות רגולטוריות אחדות בתחום הפיקוח על ההון האנושי: רשות יציבה אינה מחויבת באישור משרד הפנים לעדכון שכר הבכירים שלה בהתאם למספר התושבים ברשות, והיא רשאית לשלם שכר בכירים למשך שלושה חודשים טרם קבלת האישור ממשרדהפנים.למועצותמקומיותיציבותניתןגםפטורמקבלתאישורנחיצות משרהקודםלאיושתפקיד(בעיריותאיןמלכתחילההחובהלקבלאישורזה.) בחינה כוללת של התחומים המואצלים לרשויות איתנות ולרשויות יציבות מלמדת כי מדובר בעיקר בביזור פיסקלי רגולטורי שעיקרו הסרת פיקוח ומעבר מפיקוח אפריורי לפיקוח אפוסטריורי, אך הנהלים עצמם שחלים על הרשויות המקומיות האיתנות והיציבות אינם שונים מאוד מן הנהלים החלים עלשארהרשויותהמקומיות.באשרלרשויותיציבות—מדוברלמעשהבהקלות רגולטוריותקלותבמיוחד,ולכןקשהלראותשינוימהותיבאוטונומיההמוענקת לרשויותאלומצדהממשלה. 193 המידע המוצג כאן על הרשויות היציבות מבוסס על שני מסמכים: להבי ורומנו, 2016 משרד הפנים,; 2020א. 194 להבי ורומנו,  :2016 41 הסוגריים במקור.. 128 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בשולי הדברים ראוי להעיר כי בטיוטת חוק ההסדרים שפורסמה במרץ 2023 הוצע לערוך שינויים בנוסח ההגדרה של רשות איתנה; לקבוע בחקיקה את ההגדרה לרשות יציבה (באופן שונה במעט מהאופן שבו משרד הפנים מגדיר זאת כיום); ולהוסיף הקלות רגולטוריות על רשויות איתנות ויציבות בתחום נטילתאשראי(הלוואות)וקביעתגובההארנונה.הצעותאלוהוסרולבסוףולא נכללו בגרסה הסופית של החוק, ולפיכך אין לעת עתה כל שינוי במצב החוקי שנסקרלעיל. לפי הנתונים המתפרסמים באתר משרד הפנים, נכון ליוני 2023, מתוך 257 רשויות מקומיות בישראל 36 רשויות 14%( הן רשויות איתנות, ו־57) 22%() הן רשויותיציבות195.ניתוחשלמאפייניהרשויותהמקומיותהללומלמדכימספר התושבים בהן גבוה יחסית, ובפרט ברשויות האיתנות: 34% מתושבי ישראל מתגוררים ברשויות איתנות, ועוד 15% מתגוררים ברשויות יציבות. הדירוג החברתי־כלכלי של רשויות אלו גבוה יחסית: מתוך 36 הרשויות האיתנות, 31 רשויות 86%() מדורגות בדירוג 10–7, והיתר בדירוג 6–4 (רק אחת בדירוג .)4 הסיבה למצב זה היא כמובן תנאי הסף הנובעים ממשאבים עצמיים שאינם מאפשרים לרשויות בדירוג נמוך להפוך לרשויות איתנות. לעומת זאת, תנאי הסף לרשויות יציבות מתמקדים, כאמור, בהתנהלות הרשות בלבד, ולכן יש גם רשויות מקומיות בדירוג החברתי־כלכלי הנמוך ביותר 1() המוגדרות רשויות יציבות (ביתר עילית, מודיעין עילית). ועם זאת, גם הרשויות היציבות מדורגותבדירוגחברתי־כלכליגבוהיחסיתמןהממוצע.בולטמאודבהקשרזה הממצאשאףשישבישראל85רשויותמקומיותערביות(שלישמכללהרשויות מקומיות),ומתוכן80רשויותבדירוגחברתיכלכלישבין1ל־4,אףלאאחתמהן היאבעלתמעמדשלרשותאיתנהאויציבה. באשרלמיקוםהגאוגרפי—מרביתהרשויותהאיתנות21(רשויות,58%)נמצאות במחוזותתלאביבומרכז,514%( במחוזחיפה,ו־10)28%( במחוזותצפוןודרום.) אףלאאחתמהרשויותהמקומיותבמחוזותירושליםויהודהושומרוןהיארשות 195 שתי המועצות המקומיות התעשייתיות (נאות חובב ומגדל תפן) נחשבות בספירה, ושתיהן מוגדרות רשויות יציבות. פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 129 איתנה. לעומת זאת, הפיזור הגאוגרפי של הרשויות היציבות רחב ומגוון הרבה יותרביןהמחוזות. ועדותעצמאיות:סמכויותתכנון בשנת 2014 עבר בכנסת תיקון 101 לחוק התכנון והבניה. מדובר בתיקון רחב ביותרשעיקרוביזורסמכויותלוועדותהמקומיותלתכנוןובנייה.התיקוןלחוק, שהתבסס על הצעת חוק ממשלתית, קבע מסגרת דיפרנציאלית ברורה לביזור הסמכויות,כפישמופיעגםבדבריההסברלהצעתהחוק: על פי המוצע, ביזור הסמכויות לוועדות המקומיות ייעשה באופן הדרגתי והוא מותנה בהתנהלותן וביכולתן המקצועית של הוועדות. על פי המוצע, יהיה מדרג ותיעשה הבחנה בין ועדות מקומיות שונות — ועדה מקומית רגילה, ועדה מקומית עצמאיתוועדהמקומיתעצמאיתמיוחדת196. בעוד ההבדלים בין רשויות רגילות ובין רשויות איתנות ויציבות קשורים להיבטים של פיקוח בלבד, ההבדלים בין ועדות עצמאיות ובין ועדות רגילות עיקרם בהיקף הסמכויות המוקנות לוועדה. לוועדה מקומית רגילה נתונה הסמכות לעסוק ב־20 נושאים המופיעים בסעיף 62א(א) בחוק התכנון והבניה. עםנושאיםאלהנמניםפרויקטיםבעליחשיבותלשיפוררווחתהתושב(שבדרך כלל אין להם השפעה מרחבית ניכרת) ופרויקטים המיועדים לטובת הציבור. לוועדהמקומיתרגילהנתונהגםהסמכותלאשרתוכניותלתוספתמוגבלתשל שטחיבנייה.לעומתזאת,ועדהמקומיתעצמאיתמקבלת12סמכויותנוספות על אלה המוענקות לוועדה מקומית רגילה, ואלו מאפשרות לה לאשר תוכניות לתוספת רחבה יותר של שטחי בנייה בהיקפים הקבועים בחוק למגוון מטרות כגון מגורים, תעסוקה, מלונאות ומבני ציבור. ועדה מקומית עצמאית מיוחדת מקבלתבתחוםההתחדשותהעירוניתשתיסמכויותנוספותמעברלסמכויותיה שלועדהמקומיתעצמאית(סךהכול34סמכויות).ועדהמקומיתעצמאיתאו ועדהמקומיתעצמאיתמיוחדת,שישלהתוכניתכוללנית,מצויהבראשהמדרג, 196 הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס'  102 התשע"ג2013-),, ה"ח ממשלה ,793 עמ' .1194 130 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ובסמכותהלדוןולהחליטעלהפקדהועלאישורשלכלתוכניתשאינהסותרת אתהתוכניתהכוללנית,בכפוףלחריגים197. באשר לקריטריונים להיחשב ועדה עצמאית — על פי סעיף 31א לחוק התכנון והבניה, שר הפנים רשאי להכריז על ועדה מקומית לתכנון ובנייה כעל ועדה מקומיתעצמאית"אםנוכחכיהיאמקיימתבאופןמקצועיויעילמערכתתכנון ורישוי ומערכת אכיפה של ההוראות לפי חוק זה לרבות בעניין שיעור היתרים שנתנהמכוחתכניותהתחדשותעירונית".כמוכןנקבעותנאיםנוספיםלהכרזה של השר: כהונה של נציג בעל דעה מייעצת (על פי סעיף 18 בחוק) ובחינת "חשדלעבירותשעניינןטוהרהמידותבפעולתהשלהוועדההמקומית,עובדיה וחבריה, לפי חוות דעת לעניין זה מאת היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיךלכך".עודנקבעכיעלהשרלקבלחוותדעתשלראשמינהלהתכנון,של ראשהוועדההמחוזיתושלמנהליחידתהבקרהעלועדותבמשרדהפניםלפני שהואמכריזעלועדהמקומיתכוועדהעצמאית. שלא כמו ההגדרה של רשויות איתנות, המעוגנת במפורש בחוק באמצעות קריטריונים מדידים, חוק התכנון והבניה אינו קובע כיצד שר הפנים ומינהל התכנון צריכים לקבוע אם הוועדה המקומית "מקיימת באופן מקצועי ויעיל מערכתתכנוןורישויומערכתאכיפהשלההוראות".באתרמינהלהתכנון,בדף שכותרתו"הסמכתועדותמקומיות",מוצגכיצדהמינהלבוחןאתהוועדות: על מנת לזהות אילו וועדות הן אכן מקצועיות ויעילות, קבע מינהלהתכנוןקריטריוניםלבחינתן.קריטריוניםאלהמבוססים על3רבדיםבהתנהלותהוועדות: היערכות — דהיינו היכולת של הוועדות לבצע את המשימות המוטלותעליהןבהיבטידיור,ציוד,כוחאדםוהכשרה. ביצוע — כלומר האופן שבו הוועדות ממלאות אחר דרישות החוק,נהליהעבודהועמידהבלוחותהזמניםהנדרשים. 197 מבקר המדינה,  :2021 .935-934 פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 131 איכות — אילו החלטות מתקבלות באותן וועדות ותרומתן לרשותולתושביה198. שלושתהקריטריוניםהמוצגיםהםכללייםלמדיואינםכולליםמאפייניםברורים ושקופים. הקושי ליצור מאפיינים מסוג זה הוא מובנה מכיוון שבחינת איכות ההחלטותשלהוועדותהמקומיותהיאסובייקטיביתלמדי.במציאות,כלהליך הסמכה של ועדה מקומית מבוסס על הליך בקרה נרחב שעורך מינהל התכנון בוועדה המקומית, ובכללו איסוף וניתוח נתונים על הוועדה המקומית, ביקור פיזי בוועדה המקומית של נציגי האגף לבקרת ועדות מקומיות של מינהל התכנון והפקת חוות דעת מסכמת להסמכה199. מבקר המדינה מצא כי מדובר בתהליךהסמכהמורכבוארוךשנמשךכתשעהחודשיםבממוצע200. בשני דוחות של מבקר המדינה, מהשנים 2020 ו־2021, העיר המבקר כי שיעור הוועדות המקומיות שהוסמכו למעמד של ועדות עצמאיות הוא נמוך מאוד201. המבקר הראה כי לתיקון החקיקה בשנת 2014 קדמה החלטת ממשלה 1295 משנת 2010, שבה "נקבע כי כל הוועדות המקומיות יידרשו לעמוד בתנאים הנדרשים ולקבל הסמכה בתוך ארבע שנים עד תום תחולת הרפורמה בתחום התכנון והבנייה202" — כלומר, השאיפה היא שכל הוועדות יהפכו לוועדות עצמאיות. מבקר המדינה גם הצביע על כך שבדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתיתבנושאנכתבכי"ביזורהסמכויותייעשהבאופןהדרגתי203"—כלומר, השאיפה היא שעם הזמן תתרחש עלייה הדרגתית במספר ובשיעור הוועדות העצמאיות.למעשהנמצאכימאזנחקקהחוק,מספרהוועדותהעצמאיותיציב למדי:במאי2016היו19ועדותעצמאיות,ובבדיקתהמבקרבשנת2021נמצא 198 " הסמכת ועדות מקומיות," מינהל התכנון — .gov.il 199 לפירוט נרחב על כל השלבים בהליך ההסמכה ראו מבקר המדינה,  :2021 .936 200  שם: .942 201 מבקר המדינה,  :2020 887 מבקר המדינה,; :2021 .939-936 202 מבקר המדינה,  :2021 .936 203 הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס'  102 התשע"ג2013-),, ה"ח ממשלה ,793 עמ' .1194 132 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי כי מתוך 131 ועדות מקומיות לתכנון ובנייה רק 22 היו עצמאיות 204.)17%( על פי הרשימה המופיעה באתר מינהל התכנון, נכון למאי 2023 מספר הוועדות העצמאיותאףנמוךיותרועומדעל15בלבד11%().בתחוםהאחריותשלועדות אלומתגוררים19%מאוכלוסייתישראל. מדוח מבקר המדינה עולה כי השיעור הנמוך של הוועדות העצמאיות נגרם מן השמרנותוהזהירותשנוקטמינהלהתכנוןבהליךההסמכה: מינהל התכנון ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הליך הסמכת הוועדות המקומיות הוא הדרגתי, מחושב ושקול ומבוסס על סוגיות איכותיות, וכי גורמים רבים משתתפים בו, ולכן לא כל הוועדות המקומיות מוסמכות. זאת מתוך הנחה כי ביזור הסמכויות אינו דבר של מה בכך ואין להקל בו ראש. המינהל ציין כי קידום הסמכות באופן פזיז ולא אחראי עלול להביאבסופושלדברלפגיעהבתושביםובאיכותהחייםשלהם. המינהלצייןכייחטאלתפקידוולתכליתהחוקאםיסמיךועדות מקומיותשאינןראויותלכך205. גורם משמעותי נוסף המשפיע על מיעוט מספרן של הוועדות העצמאיות הוא אורכו של ההליך ופרק הזמן הקצר של ההסמכה, הנגזרים מן המדיניות השמרנית של משרד הפנים. כך לדוגמה, אף שהחוק מאפשר להעניק הסמכה לוועדה עצמאית לתקופה של חמש שנים, בפועל משך ההסמכה החציוני הוא לתקופה של שלוש שנים. כפי שציין מבקר המדינה, מכיוון שהליך הסמכה ממוצע אורך תשעה חודשים, שיעורו הממוצע של פרק הזמן הנדרש כדי להסמיך ועדה הוא כ־23% מכל תקופת ההסמכה הממוצעת, פרק זמן בלתי סביר206. מציאות זו יוצרת עיכובים בירוקרטיים רבים. בדוח פנימי של מינהל התכנון נכתב כי "מושקעת פעילות רבה בחידוש הסמכות קיימות על חשבון 204 מבקר המדינה,  :2021 .938 205  שם: .939 206  שם: .942 פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 133 קידום ועדות הראויות לחיזוק ולשיפור מקצועיותן לשם הסמכתן207." בדומה לכך, בתשובתו למבקר המדינה השיב מינהל התכנון כי עליו "לבצע תיעדוף להסמכתועדותמדישנהבשלמשאביםמוגבליםהעומדיםלרשותוולרשותיתר הגורמיםהממליציםכיצדלטפלבסוגיהזו208." מבקר המדינה גם עמד על כך שמרבית הוועדות העצמאיות נמצאות במחוזות מרכזותלאביב.עלפיהנתוניםהעדכנייםלמאי2023,מתוך15ועדותעצמאיות, 12 80%( נמצאות במחוזות מרכז ותל אביב,) 2 ועדות עצמאיות במחוז דרום בארושבעונתיבות)ו־1(במחוזצפון(קצרין).מבקרהמדינהקבעש"מומלץכי מינהל התכנון ירכז מאמצים בוועדות שבפריפריה וברשויות שבהן מתגוררים תושביםרביםכדילשפראתהפיזורהגיאוגרפי,ואתהיעילותוהמקצועיותשל הוועדותהמקומיותעלהצירשביןהמרכזלפריפריהובתוךכךגםאתהשירות לתושביםאלה".מנגד,מינהלהתכנוןצייןכי"ריכוזמאמציםלהסמכתועדותרק בשל מיקומן הגיאוגרפי אינו הוגן כלפי שאר הוועדות ואף עשוי לעכב תהליכי הסמכהאחרים209." רגולציהבתחוםההוןאנושי בסוף שנת 2020 פרסם משרד הפנים חוזר בנושא הביזור הדיפרנציאלי בתחום ההוןהאנושי.החוזרהואתוצרהפרויקט"נקודתראות"שקידםהמשרדבשיתוף עם אגף הממונה על השכר באוצר, ועניינו עדכון המדיניות ותורת הבקרה בתחום ההון האנושי בשלטון המקומי. במסגרת הפרויקט הוקם צוות מדיניות לרגולציה דיפרנציאלית, והוחלט על יצירת מדד הון אנושי שיהווה את הבסיס לדיפרנציאליותביןהרשויותהמקומיותבנושא.בחוזרנכתבכי"מדיניותהבקרה הדיפרנציאליתנועדהלקדםשיטתבקרהחכמה,גמישהושקופה,אשרתאפשר ביזור סמכויות נרחב בתחום ההון האנושי לרשויות מקומיות, שיפעלו בהתאם 207  שם: .938 208  שם: 939. קשיים בירוקרטיים נוספים המעכבים את ההליך הם ההגבלות שהטיל היועץ המשפטי לממשלה על הסמכת ועדות עצמאיות בתקופת בחירות ועיכובים של הגורמים שהחוק מחייב לקבל מהם חוות דעת בטרם ההסמכה (שם: .)942 209  שם: .939 134 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי לכללי המנהל התקין ויציגו ביצועים גבוהים בתחום ההון האנושי, גם לרשויות שלאזכועדכהלקבלביזורסמכויותבתחומיםשונים210." אתהקריטריוניםשנבחנובמדדהציגמשרדהפניםבפירוטבחוזרהמנכ"ל,ובכלל זהחלוקתהניקודביניהם: 1. איושמשרותסטטוטוריות:מנכ"ל,גזבר,יועץמשפטי,מבקר,מהנדס,מנהל יחידתהחינוך,יועצתלקידוםמעמדהאישה(הניקוד:;)20% 2. חריגות שכר: חריגות שכר לכאורה בשנתיים האחרונות, על פי בדיקת הממונהעלהשכרבאוצר(הניקוד:;)20% 3. עמידה בתקן כוח אדם שאישרו ועדת הכספים ברשות המקומית ומועצת הרשות(הניקוד:;)10% 4  קיומושלמנגנוןהערכתעובדים(הניקוד:.;)10% 5. ניהול תקין של הליכי מכרזים: בדיקת התקינות הפרוצדורלית של הליכי המכרזים בהיבטים רבים (למשל, הופעת פרטים מוגדרים בפרסום המכרזים ופעילות לפי החוק בהיבטים דוגמת פרסום), וכן שקיפות באמצעות הטמעת מערכתשלמשרדהפנים(הניקוד:;)25% 6. מעמדה של יחידת ההון האנושי בארגון: כפיפות ישירה של מנהל היחידה למנכ"ל ובחינת מעמדו של המנכ"ל במדרג הארגוני כזהה או עד רמה אחת מתחתלמשרותסטטוטוריותבכירות(הניקוד:;)15% 7  הגשתהצהרתהוןבידיראשהרשותהמקומית(תנאיסף.). 8. אי־הימצאות הרשות המקומית בתוכנית הבראה או בתוכנית התייעלות ופעילותשוטפתללאחשבמלווה(תנאיסף.) עלפיהחוזר,המשרדמחלקאתהרשויותהמקומיותלשלושקבוצותשלניהול הון אנושי: תפקוד גבוה (ניקוד מצטבר של 90 נקודות ומעלה); תפקוד בינוני 210 משרד הפנים,  2020ב: .2 פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 135 (ניקוד מצטבר של בין 75 נקודות ל־90); תפקוד נמוך (ניקוד מצטבר של פחות מ־75נקודות).רשויותבתפקודגבוההןהרשויותהמקומיותהזוכותלסמכויות המואצלות במסגרת המדד, ונקבע שבעתיד יישקל לאפשר זאת גם לרשויות בתפקוד בינוני. ואולם הלכה למעשה, למרות השימוש התדיר במדד בביטוי "האצלת סמכויות", בפועל הוא התייחס לצמצום רגולציה בלבד, וליתר דיוק — לצמצום הפיקוח על הרשויות המקומיות באמצעות מעבר מפיקוח אפריורי לפיקוח אפוסטריורי. מכיוון שמדד ההון האנושי, בדומה לרשויות יציבות, אינו מעוגןבחקיקה,גםכאןהקלתהנטלהרגולטורימתייחסתרקלנהליםהפנימיים שלמשרדהפניםולאלרגולציההמופיעהבחוק. חוזרהמנכ"למציגארבעפעולותהנוגעותלשכרעובדיהרשותבחוזיםאישיים שרשויותמקומיותבתפקודגבוהיהיורשאיותלבצעללאקבלתאישורמקדים ממשרד הפנים אך מתוך עמידה בנהלים החלים על כלל הרשויות המקומיות. בשל מורכבות הפעולות הללו נציג כאן רק שתיים מהן: האחת, מתן סמכות לרשות המקומית לאשר העסקה ועדכון שכר של עובדים בחוזים אישיים ללא צורך בקבלת אישור פרטני של משרד הפנים, בכפוף לכללים ולהנחיות החלים בנושא; והשנייה, מכיוון ששכר העובדים בחוזים אישיים מושפע ממספר התושביםברשות,כאשרמספרהתושביםברשות(לפינתוניהלשכההמרכזית לסטטיסטיקה)עובררףמסוים,מותרלהעלותאתשכרהעובדים.לצורךביצוע ההעלאה כל הרשויות נדרשות לבקש אישור ממשרד הפנים, אבל רשויות בתפקודגבוהרשאיותלבצעאתההעלאהבלילבקשאתאישורהמשרד211. במדד לשנת 2022 (כפי שהתפרסם באתר המשרד בינואר 2023) נכללו 166 רשויות מקומיות בלבד (ובכללן שתי המועצות המקומיות התעשייתיות,) מכיווןש־91רשויותמקומיות35%()לאעמדובתנאיהסףלכניסהלמדד.מתוך הרשויות המקומיות שנבחנו במדד: 57 רשויות 34%( דורגו בתפקוד גבוה,) 40 24%( דורגו בתפקוד בינוני, ו־69) 42%() דורגו בתפקוד נמוך. אם כן, מתוך 257 211  במסמך שפרסם משרד הפנים בשנת 2022 נוספו לארבע הפעולות הנוגעות לשכר העובדים בחוזים אישיים גם מתן סמכות לרשות המקומית לאייש משרה ניהולית חדשה ללא אישור פרטני של המשרד, בכפוף לכללי חוזר המנכ"ל בנושא. 136 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הרשויותהמקומיותבישראל,22%זכוליהנותמצמצוםהרגולציהאצלןבתחום ההוןהאנושי. ניתוחשלמאפייני56הרשויותבדירוגהוןאנושיגבוה(לאכוללמועצהמקומית תעשייתית) מעלה כי מספר התושבים בהן הוא 42% מתושבי ישראל. הדירוג החברתי־כלכלישלרשויותאלוגבוהיחסית:37רשויות66%()מדורגותבדירוג 10–7. בניגוד לרשויות איתנות ויציבות, שם כאמור אין בנמצא כלל רשויות ערביות, יש 2 רשויות ערביות בדירוג גבוה במדד ההון האנושי (המועצות המקומיות אעבלין ושגב שלום). באשר למיקום הגאוגרפי — 50% מהרשויות בדירוג גבוה 28( רשויות מקומיות) נמצאות במחוזות תל אביב ומרכז, עוד 27%15(רשויות)במחוזותדרוםוצפון,והיתרבמחוזותחיפה,ירושליםויהודה ושומרון. מעניין גם כי אף ש־66% מהרשויות שבדירוג גבוה במדד הן רשויות איתנות או יציבות, 44% מהרשויות האיתנות ו־70% מהרשויות היציבות לא הגיעולדירוגגבוהבמדדההוןהאנושי. מדרגהביזורהדיפרנציאלי עד כה עסקנו במהלכי ביזור דיפרנציאלי שכבר בוצעו. לסיום הפרק נעסוק במהלכים שהממשלה מקדמת ומובילה אך עד כה (יולי 2023) לא הגיעו לידי ביצוע. כאמור, החלטת ממשלה מנובמבר 2021 עסקה ב"ביזור סמכויות לשלטון המקומי והפחתת רגולציה עודפת" והורתה על הקמת ועדה בין־משרדית שתעסוק בנושא זה ותגיש המלצות, וכן על הקמת צוות פנימי במשרד הפנים שיגישגםהואהמלצותבנושא.אשרלוועדההבין־משרדית,החלטתהממשלה קבעה שהמלצותיה יתייחסו בין היתר אל "המדדים והתבחינים שעל פיהם תיקבע מידת הביזור, השלביות וההדרגתיות הנדרשת ליישום הביזור". באשר לצוות של משרד הפנים נקבע בהחלטת הממשלה כי המלצותיו יעסקו בנושא זהבאופןמפורט: המלצות אלה יכללו בין היתר, מדרג ביזור דיפרנציאלי לכלל הרשויות המקומיות, אשר יתייחס בין השאר למאפייני הרשות המקומיתולמאפייניהפעולההטעונהאישור.זאתככלהנדרש, פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 137 תוך קביעת כללים להפעלת הסמכות ולטיוב וחיזוק תהליכי העבודה וקבלת ההחלטות ברשות המקומית וחיזוק מערכי הבקרה,הפיקוחוהאכיפה,ותוךיצירתתמריץעבורןלהתנהלות פיננסיתמצוינת,למינהלתקיןולעצמאותכלכלית212. המהלך המוצע בהחלטת הממשלה הוא הרחבת עקרון הדיפרנציאליות אגב יצירת מדרג לביזור דיפרנציאלי שישמש את כלל משרדי הממשלה. בנובמבר 2022 פרסם משרד הפנים את דוח הצוות הפנימי שלו וכלל בו גם התייחסות למדרג הביזור הדיפרנציאלי: "מוצע כי מדד הדירוג יהיה מדד כלל ממשלתי לביזורסמכויותלשלטוןהמקומיוישמשאתיתרמשרדיהממשלהבפעולותשל ביזורסמכויותלשלטוןהמקומי213." כך,בדוחזהשלמשרדהפניםמוצעלשנותאתחוקרשויותאיתנותוליצורבחוק מדרג של שלוש רמות של רשויות — ביזור מלא, ביזור חלקי, ללא ביזור — וכן לצרףלקריטריוניםהפיננסייםשנקבעולרשויותאיתנותגם"מאפייניםמנהליים המעידים על עמידתה של הרשות בכללי המנהל התקין214." הקריטריונים של מינהל תקין שהוצעו הם: אישור משרות סטטוטוריות, היעדר הסתייגות של רואהחשבוןמהדוחהמבוקר,פעילותללאחשבמלווהומועצהממונה.במידה רבה המלצות הצוות הן למעשה לאמץ את מודל הרשויות היציבות אל תוך החקיקה,וכךליצורבאופןרשמימודלמדורגשלשלושהסוגירשויותמבחינת הדירוג,וכןלהוסיףלקריטריוניםהפיננסייםגםקריטריוניםשלמינהלתקין. בנספח לדוח מופיעה התייחסות למודל דירוג נרחב יותר שהוועדה שקלה לאמץ בדיוניה אך בחרה שלא להציע אותו. במודל זה מופיעה התייחסות גם לקריטריונים בתחום ההון האנושי (קיומו של מנגנון להערכת עובדים, איוש משרהשלמנהלמשאביאנוש),התנהלותמועצתהרשותהמקומית(התכנסות של ועדות כספים, הנהלה, ביקורת ומכרזים, דיון של ועדת הביקורת בדוח מבקרהרשות)ותאגידיםעירוניים(יצירתתקנוןלתאגידיםעירוניים,דיווחודיון בדוחותהכספייםשלהתאגיד.) 212 החלטת ממשלה מס'  675 מיום .21.11.2021 213 משרד הפנים,  :2022 .18 214  שם: שם. 138 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מכרזיםלשירותיתשתיותברשויותערביות:ניסיוןלדיפרנציאליותעל רקעהבדליתרבות אחתהתופעותהמאפיינותאתהשלטוןהמקומיבישראלהיארשויותהומוגניות מאוד מבחינת המאפיינים האתניים, הדתיים והתרבותיים של תושביהן. ניתוח נתוני קובץ הרשויות המקומיות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מלמד כי מתוך255רשויות(לאכוללשתיהמועצותהמקומיותהתעשייתיות),שליש)85( הןרשויותשהרובהמובהקשלתושביהן(למעלהמ־97.5%)הםערבים.בדומה לכך, למעלה משליש מהציבור החרדי בישראל מתגורר ב־7 רשויות מקומיות שהרוב המובהק של תושביהן הם חרדים215, ויש גם רשויות מקומיות עם רוב מובהקשלציבורדתי־לאומיאוחילוני.אףשבשיחהציבורימקובלמאודהדיון על רשויות מקומיות ערביות וחרדיות, החוק והנהלים הרשמיים של משרדי הממשלה אינם מתייחסים רשמית לחלוקה זו בהקשר של הענקת סמכויות לרשויותהמקומיותוהחלתרגולציהעליהן. ובכל זאת נעשה בשנים האחרונות ניסיון, ראשון מסוגו, ליצור דיפרנציאליות בתחום המכרזים ברשויות המקומיות בין רשויות מקומיות ערביות לשאר הרשויות המקומיות. ביולי 2020 הוגש לממשלה מסמך מדיניות מסכם מאת ועדת המנכ"לים להתמודדות עם הפשיעה והאלימות בחברה הערבית. אחת הטענותשהועלובמסמךהייתהשגורמיפשיעהמשתלטיםעלמכרזישירותים ותשתיות ברשויות מקומיות ערביות באופן הפוגע בשירות לאזרח. היות שכך ניתנה המלצה ל"עידוד פיתוח חלופות להוצאת מכרזים ברשויות המקומיות באמצעות מנגנונים על־רשותיים216." בתוכנית החומש לחברה הערבית משנת 2021 התקבלה החלטת ממשלה המורה למשרד הפנים לפעול ברוח דומה ו"לבחוןכליםלעידודביצועהתקשרויותבידיגופיםעל־רשותייםכגוןהאשכולות האזורייםאוגופיםציבורייםאחרים,אובסיועשלגופיםכאלו217." 215 פינקלשטיין,  2022א: .24-23 216 משרד ראש הממשלה,  :2020 .53 217 החלטת ממשלה מס'  449 מיום 24.10.2021 בעניין התכנית לטיפול בתופעות הפשיעה והאלימות בחברה הערבית. פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 139 הממשלה הקימה צוות בין־משרדי ליישום תוכנית החומש, בראשות סגן השר לביטחון פנים יואב סגלוביץ' ובהשתתפות, בין השאר, מנכ"ל משרד הפנים. בשנת 2022 המליץ הצוות להוציא את רוב מכרזי הביצוע של תוכנית החומש ותקציבי הפיתוח של משרד הפנים מידי ראשי הרשויות המקומיות ולהעבירם למנגנונים"על־רשותיים"דוגמתחברותממשלתיות,אשכולותאזוריים,ובעיקר החברהלמשקוכלכלה(משכ"ל)שלמרכזהשלטוןהמקומי218.מכיווןשתקציבי תוכנית החומש ותקציבי הפיתוח הם תקציבים תוספתיים, הממשלה יכולה להגדיר בהם תנאים לרשויות המקומיות בלי לקבוע אותם בחוק או בנהלים רשמיים (תופעה שכינינו לעיל "רגולציה מכוח תקצוב"). מדובר בניסיון ראשון מסוגו ליצור דיפרנציאציה רשמית בין רשויות מקומיות לנוכח הטענות על הבדליתרבותביןהרשויות. אףשנציגיהממשלהטענוכיבכיריםברשויותמקומיותערביותתומכיםבהצעה, התנגדלההוועדהארצישלראשיהרשויותהערביות.גםארגוניחברהאזרחית העוסקים בחברה הערבית פרסמו יחד עם הוועד חוות דעת וניירות מדיניות המביעים התנגדות למודל המוצע. טיעוניהם ונימוקיהם להתנגדותם היו מגוונים:נטעןכיהתשתיתהעובדתיתבדברהמעורבותהעמוקהשלמשפחות הפשעבמכרזיהרשויותהערביותאינהמבוססתוכיגםאםישמעורבותכזאת, היאאינהמתרחשתבכלהרשויות,ואשרעלכןהמהלךיפגעשלאלצורךבכמה מהרשויות;נטעןכיההצעהלאתפתוראתהבעיותהקיימותבמכרזיםברשויות הערביות;ונטעןכיההצעהמביאהלידיפגיעהבשוויוןובאוטונומיהשלהרשויות הערביות219.שורהתחתונה:ההצעהלאיושמהעדכה,ולאברוראםהיאתיושם בקרוב. 218 ראו למשל זקן,  .2022 219 הוועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל, אינג'אז ועדאלה, 2021 עורכי דין לקידום מנהל תקין,; .2021 140 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי .4.4 סיכום ודיון לוח 2 סוגי ביזור דיפרנציאלי בישראל, 2023 — סיכום בסיס קריטריונים סובייקטיביות סוג מה ניתן שיעור משפטי ראשיים במדידה ביזור לרשויות הרשויות רשויות חוק התנהלות פיננסית + בינונית/ פיסקלי צמצום פיקוח 14% איתנות משאבים עצמיים נמוכה רשויות נהלים התנהלות פיננסית + נמוכה פיסקלי צמצום פיקוח 22% יציבות פנימיים עמידה בחוק ובנהלים ועדות חוק בחינת איכות גבוהה מינהלי סמכויות 11% עצמאיות ביצועים רשויות נהלים עמידה בחוק נמוכה מינהלי צמצום פיקוח 22% בתפקוד גבוה פנימיים ובנהלים הון אנושי)( בהמשך לממצאי הפרק לעיל נדון להלן באופן ביקורתי במאפיינים בולטים של הביזורהדיפרנציאליבישראלכיום. 1() שוליּות התחומים המבוזרים באופןכללי,מלבדבנושאהתכנוןוהבנייה(ועדותעצמאיות),הביזורהדיפרנציאלי בישראל עוסק בהיבטים שוליים יחסית של פעילות הרשויות המקומיות. ראשית, הוא ממוקד ברגולציה ולא בסמכויות, וליתר דיוק — בצמצום הפיקוח, באמצעותמעברמפיקוחאפריורילפיקוחאפוסטריורי,ולכןאיןבעצםהבדלים ניכריםבסמכויותביןהרשויותהזכאיותלביזורדיפרנציאלילביןהרשויותהלא־ זכאיותלו.שנית,הביזורהדיפרנציאלילרשויותיציבותולרשויותבתפקודגבוה פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 141 בתחוםההוןהאנושיעוסקבהיבטיםשולייםוטכנייםביותרשלפעילותהרשויות המקומיות בתחומים אלו. הביזור שהרשויות האיתנות נהנות ממנו הוא אומנם רחב יותר, אך גם הוא מינימלי. למעשה, ברוב הפעולות הפיננסיות הנחשבות למשמעותיות בתחום השלטון המקומי, כגון אוטונומיה במיסוי ואוטונומיה בנטילתהלוואות,איןבישראלכלהבדלביןהרשויותהמקומיות. 2() מספר מועט של רשויות מקומיות הזכאיות לביזור הדיפרנציאלי הממצאיםמלמדיםשבכלהתחומיםמעטמאודרשויותמקומיותזכאיותלביזור. תופעה זו בולטת במיוחד בשני התחומים הראשיים של הביזור הדיפרנציאלי, שאףמעוגניםבחקיקה:רשויותאיתנות14%()ּוועדותעצמאיות11%().כך,אף שהוועדות העצמאיות זכאיות לביזור סמכויות רחב, בפועל מעט מאוד ועדות נחשבותועדותעצמאיות.שניגורמיםעיקרייםלמצבזה: א.שימושבקריטריוניםמבניים כפי שהראינו, עם הקריטריונים הקובעים איזו רשות מקומית תיחשב רשות איתנה נמנים קריטריונים דוגמת אי־קבלת מענק איזון ושיעור ההכנסות העצמיות מסך הכנסות הרשות, שבמבנה השלטון המקומי בישראל הם קריטריוניםמבנייםשאינםבוחניםאתהתפקוד.במצבזה,רבותמהרשויותאינן יכולותלהגיעמלכתחילהליעדהנכסף.דומהשלאנכוןלהשתמשבקריטריונים מבניים מסוג זה, שלמעשה מפלים רשויות עניות לעומת רשויות עשירות בלי קשרלתפקודן.הדברנכוןבמיוחדבמקריםשהביזורהדיפרנציאליכרוךבהקלת נטל רגולטורי ובצמצום פיקוח, כלומר בהתנהלות של הרשות המקומית ללא שוםקשרלמשאביההעצמיים. ב.מדיניותממשלתיתשמרנית כאמור, באשר לוועדות עצמאיות, מבקר המדינה הראה כי החלטת הממשלה שאפהלכךשכלהוועדותיהיוזכאיותבהדרגהלביזורהדיפרנציאלי,אךבמציאות מדיניותהביזורשלמינהלהתכנוןהיאשמרניתמאוד.נראהכיהדברקשורלכך שבתחום זה, בניגוד לרשויות איתנות, המחוקק הותיר בידי הדרג המקצועי שיקולדעתרחבבהחלטהעלהביזורהדיפרנציאלי(ראולהלן).במצבזה,הדרג 142 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי המקצועי נוטה לביזור מועט ביותר מכיוון שהוא חש שהאחריות מונחת על כתפיו. בדומה לכך, גם בתחום מדד ההון האנושי בחר לעת עתה משרד הפנים שלא לאפשר לרשויות בדירוג בינוני כל הליך של ביזור דיפרנציאלי, אף שהן עומדותכמעטבכלהקריטריוניםשנקבעובמדד. 3() שקיפות ובהירות ביזור דיפרנציאלי יוצר אי־שוויון בחלוקת הסמכויות בין רשויות מקומיות. משום כך, אחת ההמלצות העיקריות של ה־OECD בנושא קובעת כי "אופן הקצאת האחריויות האסימטריות צריך להיות מפורש, מובן לכל וברור לכל המשתתפים220." ואכן, בדברינו הראינו כי חוקרים מטעם ה־OECD ביקרו את העובדה שבקולומביה נהוגה אי־אחידות במדדי הדיפרנציאליות בין הרשויות המקומיות. כאשר הקריטריונים אינם שקופים ובינריים, מתאפשר שיקול דעת נרחבלגורמיהממשלבהחלטהלאילורשויותמקומיותלהקצותסמכותולאילו לא,מהשפוגעבתחושתהשוויון. באשרלישראלהראינוכישיטתהמדידהשלהוועדותהמקומיותלתכנוןובנייה היא סובייקטיבית מאוד ואין בה קריטריונים ברורים ושקופים. לעיל עמדנו על כך שהדבר מביא לידי מדיניות שמרנית הממעטת בביזור, וכאן אנו מוסיפים שעניין זה בעייתי גם כשלעצמו. באשר לרשויות איתנות נקבעו מדדים בינריים וברורים, אך יש צורך גם בחוות דעת של מנכ"ל משרד הפנים, שאינה מגובה במדדים ברורים, על התנהלותה התקינה של הרשות המקומית. לעומת זאת, באשר לרשויות יציבות ומדד ההון האנושי, הקריטריונים שנקבעו הם בינריים וברוריםואינםמותיריםמקוםלשיקולדעתשלהדרגהמקצועיבממשלה. 4() דיפרנציאליות מבוססת תרבות ההצעה לפעול לריכוזיות בתחום מכרזי השירותים והתשתיות ברשויות המקומיות הערביות מבטאת חשיבה המבקשת ליצור דיפרנציאליות על בסיס השילובשביןרקעתרבותילתפקוד.הצעהזוחריגהמאודיחסיתלמקובלבעולם. כאמור,הבדליהיסטוריה,תרבותושפההםאחתההצדקותלדיפרנציאליות,אך 220 OECD  (תרגום: ג'וינט אלכא,) :2020 .214 פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 143 אלו מובאים בדרך כלל בחשבון על בסיס פוליטי וברבדים פדרליים ואזוריים. יתרה מזו, השימוש בדיפרנציאליות על בסיס זה נהוג בדרך כלל כדי למתן סכסוכים בין קבוצות אתניות במדינה, ולכן הוא מביא ברוב המקרים לחיזוק הסמכויותשלמיעוטיםאתנייםונעשהבהסכמותעםקבוצותהמיעוט.בהתאם לכך,נהוגשביזורדיפרנציאליעלבסיסאתניותרבותינעשהאגבהסכמהושיח עםקבוצתהמיעוטהאתני־תרבותי.זוהיגםאחתההמלצותהראשיותשלארגון OECDבנושאהביזורהדיפרנציאלי:"ישלבססגישתביזוראסימטריעלדו־שיח, שקיפותוהסכמיםביןכלבעליהענייןהעיקריים221." ההצעה ליטול סמכויות בתחום המכרזים מהרשויות המקומיות הערביות פועלת על בסיס רציונל מנוגד לחלוטין. היא קודמה חרף התנגדות ברורה של הנציגים הרשמיים של השלטון המקומי הערבי, והיא מבקשת להחליש את האוטונומיהשלהמיעוטהאתני.לפיכך,וללאקשרלשאלתהתשתיתהעובדתית בדברמעורבותןשלמשפחותפשעבפעילותןשלהרשויותהמקומיותהערביות, מוצע שלא ליצור דיפרנציאליות — גם כלפי רשויות חרדיות — על בסיס אתני, דתי או חברתי, אלא להתמקד בקביעת קריטריונים שקופים ומדידים לאיכות הפעילותשלהרשויותהמקומיות. מלבד ההיבטים הביקורתיים אנו מבקשים להצביע על היבטים של ביזור דיפרנציאליהמתקיימיםבמודליםלמיניהםבעולםאךלאאומצובתהליכיהביזור הדיפרנציאלי בישראל. אין בכוונתנו לטעון כי יש בהכרח לאמץ את המודלים הללובישראל.תחתזאתאנורוצים,בעיקר,להסבאתתשומתהלבלאפשרויות הקיימותבתחוםהביזורהדיפרנציאלי. 1() דיפרנציאליות על בסיס מטרופוליני כפי שהראינו, במרוצת השנים נוצרו בעולם המערבי יותר ויותר ממשלים ייחודיים למטרופולינים גדולות. בדרך כלל מדובר במעין רובד שלטוני נפרד, אך יש גם מקרים של יצירת מעמד מיוחד של רשויות מקומיות המהוות, יחד, מטרופולין. בישראל, לעומת זאת, "הסמכויות הנתונות לרשות מקומית גדולה 221  שם: שם. 144 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי שמתגוררים בה יותר מחצי מיליון נפש דומות ואולי אף זהות לאלו של רשות מקומיתשמתגורריםבה5,000נפש222." 2() דיפרנציאליות על בסיס שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות המדיניות והמסגרות החוקיות התומכות בשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות במדינות ה־OECD התחזקו מאוד ב־15 השנים האחרונות223. גם ישראל פעלה בכיווןזה,עםייסודמודלהאשכולותהאזורייםבעשורהאחרון224.כפישהראינו, במדינות מסוימות מבוסס מודל הביזור הדיפרנציאלי שלהן, במידת מה, על שיתוף פעולה מסוג זה. במודל הבריטי, כל הביזור הדיפרנציאלי מושתת על כך שהמדינה מבזרת סמכויות רק לרשויות מקומיות המשתפות פעולה ביניהן ופועלותביחד,ובמודלהקולומביאניישמעמדמיוחדלמטרופולינים,שהןשיתוף פעולהביןרשויותמקומיות.בישראל,לעומתזאת,לאנעשהניסיוןממשילביזור דיפרנציאליהמושתתעלאשכולותאועלשיתופיפעולהביןרשויותמקומיות. 3() דיפרנציאליות בתחומים ספציפיים יש מדינות, דוגמת קולומביה, שבהן הדיפרנציאליות מתבצעת אחרת בתחומי פעילות שונים, בהתאם לאיכות התפקוד של הרשות המקומית בכל תחום. בישראל ניתן למצוא מודל כזה רק בתחום התכנון והבנייה, אך בשאר השירותיםשהרשויותהמקומיותמספקות,למשלחינוךורווחה,לאמונהגתכלל דיפרנציאליותביןרשויותמקומיות. 222 זינגר,  :2013 129-128. מעניין כי סעיף 153 בהסכם הקואליציוני שנחתם בדצמבר 2022 בין סיעת הליכוד לסיעת עוצמה יהודית קובע כי "במטרה לעודד הגירה חיובית מהמרכז לנגב ולחזק את בירת הנגב באר שבע, במסגרת החלטת ממשלה, הממשלה תכיר בבאר שבע כעיר מטרופולין". לא ברור מן ההסכם מה המשמעות הביצועית של הצעה זו, ונכון ליוני 2023 היא טרם יושמה. 223 OECD  תרגום: ג'וינט אלכא,)( :2020 .98-94 224 להרחבה על מודל האשכולות ראו לרר,  .2019 פרק 4. ביזור דיפרנציאלי 145 4() עריכת פיילוטים ומתן מקום ליוזמה של הרשויות המקומיות ממודלהרשויותהחופשיותהסקנדינביניתןללמודכיצדביזורדיפרנציאלייכול, באמצעותפיילוט,להביאלאחרמכןלהטמעהרחבהבכללהמדינה.היבטנוסף מענייןבמודלזה,שאינומיושםכיוםבישראל,הואהעברתהיוזמהאלהרשויות המקומיות.מתוויהביזורהדיפרנציאליהשוניםהקיימיםבישראלהםיוזמותשל הּכנסתוהממשלה,גםאםישבהםשבוצעורקלאחרהיוועצותעםנציגיהשלטון המקומי. מודל הרשויות החופשיות מעביר לחלוטין את היוזמה אל הרשויות המקומיותובכךממקדאתהביזורהדיפרנציאליבצרכיםהעוליםמןהשטח. 146 סיכום והמלצות 5פרק במחקרזהבדקנובחתךרוחב,ובמבטהשוואתי,אתמסגרתהיחסיםביןהשלטון המרכזי לשלטון המקומי. התמונה העולה מן הממצאים היא שמודל היחסים בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי בישראל הוא ריכוזי ביותר וחורג כמעט בכלהיבטמןהמקובלבדמוקרטיותהמפותחות.במסגרתהמחקרעשינושימוש נרחב במדד האוטונומיה המקומית LAI( שנערך בשיתוף האיחוד האירופי,), והצגנו 7 אינדיקטורים מתוך 11 אינדיקטורים שהמדד כולל 4( האינדיקטורים שלא התייחסנו אליהם קשורים להיבטים של אוטונומיה פיננסית וארגונית.) הציון הסופי במדד הכולל את הניקוד המצרפי בכלל האינדיקטורים מאפשר לבחוןלרוחבאתהיחסיםביןשנירובדיהשלטוןבישראל—המרכזיוהמקומי— בהשוואהלעולםהדמוקרטיהמפותח. פרק 5. סיכום והמלצות 147 תרשים 14 מדד האוטונומיה המקומית LAI(), ציון מסכם, מדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב,OECD– 2020 פינלנד שווייץ שוודיה איסלנד צרפת פורטוגל ספרד דנמרק נורווגיה גרמניה סלובקיה יוון קולומביה אסטוניה יפן לוקסמבורג ליטא ארצות הברית איטליה צ' כיה אוסטריה 22.8 ממוצע איחוד אירופי 22.6 ממוצע OECD פולין הולנד בלגיה בולגריה סלובניה קרואטיה לטביה אוסטרליה קוריאה הדרומית בריטניה מלטה טורקיה רומניה צ' ילה קפריסין אירלנד קנדה הונגריה מקסיקו 13.2 ישראל 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 מקור: עיבודי המחברים לנתוני מדד האוטונומיה המקומית .)LAI( 148 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מהתרשיםעולהכיישראלהיאהמדינההריכוזיתביותר,כלומרלשלטוןהמקומי בה יש פחות אוטונומיה מלכל שלטון מקומי ב־41 המדינות החברות באיחוד האירופי ו/או ב־OECD. ממצא זה מלמד כי חיזוק האוטונומיה של השלטון המקומיבישראלמחייברפורמהמקיפהבתשתיתמערכתהיחסיםשביןרובדי השלטוןבישראל. מכיווןשמחקרזההואמחקרתשתיתיעקרוני,הואעסקבקצרהבמגווןנושאים רחב שבכל אחד מהם, כשלעצמו, ניתן וראוי להעמיק מאוד. משום כך גם ההמלצותשיוצגולהלןהןברובןכלליותלמדיואינןיורדותלפרטיםהקונקרטיים והמדויקים של ההסדרים המוצעים. ההמלצות נחלקות לשני סוגים: המלצות כלליות, העומדות כל אחת לעצמה, בעניין מעמד השלטון המקומי; והמלצות החולקות היגיון משותף לעניין מבנה הרגולציה שמן הראוי לדעתנו להחיל על השלטוןהמקומיבישראל. המלצות מעמדושלהשלטוןהמקומי 1() הסדרת מעמדו של השלטון המקומי בחוק יסוד מוצע להסדיר באמצעות חוק יסוד עקרונות כלליים בדבר מעמדו של השלטון המקומי, כמקובל במרבית המדינות הדמוקרטיות. אין הּכוונה לשינוי החקיקה הקיימת העוסקת ספציפית בהסדרה החוקית של השלטון המקומי אלא לעקרונות כלליים בלבד הנוגעים לאוטונומיה המקומית, למבנה הרגולציה, לתכליתהפיקוחולסוגיותנוספותשברובןעסקנובמחקרזה. 2() עיגון עקרון האוטונומיה המקומית מוצעלעגןבמפורשבחוקהיסודלעיל,ולכלהפחותבחקיקהראשית,אתזכותו של השלטון המקומי לאוטונומיה ואת מעמדו כממשל עצמי מקומי, כמקובל במרביתהמדינותהדמוקרטיות. פרק 5. סיכום והמלצות 149 3() מרחב הפעולה של השלטון המקומי מוצע לשנות את ההסדר החוקי הקיים המתיר לרשויות המקומיות לפעול רק לפי הסמכויות המוקנות להן במפורש בחוק (אולטרה וירס) ולעבור למודל של כושר כללי, המעניק לרשויות המקומיות את הזכות ליזום ולפעול בכל תחום הנוגעלקהילההמקומית,ובלבדשלאתהיהבכךהפרהברורהשלחוקהאוסר זאתבמפורש.כפישהראינו,זהוהמודלהנוהגבמרביתהמדינותהדמוקרטיות. 4() היוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי מוצעלעגןבחוקולהכירבאופןרשמיבמרכזהשלטוןהמקומיובמרכזהשלטון האזורי כגופים הייצוגיים של השלטון המקומי. כמו כן מוצע להסדיר בחוק את המקריםשבהםחובהעלהּכנסתוהממשלהלהיוועץבאופןמסודרבגופיםאלו, וכןלקבועאתהמסגרתשלהליכיההיוועצות.כך,מוצעכיקודםלקביעתחקיקה, התקנתתקנות,פרסוםחוזרימנכ"לוהחלטותממשלהשישלהםהשפעהישירה על השלטון המקומי, תחול חובה לקיים הליך מסודר של היוועצות בגופים הייצוגייםשלהשלטוןהמקומי. מבנההרגולציהשתוחלעלהשלטוןהמקומי בטרםנציגאתההמלצותלמבנההרגולציה,נפרוׂשכאןאתהקוויםהכללייםשל ההיגיוןהמנחהאותנובסוגיהזו. 1() תכלית הרגולציה כפי שהראינו בהרחבה, התכליות העיקריות במדינות הדמוקרטיות לרגולציה ממשלתית המושֶתת על השלטון המקומי הן שמירה על כך שהרשויות המקומיות פועלת לפי החוק והגנה על אינטרסים ציבוריים, מדינתיים או של רשויות מקומיות אחרות, ובמקרים חריגים — מניעת קריסה של רשויות מקומיות. לעומת זאת, התכליות העיקריות של הרגולציה בתחום זה בישראל הןאיכותהשירותשלהרשויותהמקומיותוהתווייתמדיניותמטעםהממשלה. מתכליות אלו נגזר פיקוח הדוק על פעולותיהן של הרשויות המקומיות, בפרט עלתוכןההחלטותשהןמקבלות.הצעתנוהיאלעבורלמודלרגולטוריהמבוסס עלהתכליותהמקובלותבעולםהדמוקרטי. 150 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי 2() צמצום הרגולציה השוטפת המוחלת על כלל הרשויות המקומיות והעדפת התערבות נקודתית ברשויות שיש בהן ליקויים חרף המבנה הריכוזי מאוד של היחסים בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי בישראל, מאפיין חשוב של מבנה הרגולציה הוא דווקא, ושלא כצפוי, הניסיון להימנעמהתערבותחריפהבשלטוןהמקומי.זוהיהסיבהלהעדפהמצדהשלטון המרכזי לשימוש במנגנוני פיקוח המחייבים אישורים מוקדמים מכלל הרשויות המקומיות(פיקוחאפריורי)עלפניביטולהחלטותלאחרכניסתןלתוקף(פיקוח אפוסטריורי) או החלפה נקודתית של רשויות מקומיות שאינן ממלאות את תפקידןהסטטוטורי(דוגמתסמכותהממוניםעלהמחוזות).זוהיגםככלהנראה הסיבה להעדפת השימוש הרב במנגנון החשב המלווה על פני שימוש נקודתי במנגנוןהוועדותהקרואות. אנומציעיםלשנותאתהתפיסהבנושאזהולעבורלמודלרגולטוריאחר.לדעתנו, הפיקוחשלהשלטוןהמרכזיעלהשלטוןהמקומילאצריךלעסוקבאופןשוטף בכלל הרשויות המקומיות. תחת זאת עליו להתמקד ברשויות ספציפיות שיש אצלןסימניםברוריםלגירעונותגבוהיםולבחוןפרטניתאתהתלונותהמתקבלות על הפרת נהלים וליקויים. במקרים שהבירור הפרטני מעלה ליקויים מהותיים, תפקידו של השלטון המרכזי הוא להתערב עד כדי נטילת סמכויות מהשלטון המקומי, בניגוד למקובל היום — הימנעות. כך, כתחליף לרגולציה השוטפת המוחלת על כלל הרשויות מוצע לעשות שימוש נקודתי בביטול בדיעבד של החלטות ובהתערבות נקודתית. כתחליף למינוי המסיבי של חשבים מלווים מוצעלמנותיותרועדותקרואותבמקריםחריגיםשהדברנצרך.במיליםאחרות, עדיפהפגיעהנקודתיתוחריפהבאוטונומיהשלמעטרשויותמקומיותמפגיעה קבועה ומתמשכת באוטונומיה של כלל הרשויות. יש לומר כי המודל המוצע תואם מאוד את התפיסות המקובלות כיום במדיניות הרגולציה, ובפרט את מודלהרגולציההתגובתיתresponsive(225.)regulationמודלזהמציבפירמידת אכיפהופיקוחשלפיהקבוצהקטנהשלגורמיםמפוקחתבפיקוחהדוקהדורש בדיקותאפריוריות.לצידםפועליםגורמיםמפוקחיםאחריםבשיטהשלפיקוח Ayres & Braithwaite, 1995  225 פרק 5. סיכום והמלצות 151 בדיעבד (אפוסטריורי) סדיר או מדגמי, ומעט גורמים מפוקחים אף פועלים ברגולציהעצמיתללאאכיפה226. 3() חשיבות הפיקוח האזרחי ומנגנוני הפיקוח הפנימיים לצד הפיקוח הממשלתי המדיניות הרגולטורית בישראל כלפי השלטון המקומי מושתתת על תפיסה ריכוזית הגורסת כי הפיקוח על עבודת הרשויות המקומיות הוא משימה של השלטון המרכזי בלבד. לדעתנו ראוי להציב מודל אחר של מדיניות רגולטורית הרואהבפיקוחסינרגיהביןהשלטוןהמרכזיוביןמנגנוניפיקוחמקומייםופיקוח אזרחי של התושבים המבוסס על העצמת השקיפות ועל מנגנונים המעודדים שיתוף של האזרחים בקבלת החלטות. במחקרים קודמים שנעשו במכון הישראלי לדמוקרטיה בפרויקט השלטון המקומי הצגנו בהרחבה ובשיטתיות המלצות לחיזוק הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות227, חיזוק מעמד חברי המועצה228וקידוםשיתוףהציבורבשלטוןהמקומי229. 4() דיפרנציאליות בין רשויות מקומיות בהסדר המשפטי הנוכחי כמעט שאין בישראל דיפרנציאליות בין הרשויות המקומיותמבחינתהסמכויות,וישרקמעטדיפרנציאליותהמתבטאתבפיקוח. גם במקרים שישנה דיפרנציאליות, שיעור קטן מהרשויות המקומיות נחשבות רשויותהזוכותלסמכויותמורחבותו/אולצמצוםרגולציה.במודלשאנומציעים הדיפרנציאליות תהיה נחלתן של הרבה יותר רשויות מקומיות, וייקבעו תנאי סף מדידים שכל רשות שעומדת בהם תוכל להיחשב רשות הזוכה לסמכויות 226 להרחבה על מודל זה מזווית ראייה ישראלית ראו פאר ואח,'  2019. התמיכה במודל רגולטורי זה מושתתת על מגוון סיבות, ובראשן: חוסר היכולת של הרגולטור לפקח באופן הדוק על ריבוי גורמים מפוקחים; היכולת למקד את המאמץ הרגולטורי בתחומים שבהם הוא חיוני; והתרומה לשיפור מערכת היחסים בין הרגולטור לגורמים המפוקחים (שם: 15-14). נראה כי הסיבות הללו רלוונטיות בעיקרן גם להשתת הרגולציה על ידי השלטון המרכזי על השלטון המקומי. 227 פינקלשטיין,  .2023 228 פרידמן ושפירא,  2020 פינקלשטיין ופרידמן,; .2021 229 נגיד,  .2015 152 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מורחבותו/אולצמצוםרגולציה.תנאֵיהסףיכללואךורקאתהתנהלותהרשות המקומית ולא היבטים מבניים שאינם קשורים להתנהלות. מכיוון שמחקר זה אינועוסקבסמכויותשלהרשויותהמקומיות,איננומציגיםמודלמסויםלביצוע שלביזורסמכויותדיפרנציאלי. עלבסיסהעקרונותלעיל,להלןעיקריההמלצותשלנולמבנההרגולציהבשלטון המקומיבישראל. לוח 3 מבנה הרגולציה בשלטון המקומי בישראל — עיקרי ההמלצות המדיניות הממשלתית הנוכחית המדיניות המומלצת ההחלטה על רגולציה ללא חובת היוועצות בגופים קביעת חובת היוועצות שתעוגן בחוק. ותקנות הייצוגיים של השלטון המקומי ההיוועצות תיעשה באמצעות מנגנוני היוועצות מוסדרים עם הגופים הייצוגיים של השלטון המקומי. ברירת המחדל ריכוזיות ביזור ואוטונומיה (לרשויות מקומיות שעומדת בתנאי הסף) שייקבעו מראש. הדיפרנציאליות בין רשויות מקומיות ספורות נהנות שינוי ברירת המחדל: רק רשויות מקומיות רשויות מקומיות מסמכויות מורחבות ו/או מצמצום שאינן עומדות בתנאי הסף לא יזכו רגולציה. לביזור סמכויות ו/או לצמצום רגולציה. מקור הרגולציה חוקים, תקנות, חוזרי מנכ"ל, חקיקה בלבד (חוקים ותקנות) נהלים פנימיים, תקצוב היקף הרגולציה ריבוי של כללי הסדרה ופיקוח צמצום ניכר של כללי ההסדרה, ובעיקר של הפיקוח התכליות העיקריות 1. תפקוד ראוי של הרשויות 1. פיקוח על כך שפעילות הרשויות של הרגולציה המקומיות המקומיות מתבצעת לפי חוק ושהן ממלאות 2. התוויית מדיניות של הממשלה את תפקידן הסטטוטורי; 2. הגנה על אינטרסים ציבוריים ומדינתיים ועל אינטרסים של רשויות מקומיות אחרות פרק 5. סיכום והמלצות 153 המדיניות הממשלתית הנוכחית המדיניות המומלצת אופי הפיקוח בחינת תוכנן של ההחלטות בחינה של חוקיות ההחלטות המתקבלות המתקבלות ברשויות המקומיות ברשויות המקומיות. עיתוי הפיקוח פיקוח אפריורי: חובת אישור פיקוח אפוסטריורי: החלטות שהתקבלו מקדים של הממשלה כדי שהחלטות ברשויות המקומיות נכנסות לתוקף שונות של הרשויות המקומיות לאחר שהתקבלו על ידן. לשלטון המרכזי ייכנסו לתוקף. נתונה הסמכות להשהות כניסה לתוקף של החלטות מטעמים של חוקיות בלבד, ולצורך ביטולן המוחלט יש צורך באישור של בית משפט. התמשכות הפיקוח פיקוח שנמשך זמן ארוך ומֹונע אם יופעל פיקוח אפוסטריורי, יש לקבוע מהחלטות של רשויות מקומיות פרקי זמנים ברורים ומוגדרים להפעלת להיכנס לתוקף סמכות הפיקוח, כך שאם לא תהיה התייחסות בפרק הזמן המוגדר, החלטת הרשות המקומית תיכנס אוטומטית לתוקף. שקיפות ובהירות מדיניות פיקוח לא–ברורה ולא– קביעת נהלים והסדרים שקופים וברורים הרגולציה עקבית; היעדר נהלים ברורים לרשויות המקומיות. הפיקוח יתמקד להפעלת סמכות הפיקוח בבדיקה שהרשויות עובדות בהתאם להם. החלפה נקודתית של הימנעות כמעט מוחלטת מהפעלת הגברת השימוש בכלי זה במקרה שרשות הרשות המקומית הסמכות המוקנית בחוק מקומית אינה ממלאת חובה סטטוטורית מובהקת (למשל, מינוי מבקר רשות.) התערבות מנטרלת שימוש ניכר במנגנון החשב המלווה הפחתת השימוש במנגנון החשב המלווה, ברשות המקומית והיעדר שימוש במנגנון הוועדות אך במקרים של קריסה ממשית או הקרואות התנהלות לא–תקינה ממושכת — שימוש מוגבר במנגנון הוועדות הקרואות 154 רשימת המקורות אבנרי, נחמיה, .2020 המשפט והמקום: משפט השלטון המקומי בישראל, רעננה: למדא — ספרי האוניברסיטה הפתוחה. אלון, אמיר, 2019 "מרכז השלטון המקומי מאיים בשביתה כללית,". ידיעות אחרונות, .1.11.2019 אפלבום, לביאה, 2014 "השלטון המקומי במרחב הכפרי בישראל", בתוך:. יגיל לוי ואתי שריג (עורכים,) השלטון המקומי: בין המדינה, הקהילה וכלכלת השוק, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, כרך ב, עמ' .684—611 ארבל–גנץ, אורי, .2003 רגולציה: הרשות המפקחת, מחקר מדיניות ,37 ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. בלנק, ישי, 2014. "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי–שוויון מרחבי בישראל," משפטים לד :)2( .299-197 בסול, ז'נאן, 2016. "השביתה ברשויות המקומיות בוטלה: מרכז השלטון המקומי הגיע להסכמות עם האוצר," דה מרקר, .9.2.2016 בר, אילנית, 2011. "רשויות מקומיות בישראל המנוהלות בידי ועדה ממונה: תיאור וניתוח", מרכז המחקר והמידע של הכנסת. רשימת המקורות 155 גל–אריאלי, ניבי, 2013. "איפה החינוך? מעורבות הרשויות המקומיות בחינוך ותפיסת החינוך כשירות ציבורי", עבודת לשם קבלת תואר דוקטור, אוניברסיטת חיפה. גרמן, עטרה, וישי אלמקייס, 2023. "החל ממחר בבוקר: מרכז השלטון המקומי הודיע על שביתה בשירותים המוניציפליים," מקור ראשון, .14.5.2023 דורון, אברהם, .1994 שירותי רווחה אישיים בתפר שבין השלטון המרכזי ובין הרשויות המקומיות, ירושלים: מחקרי פלורסהיימר. דרי, דוד, .1997 יסודות המנהל הציבורי, תל אביב: האוניברסיטה הפתוחה. דרי, דוד, ובינת שורץ–מילנר, .1994 מי שולט בשלטון המקומי?, תל אביב: המכון הישראלי לדמוקרטיה והוצאת הקיבוץ המאוחד. הוועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל, אינג'אז ועדאלה, .2021 הוצאת מכרזי הרשויות המקומיות הערביות לגורמים חוץ– רשותיים (נייר עמדה), הוועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל, אינג'אז ועדאלה. היידקר, נדב, 2020 "עלייתו ונפילתו של חבר המועצות המקומיות,. 1948-1937 בתוך: אופירה גראװיס קובלסקי ויחיעם ויץ (עורכים,)". בין הפרטי לכללי בהתײשבות היהודית בארץ ישראל, חיפה: מוסד הרצל לחקר הציונות — אוניברסיטת חיפה, עמ' .224—195 המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2002. "ההיבטים החוקתיים המשטריים והפרוצדורליים של השלטון המקומי", המועצה הציבורית: הכנס השמיני, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. המכון הישראלי לדמוקרטיה, .2005 חוקה בהסכמה: הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה, בהנהגת השופט מאיר שמגר, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. 156 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הרמן, תמר, אור ענבי, ירון קפלן, ואינה אורלי ספוז'ניקוב, .2021 מדד הדמוקרטיה הישראלת 2021 ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה., ואקד, יאסר, 2023 "ועדות התכנון ב17–. ערים בארץ שובתות מהיום ועד להודעה חדשה," גלובס, .19.3.2023 וינוגרד, אליהו, .2010 דיני רשויות מקומיות, רמת השרון: הלכות. זינגר, שלום, .2013 דיני שלטון מקומי: הווה ועתיד, שריגים–ליאון: נבו. זעירא, גדעון, 2020. "אופן קביעת מצבת העובדים הסוציאליים ברשויות מקומיות בישראל ובמדינות שונות", מרכז המחקר והמידע של הכנסת. זקן, דני, 2022. "כחלק מהמאבק בפשע: יופקעו מכרזים בהיקף של 7 מיליארד שקלים מהרשויות הערביות," גלובס, .20.5.2022 חרותי–סבר, טלי, 2023. "גנים ובתי ספר ייסגרו: שביתה ברשויות המקומיות ביום חמישי," דה מרקר, .20.2.2023 טל, אורי, 2008. "ועדות ממונות (ועדות קרואות)", מרכז המחקר והמידע של הכנסת. ידין, שרון, 2014. "מהי רגולציה? הצעה להגדרה בעקבות מופעים ראשונים של המונח בחקיקה הישראלית," חוקים בקצרה :6 .14-1 להבי, סיון, וגל–חגית רומנו, .2016 כלכלת השלטון המקומי בישראל: ניתוח הפערים בין רשויות מקומיות בישראל, המינהל לשלטון מקומי — משרד הפנים. לוי, יגיל, ואתי שריג, 2014. "פתח דבר", בתוך: יגיל לוי ואתי שריג עורכים,)( השלטון המקומי: בין המדינה, הקהילה וכלכלת השוק, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, כרך א, עמ' .16—3 לרר, מיכל, 2019. "אשכולות אזוריים בישראל", מרכז המחקר והמידע של הכנסת. רשימת המקורות 157 לרר, מיכל, 2021א. "חשבים מלווים ברשויות המקומיות", מרכז המחקר והמידע של הכנסת. לרר, מיכל, 2021ב. "מדדי הOECD– להערכת מדיניות רגולציה ודירוג ישראל לאורם", מרכז המחקר והמידע של הכנסת. מבקר המדינה, .2003 דוח שנתי 53ב לשנת 2002 ולחשבונות שנת הכספים 2001 משרד מבקר המדינה., מבקר המדינה, .2007 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ,2006 משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה, .2013 דוח שנתי 63ג לשנת 2012 ולחשבונות שנת הכספים 2011 משרד מבקר המדינה., מבקר המדינה, .2014 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ,2013 משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה, .2015 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ,2015 משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה, .2016 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ,2016 משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה, .2020 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ,2020 משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה, .2021 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ,2021 משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה, 2022א. דוח על הביקורת בשלטון המקומי 2022, משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה, 2022ב. דוח שנתי של מבקר המדינה — נובמבר ,2022 משרד מבקר המדינה. 158 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מנוחין, נזר, 2014. "השלטון המקומי בעולם בן–זמננו", בתוך: יגיל לוי ואתי שריג (עורכים,) השלטון המקומי: בין המדינה, הקהילה וכלכלת השוק, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, כרך א, עמ' .81—17 משרד הפנים, 1998. "חוזר מנכ"ל 1/1998 משרד הפנים.", משרד הפנים, 2020א. "רשויות יציבות על פי דו"ח כספי מבוקר לשנת 2018 משרד הפנים.", משרד הפנים, 2020ב. "חוזר הנחיות לבקרה דיפרנציאלית בתחום ההון האנושי ברשויות המקומיות — יישום מסקנות 'צוות שיטות בקרה: רגולציה דיפרנציאלית' ", משרד הפנים. משרד הפנים, 2021 "נוהל אישור ופרסום חוקי עזר", משרד הפנים.. משרד הפנים, 2022 "ביזור סמכויות לרשויות המקומיות בישראל:. מסמך מסכם עבודת הצוות למיפוי סמכויות משרד הפנים והמלצות לאופן הביזור", משרד הפנים. משרד ראש הממשלה, 2020. "המלצות ועדת המנכ"לים להתמודדות עם הפשיעה והאלימות בחברה הערבית: מסמך מדיניות מסכם", משרד ראש הממשלה. נגיד, מורן, .2015 שיתוף הציבור בשלטון המקומי: הניסיון המעשי ולקחיו, מחקר מדיניות 110 ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה., נגיד, מורן, 2021. "תפיסת האוטונומיה המקומית: שתי גישות קצה, או לא, לשלטון המקומי בישראל," מחקרי משפט לד: 51-1 סלע, אורי, 2022. "המשבר במערכת החינוך: מרכז השלטון המקומי מאיים בשביתה," וואלה, .2.6.2022 עורכי דין לקידום מנהל תקין, 2021. "מכרוז שירותים מוניציפאליים באמצעות גורמים חיצוניים", נצרת: עמותת עורכי דין לקידום מנהל תקין. רשימת המקורות 159 עורכי דין לקידום מנהל תקין, 2022. "יישום תקנות העיריות (תקנים ותקציב שנתי ללשכת מבקר העירייה), התשע"ח2018-: תמונת מצב וסיכום ביניים", נצרת: עמותת עורכי דין לקידום מנהל תקין. פאר, איל, יובל פלדמן, עומר זליבנסקי אדן, ודפנה אבירם ניצן, .2019 השימוש בהצהרות ככלי להקלה בנטל הרגולציה ולייעולה, דוח מחקר, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. פינקלשטיין, אריאל, 2020. "כל הסיבות להעברת סמכויות לשלטון המקומי — בשגרה וגם בימי קורונה" אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, .8.11.2022 פינקלשטיין, אריאל, 2022א. חרדים לעירם: פוליטיקה ומינהל ברשויות המקומיות החרדיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. פינקלשטיין, אריאל, 2022ב. "צמצום הרגולציה על חקיקת חוקי עזר" חוות דעת,)( אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, .19.1.2022 פינקלשטיין, אריאל, .2023 הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות, מחקר מדיניות 187 ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה., פינקלשטיין, אריאל, ויובל יעקוב ברטוב, 2022. "חיזוק האוטונומיה הפיננסית של הרשויות המקומיות" (חוות דעת,) אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, .25.1.2022 פינקלשטיין, אריאל, ואביטל פרידמן, .2021 מתן תגמול כספי לחברי מועצות ברשויות המקומיות, הצעה לסדר 42, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. פרידמן, אביטל, ואסף שפירא, .2020 חיזוק מעמדם של חברי מועצות ברשויות המקומיות, הצעה לסדר 35, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה. רוזן–צבי, יששכר, 2004 "מקום הצדק: משפט השלטון המקומי ואי צדק,". עיוני משפט 28 :)2( .471—417 160 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי רזין, ערן, ואנה חזן, .2000 הליכים לשינוי תחומי שיפוט מוניציפליים: דמוקרטיה מקומית לעומת "שליטה מלמעלה", ירושלים: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות. OECD (תרגום: ג'וינט אלכא,) .2020 עושים את זה נכון: ביזור בראייה עולמית, מדריך לקובעי מדיניות, ג'ויט אלכא, משרד הפנים ו.OECD– Ahrend, Rudiger, Catherine Gamper, & Abel Schumann, 2014. "The OECD Metropolitan Governance Survey: A Quantitative Description of Governance Structures in Large Urban Agglomerations," OECD. Anderson, Geoff, 2008. "The Council of Australian Governments: A New Institution of Governance for Australia's Conditional Federalism,"TheUniversityof NewSouthWalesLawJournal31 (2): 493-508. Askim, Jostein, Ulf Hjelmar, & Lene Holm Pedersen, 2018. "Turning Innovation into Evidence‐based Policies: Lessons Learned from Free Commune Experiments,"Scandinavian PoliticalStudies41 (4): 288-308. Ayres, Ian, & John Braithwaite, 1995.Responsive Regulation:TranscendingtheDeregulationDebate, Oxford: Oxford University Press. Beeri, Itai, 2013. "Governmental Strategies towards Poorly-performing Municipalities: From Narrow Perceptions to Ineffective Policies,"LexLocalis:Journal ofLocalSelf-Government11 (3): 33-52. Beeri, Itai, & Fanny Yuval, 2015. "New Localism and Neutralizing Local Government: Has Anyone Bothered רשימת המקורות 161 Asking the Public for Its Opinion?,"JournalofPublic AdministrationResearchandTheory25: 622-652. Bird, Richard, & Robert E. Ebel, 2007. "Subsidiarity, Solidarity and Aymmetry: Aspects of the Problem," in: Richard M. Bird & Robert E. Ebel (eds.),Fiscal FragmentationinDecentralizedCountries, Cheltenham: Northampton, MA, pp. 3-26. Buček, Milan, & Juraj Nemec, 2012. "Local Government in Slovakia," in: Moreno, 2012a, pp. 555-575 Council of Europe, 2012. "Structure and Operation of Local and Regional Democracy: Greece, Situation in 2012," Council of Europe. Council of Europe, 2014. "CETS 122: Explanatory Report to the European Charter of Local Self-Government," Council of Europe. Development Bank of Southern Africa, 2011. "The Municipal Infrastructure Investment Framework (MIIF 7) for South Africa," Development Bank of Southern Africa. Goerens, Jean Mathias, 2012. "Local Government in Luxemburg," in: Moreno, 2012a, pp. 411-423. Grad, Franc, 2012. "Local Government in Slovenia," in: Moreno, 2012a, pp. 577-597. Greve, Emil, 2012. "Local Government in Denmark," in: Moreno, 2012a, pp. 135-155. Henders, Susan, 2010.Territoriality,Asymmetry,and Autonomy:Catalonia,Corsica,HongKong,andTibet, New York: Palgrave Macmillan. 162 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי Joumard, Isabelle, & Per Mathis Kongsrud, 2003.Fiscal RelationsAcrossGovernmentLevels, OECD Economics Department Working Papers No. 375, Paris: OECD Publishing Kadečka, Stanislav, 2012. "Local Government in Czech Republic," in: Moreno, 2012a, pp. 111-133. Ladner, Andreas, Nicolas Keuffer, Harald Baldersheim, Nikos Hlepas, Pawel Swianiewicz, Kristof Steyvers, & Carmen Navarro (eds.), 2019.PatternsofLocalAutonomyin Europe, London: Palgrave Macmillan. ‏Madell, Tom, 2012. "Local Government in Sweden," in: Moreno, 2012a, pp. 637-661. Mäenpää, Olli, 2012. "Local Government in Finland," in: Moreno, 2012a, pp. 185-201. Moreno, Angel-Manuel (ed.), 2012a.LocalGovernmentin theMemberStatesoftheEuropeanUnion:AComparative LegalPerspective, Madrid: National Institute of Public Administration. Moreno, Angel-Manuel, 2012b. "Forward," in: Moreno, 2012a, pp. 15-21. Moreno, Angel-Manuel, 2012c. "Local Government in Spain," in: Moreno, 2012a, pp. 599-635. Neamţu, Bogdana, 2016. "Asymmetric Decentralization in Romania: Lost Opportunity,"OnlineJournalModellingthe NewEurope20: 47-79. OECD, 2012.RecommendationoftheCouncilonRegulatory PolicyandGovernance, OECD Publishing. רשימת המקורות 163 OECD, 2017.MakingDecentralisationWorkinChiletowards StrongerMunicipalities, OECD Publishing. OECD, 2019.AsymmetricDecentralization:Policy ImplicationsinColombia, OECD Publishing. OECD, 2020.AsymmetricDecentralisation:Trends, ChallengesandPolicyImplications, OECD Publishing. OECD, 2021.AReviewofLocalGovernmentFinanceinIsrael: ReformingtheArnonaSystem, OECD Publishing. OECD, 2023.OECDPublicGovernanceReviews:Czech Republic,TowardsaMoreModernandEffectivePublic Administration, OECD Publishing. Rose, Lawrence E., 1990. "Nordic Free-commune Experiments: Increased Local Autonomy or Continued Central Control," in: Desmond S. King & Jon Pierre (eds.),ChallengestoLocal Government(SageModernPoliticsSeries, Vol. 28), London: Sage, pp. 212-241. Santamaría-Pastor, Juan, & Jean-Claude Nemery, 1999. "Supervision and Auditing of Local Authorities Action," Local and Regional Authorities in Europe, No. 66, Council of Europe Publishing. Schefold, Dian, 2012. "Local Government in Germany," in: Moreno, 2012a, pp. 233-255 Šėaparnienė, Diana, & Aiste Lazauskienė, 2012. "Local Government in Lithuania," in: Moreno, 2012a, pp. 389-409. Standford, Mark, 2023.DevolutiontoLocalGovernment inEngland:HouseofCommons, UK Parliament: House of Commons Library. 164 מחקר מדיניות 192 | מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי Stoker, Gerry, 2004.TransformingLocalGovernance:From ThatcherismtoNewLabour, Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan. Tanasescu, Simina, 2012. "Local Government in Romania," in: Moreno, 2012a, pp. 533-553. UN, 2009.InternationalGuidelinesonDecentralisation andAccesstoBasicServicesforAll, Nairobi: United Nations Human Settlements Programme (UN‑HABITAT). Van Haaren-Dresens, Ine, 2012. "Local Government in Netherlands," in: Moreno, 2012a, pp. 459-483. Vandelli, Luciano, 2012. "Local Government in Italy," in: Moreno, 2012a, pp. 339-364 Vilka, Inga, 2012. "Local Government in Latvia," in: Moreno, 2012a, pp. 365-387 Vodenicharov, Alexander, 2012. "Local Government in Bulgaria," in: Moreno, 2012a, pp. 69-89 Yang, Lang Kate, 2021. "State Intervention in Local Government Fiscal Distress,"SSRNElectronicJournal (January). RELATIONS BETWEEN CENTRAL AND PolicyPaper192 LOCAL GOVERNMENT Israel Compared to Other Developed Democracies Ariel Finkelstein | Yuval Yaakov Bartov July 2023 iii Abstract The issue of the status of local versus central government in Israel has beengainingmoreandmoreattentioninthepastfewyears.Mostofthe governmental and public discourse on the subject has focused on the divisionofpowersandofthedeliveryofpublicservicesbetweenthetwo tiers of government.This study examines the relations between central andlocalgovernmentfromamorefundamentalperspective,asking,for example, what constitutional status local government should have, in whatwaythecentralgovernmentshouldconsultwithlocalgovernment, andwhatformtheregulationoflocalgovernmentshouldtake. The question of relations between the two tiers of government, central and local, includes normative aspects (to what extent local government should be strengthened as a democratic entity) and aspects concerning efficiency and effectiveness (how to provide public services optimally). Thisstudyfocusesonthenormativesideofthings,asiscustomaryinthe developed democratic world. The relations between these two tiers of government in Israel are examined here based on a comparative survey of relations between central and local government in developed Policy Paper 192 | Relations between Central and Local Government iv democraciesthatbelongtotheEUand/orOECD.Thecomparisonmakes extensiveuseoftheLocalAutonomyIndex(LAI).Thisindex,developedby researchersattheUniversityofLausanneSchoolofPublicAdministration, with funding from the EU, uses 11 variables to assess the degree of autonomyenjoyedbylocalauthoritiesinthecountriesstudied. MainFindings 1. The constitutional status of local government a. Arrangements for the status of local government Some84%ofmembercountriesintheEUand/orOECDaddressthestatus oflocalgovernmentintheirconstitutionsorbasiclaws,andalmostallof thosethatdonotarefederalistcountriesorcountrieswithnoconstitution or basic laws. By contrast, Israel has basic laws, but they do not address the status of local government; Israel and Norway are the only non- federalistmembercountriesintheEUand/orOECDthat,despitehavinga constitutionorbasiclaws,donotaddressthestatusoflocalgovernment ineither. b. Enshrinement of the principle of local autonomy in the constitution, in legislation, and in court decisions Article 2 of the European Charter of Local Self-Government states: “The principle of local self-government shall be recognized in domestic legislation, and where practicable in the constitution.” In other words, countries are advised to provide an explicit guarantee of the right of local government to autonomy. A review by the EU found that all 27 EU countries had done so (26 of them in their constitutions). In Israel, by contrast, there is no legislation that guarantees local government Abstract v autonomy or states that local government constitutes local self- administration. The prevailing approach in Israeli legal scholarship is thatlegislationandcourtrulingstendtominimizetheprincipleof local autonomyandregardlocalgovernmentalmostasabranchofthecentral government.Ananalysisof theLAIdatashowsthatof the41EUand/or OECD member states, Israel scores second-lowest (behind only Canada) onthevariableof“legalprotection”oflocalgovernment. c. The scope of action of local government A commonly used variable for assessing local autonomy is the range of activities relevant to the local community that local authorities can initiate and carry out, provided that no law prohibits them explicitly. Analysis of the LAI data shows that in 63% of the 41 EU and/or OECD member states, local authorities may choose what tasks to perform provided that these tasks are not defined explicitly as the purview of a differentgovernmentauthority;in20%ofthecountries,localauthorities are limited in the actions they may perform but still have a very wide range of actions available to them. According to the index, Israel is one of only six countries (15%) in which local authorities may perform tasks fromasmall,predefinedlistonly(inonecountry,theUK,localauthorities are allowed to perform only those tasks that they are explicitly required toperform). 2. Mechanisms for consultation by the central government with local government An important criterion for recognition of the status of local authorities asautonomousentitiesistheextenttowhichtheexecutivebranchand parliament consult with them before making decisions affecting local government. There are two main types of mechanisms for regulating consultation of this sort: first, formal recognition by the state of the Policy Paper 192 | Relations between Central and Local Government vi representativebodiesoflocalgovernment;andsecond,regulationofthe way in which the parliament or executive branch consults with these organizations. Among the variables examined by the LAI is the extent to which local authorities can influence central government decisions. AnalysisoftheLAIdatashowsthatinonlynine(22%)ofthe41EUand/or OECDmemberstates,includingIsrael,localauthorities’accesstocentral governmentdecision-makingisexclusivelythroughinformalchannels.In manyofthecountries(37%),thereareformalconsultationmechanisms, and the state also grants formal legal recognition to the representative bodies of local government; another 41% have one of these formal mechanisms. Israel has no such formal consultation mechanisms. The representative bodies of local government are merely nonprofit corporations with no official legal status. Only a few clauses in legislation, most of them peripheral, make any mention of a central government obligation to consult with these organizations before making decisions. Although the representative bodies of local government in Israel have a significant ability to influence decisions affecting local government, this ability is basedoninformalchannelsnotstipulatedinlaw. 3. Regulation of local government The way regulation of local government is structured is one of the key issues in relations between the two tiers of government, since the relationship between the executive branch of the central government and local authorities has to do mainly with the function of government ministries as regulators overseeing local government. This study points outmanyaspectsinwhichregulationoflocalgovernmentinIsraelreflects acentralizedapproachthatishighlyunusualinthedevelopeddemocratic world.Themainaspectsareasfollows: Abstract vii a. The source and scope of regulation Thestandardapproachinthedemocraticworldisfortherulesgoverning oversight of local government to be based in primary or secondary legislation. By contrast, in Israel more than half of the interactions that governmentministriesandagencieshavewithlocalgovernmentintheir capacity as regulators are not based in primary or secondary legislation, butininternalprocedures,mostlysetforthindirector-general’scirculars. Furthermore, in Israel some of the regulation is not even detailed in procedures but rather is accomplished through budgeting: more than 85% of the central government budget allocations to local authorities areearmarkedforspecificpurposes.Bycontrast,inmostEUand/orOECD membercountries,centralgovernmentallocationstolocalauthoritiesare mostly not earmarked. As things stand in Israel, budgeting has become a tool with which the central government directs policy and regulates local government. Some idea of the broad scope of oversight of local governmentinIsraelcanbegarneredfromtheLAIvariablethatlooksat theextenttowhichlocalauthoritiescanmakefinaldecisionsaboutthe tasks they wish to perform—that is, to what extent decision-makers in local authorities are required to consult with and seek approval from a highertierbeforemakinganydecision.Ofthe41EUand/orOECDmember states, Israel is ranked 39th on this variable; only Turkey and Malta are rankedlower. b. The purpose of regulation and the nature of oversight In the democratic world, the primary purposes of central government regulationoflocalgovernmentaretoensurethatlocalauthoritiesoperate accordingtothelawandtoprotectnationalinterestsortheinterestsof otherlocalauthorities,andinexceptionalcasestopreventthecollapseof local authorities. By contrast, the primary purposes of this regulation in Israel are to assess the quality of the local authorities’ work and dictate Policy Paper 192 | Relations between Central and Local Government viii policy.Consequently,thereiscloseoversightoflocalgovernmentactivity, focusingmainlyonthecontentof thelocalauthorities’decisions,rather than on the constitutionality of those decisions, as is customary in the developed democratic world. According to the LAI data, of the 41 EU and/orOECDmemberstates,Israelisoneof13countries(31%)inwhich administrative oversight focuses on the content of local government decisions. In most of the countries (49%), oversight is intended solely to ensure compliance with the law, and in 19% it is even more limited thanthat. c. The timing of oversight The standard approach in the developed democratic world, which is also manifested in a recommendation by the Committee of Ministers of the Council of Europe, is to conduct oversight of local government only after the decisions being reviewed have gone into effect; if there are mechanisms that allow the central government to revoke local government decisions, this is done only post factum.The way oversight oflocalgovernmentisstructuredinIsraelisdiametricallyopposedtothis approach.The Israeli Interior Ministry’s oversight is based mainly on the idea that decisions within the local authorities’ purview can be carried outorgointoeffectonlyafterreceivingdirectapprovalfromtheInterior MinisterandtheMinistry.Thisisthecasewithrespecttoenactingbylaws, approving the annual budget and special budgets, taking out loans, managing land assets, paying the salaries of senior municipal officials, establishingmunicipalcorporations,andmore. d. Replacing the local authority or stripping it of its powers Beyond routine oversight, more extreme intervention mechanisms are employedbycentralgovernments,includingstrippinglocalauthoritiesof Abstract ix specificpowersandtransferringthemtootherentities,andinthemost extreme cases even dismissing the head of the local authority and/or localcouncilors.Althoughmanycountrieshaveinterventionmechanisms of these sorts, in most countries they are rarely used. Israel, by contrast, is classified by researchers as a country that uses these mechanisms extensively: in the past, there was massive use of the mechanism of appointed councils; today massive use is made of the mechanism of appointingasupervisingcomptroller. SummaryandRecommendations ThepresentstudyfoundthatthestructureofgovernmentinIsraelishighly centralized and that Israel is exceptional in the developed democratic world in almost every aspect of the relations between central and local government.AlookattheoverallrankingontheLAI,whichcombinesthe scoresforall11variables,showsthatIsraelisrankedthelowestofthe41 EUand/orOECDmemberstates. Thestudypresentsaseriesofdetailedrecommendations.Themainones areasfollows: (1) Overall status of local government: The overall status of local government should be stipulated in a Basic Law, and the right of local government to autonomy and its status as local self-administration shouldbeenshrinedinlaw.Moreover,thepresentlegalarrangementthat permitslocalauthoritiestoactonlyinaccordancewiththepowersgranted tothemexplicitlybylawshouldbechangedtoamodelthatgrantsthem therighttoinitiateandcarryoutactionsinanyfieldof activityrelevant tothelocalcommunity.Furthermore,theFederationofLocalAuthorities and the Union of Regional Authorities should be formally recognized by lawastherepresentativebodiesoflocalgovernment,thecasesinwhich the Knesset and government ministers are required consult with these Policy Paper 192 | Relations between Central and Local Government x organizations should be stipulated in law, and the framework of the consultationproceduresshouldbesetdown. (2) Regulatory structure: The detailed model proposed is based on the followingprinciples:changingthepurposeofoversightsothatitfocuses onthelegalityoflocalauthorities’activity;reducingroutineoversightof all local authorities in favor of specific intervention in authorities where poor management has been identified; strengthening civil oversight and internal oversight mechanisms alongside reduction of government oversight;andexpandingthedifferentialmodelforlocalauthorities,with binarythresholdconditionssetsothatanylocalauthoritythatmeetsthe standardsmayoperateaccordingtothedecentralizedmodel. TextEditor[Hebrwe]:AnatBernstein SeriesandCoverDesign:StudioAlfabees Typesetting:RonitGilad,Jerusalem PrintedbyGraphosPrint,Jerusalem ISBN:978-965-519-435-7 Noportionofthisbookmaybereproduced,copied,photographed,recorded,translated, storedinadatabase,broadcast,ortransmittedinanyformorbyanymeans,electronic, optical,mechanical,orotherwise.Commercialuseinanyformofthematerialcontained inthisbookwithouttheexpresswrittenpermissionofthepublisherisstrictly forbidden. Copyright©2023bytheIsraelDemocracyInstitute(RA) PrintedinIsrael TheIsraelDemocracyInstitute 4PinskerSt.,P.O.B.4702,Jerusalem9104602 Tel:(972)-2-5300-888 Website:en.idi.org.il Toorderbooks: OnlineBookStore:en.idi.org.il/publications E-mail:[email protected] Tel:(972)-2-5300-800 TheviewsexpressedinthispolicypaperdonotnecessarilyreflectthoseoftheIsrael DemocracyInstitute. AllIDIpublicationsmaybedownloadedforfree,infullorinpart,fromourwebsite. מה צריך להיות מעמדו החוקתי של השלטון המקומי? איך צריך השלטון המרכזי להיוועץ בשלטון המקומי? מהו מבנה הרגולציה הראוי לשלטון המקומי? כיצד על המדינהלהנהיגדיפרנציאליותביןרשויותמקומיות? זהכמהשניםשהעיסוקבשאלתמעמדושלהשלטוןהמקומימולהשלטוןהמרכזי בישראלהולךומתעצם.רובהשיחהממשלתיוהציבוריבנושאממוקדבסוגיהשל חלוקתהסמכויותואספקתהשירותיםהציבורייםביןשנירובדיהשלטון.מחקרזה בוחן את הנושא מנקודת מבט עקרונית יותר ומבקש לבחון לעומקה את מסגרת היחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, מתוך השוואה למקובל בעולם הדמוקרטיהמפותח. התמונה העולה מן הממצאים במחקר היא שמודל היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בישראל הוא ריכוזי ביותר וחורג כמעט בכל היבט מן המקובל בדמוקרטיות המפותחות. ריכוזיות זו פוגעת בערכים הדמוקרטים הבסיסיים של האוטונומיה המקומית וביכולתו של הממשל המקומי לספק שירותים יעיליםלתושביו. ד"ר אריאל פינקלשטיין הוא ראש פרויקט שלטון מקומי במכון הישראלי לדמוקרטיה.מחקריועוסקיםבשלטוןהמקומיוביחסידתומדינהבישראל. יובל יעקוב ברטוב הוא עוזר מחקר בפרויקט שלטון מקומי במכון הישראלי לדמוקרטיה. מחירמומלץ:₪45 מסת״ב: www.idi.org.il יולי2023 978-965-519-435-7