חומר רקע
מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ
תקציר
רקע
בשניםהאחרונותפעילותמדינתישראלבזירההבין-לאומיתהתרחבהמאוד,וכיוםעשרותמשרדיממשלהוגופים
ממשלתיים (להלן - מערך החוץ) מקיימים קשרים ישירים וקשרים עקיפים עם גורמי ממשל, עם גורמי מקצוע
ועם ארגונים בין-לאומיים בעולם. פעילות זו מייצרת עבור מדינת ישראל הזדמנויות רבות לקידום מעמדה המדיני
בעולם, לחיזוק תדמיתה הבין-לאומית, לשיפור יכולותיה הכלכליות ולקידום האינטרסים שלה בהתאם למדיניות
הממשלה.למשרדהחוץ,הפועלבאמצעות103 נציגויותדיפלומטיותהפרוסותברחביהעולם,תפקידחשובביישום
מדיניות הממשלה בזירה הבין-לאומית. בשנים האחרונות חלה הפחתה עקבית בחלק של משרד החוץ בתקציב
המדינה, ובשנת צומצם במידה רבה תקציב המשרד, מהלך שפגע בפעילותו בארץ ובעולם.2019
נתוני מפתח
161
103
35
3.2מיליארדש”ח
תקציבפעילותמערךהחוץ
מספרהמדינותשישלישראל
מספרהנציגויותהדיפלומטיות
מספרגופיהמדינההפעילים
הממשלתי לשנת 2019
קשרים דיפלומטיים עימן
שלישראלבעולםבשנת2019
בחו”ל בשנת2019
בשנת 2019
-14.7%
1.385 מיליארדש”ח
התקציב המקורי של משרד החוץ לשנת 2019 שהיווה
שיעור הפחתת התקציב המקורי של משרד החוץ לשנת
0.29% מסך תקציב המדינה
2019 בהשוואה לשנת 2018 למול גידול סך כל תקציב
המדינה בשיעור 4.3%
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-ספטמבר 2019 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לפעילות מערך החוץ
הישראלי בזירה הבין-לאומית, וכן את ההליכים שהביאו לגיבוש תקציב משרד החוץ לשנת 2019 ואת
השלכותיהם. הבדיקה בוצעה במשרד החוץ, במשרד האוצר ובמשרד ראש הממשלה. בירורי השלמה נעשו
במטה לביטחון לאומי, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד התפוצות, במשרד לנושאים אסטרטגיים
והסברה, במשרד הביטחון ובצה”ל ובגופים נוספים המייצגים את המדינה בחו”ל. כמו כן, במסגרת הבדיקה
קיים משרד מבקר המדינה רב-שיח שבו השתתפו שגרירים לשעבר ובעלי תפקידים בכירים במטה משרד
החוץ בדימוס, והפיץ שאלון בקרב כ28- משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים לקבלת מידע על אודות
פעילותם בזירה הבין לאומית וראייתם בנוגע לפעילות מערך החוץ בשנים האחרונות.-
תמונת המצב העולה מן הביקורת
פעילות מערך החוץ הישראלי בזירה הבין-לאומית
בשנת 2019 מערך החוץ של מדינת ישראל כלל פעילות מבוזרת של למעלה מ35- משרדי ממשלה וגורמי
ממשלה אחרים, וזאת לצד משרד החוץ, בהיקף תקציבי כולל של כ3.2- מיליארד ש”ח וכ4,500- עובדים
בארץ ובחו”ל. תמונת המצב בנוגע להעסקת העובדים במערך זה, תקציבו והפעילות של כלל הגורמים
אינם מוצגים באופן מרוכז בתוכניות העבודה הממשלתיות ובתקציב המדינה.
מערך החוץ יצר מנעד רחב של תחומי השקה, חפיפה, הקבלה והשלמה בכל הקשור לעיסוק בסוגיות שונות
בזירה הבין-לאומית. נמצא שבעת ובעונה אחת, סוגיות אלה מטופלות הן על ידי משרד החוץ והן על ידי
משרדי הממשלה וגורמי ממשלה אחרים, באותן מדינות וארגונים בין-לאומיים, ולא פעם גם מול אותם
גורמים ממשלתיים ומדינתיים זרים, דבר שהוביל לחוסר תיאום, סנכרון ושיתוף פעולה בין הגופים האלה.
החלטות הממשלה בדבר גיבוש אסטרטגיה לאומית לפעילות מדינת ישראל בזירה הבין-לאומית, תוך ייעול
הקצאת משאבי המדינה, טרם יושמו.
אין תחימה של סמכויות והגדרת תחומי פעולה וגבולות גזרה בין משרד החוץ ובין עשרות גופי הממשלה
האחרים הפועלים בזירה הבין-לאומית, ולא נעשתה בחינה ועבודת מטה בנוגע למודל העבודה הראוי,
באופן שמקשה על עבודת הגופים השונים בתחומי הפעילות המשותפת שלהם וביכולת שלהם ליצור הסדרי
תיאום וקשרי גומלין יעילים.
הממשלהטרםהגדירהגורםשיהיהאחראילתיאוםביןגופיהממשלההפועליםבזירההבין-לאומיתותכלולם.
הדבר נדרש לנוכח שינויים והתפתחויות מהירים במפות האינטרסים העולמיים, והצורך ליצירת תמונת מצב
כוללת ורחבה תוך מיצוי מלוא הידע הקיים במישור הבין-לאומי. כמו כן לא הוגדר מנגנון מסודר, נוהל
ברור או פרקטיקה קבועה ושוטפת לצורך עדכונים הדדיים של משרדי הממשלה וגופי ממשלה אחרים,
באופן המקשה על ריכוז מאמץ בזירה הבין לאומית.-
תהליך הגיבוש של תקציב משרד החוץ לשנת2019 והשלכותיו
הקיצוץהניכר(בשיעורשל14.7%)בבסיסתקציבמשרדהחוץלשנת2019 ביחסלתקציב2018,הוביללמשבר
תקציבי במשרד. כתוצאה מכך פעילויות רבות, לרבות פעולות ליבה, לא התקיימו, דבר שעלול להשפיע על
יחסי החוץ של מדינת ישראל, על השירות לאזרחים בחו”ל ועוד.
משרד האוצר הוביל מהלך לסגירת נציגויות דיפלומטיות של ישראל בחו”ל, אף על פי שהצעתו לא נשענה
על בחינה יסודית של השפעות פעולה זו על יחסי החוץ של ישראל.
החלטת הממשלה בדבר סגירה מדורגת של שבע נציגויות, טרם יושמה, זאת בעקבות החלטת הדרג המדיני.
משכך, משרד האוצר לא העביר את התוספת התקציבית החד-פעמית שהותנתה בסגירת הנציגויות כאמור.
עשרותגופיממשלההפועליםבחו”להרחיבואתהממשקיםעםגופיםממשלתייםזרים,עםארגוניםבין-לאומיים
ועםחברותאזרחיותבעולםבאופןשיוצרעבורמדינתישראלהזדמנויותלשיפורמעמדהבעולםולחיזוקתדמיתה.
משרד החוץ נוקט יוזמות לקידום האינטרסים של מדינת ישראל בעולם ובכלל זאת יזם הקמת פורום גלובלי,
בשיתוף משרדי ממשלה אחרים, שמטרתו התמודדות עם משבר האקלים.
משרדראשהממשלהקידםבשנת2019 הקמתועדהבין-משרדיתשמקיימתעבודתמטהסדורהלמיקודפעילות
הממשלה בתחום הפיתוח הבין-לאומי ולבניית אסטרטגיה בתחום, תוך תיאום ושיתוף פעולה בין משרדי.-
עיקרי המלצות הביקורת
פעילות מערך החוץ הישראלי בזירה הבין-לאומית
בהינתן הביזור בפעילות מערך החוץ הממשלתי יש לפעול ליישום החלטות הממשלה בנושא זה ובכלל זאת לכנס
ועדתמנכ”ליםלצורךקביעתיעדיםאסטרטגייםלאומייםמשותפיםלמערךהחוץהממשלתיתוךיצירתמנגנוןהפעלה
מיטבי, למפות את כל משרדי הממשלה והגורמים הממשלתיים הפועלים מטעם מדינת ישראל בזירה הבין-לאומית
ולהגדיראתמקומושלמשרדהחוץבמארגזה.כלזאתתוךבחינתאפקטיביותהביצועשלכללגופיהמערךוכןכנגזרת
מהאסטרטגיההלאומיתובהתאמהלהתפתחויותבמרחבהטכנולוגיהעדכני.
על מנת לנהל את מערך החוץ המבוזר מומלץ למנות גורם ממשלתי אשר יתכלל את פעילות כלל הגורמים במערך
ויפעללהסדרתמנגנוניתיאום,שיתוףפעולהועדכוןהדדיים.כמוכן,ראוילקבועתחומיאחריות,סמכותוגבולותגזרה
שלהגורמיםהפועליםבזירההביןלאומית.-
ראויכיכלגורםממשלתיהפועלבתחוםהחוץיגבשתוכניתעבודהבתחומיפעילותוואחריותובהלימהליעדיםהאסטרטגיים
הלאומייםתוךקביעתמדדיםלבחינהוהערכהעתידית,וכיכללהתוכניותיגובשולכדיתכניתממשלתיתאחת.
מומלץלבחוןאתתקציבמערךהחוץ,באופןשיותאםלתחומיהאחריות,ליעדיםולמנגנוןההפעלהשלכלגורםממשלתי
במערךזה,עלבסיסעקרונותשליעילותואיגוםמשאבים.כמוכן,מומלץלבחוןהצגהמתכללתבתקציבהמדינהשל
כללהמשאביםשלהמשרדיםוהגופיםהשוניםשמוקציםלפעילותמערךהחוץ.
תהליךהגיבוששלתקציבמשרדהחוץלשנת2019והשלכותיו
ראויכיהקצאתתקציבלמשרדהחוץתיעשהבהידברותביןמשרדהאוצרלמשרדהחוץלאחרעבודתמטהמסודרת
המאזנת בין השיקולים התקציביים לשיקולים המדיניים-דיפלומטיים, בראי התקציב הכולל המוקצה לפעילות מערך
החוץוחלוקתוביןהגורמיםהשוניםהפועליםבזירהזו.
ראויכיההסכמותהתקציביותשיגובשויתנוביטוילהוצאותקשיחותוגמישותלצדייזוםתוכניתהתייעלותברת-יישום,
שימנעואתשיבושפעילותמשרדהחוץויאפשרולולהמשיךלמלאאתייעודו.
על משרד האוצר ומשרד החוץ לגבש מתודולוגיה ומנגנון להתחשבנות הדדית בגין התייקרויות או הוזלות במדינות
בהןפועלותהנציגויותהדיפלומטיות.
מומלץ כי משרד האוצר בשיתוף משרד החוץ ישקלו ייחוד תקנה תקציבית לתשלומי האו”ם שלא תהיה מושפעת
מהשינוייםבתקציבמשרדהחוץ,זאתלצורךמניעתעיכוביםבהעברתהתשלומים,אםהםאינםנובעיםמהחלטותמדיניות.
סיכום
מדינת ישראל נאלצת להתמודד באופן יום-יומי עם אתגרים מורכבים ולפעול להבטחת חוסנה הלאומי ולמיצוב
מעמדה והישגיה בעולם. האילוצים שבהם פועלת המדינה - תקציביים, ביטחוניים ואחרים - מדגישים ביתר
שאת את ההכרח שמערך החוץ יפעל על פי תכנון מוקפד וחשיבה אסטרטגית, תוך ניצול יעיל של המשאבים
הכספיים ושל מוקדי הידע. על כן, על ממשלת ישראל וזרועותיה לבחון רפורמה כוללת במערך החוץ של
ישראל, במטרה להצעידו קדימה ולשמור על חוסנה של מדינת ישראל ועל מעמדה הבין לאומי.-
תכלול נתוני משרד האוצר ומשרד החוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה
מערך החוץ הממשלתי - גופי המטה והביצוע הפעילים בישראל
בזיקה לזירה בין-לאומית
המקור: מידע שנמסר מהגופים השונים, אתרי הגופים במרשתת, אתר משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה.