חומר רקע
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
11
▪
אלולהתשפ"ה
ספטמבר 2025
הניהולהממשלתישל התחוםהאזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
תקציר
מלחמתחרבות ברזלהובילהלפגיעהחמורהוחסרת תקדים בעורףהישראלי. בעקבות ירימאסיבישלטילים
ורקטותלשט
ח ישראל מכמהחזיתו
ת
לחימה, מאות אלפי תושביםנאלצולעזובאת בתיהםמעשרותיישובים
בשניחבליארץ בצפוןובדרום;
מאותאלפיחיילימילואיםגויסולשירות מילואיםממושך;
בעלי עסקיםנקלעו
לקשיים; תושבים רביםנפגעו באורחמשמעותי-
פיזית ונפשית;התגלוקשיים בהפעלה מלאה ורציפהשל
מערכתהחינוך בקר
בהאוכלוסייההמפונהועוד.
יצויןכי
הביקורתנערכה במהלךמלחמתחרבות ברזלאךהמלצותיה יפותגםלמבצע עםכלביא"",במהלכו
נאלצו תושבים רביםנוספיםלעזובאת בתיהם.
הממשלהמופקדת עלניהול ענייניהמדינהואחראיתלהיערךלחירוםולהעניקשירותיםלציבור בכלתחומי
החייםבתקופתהמלחמה.האתגריםשהציבהמלחמתחרבותברזללפניגופיהממשלההיוכבדימשקלבזירה
האזרחית.משרדיהממשלהנדרשולהוביל,לנהלולתאם בתקופתהמלחמה פעולהמערכתית ובין-
ארגונית.
אתגריםאלוהצריכוניהול-
עלשל פעולותגופיהממשלה, עלידיגורםממשלתי בעל סמכותואחריותלתכלל
את פעילות הגופים הממשלתיים בתחומים האזרחים כדי להבטיח שכל אחד מהתחומים האזרחייםימשיך
לתפקד ברציפותוכייינתןהמענההממשלתיהנדרשלציבור.
רוחבהיריעהומורכבותהמענההאזרחישנדרשתהממשלהלספק בעתמלחמהיכולללמדהן עלחשיבותה
שלההיערכותהמוקדמתלנושא,והן עלההכרח ברמה תפקודיתגבוההלאחר פרוץמלחמה.
ראשהממשלהה-
37
אשרכיהןבתפקידזהבתקופתהביקורת,,
היהמרבנימיןנתניהו.מרנתניהוכיהןבתפקיד
ממרץ2009
ועדלמועד סיוםהביקורת,למעט בתקופהשלכשנהוחצי(מיוני2021
ועד דצמבר2022
).מיוני
2021
ועדיוני2022
מרנפתלי בנטכיהן בתפקיד ראשהממשלה.מיולי2022
ועד דצמבר2022
מריאירלפיד
כיהן בתפקיד ראשהממשלה.שריהביטחוןבממשלהה-
37
היו
מריואבגלנט,שכיהן בתפקידמדצמבר2022
ועדנובמבר2024
,
וממועד זה-מר ישראלכץ
.שרהאוצר בממשלהה-
37
היהמר בצלאל סמוטריץ,שכיהן
בתפקיד מדצמבר 2022
ועד למועד סיום הביקורת. מנכ"ל משרד ראש הממשלה (משרד רה"ם) בתקופת
הביקורתהיהמריוסישלי,אשרכיהן בתפקיד מינואר2023
ועדלמועד
סיוםהביקורת.מנכ"למשרדהאוצר
בממשלהה-
37
היה מר שלומיהייזלר,שכיהן בתפקידמינואר2023
ועדלמועד סיוםהביקורת. ראשרשות
החירוםהלאומיתבמשרדהביטחון(רח"ל) בתקופתהביקורתהיה תת-
אלוף(במילואים)יורםלרדו,אשרכיהן
בתפקידמאוקטובר2020
.מפקד פיקודהעורף (פקע"ר) בתקופת הביקורתהיהאלוף רפאלדוד מילוא,אשר
7 5
ג
כיהןבתפקידמיולי2022
.בשנת2020
כיהןמרמאירבן-
שבתכראשהמל"לעדאוגוסט2021
;ד"ראילחולתא
כיהןכראשהמל"למאוגוסט2021
עדינואר2023
;ומרצחיהנגבימכהןכראשהמל"למינואר2023
ועדלמועד
סיוםהביקורת.
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
12
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
להלן דוגמאותלתחומיהטיפולהנדרשים בתחוםהאזרחי במלחמה.
דוגמאות לנושאים הנכללים בתחום האזרחי במלחמה
עלפי המיזם"כלזכות"ואתר"GOV.IL
בעיבודמשרדמבקרהמדינה.",
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
13
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
17
0
2
במשך
יותר מ-
שנים
החלטות
רק
עובדים
הממשלהלאהשלימהאת
של פורוםהמנכ"ליםשל
נקלטולעבודה במשל"ט
הפעולותלהסדרתהסמכויות
משרדיהממשלה, בראשות
האזרחי(וגם זאת רק בינואר
לניהולהטיפול בעורף בשעת
מנכ"ל משרד רה"ם ב-
27
2024
)
-
גוףשאמורהיה
חירום
דיוניםשקיים, בשלושת
לשמשהמטההאופרטיבי
החודשיםהראשוניםשל
לניהולהתחום
האזרחי
המלחמה
במלחמה
2.5
לא
הייתה
כ-
חודשים
רק5
ישיבות
תקופת פעילותהמשל"ט
קיים
הקבינטהחברתי-
בידיהממשלהומשרדי
האזרחי, עדשנסגר, בעיצומה
כלכלישמונה
לטפל
הממשלה תמונתמצב
שלהמלחמהמבלישהצליח
בהיבטיםהאזרחייםהנוגעים
לאומיתמלאה בכלהנוגע
למלאייעודו
במלחמה, במהלךשנהשל
לניהולהאזרחי במהלך
מלחמה
המלחמה
48
93
מיליון ש"ח
מוקדיחירוםטלפונייםהופעלו
עלותהקמפייניםשפרסמו
עלידי33
גופיםממשלתיים
27
גופיםממשלתיים
(נכוןלאפריל2024
)ללאמוקד
בארבעתהחודשים
מידעאחודוללא תיאום במתן
הראשוניםלמלחמהללא
השירותהממשלתילאזרח
תיאוםקמפייניםאחודים
ורוחביים
בחודשים
ינואר
עדמאי2024
ביצעמשרדמבקרהמדינה ביקורתבנושא
הניהולהממשלתישל
התחום האזרחי במהלך המלחמה, וזאת כחלק מהביקורת הכוללת על תפקודם שלהדרג
המדיניוהדרגהמקצועי.נבדקוצורכי הציבורעל רקעמלחמתחרבותברזל; פעולותהממשלה
למינויגוףמרכזילניהולהתחוםהאזרחי על רקעלקחימלחמתלבנוןהשנייה;הטלתהאחריות
לניהולהתחוםהאזרחי עלועדתשריםלענייניחברהוכלכלה(קבינטחברתי-
כלכלי)
ופעולותיו
למימושה;מימוש
האחריותשלמטהמשרד ר
אשהממשלה(משרד ר
ה"ם)
במלחמה;ותשתית
המידעשעמדהלרשותמשרד רה"םלצורךקבלתהחלטות בנושא.
פרקנוסף בביקורתנוגע
להיבטהפיזישל המרכזלניהולמשברים במשרד רה"ם,והואיוצג בנפרדמדוח ביקורתזה.
הביקורת נערכה בעיקרה במשרד רה"ם, לרבות מזכירות הממשלה והמטה לביטחון לאומי
(ה
מל"ל). בדיקות השלמהנערכו ברשות החירוםהלאומית במשרד הביטחון (
רח"ל,)
במשרד
האוצר, במערךהדיגיטלהלאומי, בלשכתהפרסוםהממשלתיתובמיזם"כל זכות."
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
14
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
עיקרי הליקויים שעלו בביקורת
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
15
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
אי-
מינוי גוף מרכזי לניהול התחום האזרחי בשעתחירום (לפני המלחמה)
•
במשך 17
שנים, מאז מלחמת לבנון השנייה ועד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, הממשלהלא
השלימהאתהפעולותלהסדרתהסמכויות והאחריות המתאימותלניהולהטיפול בעורף. אומנם
הממשלההטילה בשנת2007
עלשר הביטחוןאחריות-
עללטיפול בעורף בכללמצביהחירום,
לרבותבעתמלחמה,אךלאהוקנולשרהביטחון,ומכוחוגםלגופיםהרלוונטייםבמשרדהביטחון,
או לכל גורם אחר,הסמכויותלניהולהמאמץהאזרחי בשעתחירום,ובכלל זאתהסמכותלתת
למשרדי הממשלה הוראות בכלהנוגע להיערכותלחירום ולניהולהטיפול בעורף בשעתחירום.
כל זאת אף שבמשרד הביטחון
ובצה
"ל
פועלים גופים העוסקים בהיבטים שונים של הנושא -
רח"ל,ועדתמל"ח עליונהופקע"ר,ואףעל פישהחסרים בהסדרתהתשתיתהנורמטיביתלטיפול
בעורף בעתחירוםהועלו בשלושה דוחותשלמבקרהמדינה מהשנים 2015
-
2020
.
בהיעדרגוף
בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף בעת
מלחמה, נפגעת במישרין יכולת
הממשלהלספקאתצורכיהתושבים בזמןמלחמה.
גם פעילותם של משרד הביטחון, המשרד לביטחון לאומי והמל"ל
במהלך השנים שקדמו
למלחמהלא הובילהלעיגוןמחייבשלהסדרהכוללתונאותהשנותנתמענה עלכלל הפערים
בתחוםניהולההיבטיםהאזרחיים בשעתחירום.
•
ראשהממשלהמר בנימין נתניהו,אשרכיהן בתפקיד זהממרץ 2009
ועד פרוץהמלחמה(למעט
בפרק זמןשלכשנהוחצימיוני2021
ועד
דצמבר2022
,שבוכיהנו ראשיהממשלה
מרנפתליבנט
ומר יאירלפיד,אשראףהם לא פעלולהסדרתהנושא)
ובמצטבר- במשךכ-
13
שנים,מחויב
היהלפעוללהבטחתמענה עלכללהחסריםהמשמעותייםבהסדרים בתחוםשלניהולההיבטים
האזרחייםשלהטיפול בעורף בעתחירום-
חסריםמהותיים וחיונייםשלאהוסדרו זהשנים.
פעולת גופי החירום במהלך המלחמה
•
בפעילות גופי החירום שפעלו תחת משרד הביטחון -
רח"ל ופיקוד העורף (פקע"ר), במגבלת
סמכויותיהם-
לאהיהמענה עלכלל הפערים שעלומיד עם פרוץהמלחמה.לפיכךלאמומשה
"אחריות-
על"לטיפולבעורף בכללמצבי
החירום,לרבותבעתמלחמה.המדובר
במחדל
ש
נמשך
שנים
רבות;
הוא
נוגע
לתחום ההיערכות לחירום שחשיבותו ראשונה במעלה; מבקר המדינה
התריע עליו בשורה של דוחות
במשך שנים;
עקב המחדל
נפגע המענה הממשלתי בתקופת
המלחמה.כתוצאהמכלאלו בפרוץמלחמתחרבות ברזלהממשלהנדרשהלעסוק במינויגורם
שיובילויתכללאתהפעולההאזרחית, בלאשהוכנההתשתיתלפעולתוטרםהמלחמה.
•
על רקעהחסרהחמור במינוי גוףממשלתי בעל
סמכות ואחריות כוללתלניהולהטיפולבעורף,
בולטת רח"ל-
רשותהחירוםהלאומית-
יחידתמטה אשרהוקצולה משאבים בהיקףשל573
מיליוןש"ח במשךשששנים,ובממוצעלכלאחתמחמשהשניםהקודמותלמלחמה-
כמעט80
מיליון ש"ח בשנה. תקציביה של רח"ל פחתו במידה ניכרת במהלך השנים והיקף כוחהאדם
המועסק ברח"ל הצטמצם. פעילותה של רח"ל בשעת חירום מצומצמת, ועיקרה, בהתאם
לסמכויותיה ערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל -
מילוי משימות מטה במסגרת משרד הביטחון,
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
16
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
ומשכךאינה מהווהגורםלאומי,כשמה,ואינה מהווהגוף חירוםלאומי בעתחירוםהמנהלאת
ההיבטים האזרחיים של הטיפול בעורף. לא הוטלה על רח"ל או על כל גורם אחר מטעם
הממשלהאו מטעםשר הביטחוןאחריותוסמכותלתאם בזמןחירוםאתכלל פעילותמשרדי
הממשלהוהגופיםהשונים,וממילא רח"ללא עסקה בכך.
•
פקע"ר,
גוף בעל משאבים גדולים ביותר (בכלל זה -
משאבי כוח אדם, בשל סמכותו לגייס
מילואים בעיתותחירום),אשר
מופקד עלההתגוננותהאזרחיתואשר אמון על התמיכהבעורף
האזרחיבזמןחירום,ונדרש בידיהממשלהלהקצותכוחאדםלתמיכהבפעולותרח"ל בכלהנוגע
לקליטתמפונים במתקנים,
לאנתןמענהעלצורכיהםשלהמפוניםותפקידנציגיו באתריהמפונים
לאהיה ברור. פקע"ר
התמקד בפינויאוכלוסייה, במיגוןוב
הנחיית
הרשויותהמקומיות.
אי-מימוש תפקידו שלהקבינט החברתי-
כלכלי לטפל בהיבטים האזרחיים במלחמה
•
בשבועייםהראשוניםשלאחר פרוץהמלחמההממשלהקיבלה החלטותלהסמיךאת הקבינט
החברתי-
כלכלילניהול ההיבטיםהאזרחייםשלהטיפול
בעורף בעתמלחמה, בריכוז
שלמנכ"ל
משרד
רה"םובתיאוםהריכוז עםמנכ"למשרד
האוצר,ולאחר מכן בריכוז משל"ט אזרחי.אולם,
כל החלטותהממשלה בנושאלאיושמו באופןממשי,לאהשיגואת תכליתןולמעשההתפוגגו.
•
המערך שקבעה הממשלה להובלה של הטיפול בהיבטים האזרחיים של המלחמה לא פעל.
כשבוע לאחר פרוץ המלחמה (ב-
15.10.23) הסמיכה הממשלה את הקבינט החברתי-
כלכלי,
בראשותשרהאוצר,לטפלבכלההיבטיםהאזרחייםשלהמלחמה.לשרהאוצרהוקנתההסמכות
לכנסאתהקבינט,לקבועאתסדריומוולנהלאתדיוניולצורךקבלתהחלטות.בהמשךהחליטה
הממשלה (ב-
25.10.23
) להסמיך את שר האוצר להקים מרכז שליטה (משל"ט) אזרחיכזרוע
ביצועשלהקבינטאשר תרכזאת עבודתהקבינטוהטילה עליו ביןהשארלתאם,לתכללולגבש
תמונתמצבאל מול משרדיהממשלהוהגורמיםהרלוונטיים בכלהנוגע למתןמענה על צורכי
העורף בזמןמלחמה.אולם,מנגנון זה עליוהחליטההממשלהלצורךלניהולהתחוםהאזרחישל
המלחמה,לא עלה עלהמסילהולאיצאאלהפועל.
•
הקבינט החברתי-
כלכלי, בראשות שר האוצר, נמנע הלכה למעשה ממילוי התפקיד החיוני
שהטילהעליוהממשלה-טיפולבמכלולההיבטיםהאזרחייםבמהלךתקופהשבהשרויההמדינה
במלחמה שיש לה השפעות מרחיקות לכת על העורף והאוכלוסייה: שר האוצר מיעט לכנס
במהלךהמלחמה אתהקבינט;הקבינטלא דן בפעילות המשל"טהאזרחיאו בתכלול
פעילות
משרדי הממשלה במלחמה, לא עסק במכלול של צרכים רבים שהעלו לפניו נציגי שרים עוד
בתחילתהמלחמה,כגון בתחוםהתעסוקהוהדיור,ולאקיבל בדיוניוהחלטותמדיניות בנושאים
המצויים בתחומי סמכותו.
•
על רקעהחלטתהממשלהלהסמיךאתהקבינטהחברתי-כלכלילטפל בכלההיבטיםהאזרחיים
של המלחמה ולהקיםמשל"טאזרחי,שאמורהיהלמלא תפקידמרכזיומהותילניהולמשימות
הממשלה בשעתחירום,היהמקוםשכלהגורמיםהנוגעיםבדברבמשרדהאוצרובנציבותשירות
המדינה,יפעלו במהירותוביעילותהאפשרייםלצורךהקמתהמשל"ט.ואולם, במבחןהתוצאה,
משרדהא
וצר-הנהלתווגורמימקצועשבו
,לרבותבתחוםהמינהליוהמשפטי,
הממונהעלהשכר
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
17
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
וכן נציבות שירות המדינה לא נתנו מענה לע ה
קשיים
במהלך הניסיון
לממש
את מדיניות שר
האוצר לעניין
הקמת
המשל"ט האזרחי
ופעילות המשל"ט
האזרחי בשעת מלחמה. שר
האוצר
מצידו
לאמימשאת החלטתו בנושא. בכךנשמטלמעשההבסיסמהמנגנון שביקשההממשלה
לממש - הסמכת הקבינט החברתי-
כלכלי לניהול מכלול הנושאים והצרכים האזרחיים והקמת
המשל"טהאזרחילריכוז עבודתהקבינט תוךמעקבאחריישוםהחלטותיו.
אי-מימוש תפקידיו שלמרכז השליטה האזרחי וסגירתו
•
ראשהמשל"ט האזרחי החל בביצועהתפקיד בתחילתנובמבר2023
, כשלושהשבועותלאחר
פרוץ המלחמה. מינויו הושלם רשמית רק ב-
17.1.24
עם חתימתו על הסכם העסקה, ולאחר
שלושהימיםהודיע ראשהמשל"טלשרהאוצרכיהחליטלסייםאת תפקידומאחרשמצאשאין
בידיהמשל"טהאזרחיאתהכליםהדרושיםלמימושהאחריותאשר הוטלה עליו. ראשהמשל"ט
האזרחי מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא סיים את תפקידו עקב פערים משמעותיים בין
תפקידיו,כפישהוגדרו עלידיהממשלהועלידישרהאוצר,לביןהסביבהשבההתבקשלפעול,
וכןלמולהכלים,הסמכויות,כוחהאדםוהמשאביםשניתנולו.
•
במ
הלךתקופתפעילותושלהמשל"טהאזרחיהתקייםתהליךארוך
ומורכבלאיושהמשרותשבו.
משרד
האוצרלאהצליח במשךחודשייםלאיישאת5
המשרותשהוקצו
למשל"טהאזרחי(מלבד
ראש
המשל
"ט). הליכי איוש המשרות התנהלו ב
נציבות שירות המדינה ובמשרד האוצר בלוח
זמנים,אשרלא תאםאת הצורךהחיוניוהדחוף באיושהמשרות.העיכוב באיושהמשרותנעוץ
בעבודת משרדהאוצר
ונציבותשירותהמדינה.
העיכוב באישור תנאי השכרשל ראשהמשל"ט,
הנדרשלצורךהשלמת תהליךקליטתו,נעוץ בעיקר בעבודתהממונה עלהשכרונציבותשירות
המדינה.
•
משרד
האוצרלאהקצהמראש תקציבלפעילות
המשל"ט
האזרחי
ב
שעתח
ירום.
העמימותבדבר
היקף התקציב שיוקצה למשל"ט מעל
ה
חשש כי התנאים המינהליים שקבע משרד האוצר
לעבודתהמשל"טלא סיפקו תשתיתמתאימהלפעילותוולהשגתמטרותיו.
•
ראשהמשל"טהאזרחיהציע
,כחודשלאחר פרוץהמלחמה,להקיםמערכתמידעלניהולצורכי
האוכלוסייהוהמשק עלמנתשניתןיהיהלנתח,לסווגולנהלאתהמידעהעצום בנושא.מערכת
מידעשהציע ראש
המשל"טהאזרחילאהוקמה.
•
ניסיונותהמשל"ט
האזרחי במשךכחודשייםוחצילהסתייע בייעוץלתחומיההסברהויחסיהציבור
כדילתווךלתושביםאת פעולותהממשלה-
לאצלחו.אלמולניסיונותהמשל"טלקדםפעולות
בתחומיםאלה,הוצבומגבלותמינהליותבתחוםהרכשוכןמגבלותארגוניותפנים-
ממשלתיותעל
ידיגורמיהמקצוע במשרד האוצר ובמשרד רה"ם,ובכלל זאתהצעהכי פעולותההסברהיקוימו
באמצעותיחידתהדוברותשלמשרדהאוצר;דרישהכי פעולותההסברהיקוימובאמצעותמערך
ההסברההלאומי במשרד רה"ם,וכןמגבלותמשפטיותומינהליותשעלו במשרדהאוצר.בפועל,
הצורך
לפעול בדחיפותו
בלוח זמניםקצרהמתחייבמתקופתהמלחמה
נתקל בקשיים.
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
18
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
•
בתקופת פעילותו,המשל"טהאזרחיהתאפיין בחולשה תפקודיתנוכחגופיםאחריםאשרעסקו
בהיבטיםאזרחיים שלהמלחמהופעלו בערוציםמקביליםחופפים,ובפרטמנכ"ל משרדרה"ם
אשר עסק בסוגיותאזרחיות בד בבד עם פעילותהמשל"טהאזרחיובמנותקממנה, באופןשגם
יצרחוסר בהירותבדבר סמכותוואחריותושלהמשל"טהאזרחי.
•
הממשלה,ובכלל זאתשרהאוצרהעומד בראשהקבינטהחברתי-
כלכלי,לא פעלולאחרסיום
עבודתושל ראשהמשל"ט האזרחיובהמשךלאחר סגירתושלהמשל"ט האזרחי, למינויגורם
חלופילמילויהתפקידיםשהוטלו על
המשל"טהאזרחי.
•
משרדהאוצר
ונציבות שירותהמדינה,לא פעלו במהירותהמתבקשת בעתמלחמה
ולאעשואת
המרב
כדי לסייע בהקמת משל"ט
שאמור היה למלא
תפקיד מרכזי ומהותי
בניהול משימות
הממשלה בשעת חירום. ההחלטות שקיבלה הממשלה בעניין זה לא יושמו באופן ממשי,לא
השיגואת תכליתןולמעשההתפוגגו.
•
על רקעהחלטתהממשלהלהסמיךאתהקבינטהחברתי-
כלכלילטפל בכלההיבטיםהאזרחיים
של המלחמה ולהקיםמשל"טאזרחי,
שאמורהיהלמלא תפקידמרכזיומהותילניהולמשימות
הממשלה בשעתחירום,
היהמקוםשכלהגורמיםהנוגעיםבדברבמשרדהאוצרובנציבותשירות
המדינה,יפעלו במהירותוביעילותהאפשר
יות
לצורךהקמתהמשל"ט,
ולמינוישלהעומדבראשו
ושל
עובדיו.ואולם, במבחןהתוצאה,משרדהאוצר-הנהלתו,
וגורמימקצועשבו,לרבותבתחום
המינהליוהמשפטי,הממונה עלהשכרוכן
נציבותשירותהמדינה,לאהצליחולהביאליישוםשל
החלטתהממשלהלהקיםאתהמשל"ט.
•
שר האוצר,מר בצלאל סמוטריץ',שהוסמךלעמוד בראשהקבינטהחברתי-
כלכלי,לקבועאת
סדריומוולנהלאתדיוניולצורךקבלתהחלטות,לרבותהקמתמשל"טאזרחיאשרלאצלח,לא
מימש את סמכויותיולהפעלתהמנגנוןשעליוהחליטה הממשלהלצורך טיפול בכל ההיבטים
האזרחייםשלהמלחמה.
משרד
מבקרהמדינה
מעיר
לשרהאוצרכי
אםמצא
שאין בידולממש
את סמכויותיו,
היה עליולשובלממשלהולדווחלה
עלכך,ו
כן
היה עליו
לפעוללכךשהממשלה
תקבל החלטה בדבר
הגורם
אשר יופקד
על ניהול ההבטים האזר
חיים במלחמה
ועל המנגנון
שיוקםלטובתהנושא-
בהתאםלנדרש.
תפקידי מנכ"ל משרד רה"ם ומטה מנכ"ל משרד רה"ם בעיתות שגרהוחירום
•
המטה הכלכלי-חברתי במשרד רה"ם, שאותו מאיישים עשרות עובדים ובראשו עומד מנכ"ל
משרד רה"ם,הוקם
בהלימה
לתפקידיהםשל משרד
רה
"םומנכ"ל המשרד
. זאת,
כפישוועדת
קוצ'יקניתחהאת תפקידיהמשרד-
נשיאהבאחריותהכוללתלעבודתהממשלה,פעולהלמימוש
מדיניות הממשלה והחלטותיה,
עיסוק ב
עיתות שגרה וחירום בנושאים
שהטיפול
בהם חוצה
משרדים ומחייב קבלת החלטות מהירות ומערכתיות
והכרעה במחלוקות בין-משרדיות, וכפי
שנקבע בהחלטתהממשלהמ-
2012
,לרבות ריכוז עבודתמטהוקידום פרויקטים ביןמשרדיים;
פתיחת חסמים והכרעה במחלוקות המעכבות קידומה של מדיניות הממשלה;
ו
סיוע
מקצועי
לר
אשהממשלה בגיבוש עמדתו בנושאיםשוניםהמובאיםלפתחו.
עמדתלשכתמנכ"למשרד
רה"ם
גורסתכי מלאכתהתיאום ביןמשרדיהממשלה בנוגע לעבודתםהמקצועיתאינהבתחום
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
19
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
אחריותושלמשרד רה"ם. עמדה זו
אינה עולה בקנהאחד עם תכליתהקמתהמטה הכלכלי-
חברתי על פיהחלטתהממשלה.היא
אף
אינהמתיישבת עםהאחריותהמוטלת עלמטהמנכ"ל
משרד רה"ם
ואינה עולה בקנהאחד עם תפיסתההפעלהשלמשרד רה"ם,ולפיהמנכ"למשרד
רה"םיעסוק בעיתותשגרהוחירום ביןהשאר בנושאים בין-
משרדייםשנויים במחלוקתהמובאים
להכרעתו
וכן בנושאים
המצויים בתחומיאחריותםשלכמהמשרדיממשלה שיש
לקבלבמהירות
החלטות בעניין פעולתם.
•
המטההכלכלי-
חברתי במשרד רה"םהקים פורום ביןמשרדילהצפת פערים בתחומיהשירותים
הממשלתייםהחברתייםאשרהחל בפעילותיותרמחודשייםלאחר פרוץהמלחמה.משרדמבקר
המדינהמעירלמנכ"למשרדרה"ם
עלשלאהפעילמיידעםפרוץהמלחמהמנגנוןלהצפתפערים
בתחומיהשירותיםהממשלתייםהחברתייםלצורךגיבושהצעותלסגירתהפערים.
פעילות פורום מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד רה"ם,,
בתקופת המלחמה
•
הסדרת פעילות פורום המנכ"לים בעתחירום לפני המלחמה:
ההיערכותלהפעלתפורום
המנכ"לים בעתחירום,לפני המלחמה,הייתה חסרה,היאלאהוסדרהולא סוכמה באופןרשמי
ואףלאהובאהלידיעתהמנכ"ליםשלמשרדיהממשלה.
•
תדירות הדיונים:
עד סוף דצמבר 2023
מנכ"ל משרד
רה"ם כינס את
פורום
המנכ"לים 27
פעמים.החלמאמצעדצמבר2023
,שעהשהמדינההייתה בעיצומהשלהמלחמהבצפוןובדרום,
מספרהתכנסויותהפורוםהיהמצומצםמאוד.
משרד רה"םלא זימןלדיוני פורוםמנכ"ליםנציגים
שלהיועצתהמשפטיתלממשלה,אגףהתקציביםואגףהחשבהכללי במשרדהאוצר.
•
תוכן הדיונים וקבלת החלטות בנושאי ליבה: פורוםהמנכ"ליםלאקיבלהחלטותולאגיבש
מענים פרטניים בנוגע לאתגרים, לחסמים ולצרכים במישור הבין-משרדי. ב-
27
דיוני
פורום
המנכ"לים שהתקיימו בשלושתהחודשיםהראשוניםבמלחמה
לא
התקבלו
החלטות.בכללזאת,
הפורום לא קיבל החלטות העוסקות
בסוגיות הרוחביות הנוגעות לתחום האזרחי ולחסמים
הכרוכים בטיפול בהן
, לרבות ב
נושאים
מרכזיים
ש
מצריכים טיפול מערכתי ובין-
משרדי, כגון
המענההממשלתי במתקניםלקליטתתושביםשפונומבתיהם,היערכותמשרדיהממשלהבנוגע
לזירההצפונית
ו
המחסורב
עובדיםזרים,לאקיבלהחלטותלבצע עבודתמטהולאקיבלהחלטות
להעלותנושאיםלפניהממשלה.
הצוותים הבין-משרדיים במטה משרדראש הממשלה
•
אגף פנים, תכנון ופיתוח -
מערך הניהול הממשלתי של אתרי המפונים: על רקעהחסר
בניהולכוללשלהתחוםהאזרחי במלחמה,אגף פנים, תכנוןופיתוחהקיםמערךניהולממשלתי
כדי לטפל בצרכים נקודתיים שעלו באתרי קליטת מפונים. לא נמצאו במשרד רה"ם מסמכים
המתעדים סגירת מעגלי טיפול באותם נושאים.
מערך
הניהול הממשלתי אף
לא פעל לצורך
איתור
קשייםוחסרים
בטיפול
בתושביםשפונואוהתפנומיישוביםלקהילה,אלאהתמקד
בשירות
הניתן לתושבים
באתרי קליטת מפונים.
נוסף על כך, משרד רה"ם לא בדק באיזו מידהמילא
המערך את תפקידיו, באיזומידה ענההמערך על צורכיהמפונים בשטח,ומהןההשפעותשל
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
20
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
הפעלת המערך באמצעות עובדי מדינה, שבמשך חודשים רבים ממלאים תפקיד נוסף על
תפקידם בעתשגרה.
•
אגף ממשל וחברה: הפורום הבי
ן-
משרדי בתחומי חברהוחוסן הוקם במשרד רה"ם
בהובלת
אגף
ממשל וחברה, כדי להגביר את התיאום הבין-
משרדי
בתחומים אלו, לזהות אתגרים
משמעותיים, ובמידתהצורךלהציףאותםכלפימעלהלפורוםמנכ"לי
משרדיהממשלה ולקבינט
החברתי-
כלכלי.
נמצא
כי
הפורום החל להתכנס רק ב-
13.12.23
, יותר מחודשיים לאחר פרוץ
המלחמה.כמוכן
במהלך ינואר עד יוני
2024
התכנס
הפורום
רק שלוש פעמים.נכון
ליוני2024
,
לא התקבלו בפורום החלטות בדבר המלצות למנכ"ל משרד
רה"ם, כנדרש על פי תפיסת
ההפעלהשלמטהמנכ"למשרד
רה
"ם
ועל פיהחלטתהאגף בדברייעודושלהפורום.
תשתיתהמידע לצורך קבלתהחלטות
•
היעדר תמונת מצב
לאומית מלאה
אף על פישהממשלההטילהאתהאחריותלגיבוש תמונתמצבלאומית עלשלושהגופים
o
ממשלתיים,לאהייתה בידיהממשלה תמונתמצבכזו במהלך
ה
מלחמ
ה, בכלהנוגעלטיפול
במערך
האזרחי ובתחומי הכלכלה והחברה: רח"ל גיבשה תמונת מצב חלקית על חלק
מהיבטיהרציפותהתפקודית בעורף;המנ"לגיבשתמונתמצבשאינהלאומית,אלאממוקדת
בתחוםהמדיניובתחוםהביטחוני, אשרחסרהמידע רלוונטי לתמונתמצבלאומית בתחום
הכלכלי ובתחום החברתי ולפיכך הופצה רק לח
ברי הקבינט המדיני-
ביטחוני;
המשל"ט
האזרחי לא פעל הלכה למעשה, ובכלל זאת לא גיבש תמונת מצב.
הממשלה ומשרדי
הממשל
החסרואפואנדבךחיוני בעלמשקללצורךקבלתהחלטותולצורךניהולהטיפול
בעורף בתחומיםהאזרחיים.
•
הפערים ביןתמונת מוכנות העורף לחירום שגיבשהרח"ל
טרם המלחמה למול המציאות
שהתהוותה לאחר פרוץ המלחמה
ע
ל פי תמונתמוכנותהעורףלשעתחירום בשנת2022
שגיבשה
רח
"ל, ב-
11
מתוך15
יעדים
o
לאומיים רמת המוכנות בתרחיש מלחמה
היתה בינונית; ב-
4
היעדים הנותרים המוכנות
הלאומית בתרחיש מלחמה
הי
יתה
טובה (80
). מתוך 11
היעדים
שהמוכנות בהם
הייתה
בינונית, ב-
4
היעדיםהבאיםהמוכנות
הייתה
ברףהתחתון שלמוכנות בינונית:שירותי דת
וקבורה(64
),מחסההולם(64
),שירותי רפואה(68
)וחופש תנועה(68
).גם ביעדים
שבהם
המוכנותהלאומיתהכוללת בתרחישמלחמה
הי
יתה
טובה(כאמור-
80
)נמצאומשרדיםעם
מוכנותנמוכה-
למשל,ביעדהספקתמידעלציבור,המשרדיםהאלהנמצאוכבעליהכשירות
הנמוכה ביותר:
משרדהתיירות(52
),משרדהפנים(56
),משרדהבינויוהשיכון(56
)ורשות
האוכלוסין(56
)
.
ביולי2023
דיווחהרח"ללמשרדיהממשלהעלתמונתמוכנותהעורףלשעת
חירום.
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
21
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
בפועל, לא
חר פרוץ המלחמה, התגלו
בסיורי מבקר המדינה באזורים שונים בארץ פערים
o
משמעותיים במענה הממשלתי שניתן לעורף, כמו, למשל, מחסור בכוח אדם במפעלים
חיוניים, מחסור בגורמי מקצוע מטפלים בתחום הפסיכולוגי-רגשי ו
מחסור בנציגי משרדי
ממשלה במקומות שהייה של תושבים מופנים.
יוצאכי לצד תמונתהמצבשגיבשה רח"ל,
ולפיה רמתמוכנותהעורףלחירוםהיא בינונית-
טובה,המענההממשלתי בפועלדורששיפור
ניכר.
מצב
דברים זהמעורר צורךלבחוןמחדשאתהמדדיםשלפיהם רח"למודדתאתרמת
המוכנותשלהעורףלחירום.
•
פערים בתמונת המצב שגיבשה רח"ל בתקופת המ
לחמה
רח"ל גיבשה בתקופתהמלחמה תמונתמצבהנוגעתלחלק מהיבטיהרציפותהתפקודית,
o
אולם תמונת המצב שגיבשה אינה בגדר "
תמונת מצב העורף הלאומית", כנדרש על פי
החלטת הממשלה משנת 2007
זאת, בשל שתי סיבות עיקריות: (א). על פי רח"ל, חלק
מהגופיםהרלוונטייםלגיבוש תמונתמצב עורףלאומיתאינםמספקיםלרח"למידעבאופן
סדיר. לפיכך תמונת המצבשרח"לגיבשההייתהחסרה, שכןהיא לאכללההיבטירציפות
תפקודיתשבתחומיהאחריותשלהגופיםהאלה;(ב)רח"לביססהאתתמונתהמצבשגיבשה
במהלךחודשיהמלחמה עלמ
תודולוגיהששימשהאותה בעתשגרה,
לצורך בחינתמוכנותם
לחירום. בהתאםלכך תמונתהמצבשל
רח"ללא כללה לדוגמהנתונים עלהנזקהכלכלי
שנגרם ביישוביהדרום, בייחוד ביישובי עוטף עזהוביישוביהצפון, עלהיקףהעובדיםשיצאו
לחל"תועלהחסר בכוחאדם,לדוגמה בענףהבניין.
ל
צורך גיבוש תמונת מצב, רח"ל הנחתה את משרדי הממשלה לדווח לה על אי-
עמידה
o
במשימותשהוגדרולהם.אולם,
רח"ללא דרשהמ
המשרדהממשלתי
המדווחלספקנתונים
מפורטיםועדכניים בתחומיהפעילותהשונים,אלא דרשהלהזין
מלל
אודות רמותהשירות,
עלפישיקולדעתושלהגורםהמדווח,
לרבותציון במללשלפערים,משמעויותיהםוהמלצות
על מנת לצמצמם.
בפועל דיווחי המשרדים היו מאופיינים פעמים רבות במיעוט נתונים
מספריים
הנחוציםלצורךאיתור פעריםוקבלתהחלטות.
•
פערים בתמונת המצב הלאומית שגיבשהמרכז לניהול משברים במשרד רה"ם בתקופת
המלחמה
קיים
פער בין תמונת המצב שעל המרכז לניהול משברים במשרד רה"ם (המנ"ל)
לגבש
o
בשעת חירום על פי החלטת הממשלה משנת 2007
, לבין תמונת המצב
שהמנ"ל מגבש
בפועל,עלפיתפיסתההפעלהשל
המל"ל.עלהכיבשונהמהחלטתהממשלהמשנת2007
,
ולפיה
המנ"ל יגבש בשעתחירום תמונתמצבלאומית אינטגרטיבית, עדכניתודינמית,על
בסיס מידע, הערכות מצב ותמונות מצב מגזרות הפעילות השונות,
המנ"ל
שבמל"ל פעל
בהתאםלתפיסתההפעלהשאושרה עלידי
מל"ל ולא הובאהלבחינהולאישור שלראש
הממשלה, וגיבש במהלך המלחמה תמונת מצב מדינית-
ביטחונית בעיקרה, שכללה
התייחסות תמציתיתגםלחלק מהיבטיהרציפותהתפקודיתשלהמשק.
המנ"ל פעלאפוא
לגיבוש תמונתמצבשלא בהתאםלנדרש על פיהחלטתהממשלהשמכוחההוקם.
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
22
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
מפרוץ
המלחמהחדרהמצב
במנ
"ל
לאקיבלמידעממשרדיהממשלההאחראיםלתחומים
o
כלכלייםאו חברתיים,כגון משרדהאוצר,משרד הבריאות,משרד החינוך,משרדהרווחה
והביטחוןהחברתי,משרדהפנים,משרדהתחבורה
ומשרד הכלכלהוהתעשייה,ובכללזאת
הוא לא קיבל מהמשרדים האלה את תמונות
המצב
שהם גיבשו על הנושאים
שבתחומי
אחריותם. לפיכך,
המנ"ל לא כלל בתמונת המצב שגיבש מידע על תחומי פעילותםשל
המשרדיםהאלה,ותמונתהמצבשהואגיבשוהפיץלראשהממשלהולקבינטהמדיני-
ביטחוני
הייתהחלקיתשכןהיאהתמקדה בעיקר בתחומיםהמדיניים-
ביטחוניים.
•
פערים בתשתיתהמידע שלמטה משרדמנכ"ל
רה"ם
תפיסותההפעלהלחירום
שגובשו
בשניחלקיםשלמשרד רה"ם- זושלהמ
ל"לוזושלמטה
o
המנכ"ל, לא היומתואמות,שכן תפיסתההפעלהשלמטהמנכ"ל משרד רה"םנשענהבין
השאר עלההנחהשהמנ"ליגבש בשעתחירום תמונתמצב לאומית,ואילו תפיסתההפעלה
שלהמל"ל
לא כללהגיבוש תמונתמצבכזו.
משרד
רה"ם,אשר ביססאת תפיסתההפעלה
שלמטה מנכ"ל המשרדגם עלקיומהשל תמונת מצבלאומיתמתעדכנתשלהמנ"ל,נותר
עםחסריסודיוחמורשלמידע במהלךהמלחמה.
מנכ"למשרד רה"ם,אשרנדרשלהוביל תהליכיקבלתהחלטות רוחביות במהלךהמלחמה,
o
לרבות באמצעות פורוםהמנכ"לים, פעל על סמך תשתיתמידעחלקיתשהעבירה רח"לולא
קיבל תמונת מצבלאומיתמהמנ"לשבמל"ל,אשר על פי תפיסתההפעלהשלמטהמנכ"ל
משרד רה"םהייתהאמורהלהיותמקורמידעלפעילותו במלחמה.נמצאכי פעריםאלובין
תשתית המידע שהייתה בידי משרד רה"ם לבין המידע הנחוץ לתכלול פעילותמשרדי
הממשלה במלחמההתגלולמשרדרה"ם רקלאחר פרוץהמלחמה.
למשל בידימשרדרה"ם
לא היונתונים
מספקים
עלהיקף האוכלוסייה הזקוקהלשירותים ממשלתיים,לרבותנתונים
על
מספרהתושביםשפונואוהתפנומבתיהם;נתונים
עלמספרהאנשיםשנפגעוועלמצבם,
ובכללזאתעלמספרהאנשיםהמאושפזיםבמרכזיםרפואייםעקבפגיעתם;נתוניםעלמספר
התלמידים הלומדים בפועל במוסדות חינוך ומספר התלמידים הלומדים מרחוק;ומספר
המטופלים עלידישירותיהרווחהלעומתמספרהתושביםהזקוקיםלטיפול.
נוכח החסר בתשתית המידע שבידי
משרד רה"ם, נוצר צורך להקים בדחיפות בתחילת
o
המלחמהמערכתמידעשתאפשרהצגתמידעמספקממשרדיהממשלהלצורךאיתורקשיים
וחסמים בפעילותמשרדיהממשלה בתחוםהאזרחי,מתןפתרונותמתאימיםוקבלתהחלטות
בראייהחוצת-משרדים.מערךהדיגיטלהקיםלאחרפרוץהמלחמהאתמערכתאמו"ןוהעלה
אותהלאווירלראשונה רק בסוףנובמבר2023
,כחודשוחצילאחר פרוץהמלחמה.נכוןלמאי
2024
המערכת הייתה פעילה באופןחלקיועדייןלא נכלל בה מידע(שאינו פומבי) המצוי
בידיחלקניכרממשרדיהממשלה1.
1
מבקרהמדינה,"מערכות תקשובלתכלוללאומישלמידעוטיפולבמפוניםלפניפרוץהמלחמהובמהלכה"(טרם
פורסם.)
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
23
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
המענה ל
צורכי הציבור במידעובשירותים ממשלתיים בזמןהמלחמה
•
ריבוי מוקדי ח
ירום והיעדר תיאום מיטבי של פעילותם -
אירועי השבעה באוקטובר
והמלחמה הובילו לעלייה ניכרת בצורך הציבורי לקבל מידע הנוגע לשירותים שמעניקים
הממשלהוזרועותיהולמיצוי זכויותשלקבוצות באוכלוסייה,כגוןתושביםשפונואוהתפנומביתם
וכן המשרתים והמשרתות במילואים. נמצא כי
לצורך מסירת מידע לציבור,
גופים
ממשלתיים
הפעילו במהלך המלחמה
עשרות מוקדי חירום טלפוניים, לעי
תים תוך כפילות ביניהם כיוון
שמוקדים שונים עסקובאותםנושאים.נכוןלאפריל2024
,
33
גופיםממשלתיים
הפעילו48
מוקדי
חירוםטלפוניים
במהלךהמלחמה:21
מהגופים
הפעילומוקדאחד;
תשעהגופיםהפעילושני
מוקדים טלפוני
ים;ו
שלושהגופיםהפעילו שלושהמוקדיםטלפוניים.והעלהכימוקדיםטלפוניים
של משרדיממשלהשוניםהעניקומידעושירות באותםנושאים, בייחוד בתחוםהסיוע הנפשי,
במתן סיועלתושביםשפונואוהתפנומבתיהם, בגי
וסמתנדביםותרומותובסיועלנשים.
ריבוימוקדיםטלפוניים, פערימידע בנוגעלטיפול בתושביםוהחסר בנתוניםמערכתייםאשרעלו
ביןהשאר בסיורימבקרהמדינה בתחילתהמלחמה,מלמדים עלהקושישלהציבורלקבלשירות
יעילואפקטיבימגופיהממשלה.ממצאיםאלהאףמעליםחששכימיצויזכויותשלתושביםהצריך
פניותלגורמיםשוניםורבים,ובכךהעריםקשייםבירוקרטייםעלקבלתמענהושירות.ריבוימוקדים
אף פותח פתחלתשובות סותרות ביןגופיםולהעברתהפונהמגוףלגוף,לצורךקבלתמידעאו
שירות.
•
ריבוי קמפיינים - במהלךארבעתהחודשיםהראשוניםלמלחמה27
גופיםממשלתייםהתקשרו
עם לשכתהפרסוםהממשלתית(לפ"ם)לצורך ביצועכ-
80
קמפייניםלציבור, על רקעמלחמת
חרבות ברזל. עלותההתקשרויותהסתכמהב
כ-
93
מיליוןש"ח. רק באמצענובמבר2023
,הוחלט
לצמצם את הקמפיינים הפרטניים מטעם הגופים הממשלתיים ולעבור ל"קמפיינים אחודים
ורוחביים."
משרדמבקרהמדינהמצייןלטובהאת פעילותאגףכלכלהותשתיות במטההכלכלי-
חברתיבמשרד
רה"ם בתחילת המלחמה, אשר הפעיל צוות בין-
משרדי למשק ותשתיות. במהלך החודש הראשון
במלחמה- מ-
10.10.23
ועד
9.11.23
- צוותמשק ותשתיותהתכנס על פי סיכומיו,, בתדירות יומית,
בכללזהבסופי שבוע,ובסךהכולהתקיימו
31
דיוניםשלהצוותבתקופהזו.לאחרמכן,תדירותכינוסי
הצוות פחתה,ומ-
12.11.23
עד27.12.23
הצוותהתכנסלתשעה דיונים.
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
24
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
על הממשלהועל ראשהממשלההעומד בראשהלהיערךמראש בזמןשגרהלריכוזהטיפולהממשלתי
בתחום האזרחי בשעת חירום, ובכלל זאת למנות גוף
בעל סמכות ואחריות כולל
ות לניהול
ההיבטים
האזרחייםולקבועאתדרכי פעולתו. על ראש הממשלהלפעוללהשלמת ההסדרההנדרשתלצורךמתן
מענה על
כלל הפערים בתחוםניהולההיבטיםהאזרחיים בשעתחירום.כמוכן, ישלתרגלאת פעולתו
שלהמנגנוןלניהולההיבטיםהאזרחיים בעתשגרהכדישיפעלהיטב בעיתותחירום. עלהממשלהלקיים
הליךסדורשלבקרהומעקבבענייןביצועהחלטותיהבנושאזה.
על
ראשהממשלהלהידרש
לענייןבאו
פן
מיידי,נוכח
המצבהמלחמתיהמתמשך במדינת ישראל, באופן
שיתן
מענה
לעצורכיהתושבים.
עלשרהביטחון,בהתייעצותעםראשהממשלה להביאלפניהממשלההצעתהחלטהלמינויגוף,ממשלתי
בעל סמכותואחריותכוללתלניהול הטיפול בעורף. עוד עלשרהביטחוןלבחוןלעומקאת תפקידיהשל
רח"ל,ולוודאכימשאביהיהלמואת תפקידיהגם בשעתחירום,וכן עליולבחוןאת תחומיהאחריותשל
פקע"ר,אלמולהצורך ב
מענה עלכללהפעריםהקיימים בתחוםניהולההיבטיםהאזרחיים בשעתחירום.
שר הביטחון, משרד הביטחון והמשרד לביטחון לאומי לפעול, בתיאום עם המל"ל, לגיבושהצעהעל
מוסכמתלהסדרת סמכויותהמשרדים בכלהנוגעלטיפול בעורף.
על רח ל," יחד עם פקע"ר,לסייעלשר
הביטחון בגיבוש
ההצעה.
על המל"ל לעקוב אחר
הפעולות להשלמת ההצעה המוסכמת ולוודאשהן
יושלמו בהקדם האפשרי. אם
יישום ההסדרה
יהיה כרוך
בקשיים,
על המל"ל ליזום את העלאתנושא
הסדרתהסמכויותלטיפול בעורף בשעתחירוםלפניהממשלהאוהקבינטהמדיני-
ביטחוני,לצורךהכרעה
במחלוקותוקבלתהחלטות.
נציבות שירות המדינהעלהמופקדת עלניהול ההון האנושי במשרדי הממשלה ואגף השכר והסכמי
העבודה במשרדהאוצר,
בהתייעצות עםמשרדהמשפטים,לגבש דרכי פעולהלאיושמשרות ולקביעת
תנאישכר
בשעתחירום, בהתחשב בצורךלאייש משרותולקבוע תנאישכר
בדחיפותובלוח זמניםקצר
ובצורךלקייםהליכיאיושמשרותהעומדים בהוראותהדין,תוךהקפדהעלכלליהמינהלהתקין,ולהטמיע
דרכי פעולה אלה בקרב משרדי הממשלה. על
ההנהלות ו
גורמי המקצוע במשרדי הממשלה, לרבות
במשרדהאוצר,
לפעולככליכולתםכדילקדםהליכיאיושמשרות בשעתחירום בדחיפותהמתבקשת,
במסגרתכלליהמינהלהתקין.
כימומלץ
משרדהאוצר,לרבותאגף
החשכ
"ל
המופקדגם על הרכשהממשלתי, בהתייעצות עםמשרד
המשפטים,
ישלימו את גיבוש
דרכי
הפעולהלקיום רכשממשלתי
בשעת
חירום, בהתחשב בצורךלפעול
בדחיפות
ובלוח זמנים קצר ובצורך לקיים הליכי רכש העומדים בהוראות
הדין, תוך הקפדה על כללי
המינהלהתקין
,ו
יטמיעו דרכי פעולהאלה בקרבמשרדיהממשלה. עלגורמיהמקצוע במשרדים,בפרט
בתחומיהניהולוהמשפט,לפעול בשעתחירוםככליכולתםכדילקדםהליכי רכש בדחיפותהמתבקשת,
במסגרתכלליהמינהלהתקין.
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
25
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
מנכ"למשרדרה"םלפעולבהתאםלתפקידיעל
אלולהתשפ"ה
2025
וולתפקידיהמטההכלכלי-
חברתישבראשותו,לרבותעל
פיהחלטת
הממשלהמאוקטובר2012
,תכליתהקמתהמטההכלכלי-
חברתיותפיסתההפעלהשלמשרד
רה"ם עצמו.
מנכ"לעלמשרדרה"ם
לחוללשינוייסודי בעבודתושל פורוםהמנכ"לים.לצורךכך עליולקבועאתסדרי
עבודת הפורום באופןשיבטיחואת פעילותו בהתאם לתכליתו -
הסרתחסמיםוקידוםשיתופי פעולהבין
המשרדים, לרבות בזמני מלחמה. בכלל זאת מומלץ לקבועמהוהמידע שיוצגלפניהפורוםולהסדיראת
אופן קבלתההחלטותוכןאתהמעקבאחר ביצוען. עלמנכ"ל משרד רה"םלהפיץלמנכ"ליםאתסדרי
עבודת הפורום ולהשתמש בהםככלהנדרשכל עודנמשכתשעתהחירום. מומלץ שמנכ"למשרדרה"ם
יזמיןלדיוני פורוםמנכ"לים נציגייחידותמרכזיותהשותפות בדרךכלל בתהליכיגיבוש הצעותהחלטה
לממשלה,לרבותנציגיהיועצתהמשפטיתלממשלה,אגף תקציביםוהחשבהכללי במשרדהאוצר.
מנכ"למשרדרה"םלפעולמבעודמועדוכברבעתשגרהלכךשהמשרדיהיהערוךלעתחירום,עלובכלל
מ
זאתהמטההכלכלי-חברתי במשרד.
ומלץכי משרד רה"םיבחןאת פעילותמערךהניהולהממשלתישלאתריהמפונים,יבדוק באיזומידה
הוא ענה עלצורכיהמפוניםותרםלשיפורהשירותהממשלתישניתןלהם,לרבות עלידי בחינת
המשמעות
של הפעלת המערך באמצעות עובדים הממלאים תפקיד נוסף והאם היה מקום שהמערך
יפעללמתן
מענהגם לצורכי תושביםששוהים
באופן זמני בקהילה וכןלתושבים
שלא פונומבתיהםובתיהםמצויים
באזורים
המאוימים
באופן תדיר במהלךהלחימה.
בכלל זאת,ישמקום לערוך סקרים בקרבהתושבים
המפונים ובקרב עובדי המערך. בהתאם לממצאי הבדיקה, על משרד רה"ם להחליט אם להפעילאת
המערך ובאיזומתכונת
באירועי פינויאוכלוסייה עתידיים
,ולפעול בהתאםלממצאיהבדיקה.
מומלץ
כי
רח"ל תבחןמחדש
את
המתודולוגיה על פיה
היא מגבשתאת
תמונתהמוכנותלחירום,לאור
לקחימלחמתחרבות ברזל
והתמשכות
המצבהמלחמתי.
משרדהביטחון,בראשותשרהביטחון,לפעוללכךעלשתמונתהמצבשרח"ל
מגבשתבמצבחירוםתענה
עלהנדרש בהחלטתהממשלה-
תמונתמצב עורףלאומיתמלאה. על רח"ללבססאת תמונתהמצבעל
מקורות מידע מספקים ומתודולוגיית דיווח המותאמת לצרכים בשעת חירום, וכן עליה לתרגל את
המתודולוגיההזו בעתשגרה,לצורךהפעלתה בעתחירום.
המלעל
"ללפעול על פיהחלטתהממשלה משנת2007
אוליזוםשינוי בהחלטה. בכלל זאת, על
המל"ל
לגבש בשעת חירום, באמצעות
המנ ל,"
תמונת מצב לאומית אינטגרטיבית בהתאם לנדרש בהחלטת
הממשלה,אשר תישען עלמידע,הערכותמצב ותמונות מצבמכללהגורמיםהרלוונטייםלמצב החירום,
לרבותמשרדיהממשלההעוסקים בתחומיםכלכליים וחברתיים. על ראש
המל"ל ומנכ"ל משרד רה"ם
לתאם ביניהםאת תפיסות ההפעלה בשעתחירוםשל המל"ל ושל מטה מנכ"ל משרד רה"ם, על מנת
ליישב פערים ביןהתפיסות. על ראשהממשלה-
הגורםהיחיד במדרגהארגוניהממונה עלשתיזרועות
אלהשלמשרד רה"ם,להורו
ת עלהתאמתהתפיסות,איתור פערים בתפיסותועליישובם.
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
26
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
כימנכ"למשרדרה"םינקוטאתהפעולותהנחוצותמולמומלץמשרדיהממשלהשטרםמסרואתהנתונים
הנחוציםלמערכתאמו"ן,לצורךהשלמתהזנתהמערכתבנתונים,כדישהמערכתתכלולאתמלואהנתונים
הנחוציםמכללמשרדיהממשלה
לצורך זיהוי פעריםוחסמיםוטיפול בהם.
כימשרדרה"ם,בהתייעצותעםמערךהדיגיטלהלאומי,יפעלמומלץלהקמתמוקדמידעאחודשלהגופים
הממשלתיים;יקבעמיאחראילהקמתוולהפעלתו;יקבע
אתמתכונתההפעלהשלהמוקד(למשלמתכונת
של אבחון הפנייה, ניתובה ותיאום המענים לפונה;)
ויגבש אמצעי המעודד מיצוי זכויות כגון "מחשבון
זכויות".כל זאת,גם בשעתחירום.
כי מערךההסברההלאומימומלץבמשרדרה"םיבחןאתאפקטיביותהקמפייניםשלמשרדיהממשלה
השונים בעיתותחירום אלמולקמפייןממשלתיאחוד,וכיהואיפעל בהתאםלממצאיהבחינה.
ורהתושבי
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
27
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
ניהול כולל שלהתחום האזרחי בשעתחירום -החלטות ממשלה
המקור:על פי החלטות הממשלה ודוח הוועדה להסדרת תחומי האחריות, הסמכויות ויחסי הגומלין בין רח"ל ופיקוד העורף
(
17.5.18
.)
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
28
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
הצורך בניהולכוללשלהתחומיםהאזרחיים בעתמלחמה עלה במלוא עוזו עוד בשנת2006,כ-
17
שניםלפני
פרוץ מלחמת חרבות ברזל, במהלך מלחמת לבנון השנייה. לנוכח התוצאות החמורות והכואבות של אירועי
שבעה באוקטובר,ומאחרשמאותאלפיםמתושביהמדינה פונואוהתפנומבתיהם,מאותאלפיםגוייסולשירות
מילואיםובעלי עסקיםנקלעולקשיים-
עמדו
לפניגופיהממשלהאתגריםכבדימשקל בזירההאזרחית,
אשר
הצריכוניהול-
עלשל פעולותגופיהממשלה, ביןהשארכדילהבטיחשכלאחדמהתחומיםהאזרחייםימשיך
לתפקד ברציפות,כייינתן המענההממשלתילעובדיםולבעלי עסקים וכדי להקל
את
ההתמודדות עם פגיעות
שחווההציבור, בפרט
התו
שביםהמפונים.
באוקטובר
2024
שנהלאחר פרוץהמלחמה,,
עשרות
אלפיתושבים
עדייןהיומפונים
מבתיהם,
ומאותאלפים מתושביהצפוןהתגוררו ביישובים המצויים תחתאיום תדיר במהלך
הלחימהופעילותםמוגבלת,
וזאת
ביןהיתר
על רקעהסלמה בעימותבחזיתהצפונית בחודשיםיוליעדספטמבר
2024
.
במשך17
השניםשחלפוממלחמתלבנוןהשנייה, הממשלה לאהשלימהאתהפעולותלמינויגוף בעלסמכות
ו
אחריותכוללתלניהולהטיפולבעורף
בשעתחירום.בהיעדרגוףבעל סמכותואחריותכאלה,הממשלהקיבלה
לאחר פרוץמלחמתחרבותברזלהחלטותהנוגעותלריכוזהטיפולהממשלתיבתחוםהאזרחישלהמלחמה,אך
החלטותיהלאהשיגואת תכליתן ולמעשההתפוגגו.המנגנוןלניהולהתחוםהאזרחי,שעליוהחליטההממשלה
כשלושהשבוע
ותלאחר פרוץהמלחמה-הסמכתהקבינטהחברתי-כלכלי בראשותשרהאוצר,,ל
ניהולמכלול
הצרכיםהאזרחיים והקמתה
משל"ט
האזרחי
לריכוז עבודתהקבינט לא עלה עלהמסילהולאיצאאלהפועל.,
הקבינט החברתי-
כלכלי מיעט להתכנס
במהלך
המלחמה, עד
סוף אוגוסט
2024
, ובדיוניו
המעטיםלא דן
בפעילות
המשל
"טהאזרחי
או בתכלול פעילותמשרדיהממשלה במלחמה.
על רקעהחלטתהממשלהלהסמיךאתהקבינטהחברתי-
כלכלילטפל בכלההיבטיםהאזרחייםשלהמלחמה
ולהקיםמשל"טאזרחי,שאמורהיהלמלא תפקידמרכזיומהותי
בניהולמשימותהממשלה בשעתחירום,היה
מקום שכל הגורמים
הנוגעים בדבר במשרד האוצר ובנציבות שירות המדינה, יפעלו במהירות וביעילות
האפשרי
ות
לצורךהקמתהמשל"ט.ואולם, במבחןהתוצאה,
משרדהאוצר-
הנהלתו
וגורמיהמקצועשבווכן
נציבותשירותהמדינה,לאנתנומענה
עלה
קשייםבמהלךהניסיוןלממשאתמדיניותהשרלענייןהקמתמשל"ט
אזרחיופעילותו בשעתהמלחמה.
שרהאוצרמצידולא פעללהבטחתיישוםהחלטתו בנושא.
כמו כן, משרד ראשהממשלה, בראשותמנכ"ל המשרד,לא פעלכמתחייבמתחוםאחריותו-לטפל בעיתות
שגרהוחירום בנושאיםהמצויים בתחומיאחריותםשל
כמה
משרדיממשלה שנדרשלקבל במהירותהחלטות
בעניינם וכן
לטפל ביישום
מדיניות הממשלה והחלטותיה ובכלל זה
הכרעה ב
מחלוקות בין-משרדיות.
פורום
המנכ"לים
של משרדיהממשלההופעל עלידימנכ"ל משרד רה"םללא
קביעת סדרי עבודה, שלא בהתאם
להגדרת ייעודו,
ללא קבלת
החלטות
שמקדמות
מענהישירומעשי
עלצרכים בזירההאזרחית
והחלמאמצע
דצמבר2023
- לא בתדירותהנדרשת במצבחירוםאזרחי.
בשעתההקשהשלמדינתישראלהחלמפרוץמלחמתחרבות ברזל,הניהולהכוללשלהצדהאזרחיהיהלקוי,
חסרוחלש בגיןשישה
פעריםיסודיים:
היערכות לקויה לפני המלחמה להעמדת גורם מוביל אחד הנתמך במערך אופרטיבי לצורך ניהולהצד
▪
האזרחישלהמלחמה;
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
29
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
פעילותם
הלכהלמעשהשלגופיהחירוםשפעלותחתמשרדהביטחון-רח
"לופקע"רואי-מימוש"אחריות-
▪
העל" של שר הביטחוןלטיפול בעורף, עקבאי-
השלמתהטיפול
הממשלתי
בהקניית סמכויותמתאימות
לגורםמובילומרכז;
כישלוןהניסיוןלהעמידמבנהתפקודייציבלאחר פרוץהמלחמה,ותחתזאתקיוםמבנהמשתנה,לאסדיר,
▪
אשרלבשופשטצורהמפעםלפעם;
פעולה
מצומצמתודלילהשלהפורום
המדיני
המוביל-הקבינטהחברתי-
כלכלי;
▪
פעולה
לאאפקטיביתשל פורוםהמנכ"לים בראשותמנכ"למשרד
רה ם;"
▪
המל"
ל לא סיפק באמצעות
המנ
"ל את תמונתהמצבהלאומיתוהאינטגרטיבית בזמן המלחמה-
בפרט
▪
בהיבטיהטיפולהאזרחי כנדרשממנו.,
מאפיינים
אלהשלהניהולהכוללהיו תשתית רעועהלטיפולהממשלה בצורכיהציבור במהלךהמלחמה.זאת,
עקבמחדל
מתמשך
שלממשלותישראל
מאזמלחמתלבנוןהשנ
ייהלרבותהממשלהה-
37
בראשות
ח"כבנימין
נתניהו,אשרלאהשלימואתהפעולותלהסדרת סמכותואחריות
כוללתלניהולההיבטיםהאזרחייםשלהטיפול
בעורף בעתמלחמה ולהסדרת פעילותו.
האחריות לממצאים
העיקריים שעלו בדוח זה,מוטלת עלהגורמים
האלה:
1
.
ראש הממשלה
ח"כ בנימין נתניהו -
אשר במשך
שנותכהונתו לא הבטיח על ידישימוש בסמכויותיו,
ובכלל זאת סמכותולקבועאת סדרהיוםשלהממשלה,
מתןמענה
עלה
חסרהיסודיהידוע
מאזמלחמת
לבנוןהשנייה
בהסדר
תהסמכויותל
ניהולההיבטיםהאזרחיים בעתחירום;ובפרט
לאהוסדר
ו
באופןמלא
הסמכ
ותהואחריות
הכוללתלניהולההיבטיםהאזרחייםשלהטיפול בעורף בעתמלחמה.
לצד
האמוריוער
כיגם
ראשי הממשלה
מר
נפתלי בנט
בשנתכהונתומיוני2021
ועדיוני2022
,וח"כ
יאיר לפיד
בתקופת
כהונת
ו(
כראשממשלהחלופיבמהלךשנה,וכראשממשלה בתקופהשלחצישנהלאחרהתפזרותהכנסת,
מיוני2022
ועד דצמבר2022
לא פעלו בנושא.)
2
.
שר הבי
טחון בתקופת הביקורת
מר יואב גלנט ושרי הביטחון שקדמו לו אשר עמדו בראש גופי
החירום
הפועלים במשרדהביטחון ובצה
"ל - רח
"ל ופקע"ר - אשר
לא השכילולהסדיראתמעמדם
של גופי החירום במשךשנים.ו
לפיכך,
על רקעהחסרהחמור במינויגוףממשלתי בעל סמכותואחריות
כוללתלניהולהטיפול בעורף,גופי
חירום אלו
והעומדים בראשם
לא נתנוהלכהלמעשהמענהמספק
לע פערים שונים במהלךמלחמתחרבות ברזל. רח"ללא היוותהגוףחירוםלאומי,המנהלאתההיבטים
האזרחייםשלהטיפול בעורף בעתהמלחמה,ופקע"ר,שהואגוף בעלמשאביםגדולים ביותר,אשרמופקד
עלההתגוננותהאזרחית
ואמון עלהתמיכה בעורףהאזרחי בזמןחירוםונדרש בידיהממשלהלהקצותכוח
אדם לתמיכה בפעולות רח"ל
בנוגע
לקליטת מפונים
במתקנים,
לא נתן מענה
לצורכיהם של המפונים
ותפקיד
נציגיו
באתריהמפוניםלאהיה ברור.
3
.
שרהאוצר
ח"כ
בצלאל סמוטריץ' - עלשלאהשתמש בסמכויותיוכמישעומד בראשהקבינטהחברתי-
כלכלי, לצורךהפעלתהמנגנוןשעליוהחליטההממשלהלטיפול בהיבטיםהאזרחייםשלהמלחמה;ועל
ש
כשל ב
ייש
ו
םהחלטתהממשלה,
אשרהיהשותףלקבלתה,
בדברהקמתהמשל"טהאזרחיוהפעלתו
ועל
שלא פעללשובלממשלהולדווח עלכך,כדי לפעוללכך שהממשלה תקבלהחלטה בדבר
הגורם
אשר
מבקרהמדינה| דוחמיוחד
30
▪ ספטמבר
הניהול הממשלתי שלהתחום האזרחיבמהלך
מלחמתחרבותברזל
אלולהתשפ"ה
2025
יופקד
עלניהולהה
י
בטיםהאזר
חיים במלחמה
.לנוכחהתמשכותהכשל על פניחודשיהמלחמה,היהעל
ראש הממשלה להידרשלנושא,
כדי
להביאליישוםאתהחלטתהממשלה בכלהנוגעלהובלתהטיפול
בתחוםהאזרחי במהלךחודשיהמלחמה.
4
.
כמו כן משרד מבקר המדינה מעיר ל
מנכ"ל משרד ראש הממשלה מר יוסי שלי -
על האופןשבו
הפעיל את פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה -
בין השאר ללא קביעת סדרי עבודה וללאקבלת
החלטות
המקדמותמענהכוללעלצרכיםבזירההאזרחית.לליקויים בפעולותפורוםהמנכ"ליםהיוהשלכות
שפגעו בטיפולהממשלתיהכולל בתחוםהאזרחי במהלךהמלחמה.
לצדהאחריותלממצאיםהעיקרייםשעלו בדוח והערתהמבקרכאמור,הרישבמבחןהתוצאה,
משרדהאוצר -
הנהלתו וגורמי מקצוע שבו, לרבות בתחום המ
ינהלי והמשפטי, הממונה עלהשכר וכן נציבות שירות
המדינה, לאהצליחולהביאליישוםשלהחלטתהממשלהלהקיםאתהמשל"ט
ו
להפעילו בשעתמלחמה
ולא
נתנו מענה
לע קשיים במהלךהניסיוןלממשאת מדיניותהשרלענייןהקמתמשל"ט אזרחיופעילותובשעת
המלחמה.
מדינת ישראלנמצאת בעיצומה
של
מלחמהנרחבתמתמשכת עלכן עלהדרגהמדיני,ובפרט ראשהממשלה,.
שרהאוצרושרהביטחון,וכןמנכ"למשרד רה"ם,המל"לורח"ל,לנקוטלאלתראתכלהפעולותהנדרשותכדי
להביאלתיקוןהליקוייםהמפורטיםבדוח ביקורת זה. פעולהמהירהותכליתיתלתיקוןהליקוייםחיוניתביותרכדי
לבססמערךניהול ממשלתיכוללואיכותי של ההיבטיםהאזרחיים במלחמה,
כדי
שמדינתישראל
תנהלכראוי
אתההיבטיםהאזרחייםשלהמלחמה
המתמשכת
בעתהזו
ותהיה ערוכהלאירועיםה
מלחמתייםהבאים
כמוגם
לאירועיחרוםאחרים.