חומר רקע - גורמים חיצוניים
30 באוקטובר 2025
לכבוד
לכבוד
לכבוד
גב' נעמה דניאל, עו"ד
גב' איילת פלדמן, עו"ד
מר הווארד פולינר, עו"ד
מחלקת ייעוץ וחקיקה )אזרחי(
ראש אשכול קניין רוחני, מחלקת
היועצת המשפטית
משרד המשפטים
ייעוץ וחקיקה )אזרחי(
לוועדת הכלכלה
משרד המשפטים
הכנסת
דוא"ל: [email protected]
דוא"ל: [email protected]
דוא"ל: [email protected]
הנדון: עמדת תל"י, חברת התמלוגים של יוצרי הקולנוע והטלוויזיה בישראל בע"מ בנוגע לתיקון סעיף 29
לחוק זכות יוצרים, תשס"ח 2007-
בשם מרשתנו, תל"י, חברת התמלוגים של יוצרי הקולנוע והטלוויזיה בישראל בע"מ (להלן: "תל"י "), הרינו
מתכבדים להביא בפניכם את עמדתה ביחס להצעות להרחבת הפטור הקבוע בסעיף 29 לחוק זכות יוצרים,
תשס"ח 2007 (להלן: "חוק זכות יוצרים"), במסגרת הצעת חוק זכויות מבצעים ומשדרים (תיקון מס' 10),
התשפ"ה- 2025 (להלן: "הצעת החוק"), כמו גם הצעת מרכז השלטון המקומי לתיקון סעיף 29 (להלן: "הצעת
מרכז השלטון המקומי"), כדלקמן:
מבוא
תל"י היא חברת התמלוגים של התסריטאים והבמאים בישראל. רפרטואר היצירות המנוהל על-ידי תל"י
.1
)להלן: "רפרטואר תל"י"(, כולל יצירות תסריט ו/או בימוי העונות על ההגדרה של יצירה קולנועית
ישראלית, המוגדרת בחוק הקולנוע, התשנ"ט1999-, ככל אחת מאלה:
1)"( יצירה קולנועית שרוב יוצריה הם אזרחים ישראלים או תושבי ישראל או שנוצרה ברובה על ידי
אזרחים או תושבים כאמור, בין שהיצירה פורסמה ובין שלא פורסמה; לעניין זה, "תושב" - מי
שמקום מגוריו הרגיל היה בישראל בעת יצירתה של היצירה הקולנועית;
2)( יצירה קולנועית שבעת יצירתה מרכז עסקיו או מקום מגוריו הרגיל של לפחות אחד ממפיקיה היה
בישראל; לעניין זה, "מפיק" - מי שאחראי על ביצוע הפעולות הדרושות לשם יצירתה של היצירה
הקולנועית";
ודוק. רפר טואר תל"י כולל את כלל יצירות התסריט והבימוי של יצירות קולנועיות ישראליות, ונכון
להיום, כ- 99% מן היצירות מהוות חלק מרפרטואר תל"י, אשר מפורסם באתר האינטרנטי של תל"י,
בכתובת: https://tali-rights.co.il/about )בהתאם לתנאי הממונה ברשות התחרות, כמפורט להלן.(/
תל"י מחזיקה )עבור חבריה( בזכויות השידור, ההעמדה לרשות הציבור, הביצוע הפומבי וההשכרה
.2
ביצירות הכלולות ברפרטואר תל"י; מעניקה רישיונות בזכויות אלה לצדדים שלישיים; גובה תמלוגים
עבור השימושים ביצירות בתחומי מדינת ישראל, ומחלקת אותם בין חבריה.
תל"י פועלת בהתאם לתנאי הממונה על התחרות (להלן: "תנאי הממונה "), ולהסדר הכובל אשר אושר בפסק
.3
דין ביום 29 במאי 2016 (ה"ע (הגבלים עסקיים) 43907-08-13 תל"י נ' הממונה על ההגבלים
העסקיים (פורסם בנבו, 29.5.2016)). ביום 3.7.2025 אושר נוסח עדכני של תנאי הממונה לפעילותה של
תל"י.
בפתח הדברים, תבקש תל"י להבהיר כי לפי הפטור הקיים בסעיף 29 לחוק - שעניינו בביצוע פומבי
.4
במוסדות חינוך - הצגת יצירה קולנועית מותרת לפי סעיף זה רק אם היא נעשית למטרות הוראה או
בחינה, על ידי מוסד החינוך.
בהזדמנות זו תבקש תל"י להודיע על תמיכתה בעמדתם של יתר ארגוני התמלוגים, כפי שהובאו בפני
.5
הוועדה הנכבדה, כי אין להרחיב את הפטור הקבוע בסעיף 29 לחוק.
מעמדה של זכות היוצרים במשפט הישראלי והבינלאומי בכלל, וזכות הביצוע הפומבי בפרט
המשפט הישראלי מכיר בזכות היוצרים כזכות יסוד קניינית, המעוגנת בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם
.6
וחירותו.
בהתאם לסעיף 8 לחוק היסוד, אין לפגוע בזכות היוצרים אלא בהתאם למבחני פסקת ההגבלה )כפי שנדונו
.7
בהרחבה בפסיקה(, ובכלל זה בחוק העומד ב3- מבחני המידתיות: 1 מבחן הקשר הסיבתי;) 2) מבחן האמצעי
שפגיעתו פחותה; ו3-) מבחן המידתיות במובן הצר.
זכות היוצרים מעוגנת בחוק זכות יוצרים, אשר נחקק בהתאם לאמנות בינלאומיות עליהן חתמה מדינת
.8
ישראל, ומהווה אשרור שלהן, ובכלל זה of Protection the for Convention Berne The
Works Artistic and Literary (להלן: " אמנת ברן"), הסכם TRIPS 1994() וכן אמנת זכויות
היוצרים של ארגון הקניין הרוחני העולמי ( 1996 Treaty, Copyright WIPO, להלן: "אמנת
"(.WIPO
9. סעיפים 3(11 ו-) 13 לחוק מעגנים את זכות הביצוע הפומבי כזכות קניינית של היוצרים. זכות זו באה
לידי ביטוי, בין היתר, בסעיפים 1(11 ו־bis(1)(iii)11)) לאמנת ברן, וכן סעיף 9 להסכם TRIPS
וסעיף 8 לאמנת WIPO, אשר אימצו את אמנת ברן לתוך הסכם TRIPSואמנת WIPOבהתאמה.
10.החוק, ובפרט סעיף 29 הרלוונטי לענייננו במתכונתו הנוכחית, מבטא את האיזון בין ההגנה על זכויות
היוצרים לבין צרכי ציבור, תוך שמירה על עקרונות יסוד בינלאומיים כפי שהם מובאים באמנות האמורות.
11.
מבחן שלושת השלבים באמנת ברן לבחינת פגיעה שאינה ליבתית בזכויות יוצרים
סעיף 2)9( לאמנת ברן קובע מבחן תלת שלבי אשר נועד להגביל את יכולות המדינות החברות באמנה
.12
לקבוע בחקיקתן הלאומית חריגים ומגבלות לזכויות היוצרים. מטרתו של המבחן היא להבטיח כי
המדינות החברות יוכלו להתיר שימושים ביצירות מבלי לפגוע בליבת ההגנה של זכויות היוצרים.
שלושת המבחנים המפורטים בסעיף האמור הינם אלו:
.13
דהיינו א. החריג או המגבלה לזכות היוצרים חייבת להיות מותאמת למקרים מיוחדים "( Certain
cases )"special - החריג אינו יכול להיות כללי או רחב מדי, אלא עליו להתייחס לקבוצה
- 2 -
מוגדרת של מקרים אותם ניתן לזהות מראש;
שלב זה ב. החריג או המגבלה לזכות היוצרים לא תפגע בניצול הרגיל של היצירה "( a with conflict No
work the of exploitation normal )" - נועד לבחון האם היתר השימוש המוצע עלול
לפגוע בשווקים הכלכליים עליהם מסתמך היוצר באופן רגיל. כך, אם החריג או המגבלה יוצרים
תחליף אמיתי לשימושים הכלכליים בזכות המוגנת או מפחיתים משמעותית את הצורך בקבלת
רישיון ותשלום תמלוגים, החריג או המגבלה ייפסלו בשלב זה;
ג. החריג או המגבלה לזכות היוצרים לא יגרום לפגיעה בלתי סבירה בזכויותיו הלגיטימיות של
בעל הזכות "( holder right the of interests legitimate the to prejudice unreasonable No
)" - מבחן מידתי שנועד לבחון האם החריג או המגבלה לזכות היוצרים פוגעים באופן בלתי
סביר בזכות המוגנת. "פגיעה בלתי-סבירה" מאפשרת פגיעה מסוימת (שהיא צפויה במסגרת
חריגים), אך לא כזו שמערערת את ערך הזכות או את היכולת של היוצר לקבל גמול הוגן.
14.במקור, סעיף 2)9( לאמנת ברן ומבחן שלושת השלבים עסקו בזכות ההעתקה, בלבד. ואולם, סעיף 13
להסכם TRIPS אשר נחתם בשנת 1994 שינה את מעמדו של מבחן שלושת השלבים כך שהורחב לכל
זכויות היוצרים, וכלשונו:
"Members shall confine limitations or exceptions to exclusive rights to certain
special cases which do not conflict with a normal exploitation of the work and do
not unreasonably prejudice the legitimate interests of the right holder."
בשנת 1996 נחתמה אמנת WIPO, אשר אף היא אימצה בסעיף 10 את מבחן שלושת השלבים, תוך
.15
הרחבתו לכל סוגי זכויות היוצרים, ולא רק לזכות ההעתקה.
הפטור הקיים והמצומצם בסעיף 29 לחוק
16. בהתאם לסעיף 18 לחוק, ישנם מקרים ספציפיים בהם ניתן לעשות שימוש ביצירות ללא קבלת רשות
מבעל זכות היוצרים, ואף מבלי לשלם תמורה בעד השימוש. אחד מן המקרים הספציפיים הינו סעיף 29
לחוק, אשר מסדיר ביצוע פומבי במוסדות חינוך.
סעיף 29 לחוק בנוסחו כיום קובע כדלקמן: "ביצוע פומבי של יצירה מותר במהלך פעילותו החינוכית
.17
של מוסד חינוך מסוג שקבע השר, על ידי העובדים במוסד החינוך או על ידי התלמידים הלומדים בו, ובלבד
שהביצוע הפומבי הוא לפני ציבור הכולל את העובדים או את התלמידים כאמור, קרוביהם של התלמידים או
אנשים אחרים הקשורים במישרין עם פעילותו של מוסד החינוך, והם בלבד; ואולם, הצגת יצירה קולנועית
מותרת לפי סעיף זה רק אם היא נעשית למטרות הוראה או בחינה, על ידי מוסד החינוך."
כפי שניתן ללמוד מדברי ההסבר לחוק, כמו גם מדיוני ועדת הכלכלה בעת חקיקת החוק, סעיף 29 לחוק
.18
נועד לאזן בין אינטרס בעלי זכויות היוצרים, לבין אינטרס מוסדות החינוך לאפשר לצוות החינוכי או
לתלמידים לעשות שימוש ביצירות במהלך פעילות חינוכית, לטובת האינטרס הציבורי של עידוד
ההשכלה והדעת, וזאת באופן חופשי וללא מורא.
איזון זה, על אף פגיעתו הקניינית בזכויות היוצרים, עומד הן במבחני פסקת ההגבלה והן בהתחייבויותיה
.19
של מדינת ישראל על פי האמנות הבינלאומיות עליהן חתמה המפורטות לעיל.
- 3 -
כפי שיובהר להלן, הרחבת הפטור המוצע בהצעת החוק מפרה איזון זה; פוגעת באופן דרסטי
בזכויותיהם הקנייניות של היוצרים; סותרת את התחייבויותיה הבינלאומיות של מדינת ישראל
באמנות אלו; ומעוררת קשיים משפטיים ניכרים.
הפטור המוצע בהצעת מרכז השלטון המקומי ובהצעת החוק
לקראת הדיון שנערך בוועדה ביום 17.9.2025, מרכז השלטון המקומי הניח בפני הוועדה הצעה
.20
מרחיקת לכת לתיקון סעיף 29 לחוק, באופן אשר מרחיב את הפטור האמור באופן ניכר.
נבקש לעמוד בקצרה על עיקרי ההבדלים בין הפטור הקיים לבין הצעת מרכז השלטון המקומי:
.21
בעוד שלפי סעיף 29 "ביצוע פומבי של יצירה מותר במהלך פעילותו החינוכית של מוסד חינוך
א.
מסוג שקבע השר", מבקש מרכז השלטון המקומי להרחיב את תחולת ההגדרה גם ל "פעילות
חינוך בלתי פורמלית", כמו גם לכל "מסגרת חינוכית- חברתית לילדים ולנוער מסוג המנוי
בתוספת."
עיון בתוספת המוצעת על ידי מרכז השלטון המקומי מלמד כי בכוונתו להחיל לראשונה את
הפטור על מועדוניות, צהרונים, קייטנות, תנועות וארגוני נוער, שכן אלו אינם נכללים בהגדרת
מוסד חינוך" אשר קבע השר."
מרכז השלטון המקומי מבקש להחיל את הפטור כך שיחול גם "מחוצה למוסד או למקום
ב.
הפעילות הרגילה של המסגרת".
מרכז השלטון המקומי מבקש להרחיב את הפטור כך שיחול לא רק על שימוש שנעשה "על ידי
ג.
העובדים במוסד החינוך או על ידי התלמידים הלומדים בו", כפי שקבוע כיום בחוק, אלא גם
אם הביצוע הפומבי נעשה על ידי אדם חיצוני שאינו מוגדר בפטור הקיים, ובלבד שהביצוע
הפומבי נעשה באחד מן המצבים הבאים:
בתוך מוסד החינוך או מסגרת החינוך לצרכי חינוך, לרבות חינוך בלתי פורמלי;
)1
הוא נעשה מחוץ למוסד החינוך, ובלבד שהביצוע הוא חלק מתכנית הלימודים של מוסד
)2
החינוך;
הוא נעשה מחוץ למסגרת חינוך במהלך פעילותה החינוכית, לרבות חינוך בלתי פורמלי,
)3
של מסגרת החינוך;
הוא נעשה מחוץ למוסד חינוך או למסגרת חינוך במסיבת סיום של מוסד או מסגרת
)4
כאמור.
כפי שיפורט להלן, הרחבות הפטור המתוארות לעיל, ככל שחלילה יתקבלו, מהוות הפרה משמעותית
.22
של זכות הקניין החוקתית של היוצרים אשר אינ ן עומדות במבחן המידתיות, אינן עומדות במבחן
התלת שלבי, ומשכך מהוות אף הפרה של האמנות הבינלאומיות עליהן חתומה מדינת ישראל.
הצעת מרכז השלטון המקומי, כמו גם נוסח הצעת חוק לדיון בוועדה אשר הוגש לה בטרם הדיון מיום
.23
17.9.2025, מרחיבה ומותחת לאין שיעור את הפטור הקבוע בסעיף 29 לחוק בבחינת מיטת סדום,
- 4 -
מפרה ודורסת ברגל גסה את האיזון העדין אשר עומד בבסיס החוק הקיים, ומותירה את היוצרים בפני
שוקת שבורה. זאת, בכל הכבוד, לא ניתן לקבל.
יישום פרטני של המבחן התלת שלבי
הפטור המוצע אינו עומד במבחן הראשון, שכן הינו כוללני ואינו מותאם למקרים מיוחדים.
.24
26. הצעת מרכז השלטון המקומי מרחיבה את תחולת הפטור מעבר למוסדות חינוך פורמליים, כך שיחול גם
על מסגרות חינוך בלתי פורמליות, לרבות קייטנות, צהרונים, תנועות נוער וארגוני נוער )לאמור: גם
על פעילויות מסחריות שאינן חלק מתוכנית הלימוד( . ודוק - בנוסף, הפטור חל גם על פעילויות
המתקיימות מחוץ למסגרת החינוכית, ובאמצעות גורמים שאינם תלמידים או מורים, לרבות
מפעילים חיצוניים מסחריים. יודגש כי הפטור בנוסחו כיום מאפשר פעילויות הוראה/ בחינה
המתרחשות מחוץ לכותלי ה מסגרת החינוכית ובלבד שעמדו בתנאים הקבועים בחוק .
כפי שניתן ללמוד מכך, מהמצב הקיים בו הפטור ניתן במצבים מוגדרים ומצומצמים, הצעת החוק
.26
ומרכז השלטון המקומי הופכות את הקערה על פיה, כך שלשיטתן ישנם מצבים מוגדרים ומצומצמים בהם
הפטור לא חל.
יתר על כן, ההגדרות המוצעות - כגון "חינוך בלתי פורמלי", "תכנית לימודים" או "פעילות חינוכית " הן
.28
הגדרות גמישות במכוון ופותחות פתח לפרשנות מרחיבה ובלתי מבוקרת. בכך, הפטור מאבד את אופיו
הספציפי והופך לכוללנ י, עמום ובלתי תחום, בניגוד לדרישת המבחן.
הפטור המוצע אינו עומד במבחן השני, שכן הוא פוגע - באופן נרחב - בניצול הרגיל של היצירות.
.28
הפטור המוצע מתנגש באופן חזיתי עם הניצול הרגיל של זכות הביצוע הפומבי. כזכור, בחוק הקיים הפטור
.30
ניתן במשורה, ורק כדי לאפשר לצוות החינוכי או לתלמידים לעשות שימוש ביצירות במהלך פעילות
חינוכית, ובהקשר של יצירות קולנועיות - לצורך הוראה או בחינה בלבד.
ואולם, הפטור לא נועד, ולא ייתכן שנועד, כדי לפטור גורמים חיצוניים (כל שכן אלו הפועלים במסגרת
.31
פעילויות מסחריות מלשלם תמלוגים בעבור השימוש ביצירות). למעשה, הפטור במתכונתו המוצעת מהווה
הפקעה והלאמה של זכות הקניין של היוצרים, ככל שזו נוגעת לכמעט כל סוג של פעילות בה מעורבים
ילדים ונוער.
הרבה למעלה מן הצורך נזכיר כי ביצוע פומבי של יצירות מוגנות מהווה מקור הכנסה מהותי ושוטף
.32
ליוצרים, אשר מצפים לקבל תמלוגים בגין שימוש ביצירותיהם (פרי עמלם ופועלם). במצב הדברים כיום,
כאשר מוסדות חינוך או מסגרות חינוך בלתי פורמליות - ובוודאי הגופים המנויים בתוספת המוצעת על ידי
מרכז השלטון המקומי - עושים שימוש ביצירות במסגרת פעילויות שאינה כלולה בפטור הקיים (עליו
עמדנו בהרחבה לעיל), הם נדרשים לקבל רישוי ולשלם ליוצרים תמלוגים בעבור השימוש.
בשים לב לכך שכשליש מתושבי ישראל (למעלה מ3- מיליון איש ואישה) הינם ילדים בגילאים 0-17,1
.32
ברור כי הרחבת הפטור בנוסח המוצע מגלמת נזק כלכלי אדיר לקהילת ה יוצרים, ו אינה עומדת במבחן השני.
הפטור המוצע אף אינו עומד במבחן השלישי, שכן הינו פוגע באופן בלתי סביר באינטרסים
.33
הלגיטימיים של היוצרים.
1 רשות האוכלוסין וההגירה,נתוני ילדים בישראל21.11.2023., זמין בקישור : .https://www.gov.il/he/pages/news211123_1
- 5 -
כפי שעמדנו על כך לעיל, הפטור המוצע פוגע באופן בלתי סביר בזכותו של היוצר לשלוט בשימוש
.34
ביצירתו ולקבל תמורה ראויה בגין שימושים מסחריים. כאשר גורמים חיצוניים למערכת החינוך מבצעים
יצירות מוגנות במסגרת פעילות ממומנת, הכוללת גם פעילות פנאי מובהקת, אך אינם נדרשים לשלם
תמלוגים - באצטלה של טענות "חינוכיות" כביכול בדבר מתן גישה לילדים ליצירות - מדובר בהפקעה
דה-פקטו של זכות הקניין של היוצר.
למעשה, הצעת החוק והצעת מרכז השלטון המקומי יוצרות מצב בו המדינה מבקשת להטיל על
.35
היוצרים את מימון הפעילות התרבותית, שלא לומר את פעילות הפנאי, של ילדיה, תוך שלילת זכותם
לקבל תמורה בגין כך. מדובר בדרישה שאינה סבירה, אשר פוגעת בקניינם של היוצרים באופן לא
מידתי (לשון המעטה) ולא מוצדק.
יתר על כן, ההצעות האמורות להרחבות הפטור חלות גם על יוצרים שאינם ישראלים, אשר יצירותיהם
.36
מבוצעות באופן תדיר במערכת החינוך. מלבד העובדה שההצעות האמורות יפגעו בקניינם גם של יוצרים
זרים, הפגיעה אף מחריפה את החשש מקביעה כי החקיקה המוצעת מפרה את האמנות הבינלאומיות
האמורות לעיל.
הפרה של האמנות הבינלאומיות, מלבד ההשלכות המשפטיות במישור המשפט הבינלאומי, עלולה להוביל
.37
בתורה לפגיעה נוספת ביוצרים הישראלים, אשר עלולים לעמוד בפני מצב בו יצירותיהם אף הן לא יהיו
מוגנות במדינות בחו"ל.
סיכום
כפי שעמדנו לעיל, הרחבות הפטור הקבוע בסעיף 29 לחוק אשר מוצעות ונידונות בפני הוועדה הנכבדה
.38
פוגעות באופן קשה ולא מידתי בזכות הביצוע הפומבי של היוצרים. פגיעה זו אינה עומדת במבחן התלת
שלבי, ומשכך מפרה את האמנות הבינלאומיות עליהן חתמה מדינת ישראל ואשר אותן אשררה הכנסת. לכן,
יש לדחות את הרחבות הפטור המוצעות, ולהשאיר את נוסחו של סעיף 29 לחוק על כנו.
למעלה מן הצורך יובהר, שהטעמים בגינן ההרחבות המוצעות אינן עומדות במבחן התלת שלבי בכלל,
.39
ובמבחן המידתיות בפרט, ה ם גם הטעמים בגינם ההרחבות המוצעות אינן עומדות במבחני פסקת ההגבלה
)ובפרט במבחן המידתיות( הקבועים בסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. גם בשל כך יש לדחות את
הרחבות הפטור המוצעות.
בברכה,
- 6 -