חומר רקע

מבקרהמדינה| דוחמיוחד 31 ▪ אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 הניהולהממשלתי שלהתחוםהאזרחי במהלך מלחמ תחרבותברזל מבוא מלחמת חרבותברזל(להלן- מלחמת חרבותברזל) שפרצהבשמחתתורהבשבעהבאוקטובר2023 (להלן- שבעה באוקטובראו 7.10 הובילהלפגיעה חמורה וחסרת תקדים בעורףהישראלי.) בעקבות ירימאסיבי של טילים ורקטות לשטח ישראל מכמה חזיתות לחימה, מאות אלפי תושבים נאלצו לעזוב את בתיהם מעשרות יישובים בשני חבלי ארץ בצפון ובדרום; מאות אלפי חיילי מילואים גויסו לשירות מילואים ממושך;בעליעסקים נקלעולקשיים;תושביםרביםנפגעובאורחמשמעותי - פיזיתונפשית;התגלוקשיים בהפעלהמלאה ורציפהשלמערכת החינוךבקרבהאוכלוסייההמפונהועוד. מתוקף סמכותם ואחריותם למתן שירותים ציבורייםלתושבי המדינה, הן בעת שגרה והן בעת מלחמה, נדרשומשרדיהממשלה להוביל,לנהל ולתאם פעולה מערכתית ובין-ארגונית באמצעות מנגנונים סדורים המוקמים בעתשגרהומופעלים בעתחירום. קידוםפעולהמערכתית ובין- ארגוניתמורכבתזוחייבהגםאת הצבתושלגורםלאומי מוביל,בעלסמכות ואחריות כוללת לניהול המענה האזרחי הנדרש על אירועי המלחמה ולתיאום עבודת משרדי הממשלה (לעיתים האחריות הכוללת הזו מכונ ה "אחריות מתכללת", ולעיתים "ניהול- על"). התובנה בדברהצורך בפעולתושל גורםמובילכאמורעלתה כברלאחרמלחמתלבנוןהשנייה.בספטמבר2006 , עלרקע מלחמת לבנוןהשנייה,עסקה ועדת משנה שלועדת החוץוהביטחוןשל הכנסתבמוכנות העורףלמלחמה, והעלתה כימצב חירוםדורשהפעלתגוףאחד בעלסמכות ואחריות כוללתלניהולהטיפול בעורף,וכיעלהממשלה לשמשהמתכללהלאומי שלהצדהאזרחישלהמלחמה,ובמסגרתזאתלייצראתתמונתהמצבהשלמהשל ניהול הצד האזרחי של המלחמה, לזהות את הצרכים, להגדיר את הקריטריונים ואת סדרי העדיפויות ולתאםולהכווין אתכללהגופיםהפועלים.הוועדהמצאהכיבמהלךמלחמתלבנוןהשנייהלאהיהגוףכזה ולפיכךנוצרמחסור חמור בשירותיםלאזרחים,וכינדרשבדחיפותלמנות גוף מתכלל, שיפעל בעת רגיעה ובשעתחירום1 .בשנת2007 המליץ מבקרהמדינהשהממשלהתדאגלכךשגוףמרכזילאומייאחדבמסגרתו תחומי אחריותוסמכות ויוכללרכזאתהטיפול בעורףשלמדינתישראל2. האתגריםשהציבה מ לחמת חרבות ברזללפניגופיהממשלה-משרדיממשלה,יחידותהסמךשלהןורשויות ממשלתיות הפועלות מכוח חוק - היו כבדי משקל בזירה האזרחית, הן בהיבט של היקף האוכלוסייה הזקוקהלסיועוהן בהיבטשלמגווןסוגיהפגיעהומאפייניה.אתגריםאלו הצריכוניהול- על שלפעולותגופי הממשלה, ביןהשארכדי להבטיחשכלאחדמהתחומיםהאזרחייםימשיךלתפקד ברציפות,לרבותתחומי החינוך,הבריאות,הרווחהוהביטחוןהתזונתי, וכייינתן המענה הממשלתי לעובדיםולבעליעסקים; כדי להקל את ההתמודדות עם פגיעות שחווה הציבור, בפרט כ- 250,000 תושבי המדינה שפונו או התפנו מבתיהםבשלאירועיהשבעהבאוקטובראובמהלךהמלחמה, וכךלחזקאתאמוןהציבור בגורמיהממשל; 7 5 ג 1 הוועדה לבחינת מוכנותהעורף במצבי חירום, דוח ראשוני (ספטמבר 2006 ). 2 מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד - היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה ( 2007 ,) "ההיערכות לטיפול המערכתי בעורף בעתותחירום וביצועו בעתהמלחמה", עמ' 12 . מבקרהמדינה| דוחמיוחד 32 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 וכדי להבטיח פעולהמשולבתשלמשרדיהממשלהלצורך תיאוםוהעברתמידע ביניהם, לצורךמתןשירות לציבורבתחומיםשונים,הנגשת מידעוסיוע במיצויזכויות,תוךצמצוםהנטל הבירוקרטי. הממשלהה- 37 שכיהנהבפרוץהמלחמה,, הושבעהבדצמבר 2022 .ראשהממשלהה- 37 ,אשרכיהןבתפקיד זה בתקופת הביקורת, היה מר בנימין נתניהו . מר נתניהו כיהן בתפקיד ממרץ 2009 ועד למועד סיום הביקורת,למעטבתקופהשלכשנהוחצי(מיוני2021 ועדדצמבר2022 ).מיוני2021 ועדיוני2022 מרנפתלי בנטכיהןבתפקידראשהממשלה.מיולי2022 ועדדצמבר2022 מריאירלפידכיהןבתפקידראשהממשלה. שריהביטחוןבממשלהה- 37 היו מריואב גלנט, שכיהןבתפקידמדצמבר2022 ועד נובמבר2024 , וממועד זה- מר ישראלכץ. קודמיובתפקידהיו מראהוד ברק(מיוני2007 ועד מרץ2013 ); מרמשה יעלון(ממרץ 2013 ועד מאי 2016 ); מר אביגדור ליברמן (ממאי 2016 ועד נובמבר 2018 ); מר בנימין נתניהו (מנובמבר 2018 ועדנובמבר2019); מר נפתלי בנט (מנובמבר2019 ועדמאי 2020 ); ומר בנימיןגנץ (ממאי 2020 ועד דצמבר 2022). שר האוצר בממשלה ה- 37 היה מר בצלאל סמוטריץ, שכיהן בתפקיד מדצמבר 2022 ועד למועדסיום הביקורת.מנכ"למשרדראשהממשלה (להלן- משרדרה"ם)בתקופתהביקורתהיהמר יוסי שלי,אשרכיהןבתפקידמינואר2023 ועדלמועד סיוםהביקורת. מנכ"למשרדהאוצרבממשלהה- 37 היה מר שלומיהייזלר,שכיהןבתפקידמינואר2023 ועדלמועדסיום הביקורת. ראשרשות החירוםהלאומית במשרד הביטחון (להלן - רח"ל) בתקופת הביקורת היה תת- אלוף (במילואים) יורם לרדו, אשר כיהן בתפקיד מאוקטובר 2020 . מפקד פיקוד העורף (פקע"ר) בתקופת הביקורת היה אלוף רפאל דוד מילוא, אשרכיהןבתפקידמיולי2022 . יצויןכיהביקורתנערכהבמהלךמלחמתחרבותברזלאךהמלצותיהיפותגםלמבצע"עםכלביא",במהלכו נאלצו תושביםרביםנוספיםלעזובאתבתיהם. פעולות הביקורת בחודשיםינוארעד מאי 2024 ביצעמבקר המדינה ביקורתבנושא הניהולהממשלתי של התחוםהאזרחי במהלךהמלחמה. נבדקוצורכיהציבורעל רקעמלחמת חרבותברזל;פעולות הממשלה למינוי גוף מרכזי לניהול התחוםהאזרחיעל רקע לקחי מלחמת לבנוןהשנייה;הטלת האחריותלניהול התחוםהאזרחיעל ועדת שריםלענייניחברהוכלכלה(להלן - קבינט חברתי- כלכלי)ופעולותיולמימושה; האחריותשל מטה משרד רה"ם במלחמה והפעולות למימושה; ותשתית המידע שעמדה לרשות משרד רה"ם לצורך קבלת החלטות בנושא. פרק נוסף בביקורתנוגע להיבט הפיזי של המרכז לניהול משברים במשרדרה"ם, והוא יוצג בנפרדמדוחביקורתזה. הביקורת נערכהבעיקרה במשרדרה"ם, לרבות מזכירות הממשלה והמטה לביטחון לאומי (יחידת סמך במשרדרה"ם,להלן- המל"ל). בדיקות השלמהנערכוברח"ל;במשרדהאוצר;במערךהדיגיטלהלאומי; בלשכתהפרסוםהממשלתית; במיזם"כלזכות." מבקרהמדינה| דוחמיוחד 33 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 רקע כללי - וצרכי הציבור במידע ובשירותים ממשלתיים בזמן ה מלחמ ה הממשלה מופקדת על ניהולענייניהמדינה,ובכללזאת על שמירת הביטחון,על אכיפתהוראות החוק ועל ניהוליעיל של כלכלת המדינה,וכןהיא אחראית למתן שירותיםלציבורבכלתחומי החיים,בהםשירותי חינוך,בריאותורווחה.הצורך בגורם ממשלתי בעלסמכות ואחריותכוללתלניהולהצדהאזרחישלאירועי ה מלחמה לו תיאום עבודתמשרדיהממשלהבשעת חירום,דהיינובעלסמכותואחריותלתכלל את פעילות הגופים הממשלתיים בתחומים האזרחיים, נובע בין השאר מצורכי הציבור. אירועי השבעה באוקטובר ומלחמת חרבותברזל ,ובכללזאתפינוימאותאלפיתושביםמבתיהם,הפסקתפעילותם שלבתיעסק עקב הפינוי או עקב מהלך המלחמה וגיוס מאות אלפי מילואימניקים, חוללו שינויים ניכריםבצורכיהציבור ובשירותיםהנדרשיםמזרועותהביצוע של הממשלה בכל תחומי החיים. בתרשיםהבא מוצגות דוגמאות לנושאיםהמרכיביםאתהתחוםהאזרחיבמלחמה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 34 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים1 : דוגמאות לנושאים הנכללים ב תחוםהאזרחי במלחמה GOV.IL על פי המיזם "כל זכות" ואתר" ," בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 35 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 הגידולהניכרבצורכיהציבורעל פימקורותהמידעהממשלתיים אפשר ללמוד על השינוייםשחלו בצורכיהציבורלעניין קבלת שירותיםממשלתיים, מאז פרוץ המלחמה ובמהלך חודשיה הראשונים, מהשימוש שעשה הציבורבמקורות מידע מרכזיים של הממשלה ומנתונים שריכזמשרדמבקרהמדינהונציבתלונותהציבור,כמפורטלהלן. 1. ה מיזם "כל זכות" (להלן - מיזם כל זכות): מיזם הממומן על ידימשרדהמשפטים ומערךהדיגיטלהלאומיומופעלבאמצעות חברת"כלזכות"3,המפעילהשניאתרים שעוסקיםבזכויות ושירותים לציבור - אתר "כל זכות" ואתר "כל שירות (להלן ביחד:" אתר כל זכות)"". החל מפרוץ המלחמה, רוכזו באתר כלזכות, בפורטלייעודי, הפניות למידע על זכויות הנוגעות לסיטואציות חיים רלוונטיות למלחמה כגון זכויות של משרתי ומשרתות במילואים, זכויות תושבים שפונו או התפנו מביתם,זכויותבתחוםהתעסוקה, וכןמידעעלמכלולהמענקיםמטעםהמדינה(להלן- פורטלהחירום שלכל זכות). במהלך 12 השבועות הראשונים במלחמה (מ- 8.10.23 עד 31.12.23 ,) היו 13 מיליון צפיות באתרכל זכות, ו- 3.7 מיליון מתוכן היו צפיות בפורטל החירום של כל זכות. מספר הצפיות באתר כל זכות בתקופה הזו היה גדולבכ- 3.3 מיליון ממספרהצפיות בו באותההתקופה בשנה הקודמת (עלייה חדה של כ- 35% ) . נתונים אלה מלמדים על גידול משמעותי בצורכיהאוכלוסייה ובצורךנרחבשל הציבור לקבל מידע הנוגע לזכויות, לאופן מיצוי הזכויות ולאופן קבלת המענים במציאות ששררה במדינה באותםשבועות. בלוחלהלןמפורט מספר הצפיותבארבעתתחומי התוכןהמרכזיים בפורטל החירום של כלזכות"" מ- 8.10.23 עד31.12.23 (בסךהכול85 ימים,12 שבועות),ומספרהצפיות הממוצע ביום. 3 חברה לתועלתהציבור. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 36 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לוח1 : מספרה צפיות ב פורטלהחירוםשל כל זכות בארבעהתחומי תוכן מרכזיים, ומספר הצפיות הממוצע ביום, במשך 12 שבועות(מ- 8.10.23 עד 31.12.23 ) תחום התוכן הנושאים המרכזייםבתחומיהתוכן מספר הצפיות מספר הצפיות (מעוגל הממוצעליום לאלפים) (מעוגל לאלפים) תעסוקהוזכויות שאלותותשובות לעובדיםולמעסיקיהם 290 3.4 עובדים שאלותותשובות לעצמאים 127 1.5 מסלוליהפיצוילעסקים 165 1.9 דמיאבטלהוחופשהללאתשלום 411 4.8 שירותמילואים תשלוםעבורשירותמילואים 250 2.9 תגמולנוסףלמשרתיםבמילואים 95 1.1 זכויותלמשרתיםבמילואים 39 0.5 נפגעיפעולות מידעוזכויותלנפגעיפעולותאיבה 30 0.3 איבה מידעוזכויותלמשפחותשכולות 13 0.1 תושביםשפונו מידעוזכויותלמפונים 82 0.9 מענקאכלוסוהתארגנות 44 0.5 על פי דוח כל זכות, סיכום שנת 2023 . מה לוח עולה כי ב- 12 השבועות הראשונים ל מלחמה 1.5 מיליון צפיות מ- 3.7 מיליון צפיות בפורטל החירום של כל זכות היו בארבעהתחומים מרכזיים: כמעטמיליון צפיות (27% מ- 3.7 מיליון צפיות) בתחום התעסוקה וזכויות העובדים; כ- 380,000 צפיות ( 10% מ- 3.7 מיליון צפיות) בתחום שירות המילואים; כ- 126,000 ( 3% מ- 3.7 מיליון צפיות) בתחום הפינוי מהיישובים ; וכ- 43,000 צפיות ( 1% מ- 3.7 מיליון צפיות) היו בתחוםהפגיעה מפעולות איבה. הנושאים השכיחים שנצפו במהלךהתקופה שלאחרפרוץהמלחמה לצורךקבלת השירותים מלמדים אף הם על הצרכים הציבוריים באותה עת: "מפונים", "שירותים למצב החירום", "דיור ואירוח חירומי", "חוסן נפשי", "מיצוי זכויות", "סיוע כספי בחירום", "פעילויות הפ וגה" ו" אנשי צבא וביטחון"4. הפניות שהתקבלו בפורטל החירום של כל זכות שיקפו במידה רבה צרכים "חוצי תחומים" ו"חוצי משרדיממשלה".לדוגמה,עובדב" מפעלחיוני" 5 שנדרשלעבודבמהלךהמלחמה,והואהורהיחידלילד מתחת לגיל 14 , המבקש לברר את זכויותיוכעובדואת זכויותיוכהורהיחיד; פניות על תשלומי שכר לעובדיםבבתי עסק השוכניםבסמוך לגבול הצפוני ולכן אינם פועלים; ותושבים מפונים שאיבדואת פרנסתםוזקוקים לסיועבטיפוליםרגשייםלבניהמשפחהוכןלסיוע במימוןההוצאותהשוטפות. 4 הצפיות האלה היו באתר "כל שירות" - הפועל בנפרד מאתר כל זכות ומיועד לאיתור שירותים של גופים ציבוריים ועמותות. 5 כל מפעל, או חלק ממנו, הפועל או שאפשר להפעילו לצרכי הגנת המדינה, ביטחון הציבור, הבטחת המשך הייצוא https://www.gov.il/he/pages/emergency-info ולהספקתומתן שירותיםחיוניים למשק(מתוך אתרgov.il - ) מבקרהמדינה| דוחמיוחד 37 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 2. האתר הממשלתי liv.o g : עלהגידולהנרחבבצורכיהאוכלוסייהניתןללמודגםמנתוניהפנייה לאתר השירות הממשלתי gov.il . על פי נתוני מערך הדיגיטל הלאומי, במהלך כשלושה חודשים, מ- 7.10.23 עד 31.12.23, היו כ- 79 מיליון צפיות בדפי האתר, ולעומת זאת בתקופה המקבילה בשנה הקודמת ( מ- 7.10.22 עד 31.12.22 ) - היו כ- 64 מיליון צפיות. מספר הצפיות בתקופה המקבילה בשתי השניםגדלאפואבכ- 15 מיליון(גידולשל 23% ) 6.בתרשיםהבאמוצגיםמספריהצפיות(באלפים)בדפי האתר של ארבעת הגופים הממשלתיים (משרדיממשלה ויחידות סמך שלהם) הנצפיםביותר במהלך שלושתהחודשיםהראשונים ב מלחמה( עד31.12.23 .) תרשים2 : מספרהצפיות (באלפים)בדפיהאתרשל ארבעתהגופיםהממשלתיים הנצפיםביותר מכלל הצפיות באתר gov.il במהלך כשלושה חודשים(7.10.23 עד31.12.23 ) על פי נתוני מערךהדיגיטל הלאומיבעיבוד משרד מבקרהמדינה. מהתרשיםעולה כי ארבעתהגופיםהממשלתיים הנצפיםביותרבמהלךשלושת החודשיםהראשונים למלחמה היו רשות המיסים (כ- 11 מיליוני צפיות, שהן 14% מכלל הצפיות), משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (כ- 6 מיליוני צפיות, שהן 8% מכלל הצפיות), רשות האוכלוסין וההגירה (כ- 6 מיליוני צפיות, שהן 7% מכלל הצפיות) ואגףכלי ירייה במשרדלביטחון לאומי (כ- 5 מיליוני צפיות, שהן 7% מכלל הצפיות.) 3. סיורי מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור: החל מפרוץ המלחמה קיים מבקר המדינהסיורים באזוריםשוניםבארץ,בייחודב יישוביםבצפוןהארץובדרומה.בסיוריםהעלהמבקר 6 אתר GOV.IL הוא אתר שהוקם ומנוהל על ידי מערך הדיגיטל הלאומי, והוא מרכז שירותים ומידע מכלל משרדי הממשלה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 38 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 המדינהביןהשארכיחסר גורםממשלתישיתכללאת צורכיה תושביםה מפוניםמולמשרדיהממשלה; כיישמחסור בגורמימקצוע מטפליםבתחוםהפסיכולוגי-רגשימטעם הגופיםהציבורייםולכןטיפולים מתבססים על מערך מתנדבים;כי מפעלים חי ו נייםבתעשייהובחקלאות סובלים ממחסור בכוחאדם על רקעאיסור כניסתעובדיםפלסטיניםלארץועזיבתעובדיםזרים. עלבסיס המידעשנאסףבסיוריםאלהכתבמבקרהמדינהלראשהממשלהב- 13.11.23 על פערים שעלו בנוגע ל טיפול הממשלתי בעורף. מבקר המדינה כתב בין השאר כי ההיערכות הממשלתית לחירום אמורה הייתה להיות כוללת, מפורטת, מתורגלת ומוכנה להפעלה, וכי החודש הראשון של תקופת החירוםאינואמור להתאפיין בתהליךהדרגתי ואיטי שלהתארגנות ממשלתית, אלא בהפעלהמהירה של ותכניות ומערכים מוכנים. מבקר המדינה ציין כי המענה הממשלתי שניתן לעורף מחייב ניהול מתכלל ברמה הלאומית על ידי גורם ממשלתי בעל סמכויות ובעל יכולת לתת פתרונות לציבור;כי חסרים נציגי משרדי הממשלה במקומות שהייה של תושבים מפונים, ואף כי בחלוף הימים החסר צומצם, עדייןניכרהחסר בגורםמנהל שירכזאת פעילות משרדיהממשלה בשטחויתאם ביניהם;כי קיימיםפערי מידעברמההמדינתיתבנוגעלטיפול בתושבים;וכיאיןחדרמצבממשלתי אזרחילעורף המרכזנתונים באופן מערכתי. מבקר המדינההוסיף כי ראשירשויות מקומיות דיווחושהם נדרשים להשיב על בקשות חוזרות ונשנותשל משרדיממשלה שוניםלהמציא להם נתונים לצורךמיפוי צורכי התושבים, וכי לצד נושאים המטופלים בד בבדעל ידי כמה גורמים ממשלתיים, יש נושאים אחרים אשר"נופליםביןהכסאות." ממכתבמבקרהמדינהעולהכיבאותהעת,כחודשלאחרפרוץהמלחמה,עדיין לא יושמהתוכנית לסיוע כלכלי לציבור, וזאת בתקופה שבה מאות אלפי תושבים פונו או התפנו מיוזמתם מבתיהם; בהיעדר תו כנית ממשלתית לסיוע כלכלינזקקו תושביםרביםשפונואו התפנו מבתיהם לגיוס תרומות לצ ורכי קיום יום-יומי , ורביםמהם הפכו למעשה לאוכלוסייה נזקקת; הועלו פערים בנוגע לטיפול בתושבים מפוניםבמקומותשהייתם,כגוןלגבי ההתאמות הנדרשות עבוראנשיםעםצרכיםמיוחדים ומענהלבני הגיל השלישי; פעילות מערכת החינוךביישוביםשאינםמפונים הייתה לא סדירה באותה עת; הועלו פערימיגוןביישוביםבצפוןובדרום,וכמוכן-בבתיחוליםבאשקלוןובבארשבע;מסירתהמידעלציבור בדברפעולותהממשלהלטיפול בעורף הייתהלאסדירהולא סדורה. המענה הממשלתי לעורףמחייבניהול- על ברמההלאומית עלידיגורםממשלתי בעלסמכותואחריות לתכלל את פעילות הגופים הממשלתיים בתחומים האזרחיים . ממכתבו של מבקר המדינה עלה, בין היתר, כיחסריםנציגימשרדיהממשלה במקומות שהייה של תושביםמפונים, ואףכיבחלוףהימים החסר צומצם, עדיין ניכר החסר בגורם מנהל שירכז את פעילות משרדי הממשלה בשטח, יתאם ביניהם ויהיה בעל סמכות ומשאבים למתן פתרונות לסו גיות השונות העו לות מהציבור; כי קיימים פערימידעברמה המדינתית בנוגעלטיפול בתושבים וכי אין חדרמצבממשלתי אזרחילעורףהמרכז נתונים באופן מערכתי. 4. נציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה: נציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה מבררת תלונות של תושבים שראו את עצמם נפגעים מפעולות רשויות השלטון. דוח שפרסםמשרדמבקר המדינהונציבתלונות הציבורהציגנתונים על פניות הציבור במהלךחודשוחצי מבקרהמדינה| דוחמיוחד 39 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 מתחילת המלחמה7. עלפיהדוח,התקבלובמהלךהתקופההזו1,329 פניות8,והןעסקובעיקרבנושאים האלה: השירות לציבור מוקדי השירות וטיפול בפניות)( - 182 פניות (14% ) ; מענקים ותשלומים לנפגעים(מס רכושוקרןפיצויים,מענקיםמיוחדיםבשלפינויהתושביםמיישוביהדרוםוהצפון,נפגעי פעולות איבהותגמולי מילואים) - 181 פניות (14% ;) חינוךוהשכלה- 156 פניות (12% ); הגנת העורף- 136 פניות (10% ) ; טיפול במפונים ופינוי אוכלוסייה בשעת חירום - 107 פניות (8% ); חופש התנועה מחסומים)( - 93 פניות(7% ); נושאירווחה- 64 פניות (5% ); נושאי בריאות- 42 פניות(3% ); ונושאים נוספים- 368 פניות(28% .) הפניות שהתקבלו בנציבות תלונות הציבור שיקפו בחלקן צרכים "חוצי תחומים" ו"חוצי משרדי מ משלה". לדוגמה,תושבהמוכרכנכהצה"לעקבפוסט- טראומה,אשר בסמוךלביתונפלהרקטהוהוא עזב את מקום מגוריו, אך הוא ובן משפחתו המשמש מלווה קבוע לא היו זכאיםלמימון הפינוי בידי המדינה ;תושב יםשבתיהםנפגעו עקביריונזקקו לט י פול משולבשל המוסד לביטוחלאומי ושלרשות המיסים(מס רכוש.) 5. רח"ל: בבדיקהשערכהרשותהחירוםהלאומיתבמשרדהביטחון(רח"ל)בבתימלוןששימשומרכזי שהייה למפונים9 בדצמבר 2023 לצורך הערכת רמת השירות שגופים ממשלתיים העניקו לתושבים מפונים,הועלהכיבאותה עת נדרששיפורברמתהשירותבתחומיםכגוןתחוםהחינוךלשלביו,לרבות הגיל הרך; פעילות הלמידה בבתי המלון; המענה לאוכלוסיית הגיל השלישי; והשירות של משרד התיירותל טיפול ב פניותמפונים. המוקדיםהטלפונייםשל הגופיםהממשלתיים גוף ממשלתי המעניק שירותיםלציבורמתוך ראיית הצרכיםשל מקבלי השירות ומתאים את השירותים לצורכיהם מחזק את הקשר בין הציבור לממשלה ואת אמון הציבור בממשלה. מערך הדיגיטל הלאומי הגדירארבעה ערכישירות מנחים שלפיהםנמדדת איכות שירותי הממשלה: פשוטים; נגישים; אישיים; ויוזמים. לצד איכות השירות עצמו, נודעת חשיבות לאופן שבו המידע על השירות מונגש לציבור. על החשיבות הנודעת לעצם הנגשת המידע לציבוראפשר ללמוד מ דוח שפרסם מבקר המדינהונציבתלונות הציבור ב- 19.12.23 ,אשרגובשגם עלבסיספניותהציבורבמהלךחודשוחצילאחרפרוץהמלחמה.בדוחעלה כי 40% מהפניות של הציבורנענו בדרךשלמתן מידע על שירותיםש הפוניםזכאים להםומסירת מידע על אודות חוקים או החלטות ממשלה רלוונטי ים למצב החירום. יוצא כי קרוב למחצית מפניות הציבור האמורות נועדולצורךקבלתמידעעל שירותיםמבוקשיםואינןנוגעות לשירותשניתן. 7 מבקרהמדינה ונציב תלונותהציבור, דוח ביקורת מיוחד - תלונות הציבור בשבועות הראשונים של מלחמת"חרבות ברזל" ( 2023 )(להלן - דוח מיוחד.) בדוח נכללו תלונותמהתקופה 7.10.23 - 19.11.23 . 8 לעניין דוח זה- "פנייה" משמעהיצירת קשר עםנציבות תלונותהציבור ובכלל זההגשת בקשה לקבלתמידעאוהגשת תלונה עלגוף ציבורי (מתוך דוח מיוחד, עמ' 13 .) 9 הבודקים מטעםרח"ל תודרכו להעביר אתהשאלון לנציג הקהילה שלהיישוב המפונה, והנציג השיב עליו. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 40 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 עודעלהבדוחהאמורכיבסמוךלאירועי7.10.23 הוקמומוקדיםטלפונייםשוניםלסיוע,חלקםשלמשרדי הממשלהורשויותשלטוןשונ ות וחלקםשלארגוניםמהמגזרהשלישי,וכיכברבתחילתהמלחמהניכרהיה שחסרגורםמתכללשאליוניתןלפנותולקבלסיועומידעבכללהתחומיםהשונים,וחסרונושלגורםכאמור פגע בשירותלציבורשלמוקדיםאלה. על פי נתוני מערך הדיגיטל הלאומי, 62% ממקבלי כלל השירות ים הממשלתיים בשנת 2022 קיבלו את השירות באמצעותאתרהמרשתת(אינטרנט) שלהיחיד ההממשלתית, ו- 38% ממקבלי השירותים קיבלו את השירות באמצעות ערוץ שירות טלפוני. באותה שנה רמת שביעות הרצון של הציבור מהשירות הממשלתי הי יתה בינונית -נמוכה10 , ביןהשארכיוון שהשירות נפגעמחוסרתיאום ביןגופיםממשלתיים שונים. תיאום בין גופים ממשלתיים המעניקים שירות לציבורחיוני אפוא לצורךהשגת רמה גבוהה של שביעות רצוןהציבור. 1. מיפוי השי רות של המוקדים הטלפוניים: על רקע החשיבות הנודעת כאמור לאופן מסירת המידע לציבור על השירותים הממשלתיים, ועל רקע הצורך בתיאום בין גופים ממשלתיים המעניקים שירותים לציבור, משרד מבקר המדינה בדק יאלו מוקדי חירום טלפוניים למסירת מידע לציבור הפעילו משרדיממשלה ויחידותהסמך שלהם וכן המוסד לביטוח לאומי שהוא תאגיד הפועל לפי חוק (להלן בפרק זה- גופים ממשלתיים) לאחר פרוץהמלחמה. הבדיקהנערכהבאפריל2024 , על סמך פרסום המוקדים באתר המרשתת הממשלתי gov.il , וממצאיה מפורטים בתרשים הבא. מספר המוקדיםהטלפונייםשהגוףהפעיל מצוין בסוגריים. 10 רמת שביעות רצון הייתה 67 ב ממוצע , ב סולם מ-0 עד 100 . מבקרהמדינה| דוחמיוחד 41 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים3 : גופיםממשלתיים שהפעילו מוקדי חירוםטלפוניים - מספרמוקדי החירום שלכל גוף (נכון לאפריל 2024 ) 11 על פי האתרהממשלתיGOV.IL . 11 על פי החלטת הממשלה 1316 ( 21.1.24 ), שטחי הפעולה של המשרד לקידום מעמד האישה הועברו למשרד לשוויון חברתי. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 42 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 מהתרשים עולה כי 33 גופים ממשלתיים12 הפעילו 48 מוקדי חירום טלפוניים במהלך המלחמה: 21 מהגופים הפעילו מוקדאחד13 ;תשעהגופים הפעילו שני מוקדים טלפוני ים14 ; ושלושה גופים הפעילו שלושה מוקדים טלפוניים15. משרד מבקר המדינה ערך מיפוי של הנושאים שבהם עסקו 48 מוקדי החירום הממשלתיים שפעלו במהלךהמלחמה. בתרשיםהבאמוצגיםנושאים שבהםעסקיותר מגוף ממשלתי אחד. 12 הרשות להגנתהצרכן ולסחרהוגן לאנכללה ברשימה זו. 13 משרדהחוץ, משרדהחינוך, משרדהפנים, הרשות לזכויות ניצולי שואה, משרדהתחבורה והבטיחות בדרכים, משרד הרווחה והביטחון החברתי, המשרד להגנת הסביבה, משרד התקשורת, רשות שוק ההון, משרד התרבות והספורט, משרדהחקלאות ופיתוחהכפר, מערךהדיגיטל הלאומי, משרדהעבודה, משרדהחדשנות, המדע והטכנולוגיה, משרד הבינוי והשיכון, מינהלהתכנון, רשות האכיפה והגבייה; הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן; משרד ירושלים ומסורת ישראל ומשרדהעלייה והקליטה. 14 משרד הבריאות הפעיל מוקד שירות טלפוני ומפנה למוקדי מרכזיחוסן לסיוע רגשי (מוקדיהמרכזים הוגדרו כמוקד אחד;) משרד הביטחון הפעיל מוקד שירות לפצועי מלחמת חרבות ברזלומוקד לתמיכה וסיוע לנכי צה"ל, כוחות הביטחון ומשוחררים; המשרד לביטחון לאומי הפעיל מוקד לרישוי כלי ירייה ומוקד גיוס למתנדבים; רשות האוכלוסין וההגירה הפעילה מוקד חירום לתושבים שפונו מבתיהם ומוקד פניות לעובדים זרים; רשות המיסים הפעילה מוקד קרן פיצויים לנזקים ומוקד תרומות לאוכלוסייה אזרחית; המוסד לביטוח לאומי הפעיל קו חירום לסיועלפצועים ומשפחות שכולותומוקד טלפוניבנ ושאים שונים, לרבות בנושאתשלומים למשרתימילואים;המשרד לשוויוןחברתי הפעילמוקדחירום לחברה הערבית ומוקדארצי להתנדבות; מ שרד התיירות הפעילקוחירום לתיירים וחמ"ל לניהול מערךהקליטהשלהמפונים; משרד הכלכלה והתעשייה הפעיל מוקדכוח אדםלמעסיקיםומוקד סיוע לבעלי עסקים ומפעלים; 15 משרד המשפטים הפעיל מוקד חירום להענקת ייצוג משפטי למשפחות נרצחים, חטופים ונעדרים בגין מתקפת הטרור; מוקדחירום של רשםהירושות למשפחותהחללים והנרצחים במלחמה ומוקדהכוונה משפטיתלכלל תושבי המדינה בנושאים הקשורים למצב הביטחוני; המשרד לשירותי דת הקים מוקדחירום; מוקד קבורה ומוקד אר"ן- אירוע רב- נפגעים; משרד הנגב, הגליל והחוסןהלאומי הקים שלושה מוקדים, אחד מהם לאזרחים ותיקים. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 43 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים4 : מוקדי חירוםטלפוניים שהפעילו גופים ממשלתיים במהלךהמלחמה, בחלוקה לנושאים על פיהאתרgov.il משרדי הממשלה ופורטל "חרבות ברזל,)"( בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בנושאים האלה עסקו שני מוקדי חירום טלפוניים ממשלתיים לפחות: חוסן נפשי; תרומות והתנדבות; מפונים ומתפנים; תעסוקה; ואזרחים ותיקים. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 44 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 א. נושא החוסן הנפשי: מהתרשיםעולה כישבעהגופים ממשלתיים הפעילושמונה מוקדים טלפונייםשבהםניתןמידע או סיוע בתחום החוסן הנפשי :משרדהבריאותהפנהלמוקדי" מרכזי חוסן"לסיוע רגשי16 ;משרדהחינוךהפעילמוקדטלפונילתמיכהרגשיתבצוותיחינוך,בתלמידים ובהורים, ולסיוע לנפגעים מקרב קבוצות אלה; משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי הפעיל שני מוקדים- האחדהואמוקד סיועלאזרחיםותיקיםבנושאיחירום,תמיכהנפשיתוצרכיםחיוניים נוספים, והשניעסק ביןהיתר ב"סיוע נפשילכל דורש"17 ;הרשות לזכויותניצולי השואהבמשרד רה"םהקימהמוקדשנועד,ביןהיתר,לסייעלניצולישואהבתחוםהנפשי;משרדהעלייהוהקליטה הפעיל מוקד שעסק, בין היתר, במתן מענה ותמיכה רגשית מקצועית לעולים חדשים; משרד הרווחה והביטחון החברתי הפעיל מוקד תמיכה לתושבי הדרום; משרד הביטחון הפעיל מוקד לתמיכה רגשית, סיוע והכוונה לנכי צה"ל, לכוחות הביטחון ולמשוחררים משירות צבאי המתמודדיםעםפוסט- טראומה. ב- 8.10.23 פרסמה הרשותלזכויותניצולי שואהבמשרדרה"ם כיהוקם קו חירוםלניצולי שואה, שנועד להעניק להם את השירותים הנדרשים בתחום הטיפול הרפואי, הנפשי, החברתי ושאר צרכיםהנובעים מהמלחמה. ב- 19.10.23 פרסם משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי כי הוקם קו סיוע חירוםלאזרחים ותיקים, שנועד לתת מענה בנושאיחירום, תמיכה נפשית וצרכיםחיוניים נוספים. ב. סיוע למפונים ולמתפנים:מהתרשיםעולהכישישה גופיםממשלתייםהפעילומוקדים לסיועלמפוניםולמתפנים:משרדהתיירותהפעילמוקדלצורךניהולמערךהקליטה שלהמפונים; רשותהאוכלוסיןוההגירה,המופקדתביןהשארעלהנפקת מסמכים רשמיים,כגוןתעודותזהות, הפעילה מוקד לתושבים שפונו מביתם; משרד החינוך הפעיל מוקד שעסק בין היתר בקליטת תלמידיםבמרכזיפינוי;משרדהנגב,הגלילוהחוסןהלאומיהפעילמוקדחירוםשעסק,ביןהיתר, בסיוע למשפחות מפונות; משרד ירושלים ומסורת ישראל הפעיל מוקד סיוע למפוני המלחמה המתאכסנים בבתיהמלון בירושלים;ומשרדהמשפטים הפעיל מוקד הכוונהמשפטית בנושאים הקשוריםלמצבהביטחונישקהלהיעדהעיקרישלוהיהמפוני המלחמה. ג. תרומות והתנדבות: מהתרשיםעולה כיחמישה גופים ממשלתיים הפעילו שישה מוקדים בתחום התרומות וההתנדבות: המשרד לביטחון לאומי הפעיל מוקד גיוס מתנדבים למשטרה; המשרדלשוויוןחברתיהפעילמוקד להתנדבות; משרדהחקלאות הפעיל מוקדשעסק, ביןהיתר, בהתנדבות לעבודות חקלאות ולייצור מזון; רשות המיסים הפעילה מוקד לתרומות של ציוד לאוכלוסייה אזרחית; משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי הפעיל שני מוקדים שוניםשעסקו בין היתרבאיסוףציודלתרומות ובהספקתמזון. 16 משרדהבריאות מפעילומתקצב אתמרכזיהחוסן (המפעילים אתהמוקדים), על פי החלטתהממשלה 1233 , "הפעלת מרכזיהחוסן בשנת 2024 (" 7.1.24 ); החלטת הממשלה 1817 , "הפעלת מרכזיהחוסן בשנת 2023 (" 14.8.23 ); החלטת הממשלה 1279 , "תכנית לפיתוח כלכלי חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב 2022 - 2026 ותיקון החלטת ממשלה"(23.3.24 ); החלטתהממשלה 907 " , המשךהפעלת מרכזיהחוסן ביהודה ושומרון" (2.1.22 .) 17 לשניהמוקדים מספרי טלפון שונים. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 45 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 ד. סיוע לנפגעים: מהתרשים עולה כי לצד משרד הבריאות, שהפעיל מוקד הפועל דרך קבע בתחום שירותי הבריאות, הפעיל משרד החינוך מוקד פניות שעסק, בין היתר, בסיוע לצוותי החינוך,לילדים ולהוריםנפגעים; ומשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי הפעיל מוקד לצורךסיוע למשפחות נפגעים. ה. סיוע לנשים:ה משרדלקידוםמעמדהאישה הפעיל מוקד חירוםייעודילנשים, שמטרתומתן מענה ראשוני על ה צרכיםהייחודייםשלנשיםעל רקע המלחמה. על פי אתר המשרד,לא הוגדרו התחומים שבהםהמוקד עסק, ולכאורההוא עסק בתחומי סיוע שניתניםבמוקדיםאחרים, כגון שירותיבריאות, חוסן נפשי וסיוע לתושבות שפונו או התפנו מביתן. בפברואר2024 חדלהמשרד לקידוםמעמד האישהלפעול, ושטחיפעולתו הועברולאחריותהמשרדלשוויוןחברתי18. ו. תעסוקה: מהתרשים עולה כי משרדהכלכלה והתעשייה הפעיל מוקדים לרשות המעסיקים; ומשרדהעבודההפעילמוקדלרשותהעובדיםבמשק,אשרעסק בזכויותהעובדים. המיפוי שערך משרד מבקר המדינה לגבי 48 המוקדים הטלפוניים שהפעילו 33 הגופים הממשלתיים לאחר פרוץ המלחמה העלה כי מוקדים טלפוניים של משרדי ממשלה שונים העניקו מידעושירות באותםנושאים, בייחודבתחום הסיועהנפשי, במתן סיועלתושבים שפונו או התפנו מבתיהם, בגיוס מתנדבים ותרומות ובסיוע לנשים. זאת, ללא מוקד מידע אחוד וללא תיאום במתן השירות הממשלתי לאזרח. משרד רה"ם פירט בהתייחסותו לממצאי הביקורת את האתגרים העומדים לפני הציבור בבואו לקבל שירות, בשעה שזרועות הממשלה מפעילות עשרות מוקדים טלפוניים, לדוגמה: המענה הממשלתי מפוצל ביןמספר רבשל מוקדים כאשרבפועל אנשיםשנפגעו במלחמה זקוקים לסיוע רב-תחומי ; המענה המפוצל עלול ליצור טרטור"" של הפונה בין כמה מוקדים; חסריםממשקים מקצועיים ביןמוקדיםבאופןשיטייבויפשטאת ה"מסע" של הפונהביןהמוקדים. משרד רה"ם ציין בהתייחסותו כי הוא בחן באמצעות אגף ממשל וחברהבמטה מנכ"ל המשרד, בשבועות הראשונים של המלחמה, את האפשרות להקים מוקד ממשלתי אחוד ייעודי לטיפול במצבהחירוםאובאוכלוסיותהנפגעות, אךהחליט שלאלקדם את הקמתו באותהעת. מהתייחסות משרדרה"םלממצאיהביקורתעולהכיבמסגרתהעיסוקשלמשרדרה"םבאפשרות להפעילמוקד טלפוניאחוד,ו נוכחהמורכב ויותהטכניותוהמקצועיותהכרוכותבכך,המשרדסבר כי אין היתכנות לקדם תהליכיעומק בין- משרדייםהנדרשיםלצורךהקמתמוקד אחוד, תוךכדי פעילותעצימהבמצבהחירום. הנושאאףנדוןבהמשךשוב,ועםזאת, לאהתקבלההחלטהבנושא. בהתייחסויות של כמה מהגופים המבוקרים לממצאי הביקורת הם העלו הסתייגויות מהפעלת מוקדממשלתי אחוד:משטרת ישראלהשיבהכיפניותלמוקדמשטרתינענובהפניהלמוקדיםשל 18 על פיהחלטתהממשלה 1316 ( 21.2.24 ) הועברו שטחיהפעולה והסמכויות שלהמשרד לקידום מעמדהאישה למשרד לשוויוןחברתי. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 46 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 גופים ממשלתיים אחרים,וכיקיים קושי בקיוםמוקד אחודלנוכחהעובדהשמתן מענה מקצועי בתחומים שוניםמחייב מומחיות בכל אחד מהם; המשרדלשוויון חברתי וקידוםמעמד האישה השיבכיהקמת מוקדאחודלחירוםתנציחבעיותשלאוכלוסיותפגיעות הזקוקות למענהמותאם; הרשותלהגנתהצרכןולסחרהוגןהשיבהכיהקמתמוקדאחודעשויהלפגועבאפשרותלתתמענה מקצועיומדויק על שאלות. כמוכן,משרדהחינוךהשיבכימוקדמשרדהחינוךנתןמענהבנושאים ייחודיים למערכת החינוך שאינם זהים לנושאים שבעניינם ניתן שירות במוקדים ממשלתיים אחרים. משרדהבריאות השיבלמשרד מבקר המדינה כיאין היתכנות טכנולוגית ותשתיתית או היגיון מקצ ועי וניהולי באיחוד מוקדים טלפונ יים עצמאיים של משרדי ממשלה שונים בשעת חירום,וכיישלטפלבנושאבאמצעותהפעלתמוקדאשריספקמידעכללילציבורוינתבאתהציבור למוקדיםהממשלתיים הרלוונטיים. מערךהדיגיטלהלאומיהשיבלמשרדמבקרהמדינהכימערךהדיגיטלמפעילמוקדמענהממשלתי בחמש שפות (בטלפון, בדוא"לובצ'אט), אשר מכוון ומדריךבפנייהלגופי הממשלה השונים, תוך עידוד שימוש בערוץ דיגיטלי, וכן את אתר "כל זכות" ו"מנוע זכויות לאומי" המהווה מחשבון זכויותמשוכלל,אשרמופעלים בשגרה. ריבוימוקדים טלפוניים, לדוגמה בתחוםהסיוע הנפשי והשירות למפונים ולמתפנים, פערימידע בנוגע לטיפול בתושבים והחסר בנתונים מערכתיים אשר עלו בסיורי מבקר המדינה בתחילת המלחמה, וכן ריבויפניות ציבורלצורךקבלתמידעעלשירותים שהפונים זכאיםלהם, כפישעלה בנציבות תלונות הציבור, במיזם "כל זכות" ובאתר הממשלה gov.il , מלמדים על הקושי של הציבור לקבל שירות יעיל ואפקטיבי מגופי הממשלה. ממצאים אלה אף מעלים חשש כי מיצוי זכויות של תושבים הצריך פניות לגורמים שונים ורבים, ובכך הערים קשיים בירוקרטיים על קבלת מענה ושירות. ריבוי מוקדים אףפותח פתח לתשובות סותרות בין גופים ולהעברת הפונה מגוף לגוף,לצורךקבלת מידעאו שירות. מתן שירותים דיגיטליים לתושבים חשוב בעת שגרה, ואף יותר בעת חירום. העברת מידע בין גופים ציבוריים היא צירמרכזי בהתנהלות הממשלה והשירות הציבורי באירועיחירום. בשנת 2016 החליטה הממשלה19 לאמץ"מדיניות פעםאחת" במשרדיהממשלה וביחידות הסמךלשם שיפור השירות הממשלתי הניתן לציבור והפחתת הנטל הבירוקרטי המוטל עליו. על פי ההחלטה, חלה חובה על משרדיהממשלה להעבירביניהם מידע הנדרש לצורךשיפור השירות לציבורבהתאםלמגבלות ולהוראות שנקבעו באותה החלטהועל פידין. בדוחמבקר המדינה עלה כי בחלוף שמונה שנים מהחלטת הממשלה הראשונה בנושא זה, התוכנית הממשלית עדיין לא עלתה על מסילת יישום ממשית והשלמת התהליך בכללותו אינו נראה באופק של השנים הקרובות. כאמור על פי דוח נציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה, היעדר תיאום במתן השירות הממשלתי פגע באיכות השירות לציבור. לנוכח זאת, ובהינתן החלטת הממשלה מ- 2016 לאמץ 19 ממשלת ישראל, החלטה 1933 בנושא "שיפור העברת המידע הממשלתי והנגשת מאגרי מידע ממשלתיים לציבור" ( 30.8.16 ). מבקרהמדינה| דוחמיוחד 47 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 מדיניות פעםאחת" לצורךשיפור השירות לציבור והפחתת הנטל הביורוקרטי עליו," מומלץ כי משרדרה"ם,בהתייעצות עםמערךהדיגיטלהלאומי יפעללהקמת מוקד מידעאחודשלהגופים הממשלתיים; יקבע מי אחראי להקמתו ולהפעלתו; יקבע את מתכונת ההפעלה של המוקד (למשל מתכונת של אבחוןהפנייה, ניתובה ותיאום המענים לפונה); ויגבש אמצעיהמעודדמיצוי זכויות כגון "מחשבון זכויות". כלזאת גםבשעתחירום., 2. יומיים אחרי פרוץ המלחמה, ב- 9.10.23 , העלה מערך הדיגיטל הלאומי, בעקבות פנייה של חברות עסקיות, כי יש צורך בהקמת אתר שירכזעבורנפגעי המלחמה את המידע הנוגע לזכויותיהם,באופן מותאם אישית, כדי להקל ככל הניתן את תהליך מיצוי הזכויות. מערך הדיגיטל בדק את האפשרות להשתמשלצורךהזהבמערכתקיימת- "מנועהזכויותהלאומי", אךמצא כימערכתזואינהמתאימה בשלשינוייהחקיקההתכופיםבנסיבותאירועיהמלחמה,המצריכיםמערכתגמישהודינמית.בשיתוף פעולה בין מערך הדיגיטל הלאומי לבין חברות עסקיות הועלה לאוויר ב- 19.11.23 , כשישה שבועות לאחר פרוץהמלחמה, האתר "כיוונים",אשרנועד לתת מידע לתושביםשנפגעו במהלךהמלחמה - מי ששכלו בן משפחה או שבן משפחתם נחטף, מי שנפגעו פיזית או נפשית, מי שרכושם נפגע או שפונו מביתם, חטופים ששוחררווכן משרתי מילואים. השירות באתר ניתן באופן הזה: מוצגות למשתמש כמה שאלות, כגון בנוגע לפגיעה ברכושוהפרטיאו לפגיעה פיזית או נפשית; לאחר מענה על השאלות מוצגת למשתמש רשימת זכויות על פי תשובותיו, וכן פירוט הפעולות לצורך מימושן. על פי מערך הדיגיטלהלאומי, רשימתהזכויותוהפעולותלמימושןמבוססותעל פרטיםונתוניםשלהגופיםהאלה: משרד הבריאות, משרד החינוך, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד המשפטים, רשות המיסים, משרד החוץ, משרד העבודה, רשות האוכלוסין וההגירה, משרד התיירות, המוסד לביטוח לאומי, רשויותמקומיות,חברתהחשמללישראל,בנקישראלובנקיםמסחריים.נכוןלמאי2024 ,עלותהקמת האתר הסתכמהבכ- 93,000 ש"ח,מהם 50,000 ש"ח(לא כוללמע"ם) במימוןחברותעסקיות ו- 43,000 ש"ח (לא כולל מע"ם) במימון מערך הדיגיטל. נכון לאפריל 2024, כ- 140,000 משתמשים השתמשו באתר. 3. הוצאות היחידות הממשלתיות עבור קמפיינים ציבוריים: גופים ממשלתיים המבקשיםלקיים קמפיין פרסומי נדרשיםלבצעזאת באמצעות לשכת הפרסוםהממשלתית (לפ"ם) - יחידהממשלתית במשרדר ה"ם ,אשר מספקת שירותיפרסום והפקה לגופים ממשלתיים ו ציבוריים. במהלך המלחמה, בייחוד במהלך חודשיה הראשונים, קיימו גופים ממשלתיים קמפיינים שעסקו בפעילותםובשירותיםשהםמספקיםלציבורבתקופתהמלחמה. משרד מבקר המדינה בדק את עלות ההתקשרויות של הגופים הממשלתיים עם לפ"ם לצורך ביצוע קמפיינים עלפעילותםבארץועלהשירותיםשהםמספקיםלציבורבתקופתהמלחמה, ביןהשארלצורך פרסום דברקיומם של המוקדים. חלק מהקמפיינים משותפים לכמה גופים, ולכן נכלליםבניתוחזה גםשניגופיםציבורייםשאינםממשלתיים,והםייחשבולצורךניתוחזהכגופיםממשלתיים20 .בתרשים להלןמוצגיםנתוניםעלעלותההתקשרויותשל27 הגופיםהממשלתייםלביצועקמפייניםבארץבמהלך ארבעהחודשים,מפרוץ המלחמהועד 7.2.24 . 20 המוסד לביטוח לאומיורשות מקרקעי ישראל. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 48 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים5 : עלותההתקשרויות של הגופים הממשל תיים ל ביצוע קמפיינים בנושא פעילותם, 7.10.23 - 7.2.24 באלפי ש"ח)(21 על פי נתוני לפ ם, בעיבוד משרד מבקרהמדינה." מבקרהמדינה| דוחמיוחד 49 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 מהתרשים עולה כי במהלך ארבעת החודשים הראשונים למלחמה 27 גופים ממשלתיים התקשרו עם לפ"ם לצורךביצוע כ- 80 קמפיי נים לציבור, עלרקעמלחמת חרבות ברזל , וכי עלות ההתקשרויות האלה הסתכמה בכ- 93 מיליון ש"ח. עלות ההתקשרויות הגבוהה ביותר הייתה של רשות המיסים, אשר התקשרה עםלפ"ם בעלותכוללת של כ- 11.5 מיליון ש"ח(חלקה לצורךביצועקמפיין משותף עםמשרד האוצר)22 , בין היתר לצורךפרסום הנוגע לנזקי רכוש ול מתווה פיצויים לעסקים; עלות ההתקשרות של משרד החינוך הסתכמה בכ- 11 מיליון ש"ח, בין היתר לצורך פרסום מידע הסברתי על לימודים בעת מלחמה, קמפיין לגיוס מורים להוראה במוסדות חינוך שהוקמו עבור תושבים מפונים ולצורך "סיוע לנזקקים"; עלותההתקשרויות שלמשרדהבריאות הסתכמהב כ- 9 מיליון ש"ח, ביןהיתר לצורךפרסום מידעעל סיוענפשי בזמן אזעקה והתמודדות עםחרדה; המוסד לביטוח לאומי התקשר עםלפ"ם בעלות כוללת שלכ- 8מיליון ש"חלצורךביצועקמפיינים שעסקו, ביןהיתר, בזכויותלנפגעיפעולות האיבהובקו חירוםלת מיכה עבורפצועיםומשפחות ההרוגים. רקבאמצענובמבר2023 ,עלרקעדיוןממשלה שבועלה נושא הקמפיינים של הגופים הממשלתיים, עלה בפורוםהסברהשל דוברימשרדיהממשלה כיהוחלט לצמצםאת הקמפיינים הפרטניים מטעםהגופים הממשלתיים ולעבורל"קמפיינים אחודיםורוחביים." המוסדלביטוחלאומי השיבלמשרדמבקרהמדינהכיהקמפייניםשפירסםלציבורהיונחוציםכדילהכווין מאות אלפי זכאיםלסיוע בדברזכויותיהםולהנגשתהזכויות. לנוכח הנתונים בדברריבוי קמפיינים ממשלתיים ועלותם, מומלץ כי מערך ההסברה הלאומי במשרד רה"ם יבחן את אפקטיביות הקמפיינים של משרדי הממשלה השונים בעיתות חירום אל מול קמפיין ממשלתי אחוד, וכיהוא יפעלבהתאםלממצאי הבחינה. ✰ יארועי שבעה באוקטובר והמלחמה הובילו לעלייה ניכרת בצורך הציבורי לקבל מידע הנוגע לשירותים שמעניק ות הממשלה וזרועותיה ולמיצוי זכויות של קבוצות שונות באוכלוסייה, כגון תושבים שפונו או התפנו מביתם ו כן המשרתים והמשרתות במילואים. הצרכים שעלו מפניות הציבור היו בחלקם "חוצי תחומים" ו"חוצי משרדיממשלה," והגופים הממשלתיים נדרשולתת מענה ולסייע במיצוי הזכויות, תוך סינרגי הי בין משרדיהממשלה וצמצום הנטל הבירוקרטיהכרוךבקבלתהמידע ובמימוש הזכויות. יש לראות בחיוב את המאמצים של גופים ממשלתיים להקים מוקדי מידע עבורהציבור, כדי לשפראת הנגשת המידעלתושביםעלהשירותים המוצעיםלהם. עםזאת,הביקורת ה עלהת כילצורךמסירתמידע לציבור, גופים ממשלתיים הפעילו במהלךהמלחמה עשרותמוקדי חירוםטלפוניים, לעי תים תוך כפילות ביניהם כיוון שמוקדים שונים עסקו באותם נושאים. ריבוי המוקדים התבטא גם בריבוי של קמפיינים 21 בחלק מהקמפיינים היו שותפים כמה גופים ממשלתיים. התרשים אינו כולל התקשרויות לצורכי פרסום שוטף וקמפיינים הקשורים למלחמה בעלות כוללת של כ- 13 מיליון ש"ח שבהם השתתפו בנק ישראל; הרשות לפיתוח ירושלים; המוסד; שירות בתיהסוהר; המועצה להשכלה גבוהה; ופיקודהעורף. 22 קמפיין בסך 3.5 מיליון ש"ח בוצע בשיתוף עם משרד האוצר. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 50 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 שקיימו גופים ממשלתיים, ש בהם פורסםבין השאר דברקיומם של המוקדים, ועלותם במהלך ארבעת החודשים הראשונים למלחמה הסתכמה בכ- 93 מיליון ש"ח. לנוכח ריבוי הקמפיינים, הוחלט לצמצם את מספרם ולעבורלקמפיינים אחודים. על רקע החשיבות הנודעת כאמור לאופן מסירת המידע לציבור על השירותים הממשלתיים, ועל רקע הצורך בתיאום בין גופים ממשלתיים המעניקים שירותים לציבור, ממצאי הביקורת מעידים על הצורך ב ראייה כלל- ממשלתית של השירות לציבור ובהכוונת הגופים הממשלתיים תוך תיאום ביניהם. זאת, כדי שהנגשת השירותים לציבור תהיה איכותית על פי מדדי מערךהדיגיטל הלאומי - פשוטה, אישית ויוזמת, ועםזאת כדישהיא תינתן תוך תיאוםבין הגופים,לרבותהימנעות מכפילויות ביניהם.עודמומלץ כי משרד רה"ם, בהתייעצות עם מערךהדיגיטל הלאומי ובהתחשב בעמדות שארהגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר, י פעל להקמת מוקד מידע אחוד של הגופים הממשלתיים; יקבע מי אחראי להקמתו ולהפעלתו; יקבע את מתכונת ההפעלה של המוקד; ויגבש אמצעי המעודד מיצוי זכויות כגון "מחשבון זכויות" , כלזאת גםבשעתחירום. מינוי גוף מרכזי לניהול התחום האזרחי בשעת חירום לפני המלחמה)( המענה עלמכלול הצרכיםהאזרחייםבמהלךמלחמהבעלתהשפעות נרחבותעלהעורףוהאוכלוסייההוא אתגר ממשלתי ראשוןבמעלההניצבבפני הממשלה לצדהמאמץ המלחמתי. כברבמלחמת לבנוןהשנייה, בשנת2006 ,עמדהועדתמשנהשלועדתהחוץוהביטחוןשלהכנסתעלהצורךבגוףלאומיאחד,בעלסמכות ואחריות כוללת לניהולהצד האזרחישל אירועימלחמה ולתיאום עבודתמשרדיהממשלה בעת חירום23 . ואומנםבמהלךהשניםשלאחרמלחמהזוקיבלההממשלהכמההחלטותלהסדרתהנושא.מלחמתחרבות ברזלהעלתהאתהצורךבהסדרתהנושאמחדש,ועקבכךהממשלהקיבלההחלטותנוספותבניסיוןלמנות גורם ממשלתי מוביל ומתכלל. בתרשיםלהלן מתוארות החלטות הממשלה בדבראחריות כוללת לניהול התחוםהאזרחיבשעתחירום,מאזאפריל 2007. בהמשךיפורטוההחלטותואופן ביצוען. 23 הוועדה לבחינת מוכנותהעורף במצבי חירום, דוח ראשוני (ספטמבר 2006 .) מבקרהמדינה| דוחמיוחד 51 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים6 : ניהול כוללשל התחום האזרחי בשעתחירום על פיהחלטותהממשלה ודוח הוועדה להסדרת תחומיהאחריות, הסמכויות ויחסיהגומלין בין רח"ל ופיקודהעורף (17.5.18 ). מבקרהמדינה| דוחמיוחד 52 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 אחריותשרהביטחון לטיפולבעורף על רקע מלחמת לבנון השנייה, ב- 15.4.07 החליטה הממשלה (החלטה 1577 ) להטיל על שר הביטחון "אחריות-על" לטיפול בעורף בכלל מצבי החירום, לרבות בעת מלחמה24 ; על פי ההחלטה, שר הביטחון בהתייעצות עם משרדיהממשלה והגופים הנוגעים בדבר,ינחה לבצע עבודת מטה אשר תפרט בין השאר את הפעולות הנדרשותלקבלתאחריות- העללטיפול בעורףבשעתחירום,לרבותמתןהסמכויותהנדרשות לשר הביטחון, נוסף על הסמכויות המצויות בידיו על פי החלטות הממשלה ועל פי כל דין. בהחלטת הממשלה הובהר כי משרדי הממשלה יוסיפו לשאת באחריות לנושאים שבתחום סמכותם גם במצבי חירום. בעקבותעבודתמטהשנערכה במשרדהביטחון, החליטהועדתהשריםלענייניביטחוןלאומי(להלן - הקבינטהמדיני-ביטחוני)ב- 19.12.07 החלטהב/(43 ) להקים את רח"ל,שתפקידה, ביןהיתר,הואלסייע לשרהביטחוןלממש את אחריות-העלשלו לטיפולבעורףבמצביחירום,לרבותבמלחמה25. שר הביטחון, אשר בתוקף תפקידיו עוד מלפני שהוטלה עליו אחריות- על לטיפול בעורף במצבי חירום, ממונה על ביצוע חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951 (להלן - חוק הג"א), והוא משמש יו"ר ועדת משקלשעתחירום(מל"ח)עליונה26,אשרתפקידההואלהבטיחאתהפעלת המשקהחיוניוהספקתמוצרים ושירותיםחיונייםבשעתחירום;פיקודהעורף(פקע"ר),המופקדעלההתגוננות האזרחיתכמשמעהבחוק הג"א, כפוףלשר הביטחון בנושאיההתגוננות האזרחית וכפוףלרמטכ"ל בנושאי הצבא; ורח"ל משמשת גוףמטה מתאם לידשרהביטחון, המסייע לשרלממש את אחריות- העל שלו לטיפול בעורףבמצביחירום, לרבות בעת מלחמה (בנוגע לתפקידי רח"ל - ראו להלן). לשר הביטחון סמכות, מכוח החלטת הממשלה בדברהקמת רח"ל, להסדיר נושאים שאין גורם האחראי להם או שקיים חוסר תיאום או ריבויגורמים העוסקים בתחום,אךאיןבסמכותו לתת הוראותבענייןלמשרדיממשלה. שלושה דוחותשל מבקר המדינה מהשנים2015 - 2020 עמדו על חסריםבהסדרת התשתית הנורמטיבית לטיפול בעורף בעת חירום: בדוח משנת 2015 27 עלה כי קיימים ליקויים משמעותיים בתחום היערכות העורףלעת חירוםוהטיפול בו באירועיחירום,המובילים לקשיים בעבודתהגופים הרלוונטייםהפועלים בעתחירום;במוקדהקשייםמצויהחסרבהסדרחקיקתימקיףלטיפולבעורףבחירום,שכןלשרהביטחון לא ניתנו סמכויות לניהול כלל המאמץ האזרחי בשעת חירום, כגון סמכויות לתת הוראות למשרדי הממשלה; רח"לומל"חהםגופיםשל משרדהביטחוןהמופקדיםעלהטיפולבהיערכותלחירום,אךגופים אלה לא יוכלו להנחות משרדי ממשלה וגופים אחרים בעניין ניהול המאמץ האזרחי בשעת חירום בלא שיוקנולהם סמכויות מתאימות; היעדרגוףהאחראי לניהולהמאמץ האזרחיבאירועיחירוםפוגע בשעת מבחן בניהול האירוע בידי הגופים הרלוונטיים ובמתן המענה המיטבי על בעיות בעורף. מבקר המדינה 24 החלטתהממשלה 1577, "הטלתהאחריות הכוללת לטיפולבעורף במצבי חירום על שרהביטחון" (15.4.07 .) 25 החלטה ב/43 של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בדבר הקמת רשות חירום לאומית(רח"ל) - יעודה, תפקידיה ודרכי פעולתה( 19.12.07 ), סעיף 7 ההחלטה קיבלה תוקףשלהחלטת ממשלה.. 26 מל"ח - משק לשעת חירום. ועדת מל"ח עליונה פועלת מתוקף החלטת הממשלה 1716 ( 6.7.86 ) והחלטת הממשלה 1080 ( 13.2.00 .) ב- 23.8.09 החליטה הממשלה (החלטה מס' 706 ) לשלב את מטה מל"ח ארצי לתוך רח ל." בכלל זאת נקבע כי ראש רח"ל ישמש כממלאמקום קבוע של יו"ר ועדת מל"ח עליונה. 27 מבקר המדינה, דוחות ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירום, "ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף"( 2015 ,) עמ' 19 - 31 , 41 - 44 . מבקרהמדינה| דוחמיוחד 53 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 המליץ ביןהשארעל הסדרת הסמכויותשל הגורמיםהנוגעים לטיפול בעורףבחירום,ובהםשרהביטחון. כמוכן,מבקרהמדינההמליץכיראשהממשלהינחהאת שרהביטחוןלקדםאתהטיפול בנושאשלהסדר חקיקתי מקיף בתחוםהאחריות לטיפול בעורף,וכי הממשלה תחליט על הגורםשיהיה האחראי לטיפול במאמץ האזרחיבעורףבאירועיחירום. יצויןכילאורךהשניםהועלוהצעותלהסדירנורמטיביתאת פעילותהמרחבהאזרחיוהעורףבשעתחירום. בשנת2016 פנהראשהממשלה לשרהביטחוןדאזולשרלביטחוןפניםדאזעלמנת שיציגוהצעהלהסדרת סמכויות המשרדים בכל הנוגע לטיפול בעורף28 וכמו כן ראש הממשלה קבע כי ראש המל",ל יכנס דיון בראשותראשהממשלה,במרץ2016 ,לצורךהצגת הצעותשניהמשרדיםלהסדרתהסמכויותביניהם.ביוני 2016 הפיץהמל"ל לשרהביטחוןדאז,לשרלביטחוןפניםדאזולאחריםאתהמלצתהמל"ל וטיוטתהצעת החלטה לממשלה, במסגרת יישוםהחלטת ממשלה 1661 , בנוגע להסדרת ה סמכויות בין משרדהביטחון למשרדלביטחוןהפניםלהכנתהעורףלמצביחירום. בהתייחסות משרד רה"ם לממצאי הביקורת הוא ציין כי הצעת ההחלטה האמורה בנוגע להסדרת ה סמכויות בין משרד הביטחון למשרד לביטחון הפנים להכנת העורף למצבי חירום, לא הובאה לפני הממשלהנוכחחילופישרהביטחון;עודצייןמשרדרה"םבהתייחסותוכיראשהממשלההנחהאתהמל"ל להכין כמה דיונים של הקבינט המדיני-ביטחוני לצורך הצגת מוכנות ופערים של משרדי הממשלה לעת חירום,מתוךכוונהכיביןהשאר,הקבינטידוןבהצעתההחלטההאמורה. בשנת2016 הפיץמשרדהביטחוןתזכירהצעתחו ק,ובמסגרתההוצעלהשאירעלכנהאתאחריות- העלשל שרהביטחוןלמצביהחירוםבעורףולהעניקלשרהביטחוןסמכויותלמימושאחריותו,לרבותסמכותמתן הוראות למשרדי ממשלה כדי להבטיח את תפקוד המשרדים במצב חירום (לאחר התייעצות עם השר הממונה עלהמשרד,אשריהיהרשאילהשיגעל הוראתהשרלפני הממשלה)29. מבקר המדינה חזרוהעיר על חלק מהליקויים האמורים בדוחמשנת 2015 גם בדוחמשנת 2016 30 . בדוח משנת 2020 31 עלה כי גם באותה עת טרם הסתיים גיבושו של הסדר חקיקתי מקיף לטיפול בעורף בעת חירום. מבקר המדינה העיר כי עלולות להיות לכך השלכות על הטיפול באירועי חירום וכי על משרד הביטחוןועלהמשרדלביטחוןפניםלפעול, בתיאוםעםהמל"ל, לגיבושהצעהמוסכמת להסדרת סמכויות המשרדיםבכלהנוגעלטיפולבעורף,ואםייוותרומחלוקות- עלהמל"ל להביאןלהכרעתהקבינטהמדיני- ביטחוני32 .בשנת2020 כיהןמרמאירבן-שבתכראש המל"לעדאוגוסט2021 ;ד"ראילחולתאכיהןכראש 28 בהתאם להחלטתהממשלה 1661 "העברת שטח פעולה מהמשרד להגנתהעורף למשרדהביטחון", (1.6.14 .) 29 תזכירהצעת חוק מוכנותהמרחב האזרחי למצבי חרום במשק,התשע"ו- 2006 , סעיף 32 ב()(3 .) 30 מבקרהמדינה, דוח שנתי 70ג( 2016 ) "ההיערכות להגנתהעורף מפני איום טילים ורקטות(מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה)", עמ'19 . 31 מבקר המדינה, דוח שנתי 70 ג "ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב"(2020 עמ'), 27-25 . 32 בהתאם להחלטתהממשלה 1661 "העברת שטח פעולה מהמשרד להגנת העורף למשרד הביטחון", (1.6.14 ), אשר על פיההיה על שרהביטחון ועלהשר לביטחון פנים להציג לממשלההצעה להסדרת סמכויות בין משרדהביטחון למשרד לביטחוןהפנים להכנתהעורף למצבי חירום, לרבותהסדרה של סמכויותהשר לביטחון פנים באירועי חירום לגביהם לאחלחוקהג"א. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 54 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 המל"ל מאוגוסט 2021 עדינואר 2023 ; ומר צחיהנגבי מכהןכראשהמל"ל מינואר2023 ועדלמועד סיום הביקורת. בדיווח המל"ל במשרד רה"ם על תיקון ליקויים שעלו בדוח מבקר המדינה מ- 2020 צוין כי האחריות להסדרת הסמכויותחלה על המשרדלביטחון פניםומשרדהביטחון;המשרדיםהגיעו להסכמות בתחומי עשייהרביםוהמל"ללא ראהצורךלהביאאת ההסדרהבפניהקבינטבעתהזו. בהתייחסותולממצאי הביקורתהתייחסמשרדרה"םלהיעדרפעולותנוספותבנוגעלהסדרהביןסוףשנת 2018 לשנת 2021: המשרדצייןכיבסוףשנת 2018 התקבל חוק התפזרותהכנסת ה עשרים ,ובאפריל2019 התקיימו בחירות לכנסת העשרים ואחת. הבחירות לכנסת העשרים ושתיים התקיימו בספטמבר 2019 , והבחירותלכנסתה עשריםושלוש התקיימו במרץ 2020 . עודמסר המשרד כיבתקופת בחירותנדרשלאזן ביןחובתהאיפוקבעשייהשלהממש לההיוצאתלביןהצורךבעשייהובשמירהעלפעילותהממשלה;בשנים 2020 - 2021 התמודדהמדינתישראלעםמשברמגפת הקורונה,והמל"לנדרשלרכזאתהפעילותהנדרשת עבורהמוכנותהלאומית למניעת כניסת הנגיףלשטח המדינה.על פי המידע שמסר משרדרה"ם,בתקופה שלאחרמכן,ועדאוגוסט 2022 , קיים המל"ל שלושהדיוניםבנושא. מהאמור לעיל,ובכללזאת מהתייחסות משרדרה"םלממצאיהביקורת, עולהכי ביוני 2016 גובשההצעת החלטה לממשלה בנוגע להסדרת הסמכויות ביןמשרדהביטחון למשרדלביטחון לאומי ( לשעברהמשרד לביטחון הפנים) להכנת העורף למצבי חירום, ועל פי משרד רה"ם, ההצעה לא הובאה לפני הממשלה לנוכח חילופי שרהביטחון. ואולם, במשךתשע שנים לאחר שגובשה הצעת ה החלטה ולאחרמינוים של כמה שריביטחון ממאי 2016 (מראביגדורליברמן, מר בנימין נתניהו, מרנפתלי בנט,מר בנימין גנץ,מר יואבגלנטומרישראלכץ),ולכלהפחות עדיולי 2025 ,ההצעהלאהובאהלפניהממשלה לצורךדיוןוקבלת החלטות. רח"ל מסרה למשרד מבקר המדינהכי בשנת2022 אכן גובשה הצעה מוסכמת ביןהמשרדלביטחון פנים ומשרד הביטחון להסדרת סמכויות המשרדים, אך הצעה זו לא התממשה לאחר פיזור הממשלה וכינון ממשלה חדשה. באוגוסט2024 מסרהמחלקת ייעוץוחקיקהבמשרדהמשפטיםלמשרדמבקרהמדינהכיבשניםהאחרונות תזכיר הצעת החוק לא קודם מול מחלקת יעוץ וחקיקה, לא הוגשה טיוטת חוק לאישור ועדת השרים לענייניחקיקה,ולא הונחההצעתחוקממשלתית בנושאעלשולחןהכנסת(נושאההסדרהחקיקתילטיפול בעורףבעתחירוםעלהגםבבדיקהאחרתהנעשיתבימיםאלו במשרדמבקרהמדינה.) מחלקת ייעוץוחקיקה במשרדהמשפטים השיבהלמשרדמבקרהמדינהכייש קושי יסודיבתזכירהצעת החוק שהציע להחיל הסדרים מרחיקי- לכת שיקנו בידי משרד הביטחון סמכות "להשתלט" על תחומי פעילותם של משרדי הממשלה השונים בשעת חירום ולצורך הכנה לחירום, על אף שאין בידי משרד הביטחוןידעומומחיותלכך;בשיחשהתקייםביןמשרדהמשפטיםלמשרדהביטחוןביחסלתזכירהחוק, משרדהמשפטיםהצביעעל נקודהזוכקושייסודיבתזכירהחוק. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 55 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 רח"להשיבהכי בשניםהאחרונותהיאמנסה לקדםאת תזכירהחוק,ועידכנהאת התזכירלאור לקחים, בין היתר מתקופת הקורונה ומלחמת חרבות ברזל, ובכוונתה להציג הצעת חוק מעודכנת לשר הביטחון ולמשנהלמנכ"למשרדהביטחון. פקע"רהשיבלמשרדמבקרהמדינהכיהואהיהשותףלגיבושנוסחתזכיר חוק העורףוימשיךלסייעבכךלפיהנחיותמשרדהביטחון. יוצא אפוא כי במשך 17 שנים, מאז מלחמת לבנון השנייה, בעת שעלה הצורך להפעיל גוף ייעודי בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף,שיפעל בעתרגיעהובשעת חירום, הממשלה לאהשלימה את הפעולות להסדרת הסמכויות והאחריות המתאימות. אומנם הממשלה הטילה על שר הביטחון אחריות- על לטיפול בעורףבכללמצביהחירום לרבות בעתמלחמה, אך לא הוקנו לשר הביטחון, ומכוחו גם לגופים הרלוונטיים במשרדהביטחון, או לכל גורם אחר, הסמכויות לניהול המאמץ האזרחי בשעת חירום, ובכללזאתהסמכות לתת למשרדיממשלה הוראות בכלהנוגעלהיערכות לחירום ולניהול הטיפול בעורףבשעתחירום.כלזאתאףשבמשרדהביטחון ובצה "ל פועליםגופיםהעוסקיםבהיבטיםשוניםשל הנושא - רח"ל, ועדת מל"ח עליונה ופקע"ר. שלושה דוחות של מבקר המדינה מהשנים 2015 - 2020 עסקו בחסריםאלו בהסדרתהתשתית הנורמטיבית לטיפול בעורףבעתחירום, ובכללזה צוין בהם שלא הוקנו לשר הביטחון סמכויות לניהול כלל המאמץ האזרחי בשעת חירום, כגון סמכויות לתת הוראות למשרדיממשלה. מבקר המדינה המליץ בדוחמשנת 2020 כי משרדהביטחון ו המשרד לביטחון הפנים יפעלו, בתיאוםעם המל"ל, לגיבוש הצעה מוסכמת להסדרת סמכויות המשרדים בכל הנוגע לטיפול בעורף, ואם ייוותרו מחלוקות ביןשני המשרדיםהאמורים- המל"ל י ביאןלהכרעתהקבינטהמדיני-ביטחוני. בענייןזהדיווח המל"ל למשרדמבקרהמדינה בשנת 2022 כי שני המשרדים הגיעו לכללהסכמות בתחומי עשייה רבים והמל"ל לאראהלנכון להציגלקבינט בעתהזו אתמתכונת ההסדרה. רח"למסרהלמשרדמבקרהמדינה כי ההצעה שגובשה בין שני המשרדים בשנת 2022 לא התממשה לאחר פיזור הממשלה וכינון ממשלה חדשה. עקב כך,באוגוסט2024 עדיין לא הושלמו ה הסדרהשל סמכויות הטיפול בעורףו עיגונה בנורמות מחייבות, וכפי שעולה מהתייחסויות של גופים מבוקרים לממצאי הביקורת - גם נכון ליולי 2025 , ההסדרה לא הושלמה. בהיעדר גוף בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף בעת מלחמה, המענה הממשלתי הניתן לתושבים בעתמלחמה אינו מוסדרכהלכהעלידיגורםמתכללברמההלאומית. יוצא אפוא כי באוקטובר 2023 עדיין היה אותו חסר יסודי שהיה ידוע ומוכר במשך שנים רבות - חסר בגוףבעלסמכותואחריותכוללת לניהול הטיפול בעורף.חסרזהבלטביתרשאתעםפרוץמלחמתחרבות ברזל. מדוברבחסרשנבע מאי- השלמת הטיפול בהקניית סמכויות מתאימות לגורםמוביל ומרכז, ומכך שמשרדהביטחון והמשרד לביטחון הפנים (במועדהביקורת - המשרדלביטחון לאומי) עדייןלא גיבשו, בתיאום עםהמל"ל, הצעה מוסכמת להסדרת הסמכויות. משלא הוסדרו הסמכויות, היה על הממשלה לנקוט בעודמועדפעולותכדילהבטיחטיפול ראויבאוכלוסייה שבעורףבשעתחירום.מאחרשהממשלה לא פעלה כך,נדרשה הממשלה עם פרוץ המלחמה לנקוט לאלתר את הפעולות המתאימות למינוי גורם בעלהסמכויות המתאימות לריכוז הטיפול בעורףבמהלךהמלחמה. מהתייחסות משרד רה"ם עולה כי לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא לפני משרד ראש הממשלה את ממצאי הביקורת ב- 1.12.24, המל"ל שב לעסוק בנושא ההסדרההאמורה. ב- 11.12.24 ובחודשיםינואר- מבקרהמדינה| דוחמיוחד 56 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 מרץ 2025 , קיים המל"ל דיוניםבנושא,לרבותבשיתוףרח"ל, גיבש כמה חלופות ובמאי 2025 הביאן לפני ראש הממשלה, והוא הנחה את המל"ל לבצע עבודת מטה שתכליתה קידום הצעת החלטה לממשלה שתסדיר את הפערים. עוד הנחה ראש הממשלה כי עבודת המטה תגובש על בסיס העקרונות ה אלה: (א) פיצול אחריות לפי תחום וסמכות - האחריות לניהול אירועי חירום תחולק בין השרים והגורמים הממשלתייםהרלוונטיים,בהתאםלערךהמוסףשלכלגורםבטיפולבאותוסוגאירוע;( ב)הובלתמדיניות בידיראשהממשלה- ראשהממשלהיקבעאת המדיניותלניהולאירועהחירום,שבמסגרתהיפעלוהשרים והגופים האחראיםאופרטיבית לטפל באירוע;( ג) אחריות להיערךבשגרהלמצב חירום- תוטל על הגורם הממשלתי שייקבע כמוביללניהולהאירוע. משרדרה"םציין כי לפי עמדתו, במהלךמלחמת חרבותברזל לא נפגעה הרציפות התפקודית של מדינת ישראל ולא נרשמו עיכוביםמהותיים, חיכוכיםמערכתייםאו כשליםבתיאוםובביצועשנבעומהיעדרההשלמהשל ההסדרההפורמלית שלסמכויות הטיפול בעורףאו מהיעדרגוף ייעודיבעל סמכויות לטיפול בנושאבצירהמבצעי, וכיבמהלך המלחמה לא התקבלה במל"ל כלפנייה רשמית בנושא פעריםבתפקודהמשרדיםבטיפולבעורף,הןבהיבטהאזרחיוהןבהיבטהמבצעי, ולכןגםהמל"ל לא שיקףלראש הממשלה את דבר קיומםשל פעריםכאמור. משרדרה"םכתבעודבהתייחסותוכיבמסגרתעבודתהמ טה שיקייםהמל"לתיבחןגםסוגייתקידוםחוק העורףלצורךמתן מענה לע הפערים שנותרו,לרבות בתחוםההיערכותלחירום, וכיהמל"ל פועל ליישום הנחיית ראש הממשלה לקיים עבודת מטה, ובכללזה הוא פועל להביא לממשלה בהקדם האפשריהצעת החלטהשונהמזו שגובשהבשנת2016 . ראשהמל"ללשעבר,מרמאירבן- שבת,אשרכיהןבתפקידמאוגוסט 2017 ועדאוגוסט 2021 ,השיבלמשרד מבקרהמדינהכיהתרחשויותשונותהקשו את יישוםהמלצותהביקורתלהשלמתההסדרההבין- משרדית (משבר הקורונה, פיזורהכנסת בדצמבר2020 ומבצע "שומר חומות" במאי 2021), וכי בבחינת אי- הצגת מתכונת ההסדרהלקבינ טהמדיני- בטחוניישלהתחשבבמכלולהנושאיםשעמדועל הפרק באותהתקופה ובסדרהעדיפויותלטיפולבהם. המשרדלביטחוןלאומיהשיבכימאזפרסומהשלהחלטתממשלה1661 לפני יותר מעשור, מקיים המשרד לביטחוןלאומי דיוניםעםמשרדהביטחון כדילהסדיראתהטיפול בנושאולהכיןאת העורףלמצביחירום, ועםזאת טרם הושגההסכמהבנושא .כמו כןהמשרדמסרכי הוא ישתתףבאופן פעיל בכלדיוןשכזה כדי להסדיראתהנושא. בהקשרלכךמשרדרה"םצייןבתשובתוכיראשהמל"לבתקופת הביקורת,צחיהנגבי, פנה בפברואר2023 למשרדלביטחון לאומי כדילדוןבנושאהס דרת העורף,אךהמענה שקיבל לא א יפשר את השלמת הטיפול בנושא. בהתייחס לפעילות ראש המל"ל הוסיף משרד רה"ם כי עם פרוץ המלחמה השקיע המל"ל את עיקר משאביו בצורכיהמלחמה, ובכלל זאת הוחלט לדחות את עבודת המטה בעניין חוק העורףלשנים 2024 - 2025 . ראשהממשלה לשעבר,מריאירלפיד,השיבלמשרדמבקרהמדינהכיבתקופת כהונתובזמןמבצע"עלות השחר"באוגוסט2022 ניתןמענה על פעריםבתחוםהאזרחיבאמצעותפעולותשונות,כגון:פורוםמנכ"לי משרדיהממשלה;פורוםרב- מגזרילשעתחירוםבראשותמנכ"ליתמשרדרה"ם;חתימהעלתקנותלצורך הגשת בקשות של נפגעים לרשות המיסים; הגדלת מספר היישובים שתושביהם זכאים לפיצוי בוועדת הכספיםשלהכנסת; וחתימהעל הסכמיםקיבוצייםלהסדרתתשלומים לעובדים. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 57 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 שרהביטחוןלשעבר,ח"כאביגדורליברמן,השיבלמשרדמבקרהמדינהכיסוגייתהעורףוהיערכותמדינת ישראללשעת חירוםהיוונדבךעיקריבפעילותוכשרביטחון,לרבות באמצעות הנחייתולהפיץ את תזכיר הצעת החוק בשנת 2016 ומינוי הוועדה להסדרת תחומי האחריות ויחסי הגומלין בין רח"ל לבין פיקוד העורףבצה"ל(ועדתמזרחי- ראולהלן.) שר הביטחוןלשעבר, ח"כ בנימיןגנץ, השיב למשרדמבקר המדינה כי בתקופת כהונתו כשרביטחון הוא עסק בבנייהמחדששלרח"לו בהסדרתפעילותה, בפיתוח תוכניותלהגנתיישוביםובמוכנותלשעתחירום. מחלקת ייעוץוחקיקהבמשרדהמשפטיםהשיבהלמשרדמבקרהמדינהכיישלהפיקלקחיםומסקנותכדי לשפראתעבודתמשרדיהממשלהואת התיאוםביניהםבשעתחירום,וכןבמסגרתההיערכותלחירום,אך יש קושי בחקיקה שתטיל את מלוא האחריות והסמכות לניהול כלל הזירההאזרחית על גורמים במשרד הביטחוןאובצבא(שאינםמחזיקים בידעובמומחיותהנדרשים),וכינוכחמורכבותהנושאיש לבחון מהי הדרךהאופטימליתלנהל את הזירההאזרחיתבעתחירוםבשיחבין- ממשלתי. ראש הממשלה מר ב נימין נתניהו, אשרכיהן בתפקיד זה ממרץ 2009 ועד פרוץ המלחמה (למעט בפרק זמן של כשנה וחצי מיוני 2021 ועד דצמבר2022, ש בו כי הנו ראשי הממשלה מר נפתלי בנט ומר יאיר לפיד, אשראף הם לא פעלו להסדרת הנושא33 ) ובמצטבר- במשךכ- 13 שנים, מחויב היה אפוא לפעול להבטחת מענה לע כלל החסרים המשמעותיים בה סדרים בתחום של ניהול ההיבטים האזרחיים של הטיפול בעורף בעת ח ירום - חסרים מהותיים וחיוניים שלא הוסדרו זה שנים. הצורך בנקיטת פעולה כזאת עוד לפני פרוץהמלחמה, ובמהלך כל השנים שבהן כיהן מר נתניהו כראשממשלה לאחר מלחמת לבנון השנייה, מקבל משנה תוקף לנוכח העובדהשכמה דוחות מבקר המדינה התריעו עלפעריםבנושא, ובכללזה לנוכח העובדהשטרם הו סדרה באופןמלא הסמכתושלגוףבעלאחריותכוללתלניהולההיבטים האזרחיים שלהטיפול בע ורףבעתמלחמה. לצדהאמור, יוערכיגםפעוליתם שלמשרדהביטחון, המשרדלביטחון הפנים והמל"ל במשךהשניםלא הוביל ה לעיגון מחייב של הסדרהכוללת ונאותה שנותנת מענה על כלל הפעריםבתחום ניהול ההיבטים האזרחיים בשעת חירום. גם בפעילות גופי החירום שפעלו בכפוף ל משרד הביטחון - רח"ל ופקע"ר, במגבלתסמכויותיהם - לא היה מענה על כללהפערים. לפיכךלא מומשה "אחריות- על"לטיפול בעורף בכללמצביהחירום, לרבות בעתמלחמה. משרדמבקר המדינה מעיר לראשי הממשלה ובפרט לראש הממשלה מר בנימין נתניהו, ו לשרי הביטחון אשרכיהנו בתפקידיםאלו מאזמלחמת לבנון השנייה על שלאפעלו באופן אפקטיבי לקידום הנושא בידי הממשלה, כדי להביא להסדרת הנושא. משרד מבקר המדינה מעיר גם ל ראשי המל"ל אשר כיהנו בתפקידזה החלמשנת 2020 עלשלא פעלו להעלאת הנושא לסדרהיום של הקבינט המדיני-בי טחוני. 33 מר יאיר לפיד כיהן בתפקיד ראשהממשלה לאחרהתפזרותהכנסתה- 24 ב- 30.6.22, ועד להשבעתהממשלהה- 37 ב- 29.12.22 . כמו כן, מר לפיד כיהן כראש ממשלה חלופי במהלך שנת כהונתו של מר בנט כראש ממשלה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 58 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 על ראש הממשלה לפעול להשלמת ההסדרה הנדרשת, וזאת בפרטנוכח המ לחמה המתמש כת במדינת ישראל, שבמהלכה מאות אלפי תושבים שפונו או התפנו נאלצים לשהות מחוץ לביתם. על שר הביטחון, משרד הביטחון ו המשרד לביטחון לאומי לפעול, בתיאום עם המל"ל, לגיבוש הצעה מוסכמת להסדרת סמכויות המשרדים בכל הנוגע לטיפול בעורף. על רח ל, המשמשת גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון," לפעול עם פקע"ר כדי לסייע לשר הביטחון בגיבוש ההצעה. על המל"ל לעקוב אחר הפעולות להשלמת ההצעה המוסכמת ולוודא שהן יושלמו בהקדם האפשרי. אם יישום ההסדרה יהיה כרוך בקשיים, על המל"ל ליזום את העלאתנושא הסדרתהסמכויות לטיפול בעורףבשעתחירוםלפניהממשלה אוהקבינט המדיני- ביטחוני, לצורךהכרעהבמחלוקות וקבלת החלטות. משרדרה"ם כתב עוד בהתייחסותו, כאמור,כי המל"ל פועל לקיום עבודתמטה לצורך הסדרתהסמכות והאחריות לניהול אירועי חירום, וכי בכוונתו לבחון גם את סוגיית קידום חוק העורף, לרבות בתחום ההיערכותלחירום. תפקידי רח "ל וסמכויותיה ב- 19.12.07 החליטכאמורהקבינטהמדיני- ביטחוני(החלטהב/43 )להקיםאתרח"ל,אשרתשמשגוףמטה מתאם לידשר הב יטחוןותסייע לשר הביטחוןלממש את אחריות- העל שלולטיפול בעורףבמצביחירום, לרבותבמלחמה.הממשלההחליטה כירח"לתפעלכיחידהבמשרדהביטחון,ובראשהיעמודמנהלשיהיה כפוףלשרהביטחוןויפעלעלפי הנחיותיו. תפקידי רח"ל בשנים 2007 ועד 6102 : תפקידי רח"ל בזמןשגרה על פי החלטה ב/43 הם, ביןהשאר,לרכזעבודתמטה לצורךהגדרתהאיוםותרחישיהייחוסלעורףברמההלאומית, לצורךגיבוש תפיסות הפעלה למצביהחירוםבעורף,כדילקבועאתההיערכותוהמענההנדרשיםשלהארגוניםומשרדי הממשלה בעורף במצבי חירום שונים, כדי לקבוע יעדי כשירות וכוננות לתרחישים השונים, כדי לגבש תוכניותעבודהאינטגרטיביותשנתיותורב-שנתיותלהיערכותהעורף,וכדי להגישדיווחשנתילממשלהעל מוכנותהעורףבתחומיםהשוניםובהתייחסלתרחישיםהשונים;לתאםביןמשרדיממשלהוגופיםאחרים את הפעילות במצבי החירום השונים, את פעולות ההסברה ומתן המידע לצורך הנחיית הציבור במצבי חירוםבעורף;וכןלתאםבעתרגיעהאת ביצועהאימוניםוהתרגיליםלכלל הגורמיםהפועליםבעורף. תפקידי רח"ל במצב חירום על פי החלטה ב/43 הם בין השאר להפעיל את חדר המצב במשרדהביטחון לטיפול במצביהחירוםבעורף;להכין ולהציג לשר הביטחוןאת תמונת מצב העורףהלאומית, ולהעבירה למרכז לניהול משבריםבמשרד רה"ם (מנ"ל, ראו להלן); לרכז עבודת מטה לצורך קבלת החלטות לגבי העורףולבקראת ביצועההחלטות; להמליץ לשרהביטחוןעלתוכניות פעולהועל סדריעדיפויותלהפעלת המאמצים בעורףברמה הלאומית. בכל אופן נקבע בהחלטה כי אין באמור בה כדי לפגוע בסמכויותיהם ובתפקידיהם של משרדי הממשלה או של רשויות מוסמכות אחרות, על פי כל דין או על פי החלטות הממשלה.יצויןכיבהמשךאוחדמטהמל"חעםרח"ל34 .תפקידימטהמל"חנקבעובהחלטתממשלה1716 34 החלטת הממשלה 706 "שילוב מטה מל"ח(משק לשעתחירום) ארצי ברשות החירום הלאומית(רח"ל"), (23.8.09 ,) סעיף א'. מטה מל"ח ארציהוקם בהתאם להחלטתהממשלה 1716 ( 6.7.86 .) מבקרהמדינה| דוחמיוחד 59 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 מ- 1986 , ובכללזאת להנחותולתאם פעולות מערךמל"חוהרשויותהייעודיותעלפיהמדיניותהנקבעתעל ידיועדתהמל"ח העליונה,לרבותהנחיותלצורךהכנתתוכניותעבודהרבשנתיותולעקובאחרביצוען. סמכות ההסדרה: בהחלטהב/43 נקבעה גם סמכות שר הביטחון לקבוע בידי מי האחריות לנושא מסוים, מה י תכולתה, אילו פעילויות יבוצעו בעניין מוכנות העורף ומהם קשרי הגומלין בין הגורמים השונים: אם מצאה רח"ל כי אין גורם אחראי לתחום מסוים או כי קיים חוסר תיאום או ריבויגורמים העוסקים בתחום,תמליץ לשרהביטחון,לאחרהתייעצותעם ראשהארגוןאו מנכ"להמשרדהנוגע בדבר, לבצע ה סדרה; סמכות ההסדרה נתונ ה בידי שר הביטחון לאחר שנועץ בשר האחראי שלתחום אחריותו נוגעת ההסדרה; התגלו חילוקי דעות בין השריםבענייןהוראת ההסדרהשנתן שרהביטחוןאו בכלעניין הקשור בהיערכותו במוכנות של ה עורף,יפנו שר הביטחוןוהשר הנוגע בדברלראש הממשלה או לקבינט המדיני- ביטחוני. תוספת לתפקידי רח ל," 6102 : ב- 30.10.16 התקבלה החלטת הממשלה 2017 בדבר שיפור המוכנות למצבי חירום35 . בהחלטה נקבע כי משרד ממשלתי ינקוט את הפעולות הדרושות כדי להבטיח מבעוד מועד כי שירותים ומוצרים שהם חיוניים לקיום האוכלוסייה, המסופקים על ידו בשגרה או שהספקתם מצויה בתחום אחריותו, יינתנו גם במצב חירום. הוחלט כי פעולות משרדי הממשלה לפי ההחלטה יעשו בהתבסס על איום הייחוס המצרפי ותרחיש הייחוס המצרפי וככלהנדרשתוך התייעצות עםרח"ל,וכירח"לתעקוב אחרביצועההחלטה. תפקידי רח"ל וסמכויותיה החל בשנת 8102 : במאי 2018 הוגשו לשרהביטחוןהמלצות ועדה שהשר מינה לצורך הסדרת תחומי האחריות ויחסי הגומלין בין רח"ל לבין פיקוד העורף בצה"ל (פקע"ר36 ) - ועדת מזרחי,ע"שהעומדבראשה- אלוףבמיל.אבי מזרחי. לנוכח החפיפה שהעלתה הוועדה בפעילות רח לופקע"ר," שרהביטחוןקיבל אתהמלצת הוועדה ל הפריד ביןמישורי הפעולהשל שני הגופים, כךשרח ל," בהיותהגוףמטה, תעסוק בפעילות ברמה הלאומית מול משרדי הממשלה בכל הקשור במוכנות לחירום ובנושאים אסטרטגיים, ופקע ר," בהיותו גוף ביצוע- אופרטיבי יעסוק בפעילות מול רשויות מקומיות ומול משרדיממשלה ברמות המחוזיות, לצורךהבטחת רצףה ספקתשירותיםחיוניים לאזרחיםבזמני חירום.ועדתמזרחיהמליצה גםלתקן אתהחלטתממשלה ב/43 בדברתפקידי רח"לעל מנת שתשקף את ההפרדה הזו בין מישורי הפעולה של רח"ל ופקע"ר,אך המלצה זו לא יושמה, והחלטת הממשלה בדברתפקידי רח לנותרה ללאשינוי." בהמשךלחלוקתהעבודהביןרח"ללפקע"ר,הופחתוהמשאביםשעמדולרשותרח"ל.בלוחהבאמפורטים תקציבירחלבשנים2018 - 2023 והשינוייםבתקציבבאחוזים(בערכיםנומינליים.) 35 החלטתהממשלה 2017 "שיפור המוכנות למצביחירום", ( 30.10.16 .) 36 פיקוד העורף הוקם בהחלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ב- 13.11.91 , כדי לארגן ולנהל את ההתגוננות האזרחית(הג"א) כמשמעותה בחוק הג"א. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 60 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לוח2 : תקציבי רח"ל, 2018 - 2023 השנה התקציב השינוי מספרמשרות(לא (במיליון השנתי כוללסטודנטים, ש ח)" בתקציב חייליםומתנדבות/ים בשירות לאומי) 2018 182.1 61.5 2019 92.9 49% - 59.5 2020 67.9 27% - 41.5 2021 70.0 37 3% + 40.5 2022 80.0 14% + 41 2023 80.0 0% 40 עלפינתונירח"ל, בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהלוח עולהכיהחלמשנת 2019 ,לאחר שהוחל ביישוםהמלצות ועדתמזרחי, פחתובמידהניכרתתקציבי רח"ל - ירידה של 49% בשנת 2019 מ- 182.1 מיליון ש"ח ל- 92.9 מיליון ש"ח וירידה נוספת של 27% בשנת 2020 מ- 92.9 מיליון ש"חל- 67.9 מיליון ש"ח; בשנת 2021 תקציברח"לגדלב- 3% מ- 67.9 מיליון ש"ח ל- 70 מיליון ש"ח, ובשנת 2022 חל בו גידול נוסףשל 14% מ- 70 מיליון ש"חל- 80 מיליון ש"ח,אך התקציב בשנהזו נותר קטן ב- 56% מאשרתקציברח"לבשנת2018 (בערכיםנומינליים). בשנת 2023 לא חל שינוי בתקציברח"ל, והוא נותר 80 מיליון ש"ח. בשנים 2018 - 2023 התקציב הכולל של רח"ל היה כ- 573 מיליון ש"חלשש השנים. לאחרצמצוםתקציבהשלרח"ל,בשנים2023-2019 , הוקצו לה בממוצע כמעט80 מיליון ש"חבשנה. עוד עולה מהלוח כי מספר המשרות ברח"ל(לא כולל סטודנטים, חיילים ומתנדבות/ים בשירות לאומי) פחת מכ- 60 משרות בשנים 2019-2018 לכ- 40 משרות בשארהשנים (ירידהשל 33% .) לצורך המחשת היקף התקציב הממוצע של רח"ל לשנה בשנים 2023-2019 , יצוין כי תקציב בית נשיא המדינה היה כ- 80 מיליון ש"ח בשנת 2022, ומספר משרות כוח ה אדם בבית הנשיא היה למעלה מ- 70 ; תקציב המל"ל היה כ- 60 מיליון ש"ח בשנת 2022 , ומספר משרות כוחהאדם במל"ל היה 80 . בשנת 2024 תקציב המשרד לנושאים אסטרטגיים הסתכם ב- 10.6 מ יליון ש"ח , והיו בו 23 משרות; תקציב משרד המורשת באותה שנההיה71 מיליון ש"חוהיובו25 משרות. התקציב השנתיהממוצע של רח"לבשנים2023-2019 - 80 מיליון ש"ח, היהדומה אפוא לתקציב של בית נשיאהמדינה,וגבוהמתקציב המל"ל ומתקציבימשרדיממשלה קטנים. באוקטובר 2021 פרסמה רח"ל תפיסת יסוד להתמודדות עם אירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל, כמצפן לפעילות משרדי הממשלה והגופים האחרים במדינה במצבי חירום, וכדי ליצור שפה משותפת ואחידה בנושא בניית המוכנות למצבי חירום. על פי מסמך תפיסת היסוד, שרי הממשלה, 37 התקציב בשנת 2021 היה 80 מיליון ש"ח, אך בהתאם לסיכום אישור מסגרות תקציב העורף האזרחי (סעיף 16) מ- 13.2.20 הועמד בפועל בשנת 2021 תקציב של 70 מיליון ש"ח. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 61 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 המופקדים על המשרדיםהממשלתיים, ינהלו את אירועהחירוםבתחום האחריותוהסמכות של המשרד שעליו הם ממונים; בשעת חירוםמשרדי הממשלה יעברולמבנה ניהול חירום,באופן שיבטיחאת המשך רציפות התפקוד של המשרד ויממש את מחויבותם להספקת המוצרים והשירותים החיוניים באירועי חירוםשעליהםהםמופקדים. ביולי2021 הציג ראשרח"ל לפניועדת ה חוץו הביטחון שלהכנסתאת רח"לותפקידיה.ראשרח"לצייןכי רח"ל עוסקת בחירוםבגיבוש תמונת מצב לאומית של רציפות תפקודית, והדגיש שעם זאת, אין לרח"ל סמכותפורמליתלהנחותמשרדיממשלהורשויותייעודיות.עלפיראשרח"ל,זוהילאקונהשכןההירתמות של הגופים אל רח"ל ולהנחיותיה, נעש ית על בסיס התנדבותי בלבד, כך שאם גוף "רוצה לא לבצע את ההנחיות שלרח"ל, הוא יכוללעשות את זה, ואני לא יכול לכפותעליו. לכן צריךלעשות לעניין ההסדרה, ואחת הבקשותהכימשמעותיות שלימהמפגש הזה,היא לקדםאת חוק העורף". יצויןכינושאניהולהטיפולבעורףעלהגםבהקשרלאירועיחירוםאזרחיים,דוגמתמשברמגפתהקורונה, ובנוגעלכךעלהבמל"לבמאי2023 גםכישיוכההארגונישלרח"ללמשרדהביטחוןמעוררמתחיםבסוגיות שונות. המל"ל קיים תהליך פנימי לגיבוש כמהחלופות לצורךהקמת גוףמתכלל לניהולמשבריםבתחום האזרחי,אךלא הציג באותהעת את החלופותלראש המל ל." בדיון שקייםהקבינטהחברתי- כלכלי ב- 19.10.23 התייחסראשרח"ללאמירהשלפיהרח"לאמורהלשמש גוףמתכללשלההיבטיםהאזרחייםוהדגישכירח"לאינהעושהזאת,שכןאיןזהמתפקידיה,שהםבהיבטי רציפות תפקודית של המשק האזרחי. על פי רח"ל, היבטירציפות תפקודית של המשק האזרחיהם חלק מההיבטיםהאזרחיים. יוצא אפוא כי לצדמשאבים שהוקצו לרח"לבהיקף של 573 מיליון ש"ח במשך שש שנים, ובממוצע לכל אחת מחמש השנים הקודמות למלחמה - כמעט80 מיליון ש"ח בשנה, והגם שתקציביה פחתו במידה ינכרת במהלך השנים והיקף כח האדם המועסק ברח"ל הצטמצם, הסמכויות שהוקנו לרח"ל לצורך מימוש אחריותה היו מצומצמות, בייחוד בשעת חירום. למעשה, לא הוטלה על רח"ל או על גורם אחר מטעם הממשלה או מטעם שר הביטחון אחריות ו סמכות לתאם בזמן חירום את כלל פעילות משרדי הממשלה והגופים השונים, וממילא רח"ללא עסקהבכך. יצוין כי במהלךמלחמת חרבותברזל,החליטה הממשלה בהתאםלמצבהדבריםבפועל,, כיהפעלהוניהול של קליטת מפונים ושהייתם במתקני קליטה תיעשה עלידירח"לובאחריותה38. 38 החלטת ממשלה 950 בעניין תוכנית פעולה לאומית לביצוע פינוי אוכלוסייה המצויה בסמוך לגבול רצועת עזה וקליטתה(12.10.23 );החלטת ממשלה 975 בעניין תוכנית פעולה לאומיתלביצוע פינוי אוכלוסייה בגזרתהצפון (0- 5 ק"מ מהגבול) וקליטתה (18.10.23 .) בהחלטות הממשלה נקבע כי ההפעלה והניהול של קליטתהמפונים ושהייתם במתקניהקליטהייעשו עלידירח"ל ובאחריותה, לרבותבאמצעותהקצאתכוח אדםעלידיהצבא לצורך ניהולקליטת המפונים במתקן ותיאום השירותים הנדרשים להם במשך שהייתם בו. בהחלטת ממשלה 1006 בעניין הארכת סיוע המדינה לתושבי יישוביהדרום המצויים בטווח של0 עד7 ק"ממגבולרצועת עזה,תושביהעיר אשקלוןותושבי יישובי הצפון בטווח של 0 עד 5 ק"מ מגבול לבנון לאור מלחמת 'חרבות ברזל' (29.10.23 ) תוקנוהחלטות ממשלה 950 ו- 975 לענייןהאחריות לטיפולבמפונים ונקבעכי ניהולהקליטה ימשיךלהתבצע באמצעותרח"ל, אולםהשירותיםהנדרשים למפונים ממשרדיהממשלההשונים יהיו באחריות משרדיהממשלה השונים, כל אחד בתחומו. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 62 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 פעילותפקע"ר בהיבט שלניהולהתחום האזרחי במלחמה פקע"ר מופקד על הה תגוננות האזרחית כמשמעה בחוק הג"א ואמון על התמיכה בעורף האזרחי בזמן חירום עלפיההגדרותבחוקהג"א,.ההתגוננותהאזרחיתהיא האמצעיםהנק וטיםלשםהתגוננות מפניכל התקפה,אוסכנתהתקפהעלהאוכלוסייההאזרחית,אולשםצמצוםתוצאותיהשלהתקפהכזאת, להוציא אמצעי לחימה שלאלהגנה עצ מית. על פי חוק הג"א פקע"ר מוסמך בין השאר לעזור לאוכלוסיה שנפגעה ולעשות כל פעולה אחרת הדרושה לשםמילוי תפקידו,בהתאם לדיניההתגוננותהאזרחית. החלטת ממשלה 950 מ- 12.10.23 קובעת כלהלן: הפינוי נעשה על ידיצה"ל באמצעות פקע"ר; הפעלה וניהול קליטת המפונים ושהייתם במתקני הקליטה תיעשה על ידירח"ל ובאחריותה, לרבותבאמצעות הקצאת כוח אדםעל ידי הצבא, לצורךניהול קליטת המפונים ותיאום השירותים הנדרשים להם לאורך שהייתם. החלטת ממשלה 975 מ- 18.10.23 קבעה כאמורגם בנוגעלאוכלוסייהשפונתהמיישוביהצפון. משרד מבקרהמדינהבדקאת פעילות פקע"רבזמןהמלחמה, בכמהנושאים,כמפורטלהלן. 1. בדיקתנושא הקליטה והטיפולשל משרדיהממשלהבאוכלוסייהשפונתהבמהלך המלחמההעלתהכי פקע"ר התמקד בפינויאוכלוסייה , בהפעלת מרכזשליטה (משל"ט ינאי) לצורך ריכוזותיכלולתמונת מצב של המפונים באמצעות מערכת מידע שהתבססה על סקרים שנערכו במלונות בוסיוע במתן שירותיםלמפונים באמצעות העברתמידעעל פעריםלמשרדיהממשלהולמשטרה. 2. בדיקת נושא פינוי האוכלוסייה וקליטתה בעקבות מלחמת חרבותברזל באמצעות ביקורת ברשויות מקומיות מפונות העלתה כי פקע"ר, אשר באירועים מלחמתיים אחראי (מטעם צה"ל) לפינוי אוכלוסייהמשטח אירועמלחמתי למתקני קליטה, הפעילמשל"ט (משל"ט ינאי)לצורךריכוזותיכלול תמונת מצב שלהמפונים ועל מנת לסייע לרח"ל, למשרדיהממשלה ולרשויותהמקומיות במתן מענה לקיום שגרת החיים בזמן שהיית המפונים בבתי המלון, וכן הפעיל את יחידת הקישור לרשויות המקומיות (היקל"ר)למטרת קישורוהעברתמידעביןהרשותהמקומיתלפקע"ר. 3. בדיקתנושאמערכותהתקשובלתכלוללאומי שלמידעוטיפול במפוניםלפניפרוץהמלחמהובמהלכה העלתהכיבהתאםלהחלטתממשלה950 שהתקבלהכשבועלאחרפרוץהמלחמה,היהבאחריות רח"ל, כגוף המטה הפועל מטעם משרד הביטחוןאשר עליו הוטלה האחריות על פי החלטת הממשלה, לנהל את קליטת המפונים ושהייתם במתקני הקליטה, לרבות באמצעות הקצאת כוחהאדם על ידיהצבא ולתאם את השירותים הנדרשים להם לאורך שהייתם במתקני הקליטה. מנוסח ההחלטה עולה כי רח"לנדרשה לפעול באמצעות פקע ר," ביןהיתרל איסוףהמידעעלהמפוניםששוהים במתקניהקליטה לרבות פרטיו מיקומו וצרכיושל כל אחד מהם., בהחלטת ממשלה נוספת מ- 29.10.23 נקבע כיניהול הקליטה ימשיךלהתבצעבאמצעות רח"ל, לרבותבאמצעות הקצאת כוחאדםעל ידיהצבא,וכןנקבע כיהשירותיםהנדרשיםלמפוניםממשרדיהממשלההשוניםיהיובאחריותמשרדיהממשלההשונים, כלאחדבתחומו.יצויןכיפקע"רהואגוףפיקודצה"לינרחבומתורגל אשר מונהאלפיחייליםומפקדים מבקרהמדינה| דוחמיוחד 63 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 הפועלים בשגרהובח ירוםבפריסהתפקודית ארצית, ואשרמופקד על ההתגוננות האזרחיתואמון על התמיכהבעורףהאזרחיבזמןחירום. עלה כי אפקטיביות פעולת פקע"ר היתה מוגבלת מאוד בכלהנוגע לאיסוף נתונים פרטניים על כלל המפונ ים שנקלטו בבתי המלון ובבתיהארחה. פקע"ר ציין בהת ייחס ותו לממצאי הביקורת כי לא הוטלה עליו האחריות לקליטת המפונים ו למתן מענה לע צורכיהםוהיאלא חלקמתפקידיו (עודבנוגעלהתייחסות פקע"ר - ראולהלן.) כמו כן, בסיורים שערךמבקרהמדינהבאתרימפוניםבשבועותהראשוניםשלהמלחמה עלה כינציגי פקע"ר באתרי המפונים לא ידעו לספק מענה לצרכיהםשל המפונים וכי תפק ידם של נציגי פקע"ר באתרים לאהיה ברור. ✰ הצורךבמינוי גוףממשלתי בעל סמכותואחריותכוללת לניהול הטיפול בעורף ,שבהיעדרו נפגעתבמישרין יכולת הממשלה לספקאת צורכיהתושבים, הוא לקח מרכזי ממלחמת לבנון השנייה. ואולם מאז ובמשך 17 שנים, עד לפרוץמלחמת חרבות ברזל, הממשלה, מצידה, לא השלימה את הפעולות למינוי גוף כזה, שאוחז בסמכות ובאחריות הנדרשות, ולהסדרת פעילותו, וגופי החירום שפעלו תחת משרד הביטחון - רח"ל ופקע"ר, במגבלתסמכויותיהם, לא נתנו מענה על כלל הפערים. לפיכךלא מומשה "אחריות- על" לטיפולבעורףבכללמצביהחירום, לרבותבעתמלחמה. מדובר במחדל בעלכמהמאפיינים: המחדלנמשך שנים רבות; הוא נוגע לתחום ההיערכותלחירום שחשיבותו ראשונה במ עלה;מבקרהמדינה התריעעליו במסגרתכמה דוחות במשךשנים; עקבהמחדל נפגעהמענה הממשלתי בתקופת המלחמה. כתוצאהמכל אלו בפרוץ מלחמת חרבות ברזל הממשלה נדרשה לעסוק במינוי גורם שיוביל ויתכלל את הפעולה האזרחית, בלאשהוכנה התשתית לפעולתו טרםהמלחמה. על רקע החסר החמור במינוי גוף ממשלתי בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף, בולטת רח"ל- רשות החירום הלאומית - יחידת מטה הזוכה לתקציב שנתי ממוצע של קרוב ל- 80 מיליון ש"ח, בשעהשפעילותה בשעתחירוםמצומצמת, ועיקרה, בהתאםלסמכויותיה ערבפרוץמלחמת חרבותברזל - מילוי משימות מטה במסגרתמשרד הביטחון, ומשכך אינה מהווה גורם לאומי, כשמה, ואינה מהווה גוףחירום לאומי בעתחירום המנהל את ההיבטים האזרחיים שלהטיפול בעורף. גם פיקוד העורף, גוף בעל משאבים גדולים ביותר (ובכלל זה - משאבי כוח אדם, בשל סמכותו לגייס מילוא ים בעיתות ח ירום,) אשר מופקד על ההתגוננות האזרחית כמשמעה בחוק הג"א, ואשר אמון על התמיכה בעורףהאזרחי בזמן חירום, ונדרש בידי הממשלה להקצות כוח אדם לתמיכה בפעול ות רח"ל בכל הנוגע לקליטת מפונים במתקנים, לא נתן מענה לע וצרכיהם של המפונים ותפקיד נציגיו באתרי המפו נים לא היה ברור. למעשה, פקע"ר התמקד בפינוי אוכלוסייה, במיגון ובהנחיית הרשויות המקומיות. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 64 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 רח"להשיבהלמשרדמבקרהמדינהכימשרדיהממשלה אינם מחויביםלפעולבהתאם להנחיות יה ואינם כפופיםלכלסנקציהאםאינםפועליםבהתאםלהנחיותאלה ,וכיסמכויותיהלהנחותמשרדיממשלהאינן חלות על גופים אחרים (כמו חברותממשלתיות, תאגידים סטטוטוריים וגופים פרטיים.)פקע"ר השיבכי מימש את אחריותו בתחומי ההתגוננות האזרחית, וכי קיימת הפרדה בין שלב הפינוי, המצוי באחריות צה"ל, לבין שלב הקליטה, לרבותהאחריות למתן המענים בתחומי החייםהשונים לאוכלוסייה המפונה, המצוי באחריות רח"ל ומשרדי הממשלה. פקע"ר ציין כי האחריות לקליטת המפונים ומתן המענה על צורכיהםלא הוטלה על פקע"ר והיא אינה נכללת במסגרת תפקידיו, והוא אינו יכול להחליף את משרדי המ משלה במימוש אחריותם וסמכויותיהם. עוד ציין פקע"ר כי הוא ב יצע כמה פעולות שסייעו למרחב האזרחי, עקב הוואקום שנוצר במהלך המלחמה והיעדר מתן מענה לאזרחים, כדי לסייע ולצמצם את הפעריםשנוצרו. תשובות רח"לופקע"ר מחדדותאת הקושי הנובע מהפער בין החלטות ממשלה 950 ו- 975 בדבראחריות רח"ללפעול באמצעותכוחאדםשלהצבא,לביןהאופן שבורח"לופקע"רתופסיםאתתפקידםבכלהנוגע לסיוע לתושבים שפונו מבתיהם. על שרהביטחון, שעליו הטילה הממשלה את האחריות לטיפול בעורףבמצביחירום והקנתה לו סמכות הסדרה מסוימת, בהתייעצות עם ראש הממשלה, להביא לפני הממשלה הצעת החלטה להסדרת האחריות לטיפול בעורףבמצביחירום. הסדרהזו נדרשת לצורךתיאום ותכלול של השירותים הניתנים לאזרחיםבעתמלחמה ותאפשרגםאתהיערכותוותרגולו שלמערךהניהול בעתשגרהכדילהיערךלמצבי חירום.עודעלשרהביטחון לבחוןלעומק אתתפקידיה שלרח"ל,ולוודא כימשאביהיהלמו את תפקידיה גםבשעתחירום, וכן עליו לבחון את תחומי האחריות של פקע"ר,אל מול הצורךבמענהעל כללהפערים הקיימים בתחום ניהול ההיבטיםהאזרחיים בשעתחירום. הטלת האחריות על הקבינט החברתי-כלכלי ופעולותיו למימושה במהלך המלחמה הממשלה נדרשת כאמור לשמש ה מתכלל ת הלאומי ת של הצד האזרחי של המלחמה, וכחלק מכך לייצר את תמונת המצב השלמה של ניהול הצד האזרחי של המלחמה, לזהות את הצרכים, להגדיראת הקריטריוניםואת סדריהעדיפויות ולתאם ולהכוויןאת כללהגופים הפועלים. צורכיהציבור משתרעים על מכלול התחומים האזרחיים, בהיבט של קבלת מידע, קבלת שירותים ומימוש הזכויות שהמדינה מעניקה לתושבים באמצעות גופים הפועלים מטעמה, ככל הניתן תוך סינרגי יה בין משרדי הממשלה וצמצוםהנטל הבירוקרטיהכרוךבקבלתהמידעובמימושהזכויות. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 65 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 הסמכת ו של הקבינט החברתי- כלכלי לטפל בהיבטים האזרחיים במלחמה, ומימוש ההסמכה חוק יסוד: הממשלה קובע כי הממשלה תקבע את סדרי ישיבותיה ועבודתה, דרכי דיוניה ואופן קבלת החלטותיה, אם דרך קבע ואם לעניין מסוים. מתוקף סמכות זו, הממשלה קבעה את תקנון עבודת הממשלה. ממשלת ישראל ה- 37 פועלת מכוח תקנון עבודת הממשלה ה- 36 39 (להלן - תקנון עבודת הממשלה).על פיתקנון זה,בעתחירוםהממשלהתעקובאחרהתפתחותמצבהחירוםותנחה,ככלהנדרש, את משרדי הממשלה, הרשויות והזרועות האחרות של המדינה כיצד לטפל באירוע, בהשלכותיו ובתוצאותיו,לרבותבכלהנוגעלגיוס אמצעים וכוחאדםולפעילות האזרחית. תקנון עבודת הממשלה מאפשר לממשלה למנות ועדות שריםולקבוע את הרכבןוסמכויותיהןולקבועכי החלטות ועדות שריםיהיו על דעת הממשלה, כך שדינןכדיןהחלטות ממשלה. על פי התקנון, סדרהיום של ישיבות ועדת שרים ייקבע בידי יו"ר ועדת השרים.ב- 12.2.23 החליטה הממשלה למנות ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה(הקבינט הח ברתי-כלכלי)לתקופת כהונתה של הממשלה ה- 37 וקבעה את הרכבה וסמכויותיה, אשר כללו טיפול בנושאיםחברתיים-כלכליים40 .הממשלההחליטה כי ראשהממשלה יהיה יו"ר הקבינט החברתי-כלכלי, וכי שר האוצר יהיה ממלא מקום יו"ר הקבינט החברתי- כלכלי. ראש הממשלה ה- 37 הוא חבר הכנסת בנימין נתניהו ושר האוצר הוא חבר הכנסת בצלאל סמוטריץ'. על פי החלטת הממשלה, מנכ"למשרדהאוצריבצעמעקב אחריישוםהחלטותהקבינטהחברתי- כלכלי. 1. ב- 15.10.23 , שמונה ימים לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל,החליטה הממשלה להסמיך את הקבינט החברתי- כלכלילטפלבכלההיבטיםהאזרחייםהנוגעיםלניהולמערךמלחמתחרבותברזל,ובכללזאת הבטחתרציפותתפקודית אזרחית,לרבותבתחומיהחינוך,הבריאות,הרווחה,הביטחוןתזונתי,וכלל השירותים הממשלתיים, ומענה כלכלי לעובדים, לבעלי עסקים ולכלל צורכי המשק41 . בהחלטת הממשלהצויןכיהסמכויותהניתנותלקבינטאינןפוגעותבסמכויותשריהממשלהעלפידין.הממשלה החליטה כי החלטה זו תקפה ממועד קבלתה (15.10.23 ) ועד לסיום המלחמה, וכי הממשלה תאריך אותה לפי הצורך,בשיםלבלהימשכות הטיפול בהיבטיםהאזרחייםשל המלחמה. כמו כן, הממשלה קבעה כי החלטות הקבינט החברתי- כלכלימכוח סמכויותיו אלו לטפל בכלההיבטים האזרחייםשל המלחמה יהיועל דעת הממשלה, כךשדינןכדין החלטות ממשלה על פי תקנון עבודת הממשלה. עוד קבעה הממשלה בהחלטה זו כי ממלא מקום יו"ר הקבינט החברתי- כלכלי,כלומר שר האוצר, ינהל בפועלאת דיוניהקבינטהחברתי- כלכליויהיולוכלהסמכויותהנתונותליו"רהקבינטהחברתיכלכלי - ראש הממשלה, וזאת בלי לפגוע בסמכויות יו"ר הקבינט החברתי- כלכלי,ראש הממשלה, אם הוא משתתף בישיבות הקבינט. 39 הממשלה ה- 37 הושבעה ב- 29.12.22, והיא פועלת על פי הוראות תקנון עבודת הממשלה ה- 36 מכוח עקרון רציפות הממשלה. 40 החלטתהממשלה 119 בעניין ועדת שרים לענייניחברה וכלכלה (קבינטחברתי- כלכלי) (12.2.23 .) 41 החלטת הממשלה 959 בעניין ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי- כלכלי) - תיקון החלטת הממשלה ( 15.10.23 ) סעיף ב.', מבקרהמדינה| דוחמיוחד 66 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 אותההחלטת ממשלהקבעהכימנכ"למשרדרה"םירכז,בתיאוםעםמנכ"למשרדהאוצר,אתעבודת הקבינט החברתי- כלכלי ויבצע מעקב אחר יישום החלטות הקבינט, וכי זרוע הביצוע של הקבינט החברתי-כלכלייהיהפורוםהמנכ"לים בראשותמנכ"ל משרדרה"ם(וכן עובדמדינה,שימונה על ידי ראש הממשלה לתיאום פעולות הממשלה מבחינתמתן מענה על צרכיםשל תושביעוטף עזה ושיקום היישובים.) 2. הקבינט החברתי-כלכלי התכנס ב- 16.10.23 , כעשרה ימים לאחר פרוץ המלחמה, לצורך דיון בנושא הטיפול בצרכים ובמענים כלכליים בעקבות המלחמה. במהלך הדיון שרים העלו קשיים המחייבים טיפול, כגון היעדר פיצוי למפעלים ולבעלי עסקים, הצורך בדחיית תשלומי הלוואות ומשכנתאות, היעדר מענה הולם למפונים ולמשפחות החטופים, היעדר מענה הולם למשרתי מילואים, קשיי תעסוקה, חסרים במענים סוציאליים ופסיכולוגיים, קשיי דיור, קשיים בתפקוד מערכת החינוך וחסריםתקציבייםלרשויותמקומיות. שר האוצר אשר, כאמור, על פי החלטת ממשלה אחראי לנהל את דיוני הקבינט ולצורך כך ניתנו לו סמכויות יו"ר הקבינט, ציין בדיוןכיהקבינט החברתי- כלכליישמשבתקופת המלחמה קבינט אזרחי ולצורךזהיוקםמנגנוןלהצפתבעיותבכללהתחומים האזרחייםולפתרונןבאופןיעילומהירובמינימום בירוקרטיה; וכיהוא יגבש בהקדםאת המנגנון וכן חלוקה לצוותי עבודה.נמצא כי בדיוןלא התקבלו החלטות בענייןהצרכיםשהעלוהשריםכאמור. 3. בדיון שקיים הקבינט החברתי- כלכלי ב- 19.10.23 התייחס ראש רח"ל לאמירה ולפיה רח"ל אמורה לשמש גוףמתכלל של ההיבטיםהאזרחייםוהדגישכירח"לאינהעושה זאת, שכןאיןזה מתפקידיה, שהם בהיבטי רציפות תפקודית של המשק האזרחי. שר האוצר קבע בדיון כי הבעיות בתחומים האזרחייםייפתרו על ידיכל משרד ממשלתי בתחוםאחריותו; כי בעיות שמשרדממשלתי אינו יכול לפתורבמסגרתהמשרדיתיועלועלידימנכ"להמשרדבפורוםהמנכ"ליםשמקייםמנכ"למשרדרה"ם, כדישמנכ"למשרדרה"םיפתוראותן(אשרלפעילות פורוםמנכ"לים- ראולהלן); בעיותשלאייפתרו על ידימנכ"ל משרדרה"ם יועברול"עבודת עומק" בידיצוות של המנכ"לים הרלוונטיים,עם מנכ"ל משרדהאוצר;ענייניםשלאיפתרובאותוצוותויצריכוהכרעהביןמשרדיםיועברולשרהאוצרלצורך הכרעתו;אם נדרשתהחלטת ממשלה, אותם נושאיםיובאולדיוןבקבינטהחברתי- כלכלי.שרהאוצר צייןכיאם יתבררשהמנגנוןהמוצעאינונותן מענהעל הצורךבפתרוןבעיות,ייבחנוחלופותאחרות. כעבוריומיים,ב- 21.10.23 ,מנכ"למשרדרה"םהציגלפנימנכ"ל משרדהאוצראתהצורךלהסדיראת תהליכי העבודה בין לשכות שני המנכ"לים, בהסבירו כי מטרת ההסדרה היא ייעול והגברת האפקטיביות של פעילות הקבינטהחברתי-כלכלי,לרבותקביעתמנגנוניםלעבודהמשותפת עם פורום המנכ"ליםבראשותמנכ"למשרדרה"ם,אשרהוגדרכזרועהביצועשלהקבינט. 4. בהיעדרגורםמוביל שמונה לתכללאתהטיפול הממשלתי בתחוםהאזרחי, לפני מלחמתחרבותברזל, הציג שר האוצר, לאחר פרוץ המלחמה ב- 19.10.23, לחברי הקבינט החברתי- כלכלי מנגנון שנועד להסדיר את הליכי הבחינה, ההחלטה והטיפול בנוגע לצרכים האזרחיים שעלו מייד עם פרוץ המלחמה. בהתאם למנגנון שהציג שר האוצר: בעיות שמשרד ממשלתי אינו יכול לפתור במסגרת מבקרהמדינה| דוחמיוחד 67 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 המשרדית יועלו עלידימנכ"להמשרדבפורוםהמנכ"לים שמקיים מנכ"ל משרדרה"ם;בעיותשלא ייפתרו על ידי מנכ"ל משרד רה"םיועברו לעבודת עומק בידי צוות של המנכ"לים הרלוונטיים, יחד עםמנכ"למשרדהאוצר;בעיותשלאייפתרו באותוצוות ויצריכוהכרעהביןמשרדיםיועברולהכרעת שר האוצר, ואם נדרשת החלטת ממשלה יובאו לדיון בקבינט החברתי- כלכלי. כהשלמה לכךהציע מנכ"ל משרד רה"ם למנכ"ל משרד האוצר הסדר משלים לטיפול בנושא לצורך הסדרת תהליכי העבודה בין לשכת מנכ"ל משרד רה"םללשכת מנכ"ל משרד האוצר. נמצא כי המנגנון ששרהאוצר הציג לחברי הקבינט החברתי-כלכלי ב- 19.10.23 , וכן הצעת מנכ"ל משרד רה"ם, לא אומצו בסופו של דבר. 5. ב- 25.10.23 ,שישהימיםלאחר הד יון האמורשלהקבינטהחברתי- כלכלי,החליטההממשלהלתקןאת החלטת הממשלה מ- 15.10.23 , ש במסגרתה הוסמך הקבינט החברתי- כלכלי לטפל בכל ההיבטים האזרחייםשלהמלחמה42 . בהחלטת הממשלה המתקנת מ- 25.10.23 נקבע כי ממלא מקום יו"רהקבינט החברתי- כלכלי,כלומר שר האוצר, יקים מרכז שליטה אזרחי (להלן - המשל"ט האזרחי) וימנה פרויקטור לניהול המשל"ט האזרחיועובדיםנוספיםככלשיהיהצורךלתקופהזמניתשלעדחצישנה;המשל"טהאזרחיירכזאת עבודת הקבינט החברתי- כלכלי,ובכללזה יתאם, יתכלל ויגבש תמונת מצב אל מול משרדי הממשלה והגורמים הרלוונטיים בכל הנוגע לשמירת הרציפות התפקודית ומתן מענה על צורכי העורף בזמן מלחמה, וכןיבצעמעקבאחריישוםהחלטותהקבינט43 .החלטהזוהחליפהאת החלטתה הקודמתשל הממשלה (מ- 15.10.23 ) ולפיה מנכ"ל משרדרה"ם ירכז,בתיאוםעם מנכ"ל משרדהאוצר, את עבודת הקבינט ויבצע מעקב אחר יישום החלטות הקבינט, ופורום המנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד רה"ם ישמשזרועהביצוע. 6. בחלוףשישהימיםנוספים,ב- 31.10.23,שרהאוצרהודיעלחבריהקבינטהחברתי- כלכליכימונהראש למשל"ט האזרחי - מנהל המשל"ט שתפקידו יהיה לתאם את פעילות משרדי הממשלה בכל הנוגע להיבטיםהאזרחייםשלהמלחמה, וכיענייניםשהמשל"טהאזרחילאיצליחלפתוריועלולפניהקבינט החברתי- כלכלי,אשריתכנס באופןקבוע. יצויןכי במקביל,פעל שר האוצרלמציאת דרךפעולהאשר תייעל את תהליכיהתקצוב במשרדהאוצרבזמן המלחמה (פעולה זו ותוצאותיה נבדקותבימים אלה במשרדמבקרהמדינה)44. נמצא כילאחרשהתקבלו ההחלטות האמורות הקבינט התכנס פעמיים נוספות בשנת 2023 - ב- 8.11.23 וב- 10.12.23 ובהתכנסויות אלו לא נדונה פעילות המשל"ט האזרחי,, וכי במהלך שמונת החודשים הראשונים של 2024 עד סוף אוגוסט , הקבינט החברתי- כלכלי לא התכנס כלל. כמו כן, בתקופה שמאוקטובר 2023 עד סוף אוגוסט 2024 , לא דנה הממשלה בפעילות המשל"ט האזרחי, למעט דיון 42 החלטת הממשלה 997 בעניין ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי- כלכלי) - תיקון החלטת ממשלה ( 25.10.23 .) 43 בלי לפגוע בסמכויות מינהלת תקומה. 44 מבקר המדינה, "ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת 'חרבות ברזל' בשנים 2023 - 2024 " טרם פורסם.)( מבקרהמדינה| דוחמיוחד 68 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 שהתקיים ב- 31.12.23 לצורך קבלת החלטת הממשלה שבה אושר להגדיר את משרת ראש המשל"ט האזרחי כמקבילה למשרת מנכ"ל משרדממשלתי (פעילו ת הקבינט החברתי- כלכלינבדקת בימים אלה בידימשרדמבקרהמדינה) 45. בביקורת עלה אפוא כי גם המנגנון לניהול התחום האזרחי, שעליו החליטה הממשלה כשלושה שבועות לאחר פרוץ המלחמה, ובמרכזו הסמכת הקבינט החברתי- כלכלי, בראשות שר האוצר, לניהול מכלול הצרכיםהאזרחיים והקמת המשל"ט האזרחי לריכוז עבודת הקבינט, לא עלה על המסילה ולא יצאאל הפועל. הקבינט החברתי- כלכלימיעטלהתכנס במהלך המלחמה, עד סוףאוגוסט 2024 ,ובדיוניו המעטים לא דן בפעילות המשל "ט האזר חי או בתכלול פעילות משרדי הממשלה במלחמה. בפועל הקבינט החברתי- כלכלילא עסק במכלול של צרכים רבים שהעלו לפניו נציגי שרים עוד בתחילת המלחמה, כגון בתחומי התעסוקהוהדיור, חסרב מעניםסוציאלי יםופסיכולוגיים, העדר פיצויל מפעליםלובעליעסקים, קשיים ב פעילות מערכת החי נוך וחסרים תקציביים ל מימון פעילות הרשויות המקומיות. כפי שיפורט להלן, משרדהאוצרונציבותשירות המדינה לאנתנו מענהלע קשיים במהלך הניסיון לממש את מדיניות השר לעניין הקמת המשל"ט האזרחי ופעילות המשל"ט האזרחי בשעתמלחמה, ושר האוצר מצידו לא יממש את החלטתו בנושא. בכךנשמט למעשה הבסיס מהמנגנון שביקשה הממשלה לממש - הסמכת הקבינט החברתי-כלכליל ניהול מכלול הנושאים והצרכיםהאזרחיים והקמת ה משל"ט האזרחי לריכוז עבודת הקבינט תוך מעקבאחריישום החלטות יו. בתשובת שר האוצר למשרדמבקר המדינההוא מסר כיהיקף פעילותו המצומצם של הקבינט החברתי- כלכלי נבע מפעילותו המצומצמת והמוגבלת של המשל"ט האזרחי (בנוגע להקמת המשל"ט, פעילותו וסגירתו - ראולהלן). שרהאוצרצייןבתשובתוכימשעה שהמשל"ט לא פעל כמתוכנןולמעשה לא הצליח לתפקד, לא היה טעם בכינוס הקבינט החברתי-כלכלי שאמור היה לפעול לפתרון בעיות שהתעוררו בין משרדי הממשלה בתיווך ראש המשל"ט האזרחי, על בסיס תמונת מצב שהמשל"ט האזרחי היה אמור לגבש. בהקשר לתשובת שר האוצרכאמור, ולפיה לא היה טעםלכנס את הקבינט בשעהשהמשל"ט לא תפקד למעשה, משרד מבקר המדינה מעיר לשר האוצר כי גם בהיעדר זרוע ביצוע דוגמת המשל"ט, היה על הקבינטהחברתי- כלכלילפעולכנדרשמכלועדתשרים- לקיים דיוניםולקבלהחלטות בתחומיאחריותו, ובמידת הצורךלהנחות אתמשרדי הממשלה הרלוונטיים לבצעעבודתמטהבנושאים מסוימים ולהיעזר ביועצים כלכליים של הממשלה המשתתפים ממילא בדיוני הקבינט. יודגש כי הצורך בפעולה רצופה ומשמעותית שלהקבינטהחברתיכלכלימקבל משנהתוקף בתקופת ה חירוםיוצאתהדופן ש אליהנקלעה המדינה מסוףשנת 2023 . 45 מבקרהמדינה, "הקבינטהחברתי-כלכ לי במהלך מלחמתחרבות ברזל ובתקופה שקדמה לה (טרם פורסם.)" מבקרהמדינה| דוחמיוחד 69 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 אי-מימושתפקידיושל מרכזהשליטההאזרחי כאמור,ב- 25.10.23 החליטההממשלה כישרהאוצר יקיםמשל"טאזרחיוימנהפרויקטורלניהולוועובדים נוספים במידת ה צורך לתקופה זמנית של עד חצי שנה, והיא קבעה כי המשל"ט האזרחי בראשות הפרויקטור ירכזאת עבודתהקבינט החברתי- כלכלי,ובכלל זה יתאם, יתכלל ויגבשתמונת מצב אל מול משרדי הממשלה והגורמים הרלוונטיים בכל הנוגע לשמירת הרציפות התפקודית ומתן מענה על צורכי העורף בזמן מלחמה. כמו כן החליטה כי המשל"ט יבצע מעקב אחר יישום החלטות הקבינט החברתי- כלכלי,אשרהוסמך עשרהימיםקודםלכן(ב- 15.10.23 לטפל בהיבטיםהאזרחייםשלהמלחמה.כאמור,) ב- 31.10.23 שר האוצרהודיע לחבריהקבינטהח ברתי- כלכליכימונה ראש למשל"ט האזרחישיתאם את פעילות משרדי הממשלה בכל הנוגע להיבטים האזרחיים של המלחמה, וכי פעילות המשל"ט תתחיל ב- 1.11.23 . תפקידי המשל"ט האזרחיהוגדרוכאמורבידיהממשלה ב- 25.10.23 , והם פורטועל ידי שרהאוצרכעבור כמה ימים, ב- 31.10.23: טיוב ממשקי העבודה בין משרדי הממשלה; גיבוש תמונת מצב שוטפת; ריכוז צרכים שיעלו ממשרדי הממשלה, השלטון המקומי וגורמים נוספים; ריכוז מנגנון קבלת ההחלטות והדיווח.שרהאוצר הודיעלשרים ולמנכ"לי משרדיהממשלה כי לצורךקיום תפקידי המשל"ט האזרחי, יתקיימוישיבותחיתוךמצביומיות,שבהןישתתפוחלקממנכ"לימשרדיהממשלה,עלפיצורך,וכןנציגים ממשרד המשפטים וממשרדהאוצר, ראש רח"ל, נציגי פיקוד העורףוגורמים נוספים בהתאם לצורך.שר האוצר ביקש ממנכ"לי משרדי הממשלה להשתתף בחיתוכיהמצב ולהתמקד בפעריםהקיימים בתחומם המחייבים סיוע, תיאום וסנכרון עם משרדים נוספים, בקידום החלטות ממשלה ותיקוני חקיקה ובתהליכיםומשאביםשאינםמצוייםבידם. מינוי ראשהמשל"טהאזרחי ופערים בהקמת ועבודת המשל"ט האזרחי במהלך אוקטובר 2023 פעל שרהאוצרכדילאתרמועמד מתאים לתפקיד ראשהמשל"ט האזרחיולמנותו לתפקיד. 1. ב- 15.10.23 פנה שר האוצר למנכ"ל משרד האנרגייה לשעבר, בהצעה למנותו לפרוייקטור לטפל בהיבטיםהאזרחייםשלהמלחמה. מינוי שלא צלחבסופו של יום. המנכ"ללשעברמסר למשרדמבקר המדינה כי שר האוצר הודיע לו ב- 24.10.23 כי לא ניתן לקדם את מינויו לתפקיד, מאחר שהמנכ"ל לשע ברלאהיה באותהעת עובדמדינהאוגוףממשלתי. 2. ב- 24.10.23 פנהשרהאוצרלמנכ"לחברתהחשמללישראל,בהצעהלמנותולפרוייקטורלטפלבהיבטים האזרחייםשלהמלחמה.מנכ"לחברתהחשמללישראלמסרלמשרדמבקרהמדינהכיהואנענהבחיוב לבקשת שר האוצר לאחר אישור דירקטוריוןחב רת החשמל, ושר האוצר הסכים כי המנכ"ל ימשיך לכהן במקביל כמנכ"ל חברתהחשמל. המנכ"ל הציעלכהןכפרויקטורללא שכר,וללא צורךבהקצאת משאביםמיוחדיםלתפקיד,אלא הציעלהשתמש במשאביח ברתהחשמללישראל- תקציב,כ"א,רכב ושטחי עבודה.השרקיבל את הצעתו של המנכ"ל, אולם שרהאנרג ייה, מר ישראל כץ, התנגד למילוי תפקידכפולשל המנכ"ל- כמנכ"לח ברתהחשמללישראלוכפרויקטור.עלרקעהתנגדותשרהאנרגי יה, מבקרהמדינה| דוחמיוחד 70 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 הועלוקשייםבענייןהכהונההכפולהגםמלשכתהיועצתהמשפטיתלממשלה, מנציבותשירותהמדינה ומרשות החברות הממשלתיות, אשר סברו כי הכהונה הכפולה אינה אפשרית וכי מילוי תפקיד הפרויקטור צריך להיעשות בידי עובד מדינה, שאינו יכול לשמש גם בתפקיד מנכ"ל החברה. לנוכח הקשיים וההתנגדויות שהועלו, המנכ"ל הציע מתכונות שונות, כגון יציא תו לחופשה ללא תשלום מהחברה והמשך ניהולה בהתנדבות; מילוי תפקיד הפרויקטור כיועץ; ואף גיוסו למילואים. לדברי המנכ"ל, שרהאנרגי יה,לשכתהיועצת המשפטית לממשלה, נש"םורשותהחברותהממשלתיות עמדו על התנגדותם, ולצד ההתנגדות לא הציעו הצעה כלשהילפתרון. המנכ"למסר למשרדמבקר המדינה כי במשךכארבעהימיםנדוןנושאמינויוכפרויקטור,ומשלאהוס כםדבר,הואהסיראתמועמדותו. במהלך הביקורת מסר מנכ"ל חברת חשמל כי על פי מידע שמצוי בידיו ודברים שעלו באמצעי התקשורת, גם אגף התקציבים באוצר התנגד למינוי המנכ"ל כפרויקטור. בעניין זה השיב אגף התקציבים בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי האגף לא התנגד למינוי והשר לא הביא את הנושא לפתחו שלהאגף. 3. ב- 30.10.23 פנה שר האוצר למנכ"ל החברה למתנסים, בהצעה למנותו לראש המשל"ט האזרחי. המנכ"לקיבלאת ההצעהב- 30.10.23, ב- 1.11.23 החל בביצועהתפקיד וב- 12.11.23 מונהלתפקיד.עם זאת, מינויו הושלם רשמיתב- 17.1.24 עםחתימתו על הסכ םהעסקתו, ולאחרשלושה ימים ב- 20.1.24 הודיעכי החליט לסייםאת תפקידו, מאחר שמצא שאין בידי המשל"ט האזרחיאת הכליםהדרושים למימוש האחריותאשרהוטלהעליו, כמפורטלהלן. ראשהמשל"ט האזרחיהחללעסוק במשימותהמשל"ט בתחילתנובמבר2023 ,כחודשייםוחצילפנישמונה רשמית לתפקיד: ראש המשל"ט האזרחי החל לכהן בתפקידו באופן רשמי עם חתימתו וחתימת משרד האוצרעל הסכםהעסקה ב- 17.1.24, לאחרשתנאי שכרואושרובידיהממשלה ב- 31.12.23 - החלטהמס' 1207 בנושא "קביעתמשרת פרויקטורהמשל"ט האזרחיכמקבילהלמשרתמנכ"ל." ראש המשל"ט האזרחי מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי במהלך תקופת פעילותו של ראש המשל"ט האזרחי, החל ב תחילת נובמבר 2023 וכלה ב סיום תפקידו בסוף ינואר 2024 , התגלו פערים משמעותיים בין תפקידיו, כפישהוגדרו בהחלטת הממשלה ועל ידי שר האוצר,לבין הסביבהשבה הוא התבקש לפעול, וכן למול הכלים, הסמכויות, כוח האדם והמשאבים שניתנו לו. ראש המשל"ט האזרחי הדגישלפני צוותמשרדמבקרהמדינה כיבשלהפעריםהאלה לאהיה אפשר לנהל את המשל"טהאזרחי בדרךשתגשיםאתייעודו. 1. משאבי אנוש: תהליך איושמשרות בשירותהמדינההוא מורכבומרובהשלבים,ובמרכזוחובת איושמשרותבאמצעות הליךתחרותי.ניתן היהלצפות כיבשעתמלחמה,כאשרמוקם משל"ט אזרחי לצורך ביצוע משימות חיוניות בעת הזו, ייעשה מאמץ מרבי לאיוש המשרות במשל"ט במהירות וביעילות. בתחילת נובמבר2023,חודשייםוחצילפנישנכנסרשמיתלתפקידו, ראשהמשל"ט האזרחיהציג לשר האוצרולמנכ"למשרדהאוצרתפיסתהפעלהמוצעתלמשל"ט האזרחי,לרבותמבנהארגוניותקציבים מבקרהמדינה| דוחמיוחד 71 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 הנדרשיםלצורךמימושתפקידו:20 מיליוןש"חלצורכיתקצובפעילותהמשל"טהאזרחיבמשךשישה חודשים,מתוכם שישהמיליון ש"ח להעסקת 26 בעליתפקידים. בהמשךלדרישת שרהאוצר לצמצם את המבנההארגוניוכךאתעלויותיו,הציעראשהמשל"טהאזרחיב- 5.11.23 מבנהארגוניחלופיאשר כלל שישהבעליתפקידים, בעלות כוללת של 11 מיליון ש"חלחצי שנה, תוךהבהרהכיקיים קושירב לעמוד במשימות המשל"ט האזרחי במבנה ארגוני צר זה. בסופו של דבר הועמדו לרשות המשל"ט האזרחירקב- .11.23 26 ששמשרותכוחאדם46. שלביהקמת המשל"טהאזרחיואיושהמשרותשבומוצגיםבלוחשלהלן.שלביםהנוגעיםלאיושתפקיד ראשהמשל"ט מסומנים בכחול,ושלביםהנוגעיםלאיושתפקידיםאחרים- בסגול. 46 על פיאישור נציבות שירותהמדינה ל מבנה הארגוני, הכולל שש משרות: ראש המשל"ט; סגן ראש המשל"טהאזרחי; מנהל אגף בכיר משימותלאומיות(משרדי ממשלה); מנהל אגף בכיר משימותלאומיות(רב-מגדרי); ושני מנהליתחום בכירים יישום מדיניות. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 72 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לוח3 : איוש משרות המשל"ט האזרחי, אוקטובר2023 - ינואר 2024 מבקרהמדינה| דוחמיוחד 73 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 עלפינתוני משרד האוצרוראשהמשל"טהאזרחי,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 74 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 נמצא כי ראש המשל"ט האזרחי הציג לשר האוצר בתחילת נובמבר 2023 תפיסת הפעלה מוצעת בתקציב של 20 מיליון ש"ח לפעילות של שישה חודשים במבנה ארגוני שכלל העסקת 26 בעלי תפקידים, וב- 5.11.23 צמצם,לפי דרישת שר האוצר, את המבנה הארגוני והציע מבנה חלופי שכלל העסקת שישה בעליתפקידים בעלותשל 11 מיליון ש"ח לחצישנה. תהליך איוש משרות בשירות המדינה הוא כאמורמורכבומרובה שלבים, וניתן היה לצפות כיבשעת מלחמה, ייעשה מאמץ מרבי לאיוש המשרות במשל"ט האזרחי במהירות וביעילות. ואולם בפועל, העובדהראשוןבמשל"טהאזרחי(למעטראשהמשל"ט) נקלטבוכמעטחודשייםלאחרששרהאוצר אישר את המודל הארגוני של המשל"ט האזרחי ( 3.1.24 ו- 5.11.23 , בהתאמה), וכעבור שישה ימים נקלט העובד השני - סגן מנהל המשל"ט האזרחי. עד להודעת ראש המשל"ט האזרחי על סיום תפקידו לא נקלטו עוד עובדים למשל"ט, ובהמשך - הוא נסגר. יוצא אפוא כי במשך חודשיים, לא הצליח משרדהאוצר לאייש את כלחמש המשרות שהוקצו למשל"ט (מלבדראש המשל"ט). בחינת הנתונים שלעיל מעלה כמהשלבים שבהםחלעיכוב: א. ביןפניית סמנכ"לית הון אנושי ומינהל במשרדהאוצרלמנכ"להמשרדלשםאישורפטורממכרז לחמשמשרות שלהמשל"ט לביןפניית מנכ"למשרדהאוצרלנציבותשירות המדינה לצורךהזה, חלפו יותר משבועיים. במהלך השבועיים, ביקש משרדהאוצרלאשרמבנה ארגוני של המשל"ט והנציבות אישרהאותו. ב. נציבות שירות המדינה אישרה פטור ממכרז לחמש משרות במשל"ט ב- 5.12.23 , אך רק כעבור חמישה ימים נוספים הנציבות עדכנהמשרות אלה במערכתהממוחשבת, ובכךאפשרה למשרד האוצרלהתחיל בהליךאיוש המשרות. ג. הממונה עלהשכר ונציבות שירות המדינה הודיעו למנכ"ל משרד האוצרעל המלצתם לאשראת תנאי העסקת ראש המשל"ט רק שלושה שבועות לאחר שהמנכ"ל הגיש להם את הבקשה להמליץ עלכך,והחלטת הממשלה לאשראתתנאי השכרהתקבלה רקכעבורשבועייםנוספים. סמנכ"לית הוןאנושי ומינהל ב משרדהאוצר השיב ה למשרד מבקרהמדינה כי נוסףעל שניהעובדים שנקלטו למשל ט כאמור," ארבעה עובדיםנוספיםנבחרו אך לא נקלטו עקב הודעת ראש המשל"ט על סיוםתפקידו. יוצא אפוא כי במשךחודשיים וחצי מאישור שרהאוצר את המודל הארגוני של המשל"טועדלסיום תפקידו של ראשהמשל"ט,אוישו רקשלוש משש המשרות במשל"ט. הליכי איוש המשרות התנהלו בנציבות שירות המדינה ובמשרדהאוצר בלוח זמנים, אשרלא תאם את צורךהחיוני והדחוף באיוש המשרות. העיכוב באיוש המשרות נעוץ בעבודת משרד האוצר ונציבות שירות המד ינה , והעיכוב באישורתנאי השכרשלראשהמשל"ט, הנדרשלצורךהשלמת תהליך קליטתו, נעוץבעיקרבעבודת הממונה על השכרונציבות שירות המדינה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 75 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 אגף התקציבים במשרדהאוצר השיבלמשרד מבקר המדינהכי אישר הקצאת תקציב למשל"ט עבור חמש משרות (בנוסף לראש המשל"ט) כבר ב- 15.11.23 (באותו היום בו הציג ראש המשל"ט בפני אגף תקציבים את הצורךבחמישהתקני כוחאדם) . אישור רשמישל אגף תקציבים הועברלמשרדהאוצר ב- 26.11.23 אךלא היהבכךכדילעכבאתאיושהתקנים., מתשובת מנכ"ל משרד האוצר למשרד מבקר המדינה עולה כי היו נסיונות לקדם את איוש המשרות במשל"ט במסלול חורג, בין היתר באמצעות השאלת עובדים מחברה ממשלתית שבה עבד ראש המשל"ט . נסיונותאלה לא צלחוונקבעכייש לאייש את המשרות בהתאםלנהליםהרגילים.עודהשיב המנכ"ל כי על מנת לקדם במהירות איוש משרות עבור המשל"ט, מנכ"ל המשרד העביר משרות המיועדותליחידותהמשרדלטובתהמשל"ט. אגף השכר והסכמי העבודה, בראשו עומד הממונה על השכר, השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא התבקש להמליץ לא רק על תנאי שכר של ראש המשל"ט אלא גם על עצם הקבלתו למשרת מנכ"ל, ולצורךזהנדרשוהשלמותעובדתיותכמקובלבמקריםאלו,לרבותבדברסמכויותיו,תחומיאחריותו, מקומו במבנההארגוניומוטת הניהולשלו ועצמאות תפקודו. עלרקע כלאלה צייןאגף השכרוהסכמי עבודהכיהואפעלבמהירותהאפשריתעלמנת להשליםאת החוסריםהעובדתייםולתאםאת ההמלצה מול נציבותשירותהמדינה.על פי התשובה,באותהעת עבדהאגףבתנאים שלמחסור משמעותי בכוח אדםכיווןשחלקמעובדיושירתובמילואיםזמןממושך וחלקמהעובדיםפונומבתיהם. משרדמבקרהמדינה מעירל אגףשכרוהסכמי עבודהב משרדהאוצרולנציבותשירות המדינה עלכך שלא גיבשו בעתשגרה דרכיפעולה ל איוש משרות ולקביעת תנאי שכר בשעתחירום, לרבות משרות ניהול בכירותכגון משרת ראשהמשל"ט. על נציבות שירות המדינה המופקדת על ניהול ההון האנושי במשרדיהממשלה ואגף השכרוהסכמי העבודהבמשרדהאוצר, בהתייעצות עםמשרדהמשפטים, לגבשדרכיפעולהלאיושמשרותולקביעת תנאי שכר בשעת חירום, בהתחשב בצורךלאייש משרות ולקבוע תנאי שכר בדחיפות ובלוח זמנים קצרובצורךלקיים הליכיאיושמשרות העומדיםבהוראותהדין, תוךהקפדהעלכלליהמינהל התקין, ולהטמיע דרכיפעולהאלה בקרבמשרדיהממשלה. על ההנהלות ו גורמי המקצוע במשרדי הממשלה, לרבות במשרד האוצר, לפעול ככל יכולתם כדי לקדם הליכי איוש משרות בשעת חירום בדחיפות המתבקשת, במסגרתכלליהמינהל התקין. 2. תקציב:נמצא כי משרד האוצרלאהקצה מראש תקציבלפעילות משל"ט אזרחי ב שעתח ירום. עלפי ראש המשל "טהאזרחי,שר האוצרקבע שכלתקציבשיידרשלפעילותהמשל"ט יידוןאצלמנכ"ל משרדהאוצר,שנקבעכגורם המוסמךלאשרהקצאתתקציבלפעילות המשל"ט האזרחי. על פיתשובת משרדהאוצרלמשרדמבקרהמדינה, המשל טהתנהל באופןעצמאי מול אגף תקציבים." עלפי עמדתראשהמשל"ט האזרחי,היקף המשאביםשהוקצולפעילות המשל"טהאזרחילאהספיק לביצוע תפקידיו. העמימות בדבר היקף התקציב שיוקצה למשל"ט מעל ה חשש כי התנאים מבקרהמדינה| דוחמיוחד 76 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 המינהליים שקבע משרד האוצר לעבודת המשל"ט לא סיפקו תשתית מתאימה לפעילותו ולהשגת מטרותיו. 3. ניהול המידע:ב- 9.11.23 וב- 13.11.23 הציג ראש המשל"ט האזרחי לשר האוצר הצעה להקמת מערכת מידע לאיסוף צרכיםשל האזרחים והמשק ולבחינת הפעריםבעניינם,וכן הציג הצעה למודל עבודהשמטרתולנתחולסווג אתהסוגיותהשונותלפירמותטיפול,עלפיפרמטריםשונים,כגוןהיעדרו או קיומו של גורם מטפל. מודל העבודההמוצע כלל עדכון רציף של הפערים, בהתבסס על דיווחים יומיים של משרדי הממשלה ומוקדי מידע מערכתיים למשל"ט האזרחי (בנוגע לדיווחיםשל משרדי ממשלה ושלמוקדימידע מערכתיים- ראו להלן.) בהיעדרהשלמערכתמידעלניהול מכלול הצרכיםשלהאוכלוסייה והמשק עםפרוץהמלחמה, הציע ראשהמשל"ט האזרחי, כחודשלאחרפרוץ המלחמה, להקים מערכת כזו על מנת שניתן יהיה לנתח, לסווג ולנהל את המידע העצום בנושא. נמצא כי מערכת המידע שהציע ראש המשל"ט האזרחי לא הוקמה. לדברי ראש המשל"ט האזרחי, משמעות היעדר מערכת ממוחשבת המספקת מידע מלא כאמור בתחילת המלחמה, היא כי סוגיית "תכלול עבודתמשרדיהממשלה" נותרה חלולה, ללאתוכן מעשיליישום, וכיקבלתההחלטות נותרה כזושאינה מבוססתנתונים מערכתייםוחסרה. כפישיצוין להלן, בנובמבר2023 מערךהדיגיטלהלאומי העלהלאוויר מערכתממוחשבתלצורךגיבושתמונת מצב עדכניתעלבסיסנתונים ממשרדיהממשלה ו ממקורות פומביים ואולם, הנתונים נאספו בהבהדרגה,, כךשכעבוריותרמחצישנה, במאי2024 ,המערכתהיתה פעילהבאופןחלקי בלבד(ראולהלן - מערכת אמו"ן - איסוף מידעונתונים.) 4. סמכויות חופפות: מנובמבר2023 ועדינואר2024 העלהראשהמשל"טהאזרחילפנישרהאוצר כיקיימתחפיפהביןהסמכויותשהממשלההעניקהלמשל"ט האזרחילביןסמכויותשלגופיםאחרים, ובהם משרד רה"ם, הפועלים בערוצים מקבילים וחופפים למשל"ט האזרחי. לדברי ראש המשל"ט האזרחי,היעדרהבהירותלגביסמכותואחריותהמשל"טהאזרחיביחסלגורמיםהאמוריםהמטפלים אףהםבדבבדבנושאיםאזרחייםוכלכלייםהנוגעיםלצורכיהאוכלוסייהגרמהלבלבולולחוסרהבנה במשרדיהממשלהובגופיםאחרים. א. ראש המשל"ט האזרחיהעלה לפני שר האוצר בתחילת ינואר 2024 כי מנכ"ל משרד רה"ם פועל בצירמקביל לפעילות המשל"ט האזרחיומקיים פגישות עם אותם גורמיםולאותן מטרות, באופן היוצר כפילות של תכלול הממשלה בתחום האזרחי ופוגע ביכולת של המשל"ט האזרחי לנהל תהליכים רציפים. בנוגע לחפיפה בין פעילותו לבין פעילות מנכ"ל משרד רה"ם, ראש המשל"ט האזרחי מסר למשרד מבקר המדינה כי גם לאחר הקמת המשל"ט מנכ"ל משרד רה"ם המשיך לתכלל פעילותבנושאיםאזרחיים. ב. בדצמבר2023 קייםהמשל"טהאזרחיעבודתמטהבסוגיית העובדים ה זרים,לרבותבנוגעלמכסות להעסקתם בענפי החקלאות, הבניין והתעשייה, כדי להביא את העניין לדיון בקבינט החברתי- כלכלי. עבודת המטה עסקה במחסור בכוח אדם במשק עקב המלחמה, על רקע צמצום מספר העובדיםהזריםוהאיסורשהוטלעלכניסתעובדיםפלסטיניםלישראל. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 77 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 נמצא כיבדבבדעםעבודתהמטהשלהמשל"טהאזרחי,מנכ"למשרדרה" ם טיפלגםכןבסוגיית העובדיםהזרים:בדיוןשהתקייםב- 29.11.23 השתתפונציגיםממשרדרה"םומרשותהאוכלוסין וההגירה; בדיון שהתקיים ב- 4.12.23 השתתפו נציגים ממשרד רה"ם, ממשרד הבינוי והשיכון, ממשרד החקלאות, מרשות האוכלוסין וההגירה ומארגונים חוץ ממשלתיים. במסגרת טיפולו בנושאהטיל מנכ"למשרדרה"םעלרשותהאוכלוסיןלהכיןמתווה מפורט לקליטת עובדיםזרים בישראל, המליץ על שיחות בין ראש הממשלה לראשי מממשלה של כמה מדינות לצורך קידום כניסתעובדיםוקבעדיונימעקבבעניין,כלזאת במנותק מהמשל"ט האזרחי. משרדרה"םהשיבלמשרד מבקרהמדינה כיהפעילות שביצעמנכ"ל משרדרה"ם היתה בהתאם לתפקידיו ולסמכויותיו שכוללים, בין היתר, איתור פערים שעלו מהשטח והנעת עבודת מטה לגיבושפתרונות. המשרדהוסיף כיטיפול מנכ"ל משרדרה"םבסוגיית העובדיםהזריםנעשהעל רקע פניותשהגיעו למנכ"ל ועבודתמטה בין- משרדיתשביצעמטהמשרדרה"ם,וכןציין כיבדיון שקייםמנכ"להמשרדב- 25.12.23 השתתפו גםנציגיםממשרדהאוצר. ג. בחודשים נובמבר- דצמבר 2023 המשל"ט האזרחי פעל להפצת חומרי הסברה לציבור באמצעות מערךההסברההלאומי.הלכהלמעשה, החומריםלאהופצו. 5. התקשרו ת עם יועצים בתחומי התקשורת וההסברה:עלפי החלטת הממשלה מ- 15.10.23, הקבינט החברתי- כלכליהוסמךלטפל בכלההיבטיםהאזרחייםהנוגעים לניהול המלחמה, לרבות הסברהותיווך של פעולות הממשלה האזרחיותלאוכלוסייה. בהחלטת הממשלה מ- 25.10.23 , שבהנקבעו תפקידי המשל"ט האזרחי, נכתבכי המשל"ט האזרחי ירכזאת עבודת הקבינט החברתי- כלכלי. בהחלטה זו לא נקבע כי המשל"ט האזרחי יעסוק בהסברה או בתיווך של פעולות הממשלה האזרחיותלציבור.עםזאת,לפיעמדתראשהמשל"ט האזרחיהחלטותהממשלההאמורותמסמיכות את המשל"ט האזרחילעסוק בהסברתפעילות משרדיהממשלה לציבורועל פי דבריםשמסרלמשרד מבקרהמדינה,בעקבותפעילותהמשל"טהועלופניותשלאמצעי תקשורתלראיונותבתחומיהפעילות שלהממשלה.ב- 9.11.23 ראשהמשל"טהאזרחיהציגלשרהאוצרמודללביצועפעילותהסברהבריכוז המשל"ט האזרחי,וב- 13.11.23 שרהאוצר וראשהמשל"ט האזרחיסיכמו כיהמשל"ט האזרחייוביל אתפעילותההסברהלתושביםבהסתמךעלמערךההסברההלאומיבמשרדרה"ם,ואםייווצרוקשיים בענייןזה- ישלעדכןאת השרבנושא. ב- 12.11.23 כתב היועץ המשפטי של משרד האוצר לראש המשל"ט בנוגע לכוונת ראש המשל"ט להתקשר עם משרד יחסי ציבור לצורך פעילות המשל"ט. היועץ המשפטי ציין כי לא ברור הצורך בהתקשרות עם משרד יחסי ציבור,וזאת בשיםלב להגדרת תפקידו של ראש המשל"ט; כי המשל"ט יכוללהיעזרבשירותידוברותשלמשרדרה"םומשרדהאוצרבשיםלבלצורך;וכיבמידתהצורךולפי כללי תקנון כספים ומשק של משרד האוצר (התכ"ם) ועדת המכרזיםשל משרד האוצר תערוך מכרז להתקשרות לסיוע בייעוץתקשורתי ממוקד, ובלבדשאיןמענה לצורך הזהבמשרדיהממשלה. היועץ המשפטיהוסיףכילאהועברהאליובקשהלהתקשרויותמכלסוגשהואועלכןהואלאיכולהיהלבחון בקשהולטפלבה.היועץהמשפטיהוסיףכיהובאלידיעתושיועציםבתחוםהתקשורתאויחסיהציבור כברמלוויםאת עבודתראשהמשל"ט והםנכחובמשרדהאוצרבימיםהאחרונים,והדגישכילאהיה מבקרהמדינה| דוחמיוחד 78 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 מקום שאותם יועצים יעשו כן וכי ראש המשל"ט אינו רשאי להיעזר ביועצים, בתמורה או שלא בתמורה,עדלהסדרתהתקשרות המשל"ט עםיועצים. ב- 13.11.23 ביקשראשהמשל"ט משרהאוצר "לשוחחעםמנכ"ל משרדרה"םכדילאפשראת פעילות ההסברה דרךלשכת הפרסום הממשלתית" (לפ"ם) וכן הוצגה לשר עמדת היועץ המשפטי של משרד האוצרבנוגע לעיסוק המשל"ט בתחוםההסברה.שרהאוצרהנחה את עובדילשכתו לאפשר למשל"ט לתווך את עבודתהממשלה לתושבים,בהסתמך על מערך ההסברההלאומי במשרדרה"ם, וכןהנחה את מנכ"ל משרד האוצר ואת ראש המשל"ט להסדיר "ערוץ גמיש וזמין" להתקשרות עם יועצים מקצועיים. ב- 25.11.23 פנה ראש המשל"ט לאגף התקציבים במשרדהאוצר, בבקשה לאשר התחייבות תקציבית לצורךביצועפעולותהסברהבאמצעות לפ"ם. למוחרת,ב- 26.11.23 , פנה ראשהמשל"ט האזרחילאגף החשבהכלליבמשרדהאוצר,בבקשהלאשרהתקשרותלצורךייעוץלתחומיהסברהלמשל"ט האזרחי. ראשהמשל"טתיאר אתהצורךכלהלן:למשל"טנדרשליווישל ייעוץמקצועיבתחוםההסברה,ובכלל זה סיוע בגיבוש ובתיקוף של אסטרטגיית הסברה, ייעוץ בנוגע לקביעת קהלי היעד להסברה, איסוף מידע ממשרדי הממשלה הרלוונטיים וייעוץ בנוגע לתכנים ולמסרי ההסברה, לפלטפורמות השונות להסברהולגיבושחומריהסברה.עלותההתקשרות הסתכמה,על פי בקשתראשהמשל"ט, ב- 250,000 ש ח." ב- 4.1.24 הועברהלהתייחסות היועץ המשפטי של משרד רה"םהצעת מחיר של יועץ לשירותיעיצוב, קופירייטינגובימוי. בעקבותזאת, ב- 8.1.24 כתבהיועץ המשפטישל משרדהאוצרלראש המשל"טעל העמדה המשפטית בדבר עיסוק המשל"ט האזרחי בהסברה. היועץ המשפטי סקר, בין השאר, את החלטת הממשלה שבה נקבעו תפקידי המשל"ט, ציין כי ההחלטה לא הסמיכה את המשל"ט לעסוק בהסברה וכן ציין כי ההחלטה למנות את ראש המשל"ט לתפקידו הסתמכה בין השאר על תפקידי המשל"ט, וכיתפקידההסברה אינונמנהעימם. כמוכן, היועץהמשפטיסקראתהכלליםבדברפרסום ממשלתי, לרבות"פרסום בגוון אישי", ובכללזאת את החובהלקיים הליך מכרזילצורךבחירתספק שירותים,וציין כי במסגרת ההליך המכרזיוההתקשרות יש לבחון עניינים מסוימים, לרבות הסדרת ניגוד עניינים של יועצים או ספקי שירות. ממכתבו של היועץ המשפטי עולה כי לנוכח הצורך בהליך מכרזי יש לוודא כי לא ניתנים למשל"ט שירותים של משרד יחסי ציבור או יועץ אחר ללא מכרז והתקשרות על פיו, בתשלום או ללא תשלום. היועץ המשפטי התייחס לפרסומים באמצעי התקשורת בדבריוזמהלהוצאת סרטוני הסברה,ופירט את הכלליםבדברפרסוםממשלתי, לרבות פרסוםבגוון אישי, ובכלל זאת את הנחיית היועצת המשפטית לממשלה הקובעת כי אם עולה ספק בדברעמידתה של בקשה לפרסום בהנחיותהמחייבות, יש לפנות ליועץ המשפטי של המשרדהממשלתי לשם קבלת חוותדעתובעניין.היועץהמשפטי הוסיףכיישלבדוקאתהצעת המחירשהועברהלהתייחסותו,בדבר העסקת גורם אחד או יותר לצורךמתן שירותי בימוי, הפקה, קופירייטינג ועוד, וכמו כן יש להידרש לתהליכים השונים שלפ"ם עשתה בהקשר זה, לרבות חוות דעת היועץ המשפטי של לפ"ם בעניין. מדבריםשהיועץהמשפטישלמשרדהאוצרמסרלמשרדמבקרהמדינהעולהכילאחרמכןלאהובאה עודלפניובקשת המשל"ט להתקשרעםיועץ. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 79 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 דוברתמשרדהאוצרמסרהכי לעמדתה, כפישהובאהלפניראש המשל"ט, לא היהצורךלהתקשרעם משרד חיצוני, שכן בידייחידות הדוברותשל משרד האוצר כלל הכלים והאמצעים למתן השירותים המבוקשים, ואלו הועמדו לרשות המשל"ט. הדוברת ציינה כי הבהירה את הקושי הקיים לעתים שהמשל"ט ידברר ויסביר פעולות ממשלתי ות שלא נקבעו על ידי הקבינט החברתי- כלכלי או על ידי המשל"ט, או לדבררפעולותשלמשרדממשלתיהמוביליוזמה כלשהי,ללאשיתוףפעולה ע ימו. בהתייחסות של ראש המשל"ט לממצאי הביקורתנכתב כיבפעולות אגף הדוברותבמשרדהאוצרלא היהכדיל סייעלמילויה צרכיםשלעבודתהמשל"ט בהיבטיה תקשורת, ולאמצעיםהנדרשיםלמשל"ט. אגף החשב הכללי במשרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה כי מינהל הרכש הממשלתי באגף החשכ"לפועל לקידום אפשרות לביצועהליכירכש,לרבותהליכיםמכרזיים, במהירותוביעילות,ובלי לפגוע בערכיהשוויון,השקיפות והמינהל התקין, וכי במקריםהמתאימים באפשרות משרדי ממשלה לבצע רכש חירום בדחיפות ללא מכרז. לעניין זה ציין אגף החשכ"ל כי תקנה 3(2 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 קובעת עילה לביצוע התקשרות בפטור ממכרז ולפיה ניתן לבצע את ההתקשרותהנדרשתבדחיפותלמניעתנזק שלממש בפטורממכרז. בסופו של דבר,ההתקשרות שביקש ראשהמשל"ט לבצע לא יצאה אל הפועל. ראש המשל"ט מסר למשרד מבקר המדינה כי נתקל בקשיים במימוש פעולות ההסברה: קושי שנבע מ עמדת הלשכה המשפטית במשרדהאוצר בנוגע להתקשרות עם חברתתקשורת; הקושי לקדםאת מהלך ההסברה באמצעות המשרד; הוקושי לבסס את ההסברה על מערך ההסברה הלאומי במשרד רה ם," לרבות חומרים שכברהוכנווהקלטו אךלא הועלו לאוויר מעולם"". היועץהמשפטישלמשרדהאוצרמסרבהתייחסותולממצאיהביקורתכיהציעלראשהמשל"טחלופות לפעולה בתחום ההסברהוהתקשורת, וכן את סיוע הלשכה המשפטית בעניין;כי במהלךכהונת ראש המשל"ט היועץהמשפטי נפגש עם ראש המשל"ט כמה פעמים; וכי בכלהנוגע להסדרת קליטת עובדי מדינהבמשל"ט,הוא העמידלרשותואתסיועהשלסגנית בכירהליועץהמשפטיבמשרדהאוצר.היועץ המשפטי הוסיף כי במהלךארבעת החודשיםהראשוניםלמלחמה נוספו ללשכה המשפטית של משרד האוצרמטלותדחופותלטיפולעלרקעהמלחמה,כגוןתקציבמדינהנוסףלשנת2023 ו כמה הצעותחוק והצעות החלטה לממשלה, למשל בדברפינויים, סיוע למפונים ולבעלי עסקים. וזאת בשעה שהלשכה פעלה תוךמחסור ניכרב כוחאדם,גםבשלגיוסחלקמעובדיהאומבנימשפחותיהםלשירותמילואים. יוצא אפוא כי ניסיונותיו של המשל"ט במהלך כחודשיים וחצי להסתייע בייעוץ לתחומי ההסברה ויחסי הציבורכדילתווךלתושבים אתפעולות הממשלה - לאצלחו. אלמול ניסיונות המשל"ט לקדם פעולות בתחומיםאלה,הוצבו מגבלותמינהליות בתחוםהרכשוכןמגב לותארגוניות פנים- ממשלתיות על ידי גורמי המקצוע במשרדהאוצר ובמשרד רה"ם, ובכלל זאת הצעה כי פעולות ההסברה יקוימו באמצעות יחידת הדוברות של משרד האוצר, דרישה כי פעולות ההסברה יקוימו באמצעות מערך ההסברההלאומי במשרדרה"םוכןמגבלותמשפטיות ומינהליות שעלובמשרדהאוצר.בפועל,הצורך לפעול בדחיפותובלוח זמנים קצרהמתחייב מתקופת המלחמה נתקל בקשיים. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 80 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 מומלץ כי משרדהאוצר,לרבותאגף החשכ"להמופקד גםעלהרכשהממשלתי, בהתייעצותעםמשרד המשפטים, ישלימו את גיבוש דרכי הפעולה לקיום רכש ממשלתי בשעת חירום, בהתחשב בצורך לפעול ב דחיפות ובלוחזמנים קצרובצורךלקייםהליכי רכשהעומדיםבהוראות הדין, תוךהקפדהעל כללי המינהל התקין, ויטמיעו דרכיפעולהאלהבקרבמשרדיהממשלה.עלגורמיהמקצוע במשרדים בפרט בתחומי הניהול והמשפט, לפעול בשעת חירום ככל יכולתם כדי לקדם הליכי רכש בדחיפות המתבקשת, במסגרתכלליהמינהל התקין. הממשלה החליטה, כשבועלאחרפרוץהמלחמה, להסמיך את הקבינט החברתי-כלכלילטפל בהיבטים האזרחייםשל המלחמה, ובהמשךהחליטה להקים אתהמשל"ט האזרחיולהטיל עליו ביןהשארלתאם, ל תכללולגבש תמונת מצבאלמול משרדיהממשלה והגורמים הרלוונטיים בכלהנוגעלצורכיהעורףבזמן מלחמה. כמו כן הממשלה הסמיכה את שר האוצר לעמוד בראשהקבינט החברתי-כלכלי, וכן הסמיכה את השר להקים משל"ט אזרחי כזרועביצועשלהקבינט, וכן למנות את העומד בראשוועובדיםנוספים. לשר האוצר הוקנתה הסמכות לכנס את הקבינט, לקבוע את סדר יומו ולנהל את דיוניו לצורך קבלת החלטות. הועלה כי שר האוצר מיעט לכנס את הקבינט החברתי- כלכלי, ולפיכך הקבינט מיעט לעסוק בתחום אחריותו - טיפול בכל ההיבטים האזרחיים הנוגעים לניהול המלחמה. בכלל זאת, הקבינט לא עסק בצרכיםהרבים שהעלו לפניו נציגי השרים עוד בתחילת המלחמה ולא קיבל בדיוניו החלטות מדיניות, בנושאים המצויים בתחומי סמכותו. נמצאכישרהאוצרפעל במחציתהשנייה שלאוקטובר2023 לאיתור ומינוי ראשל משל טהאזרחי," וראש המש ל"ט החל בביצוע התפקיד ב- 1.11.23, כשלושה שבועות לאחר פרוץ המלחמה. עם זאת, מינויו הושלם רשמית רק ב- 17.1.24 עם חתימתו על הסכם העסקה. ב- 20.1.24 , חודשיים וחצי לאחר שראש המשל"ט האזרחי החל לעסוק במשימות המשל"ט (בנובמבר2023 ), ושלושה ימים בלבדלאחרשמונה רשמית לתפקידו, ראשהמשל"ט האזרחי הודיעלשר האוצרכיהחליט לסיים אתתפקידו מאחרשמצא שאין בידיהמשל"ט האזרחי את הכליםהדרושים למימוש האחריות אשרהוטלה עליו. במהלך תקופת פעילותו של המשל"ט התקיים הליך ארוך ומורכב לאיוש המשרות שבו, ועקב עיכוב בביצועשלבים מסוימים בו המצויים באחריות משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, רובהמשרות לא אוישו; חל עיכוב בפעולות הנדרשות של הממונה על השכר ונציבות שירות המדינה לצורךאישור תנאי השכרשלראשהמשל"טוהשלמת קליטתו במשרדהאוצר; לאהוקצה מראשתקציבלפעילות המשל"ט; יוזמת ראש המשל"ט להקים מערכת מידע לניהול מכלול הצרכים האזרחיים לא יצאה לפועל; בקשת המשל"ט לרכוש שירותי ייעוץ לתחומי ההסברה ויחסי הציבור בדחיפות ובלוח זמנים קצר המתחייב מתקופת המלחמה נתקל ה בקשיים עקב מגבלות מינהליות בתחום הרכש ומגבלות ארגוניות פנים- ממשלתיות; משרד האוצר לא הצליח לממש את הנח יית שר האוצר להסדיר הליכים רלוונטיים לשעת יחרוםלהתקשרות עםיועצים מקצועיים. ב- 31.1.24 סיים ראשהמשל"ט האזרחי את תפקידו, ושר האוצר לא מינה לו מחליף. במרץ2024 , אחרי פעילות של כחודשיים וחצי בסךהכול, נסגרהמשל"ט האזרחי שאמור היה לשמש המטה האופרטיבי מבקרהמדינה| דוחמיוחד 81 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 של הקבי נט החברתי- כלכלי לניהול התחום האזרחי. בתקופת פעילותו, המשל"ט האזרחי התאפיין בחולשה תפקודית נוכח גופים אחרים אשר עסקו בהיבטים אזרחיים של המלחמה ופעלו בערוצים מקבילים חופפים, ובפרטמנכ"למשרד רה"ם אשר עסקבסוגיות אזרחיות בד בבדעם פעילותהמשל"ט האזרחי ובמנותק ממנה. עוד נמצא כי הממשלה, ובכלל זאת שר האוצר העומד בראש הקבינט החברתי- כלכלי, לא פעלו, לאחר סיום עבודתו של ראש המשל"ט האזרחי ובהמשך לאחר סגירתו של המשל"ט האזרחי, למינוי גורם חלופי למילוי התפקידים שהוטלו על המשל"ט האזרחי - טיוב ממשקי העבודה בין משרדי הממשלה, גיבוש תמונת מצבשוטפת, ריכוז צרכיםשיעלומשרדי הממשלה, השלטון המקומי וגורמים נוספים וכן ריכוז מנגנון קבלת ההחלטות והדיווח. בעקבות סיום תפקידו של ראש המשל"ט האזרחי בינואר 2024 והפסקת פעילות המשל"ט במרץ2024 לא מונה גוףאחרלמלאתפקידים אלה. ✰ הממשלה הטילה בהחלטתה משנת 2007 עלשר הביטחון אחריות- עללטיפול בעורףבכללמצביהחירום לרבותבעתמלחמה, ואףקיימים גופיםהעוסקיםבהיבטיםשונים שלהנושא- רח"ל,ועדתמל"חעליונה ופקע"ר, אך במשךשניםרבותלפני פרוץמלחמת חרבותברזל,הממשלה לאהסדירהסמכויות מתאימות בכלהנוגעלטיפול בעורף, ובכללזאתסמכויות משרדהביטחון. עלרקעהחסרהיסודיהזה, הממשלה לא הסמיכה מראש, לפני פרוץ המלחמה, גוף בעלסמכות ואחריות כולל ות לניהול ההיבטים האזרחיים של ה טיפול בעורף בעתמלחמה, כנדרשכדילהבטיחאתפעילותםהסדירהוהמתואמת של משרדי הממשלה וגופי חירום אחרים. בהיעדרה של היערכות מוקדמת, קיבלה הממשלה בשבועיים הראשונים שלאחר פרוץהמלחמה החלטות עלמינוי גוףכזה, אךכלהחלטותיהבנושא לאיושמו באופןממשי, לאהשיגו את תכליתן ולמעשה התפוגגו: ב- 15.10.23 הממשלה הסמיכה את הקבינט החברתי-כלכלילטפל בהיבטים האזרחיים של המלחמה, בריכוז של מנכ"ל משרד רה"ם ובתיאום הריכוז עם מנכ"ל משרד האוצר; ב- 16.10.23 שרהאוצר החליט להקים מנגנון להעלאת בעיות בתחום האזרחי ולפתרונן, פירטאת מרכיביו בדיוןהקבינטהחברתי- כלכלי ב- 19.10.23, והמנגנון ה זהלא יושם; ב- 25.10.23 הוחלטעלהקמתמשל"ט אזרחי, ראש המשל"ט האזרחי פעללהקמת המשל"ט החל מתחילת נובמבר 2023 , החל לכהן בתפקידו באופן רשמי רק כשלושה חודשים אחרי פרוץ המלחמה, ב- 17.1.24 , וכעבור ימים ספורים התפטר מתפקידו ולא מונה לו מחליף והמשל"ט חדל להתקיים. בתקופת פעילותו, המשל"ט האזרחי התאפיין בחולשה תפקודית נוכח גופים אחרים אשר עסקו בהיבטים אזרחיים של המלחמה ופעלו בערוצים מקבילים חופפים, ובפרט מנכ"ל משרד ראש הממשלה, באופן שגם יצר חוסר בהירות בדבר סמכותו ואחריותו שלהמשל"ט האזרחי. המבנה התפקודי שהחליטההממשלה לקיים כדילספקאת המענה המערכתיעלצורכיהאוכלוסייה בעת מלחמה לא התקיים: לצד החסר בגוף בעל סמכות ואחריות כולל ות לניהול ההיבטים האזרחיים של ה טיפול בעורף בעתהמלחמה, הקבינט החברתי- כלכלישהוסמך לטפל בהיבטיםהאזרחיים התכנסרק פעמיים בתקופת פעילותו של המשל"ט האזרחי ( ב- 8.11.23 וב- 10.12.23 ), ובהתכנסויות אלו לא נדונ ו פעילות המשל"ט האזרחי או תכלול פעילות משרדיהממשלה במלחמה; בפועלהקבינטלא עסקבמכלול מבקרהמדינה| דוחמיוחד 82 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 של צרכיםרביםשהעלו לפניו נציגי שריםעוד בתחילת המלחמה, כגון בתחומי התעסוקה והדיור, חסר ב מענים סוציאלי ים ופסיכולוגיים, היעדר פיצוי מל פעלים לובעלי עסקים, קשיים ב פעילות מערכת החינוך וחסריםתקציבייםל מימון פעילות הרשויות ה מקומיות ; הממשלה, ובכללזאתהקבינט החברתי- כלכליושרהאוצר, לאמינו גוףאחרלמלאאתהתפקידיםשהוטלועלהמשל"ט.הקבינט החברתי- כלכלי, בראשות שר האוצר, נמנע הלכה למעשה ממילוי התפקיד החיוני שהטילה עליו הממשלה - טיפול במכלול ההיבטים האזרחיים במהלךתקופה שבה שרויה המדינה במלחמה שיש לה השפעות מרחיקות לכתעל העורףוהאוכלוסייה. הפעלה רצופה ומשמעותית של המנגנון שעליו החליטה הממשלה, על שני נדבכיו - קבינט שריםייעודי לתחום הכלכלי והאזרחי שמקבל החלטות בנוגע לצרכים האזרחיים וזרוע ביצועית שאמורה לתמוך בפעולותיו של הקבינט לצורך יישום החלטותיו - אמורה הייתה לשמש התשתית ההכרחית למימוש האחריות הממשלתית בתחום האזרחי בעת משבר עמוק ונרחב שאליו נקלעו מאות אלפים מתושבי המדינה לאחרשבעהבאוקטובר. מיעוט הפעמיםששר האוצרכינסאת הקבינט החברתי- כלכלי במהלך המלחמה, עד אוגוסט 2024 , ו העובדהש בדיוניו המעטיםשלהקבינט לא נדונה פעילות המשל טהאזרחי," שמט ו למעשה את הבסיס מהמנגנון שעליוהחליטה הממשלה לניהול התחום האזרחי במלחמה. שרהאוצר ,ח"כב צלאלסמוטריץ', שהוסמךלעמוד בראשהקבינט,לקבוע אתסדר יומו ולנהל את דיוניו לצורך קבלת החלטות, לרבות הקמת משל"ט אזרחי אשר לא צלח, לא מימש את סמכויותיו להפעלת המנגנון שעליו החליטה הממשלה - לטפל בכלההיבטיםהאזרחיים שלהמלחמה. שר האוצר מסרלמשרדמבקר המדינהכימשעהשנוכחשאיןבידיוכליםלמימושאחריותובחר שלאלכנס את הקבינט החברתי- כלכליוזנחאת התפקידיםשהטילה עליוהממשלה בהחלטתהמ- 15.10.23 . שר האוצר השיב עוד למשרד מבקר המדינה כי להערכתו, המענה הממשלתי שניתן בתחום האזרחי במעגלים השוניםהיהטוב,וזאתעל רקעמאפייני המלחמה, אשרנפתחה בהפתעהמוחלטת ויצרהצרכים מידיים במגוון ובהיקפים שלא היו מוכרים.שר האוצר הוסיף כי אמנם הוטלה עליו האחריות למימוש החלטת הממשלה בדבר הקמת המשל"ט האזרחי והפעלתו, אך הסמכויות להקמת המשל"ט האזרחי והפעלתו לא היו בידיו, אלא בידי גורמים שונים, כמו נציבות שירות המדינה ואגפים שונים של משרד האוצר. שר האוצר הוסיף כי עם הקמת המשל"ט עלתה האפשרות להפעילו באמצעות חברה ממשלתית מסוימת, ש בראשה עמד ראש המשל"ט עד לכניסתו לתפקיד ראש המשל"ט, והגורמים המשפטים הרלוונטיים,לרבותהיועצתהמשפטיתלממשלהקבעוכיהדבראינואפשריכיווןש"ישכאן'ניגודעניינים' כי הפרויקטור עבר אלינו זה עתה מתפקיד מנכ"ל החברה ללא תקופת צינון". השר ציין כי הגורמים המצויניםלעיל הציבוק שיים ומגבלות בירוקרטייםלהקמת ו ופעילות ו של המשל"ט האזרחי,ולכןגם לא היה טעם במינוימחליףלראש המשל"ט האזרחי. שרהאוצרהוסיף כיהודיעלראש הממשלה בעל פהעל "החזרת המפתחות", אך לא פעל לקבלת החלטת ממשלה בדברביטול הסמכת הקבינט החברתי- כלכלי והקמת המשל"ט. הכ שלון בהקמה ו בהפעלה של המשל"ט נבע גם מהפעולה האיטית של משרד האוצר להקמתו, לאיוש המשרות שבו, לתקצובו ולציודו במערכתמידעמתאימה. משרד האוצרונציבות שירות המדינה לא פעלו מבקרהמדינה| דוחמיוחד 83 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 במהירות המתבקשת בעת מלחמה ולא עשו את המרב כדי לסייע בהקמת משל"ט שאמור היה למלא תפקיד מרכזי ומהותי בניהול משימות הממשלה בשעת חירום. ההחלטות שקיבלה הממשלה בעניין זה לאיושמו באופןממשי, לא השיגו את תכליתן ולמעשה התפוגגו. על רקע החלטת הממשלה להסמיך את הקבינט החברתי- כלכלי לטפל בכל ההיבטים האזרחיים של המלחמה ולהקים משל"ט אזרחי, שאמור היה למלא תפקיד מרכזי ומהותי לניהול משימות הממשלה בשעת חירום, היה מקום שכל הגורמים הנוגעים בדברבמשרדהאוצר ובנציבות שירות המדינה, יפעלו במהירות וביעילות האפשרי ות לצורך הקמת המשל"ט, ולמינוי של העומד בראשו ושל עובדיו. ואולם, במבחןהתוצאה, משרדהאוצר - הנהלתו וגורמי מקצוע שבו , לרבות בתחום המ י נהלי והמשפטי, הממונה על השכר וכן נציבות שירות המדינה, לא הצליחו להביא ליישום של החלטת הממשלה להקים את המשל"ט. משרדמבקרהמדינה מעירלמשרדהאוצר,ל אגףהשכרוהסכמיהעבודה במשרדהאוצרולנציבותשירות המדינה על כךשלא פעלו במהירות המ תבקשת בעת מלחמה לאישור תנאי העסקתו של ראשהמשל"ט האזרחי וא יוש משרות המשל"ט, באופן שפגע ביכולתו של המשל "ט האזרחי למלא את הת פקידים שהוטלו עליו. משרד מבקר המדינה מעיר לשר האוצר כי אם מצא שאין בידו לממש את סמכויותיו, היה עליו לשוב לממשלה ולדווח לה עלכך, ו כן היה עליו לפעול לכךשהממשלה תקבל החלטה בדבר הגורם אשריופקד עלניהול הה י בטים האזר חיים במלחמה ועלהמנגנון שיוקם לטובת הנושא - בהתאםלנדרש. על הממשלה ועל ראש הממשלה העומד בראשה להיערךמראש בזמן שגרה לריכוז הטיפול הממשלתי בתחום האזרחי בשעת חירום, ובכלל זאת למנות גוף בעל סמכות ואחריות כולל ות לניהול ההיבטים האזרחיים ולקבועאת דרכיפעולתו. היערכות מראשעשויה למנוע את הצורךלבצעבשעתחירום,בתנאי לחץ,אתהפעולות הנדרשותכדילהקים גוףמנהל - להחליטעלהקמתו, להקימו, לקבועמה יהיו משאביו ולמנות את עובדיו ומנהליו, וכן לשלבו בין הגופים הממשלתיים הרלוונטיים. האחריות לגיבוש הצעת החלטה בנושא מוטלת כאמור על שר הביטחון, בהתייעצות עם ראש הממשלה. כמו כן, יש לתרגל את פעולתו של המנגנון לניהול ההיבטים האזרחיים בעת שגרה כדי שיפעל היטב בעיתות חירום. על הממשלה לקיים הליך סדור של בקרה ומעקב בעניין ביצוע החלטותיה בנושא זה. על ראש הממשלה להידרש לעניין באופןמיידי, נוכח המצבהמלחמתי המתמשך במדינתישראל,באופן שיתן מענה לעצורכי התושבים. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 84 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 האחריות של מטה משרד רה"ם במלחמה והפעולות למימושה תפקידי מנכ"ל משרדרה"םו מטהמ נכ"ל מ שרדר ה"םבעיתות שגרהוחירום הקמת מטה חברתי- כלכליבראשות מנכ"ל משרד רה"ם ותפקידיו משרד רה"ם הוא משרד המטה המרכזי בממשלת ישראל. בפברואר2011 מינה ראש הממשלה דאז,מר בנימין נתניהו, ועדה לבחינת מטה ראש הממשלה (להלן - ועדת קוצ'יק, על שם העומד בראשה, מנכ"ל משרדרה"םלשע בר,מריוסיקוצ'יק),והוועדההגישהאתהמלצותיה באפריל2012 . מטרת הקמת הוועדה היתה להמליץ על מבנה מתאים למטה משרדר ה"ם,אשריאזן ביןהצורךלהבטיח את תפקודו היעילשל ראש הממשלה ומטהו, כדי לאפשר לו למלא את משימותיו וליישם את מדיניותו באופן המיטבי, לבין הצורךלשמורעל המקצועיות, ה יעילותו העצמאותשל המינהלהציבוריבישראל.הוועדההמליצהעלמבנה רצוילמטה משרדר ה"ם ,ובכללזההמליצהלה קיםמטה כלכלי-חברתי,ובראשומנכ"למשרדרה"ם. המלצות הוועדה גובשו גם לנוכח תפקידי משרד רה"ם ומנכ"ל המשרד, כפי שהוועדה ניתחה אותם: המשרדנושאבאחריותהכוללתלעבודת הממשלה,אחראי לתיאום עבודתמשרדיהממשלה,לשם מימוש מדיניותהממשלה והחלטותיהובכללזהלשםהכרעהבמחלוקותבין- משרדיות,ועליולשמשגורםמתכלל של פעילות משרדי הממשלה ומנהל של משברים ואירועים יוצאי דופן במדינת ישראל47; מנכ"ל משרד רה"םאחראילעבודתהמטה של משרדרה"ם,מטעמו שלראשהממשלה, ומובילאת צוות המנכ"ליםשל כלל משרדי הממשלה; מנכ"ל משרד ראש הממשלה שואב את סמכותו ואת כוחו מראש הממשלה, ומן העובדהשהואפועלמטעמו. על בסיס המלצות ועד ת קוצ'יק החליטההממשלה באוקטובר2012 (החלטת הממשלה 5189 מ- 28.10.12 ) להקיםמטה כלכלי-חברתיבראשותמנכ"למשרדרה"ם.בהחלטתהממשלה נקבעכילשכתמנכ"ל משרד רה"ם, על אגפיה, היא יחידת המטה המרכזית שליד ראש הממשלה, המספקת מענה בתחום הכלכלי אזרחי; במטרה לחזק את התשתית הארגונית והמקצועית במטה ראש הממשלה, בנושאים כלכליים וחברתיים, שהיקף העיסוק בהם הולך וגדל, יובנה מטה כלכלי- חברתי בראשות מנכ"ל משרד רה"ם. תפקידי המטה הכלכלי- חברתי,על פי החלטת הממשלה, הם ייזוםוהובלת פרויקטיםלאומיים שעל סדר יומו שלראש הממשלה ועל סדריומה שלהממשלה; ריכוזעבודתמטה וקידוםפרויקטים ביןמשרדיים; פתיחת חסמים והכרעה במחלוקות המעכבות קידומה של מדיניות הממשלה; הובלת רפורמות לטיוב עבודתהממשלה והשירות הציבורי; סיועמקצועי לראשהממשלה, ובפרטבגיבושעמדתובנושאיםשונים המובאים לפתחו; והבטחת התנאים לניהול שוטף של שגרת עבודתו של ראש הממשלה. הממשלה קבעה בהחלטתה כי המטה הכלכלי- חברתיבראשות מנכ"ל משרד רה"ם יכלול שלושה אגפים מקצועיים: אגף כלכלה ותשתיות; אגף פנים, תכנון ופיתוח; ואגף לממשל וחברה. בהחלטת הממשלה נקבע כי כל אחד מהאגפים האלויופקדעל אשכולמשרדיממשלהונושאיםמוגדרים,ובראשכלאגףיכהן סמנכ"ל.למנכ"ל משרד רה"ם איןסמכותפורמלית לתת הוראותלמנכ"ליםשלמשרדיהממשלההאחרים .עםזאת, מנכ"ל 47 דוח הוועדה לבחינת מטה ראשהממשלה(אפריל 2012 ) עמ',26 . מבקרהמדינה| דוחמיוחד 85 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 משרדרה"ם שואב את סמכותו ואת כוחומראש הממשלה ומהממשלה , ומן העובדהשהוא פועל מטעמו שלראשהממשלה48. מבנה משרד רה"ם, בהיבט של המנהלים העומדים בראש יחידות המשרד נכון לאוקטובר 2023 , מוצג בתרשיםשלהלן. תרשים7 : מבנה משרדראשהממשלה (אוקטובר 2023 ) עלפינתוני משרד רה ם," בעיבודמשרדמבקרהמדינה. להלן יובאו נתונים על המשרות בכל אחד משלושת אגפי המטה הכלכלי- חברתי בראשות מנכ"ל משרד רה"םובמטהכולו(תקן) ועל איושן(מצבה)בשנים2017 - 2023 . 48 דוח הוועדה לבחינת מטה ראשהממשלה(אפריל, 2012 ) עמ',32 - 33 . מבקרהמדינה| דוחמיוחד 86 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לוח4 : משרות במטה ה כלכלי-חברתיבמשרדרה"ם(תקן ומצבה), 2017 - 2023 אגףכלכלהותשתיות אגףממשלוחברה אגף פנים,תכנוןופיתוח סה"כ תקן מצבה משרות תקן מצבה משרות תקן מצבה משרות תקן מצבה משרות לא לא לא לא מאוישות מאוישות מאוישות מאוישות 2017 7 5 2 24 15 9 11 7 4 42 27 15 2018 9 5 4 27 17 10 11 7 4 47 29 18 2019 9 5 4 33 19 14 11 7 4 53 31 22 2020 9 5 4 33 20 13 11 7 4 53 32 21 2021 11 6 5 36 20 16 12 8 4 59 34 25 2022 11 6 5 30 19 11 16 11 5 57 36 21 2023 10 8 2 26 20 6 13 11 2 49 39 10 עלפינתונימשרדרה"ם,בעיבודמשרדמבקרהמדינה מהלוח עולהכי הממשלה הקצתה עשרותמשרות למטההכלכלי- חברתיבראשות מנכ"למשרדרה"ם- מ- 42 בשנת 2017 ועד 59 בשנת 2021 ו- 49 בשנת 2023 . מספר המשרות שאוישו במטה הכלכלי- חברתי היה 27 בשנת 2017 ועד 39 בשנת 2023. מספר המשרות הלא-מאוישות במטה הכלכלי- חברתי היה 15 בשנת 2017 , 25 בשנת 2021, ו- 10 בשנת 2023 . תחלופת מנכ"לים במשרד רה"ם בשנים 8102 - 2023 מנכ"ל משרד רה"םממונה בידי ראשהממשלה. המנכ"ל אחראי כאמור ל עבודתהמטה של משרדרה"ם וסמכויותיומוקנות לו בידיראשהממשלהאובידיהממשלה.במסגרת זוהמנכ"לאחראילפעילות המטה הכלכלי- חברתי, שתפקידו ביןהשארלרכז עבודתמטה וקידוםפרויקטיםבין- משרדייםוכן להסיר חסמים ולהכריע במחלוקות המעכבות את קידומה של מדיניות הממשלה, בהתאם לסמכויות שהוקנו לו. מנכ"ל משרדרה"םפועל מטעמו של ראשהממשלה ומובילאת פורום המנכ"ליםשל כללמשרדיהממשלה. החל משנת2019 נדרשמטהמנכ"למשרדרה"םלפעולעל פיתפיסת ההפעלהשאושרהכאמור- לעתשגרהולעת חירום.באותה תקופה התקיימו חמש מערכות של בחירותלכנסת, ובעקבות ארבע מהן הוקמו ממשלות חדשות:באפריל2019 (בחירותלכנסתה- 21 ),בספטמבר2019 (בחירותלכנסתה- 22 ),במרץ2020 (בחירות לכנסת ה- 23 ), במרץ 2021 (בחירות לכנסת ה- 24 ) ובנובמבר 2022 (בחירות לכנסת ה- 25 ). בלוח להלן מפורטים המנכ"לים של משרד רה"ם החל מאותה שנה, בהבחנה בין ראשי ממשלה, וכן ראשי המל"ל שכיהנובדבבדעםהמנכ"ליםבאותןשנים. התקופותהחופפותבכהונתהמנכ"לים מקורןבימיחופשהאו מחלה, תקופות הסתגלות וימי חפיפה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 87 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לוח5 : מנכ"לי משרד רה "ם וראשי מל"ל, 2019 - 2024 שנים ראש מנכ"ל/יתמשרד הגדרתהתפקיד ראשהמל"להמכה ן הממשלה רה"ם אפריל מרבנימין מר יואבהורוביץ ממלאמקוםמנכ"ל,ובד מרמאירבן-שבת 2019 - נתניהו (מונהשלאעקב בבדראשהסגלשלראש דצמבר הקמתממשלה הממשלה 2019 חדשה) יוני2019 - מרבנימין מררונןפרץ ממלאמקוםמנכ"ל מרמאירבן-שבת פברואר נתניהו (מונהשלאעקב 2021 הקמתממשלה חדשה) דצמבר מרבנימין מרצחיברוורמן מנכ"ל,ובדבבדמזכיר מרמאירבן-שבת 2020 - יוני נתניהו (מונהעקבהקמת הממשלה 2021 ממשלהחדשה) יוני2021 - מר נפתלי מר יאירפינס מנכ"ל מרמאירבן- שבת פברואר בנט (מונהעקבהקמת (עדאוגוסט2021 ) 2023 ממשלהחדשה) ד"ראילחולתא (מאוגוסט2021 ) יולי2022 - מר יאירלפיד גב' נעמהשולץ מנכ"לית ד"ראילחולתא פברואר (מונתהעקב 2023 תחלופתראשי הממשלהה- 36 ) ינואר2023 מרבנימין מר יוסישלי מנכ"ל מרצחיהנגבי - 2024 נתניהו (מונהעקבהקמת ממשלהחדשה) על פי נתוני משרד רה"ם, בעיבוד משרד מבקרהמדינה. יוצאאפוא כיב תקופהשמאפריל 2019 עדיוני 2021 כיהנו בכפוףלראשהממשלהמרבנימיןנתניהושלושה אנשים בתפקידמנכ"ל משרדרה"ם במינוילאקבוע,אלא באמצעות הטלתתפקידאו כממלאי מקום,אחד מהםעקבהקמת ממשלה חדשהושניים- שלאעקבהקמתממשלה, ובממוצע-הוחלףמנכ"ל אחתלשבעה חודשים. שניים מהמנכ"לים מילאו בד בבד גם תפקיד אחר - האחד כיהן גם כראש הסגל של ראש הממשלה,והשניכיהןגם כמזכיר הממשלה. דפוספעולהשלמינויאנשיםלהובלתמשרדרה ם," עלת חומי האחריות הכרוכים בהובלת ארגון כזה, לתקופות קצרות ומוגבלות, בין היתר בשל היותם במעמד של ממלאי מקום, אובאמצעות הטלת תפקיד זה בדבבדעם כהונה בתפקיד בכיראחר,עלוללהוביללהחלשה ניכרת של הניהולהבכירבמשרדרה"ם ושל היכולת שלהמשרדלמלא את תפקידיובעת חירום .ב תקופת כהונתהשל הממשלה ה- 36 - במשךשנהוחצי,כיהנושנימנכ"לים במשרדראשהממשלה - בשנתכהונתו שלמר נפתלי בנטכראש הממשלהכיהןמנכ"לאחד,ובחצישנתכהונתושלמר יאיר לפידכיהנהמנכ"לית אחר ת. במשךתשעה חודשיכהונתו של מר ב נימין נתניהו כראשהממשלה, מאז סוף דצמבר 2023 , כיהן בכפוףלו מנכ"ל אחד. כהונתראש המל"ל מאופיינת בקביעות יחסית ומשתנה על פי השינויבזהות ראש הממשלה. תחלופת המנכ"לים במשרד רה"ם התקיימה בחלקה על רקע חמש מערכות בחירות לכנסת בשנים2019 - 2022 והקמת ממשלות בעקבותיהן. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 88 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרד רה "ם תפיסת ההפעלהשל מטה מנכ"למשרדרה"ם בשגרהובחירום,כפישנקבעהבידימשרדרה"ם,קובעתכי משרדרה"םנושאבאחריותהכוללתלעבודתהממשלהבעיתותשגרהוחירוםומגדירהאתתפקידי מנכ"ל משרד רה"ם בעיתות שגרה וחירום. תפיסת ההפעלה אושרה על ידי מנכ"ל י ם של משרד רה"ם - החל מספטמבר 2019 , ולאחרונהאושרהבינואר2023 בידימנכ"ל המשרדמריוסי שלי,אשר כיהןבתפקידזה בתקופת הביקורת. על פיתפיסה זו, מנכ"למשרדרה"םיעסוק בעיתותשגרהוחירוםביןהשארבנושאים המטופלים על ידי כמה משרדי ממשלה ויש לקבל במהירות החלטות בעניינם; המנכ"ל יעסוק בנושאים בין- משרדיים שנויים במחלוקת המובאים להכרעתו; וכן יעסוק במשימות המוטלות עליו בידי ראש הממשלה. עודקובעתתפיסת ההפעלהשלמטה מנכ"למשרדרה"םכיבשעתחירום,מנכ"למשרדרה"םימנהבמטה הכלכלי-חברתיצוותיעבודה,בכפוףלנסיבותהמערכהאולמצבהחירום;ימונוצוותיםייעודייםלמשימות אד-הוק לצורך גיבוש מענה על אתגרים שיתעוררו; הצוותים יהיו מקרב עובדי המטה הכלכלי- חברתי, ובמידתהצורךיתוגברובמומחיתוכןחיצוניים.צוותיעבודהאלוינתחואתתמונתהמצבוימליצולמנכ"ל משרדרה"ם על אופן הפעולה הנדרש,תוך גיוס המשאבים הנדרשיםמהמשרדומחוצה לו. על פי תפיסת ההפעלה,ההמלצותשיגבשוצוותיהעבודהבמטההכלכלי- חברתייהיובהתאםלעקרונותהאלה: מעורבות רב- משרדית; חיבוררשויות מקומיות לגורמים אופרטיביים; לו"ז קצר; זיהוי "צווארי בקבוק"; איגום משאבים;קיצורתהליכים. ✰ תפקידי משרדרה"םוהמטה הכלכלי- חברתישבו,כפישהוגדרווסוכמו טרםהמלחמה, משמשים בסיס להערכת תפקודם מאז פרוץ מלחמת חרבות ברזל. המטה הכלכלי-חברתי, שאותו מאיישים עשרות עובדים ובראשו עומד מנכ"ל משרד רה"ם, הוקם בשנת 2012 , בהלימה לתפקידיהם של משרד רה"ם ומנכ"להמשרד.זאת, כפישוועדתקוצ'יק ניתחה אתתפקידיהמשרד- נשיאה באחריותהכוללתלעבודת הממשלה, פעולה למימוש מדיניות הממשלה והחלטותיה, עיסוק בעיתות שגרה וחירום בנושאים שהטיפול בהם חוצה משרדים ומחייב קבלת החלטות מהירות ומערכתיות והכרעה ב מחלוקות בין- משרדיות , וכפי שנקבע בהחלטת הממשלה מ- 2012 , לרבות ריכוז עבודת מטה וקידום פרויקטים בין משרדיים; פתיחת חסמיםוהכרעה במחלוקות המעכבות קידומה של מדיניות הממשלה; ו סיוע מקצועי לראש הממשלה בגיבוש עמדתו בנושאים שונים המובאים לפתחו. בהתאם לתפקידי המשרד כוונו תפקידי המטה הכלכלי- חברתי בראשות מנכ"ל משרד רה"ם ל רובדהבין- משרדי של הממשלה, לרבות קידום פרויקטים בין-משרדיים, הסרת חסמים והכרעה במחלוקות המעכבות את קידומה של מדיניות הממשלה. מנכ"ל משרדרה"ם, העומדבראשמטה המשרד,אחראילמילוי תפקידי המשרד. משרדרה"ם השיבלמשרד מבקר המדינהכי המקור היחידלתפקידים המוטלים על מנכ"ל משרד רה"ם ועל המטה החברתי- כלכליהפועלתחתיו הוא החלטת ממשלה מס' 5189 משנת 2012 , אשרקבעה כאמור את מבנהמשרדרה"םואת תפקידיהמטה החברתי- כלכלי,ובהם ייזוםוהובלתפרויקטיםלאומיים שעל מבקרהמדינה| דוחמיוחד 89 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 סדר יומו של ר אש הממשלה ועל סדר יומה של הממשלה, ריכוז עבודת מטה וקידום פרויקטים בין משרדיים וכן פתיחתחסמים והכרעהבמחלוקותהמעכבותקידומהשלמדיניותהממשלה. משרדמבקר המדינה מעירלמשרד רה"םכי נוסף עלהחלטת הממשלה מ- 2012 , נקבעו תפקידי מנכ"ל משרד רה"ם והמטה החברתי-כלכלי שבראשותו גם בתפיסת ההפעלה שגיבש המשרד עצמו, ותפקידיהם במהלךמלחמת חרבות ברזלאףעודכנובידיהמשרדעצמו במהלךהמלחמה. בשעתחירום מוטל על מנכ"ל משרדרה"ם, עלפי תפיסת ההפעלה שאושרה בידי מנכ"לי משרדרה"ם החל משנת 2019 ואושרה על ידי מנכ"ל משרד רה"ם בתקופת הביקורת בינואר 2023 , למנות צוותים מקרבעובדיהמטההחברתי- כלכלי למשימות אד- הוק לצורךגיבושמענהעל אתגריםשיתעוררו ובמידת הצורך לתגברם במומחי תוכן חיצוניים, וכן להטיל עלהצוותים לנתח את תמונת המצב ולהמליץ למנכ"ל ע ל אופן הפעולה הנדרש, תוך גיוס המשאבים הנדרשים מהמשרד ומחוצה לו. על פי תפיסת ההפעלה, המלצות הצוותים יינתנו בשים לב ל"צווארי בקבוק" המצויים בפעילות הממשלתית, לצורך לאגם משאבים, לפעול בלוח זמנים קצר ולקצר תהליכי עבודה, וכן בשים לב לצורך לתת מענה על נושאים המצויים באחריות של כמה משרדי ממשלה ולצורך לערב גופים נוספים, כגון רשויות מקומיות, במענה עלאתגרים. נוסףעל כך, בסמוךלאחרפרוץמלחמת חרבותברזלהודיעמשרדרה"םעלפעילותמטההמנכ"לכמפורט להלן: 1. במהלך התקופה הראשונה למלחמה, החל מ- 11.10.23 , דיווח משרד רה"ם לרח"ל כי משרד רה"ם, בראשות מטה המנכ"ל, פועל ל"תכלול סוגיות רוחביות: פערים, כפילויות, חסמים, קבוצות חשיבה בנושאיםנבחרים משרדרה"םדיווחכךלרח"לכמעטמדייוםבאותהתקופה.". 2. ב- 12.10.23 הודיעהמטה החברתי- כלכליבראשות מנכ"ל משרד רה"םלציבור כי מתחילת המלחמה מכנסמנכ"למשרדראשהממשלהאתפורוםהמנכ"לים שלמשרדיהממשלהלהערכתמצב כדי לתאם ולתכלל את כלל הפעולות של משרדי הממשלה השונים וכדי לסייע ב הפחתת ה בירוקטיה ו בזירוז תהליכיםממשלתיים. 3. ב- 23.10.23 פרסם משרד רה"ם למשרדי הממשלה את עיקרי פעולות משרדי הממשלה במהלך השבועייםשמאזפרוץהמלחמה.משרדרה"םצייןכי מאזפרוץהמלחמהמתכנספורוםמנכ"ליםיומי ש בו מועלות סוגיות רוחביות בין- משרדיותוחסמים מהותיים, כדי להסיר את החסמים ולקדם את שיתופי ה פעולה ביןהמשרדים. בכלהנוגע לתפקידי מטה מנכ"ל משרדרה"םמסרה לשכת מנכ"למשרדרה"םלמשרד מבקרהמדינהכי מלאכת התיאום ביןמשרדיהממשלהבנוגעלעבודתםהמקצועית אינהבתחוםאחריותושל משרדרה"ם, וכי "עבודת תיאום טכנית בין משרדים ממשלתיים שנועדה להעמיד לאזרח שירות קוהרנטי ונגיש היא עבודההנמצאתבתחוםאחריותהשלרשותהחירוםהלאומית,אשר עיקרייעודההואלשמשגורםמתאם מבקרהמדינה| דוחמיוחד 90 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 ומתכלל של כלל הארגונים המטפלים בעורף בשעת חירום. אם כן, רשות החירום הלאומית מחזיקה בסמכותובמומחיות הדרושות לצורךתיאוםביןמשרדילטובתמתןשירותיםלעורף". רח"למסרה למשרדמבקרהמדינהכירח"ל" אמונהעל רציפותהתפקוד המל"חית במשקאשרבאהלידי ביטויבהבטחת הספקת המוצרים והשירותיםהחיונייםבמשקלשעת חירום;" היא עושה זאת באמצעות הנחייה, תאום ותכלול של המענה הנדרש בשעת חירום , גם מטעם משרדי הממשלה, על מנת להבטיח ה ספקת מוצר ים ו שירות יםחיוני ים הנדרשלציבורבשעת חיר ום;" פעולת התיאום של רח"ל מבוצעת אל מול הגופים אשר להם תפקידים ומשימות במסגרת היעדים הלאומיים לחירום, לכן רח"ל לא מתאמת ומתכללת את כללהארגוניםוהגופיםהמטפלים בעורףבשעתחירום." עמדת לשכת מנכ"ל משרד רה"ם, ולפיה מלאכת התיאום בין משרדי הממשלה בנוגע לעבודתם המקצועית אינה בתחום אחריותו של משרד רה"ם, אינה עולה בקנה אחד עם תכלית הקמת המטה הכלכלי- חברתי על פי החלטת הממשלה, בהתבסס על המלצות ועדת קוצ'יק, אינה מתיישבת עם האחריות המוטלת עלמטה מנכ"ל משרדרה"ם. היא אף אינה עולה בקנה אחדעםתפיסתההפעלה של משרדרה"ם,ולפיה מנכ"למשרדרה"םיעסוקבעיתותשגרהוחירום ביןהשאר בנושאים בין- משרדיים שנויים במחלוקת המובאים להכרעתו וכן בנושאים המצויים בתחומי אחריותם של כמהמשרדי ממשלה שיש לקבל במהירות החלטות בעניין פעולתם. לצורך מימוש האחריות של מנכ"ל רה"ם הוא מוסמך לעמוד בראשפורום מנכ"לים של משרדי ממשלה שמטרתו לתאם ולתכלל את כלל הפעולות של משרדי הממשלה השונים, ובכלל זאת לקדם שיתופי פעולה בין משרדי ממשלה ו להסיר חסמים מהותיים, כדי לסייע בבירוקטיה ו לזרז תהליכים ממשלתיים. כמו כן, על פי תפיסת ההפעלה האמורה יעמדו לרשותו צוותי עבודהמקרבמטהו, לצורךמתן מענה עלנושאים המצויים באחריות של כמהמשרדיממשלה. יתר על כן, עמדת לשכת מנכ"ל משרד רה"ם אינה עולה בקנה אחדעם תפקידיה של רח"לבעת חירום כאמור, שכןרח"לנעדרתסמכויות לשמשגורםמתאםומתכלל שלכללהארגוניםהמטפליםבעורףבשעת חירום. העמדות השונות של לשכת מנכ"ל משרד רה"ם ושל רח"ל ביחס לתפקידי רח"ל מ חדדת את הצורך בה סדרהשל האחריות והסמכות הכוללות לטיפול בעורף בשעתחירום ושל קביעת גבולות האחריות של הגורמים השונים. זאת, בלי לגרוע מאחריות שר הביטחון להביא לפ ני הממשלה הצעת החלטה למינוי גוףממשלתי בעלסמכותואחריות כוללות לניהול הטיפול בעורף,וכןלבחוןלעומק אתתפקידיה שלרח"ל ולוודא כי משאביה יהלמו את תפקידיה. לצדהאמור, על מנכ"ל משרד רה"ם לפעול בהתאם לתפקידיו ולתפקידי המטה הכלכלי- חברתי שבראשותו, לרבות על פי החלטת הממשלה מ- 2012 , תכלית הקמת המטה הכלכלי- חברתיותפיסת ההפעלה של משרדרה"םעצמו. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 91 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 פעילות פורוםמנכ"ליםבתקופתהמלחמה פעילות פורום מנכ"לים של משרדי ממשלה היא אמצעי חיוני לצורךניהול הטיפול בעורףבשעת חירום, בהיותופורוםשתכליתולקדםשיתופיפעולה ביןמשרדיממשלה ולהסיר חסמים מהותיים. פורום מנכ"לים של משרדי הממשלה פעל, גם בשגרה, עוד החל משנות ה- 80 של המאה ה- 20 בהרכבים ובאופניםשונים.כךלמשל,פעלהפורוםבסוףשנותה- 80 בהובלהשלמזכירהממשלהדאז,וכעבורכעשור ואילך, הוא פעל כפורוםבהובלתמנכ"ל משרדרה"ם49 .ריכוזפעולה ממשלתית בחירוםבאמצעות פורום מנכ"לים נעשה כבר בזמן מלחמת לבנון השנייה. ביולי 2006 הורה ראש הממשלה דאז על הקמת צוות מנכ"ליםבין- משרדיבראשותמנכ"למשרדראשהממשלהלצורךטיפולבעורףבמלחמה.בשנת2007 מצא מבקר המדינה כי צוות המנכ"לים פעל במהלך מלחמת לבנון השנייה ללא תכנון מראש ובלי שהוסדרו סמכויותיו50.נושאפעילות צוותיהמנכ"ליםעלהבשנת 2012 בדוחועדתקוצ'יק,ולפיומנכ"למשרדרה"ם מובילאת צוות ה מנכ"ליםשלכללמשרדיהממשלה. בפברואר2023 קיימומנכ"למשרדרה"םוראשרח"לדיוןשבועלה הצורך בפעילותפורוםמנכ"לים בשעת חירום. בדיוןזההוגדרולראשונהתפקידיפורוםהמנכ"לים בעת חירוםוחלקמסדרי עבודתו.בדיוןנקבע כי פורום מנכ"ליםבראשותמנכ"ל משרדרה"ם יפעל בעיתות חירום,באופןיום-יומי, וביןמטרותיו יהיו הצגת מידע למנכ"לים כתשתית לקבלת החלטות בזמן חירום וכן "סנכרון ומענה בין- משרדי מתואם" (בנוגעלדיוןזה- ראולהלן.) יצויןכיעלפיפרסומי משרדרה"םמאוקטובר2023,על פורוםהמנכ"ליםהיהלדוןבסוגיותרוחביותבין- משרדיותובחסמיםמהותיים,כדילהסיראת החסמיםולקדםשיתופי פעולהביןהמשרדים. החלטת הממשלה מ- 2012 מס'( 5189), בה הוחלט על הקמת מטה חברתי- כלכלי בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, יצרהלמעשה בסיס להובלת פעולה בין- משרדיתבידי מנכ"ל משרדרה"ם והמטה שהוקם עבורו, אשר הוסמך לעסוק בין השאר בפתיחת חסמים והכרעה במחלוקות המעכבות קידומה של מדיניות הממשלה. דוגמהלהובלתפעולהכזוהיאפעילותצוותבין-משרדיבראשותסמנכ"לכלכלהותשתיותבמטההחברתי- כלכליהכפוףלמנכ"ל משרדרה"ם,בתחילת מלחמת חרבותברזל.על פיסיכומי הצוות, הואכלל גורמים ממשלתיים רלוונטייםלענייני משק ותשתיות, סקר תחומי עשייהשל משרדיםשוניםכגון תנועת אוניות סחר לנמלים, פעילות משחטות, אבטחת תחנות כוח ומחסור בנהגים לשינוע חומרים מסוכנים; הצוות קיבלהחלטות בדברפעולותלביצועבידיגופיםממשלתיים,כלאחדבתחומיאחריותו,כגון איסוף נתונים על עיכוב בפעילות אוניות וסחורות, גיבוש נתונים על פעילות משחטות בידימשרד החקלאות והעברתם 49 פעילותהפורום באותן שנים נקבעה בשתיהחלטות ממשלה- החלטה 617 מ- 8.87 9. בעניין פורום המנכ "לים והחלטה 280 מ- 6.9.96 בעניין פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה. ראו גם אליקים רובינשטיין, חוק יסוד: הממשלה במתכונתו המקורית- הלכהלמעשה. משפטוממשלג,' תשנ ו." 50 מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד - היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה ( 2007), "ההיערכות לטיפול המערכתי בעורף בעתותחירום וביצועו בעתהמלחמה"(2007 ,) עמ' 6- 7. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 92 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 למשרדרה"ם,החלטה כירשותהחשמל ורח"ליטפלו בפתרוןהמחסורבכוחאדםלליווי עובדים בתחנות כוחבעוטף עזה ובתחנותכוח מבודדותברחביהארץ,היערכותלפתיחה מחודשתשל מעבר ניצנה, ובכלל זה משימות לטיפול מל"ל ולטיפול משרד הכלכלה והתעשייה, ו היערכות להפעלת מכליות כביש לשינוע סולר, לרבות משימות באחריות משרד התחבורה ושירות התעסוקה , במטרה להבטיח שיהיו די נהגי משאיות זמינים בעלי היתר לשינוע חומרים מסוכנים. על פי סיכומי הצוות הבין- משרדישעסק בנושאי כלכלהותשתיותבראשותמשרדרה"ם,פעילותהצוותנתנהמענהלצורךבפעולהבין- משרדית,ובמסגרתה כלמשרדנדרשלפעולבתחומיסמכותו,כדישהפעולההבין-משרדיתהמשותפתתבטיחמתן מענה לצורכי המשק בתחומי הכלכלה והתשתיות בתקופה הראשונה למלחמה (עוד בנוגע לצוות הבין- משרדי - ראו להלן.) לעניין זה יצויןכי על פי תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרד רה"םבשגרהובחירום,בשעתחירוםעל מנכ"ל משרד רה"םלקיים דיוניםקבועים של פורום המנכ"לים, כדי שמנכ"ל משרדרה"ם יהיהמעודכן בתמונת המצב,באתגריםשעלהפרק ובתוכניותהמענהשבתחומיאחריותו. הסדרת פעילותפורום המנכ"לים בעתחירום לפני המלחמה בדיוןשקיימומנכ"ל משרדרה"םוראשרח"לבפברואר2023 עלה הצורך בפעילותפורוםמנכ"לים בשעת חירום. בדיוןזה ה וגדרו לראשונה תפקידי פורום המנכ"לים בעת חירום וחלק מסדרי עבודתו. נמצא כי מנכ"ל משרד רה "ם, ה עומד בראש הפורום הזה, לא סיכם רשמית את הדברים אשר עלו בדיון ביחס לפעילות פורוםהמנכ"לים. עםזאת,רח"לסיכמהאתעיקריהדבריםשעלובדיוןשקיימומנכ"למשרדרה"םוראשרח"לבדברפעילות פורום המנכ"ליםבשעת חירום. במכתבששלח רח"ט משרדי ממשלה ברח"ל למנהל אגף ביטחון וחירום במשרדרה"םבמרץ2023 ,עלבסיסהדבריםשסוכמובדיון,נכתבכיפורוםמנכ"ליםבראשותמנכ"למשרד רה"ם יפעל בעיתות חירום, באופן יום- יומי, ומטרותיו יהיו אלה: (א) הצגת מידע למנכ"לים כתשתית לקבלת החלטות בזמן חירום- תמונת המצב המורחבת על פעילות צה"ל בחזית, הדירקטיבההמדינית, סקירות מודיעיןונתוניםתומכים;(ב)שיקוףתמונתהמצבהמשקית הלאומית, תוךחיבורמנכ"לימשרדי הממשלה לתפיסת רח"לבנוגעלמוכנותמשרדיהממשלהלעת חירוםוהפעריםהקיימיםברמההלאומית; (ג) "סנכרון ומענה בין- משרדימתואם". כמו כן, סוכם כי ראש רח"ל יהיה אמון על הצגת תמונת המצב הלאומית ועל ריכוזהתוצריםהנדרשיםלפורום,לצורךהשגתהמטרות האמורות. מתשובת משרד רה"ם למשרד מבקר המדינה עולה כי על פי עמדת משרד רה"ם, לא היה צורך להסדיר דרכיקבלתהחלטות עלידי הפורום,שכןאיןבסמכותושל פורוםהמנכ"ליםלקבלהחלטות. משרדרה"ם ציין בתשובתו כי נוכח התכנסות פורום המנכ"לים באפריל 2023 (לפני מבצע "מגן וחץ") מנכ"לי משרדי הממשלה היומודעיםלאופן בומתכנןהמנכ"ללקיים את דיוניפורוםמנכ"ליםבעיתותחירוםעתידיות. משרד מבקרהמדינהמעיר למשרדרה"םכיעמדתו שאין בסמכות פורוםהמנכ"ליםלקבל החלטות אינה עולהבקנה אחדעםתפקידי הפורוםעלפי פרסום של משרד רה"םעצמו באוקטובר 2023 ,ולפיו על פורום המנכ"לים היהלדון בסוגיות רוחביותבין- משרדיות ובחסמיםמהותיים,כדילהסיראת החסמיםולקדם מבקרהמדינה| דוחמיוחד 93 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 שיתופי פעולה בין המשרדים.זאת, בלי לגרוע מסמכות הפורום לפעול לגיבוש הצעות החלטה לממשלה במקריםהנדרשים. שהריאיןבעצםהדיוןכדילהסירחסמיםולקדםשיתוףפעולהביןמשרדים,אלאנדרש לצורךכךגם לקבל החלטות מוסכמות לביצוע. יתר על כן, עמדת משרדרה"ם אף אינה עולה בקנה אחד עם פעילות הצוות ה בין-משרדיבראשותסמנכ"לכלכלהותשתיותבמטההחברתי- כלכלי שבראשותמנכ"ל משרד רה"ם, בתחילת מלחמת חרבותברזל, כפי שהיא משתקפת מסיכומי הצוות, שכן על פיהם הצוות כלל גורמים ממשלתיים רלוונטיים ממשרדי ממשלה שונים, דהיינו פעל כמעין "פורום מנכ"לים" משני וספציפילתחומי כלכלהותשתיות, והצוות קיבלהחלטות בדברפעולותלביצועבידיגופיםממשלתיים,כל אחדבתחומיאחריותו. נמצא כי ההיערכות להפעלת פורום המנכ"לים בעת חירום, לפני המלחמה, הייתה חסרה, היא לא הוסדרהולא סוכמה באופן רשמי ואףלאהובאה לידיעת המנכ"לים של משרדיהממשלה. מנכ"ל משרד רה"םלא סיכםמבחינתו, לאחרדיון שקיים בנושא עםראשרח"לבפברואר2023 , את מתכונת העבודה השלמה של הפורום ולא הביא לידיעת כלל המנכ"לים של משרדי הממשלה, האמורים לפעול במסגרת הפורום, את דברתפקידיושל הפורום, את סמכויותיו, את סדריהעבודהשלו ואת דרכיקבלת ההחלטות והמנגנון שבאמצעותו יבצע הפורום את תפקידיו המרכזיים כגון "סנכרון ומענה בין- משרדי מתואם", הסרת חסמים וקידום שיתופי פעולה בין המשרדים בעת חירום. זאת, כדי להניע פעולה בין-משרדית בתקופ ת ה מלחמה, על בסיס החלטות והנחיות לביצוע של משרדי הממשלה, כל אחדבתחום אחריותו. גם במכתבששלח רח"טמשרדי ממשלה ברח"לבמרץ2023 למנהל אגף ביטחון וחירום במשרדרה"ם, אשרפירטשלושה תפקידיםשלהפורום, לאהייתה התייחס ות לסדריהעבודהשל הפורום,לסמכויותיו, לדרכי קבלת ההחלטות בפורום ולמנגנון שבאמצעותו יתאם הפורום את המענה הבין- משרדי לאירוע חירום. מכתב זה גם לא הועבר למנכ"לי משרדי הממשלה, ולפיכך האמור בו בנוגע להפעלת פורום ה מנכ"לים בחירוםו לתפקידי הפורום ממילא לא הובא לידיעת מנכ"לי משרדי הממשלה שאמורים היו להשתתף בפורום. מספר הדיונים ותדירותם עלפיפרסומימשרדרה"םמאוקטובר2023,עלפורוםהמנכ"ליםהיהלדוןבסוגיותרוחביותבין- משרדיות ובחסמים מהותיים, כדי להסיר את החסמים ולקדם שיתופי פעולה בין המשרדים בנושאים כגון סיוע לפינוי תושביםואכלוסם בבתימלון; זירוזהליךזיהוי הנרצחים;סיוע בהחזרתישראלים מחו"ל; מעבר ל"חינוךמרחוק"במערכותהחינוך;וטיפולבשיקוםהמבניםביישוביםשנפגעו. כאמור לעיל, באמצע אוקטובר 2023 העלו שרי הממשלה קשיים המחייבים טיפול, כגון היעדר פיצוי למפעלים ולבעלי עסקים, הצורך בדחיית תשלומי הלוואות ומשכנתאות, היעדר מענה הולם למפונים ולמשפחות החטופים, היעדרמענה הולם למשרתי מילואים, קשיי תעסוקה, חסרים במענים סוציאליים ופסיכולוגיים,קשיידיור,קשייםבתפקודמערכתהחינוךוחסריםתקציבייםלרשויותמקומיות. בביקורת עלה כי עד סוף דצמבר 2023 מנכ"ל משרד רה"ם כינס את פורום המנכ"לים 27 פעמים: באוקטוברהתקיימו 14 דיונים; בנובמברהתקיימו עשרהדיונים; בדצמבר-שלושה דיונים (האחרון ב- 14.12.23 ); ובינואר 2024 - שלושה דיונים, כאשרבמהלךשלושה שבועות לאהתקיים דיון כלל. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 94 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי תדירות כינוסי פורום המנכ"לים באותה עת, אשר מרווח הדיוניםבההלךוגדלבכלחודש,הינהתוצאהשלהחלטהניהוליתמתחייבתשלמנכ"למשרדרה"ם, וזאת בהת אם לצרכים, לנסיבות ולשיקול הדעת שהפעיל המנכ"ל בזמן אמת; בתחילת המלחמה בחר המנכ"ל לכנסאת הפורוםמידייום,מאחר שהיהצורךקריטיביצירתתיאוםבשלריבויהאירועיםוהצרכים;ככל שחלףהזמן והתגבשונושאיםמרכזיים(מרכזיכובד)לטיפול,מועדיכינוסהפורוםרווחו,והפורםהתכנס על פיצרכיםנקודותיים,בהתאםלשיקולדעתושל המנכ"לוגורמיהמקצוע שמייעציםלו. יוצא כי החל מאמצע דצמבר 2023 , שעה שהמדינה הייתה בעיצומה של המלחמה בצפון ובדרום, מספר התכנסויות הפורום היה מצומצםמאוד. יצוין כי משרדרה"ם זימן לדיוני פורום מנכ"לים את מנכ"לי המשרדים, והמנכ"לים בחרואםלהשתתף בדיון או לשלוח נציג משרד במקומם. משרד רה"ם לא זימן לדיוני פורום מנכ"לים נציגים של היועצת המשפטית לממשלה, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרדהאוצר. תוכן הדיוניםוקבלת החלטות בנושאי ליבה צוות הביקורת של משרד מבקר המדינה בחן וניתח 27 סיכומי דיונים שהפורום קיים כאמור. ככלל, הדיוניםהאלההתקיימו על פי מתכונת ולפיה מנכ"למשרדרה"םהציג לפני המשתתפים בדיונים"מרכזי כובד",שהםהנושאיםהעיקרייםשעלומדוחותשלרח"להעוסקיםברציפותהתפקודיתבמשק,מהערכות המצבשל ראשרח"לומגופים ממשלתיים. נוסףעל כך,לעיתיםעדכןראשרח"לאת המשתתפיםבתמונת המצב הידועה לרח"ל. לאחר מכן העלו נציגי משרדי הממשלה, ובהם מנכ"לים, נושאים על פי בחירתם ובהתאםלמידע שמצאולנכוןלשתף. מעיון בסיכומי פורום המנכ"לים עולה כי נציגי המשרדים שהשתתפו בדיונים מיעטו לדווח על קשיים שעומדיםלפני המשרדיםבנוגע לטיפול הנדרשבתחומיהעשייה האזרחייםבמהלךהמלחמה, מחד גיסא, והרבו לדווחעל פעולות שהםביצעו בהצלחה בתקופת המלחמה , מאידך גיסא. למעשה הסוגיות המעטות שהעלונציגי המשרדים בפורום מנכ"לים כסוגיות המצריכות סיועלצורךטיפולבהןהיונושאיםתקציביים - החסר בתקציבבו ביטולהקפאת העברתכספים שהוקצו במסגרת הסכמים קואליציוניים. למשל, מנכ"ל משרד האנרגי יה והתשתיות ציין כי משרד האוצר אינו "משחרר" תקציב לטיפול בנושאים הקשורים למלחמה, וכיעקבכךאי אפשרלקדםמכרזיםהנחוצ יםלפעילותהמשרד; נציגמשרדהכלכלהוהתעשייה הלין על חוסר שקיפות של אגף ה תקציבים במשרדהאוצר; מנכ"ל המשרד לשירותידת הלין על הקפאת כספים. משרד רה"ם השיבלמשרד מבקר המדינה כי כאשר מנכ"לי המשרדיםדיווחועל אודות פעולות שביצעו בהצלחה בתקופת המלחמה הם למעשה פ עלו למימוש תיאום בין- משרדי לצורךשיפור פעולת הממשלה והעניקולמנכ"ל משרדרה"םתמונתמצב רחבה. כדי למלאאת תפקיד פורוםהמנכ"לים,כפישהוגדר כאמור בפרסומימשרדרה"םבאוקטובר2023 -לדון בסוגיות רוחב בין- משרדיות ובחסמים מהותיים, לשם הסרת החסמים וקידום שיתופי פעולה בין מבקרהמדינה| דוחמיוחד 95 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 המשרדים, נדרש כי הפורום יקיים דיונים ויקבל החלטות. בתרשים הבא מוצגים מרכזי הכובד (על פי ניסוחם במסמכי רה"ם) שגובשו לצורך 24 דיוני פורום מנכ"לים בתקופה האמורה לצד מספר הדיונים שבהםנכללו51. 51 על פיחומר שהוכן לכינוסי פורום מנכ"לים (12.10.23 , 13.10.23 , 14.10.23 , 15.10.23 , 16.10.23 , 17.10.23 , 19.10.23 , 21.10.23 , 25.10.23 , 26.10.23 , 28.10.23 , 1.11.23 , 4.11.23 , 7.11.23 , 9.11.23 , 11.11.23 , 16.11.23 , 18.11.23 , 23.11.23 , 25.11.23 , 30.11.23 , 2.12.23 , 9.12.23 , 14.12.23 ). בחומר הזה לא נכללו שלושת הדיונים הראשונים של הפורום באוקטובר 2023 שכן משרד רה"ם לאהכין חומר לדיונים אלההעוסקב"מרכזי כובד.", מבקרהמדינה| דוחמיוחד 96 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים8 : מרכזיכובד"(עלפיניסוחם במסמכי משרדרה"ם)בדיוני פורוםהמנכ"לים," אוקטובר- דצמבר2023 עלפינתונימשרדראשהממשלה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 97 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 משרד רה"ם הגדיר כי אחד מתפקידי הפורום הוא לדון בסוגיות רוחביות בין- משרדיות ובחסמים מהותיים, כדילהסיראת החסמים ולקדםשיתופי פעולה בין המשרדים. נמצא כי בדיונים שקיים פורום המנכ"לים בחודשיםאוקטובר- דצמבר2023 (בסךהכול27 דיונים - כ- 2 דיונים בשבועבממוצע,) לא התקבלו החלטות. בכללזאת, הפורום לא קיבל החלטות העוסקות בסוגיות הרוחביות הנוגעות לתחום האזרחי ולחסמים הכרוכיםבטיפולבהן, לאקיבל החלטות לבצעעבודתמטה ולא קיבל החלטות להעלות נושאים לפני הממשלה. למשל, על פי סיכומי פורום המנכ"לים לא התקבלו החלטות בנושאים שמנכ"ל משרד רה"ם שבוהציג בדיוני הפורום כ"מרכזי כובד" של התחום האזרחי של המלחמה. מדוברב נושא ים מרכזיים שמצריכים טיפולמערכתיובין- משרדי, כגוןהמענה הממשלתי במתקנים לקליטת תושביםשפונו מבתיהם, שהוגדר כ"מרכז כובד" ב- 21 דיונים אך לא התקבלו החלטות של הפורום בנושא; כך גם לגבי נושא היערכות משרדיהממשלה בנוגעלזירה הצפונית, שהוגדרכ"מרכזכובד"בעשרהדיוניםאךלא התקבלו החלטות של הפורום בנושא; המחסור בעובדים זרים הוגדר כ מרכז כובד"" בחמישה מדיוני הפורום באוקטובר 2023 , אךלא התקבלו החלטות שלהפורום בנושא זה. עם זאת, מנכ"ל משרד רה"ם נתן הנחיות כלליות למשתתפים בדיוני פורום המנכ"לים. הנחיות כלליות אלו לא עסקו בהסרתהחסמים, בתיאום בין משרדיובשיתופי פעולה בין-משרדיים. ב- 20 מ- 27 הדיונים נתן מנכ"ל משרד רה"ם הנחיות כלהלן: בשני דיונים הוא הנחה להפעיל חמ"לים משרדיים; בדיון אחד המנכ"ל הנחה להוציא סיכומים יומיים של עבודת משרדי הממשלה; בדיון אחד המנכ"ל הנחה להעביר אליו דו חות מצב; בארבעה דיונים המנכ"ל הנחה להשתתף בכינוסי פורום המנכ לים;" בארבעה דיונים המנכ"ל הנחה לצאת לסיורי ם בשטח; בשישה דיונים המנכ"ל הנחה לשלוח נציגים של המשרדים למתקני קליטת מפונים; בדיון אחד המנכ"ל קרא ל כלל המשרדיםל מנות בכלאחד מהם עובד לטיפ ול במפוני קריית שמונה; בשלושה דיונים המנכ"ל הנחה לבצע פעילות הסברה לציבור; בדיון אחד המנכ"ל הנחה לעדכנו ב הגשת הצעות החלטה לממשלה; בדיון אחד המנכ"ל הנחה להעלות צרכיםתקציביים לדיון בקבינטהחברתי-כלכלישהתכנס ב- 16.10.23 ; בשני דיונים הנחה המנכ"ל לקיים פגישות עם מ י נהלת החטופים, הנעדרים , השבים ארצה ומשפחותיהם; בשני דיונים המנכ"ל הנחה את משרדיהממשלהלפנותישירותלמשרדהאוצרלצורך דרישתתקציבים; בדיוןאחדהמנכ"ל הנחהלאלתת הטבות ללא תיאום בין- משרדי; בשבעה דיוניםהמנכ"להנחה להיערךלתרחי שיםבדברהמשךהמלחמה, לרבות בגזרההצפונית;ובדיוןאחדהנחההמנכ"ל להתחיל בקיוםישיבותמנכ"לים מצומצמות ביישובים בגזרתהצפוןובקוהעימותולהיפגשעםראשיהרשויות.נוסף עלכך, בדיוןאחדביקשהמנכ"ל לקבל נתונים מסוימים; בשלושה דיוניםביקשהמנכ"ל ממשרדממשל תיספציפילהכיןתוכנית בתחוםמסויםאולפעול בתחוםמסוים52 ;ובדיון אחד המנכ"ל ביקש לקבלרשימהשלמקרים שבהם נתקעו"" כספיםקואליציוניים שאושרו. 52 בקשה מביטוח לאומילקדם תשלום רבעוני; בקשה ממשרדהכלכלה והתעשייה להכין תוכנית סיועלעסקים; בקשה ממשרדהעבודה לגייס עובדים באמצעות לשכות עבודה פרטיות. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 98 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 משרדרה"ם ציין בהתייחסותו כיכדי לדון בסוגיות רוחבבין־משרדיותובחסמים מהותיים, וכדילהסיר חסמים ולקדם שיתופי פעולה בין המשרדים, לא נדרשות החלטות של פורום המנכ"לים אלא נדרשות החלטות ממשלה. משרד רה"ם הוסיף כי פורום המנכ"לים שימש את מנכ"ל משרד רה"ם בתקופת המלחמה " עבור הנחלת מרכזי הכובד שקבע כמרכזי כובד שיעמדו לנגד עיניהם של כל מנכ"לי משרדי הממשלה-וקידוםעבודתמטה בין־משרדיתלצורךיצירתתשתיתלקבלתהחלטת ממשלהאשרתטפלבכל מרכזכובד." משרדרה"םצייןכיעבודתהמטה שביצעוגורמימקצוע שוניםבנושאיםשהועלולפניפורום המנכ"לים שימשה תשתית ל- 26 החלטות ממשלה בין הדוגמאות שהמשרד הציג לעניין זה:. החלטת הממשלה950 ( 12.10.23 ) בענייןפינויאוכלוסייההמצויהבסמוךלגבולרצועתעזהוקליטתה אשרנשענה,, על פי ההתייחסות של משרד רה"ם, על עבודת מטה שנעשתה בידי גורמים שונים בעקבות דיוני פורום המנכ"לים ב- 8.10.23 - 12.10.23, והחלטת הממשלה 975 ( 18.10.23 ) בענייןפינוי אוכלוסייה בגזרתהצפון (במרחקשל עד 5 ק"מ מהגבול) וקליטתה, אשרנשענה, על פי ההתייחסות, על עבודתמטה שנעשתה בידי גורמיםשוניםבעקבותדיוניפורוםהמנכ"לים ב- 10.10.23 - 17.10.23 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי עמדתו ולפיה פורום שבו פעלו יחד מנכ"לים של משרדי ממשלה, בשיאתקופת ה חירום המורכבת ,לאנדרשלקבלהחלטות בסוגיות רוחבבין- משרדיות ובהסרת חסמים וקידום שיתופי פעולה בין המשרדים, אינה עולה בקנה אחדעם אחדמתפקידיו המרכזיים של הפורום - "סנכרון ומענה בין- משרדי מתואם," כדי להניע פעולה בין- משרדית בתקופת המלחמה על בסיס החלטות מוסכמות לביצוע משרדי הממשלה, כל אחד בתחום אחריותו, ועם הדיונים התכופים, שהתקיימו כמעט מדי יום, של הפורום בתחילת המלחמה. זאת, בלי לגרוע מסמכות הפורום לפעול לגיבושהצעות החלטהלממשלה במקריםהנדרשים. מנכ"לי משרדיהממשלה מוסמכים לקבלהחלטות בתחומי אחריותם, ו לפיכך בכינוס משותף של מנכ"לי משרדי הממשלה הם מוסמכים ל קבל החלטות משותפות בתחומי אחריותם. החלטות אלו, לו היה מתקבלות, אינן גורעות מסמכויות הממשלה וועדות השרים, לרבות הסמכויות שהוקנו לקבינט החברתי- כלכלי לאחר פרוץהמלחמה. כמו כן, טענת משרד רה"ם ולפיה דיוני פורום המנכ"לים הם שהובילו לביצוע עבודת מטה ששימשה תשתית להחלטות ממשלה אינה נתמכת באמור בסיכומי דיוני הפורום, אשרנכתבו בידימשרדרה"ם. ✰ פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה נועד לפעול בשעת חירום מדי יום, ועיקר תפקידו הוא להסיר חסמים מהותיים ולקדם שיתופי פעולה בין משרדי הממשלה בתחום האזרחי, למשל בנושאים הנוגעים לפינוי תושבים ו ל אכלוסם בבתימלון , להפעלתמערכתהחינוך ולטיפול בשיקום פיזי ביישובים שנפגעו, כגון בצפוןהארץ. על פי ממצאי הביקורת, מנכ"ל משרדרה"ם הפעיל את פורום המנכ"לים שלא בהתאם להגדרת ייעודו ובאופן שאינו מאפשר לו לעמוד בהגדרת תפקידיו: (א) בתקופות קריטיות שבמהלכן נדרש העורף להתמודד עםאתגריםחריגיםהתכנסויות הפורום היו מועטות. למשל, בדצמבר2023 כינסמנכ"למשרד רה"ם את הפורום רק לשלושה דיונים, והפורום כלל לא התכנס במשך שבועיים וחצי (מ- 14.12.23 עד 1.1.24); גם בינואר 2024 קיים הפורום רק שלושה דיונים, והפורום לא התכנס במשך שלושה שבועות ברציפות(מ- 1.1.24 עד22.1.24 (ב)הפורום לאקיבלהחלטותולאגיבשמעניםפרטנייםבנוגעלאתגרים,). מבקרהמדינה| דוחמיוחד 99 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לחסמים ולצרכיםשהיו "מרכזי כובד" והטיפול בהם היה במישור הבין- משרדי. כמו כן, משרד רה"ם לא זימן לדיוני פורום מנכ"לים נציגים של היועצת המשפטית לממשלה, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרדהאוצר. משרד מבקרהמדינה מעיר למנכ"ל משרד רה"ם על האופן שבו הופעל פורום המנכ"לים - ללא קביעת סדריעבודה, שלאבהתאםלהגדרתייעודו,לאבתדירותהנדרשתבמצבחירו םאזרחיו ללאקבלת החלטות שמקדמות מענה ישיר ומעשי על צרכים בזירההאזרחית. עלמנכ"למשרדרה"םלחוללשינוי יסודי בעבודתושלפורוםהמנכ"לים. לצורךכךעליולקבועאתסדרי עבודתהפורום באופןשיבטיחו אתפעילותו בהתאםלתכליתו - הסרתחסמים וקידום שיתופי פעולהבין המשרדים, לרבות בזמני מלחמה. בכללזאת מומלץ לקבוע מהו המידע שיוצג לפני הפורום ולהסדיראת אופן קבלת ההחלטות וכן את המעקב אחרביצוען. על מנכ"ל משרד רה"ם להפיץ למנכ"לים את סדרי עבודתהפורום ולהשתמש בהםככלהנדרשכלעודנמשכתשעת החירום. כמו כן,מומלץ שמנכ"ל משרד רה"ם יזמין לדיוני פורום מנכ"לים נציגי יחידות מרכזיות השותפות בדרךכלל בתהליכי גיבוש הצעות החלטה לממשלה, לרבות נציגי היועצת המשפטית לממשלה, אגף תקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר. פעילות המטההכלכלי- חברתיבראשותמנכ"ל רה"ם במשרדרה"ם פועל כאמור מטה כלכלי-חברתיבראשות מנכ"ל המשרד.על פי תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרדרה"ם שגובשהבמשרד,בשעתחירוםעל המנכ"ל למנות צוותי עבודהבמטה למשימות אד- הוקלצורךגיבושמענהעלאתגרים.עלפיהתפיסה,עלצוותיהעבודהבמטהלנתחאתאופןהפעולההנדרש ולגבשהמלצותלמנכ"לבהתאם לעקרונותהאלה:מעורבותרב- משרדית;חיבוררשויותמקומיותלגורמים אופרטיביים;לו"זקצר; זיהוי"צוואריבקבוק";איגוםמשאבים; קיצורתהליכים. אגף פנים, תכנון ופיתוח - מערך הניהולהממשלתי שלאתרי המפונים משרד רה"םהוא משרדהמטה המרכזי בממשלה, הנושא באחריות הכוללת לעבודת הממשלה ולתיאום עבודת משרדיהממשלה; והמטה הכלכלי- חברתישבו,בראשות מנכ"ל המשרד,מופקד על עבודתהמטה במכלולרחבשלנושאים. על פיהחלטת מנכ"למשרדרה"ם, אגףפנים,תכנוןופיתוחבמטההכלכלי- חברתינערךבתחילתהמלחמה להפעיל מערך ניהול ממשלתי אזורי ש ל אתרי קליטת תושבים שפונו או התפנו מיישובים בדרוםהארץ ובצפונה. המערךהוקםבהדרגה,החללפעול ב- 23.10.23 , כללנציגיםבאתריםשבהםשהוהתושבים,כגון בתימלון,ועבודתהנציגיםנוהלהבאמצעותמנהליםאזורייםלצורךפתרוןבעיותרוחביותברמההאזורית. על פי מסמכי משרד רה"ם, עובדי המערך הונחו לאתר קשיים וחסרים בשירות הניתן במרכזיהמפונים ולטפל בהם,למשלבאמצעות קישורביןהתושביםלביןנציגיםשלמשרדיממשלההנותניםשירותים. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 100 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לאחר הקמתו אויש מטה המערך על ידיכוחאדם הנמנהבשגרהעם עובדיאגף אחר במשרדרה"ם- אגף תכנון,תיאום וארגון.ראשתהאגףשימשהגםראשתהמערך,סגןראשתהאגףשימשגםסגן ראשתהמערך ועובדתהאגףמונתהלמרכזתנושאגיוסכוחהאדםלמערך.עשרתהמנהליםהאזורייםגויסומקרבמשרדי ממשלהשונים,הוסמכועלידימנכ"למשרדרה"םכמנהליאזור,והוכפפולראשתהמערך.נכוןלמאי2024 המערךכלל כ- 150 עובדיםהמשמשיםבעת שגרהעובדימדינה,רובםשימשונציגי המערךבאתרי קליטת התושבים.תפקידנציגיהמערךבאתריקליטת המפוניםהיהלפתורבעיותנקודתיותהעולותבשטחולשקף למנהלים האזוריים סוגיות רוחביות המצריכות טיפול. המנהלים האזוריים היו אחראים בין השאר לשיתוף הפעולה עם נציגי פקע"ר והרשויות המקומיות שפעלו באותם אתרים ולהעלאת סוגיות רוחבמן השטחלמטה הכלכלי- חברתיבמשרדרה"ם. על פי המידע המצוי בידי משרד רה"ם על תוצרי עבודת המערך, הם שיקפו העלאת קשיים נקודתיים במרכזיהמפוניםבמגוון רחבשלנושאים, כגוןמקרים של שוטטות בנינוער; תנאים פיזייםירודיםבבית ספר שפעל באחד המרכזים;מקרים שבהםעלה צורךבשירותי בריאותהנפש; מקרים שבהםעלה קושי לוודא תשלומים סדירים של דמי אבטלה; טיפול במקרים שבהם שירותי האינטרנט היו לא מספקים. לעתים היה בידי משרד רה"ם מידע על אופן הטיפול בקושי שעלה, כגון פנייה לגורם הרלוונטי במשרד ממשלתי מסוים, ולעיתיםלא היהבידיהמשרדמידעכזה. כיוון שהמערך הוקם ללא תכנון מראש, משרד רה"ם קלט את העובדים אליו מקרב עובדי המדינה המכהנים,בתפקידיםשונים.רובעובדיהמדינהשמונולנציגיםלאעסקו בעתשגרהבמתןשירות.העובדים עברו הדרכה,אך חלק מהם התקשו לעמוד באתגרים הנובעים מפעולה מול אנשים שחוו טראומה קשה ומהצורךלתת מענה על צורכיהם.במהלך עבודת המערךעובדים שהוקצו למערך ממשרדיםממשלתיים שוניםפרשומתפקידםוחזרולתפקידיהםבמשרדים.נכוןלמאי2024 המערך,על 150 עובדיו,עדייןפעל. בסיורים שערך מבקר המדינה באתרי מפונים בשבועות הראשונים של המלחמה עלה חוסר בנציגות ממשלתית באתריהמפונים;בחלוףהימיםגברהנוכחותנציגימשרדיהממשלהבאתריםאלו,לרבותנציגי משרד רה"ם.עם זאת, בסיוריםשערךמבקר המדינה עלה כי גם לאחר שנוספו נציגי משרד רה"םעדיין היהקייםחוסרבגורםמנהלשירכזאתפעילותמשרדיהממשלהבשטחויתאםביניהם,וכןכילאהיובידי נציגימשרדרה"ם,אשרהוצבובאתריהמפונים,משאביםזמיניםלטיפול בסוגיותהעולות מן השטח. ממסמכי משרד רה"ם עולה כי נציגי מערך הניהול הממשלתי לש אתרי המפונים טיפלו בנושאים נקודתיים שעלו באתרי קליטת מפונים, אך לא נמצאו במשרדרה"ם מסמכים המתעדים סגירת מעגלי טיפול באותם נושאים. מערך הניהול הממשלתי אף לא פעל לצורך איתור קשיים וחסרים בטיפול בתושבים שפונו או התפנו מיישובים לקהילה, אלא התמקד בשירות הניתן לתושבים באתרי קלי טת מפונים. כמו כן, על פי מסמכי משרד רה"ם המשרד לא בדק, באיזו מידה מילא המערך את תפקידיו, באיזו מידה ענה המערךעל צורכיהמפונים בשטח, ומהן ההשפעות של הפעלת המערךבאמצעותעובדי מדינה, שבמשךחודשיםרביםממלאים תפקיד נוסף עלתפקידםבעתשגרה. משרדרה"ם השיבלמשרדמבקר המדינהכי אמנם הוא לא היה הגורםהאחראי לפינוי וקליטת מפונים, אך אגף פנים, תכנון ופיתוח במטה החברתי- כלכלי של משרד רה"ם נרתם לסייע לגורמי הממשלה מבקרהמדינה| דוחמיוחד 101 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 הרלוונטיים ,והקים מערךניהול ממשלתי של אתרי המפונים , וזאת לנוכחפערים בענייןהפינויוהקליטה של המפונים להםנחשףמשרד רה"ם בסיוריםשערכוגורמי המשרדבאתרים. וזאת, בתנאי חוסר ודאות של פריצתמלחמה רב־חזיתית; גיוס עובדימדינהלמערךנועדגם כדילנצלאת הניסיוןשל עובדיהמדינה בעבודההממשלתית ובממשקים בין גופי השלטון וכן כדי לעשות שימוש אפקטיבי בעובדי מדינה שנפח עבודתם השוטפת ירד משמעותית עקב המלחמה; המערך נועד לתת מענה לפערים שהתגלו בהקשרשל אתריקליטת המפוניםבלבדולאלכללהפעריםשהתגלובנושאפינויאוכלוסייהוקליטתה,אםכיבמסגרת עבודתהמערךקודמוגםסוגיות הנוגעותלכללהמפוניםוהמתפנים;מבנההעבודהשלהמערךנבחןלאורך כל הדרךנוכחהשינויבצרכים,הפעריםוהמעניםשניתנועלידיהגורמים השונים.משרדרה"םהוסיףכי ב- 1.9.24 המערךסייםאת תפקידו. תפקידו העיקרי של מטה משרד רה"ם הוא עיסוק בתחומי המטה של הממשלה ולא בצרכים של האוכלוסייה. בפועל ,על רקעהחסר בניהול כולל של ה תחום האזרחי במלחמה, אגףפנים, תכנון ופיתוח במטה הכלכלי- חברתי במשרד רה"ם הקים מערך ניהול ממשלתי כדי לטפל בצרכים נקודתיים שעלו באתריקליטת מפונים כדילשפראת המענה הממשלתי במגוון רחבשלתחומים. מומלץ כי משרדרה"ם יבחן את פעילות מערך הניהול הממשלתי של אתרי המפונים, יבדוק באיזו מידה הוא ענה על צורכי המפונים ותרם לשיפור השירות הממשלתי שניתן להם, לרבות על ידי בחינת המשמעות שלהפעלת המערךבאמצעותעובדיםהממלאים תפקיד נוסף,והאם היה מקוםשהמערך יפעל למתן מענה גם לצורכיתושבים ששוהים באופן זמני בקהילה וכן לתושבים שלא פונו מבתיהם ובתיהם מצויים באזורים המאויימים באופן תדיר במהלך הלחימה. בכלל זאת, יש מקום לערוך סקרים בקרב התושבים המפונים ובקרב עובדי המערך. בהתאם לממצאי הבדיקה, על משרד רה"ם להחליט אם להפעיל את המערך, ובאיזו מתכונת, באירועי פינוי אוכלוסייה עתידיים , ולפעול בהתאם לממצאי הבדיקה. אגף כלכלהותשתיות -צוות בין-משרדילמשק ולתשתיות תפקידושלאגףכלכלהותשתיותבעתשגרההואלהובילאתפעילות המטההכלכלי- חברתיבתחומיכלכלה ותשתיות, לתאם היבטים כלכליים ותקציביים מול כלל משרדי הממשלה ולספק ייעוץ כלכלי למנכ"ל. במסגרת תפקידו, האגף מפעיל צוותים בין- משרדיים שתפקידם לקדם החלטות והכרעות במחלוקות בתחומיכלכלהותשתיות. ב- 10.10.23, שלושהימים לאחר פרוץ מלחמת חרבותברזל,אגף כלכלהותשתיות במטה הכלכלי- חברתי במשרדראשהממשלה הקים, באישורמנכ"למשרדרה"ם, צוותמשק ותשתיות - אשר היהכאמור צוות בין- משרדי בענייני משק, כלכלה ותשתיות, כדי להסיר חסמים ופערים בתחום זה וכדי להבטיח את הרציפותהתפקודית שלהמשק בתחומיםאלו. משרדמבקרהמדינה מציין לטובהאת פעילות צוות משק ותשתיות אשרעלפי סיכומיו, התכנס במהלך החודש הראשון במלחמה- מ- 10.10.23 ועד 9.11.23 - בתדירות יומית, בכללזה בסופישבוע, ובסךהכול מבקרהמדינה| דוחמיוחד 102 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 התקיימו 31 דיונים של הצוות בתקופה זו53 ; לאחר מכן, תדירות כינוסי הצוות פחתה, ומ- 12.11.23 עד 27.12.23 הצוות התכנס לתשעה דיונים54 . על פי סיכומי הדיוניםשל צוות משק ותשתיות, הוא עסק, בין היתר, בנושאים האלה מעברי סחורות,: פעילות נמלי הים,מעברי גבול, מלאי גז ודלק, הספקת מים, ה ספקת פחמן דו- חמצני, חקלאות, תעשייה, רשת החשמל ותחנות הכוח. בדיוניםהתקבלו החלטות, לדוגמה בנושא ייבוא סחורות, העברת מידע על בעיות חשמל, הסעות עובדיםהו ספקת דלק55 , וכמו כן הועברושנינושאים לטיפול מנכ"ל משרד רה"ם - עובדים זריםופעילותנמל קצא א באילת." אגף ממשלוחברה אגף ממשל וחברה במטה הכלכלי-חברתי במשרד ר ה"ם מפעיל בעת שגרה "שולחן עגול רב- מגזרי," שמטרתו לשמש מסגרת לשיח בין הממשלה, החברה האזרחית והמגזר העסקי בנושאים לאומיים, חברתייםוכלכלייםובסוגיותהקשורותביחסיהמגזריםבישראל. ב- 8.10.23 , יום לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל,אגף ממשל וחברהכינס דיוןהתנעה של השולחן הרב- מגזרי בחירום, ובעקבותיו הפעיל שולחנות עגולים בהתאם לתחומי טיפול כדי לקיים שיח משותף עם נציגים מארגוני חברה אזרחית ומהמגזר העסקי בנושאים כגון החוסן הרגשי והפסיכו- סוציאלי של האוכלוסייהבישראלעקבהשפעותהלחימה, שיקוםוהתחדשותקהילתית, סיועלאנשי מ קצוע ומתנדבים ופתרונותלעסקים. לאחר חודשייםשל כינוסי השולחנות העגוליםובעקבות מידעשעלה באותם כינוסים, אגף ממשל וחברה העלה כי יש פערי ידע בין משרדי הממשלה, ולפיכך יש צורך להגביר את הקשר בין משרדי הממשלה העוסקים בתחומים חברתיים שונים בתקופת המלחמה. עקב כךהאגף החליט לכנס פורום בין- משרדי בתחומי חברהוחוסן, כדילהגביר את התיאום הבין- משרדי בתחומים אלו, לזהות אתגרים משמעותיים, ובמידת הצורך להציף אות ם כלפי מעלה לפורום מנכ"לי משרדי הממשלה ולקבינט החברתי-כלכלי. הפורום התכנס לראשונה רק ב- 13.12.23 , בינואר 2024 התכנס פעמיים נוספות (ב- 3.1.24 וב- 23.1.24 ) בלבד,בפברואר2024 התכנספעםאחת בלבד(ב- 21.2.24 ),וממרץ עדיוני 2024 לא התכנס. מסיכומישלושתהדיוניםשלהפורוםהבין- משרדיבתחומיחברהוחוסן בדצמבר 2023 ובינואר2024 עולה כי באותהעתהיו"פעריידע"ביןמשרדיהממשלה,למשלבנוגע למקומות מגוריםזמנייםשלאנשיםשפונו אוהתפנו מבתיהם,וכיפעריםאלה הקשואת תכנוןהשירותיםהנדרשים.כמוכןעלה כילעיתיםמשרדים מקבלים החלטות הנוגעות גם לפעילות משרדים אחרים, ללא שיתוף מידע ותיאום ע ימם. למשל בדיון 53 התכנסות בכל יום החל ב- 10.10.23 וכלה ב- 9.11.23 בכלל זה בימי שישי בצוהריים ובמוצאי שבת.)( 54 במועדיםהאלה: 12.11.23 , 13.11.23 , 15.11.23 , 3 21.11.2 , 23.11.23 , 29.11.23 , 6.12.23 , 13.12.23 , 27.12.23 . 55 דיון מצומצם בנושא השכרת שטחים לנמל אילת (15.10.23 ); דיון מצומצם בנושא פריקה של אוניות בנמל הדלק בחיפה (17.10.23 ); דיון מצומצם שלצוותחשיבה בנושאהבאת עובדים לחקלאותבטווח קצר(24.10.23); דיון בנושא תשתיותלייבואגפ"מ בחיפה(24.10.23 ); דיוןצוות אגרות עובדים זרים(1.11.23 ); דיוןמצומצם בנושאאגרות עובדים זרים בחקלאות(7.11.23 .) מבקרהמדינה| דוחמיוחד 103 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 שהתקייםבדצמברעלהכימשרדהבריאות החליטלתת מענקים לתמרוץ פסיכולוגיםציבורייםללאשיתוף ותיאוםעם משרדהחינוך,האחראילפעילותםשלפסיכולוגיםחינוכיים. הפורום הבין-משרדי בתחומי חברה וחוסן הוקם במשרד רה"ם כדי להגביר את התיאום הבין- משרדי בתחומים אלו, לזהות אתגרים משמעותיים, ובמידת הצורך להציף אותם כלפי מעלה לפורום מנכ"לי משרדי הממשלה ולקבינט החברתי-כלכלי. נמצא כי בדיוני הפורו ם, שהחל להתכנס רק ב- 13.12.23 , יותר מחודשיים לאחר פרוץ המלחמה, ובמהלך ינואר עד יוני 2024 התכנס רק שלוש פעמים נוספות (פעמיים בינואר ופעם אחת בפברואר,) הוצגו הצעות שונות וכיווני פעולה אפשריים להתמודדות עם פערים בתחום חוסן האוכלוסייה. עם זאת, נכון ליוני 2024 , לא התקבלו בפורום החלטות בדברהמלצות למנכ"ל משרדרה"ם,כנדרשעלפי תפיסת ההפעלה שלמטה מנכ"ל משרדרה"ם ועל פיהחלטת האגף בדברייעודושלהפורום. נוסףעל האמור, אגף ממשל וחברהפעל במהלךמלחמת חרבותברזלבתחומיםהאלה: האגף כינס פורום שהואמפעילבעתשגרה- פורוםסמנכ"ליתכנוןמדיניותואסטרטגיה,לדיוניםנוכחהמלחמה56 ; האגףהיה מעורב בגיבוש החלטות ממשלה בדבר סיוע למשפחות החטופים והנעדרים ובדבר הקמת מינהלת החטופים, הנעדרים והשבים ובני משפחותיהם57 ; האגף פעל עם מערך הדיגיטל הלאומי לצורך הקמת מערכת לניהול מידע על מפונים ומתפנים (מערכת "יחד") וכן לצורך הקמת כלים דיגיטליים, לרבות "דשבורד"נתוניםממשרדיממשלהבתחוםהאזרחי(ראולהלן- מערכת אמו"ן -איסוף מידעונתונים). משרדרה"ם השיבלמשרד מבקר המדינה כיהפורום הבין- משרדיבתחוםחברהוחוסן פעל כפלטפורמה משלימה להצפה ולמיפוי של אתגרים, להגברת התיאום הממשלתי ולגיבוש פתרונות, והתכנס בהתאם לצורך. ✰ תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרד רה"ם מורה כי בזמן חירום מנכ"ל משרד רה"ם ימנה צוותי עבודה למשימות לצורךגיבוש מענה על אתגרי מצב החירום, וכי המטה הכלכלי- חברתי יגבש המלצות למנכ"ל משרד רה"ם כדי לחבר בין גורמים ולקצר תהליכים. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל המטה הכלכלי-חברתיבמשרדרה"םפעללצורךטיפולבחסמיםבתחומיכלכלהותשתיותבאמצעותהתכנסויות יומיות של צוות בין- משרדי. ממצאיו של פרק זה מצביעים על כך שבתחומי השירותים הממשלתיים החברתיים הוצפו פערים,אך הפורום הבין- משרדי, שנועד להציף חסמים אלו כלפי מעלה לצורךקבלת החלטות, הוקם והחל להתכנס רק יותר מחודשיים לאחר פרוץ המלחמה, ובסוף ינואר 2024 עדיין לא התקבלו בוהחלטות בדברהמלצותלטיפולמנכ"למשרדרה"ם.מערך הניהול הממשלתי לאתריהמפונים טיפל במגוון נושאים נקודתיים, ועם זאת משרד רה"ם לא בדקבאיזו מידה מילא המערך את תפקידיו ובאיזו מידה הוא ענהעלצורכיהמפונים בשטח. 56 בתאריכיםהאלה בחודשים אוקטובר 2023 ועדינואר 2024 : 9.10.23 , 20.10.23 , 6.11.23 , 30.11.23 , 18.12.23 , 25.1.24 . 57 החלטתהממשלה 9892 "סיוע למשפחותהחטופים והנעדרים", (22.10.23 ); החלטתהממשלה 1058 , "הקמת מנהלת החטופים, הנעדרים, השבים ארצה ומשפחותיהם והסדרה בעניין פעילות משל"ט'מהלב"'(12.11.23 .) מבקרהמדינה| דוחמיוחד 104 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 משרדמבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרדרה"ם עלשלא הפעיל מייד עם פרוץ המלחמה מנגנון להצפת פעריםבתחומי השירותים הממשלתיים החברתייםלצורךגיבושהצעות לסגירתהפערים. בשעת חירום מנכ"ל משרד רה"ם נדרש להפעיל באופן מיידי את המטה הכלכלי- חברתי במשרדו, באמצעות המשאבים העומדים לרשותו, לצורך הסרת חסמים בפעילות הממשלתית בכלל התחומים, לרבות בתחומים חברתיים. לצורך השגת פעולה מהירה ותכליתית כזו בשעת חירום, על מנכ"ל משרד רה"ם לפעול מבעוד מועד וכבר בעת שגרה לכך שהמשרד יהיה ערוך לעת חירום. נוסף על כך, מומלץ למנכ"ל משרד רה"םלבחון את פעילות מערך הניהול הממשלתי של אתרי המפונים ושל המערךהנדרש לטיפול באוכלוסיות אשרפונו ועברולדיור בקהילה, לצדהמענה הנדר ש לאוכלוסיות שלא פונו ומצויות תחת איום תדיר במהלך הלחימה, ובייחוד לבחון את האפקטיביות של פעילותם אל מול תפקידיהם ותפיסת ההפעלה שלמטה מנכ"ל משרדרה"ם,וכן עליו לפעול בהתאםלממצאי הבחינה. תשתית המידע לצורך קבלת החלטות הצורך במידע ובנתונים ככלי לקבלת החלטות הוא רכיב משמעותי בתהליכי גיבוש מדיניות במינהל הציבורי, בעיתות שגרה וחירום. הליך סדור של קבלת החלטות בממשלה ובמשרדי הממשלה, הכולל אמצעים להבניהשלשיקולהדעת ולבקרהעלהפעלתו, כוללביןהשאר איסוףמידעמספק וניתוחו58. ניהולהטיפול בעורףבתחומיםאזרחיים,ובכללזאתאיתור קשייםשישלטפל בהםוחסמים שישלהסיר, מבוסס על מידע רלוונטי המתעדכן לאורךהזמן. למשל, לצורך טיפול בתושביםשפונו מבתיהם יש צורך בין השאר בנתונים על התושבים ועל מקומות מגוריהם הזמניים; לצורך טיפול ברציפות תפקודית של המשק יש צורךביןהשארבנתוניםעל פעילות מתקני התשתית, על התנועההאפשרית בציריהתנועה ועל זמינות התחבורההציבורית, וכן על פעילותם של מוסדות החינוך; לצורךהבטחת שירותי רפואה בצפון הארץ ובדרומה, בסמוך לרצועת עזה, יש צורך בין השאר בנתונים על פעילותם של מוסדות בריאות ומרפאות שלקופות החוליםבאותםאזורים. על פימסמכי משרדרה"ם,במהלךהמלחמהעלה צורךחיוני,דחוףומתמשךביצירתתמונתמצבעדכנית, "נושמת" וגמישה, המתבססת על תשתיות מידע ונתונים דיגיטליות, לשם קבלת החלטות מושכלות ולסנכרוןהפעילותהממשלתית למתן שירותלפרט,לקהילות הנפגעות ולאוכלוסייההכללית. תמונתהמצבהלאומית באוגוסט 2007 החליטההממשלה להקים מרכזלניהול משבריםלאומיים(מנ"ל, ראו גם להלן) וקבעהכי ייעודובזמןחירוםלהציגתמונת מצבלאומית אינטגרטיבית,עדכניתודינמיתשל מצבהדבריםבזמןנתון לראשהממשלה, לממשלה ולוועדתהשרים59 .בדצמבר2007 החליטהכאמור הממשלה להקיםאת רח"ל, 58 ראו לדוגמה - מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד - תהליכי קבלת החלטות בקבינט בנוגע לרצועת עזה לפני מבצע "צוק איתן" ובתחילתו( 2017 ), עמ'24 . 59 החלטתהממשלה 2288 ( 16.8.07 ) סעיף ב.,1 בהחלטה לאצוין באיזו ועדת שרים מדובר.. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 105 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 וקבעהכי אחדמתפקידיה בזמןחירוםהואלהכיןולהציג לשרהביטחוןאת תמונת מצבהעורףהלאומית ולהעבירהלמנ"ל. כלומר, בשנת 2007 הממשלה הטילה את גיבושתמונת המצב הלאומית בשעת חירום, בכלהנוגעלפןהאזרחי,עלשניגופים- רח"ל,אשראחראיתלהכיןולהציגאת תמונתמצבהעורףהלאומית ולהעבירהלמנ"ל;והמנ"ל - אשראחראילהציג למקבלי ההחלטותתמונת מצבלאומית אינטגרטיבית. ב- 25.10.23 החליטההממשלהכאמורלהקיםאת המשל"טהאזרחיוקבעהכיאחדמתפקידיולגבשתמונת מצבאלמול משרדיהממשלהוהגורמיםהרלוונטייםבכלהנוגעלשמירתהרציפותהתפקודיתולמתןמענה על צורכיהעורףבזמןמלחמה(לפעילותהמשל"ט האזרחי- ראו לעיל.) עולה אם כן כי אף שכברבשנת 2007 הממשלה הטילה את גיבוש תמונת המצבהלאומית בשעתחירום, בכל הנוגע לפן האזרחי, על שני גופים - רח"ל, אשר אחראית להכין ולהציג את תמונת מצב העורף הלאומית ולהעבירה למנ"ל; והמנ"ל - אשר אחראי להציג למקבלי ההחלטות תמונת המצב הלאומית והאינטגרטיבית, הרי ש לאחרפרוץהמלחמה, הממשלה הטילה עלגוףנוסף- המשל"ט האזרחי - לגבש תמונת מצבבנוגעלפן האזרחי של המלחמה, ואולם הלכה למעשההמשל"ט לא גיבשתמונת מצבבעניין וכפי שיפורט להלן, תמונת המצב שרח"ל גיבשה היתה חסרה ולא היתה "תמונת מצב עורף לאומית," והמנ "ל גיבשתמונת מצבשאינה לאומית, אלאממוקדת בתחוםהמדיני ובתחום הביטחוני. בשלוש ההחלטות האמורות, שבהן הטילה הממשלה אחריות לגיבוש תמונת מצב כאמור, לא נכתב מהי "תמונת מצב". על פי תפיסת היסוד שגיבשהרח"ל, תמונת מצב היא "גיבוש מכלול הגורמים המשפיעים על מצבחירוםהמוצגים כנתונים(עובדותומשמעויות)לשםתכנוןהמענה וניהולוהשוטף." תמונת המצב שמגבשת רח"ל במהלךהמלחמהרח"לפעלהעלבסיסתפיסת יסודשגיבשהבשנת2022 לשםהבטחתהרציפותהתפקודית בהספקתמוצריםושירותיםחיונייםבמרחבהאזרחי.בתפיסתהיסודהוגדרושלושמטרותלאומיות לזמני חירום60 ,ועלבסיסןרח"לקבעה15 יעדיםלאומיים,כגוןהספקתמזוןומיםראויים,שירותירפואה,מחסה הולם,חינוךוהצלה61 ."יעד לאומי לחירום",עלפי תפיסה זו,מצריךשילובותיאום פעולהשל כמהגופים ואינו יעדשמשרדממשלתי יכוללעמוד בובמלואו באופן עצמאי ללא עירובשל גורמים נוספים.במסגרת כליעדלאומי לחירוםרח"לגיבשה,לכלמשרדממשלתי השותףלהשגת היעד,רשימתמשימות ספציפיות 60 המטרותהלאומיותהוגדרו על ידי רח"ל בשנת 2021 המטרותהן:. (א)הבטחת הביטחון ומזעורהפגיעה, ובכלל זאת פעולות לשם שמירה על ביטחון הנפש, הבריאות, הרכוש, התשתיות החיוניות, הסביבה, החוק והסדר הציבורי; ( ב) קיום מרקםחיים סביר- האפשרות להמשיך ולקיים שגרתחיים בסיסית במהלך אירועחירום; ו-(ג) הבטחת רציפות תפקודיתוהמשכיותה, במטרה לאפשר אתהמשך מתןהשירותים והמוצרים לציבור ולמשקוהבטחתהמשך הפעילות שלהמוסדותהשלטוניים שלהמדינה. 61 רשימת 15 היעדים הלאומייםשנקבעו על ידי רח"ל:(א) פעילות רציפה של מנגנוניהניהול וקבלתההחלטות; (ב)הגנה (התרעה, מיגון, הערכת סיכונים וכו'); (ג) מזון ומים ראויים; (ד) הספקת שירותי רפואה;(ה) הספקת שירותיחילוץ והצלה; (ו) מחסה הולם; (ז) הספקת מידע עדכני והנחיה של הציבור; (ח) הספקת שירותי חינוך; (ט) קיום תנאים הגייניים וסניטציה; (י) הספקת שירותי קבורה, דת וחופש פולחן; (יא) מניעת פגיעה חמורה בסביבה; (יב) הספקת השירותים והמוצרים הנדרשים למערכתהביטחון כתמיכה במאמץהמלחמתי;(יג) קיוםחופש תנועה ביבשה, באוויר ובים והספקתשירותי תחבורה; (יד) יציבות המערכת הכלכלית והמערכתהפיננסיתוהספקתשירותי תשלומים ו- טו)( שמירתהחוק והסדר. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 106 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לצורך השגת היעד. לכל אחת מהמשימות נקבע ה רמת שירות מינימלית, המשמשת מדד כמותי לרמת הביצוע. תמונת מצב בעת שגרה על פי התפיסה שגיבשה רח"ל, משרדי הממשלה נדרשים לדווח בעת שגרה על רמות השירות במערכת ממוחשבת שרח"ל העמידה לרשותם, ועל סמך הדיווחים האלה רח"ל נדרשת להפיץ אחת לשנה לכלל משרדיהממשלה דוחעל מוכנותהמרחבהאזרחילחירוםולגבשתוכניותעבודהלצמצום הפעריםבגיבוש ההיערכותלחירום. בלוח הבא מפורטים נתונים מדוח מוכנות המרחבהאזרחי לשנת 2022 , אשר רח"ל פרסמה ביולי 2023 : היעדיםהלאומיים; רמת מוכנותלאומית בתרחישמלחמה, בסקאלה של0 - 100; ומידת המוכנות62 . לוח6 : רמת המכונות הלאומית לעת חירום- דוחמוכנות המרחבהאזרחי לשנת 2022 יעד לאומי רמתמוכנות מידתהמוכנות לאומיתבתרחיש הלאומיתבתרחיש מלחמה מלחמה מיםומזון 80 טובה חינוך 80 טובה פגיעהבסביבה 80 טובה מידעלציבור 80 טובה ניהולוקבלתהחלטות 76 בינונית הגנה 76 בינונית מאמץ מלחמתי 76 בינונית חוקוסדר 76 בינונית תנאיםהיגיינים 72 בינונית יציבותפיננסית 72 בינונית חילוץוהצלה 70 בינונית שירותירפואה 68 בינונית חופשתנועה 68 בינונית מחסההולם 64 בינונית דת וקבורה 64 בינונית על פי נתוני רח"ל63 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה כי על פי תמונת מוכנות העורף לשעת חירום בשנת 2022 שגיבשה רח "ל, ב- 11 מתוך 15 יעדיםלאומיים רמת המוכנות בתרחיש מלחמה היתה בינונית; ב- 4 היעדים הנותרים המוכנות הלאומית 62 רמת מוכנות נמוכה היא מתחת ל- 60 ; רמת מוכנות בינונית היא 61 עד 79 ; רמת מוכנות טובה היא 80 עד 89 ; רמת מוכנות טובה מאודהיא 90 עד 100 . 63 רח"ל, דוח בדבר מוכנותהמרחב האזרחי לשנת 2022 בתרחיש מלחמהורעידת אדמה על בסיסיעדים לאומיים (יולי 2023 עמ'), 6 , 12 - 13 . מבקרהמדינה| דוחמיוחד 107 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 בתרחיש מלחמה הי יתה טובה (80 ). מתוך 11 היעדים שהמוכנות בהם הייתה בינונית, ב- 4 היעדים הבאים המוכנות הייתה ברףהתחתון של מוכנות בינונית: שירותי דת וקבורה (64 ), מחסה הולם (64 ,) שירותי רפואה (68 ) וחופש תנועה (68 ). גם ביעדים שבהםהמוכנות הלאומית הכוללת בתרחיש מלחמה הי יתה טובה (כאמור - 80) נמצאו משרדים עם מוכנות נמוכה - למשל, ביעד הספקת מידע לציבור, המשרדים האלהנמצאו כבעליהכשירותהנמוכה ביותר: משרדהתיירות (52 ), משרדהפנים(56 ),משרד 64 הבינוי והשיכון (56 ) ורשות האוכלוסין (56 ) . ביולי 2023 דיווחה רח"ל למשרדי הממשלה על תמונת מוכנות העורףלשעתחירום. בפועל, לאחר פרוץ המלחמה, התגלו בסיורי מבקר המדינה באזורים שונים בא רץפערים משמעותיים במענההממשלתי שניתן לעורף,כמו,למשל, מחסור בכוחאדם במפעליםחיוניים,מחסור בגורמי מקצוע מטפלים בתחום הפסיכולוגי-רגשי ו מחסור בנציגי משרדי ממשלה במקומות שהייה של תושבים מופנים. יוצאכילצדתמונת המצבשגיבשהרח"ל,ולפיה רמתמוכנות העורףלחירוםהיא בינונית- טובה, המענה הממשלתי בפועל דורש שיפור ניכר. מצב דברים זה מעורר צורך לבחון מחדש את המדדים שלפיהם רח"למודדת אתרמת המוכנות של העורףלחירום. מומלץ כי רח"ל תבחן מחדש את המתודולוגיה על פיה היא מגבשת את תמונת המוכנות לחירום, לאור לקחי מלחמת חרבותברזל והתמשכות המצבהמלחמתי. הדברנדרשעקבהשפעתמוכנות גופי הממשלה עלאוכלוסיית המדינה. רח"ל השיבה למשרד מבקר המדינה כי ביצעה תחקיר אודות תפיסת היעדים הלאומיים לחירום, לאור לקחי המלחמה,והיא מטמיעה את הלקחים. תמונת המצב בחירום החל מ- 7.10.23 חל מצב מיוחד בעורף כמשמעותו בחוק ההתגוננות האזרחית, התש"יא- 1951 , מתוקף הכרזת שרהביטחון65והחלטותהממשלה66 כאשרקיימתהכרזהעלמצבמיוחדבעורף,חל"מצבחירום". כהגדרתובהחלטהב/43 בדברהקמתרח"ל67 כאמור,. תפקידירח"לבמצבחירום כוללים ביןהשארהעברת תמונת מצב עורףלאומיתלמנ"ל במשרדרה"ם. 64 נכון לאפריל 2024 , רח"ל טרם פרסמה אתדוח מוכנותהמרחב האזרחי לשנת 2023 . 65 ב- 7.10.23 הכריז שרהביטחון על מצב מיוחד בעורף מתוקף סמכותועל פי סעיף 9 ג(ב()1 לחוקההתגוננות האזרחית,) התשי"א- 1951 . 66 החלטתהממשלה 941 ( 8.10.23 ) להאריך אתתוקפה שלהכרזת שרהביטחון על מצב מיוחד בעורף;החלטתהממשלה 968 ( 18.10.23 ) להאריך אתתוקףההכרזה עד 19.12.23;החלטתהממשלה 1257 ( 14.1.24 ) להאריך אתתוקףההכרזה עד 9.2.24 .החלטתהממשלה 1374 ( 4.2.24 ) להאריך אתתוקףההכרזה עד 29.2.24 ;החלטתהממשלה 1462 ( 27.2.24 ) להאריך אתתוקףההכרזה עד 1.4.24 . 67 הגדרת "מצב חירום" בסעיף 1 להחלטה ב/43 של הקבינט המדיני- ביטחוני מיום 2.07 19.1 כוללת מצב שבו קיימת הכרזה על מצב משפטי בעורף. "מצב משפטי" מוגדר בסעיף 1 להחלטה ב/43 ביןהיתר כמצב שבו קיימתהכרזה על מצב מיוחד בעורף מכוחחוקההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951 . מבקרהמדינה| דוחמיוחד 108 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 לצורךגיבושתמונת מצב,רח"לאספהמידעוריכזהאותובדוחותרציפותתפקודית (דוחותרצ"ת),שאותם נדרש היה להעביר מדי יום למשרדי הממשלה. על בסיס הדוחות האלה, רח"ל גיבשה "מרכזי כובד" - הנושאים העיקריים המחייבים פעולה, ואלו הועברו באופן יומי למשרד רה"ם. דוחות רצ"ת נשענו על דיווחים של משרדי ממשלה, של פקע"ר - אשר ריכז מידע מרשויות מקומיות, ועל תוכן הערכות מצב שרח"לקיימה עםמשרדיממשלה. בעניין דיווחמשרדיהממשלה, רח"להנחתה את ה מש רדי םלדווחעל אי- עמידה במשימות שהוגדרו להם ועלפערים בפעילותםיחסית לרמתהשירותהמינימלית,אשרבעטייםהמשרדעלול שלאלעמוד במשימות שהוגדרולו.הדיווחנעשהעלגבימערכתממוחשבת, אשרמאפשרת הזנתמלל, מדייום68 . 1. נמצא כי רח"ל גיבשה בתקופת המלחמה תמונת מצב הנוגעת לחלק מהיבטי הרציפות התפקודית, אולם תמונת המצב שגיבשה אינה בגדר "תמונת מצב העורף הלאומית", כנדרש על פי החלטת הממשלה משנת 2007 זאת, בשלשתי סיבות עיקריות:. א. עלה,עלפירח"ל,כי חלק מהגופים הרלוונטיים לגיבושתמונת מצבעורףלאומית אינם מספקים לרח"ל את מלוא המידע הנחוץ לה עלהמתרחש בתחומי אחריותם, באופן סדיר. רח"למסרהכי מדוברב צה"ל פקע"ר)(,במשטרתישראל, בשירותבתי הסוהר, ברשותהארצית לכבאותוהצלה לישראל (המצויה במשרדלביטחון לאומי) בומגן דוד אדום.לפיכך תמונת המצב שרח"לגיבשה הייתה חסרה,שכןהיאלאכללההיבטירציפותתפקודית שבתחומיהאחריותשלהגופיםהאלה. רח"ל מסרה בהתייחסותה לממצאי הביקורת כי המידע הנוגע למשרד לבל"ם וכן למשטרה, לשירותי כבאות והצלה ולשירות בתי הסוהר, מועבראליה בשני תהליכים מבצעיים ומגיע לשני מקומות שונים, בהתאם לייעודם - למרכז לרציפות תפקודית ולמרכז האג"ם; המידע למרכז לרציפות תפקודית מתקבל מהמשרד לביטחון לאומי כמשרד מתכלל למול רח"ל ולא מתקבל משלושת הגופים האחריםישירות, ומידע זה המתקבל מהמשרד לביטחון לאומי חסר, שכןהוא אינוכוללאת מלוא המידעהנחוץלרח"ל על פעריםבנושאיםשבטיפולגופיםאלה;המידעלמרכז האג"םהמגיעמהמשרדלביטחוןלאומי נמסרלרח"לגםבידינציגהמשרדבמסגרתהערכותהמצב שרח"למקיימת, ובערוץזהרח"למקבלת את כלהמידע הנחוץלצורכימרכזהאג"ם. המשרדלביטחוןלאומימסרבהתייחסותולממצאיהביקורתכירח"למוסמכתלפעולמולמשרדי הממשלהולא מולהגופים המבצעים,לרבותבנושאירציפותתפקודית;אםהיופערים,הםשוקפו לרח"ל באמצעות נציגי המשרד; הגופיםהמבצעיים האמוריםאינם חלק מהמתודולוגיה שקבעה רח"למעצם העובדהשמדוברבגופיםאפרטיביים,ו לאניתןלשקףאת הנתוניםבעניינם במערכות בלתימסווגותשלרח"ל;תמונת המצבהיתהחלקיתבשלמאפייניהמתודולוגיהשלרח"ל,שלדעת המשרדלביטחוןלאומיטעונה שינוי. 68 המלל מוזן תחתשלוש כותרות: "עיקרי תמונתמצב"; "משמעויות/פערים"; "המלצות". מבקרהמדינה| דוחמיוחד 109 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 שירותבתיהסוהרהשיבלמשרדמבקרהמדינהכיחטיבתהמבצעיםבשירותבתיהסוהרמעבירה דיווחיםיומייםלמשרדלב יטחוןלאומי,בהתאםלנ והליהעבודהומאחרששירותבתיהסוהרפועל תחת המשרד לביטחון לאומי. משטרת ישראל השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא מדווחת למשרד לביטחון לאומי שהיא כפופה לו. הרשות הארצית לכבאות והצלה השיבהלמשרד מבקר המדינהכי היא מדווחתלמשרדלביטחוןלאומי, ובמצביחירוםמלחמתייםגםלמשטרהולפקע"ר, בעוד שהדיווחים לרח"ל מתבצעים על ידי המשרד לביטחון לאומי, שהוא המשרד הממונה על הרשותהארציתלכבאותוהצלה.מגןדודאדוםהשיבלמשרדמבקרהמדינהכי הוא דיווחבמהלך המלחמה באופןשוטףלפקע"ר וכילאמוכרתלמגן דודאדוםפנ ייהשלרח"ללהעברתמידע ממגן דוד אדום לרח"ל שלא נענתה. פקע"ר השיבו למשרד מבקר המדינה כי פערים שעלו מהרשויות המקומיות הועברועלידיפקע"ר לרח"לוכינציגפקע"ר השתתףבהערכותהמצבשלראשרח"ל. מהתייחסויות של משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר והרשות הארצית לכבאות והצלה המדווחים לרח"ל באמצעות המשרד לביטחון לאומי, ולא ישירות, וכן מהתייחסות מד"א אשר מדווח לרח"ל באמצעותפקע ר," ולאישירות, וכןמדבריםשמסרהרח"ל בעקבותהביקורת, עולה פערבין צורכירח"ל בדיווחיםישיריםמאותםגופיםלבין שיטתהפעולה הנהוגה שלדיווחעקיף. לדוגמה, רח"למסרהכיהדיווחיםהעקיפים באמצעות המשרדלביטחוןלאומי למערכתהרציפות התפקודית לא היו דיווחים סדירים על פעריםבטיפול הגופים, כגון טיפול המשטרה בחללים, ולכן לאהיה בהםכדילספקלרח"לאת המידע ה רציףו הסדיר הנדרשלה על טיפול אותם גופים בנושאים שבתחומי אחריותם. רח"ל מסרה עוד כי החסר בדיווחי פקע"ר היה קיים בעיקר ב"תפקודי הג"א"של פקע"ר, כגון פערים בהתרעותשפקע"ר סיפקה לציבור. לנוכח האמור לעיל מוצע שרח"ל תקיים בחינה משותפת עם המשרד לביטחון לאומי, משטרת ישראל,שירות בתיהסוהר,רשותכבאותוהצלה, מגןדודאדוםופקע"ר,לצורךביסוסדרכידיווח בשעתחירוםאשריספקו מענה הולם לעהצורךשל רח"לבמידע,לצורך ביצועתפקידיה. ב. רח"לביססהאתתמונת המצבשגיבשהבמהלךחודשיהמלחמה עלמתודולוגיה ששימשה אותה בעת שגרה. מדובר במתודולוגיה ששימשה את רח"ל לצורך איסוף מידע ממשרדי הממשלה, לצורךבחינת מוכנותם לחירום, ובפרטעמידתם ברמות השירות המינימליו ת שנקבעו להספקת שירותים ומוצרים חיוניים בזמן חירום. לפיכך,תמונת המצבשרח"לגיבשהאינה מספקת מידע כולל בדברהמצב בשטח, אלא נותנת מענה על השאלה האם משרדי הממשלה עומדים ברמות השירות המינימליו ת להספקת שירותים ומוצרים חיוניים בזמן חירום. בהתאם לכך תמונת המצב של רח"ל לא כללה לדוגמה נתונים על הנזק הכלכלי שנגרם ביישובי הדרום, בייחוד ביישובי עוטף עזה וביישובי הצפון, על היקף העובדים שיצאו לחל"ת ועל החסר בכוח אדם, לדוגמה בענףהבניי ן. לדוגמה: רמת השירות המינימלית הנדרשת ממשרד התחבורה במשימת השמירה על הרציפות התנועתית בכבישיםבי ן- עירונייםהיאשימורצירתנועהאחדלפחותלרכבמשא,ולכןעלהמשרד לדווח לרח"ל אם לא עמד ברמה מינימלית זו, והוא אינו נדרש לדווח כמה צירי תנועה פתוחים בפועללרכבימשא. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 110 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 2. עודנמצאכירח"ללאדרשהמ המשרדהממשלתי המדווח לספקנתונים מפורטיםועדכנייםבתחומי הפעילות השונים, אלא דרשהלהזין מלל אודות רמותהשירות עלפישיקול דעתו של הגורםהמדווח, לרבותציון במלל שלפערים,משמעויותיהם והמלצות עלמנת לצמצמם. בפועל דיווחי המשרדיםהיו מאופיינים פעמים רבות במיעוטנתונים מספריים הנחוצים לצורך איתורפעריםוקבלת החלטות. למשל, ב- 11.10.23 משרד החוץ ציין כפערמחסור בטיסות אזרחיות לישראל69 . עםזאת, בידי רח"ל לאהיו פרטיםעלהיקףהמחסורבטיסות. כמו כןנמצאודיווחים עלפעריכוחאדםבלי שצוינו שיעור הפער או נתונים מספריים הממחישים את מידת המחסור, לדוגמה בעובדי הוראה, בנהגים ובמאבטחים. בעקבות דיווחים חסרים אלו פעלה רח"ל מול משרדי הממשלה לקבלת נתונים נוספים, לרבות באמצעות הקמת חמ"ל בנושאהפעריםבתחוםכוחהאדם. נמצא כי בשנים 2018 - 2023 התקציב הכולל של רח"ל היה כ- 573 מיליון ש"ח לשש השנים, ולאחר הצמצום במשאביה, בשנים 2023-2019 , הוקצו לה כמעט 80 מיליון ש"ח בממוצע לשנה. עם זאת, בעת מלחמת חרבותברזלרח"ללאמילאה אתתפקידה לגבשתמונת מצבעורףלאומית, כנדרשעלפיהחלטת הממשלה משנת 2007 . רח"להשיבהלמשרדמבקרהמדינהכיתמונתמצבהעורףהלאומיתשלהבנתה עליהלגבש,ושגיבשהבזמן המלחמה, מתייחסת רק לתחומי האחריותוהסמכות של רח"ל (הספקת מוצריםושירותיםחיונייםבזמן חירום בהתאם למתדולוגיה שגיבשה רח"ל); כי רח"ל לא אמונה על המע נה הממשלתי במדינת ישראל בהיבטיהערכותה ספקתכללהמוצריםוהשירותיםוגםלאמרכזתתמונתמצבעל כללהמענההממשלתי; כי תחום הטיסות האזרחיות לישראל ו נתוני ם על "הנזק הכלכלי שנגרם ביישוביהדרום,היקף העובדים שיצאו לחל"ת וחוסר בכ"אבענף הבנייה" לדעת רח"ל,, הם אינם מוצר או שירותיחיוני לחירום- עלכן רח"לאינהאוספת נתונים בעניינם בשגרהוגםלאבחירום; וכיעלהמנ"ל במשרדרה"םלגבשתמונתמצב לאומית מלאה שתכלול גם את המידע המתקבל מרח"ל. רח"ל הדגישהכי תמונת המצב שרח"למגבשת מהווה תמונה חלקית עבורמנ"ל ומנכ"למשרדרה"ם,אשר אמוניםעל גיבוש תמונת מצב לאומית מלאה בפן האזרחי, ועל כן הם נדרשיםלקבל מידע נוסף ממשרדי הממשלה על מנת לגבשה. רח"ל הוסיפהכי לאורךכלהמלחמהלאפנהאליהאףגורםכגוןהמנ"לומנכ"למשרדרה"םבבקשהלקבלמידענוסףמעבר לנתוניתמונת המצבשריכזהרח"ל. תשובת רח"לולפיה רח"ל אינה מופקדת על תמונת מצב עורף לאומית מלאה בפן האזרחי בשעת חירום מעלהחשש כי בשלהעובדהכיהממשלה הטילה אחריות לגיבושתמונת מצבלאומית בחירוםבכלהנוגע לפן האזרחי על שלושה גופים שונים (רח"ל,המנ"ל והמשל"ט האזרחי) מבלי לקבוע מה תכלול תמונת המצב,הרי שהלכהלמעשה איןגוףשרואה עצמואחראילגיבושתמונת מצבלאומית מלאה בשעתחירום בכלהנוגע לפן האזרחי. 69 משרדי הממשלה הזינו את המידע והנתונים למערכת "שוע"ל" - מערכת השליטה והניהול שהקים פקע"ר, אשר מיועדת לאפשר למשרדיהממשלה לגבש תמונתמצב, לקבל נתוני מידע לאומיים ולקבלהחלטות בעתחירום. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 111 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 עלמשרדהביטחון, בראשותשרהביטחון, לפעוללכךשתמונת המצבשרח"למגבשתבמצבחירוםתענה על הנדרש בהחלטת הממשלה - תמונת מצב עורףלאומית מלאה. על רח"ל לבסס את תמונת המצבעל מקורות מידע מספקים ומתודולוגיית דיווח המותאמת לצרכים בשעת חירום, וכן עליה לתרגל את המתודולוגיה הזו בעתשגרה, לצורךהפעלתה בעתחירום. תמונת המצב הלאומית שמגבש המרכז לניהולמשאבים לאומי(המנ"ל) המרכזלניהולמשאביםלאומי מנ"ל) משמשכמרכזשליטהובקרהלשעתחירוםהמופעלעל ידיהמל"ל.( בספטמבר 2006 , בעקבות מלחמת לבנון השנייה, החליטה הממשלה להקים ועדת בדיקה ממשלתית לבדיקתאירועיהמערכהבלבנון2006 ,בראשותהשופטבדימוסד"ראליהווינוגרד(להלן- ועדתוינוגרד)70 . במסגרת הדוחהחלקי שהגישהועדתוינוגרדלראשהממשלהולשרהביטחוןבאפריל2007 ,המליצה ועדת וינוגרדלהקיםבדחיפותמרכזלניהולמשבריםלאומייםבמשרדרה"ם71. במאי 2007 החליטה הממשלה לאמץ את עיקריהדוח החלקי של ועדת וינוגרדולפעול ליישוםההמלצות הקבועות בדוח72 .הממשלה החליטה להקים צוות היגוי ליישום המלצות הדוחהחלקי של ועדת וינוגרד, בראשותרב-אלוףאמנוןליפקין- שחק(להלן- צוותשחק),לצורךגיבושתוכניתמפורטתליישוםההמלצות, לרבותההמלצה בדברהקמתמרכזלניהולמשבריםלאומיים במשרד רה"ם73 .ביוני2007 הגישצוותשחק את המלצותיו, ובהןהמלצהלהעמידלרשותראש הממשלהוהשריםמרכזלניהולמשברים(מנ"ל)74 . באוגוסט 2007 החליטה הממשלה, על בסיס המלצות צוות שחק, כי המנ"ל יוקם במשרדרה"ם, על ידי המל"ל; כי ראש המל"ל ישלים עבודת מטה לאפיון מפורט של המנ"ל (מקום, תקציב, משאבים, שיטת הפעלה), אשרתאושר על ידיראשהממשלה; כיייעודושל המנ"ל בזמןשגרההוא להציג לראשהממשלה תמונת מצב לאומית אינטגרטיבית, עדכניתודינמיתשל מצב הדבריםבזמןנתון,וייעודובזמןחירוםהוא להציגלראשהממשלה,לממשלה ולוועדתהשריםתמונתמצבלאומית,אינטגרטיבית,עדכניתודינמיתשל מצב הדבריםבזמןנתון; וכי המנ"ל לא יהיה גוף שליטה או צומת להעברת הנחיות או הוראות לכוחות הביטחוןולגורמיםאחריםולאיחצוץ ביןראשהממשלהלביןהשריםוהגופיםהביטחוניים75 .עלפיהחלטת הממשלה, תמונת המצב שתוכן במנ"ל תישען על מידע, הערכות מצב ותמונות מצב שימסרו הגורמים המופקדים על גזרות הפעילות השונות; המנ"ל יעבוד מול הדרג הגבוה ביותר בכל משרד או מול הגורם הממלכתי הרלוונטי; ומקום המנ"ל ייקבע בהתחשבבכך שייתכן כי ראש הממשלה יידרש לעבוד מתוך המנ"ל בעיתותחירום. 70 החלטתהממשלה 525 ( 17.9.06 .) 71 ועדת וינוגרד, דוח חלקי, נמסר לראשהמ משלה ולשרהביטחון ב- 30.4.07 עמ', 148 . 72 החלטתהממשלה 1609 ( 2.5.07 .) 73 החלטת הממשלה 1609 ( 2.5.07 ), סעיף 2 . ההרכב והסמכויות של צוות ההיגוי נקבעו בהחלטת הממשלה 1810 מ- 21.5.07, אשר קיבלה תוקף שלהחלטת ממשלה ב- 21.6.07 . 74 המלצותצוות ההיגוי ליישוםהמלצות הדוח החלקי של ועדת וינוגרד (26.6.07 עמ'),20 - 23 . 75 החלטתהממשלה 2288 ( 16.8.07 ). מבקרהמדינה| דוחמיוחד 112 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח- 2008 (להלן - חוק המל"ל), אשר מסדיר את מעמדו ותפקידיושל המל"ל, כגוף מטה במשרד רה"ם העוסק בענייני החוץ והביטחון של מדינת ישראל קובע, בין היתר,כי המל"להואיחידתסמךבמשרדרה"ם,וכיראשהממשלהיפעילאתהמל"ל וינחהאותו.עלפיחוקהמל"ל, אחדמתפקידי המל"ל הוא להפעילאת המנ"ל במשרדרה"ם. נכון ליוני 2011 המל"ל השלים את הקמתו ואת הפעלתו של המנ"ל, שאמור לשמש את ראש הממשלה ואת הממשלה בשעת חירום. בעת שגרה אמור המנ"ל לשמש חדר מצב, האחראי להפצת מידע לראש הממשלה76 . לאחרהקמתו פעלהמנ"ל במסגרת המל"ל. תקציב חדרהמצב במנ"ל ותקן כוח האדם שלו הם חלק מהתקציב ותקן כוח האדם של המל"ל. על פי משרד רה"ם והמל"ל, אין בידיהם נתונים ספציפייםעלהמנ"ל, ובכללזאת נתונים עלתקציבי המנ"ל ועלכוח האדםשהוקצה לו, שכן נתונים אלה ביחסלחדרהמצבבמנ"לכלולים בתוך הנתונים עלמשאבי המל"ל. גיבוש תמונת מצב על ידי המנ"ל במלחמת חרבות ברזל בשעת חירום נדרשת תמונת מצב לאומית כדי שתשמש את ראש הממשלה, הממשלה והקבינט המדיני- ביטחוני בעת קבלת החלטות77 . כאמור,הממשלה קיבלה שתי החלטות בשנת2007 אשר הטילואת גיבוש תמונת המצבהלאומית בשעתחירום,בכלהנוגעלפןהאזרחי,על שניגופיםשונים- רח"ל,שאמורהלגבש תמונת מצב עורףלאומית,והמנ"ל, שאמורלגבשתמונת מצבלאומית. בשעת חירוםמוטל על המנ"ל כאמור, על פי החלטת הממשלה 2288 משנת 2007 , להציג לראשהממשלה ולממשלה תמונת מצבלאומית, אינגרטיבית, עדכניתודינמיתשלמצבהדבריםבזמןנתון,עלבסיסמידע, הערכותמצבותמונות מצב שימסרולו הגורמיםהמופקדיםעל גזרותהפעילות השונות,ועל המנ"ל לעבוד לצורךכךמולהדרגהגבוהביותרבכלמשרדאומולהגורםהממלכתי הרלוונטי. בהתאם להחלטת הממשלה בדברהקמת המנ"ל, רח"ל קבעה בתפיסת היסודשפרסמה באוקטובר2021 כי בשעת חירוםהמנ"ל הוא הגורם שמגבש את תמונת המצב שעל בסיסה מקיימת הממשלה (באמצעות הקבינט המדיני- ביטחוני)הערכותמצב,שבהןנבחנותהחלופות ומתקבלות ההחלטות בדבראופן הטיפול באירוע.תמונת מצב,עלפיתפיסת היסודשלרח"ל,היא"גיבושמכלולהגורמיםהמשפיעיםעלמצבחירום המוצגיםכנתונים(עובדותומשמעויות) לשםתנכוןהמענהוניהולוהשוטף." כאמור, על פי הסברי רח"ל במהלך הביקורת, רח"ל לא פעלה בתקופת המלחמה לגיבוש תמונת מצב כוללת של העורף בזמן המלחמה אלא לגיבוש תמונת מצב חלקית הממוקדת בחלק מהיבטי הרציפות התפקודית של המשק. ביולי 2021 , כלקח מפעילות המל"ל והמנ"ל במבצע שומר חומות שהתקיים במאי 2021 , החליט המל"ל לערוךשינויים בפעילות המנ"ל, ובכלל זההוחלט שהמנ"ל ימשיך לעסוק ב"בניית תמונת מצב לאומית." עלפיתפיסת ההפעלהשלהמל"לבשעתחירוםשגובשהבספטמבר2023 ואושרהבידיראשהמל"ל,המל"ל 76 מבקרהמדינה, דוח ביקורת - יישום חוק המל "ל דוח מעקב מורחב)( (2012 עמ'), 21 . 77 המלצותצוות שחק(26.6.07 עמ'), 21 . מבקרהמדינה| דוחמיוחד 113 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 יפעיל את המנ"ל בשעת חירום,ואחת ממשימות חדרהמצב במנ"ל בשעתחירוםהיא לגבש "תמונת מצב לאומית" ולהפיצה לראש הממשלה, לשרי הקבינט המדיני- ביטחוני ולגורמים נוספים במל"ל. יובהרכי ראשהמל"ל אישראת תפיסת ההפעלה שלהמל"ל, והיא לא הובאהלבחינהולאישורשלראש הממשלה. הצגת תמונת מצב לאומית ל פני כלל חברי הממשלה על פי החלטת הממשלה בדברהקמת המנ"ל, על המנ"ל להציג בשעת חירום תמונת מצב לאומית לכלל חבריהממשלה. לעומת זאת, על פי תפיסת הפעלת המל"ל, תמונת המצב הלאומית שמפיץ המנ"ל כוללת גם מידעהמסווג כחסוימהבחינה הביטחוניתואינהמופצת לכללחבריהממשלה,אלא רק לחלק מחבריה - ראשהממשלהוחבריהקבינטהמדיני- ביטחוני,ואילושארחבריהממשלהמקבליםהודעותעםעדכונים בלתי-מסווגים, שעיקרםמידע על ההתפתחויותהאחרונות במישורהמדיני- ביטחוני. נמצאכי המנ"ל לאהציג, בהתאםלנדרש על פי החלטת הממשלה משנת 2007 , תמונת מצבלאומית לפני כלל חברי הממשלה. במקום זאת, ובהתאם לתפיסת ההפעלה שאושרה במל"ל, הוצגה תמונת מצב מדינית-ביטחונית לפני חבריהקבינט המדיני- ביטחוני בלבד,ולשארשרי הממשלה הועברוהודעותעם עדכוניםבלתי- מסווגים בלבד,עלאודותאירועי המלחמה. לפיכך, שרי הממשלה שאינם חברי הקבינט המדיני- ביטחוני, המנהלים את ענייני המדינה בשעת המלחמה, כלאחדבתחומו וכולםיחד כממשלה הנושאת באחריותמשותפת, לא קיבלו במהלךהמלחמה את תמונת המצבהלאומית שהמנ"ל נדרשלגבש,מהמנ"ל או מגורםאחר. על המל"ל לפעול על פי החלטת הממשלה משנת 2007 ולהציג לכלל חברי הממשלה (בכפוף לסיווג ביטחוני מתאים של מקבלי המידע) אתתמונת המצבשמגבש המל"ל בשעת חירוםבאמצעות המנ"ל או ליזום שינוי בהחלטה. שקלול המידע ממשרדי הממשלה האזרחיים בגיבוש תמונת המצב ב שעת חירום מוטל כאמור על המנ"ל מכוח החלטת הממשלה מ- 2007 לגבש ולהציג לראש הממשלה ולממשלהתמונת מצבלאומית, אינטגרטיבית,עדכניתודינמיתשלמצבהדבריםבזמןנתון,עלבסיסמידע, הערכותמצבותמונותמצבש ימסרולו הגורמיםהמופקדיםעלגזרותהפעילות השונות.המנ"לנדרשלעבוד לצורךכךמולהדרגהגבוהביותרבכלמשרדאומולהגורםהממשלתי הרלוונטי. על פיתפיסת הפעלת המל"ל, חדרהמצבבמנ"לאחראילגבשאת תמונת המצבהלאומית. מפרוץ מלחמת חרבות ברזל גיבש חדר המצב הלאומי במנ"ל תמונת מצב עבור ראש הממשלה וחברי הקבינט המדיני-ביטחוני. תמונת מצבזו התבססה עלמידעומסמכים שהתקבלו במנ"ל מגופי הביטחון, מגופי ביטחון הפנים, ממשרדהחוץ וכן מאמצעיתקשורת גלויה (לרבותרשתות חברתיות.) עם זאת, נמצא כי מפרוץ המלחמה חדר המצב במנ"ל לא קיבל מידע ממשרדי הממשלה האחראים לתחומים כלכליים או חברתיים, כגון משרד האוצר, משרד הבריאות, משרד החינוך, משרד הרווחה מבקרהמדינה| דוחמיוחד 114 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 והביטחון החברתי, משרדהפנים, משרדהתחבורה ו משרדהכלכלהוהתעשייה, ובכללזאתהוא לאקיבל מהמשרדים האלה את תמונות המצב שהם גיבשו על הנושאים שבתחומי אחריותם. לפיכך, המנ"ל לא כלל בתמונת המצב שגיבש מידע על תחומי פעילותם של המשרדים האלה, ותמונת המצב שהוא גיבש והפיץ לראש הממשלה ולקבינט המדיני- ביטחוני הייתה חלקית שכן היא התמקדה בעיקר בתחומים המדיניים- ביטחוניים. בהתייחסותו לממצאי הביקורת ציין המל"ל כי המשרדים האזרחיים השונים התבקשו והעבירו תמונת מצב ומידע למנ"ל, אך מכלל המידע האזרחי שהתקבל, הביא המל"ל לידיעת הדרג המדיניאת הנושאים הרלוונטיים בענייניהחוץ והביטחון, לרבות בתחום הרציפות התפקודית בהקשריביטחון. משרד הפנים השיבלמשרדמבקרהמדינהכימשרדהפניםלאקיבלמחדרהמצבבמנ"לפניותאובקשותלהעברתמידע במהלך המלחמה. שאר המשרדים האמורים לא השיגו בהתייחסויותיהם על ממצאי הביקורת, ולפיהם חדרהמצבבמנ"ללא קיבלמהם מידעמפרוץ המלחמה,כאמור. לצד זאת, חדרהמצבשל המנ"ל כללבתמונת המצבשהופצהבמהלךהמלחמה מידע תמציתי הנוגע למצב בעורף,כפישהתקבלמשלושהמקורותמידעעיקריים:תמונתהמצב החלקית שלרח"לעלפעילות העורף, נתוניפקע"ר על מפוניםומתפנים ונתוניהמטה הכלכלי- חברתיבמשרדרה"ם. נמצא כי תמונת המצב שגיבש המנ"ל כללה בתמצית היבטים מסוימים של הפעילות בעורף בתחום הכלכלי ובתחום החברתי, אךהיא לא כללה מידע אחר ה רלוונטי לפעילות בתחומים אלה. כךלמשל, לא היה בתמונת המצב מידע על ה אתגרים המרכזיים בטיפול בתושבים שפונו או התפנו; נתוני תעסוקה ואבטלה;היקף המחסור בעובדים בענפים ה שונים, ו בהם ה בניין הו חקלאות; היקף ה מענקים הופיצויים שהמדינה נדרשת להעניק לתושבים, הו מענקים הו פיצויים ששולמו; ה ביקושים ו המענים לשירותים בתחומים החברתיים, לרבות טיפול סוציאלי וטיפול רגשי; תמונת המצב על פתיחת מוסדות בריאות, בדגשעלפתיחת מרפאות של קופות החולים; סטטוספעילות התחבורה הציבורית ופתיחת ציריתנועה. הגם שבתמונת המצבהובאו נתונים כלליים על פתיחתמוסדות חינוך, הרי שבתקופה הראשונה למלחמה נתונים אלה לא שיקפו את מידת הפתיחה של המוסדות, כיוון שאלה א יפשרו נוכחות חלקית של תלמידים, ורקבחלק מימות השבוע. המל"ל השיב למשרד מבקר המדינה כי המומחיות של המל"ל ושל עובדיו היא בענייניחוץ וביטחוןולא בענייני כלכלה וחברה, וכי לעמדת המל"ל, המנ"ל אינו מחוייב להעביר תמונת מצב בנושאים כלכליים וחברתיים.המל"להוסיףכיישקוללבצעעבודתמטהשמטרתהבחינתהאפשרותלתיקון החלטתממשלה 2288 משנת 2007 לצורך הבהרת הנושאים. כמו כן, בהתייחסותו לממצאי הביקורת הציע המל"ל כי תתקיים עבודתמטהברמההממשלתית על מנת לקבועאת הגוףשיהיהאחראילגבשתמונת מצבלאומית בענייניכלכלהוחברהבפניהממשלה,וכןצייןכיקייםדיוןראשוןבנושאעלמנתלסייע בהסדרתהסוגיה. המל"ל צירף להתייחסותו לממצאי הביקורת את סיכום הדיון שערך בנושא ביום 20.3.25 לאחר קבלת טיוטת ממצאי הביקורת.עלפי סיכוםהדיון,בדיוןעלהכילאהוגדרגוףמתכלל המרכזאת תמונת המצב האזרחית (חברה, כלכלה, חינוך, רווחה וכדומה); כי בעבר המל"ל ריכז תמונת מצב שכללה מרכיבים אזרחייםבמנ"ל, אך שיטה זו הוכחהכלא יעילה והתבססה על תשתית ישנהומודל מסורבל ולכן נדרשת מבקרהמדינה| דוחמיוחד 115 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 התארגנות אחרתלגיבושתמונת המצב;כיישצורךלנתחולהגדירמה נדרשלכלולבתמונתהמצבעל כלל מרכיביה;וכינדרשתמתכונתלגיבוש תמונת מצב לאומית בשגרהעל מנת לגבשה בחירוםכבסיסלקבלת החלטות. יש צורך בגיבוש תמונת מצב לאומית כדי שתשמש את ראש הממשלה, הממשלה והקבינט המדיני- בי טחוני בעתקבלתהחלטות. נמצאכי קיים פערביןתמונת המצבשעלהמנ"ל לגבשבשעתחירוםעלפי החלטת הממשלה משנת 2007 , לבין תמונת המצב שהמנ"ל מגבש בפועל, על פי תפיסת ההפעלה של המל"ל. עלה כי בשונה מהחלטת הממשלה משנת 2007 ולפיה המנ",ל יגבש בשעת חירום תמונת מצב לאומית אינטגרטיבית, עדכנית ודינמית, על בסיס מידע, הערכות מצב ותמונות מצב מגזרות הפעילות השונות, המנ"ל שבמל"ל פעל בהתאם לתפיסת ההפעלה שאושרה על ידי מל"ל ולא הובאה לבחינה ולאישור של ראש הממשלה, וגיבש במהלך המלחמה תמונת מצב מדינית- ביטחונית בעיקרה, שכללה התייחסות תמציתית גםלחלק מהיבטיהרציפותהתפקודית שלהמשק. המנ"ל פעלאפואלגיבושתמונת מצבשלאבהתאם לנדרשעלפי החלטת הממשלה שמכוחה הוקם. על המל"ל לפעול על פי החלטת הממשלה משנת 2007 או ליזום שינוי בהחלטה. בכלל זאת, על המל"ל לגבש בשעת חירום, באמצעות המנ"ל, תמונת מצב לאומית אינטגרטיבית בהתאם לנדרש בהחלטת הממשלה, אשרתישען על מידע, הערכותמצבותמונות מצבמכלל הגורמים הרלוונטיים למצבהחירום, לרבותמשרדי הממשלה העוסקים בתחומים כלכלייםוחברתיים. ✰ הצורך ב מידע ובנתונים ככלי לקבלת החלטות הוא רכיב משמעותי בתהליכי גיבוש מדיניות במינהל הציבורי,בעת שגרהו בשעתחירום. הליךסדורשלקבלת החלטות בממשלה ובמשרדיהממשלה כוללבין השאר איסוף מידעמספקוניתוחו. כמו כן, ניהול הטיפול בעורףבתחומיםאזרחייםבשעתחירום, ובכלל זאת איתור קשיים שיש ליישב וחסמים שיש להסיר, מבוסס על מידע רלוונטי המתעדכן לאורך הזמן. מידע שלם וכוללני על הפעילות בעורף בשעת חירום הוא אפוא נדבך חיוני בעל משקל לצורך קבלת החלטות בממשלה ובמשרדי הממשלה ולצורךניהול הטיפול בעורףבתחומיםאזרחיים. על רקע הצורך במידע כאמור, הממשלה הטילה את האחריות לגיבוש תמונת מצב לאומית על שלושה גופים ממשלתיים: כברבשנת2007 הממשלה הטילה עלהמנ"ל שבמל"ל במשרדרה"םאחריותלגיבוש תמונת מצב לאומית אינטגרטיבית, עדכנית ודינמית של מצב הדברים בשעת חירום ולהציגה לראש הממשלה ולממשלה, וכן היא הטילה באותה שנה על רח"ל להכין בזמן חירום את תמונת מצב העורף הלאומית, להציגה לשר הביטחון ולהעבירה למנ"ל. שני הגופים לא גיבשו תמונת מצב לאומית: רח"ל גיבשהתמונת מצבחלקיתעל חלקמהיבטי הרציפ ותהתפקודית ב עורף;המנ"לגיבשתמונת מצבשאינה לאומית, אלאממוקדת בתחוםהמדיני ובתחוםהביטחוני, אשרחסרהמידערלוונטי לתמונת מצבלאומית בתחוםהכלכליובתחום החברתיולפיכךהיא הופצהרקלחבריהקבינט המדיני- ביטחוני. בנוגעלפעילות בעורף,המנ"ל הסתמך על תמונת המצב החלקית של רח"ל. לאחרפרוץהמלחמה, הממשלה הטילה על מבקרהמדינה| דוחמיוחד 116 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 גוףנוסף - המשל"ט האזרחי- לגבשתמונת מצבבנוגעלפן האזרחי של המלחמה. המשל"ט האזרחילא פעלהלכה למעשה, ובכללזאת לא גיבשתמונת מצב. יוצא כי אף על פי שהממשלה הטילה את האחריות ל גיבוש תמונת מצב לאומית על שלושה גופים ממשלתיים, לא הייתה בידי הממשלה תמונת מצבכזו במהלך מלחמת חרבות ברזל. הממשלה ומשרדי הממשלה, במרכזםמשרדרה"םאשראחראיגםלטיפולבנושאיםחוצימשרדים,חסרואפואנדבךחיוני בעלמשקל לצורךקבלתהחלטות ולצורךניהול הטיפול בעורףבתחומיםהאזרחיים. תשת יתהמידעשל מטהמשרדרה"םבמלחמה תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרדרה"ם קובעת כי בשעת חירום מנכ"ל משרד רה"םיהיה מעודכן בתמונתהמצב,באתגריםשעלהפרקובתוכניותהמענהשבתחומיאחריותו;עלפי תפיסה זו,מנכ"למשרד רה"ם יקבל מידע לצורך ביצוע תפקידיו ממרכז ההפעלה של משרד רה"ם בעת חירוםומהמנ"ל במל"ל; כמוכן,המנכ"לישתתף בדיוניםקבועיםעםהמנ"ללצורךעדכוןהמנכ"לבאירועיםובסוגיותשעלהפרק; על בסיס מקורות מידע אלו, מנכ"למשרדרה"םיזהה "פערים"ויקבל החלטות, ובמידתהצורךיביאאת הפעריםלפניראשהממשלה או הקבינטהחבר תי- כלכלילצורךקבלתהחלטות. החסר בתשתית המידע עקבאי-הלימה בין תפיסות הפעלה שונותבמשרד רה"ם על פי החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 , ייעודושל המנ"ל בזמן חירוםהוא להציג תמונת מצב לאומית, אינטגרטיבית, עדכניתודינמיתשלמצבהדבריםבזמןנתוןלראשהממשלה,לממשלה ולוועדת ה שרים. עלפיתפיסת ההפעלהשלמטהמנכ"למשרדרה"ם,מנכ"להמשרדיקבלבשעתחירוםתמונתמצבלאומית שיגבשהמנ"ל שבמל"ל,מדייוםובהתאם ל"שעוןהפעילות" - הממפה שעותפעילות לאורךהיממה בשעת חירום.לדוגמה - "חיתוך מצב ערבוקבלת תמונת מצב מהמנ"ל" בשעה 17:00 בכל יוםבעת חירום.עוד קובעת תפיסת ההפעלה שלמטה מנכ"ל משרדרה"םכיהמנכ"לישתתףבדיוניםקבועיםעםראשהמל"ל פעמיים ביום- בבוקר ובערב,לעדכוניםהדדייםולהצפת פערים, והמנכ"ל אף יקיים דיונים קבועיםעם המנ"ל לשםעדכוןבאירועיםובסוגיותשעלהפרק.תפיסתההפעלה אףמבחינהביןמקורמידע"ממוסד," כגוןהמנ"ל, לביןמקורמידע "רך",כגוןפקע"רורח"ל. 1. מנכ"למשרדרה"םאחראי כאמור ל עבודתהמטהשלמשרדרה"ם,ובכללזאתאחראילפעילותהמטה הכלכלי- חברתי, שתפקידו בין השאר לרכז עבודת מטה ולקדם פרויקטים בין- משרדיים וכן להסיר חסמים ולהכריע במחלוקות המעכבות את קידומה של מדיניות הממשלה. מנכ"ל משרד רה"ם פועל מטעמו שלראשהממשלהומובילאתצוותהמנכ"ליםשלכללמשרדיהממשלה.החלמשנת2019 נדרש מטה מנכ"למשרדרה"םלפעול עלפי תפיסת ההפעלה שאושרהכאמור- לעיתות שגרהוחירום. יצוין כיבשניםשבהןאושרהתפיסתההפעלהשל מטהמנכ"ל משרדרה"םחלושינוייםבאיושתפקיד מנכ"ל המשרד: ב תקופה שמאפריל 2019 עד יוני 2021 , כיהנו תחת ראש הממשלה מר בנימין נתניהו שלושה אנשים בתפקיד מנכ"ל משרד רה"ם וזאת לא באמצעות מינוי קבוע אלא באמצעות הטלת מבקרהמדינה| דוחמיוחד 117 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 תפקיד או מכמלאי מקום, אחד מהם עקב הקמת ממשלה חדשה ושניים- שלא עקב הקמת ממשלה, ובממוצע - בוצעההחלפת מנכ"ל אחת לשבעה חודשים. ב תקופת כהונתהשל הממשלה ה- 36 - במשך שנהוחצי, כיהנושנימנכ"לים במשרדראשהממשלה-בשנתכהונתושלמר נפתלי בנטכראשממשלה כיהן מנכ"ל אחד, ובחצי שנת כהונתו של מר יאיר לפיד כיהנה מנכ"לית אחת. במשך תשעה חודשי חודשיכהונתושלמר בנימין נתניהוכראשהממשלה מאז סוף דצמבר2023 כיהןתחתיומנכ"ל אחד., כהונתראשהמל"ל מאופיינת בקביעותיחסית ומשתנהעל פי השינויבזהותראשהממשלה. 2. בעקבותמבצע שומרחומות בשנת 2021 החליט המל"ל לערוךשינויים בפעילות המנ"ל בחירוםוגיבש בספטמבר 2023 תפיסת הפעלה לחירום,והיאאושרה בידיראשהמל"ל. כפועל יוצא מכך, המנ"ל לא נערךלגבש תמונת מצב לאומית בשעת חירום ,אלא נערךלגבש תמונת מצב מדינית-ביטחונית בלבד. ואכן,כפישפורט לעיל , המנ"ל לא גיבשתמונת מצבלאומית במהלךהמלחמה. יוצא כי למעשה, תפיסות ההפעלה לחירום שגובשו בשניחלקים של משרדרה"ם-זו של המ ל"ל וזו של מטה המנכ"ל, לא היו מתואמות, שכן תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרדרה"ם נשענה בין השאר עלההנחה שהמנ"ל יגבשבשעתחירוםתמונת מצבלאומית, ואילו תפיסת ההפעלה שלהמל"ל לא כללה גיבוש תמונת מצבכזו. לפיכך בהיבטהזה, תפיסות ההפעלה של מטה מנכ"ל משרד רה"םושל המל"ל לא עלו בקנה אחד. משרד רה"ם,אשרביססאת תפיסת ההפעלה שלמטה מנכ"ל המשרדגםעל קיומה של תמונת מצבלאומית מתעדכנתשל המנ"ל, נותר עםחסריסודיוחמור של מידעבמהלךהמלחמה. עלראש המל"לומנכ"למשרדרה"ם,אשרמצוייםבמעמדדומהבהיבטהמבנה הארגונישלמשרדרה"ם שכן הםכפופים ישירות לראשהממשלה, לתאם ביניהם את תפיסות ההפעלה בשעתחירוםשל המל"ל ושל מטה מנכ"ל משרד רה"ם, על מנת ליישב פעריםבין התפיסות. עלראש הממשלה - הגורם היחיד במדרג הארגוני הממונה על שתי זרועות אלה של משרד רה"ם, להורות על התאמת התפיסות, איתור פעריםבתפיסות ועליישובם. משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי יפעל מול המל"ל על מנת לוודא שתשתיות ההפעלה יהיו בהלימהעםהחלטת ה ממשלה בענייןהמנ"ל. תשתית המידע הקיימת בתקופת המלחמה 1. מרכז ההפעלה של משרד רה"םבחירוםהחל לפעול ב- 11.10.24 , והמידע שריכזנשאב משני מקורות המידע האלה: מקור המידע העיקרי - תמונת המצב החלקית שגיבשה רח"ל, ומקור נוסף - המידע שנאסףב אגפי המטה הכלכלי- חברתי במשרד רה"ם, גםממשרדיהממשלה. להבדיל מתפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרד רה"ם, מרכז ההפעלה של משרד רה"ם לא קיבל כאמורמידעמהמנ"לשבמל"ל,ומנכ"למשרדרה"םלאקייםישיבותעםהמנ"ל.זאתעלרקעהבחירה שלמל"ל למקד את המנ"ל רק בחלקהמדיני-ביטחונישלתמונת המצבהלאומית. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 118 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 על סמך המידע שאסף מרכז ההפעלה של משרד רה"ם בחירום, הוא גיבש את "מרכזי הכובד" - הנושאיםהמרכזייםהמצריכיםכאמורטיפול,ואתאלה,עלפיתפיסת ההפעלהשל מטהמנכ"ל משרד רה"ם, היה עליו להעבירלמנכ"ל משרדרה"ם כבסיס לטיפול ולקבלת החלטות, גם באמצעות פורום מנכ לימשרדיהממשלהשפעל בתקופת המלחמה בראשותמנכ"למשרדרה"ם." נמצא כימנכ"ל משרדרה"ם, אשר נדרש להוביל תהליכי קבלת החלטות רוחביות במהלך המלחמה, לרבות באמצעות פורום המנכ"לים, פעל על סמך תשתית מידע חלקית שהעבירה רח"ל ולא קיבל תמונת מצב לאומית מהמנ"ל שבמל"ל, אשר על פי תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרד רה"ם הייתה אמורה להיות מקורמידעלפעילותו במלחמה.נמצאכי פעריםאלו ביןתשתית המידעשה ייתה בידימשרדרה"םלביןהמידעהנחוץלתכלולפעילות משרדיהממשלה במלחמה התגלו למשרדרה"ם רקלאחרפרוץהמלחמה. 2. עקבהחוסרבבסיס מידעשוטף,מלא ועדכנישהיהלמשרדרה"םכאמור,המשרדפנהלמערךהדיגיטל הלאומי לאחר פרוץ המלחמה והעלה לפניו את החוסר ב מידע לצורך זיהוי פערים וחסמים במתן שירותיםממשלתייםלציבור,ולצורךקבלתהחלטות מדיניות כדילהתמודדיעמם. למשל, בידי משרד רה"ם לא היו נתונים מספקים על היקף האוכלוסייה הזקוקה לשירותים ממשלתיים, לרבות נתונים על מספרהתושבים שפונו או התפנו מבתיהם; נתונים עלהיקף הבקשות לקבל מענקי אכלוס למפונים; על מספר ה אנשים שנפגעו ועל מצבם, ובכלל זאת עלמספר האנשים ה מאושפזים במרכזיםרפואייםעקבפגיעתם;נתונים עלמספרהתלמידים הלומדים בפועלבמוסדות חינוך ומספר התלמידים הלומדים מרחוק; מספר הפניות של תלמידים לקבלת שירות פסיכולוגי- חינוכי לעומת מספר התלמידים המקבלים שירות פסיכולוגי- חינוכי בפועל; ומספר המטופלים על ידי שירותי הרווחה לעומת מספרהתושבים הזקוקים לטיפול. לנוכח החסר במידע במשרד רה"ם בכל הנוגע ל תחומי אחריותם של משרדי הממשלה, לאחר פרוץ המלחמה החלו מטה מנכ"ל משרד רה"ם ומערך הדיגיטל הלאומי לפעול להקמת מערכת ממוחשבת שתיתן תמונת מצב עדכנית על בסיס נתונים ממשרדי הממשלה השונים ונתונים ממקורות פומביים (להלן - מערכת אמו"ן - איסוף מידע ונתונים). מטרת מערכת אמו"ן הייתה לרכזאת המידע שבידי משרדיהממשלה המטפלים במצב החירום,לצורךיצירת תמונת מצב אחידה עבורמקבלי ההחלטות ולאפשרהצגהאפקטיביתשלנתוניםממשרדיהממשלההשוניםעלהמצבבתחומיםהרלוונטייםלמצב החירום,לרבותחינוך,בריאות,רווחה,תשתיות חיוניות,תעסוקה וחקלאות,וכןתמונתמצבבהיבטים כלכלייםופיננסייםובהיבטיכוחהאדםבמשק. רקכחודשוחצילאחרפרוץהמלחמה,ב- 27.11.23 , מערךהדיגיטלהלאומי העלהלאווירלראשונהאת מערכת אמו"ן. משרדי ממשלה וגופים נוספים הזינו מידע למערכת אמו"ן בהדרגה, ומערך הדיגיטל הלאומי הזיןמידעפומבירלוונטי,כגוןמידעעלנפגעים.נכוןלמאי2024 היובמערכתאמו"ןביןהשאר נתונים מצרפיים (לא פומביים) על האוכלוסייה, נתונים שמקורם במוסד לביטוח לאומי, במשרד החינוך, במשרד הרווחה והביטחון החברתי ובמשרד הביטחון. באותה עת המערכת עדיין לא כללה נתוניםמצרפיים(שאינםפומביים)שלרשותהאוכלוסיןוההגירה,משרדהבריאות,שירותהתעסוקה, מבקרהמדינה| דוחמיוחד 119 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד העלייה והקליטה, משרד העבודה, משרד הבינוי והשיכון, המשרדלביטחוןלאומיורשותהמיסים. יוצא אפוא כי נוכח החסר בתשתית המידע שבידי משרדרה"ם, כגון על היקף האוכלוסייה הזקוקה לשירותים ממשלתיים, לרבותנתונים עלמספרהתושבים שפונו או התפנו מבתיהם ו מספרהאנשים שנפגעו ומצבם, נוצר צורך להקים בדחיפות בתחילת המלחמה מערכת מידע שתאפשר הצגת מידע מספק ממשרדי הממשלה לצורךאיתור קשיים וחסמים בפעילות משרדי הממשלה בתחוםהאזרחי, מתן פתרונות מתאימים וקבלת החלטות בראייה חוצת- משרדים. מערךהדיגיטל הקים לאחרפרוץ המלחמה אתמערכתאמו"ן והעלה אותה לאוויר לראשונה רקבסוףנובמבר2023 , כחודשוחצילאחר פרוץהמלחמה. נכון למאי 2024 המערכתהייתה פעילה באופן חלקי ועדיין לאנכלל בה מידע(שאינו פומבי) המצוי בידי חלקניכר ממשרדיהממשלה78 . מערך הדיגיטל הלאומי השיב למשרד מבקר המדינה כי נדרש המשך פיתוח של מערכת אמו"ן וההתממשקותה לכללמשרדיהממשלה, כדילאפשרתפקודמיטביבשעת חירום. משרד העלייה והקליטה השיב למשרד מבקר המדינה כי מערך הדיגיטל הלאומי פנה אליו בנושא העברתמידע למערכת אמו"ן בסוףמרץ 2023 , וכיבפגישה שהתקיימה ניתנההסכמת האגף המקצועי במשרדלהעברתהמידעבהתאםלנוהלהעברתמידעביןמשרדים. משרדהבינויוהשיכוןהשיבלמשרד מבקר המדינה באפריל 2025 כי הוא החל לאחרונה בקיום שיח עם האחראי למערכת אמו"ן במערך הדיגיטלהלאומי. שירותהתעסוקההשיבלמשרדמבקרהמדינהכיבאוקטובר2024 גובשהביןשירות התעסוקהלמערךהדיגיטלמתודולוגיהלצורךשילובנתוניםבמערכתאמו"ן,וכיהשלמתהמערךצפויה יהיתה להסתיים עד סוףהרבעוןהראשוןשל שנת 2025 . המשרדלביטחוןלאומי השיבלמשרדמבקר המדינהכי הוחלבקיום מהלךאל מול מערךהדיגיטלהלאומי בנושאמערכתאמו"ן. מומלץ כי מנכ"ל משרד רה"ם ינקוט את הפעולות הנחוצות מול משרדי הממשלה שטרםמסרו את הנתונים הנחוצים למערכתאמו"ן, לצורךהשלמת הזנת המערכתבנתונים, כדישהמערכתתכלולאת מלוא הנתונים הנחוצים מכללמשרדיהממשלה לצורךזיהוי פעריםוחסמים וטיפול בהם. סיכום הצורךבניהול כולל של התחומים האזרחיים בעת מלחמה עלה במלוא עוזו עוד בשנת 2006, כ- 17 שנים לפני פרוץמלחמת חרבות ברזל, במהלךמלחמת לבנון השנייה. לנוכח התוצאות החמורות והכואבות של אירועי שבעהבאוקטובר,ומאחרשמאות אלפיםמתושבי המדינה פונו או התפנו מבתיהם, מאות אלפים גוייסו לשירות מילואים ובעלי עסקיםנקלעו לקשיים - עמדו לפני גופי הממשלה אתגרים כבדימשקל בזירה האזרחית, אשר הצריכו ניהול- על של פעולות גופי הממשלה, בין השאר כדי להבטיח שכל אחד מהתחומים האזרחייםימשיך לתפקדברציפות,כייינתן המענה הממשלתי לעובדיםולבעל יעסקיםוכדי 78 מבקר המדינה, "מערכות תקשוב לתכלול לאומי של מידע וטיפול במפונים לפני פרוץ המלחמה ובמהלכה" (טרם פורסם.) מבקרהמדינה| דוחמיוחד 120 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 להקל את ההתמודדות עםפגיעותשחווה הציבור,בפרט ה תושביםהמפונים. באוקטובר 2024 , שנהלאחר פרוץהמלחמה, עשרות אלפי תושבים עדיין היו מפונים מבתיהם, ומאות אלפיםמתושבי הצפון התגוררו ביישובים המצויים תחת איום תדירבמהלךהלחימה ופעילותם מוגבלת, וזאת בין היתר עלרקעהסלמה בעימות בחזית הצפונית בחודשיםיולי עדספטמבר2024 . במשך 17 השנים שחלפו ממלחמת לבנון השנייה, הממשלה לא השלימה את הפעולות למינוי גוף בעל סמכות ו אחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף בשעת חירום. בהיעדר גוף בעל סמכות ואחריות כאלה, הממשלה קיבלה לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל החלטות הנוגעות לריכוז הטיפול הממשלתי בתחום האזרחי של המלחמה, אך החלטותיה לא השיגו את תכליתן ולמעשה התפוגגו. המנגנון לניהול התחום האזרחי, שעליו החליטה הממשלה כשלושה שבועות לאחרפרוץהמלחמה - הסמכת הקבינט החברתי- כלכלי, בראשות שר האוצר, ל ניהול מכלול הצרכיםהאזרחיים והקמת ה משל"ט האזרחי לריכוז עבודת הקבינט לא עלה על המסילה ולא יצא אל הפועל., הקבינט החברתי- כלכלי מיעט להתכנס במהלך המלחמה, עד סוףאוגוסט 2024 , ובדיוניו המעטים לא דן בפעילות המשל "ט האזרחי או בתכלול פעילות משרדיהממשלה במלחמה. על רקע החלטת הממשלה להסמיך את הקבינט החברתי- כלכלי לטפל בכל ההיבטים האזרחיים של המלחמה ולהקים משל"ט אזרחי, שאמור היה למלא תפקיד מרכזי ומהותי בניהול משימות הממשלה בשעת חירום, היה מקום שכל הגורמים הנוגעים בדברבמשרדהאוצר ובנציבות שירות המדינה יפעלו במה ירות וביעילות האפשרי ות לצורךהקמת המשל"ט. ואולם, במבחןהתוצאה, משרדהאוצר- הנהלתו וגורמי מקצוע שבו, וכן נציבות שירות המדינה, לא נתנו מענה על קשיים במהלך הניסיון לממש את מדיניות השרלעניין הקמת משל"טאזרחיופעילותו בשעתהמלחמה. שרהאוצרמצידולאפעללהבטחת יישום החלטתו בנושא. כמו כן, משרד ראש הממשלה, בראשות מנכ"ל המשרד, לא פעל כמתחייב מתחום אחריותו - לטפל בעיתות שגרה וחירום בנושאים המצויים בתחומי אחריותם של כמה משרדי ממשלה שנדרש לקבל במהירות החלטות בעניינםוכן לטפל ביישום מדיניות הממשלה והחלטותיה ובכללזההכרעהבמחלוקות בין-משרדיות. פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה הופעל על ידי מנכ"ל משרד רה"ם ללא קביעת סדריעבודה,שלא בהתאםלהגדרת ייעודו, ללא קבלת החלטות שמקדמות מענה ישיר ומעשי על צרכים בזירה האזרחית, והחל מאמצעדצמבר2023 - לאבתדירות הנדרשת במצבחירוםאזרחי. בשעתההקשה של מדינת ישראלהחל מפרוץ מלחמת חרבותברזל, הניהול הכולל של הצדהאזרחי היה לקוי, חסרוחלש בגיןשישה פעריםיסודיים: ▪ היערכות לקויה לפני המלחמה להעמדת גורםמוביל אחדהנתמך במערךאופרטיבילצורךניהול הצדהאזרחי שלהמלחמה; ▪ פעילותם הלכה למעשה של גופי החירום שפעלו תחת משרד הביטחון - רח"ל ופקע"ר ואי- מימוש "אחריות-העל" של שר הביטחון לטיפול בעורף, עקב אי- השלמת הטיפול הממשלתי בהקניית סמכויות מתאימות לגורםמוביל ומרכז; ▪ כישלון הניסיון להעמידמבנהתפקודי יציבלאחרפרוץהמלחמה, ותחת זאתקיוםמבנה משתנה, לאסדיר, אשרלבשופשט צורהמפעםלפעם; מבקרהמדינה| דוחמיוחד 121 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 ▪ פעולה מצומצמת ודלילה של הפורום המדיני המוביל - הקבינט החברתי- כלכלי; ▪ פעולה לאאפקטיבית של פורום המנכ"לים בראשותמנכ"ל משרדרה"ם; ▪ המל"ל לא סיפק באמצעותהמנ"ל את תמונת המצבהלאומית והאינטגרטיבית בזמן המלחמה - בפרטבהיבטיהטיפול האזרחי, כנדרשממנו. מאפיינים אלה שלהניהול הכולל היו תשתית רעועהלטיפולהממשלה בצורכיהציבורבמהלךהמלחמה. זאת, עקבמחדל מתמשך שלממשלות ישראלמאזמלחמת לבנון השנייה לרבותהממשלה ה- 37 בראשות ח"כ בנימין נתניהו, אשר לא השלימו את הפעולות להסדרת סמכות ואחריות כוללת לניהול ההיבטים האזרחיים שלהטיפול בעורףבעתמלחמהולהסדרת פעילותו. האחריות לממצאים העיקריים שעלובדוחזה, מוטלת עלהגורמים האלה: 1. ראשהממשלה ח"כ בנימין נתניהו - אשרבמשךשנות כהונתו לאהבטיחעלידי שימוש בסמכויותיו, ובכלל זאת סמכותו לקבוע את סדר היום של הממשלה, מתן מענה על ה חסר היסודי הידוע מאז מלחמת לבנון השנייה בהסדר ת הסמכויות ל ניהול ההיבטים האזרחיים בעת חירום; ובפרט לא הוסדר ו באופןמלא הסמכות והאחריות הכוללת לניהול ההיבטיםהאזרחיים של הטיפול בעורףבעת מלחמה. לצד האמור יוער כי גם ראשי הממשלה מר נפתלי בנט בשנת כהונתו מיוני 2021 ועד יוני 2022 , ומר יאיר לפיד בתקופת כהונתו (כראשממשלה חלופי במהלךשנה, וכראשממשלה בתקופה של חצישנה לאחרהתפזרות הכנסת, מיוני 2022 ועדדצמבר2022 לאפעלו בנושא.) 2. שרהבי טחון בתקופת הביקורת מריואבגלנטושרי הביטחוןשקדמולו אשרעמדובראש גופיהח ירום הפועלים במשרדהביטחון ובצה "ל - רח"לו פקע"ר - אשרלא השכילו להסדיראת מעמדם שלגופי החירום במשך שנים. ולפיכך, על רקע החסר החמור ב הסדרת ה סמכות ו האחריות הכוללת לניהול הטיפול בעורף, גופי חירום אלו וה עומדים בראשם לא נתנו הלכה למעשה מענה מספק על פערים שונים בתחום האזרחי במהלך מלחמת חרבות ברזל. רח"ל לא היוותה גוף חירום לאומי המנהל את כלל ההיבטים האזרחיים של הטיפול בעורף בעת מלחמה. פיקוד העורף, שהוא גוף בעל משאבים גדולים ביותר, אשר מופקד על ההתגוננות האזרחית ואמון על התמיכה בעורףהאזרחי בזמן חירום ונדרש בידי הממשלה להקצות כוח אדם לתמיכה בפעולות רח"ל בנוגע לקליטת מפונים במתקנים, לאנתן מענה עלצו רכיהםשל המפונים, ותפקיד נציגיו באתריהמפונים לאהיה ברו ר. 3. שר האוצר ח"כ ב צלאל סמוטריץ' - על שלא השתמש בסמכויותיו כמי שעומד בראש הקבינט החברתי- כלכלי, לצורך הפעלת המנגנון שעליו החליטה הממשלה לטיפול בהיבטים האזרחיים של המלחמה; ועל שכשל ביישום החלטת הממשלה, אשר היה שותף לקבלתה, בדברהקמת המשל"ט האזרחי והפעלתו; ועל שלא פעל לשוב לממשלה ולדווח על כך, כדי לפעול לכך שהממשלה תקבל החלטה בדברהגורםאשר יופקד על ניהול ההיבטים האזרחיים במלחמה. לנוכח התמשכות הכשל על פני חודשי המלחמה, היה על ראש הממשלה להידרש לנושא, כדי להביא ליישום את החלטת הממשלה בכלהנוגעלהובלת הטיפול בתחום האזרחי במהלך חודשיהמלחמה. מבקרהמדינה| דוחמיוחד 122 ▪ הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך מלחמתחרבותברזל אלולהתשפ"ה ספטמבר 2025 כמו כן משרד מבקרהמדינה מעיר למנכ"ל משרד ראש הממשלה מר י וסי שלי - על האופן שבו הפעיל את פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה - בין השאר ללא קביעת סדריעבודה וללא קבלת החלטות המקדמות מענה כולל על צרכים בזירה האזרחית. לליקויים בפעולות פורום המנכ"לים היו השלכות שפגעובטיפול הממשלתי הכולל בתחום האזרחיבמהלך המלחמה. לצד האחריות לממצאים העיקריים שעלו בדוח והערת המבקר כאמור, הרי שבמבחן התוצאה, משרד האוצר - הנהלתו וגורמי מקצוע שבו, לרבות בתחום המ ינהלי והמשפטי, הממונה על השכר וכן נציבות שירות המדינה , לאהצליחו להביא ליישום של החלטת הממשלה להקים את המשל"ט ולהפעילו בשעת מלחמה ולא נתנו מענה על קשיים במהלךהניסיון לממש אתמדיניות השר לעניין הקמת משל"ט אזרחי ופעילותו בשעתהמלחמה. מדינת ישראל נמצאת בעיצומה של מלחמה נרחבת מתמשכת . על כן על הדרג המדיני, ובפרט ראש הממשלה, שר האוצר ושר הביטחון, וכן מנכ"ל משרד רה"ם, המל"ל ורח"ל, לנקוט לאלתר את כל הפעולות הנדרשות כדילהביא לתיקון הליקויים המפורטים בדוחביקורת זה. פעולה מהירה ותכליתית לתיקון הליקויים חיונית ביותר כדי לבססמערךניהול ממשלתי כולל ואיכותי של ההיבטים האזרחיים במלחמה, כדי שמדינת ישראל תנהל כראוי את ההיבטים האזרחיים של המלחמה המתמשכת בעת הזו ותהיה ערוכהלאירועיםה מלחמתיים הבאים כמו גםלאירועיחירום אחרים.