חומר רקע

משרדהאוצר 129 ניהולהחובהממשלתי והתחייבות הממשלהלמוסדלביטוח לאומי תקציר רקע כללי ניהול החוב הממשלתי )להלן - החוב( כולל ניהול של מצבת החוב ושל גיוסי חוב שוטפים לצורך מימון מלא או חלקי של הגירעון בתקציב המדינה ולצורך מימון פירעון הקרן של חובות המגיעים לפירעון. החוב מנוהל על ידי יחידת ניהול החוב הממשלתי בחטיבת המימון והאשראי באגף החשב הכללי במשרד האוצר )להלן - היחידהלניהולהחוב או היחידה(,והיאמסתייעתבענבל חברה לביטוחבע"מ )להלן - ענבל(. בסוף 2014 עמד החוב הממשלתי על כ- 715.8 מיליארד ש"ח ; משקל החוב בתוצר המקומי הגול מי )תמ "ג( יורד בשנים האחרונות, ובסוף 2014 היה 1 כ- 65.9% .בסוף 2014 עמדה ההתחייבותשל הממשלה למוסד לביטוח לאומי )להלן - הביטוח הלאומי או המוסד( על כ- 180.4 מיליארד ש"ח )ההתחייבות אינה חלק מהחוב(2. מרבית גיוסי החוב נעשים באמצעות הנפקת איגרות חוב )להלן - אג"ח(. תקציב תשלום החוב ופירעון אג"ח לביטוח הלאומי בחוק התקציב לשנת 2014 היה כ- 96.9 מיליארד ש"ח . תקציב תשלומי הריבית על החוב היה השלישי בגודלו בתקציב הרגיל בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2014-2013 ועמד על כ- 41.7 מיליארד ש"ח ב- 2014. תקציב תשלומי החוב והריבית כולל פירעון קרן וריבית בגין התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי בישראל )ללא תשלומי הריבית לביטוח הלאומי( עמד ב- 2014 על 2.9% מהתמ"ג, גבוהבכ- 1.2 נקודותאחוזמהנטל הממוצעבמדינות ה- ) 1.7% מהתמ"ג.( OECD _________________ _ 1 נתוני החוב בדוח זה מוצגים במונחי יתרה מתואמת, השווה לקרן בתוספת ריבית שנצברה במועד הדיווח. משקל החוב הממשלתי בתוצר הוא מנתוני הדו ח השנתי של היחידה לניהול החוב ל- 2014 . יצוין כי בתיקון 14 לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב- 1992 , ממרץ 2014 שונה כללמגבלת ההוצאה לכל אחת משנות התקציב 2015 ואילך. ביןהיתר נכלל שינוי של יעדהחוב- תוצר לטווחים בינוני וארוך מ- 60%, לפי אמנת מאסט ריכט, ל- 50% )היחס כולל גם את החוב של הרשויות המקומיות בניכוי חובן לממשלה(. בדברי ההסבר לתיקון לחוק צוין שהשינוי נעשה בשל המאפייניםהייחודייםשלהכלכלההישראליתבהשוואהלכלכלותבמדינותאירופה. 2 התחייבויות הממשלה בסוף 2014 היו כ- 2.1 טריליון ש"ח, והן כוללות בין היתר את החוב, את ההתחייבות לביטוח הלאומי ואת ההתחייבויות בגין פנסיה תקציבית )בסך כ- 648.5 מיליארד ש"ח.( הגירעון החשבונאי המצטבר בהון היה כ- 1.7 טריליון ש"ח. יצוין שיתרת ההתחייבויות בגין פנסיה תקציבית אינה כוללת את החבות העתידית שתיווצר בגין עובדים פעילים במהלך שנות עבודתם הצפויות. בהתחשב בחבות עתידית זו, החבותהמלאה לסוף 2014 מוערכת בכ- 769 מיליארד ש"ח.ראו גם מבקר המדינה, Á„ ˘ È˙ 64 ‚, "מאזן המדינה ל- 31.12.12 - הגירעון החשבונאי הממשלתי", עמ' 253 . בדוח הכספי של ממשלת ישראל לשנת 2014 מופיעה התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי בצד ההתחייבויות במאזן כחלק ממלוות הפנים של ממשלת ישראל הממוסד, והיא אינה נכללת בהצגה על בסיסמאוחד.ההתחייבותלמוסדאינהנכללתבחובהממשלתיבדוחותהשנתייםשלהיחידהלניהולהחוב ובשנתוןהסטטיסטילישראלשלהלשכההמרכזיתלסטטיסטיקהלשנת2014,ואינהנכללתבחובהציבורי הכוללאתהחובהממשלתיואתהחובשלהרשויותהמקומיות(בדוחותהשנתייםשלבנקישראל.) שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 130 דוחשנתי66א פעולות הביקורת בחודשים אוגוסט 2014 - ינואר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול החוב ואת התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי3 . הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף החשב הכללי )להלן - אגף החשכ"ל( ובאגף התקציבים ובענבל. בדיקות השלמה נעשובאגףשוקההון ,ביטוח וחיסכוןשבמשרד האוצרובביטוח הלאומי. הליקוי ים העיקריים היעדר הסמכוֹת ואי-תיעודשל החלטות בניהול החוב 1. החשבת הכללית הנוכחית )להלן - החשכ"לית( והחשכ"לים שקדמו לה בעשור האחרון קבעו את הרכב החוב אף על פי שהם לא הוסמכו לכך על ידי שר האוצרברשומות. 2. לא תועד הדיון שהתקיים באגף החשכ"ל על אישור תכנית הגיוסים לשנת 2014 ועל אישור מקורות מימון נוספים בהיקף כולל של יותר מ- 100 מיליארד ש"ח. כמו כן לא תועדו האנשים שהשתתפו בדיון, הדעות שנשמעו בו וההחלטות שהתקבלו, לרבותאישור התכנית. אי-בדיקה של השגת היעדים של רפורמת עושי שוק ראשיים4 אף על פי שגיוס חוב מקומי סחיר באמצעות עושי שוק ראשיים הוא אפיק הגיוס הגדול והמרכזי של הממשלה, מאז יישום רפורמת עושי שוק ראשיים ב- 2006 לא בדקה היחידהלניהול החובאם הושגו היעדיםשהוגדרוברפורמה. _________________ _ 3 התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי משפיעה על הכנסות הממשלה, על הגירעון בתקציב המדינה ועל האיתנות הפיננסית של המוסד. ההתחייבות, גם אם אינה חלק מהחוב, משפיעה על תקציב תשלומי הריבית, ולכן משפיעה על קביעותיהם של חברות הדירוג והמשקיעים לגבי יכולת החזר החובות של המדינה. 4 עושי שוק ראשיים הם גופים פיננסיים המתמחים במסחר בניירות ערך, הן בשוק הראשוני )שלב ההנפקה( והן בשוק המשני )המסחר שלאחר ההנפקה(, ותפקידם להבטיח סחירות ונזילות של נייר הערך בשוקהמשני. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 131 הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות היא מקרית ומובלעת בסעיף הריבית 1. הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות מובלעת בתקציב הריבית. היא תוצאה מקרית של הפער שבין הריביות הנקובות על אג" ח מיועדות המונפקות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין התשואה לפדיון על אג" ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים, וכן תוצאה של הגידול הלא נשלט בהיקף ההנפקות של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח. בשנים האחרונות גדלה הסובסידיהבאופן עקביוללאשליטה. 2. הסובסידיה הגלומה ב אג"ח מיועדות ניתנת ללא כל הרשאה תקציבית מפורשת. משרד מבקר המדינה כבר הצביע על ליקוי בנושא זה בדוח שנתי 40 שפרסם ב- 1990 , וכן בעשרה דוחות שנתיים שפרסם לאחר מכן, אך הליקוי טרםתוקן. 3. דברי ההסבר לספרי תקציב המדינה כוללים אומדן מוטה כלפי מעלה ברוב הנחות החישוב של היקף הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח. זו הפעם התשיעית מ- 1990 שמשרד מבקר המדינה מעיר על ליקויים שונים בדברי ההסברבעניין הסובסידיה. חוסר בהצגתחלופות גיוס, בהערכת סיכונישוק וברגישות החוב למבחני קיצון בהליך הגיוס השנתי 1. תכנית הגיוסים השנתית של אגף החשכ"ל אינה כוללת הצגה של חלופות לתמהילי חוב, המאפשרות לחשכ"לית לזהות את התחלופה בין העלות הצפויה לסיכון בתמהיל החוב. בתכניות הגיוסים לשנים 2014 ו- 2015 , פרט לבחינת חלופה של הורדת סדרה של אג"ח בתכנית של 2015 , לא הוצגו חלופות לתמהילי גיוס חוב. 2. קביעות הרכב הגיוס השנתי5 בשנים 2015-2014 לא כללו הערכה של השינויים בעלות שירותי החוב שהם מעבר לשינויים הצפויים כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישיקיצון, לרבותתרחישיקיצוןמקרוכלכליים. ניהול השקעות המוסדלביטוחלאומי בממשלהשלא על פי הוראות החוק 1. לא יושמה החלטת הממשלה מ- 2008 להפקיד את כספי הביטוח הלאומי בממשלהבריבית השוקולהפסיקאת הסבסוד למוסדדרךתקציב הריבית. 2. משרד האוצר מנפיק אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי, הנושאות תשואה מועדפת הכרוכה ב סובסידיה, בלי שהסובסידיה תופיע בהרשאה תקציבית מפורשתוללאדיווח לכנסתולציבור על הסובסידיה. _________________ _ 5 הרכב הגיוס השנתי והרכב החוב מתייחסים למאפיינים של הגיוס ושל החוב, לרבות חוב מקומי, חוב חיצוני,חובסחיר,חובלא סחיר,מגזריהצמדה,טווחיםלפדיוןוסוגיריביות. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 132 דוחשנתי66א 6 בוחוות דעת משפטית של היועץ 3. למרות האמור בדוחות מבקר המדינה 6 ו-7 המשפטי לממשלה,לפחותמאמצעשנות השבעיםשל המאה העשריםועד היום סעיף 34 ב חוק הביטוח הלאומי)נוסח משולב,(התשנ "ה- 1995 , הנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות היה ל אות מתה, והממשלה ו הביטוח הלאומי אינם ממלאים את הוראותיו. 4. משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה הצעה לטיפול בכשלים שהעלתה הוועדה שהוקמה לבחינת השמירה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בטווח הארוך )לא הביא לדיון את המלצות הוועדה ולא פתרונות אחרים(. כמו כן לא הביא לממשלה הצעה לפתרון בעיית הגירעון האקטוארי של המוסד ולסיכון לקיימות הפיסקליתשלתקציב המדינה. ההמלצות העיקריות כדי לנהל את החוב ואת התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי באופן מושכל ובהתאם לחוק, להחלטות הממשלה ולהערות בדוחות קודמים של מבקר המדינה מוצעותדרכי הפעולהשלהלן: 1. ראויכי החשכ"ליתתבטיחאת קיומןשל הפעולות האלה: א. בחינת קביעת טווחים ליעדים כמותיים אסטרטגיים נוספים לתמהיל החובכגון ההרכב המטבעי הרצוישל החוב. ב. חישוב עלויות וסיכונים של תמהילי חוב שונים שמהם יהיה אפשר לבחור אתתמהיל החוב האסטרטגי ואתתכנית הגיוסים השנתית. ג. בדיקה של אופן השגת היעדים שהוגדרו ברפורמת עושי שוק ראשיים לצורך הפקת לקחים החיונית לייעול גיוסי החוב הממשלתי באמצעות עושישוקראשיים. ד. שילוב מודלים לאמידת הסיכון מתנודתיות במחירי השוק ומבחני קיצון לחובבתהליכיקבלת החלטותבניהול החוב. 2. פעילות החשכ"לית להקטנת סיכון מִחזור החוב מהשנים האחרונות היא חשובה. בהתאם להמלצות קרן המטבע הבין- לאומית והבנק העולמי, ראוי כי גם בעתיד מנהלי החוב י שקלו להימנע ממצבים שבהם הטווח הממוצע לפדיון של החוב קטן בעקביות במשך כמה שנים וסיכון מִחזור החוב גדל בהתאם כפי שאירעבשנים2011-2003 . _________________ _ 6 מבקר המדינה, Á„ ˘ È˙ ) 6 1956 (, "משרד העבודה - המוסד לביטוח לאומי", עמ' 145-144, וÁ„ È˙ ˘ ) 7 1956 "המוסדלביטוחלאומי",עמ'(,232 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 133 3. ראויכימשרד האוצרוהממשלהיבטיחואתקיומןשל הפעולות האלה: א. משרד האוצר יפעל לשקף את הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בתקציב המדינה. כל עוד הממשלה סבורה שצריך להעניק סובסידיה לגופיםאלה, עליהלקבל הרשאהתקציביתמפורשת. ב. משרד האוצר יסיים בהקדם לגבש פתרון להקצאת אג"ח מיועדות ויגישו לדיון ולאישור של הממשלה ולאישור הכנסת )ככל שי ידרשו שינויי חקיקה(. ראוי שבמסגרת גיבו ש הפתרון י ישקלו היתרונות של הנפקת אג"ח מיועדות כגורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני מחד גיסא, וההשפעות השליליותשלאג"חמיועדות על החוב מאידך גיסא. ג. משרד האוצר יפעל לשקף את הסובסידיה לביטוח הלאומי בתקציב המדינה. עד אשר יינתן פתרון כולל וארוך טווח לאיתנות הפיננסית של המוסד, על הממשלה לבחון מנגנון ראוי שיחליף את הסובסידיה המובלעת בתקציב הריבית. ד. משרד האוצר יגבש את עמדתו הסופית לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, ותכניותיו לפתרון יחד עם התכניות השונות של הביטוח הלאומי, מועצת הביטוח הלאומי והמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, יובאו לדיוןבפני הממשלהבהקדם האפשרי. ה. הממשלהתשקולמתן פתרון יסודי לבעיית האיתנות הפיננסיתשל הביטוח הלאומי להבטחת הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. ראוי כי במסגרת פעולותיה תבטיח הממשלהאתמילוי התחייבותה לביטוח הלאומי. 4. לאור השינויים הרבים שחלו במשק, בכלכלה ובפיתוח הארץ מאז חוקק לראשונה סעיף ההשקעות בחוק הביטוח הלאומי ב- 1953 , שהיה בהם להשפיע בין היתר על ייעוד כספי קרן המוסד לביטוח לאומי, ובעקבות התפתחות ערוצי השקעה נוספים, מן הראוי שהביטוח הלאומי, שר הרווחה ומשרד האוצר בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה ישקלו תיקונים בהסכמה לסעיף 34 בחוק הביטוח הלאומי, הקובע את אופן השקעת עודפי הכספים של המוסד. יש להתחשב במידת העדכניות של סעיף זה ושל דעת המחוקק דאז בקביעת החוק להטלת האחריות על המוסדלשםהבטחת השימושבע ודפיהכספיםשנצברו. 5. ראוי כי שר הרווחה ישקול להתקין תקנות בהסכמת שר האוצר, שיקבעו את ההשקעות המותרות למוסד בהתאם לסמכותם לפי סעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי. מן הראוי שמועצת המוסד תעדכן את תקנון המועצה מ- 1975 באופן שיחייב דיון במועצה או בוועדת הכספים שלה או בשתיהן וכן הגשת המלצות לשר הרווחהכאשרחלשינויניכרבתנאיהשקעותהמוסד. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 134 דוחשנתי66א סיכום החוב הממשלתי ונטל תשלומי הריבית מצריכים ניהול מקצועי ומושכל. כמה נתונים של החוב הממשלתי חורגים מהמקובל בהשוואה בין- לאומית. נטל תשלומי הריבית על ה חוב הציבורי יחסית לת וצר , משקל החוב הלא סחיר יחסית לתוצר ומשקל החוב הסחיר הצמוד למדד מסך החוב גבוהים בהרבה מהמקובל במדינות ה- OECD . חלק מהחריגות במדדים אלה חושפות את החוב לסיכוני שוק שאינם נמדדים כראוי, מקטינות את הגמישות בניהול החוב ומגדילות את עלות גיוס ההון של הממשלה. חלק מהחריגות הן בשל קשיחויות הקיימות בניהול החוב כתוצאה מהסדרים היסטוריים עם קרנות הפנסיה, עם חברות הביטוח ועם הביטוח הלאומי. הסדרים אלה מגלמים סובסידיה המובלעת בתקציב הריבית ללא הרשאה תקציבית שקופה ומפורשת, פוגעים בפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת ובפיקוח של הציבור על תקציב המדינה, מייקרים את תשלומי הריבית, ועלולים להתפרש בצורה לא נכונה על ידי חברות הדירוג והמשקיעים לגבי יכולת החזר החוב של המדינה. הסובסידיה לקרנות הפנסיה גדלה ללא שליטה בכמעט פי 60 -מכ- 15 מיליון ש"ח ב- 2007 לכ- 893 מיליון ש"ח ב- 2014, ויש לה השפעה על הרכב תקציב המדינה. הביטוח הלאומי משקיע את עודפי הכנסותיו בממשלה ואמור לנהל אותן אך אינו עושה כך. משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה פתרון לכשלים שהעלתה הוועדה לאיתנות פיננסית, פתרון לגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי, פתרון לבעיית הסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה ופתרון שיבטיח את מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. היעדר טיפול יסודי בגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי עשוי להפסיק את הגידול בקרן הביטוח הלאומי בתוך כעשר שנים, לרוקן את הקרן כעשרים שנים לאחר מכן, ובעתיד לפגוע בתשלומי הקצבאות לאזרחים ולהעמידבסיכון את הביטחון הסוציאלישלהם. ♦ שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 135 מבוא ניהול החוב כולל ניהול של החוב הקיים וגיוסי חוב שוטפים לצורך מימון מלא או חלקי של הגירעון בתקציב המדינה ולצורך מימון פירעון הקרן של חובות קיימים המגיעים לפירעון )מִחזור החוב(. החוב מנוהל על ידי היחידה לניהול החוב באגף החשכ "ל . בניהול החוב מסתייעת היחידה בענבל7. בסוף 2014 עמדה יתרת החוב הממשלתי על כ- 715.8 מיליארד ש"ח ; משקל החוב בתמ"ג 8. החוב מורכב מחוב מקומי סחיר של כ- יורד בשנים האחרונות, ובסוף 2014 היה כ- 65.9% 429.6 מיליארד ש"ח, מחוב מקומי לא סחיר של כ- 180.1 מיליארד ש"ח ומחוב במטבע חוץ )להלן - מט"ח( של כ- 106.1 מיליארד ש"ח. בסוף 2014 עמדה התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי על כ- 180.4 מיליארד ש"ח )ההתחייבות אינה חלק מהחוב(. מרבית גיוסי החוב נעשים באמצעות הנפקת אג"ח. תקציב תשלום החוב ופירעון אג"ח למוסד )סעיף 84 בתקציב הפיתוח וחשבון הון( בחוקהתקציבלשנת2014 היה כ- 96.9 מיליארדש ח."תקציבתשלומיהריביתהיההשלישיבגודלו בתקציב הרגיל בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2014-2013 ועמד על כ- 41.7 מיליארד ש"ח ב- 2014. נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי9 בישראל היה ב- 2014 2.9% מהתמ"ג; נטל התשלומים רשם ירידה ניכרת בעשור האחרון, אך הוא עדיין גבוה מהנטל הממוצע במדינות ה- ) 1.7% מהתמ"ג( בכ- 1.2 נקודות אחוז )ראו להלן תרשים 1 (. גודלו של החוב ונטל OECD תשלומיהריביתמצריכיםניהולמושכל. _________________ _ 7 גב' מיכל עבאדי- בויאנג'ו כיהנה כחשכ"לית בתקופת הביקורת. היחידה היא חלק מחטיבת המימון והאשראי באגף החשב הכללי המנוהלת בידי סגן בכיר לחשכ"לית מר יהלי רוטנברג. בראש היחידה עומד מנהל החוב הממשלתי. היחידה מפעילה נציגות בניו יורק, שבין היתר מגייסת חוב חיצוני באמצעות ארגון הבונדס. בתיקון 14 לחוק מלווה המדינה, התשל"ט- 1979 שנכנס לתוקף ב- 2005 הועברה האחריות לניהול כל ענייני המלווה למשרד האוצר. עד לתיקון החוק, כל ההחלטות העקרוניות וההחלטות המדיניות לגבי מלווה המדינה נקבעו במשרד האוצר בעוד כל ניהול מכירת איגרות החוב והביצועהטכניהיהבידיבנקישראל. 8 לפי נתוני דוח בנק ישראל לשנת 2014 , משקל החוב הציבורי ברוטו בתמ"ג, הכולל גם את החוב של הרשויות המקומיות בניכוי חובן לממשלה, היה בסוף 2014 כ- 67.6% , והוא נמוך בהשוואה לממוצע החובהציבורי ב- OECD ) 86.2% .( 9 נטלתשלומי הריבית עלהחובהציבוריאינוכוללאתתשלומיהריבית של התחייבותהממשלה לביטוח הלאומי. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 136 דוחשנתי66א פעולות הביקורת בחודשים אוגוסט 2014 - ינואר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את אופן ניהול החוב ואת התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף החשכ"ל ובאגף התקציבים וכן בענבל. בדיקות השלמה נעשו באגף שוק ההון , ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר )להלן -אגףשוק ההון(ובביטוחהלאומי. קבלת ההחלטות בניהולהחוב הסמכותלקבלתהחלטות על הרכבהחוב חוק מילווה המדינה, התשל "ט- 1979 )להלן -חוק מלווה המדינה(, נותן לשר האוצר סמכות לקבוע בתקנות, באישורועדתהכספיםשלהכנסת, הוראות רבות שמשפיעות עלהרכבהחוב. על פיהחוק, שר האוצר יכול להסמיך מי מטעמו לעשות פעולות מסוימות. כך לדוגמה, בסעיף 6)א( לחוק נקבע שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 137 כי שר האוצר, או מי שהסמיך, יקבע לגבי כל סדרה של אג "ח עניינים אלה: סוג הסדרה, יום הוצאתה,סךכלשווייה הנקוב,מועדיתשלוםהריביתומועדיפדיוןהאג"ח10 . במרוצת השנים הסמיכו שרי האוצר עובדים באגף שוק ההון לעניין סעיפים 4)3 ,( 4)4( ו-6 א() 11 ואינה עדכנית12 לחוק,אולםנמצאכיההסמכההאחרונהשפורסמהברשומותהיאמשנת2002 . ·Î¯‰ ˙‡ ÂÚ·˜ Ô¯Á‡‰ ¯Â˘Ú· ‰Ï ÂÓ„˜˘ ÌÈÏ"΢Á‰Â ˙ÈÁΠ‰ ˙ÈÏ"΢Á‰ ÈÎ ‡ˆÓ · ÌÈÓÂÏ‚‰ ÌÈ ÂÎÈÒ‰ ÏÚ ˙ÂÈÂÏÚ‰ ÏÚ ÚÈÙ˘Ó‰ ,·ÂÁ‰ - ˙¯„Ò‰ È‚ÂÒ ˙ÚÈ·˜ ˙ÂÚˆÓ‡· Ó ,Ô‰Ï˘ ·Â˜ ‰ È¢‰ ,Ô˙‡ˆÂ‰ ÌÂÈ ,˜٠ÂÈ˘ Á"‚‡‰ ÔÂÈ„Ù È„ÚÂÓ ˙ȷȯ‰ ÌÂÏ˘˙ È„Ú - 13 ¯ˆÂ‡‰ ¯˘Ó ˙˘¯ÂÙÓ ‰ÎÓÒ‰ ˙ÓÈȘ˘ ‡Ï· . בתשובה שמסר מר יהלי רוטנברג, סגן בכיר לחשכ"לית, למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 )להלן - תשובתאגףהחשכ"ל( צוין ביןהיתרכי"בהתאםלעמדתהיועץהמשפטישל משרדהאוצר עצם קיום פעילותזו]ניהול החוב[ באגףהחשבהכללי במשךתקופהכהארוכהולאורהתנהגותכל הצדדים ]שרי האוצר והחשבים הכלליים[ יש בכך אישור ברור להסמכת האגף לקבל החלטות על הרכב החוב הממשלתי. יחד עם זאת מאחר ולא נמצא התיעוד להסמכה נפעל לקבלת הסמכה עם כניסתשרהאוצרלתפקידו." אישורתכניתגיוסהחוב 1. ˙È˙ ˘‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ : את תכנית הגיוסים השנתית של החוב מתכננת היחידה ומגישה אותה לאישור החשכ"לית. תכנית הגיוסים לשנת 2014 כללה גיוס של 93 מיליארד ש"ח באמצעות הנפקת חוב מקומי סחיר, חוב מקומי לא סחיר וחוב חיצוני. גיוסים אלה, עם מקורות נוספים בסך 11 מיליארד ש"ח14 , יועדו למימון פירעונות קרן בסך 76 מיליארד ש"ח בשנההשוטפתולמימוןגירעוןבסך28 מיליארדש"ח15. 2. ˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ : אחת לחודש היחידה מגישה לחשכ"לית את תכנית הגיוסים החודשית16. מבקר המדינה כבר ציין בדוח 56 ב משנת 2006 בקשר לקביעת הגיוס החודשי: "במצגת ובדוח השנתי של היחידה חסר פירוט של השיקולים שלפיהם נקבע הרכב האג"ח שיונפקו. כמו כן הועלה שדיוני הפורום ]למימון הגירעון[17 והחלטותיו לא תועדו _________________ _ 10 דוגמאות נוספות הן סעיפים 4)3( ו-4)4 ( לחוק. בסעיף 4)3 ( נקבעה הרשאה לשר האוצר, או למי שהסמיך, למכור אג"ח במכרז או בהליך תחרותי ושוויוני אחר, ולהציע לציבור פדיון מוקדם של אג"ח בדרך שתיקבע בתקנות. בסעיף 4)4 ( נקבעה הרשאה לשר האוצר באישור ועדת הכספים לקבוע בתקנות לגבי כל סדרה או סדרות את המחיר שבו יימכרו האג"ח, ויש הרשאה לשר האוצר או למי שהסמיך לקבועאתהמחירבטווחהמחירים,בשווייןהנקובשלהאג"ח,בפחותממנו אוביותרממנו. 11 ילקוטהפרסומים 5071 מ- 5.5.02 עמ', 2162 . 12 ההסמכהנקבעהשמית,ועודכנהמדי פעםבפעם בהתאםלשינויבעליהתפקידיםבאגףשוקההון. 13 אמנם בשנת 2005 פרסם שר האוצר דאז הודעה שבה הסמיך את החשב הכללי )ילקוט פרסומים 5407 מ- 19.6.05 עמ',3091 (,אךזאתרקבענייןסעיף6 אלחוק)מינויעושישוקראשיים.( 14 תקבוליהפרטהושימושבקופתהמזומניםשלאגףהחשבהכללי. 15 גירעוןחזויבניכויאשראינטו.אשראינטושווהלהחזריאשראיפחותמתןאשראי. 16 התכנית כוללת מידע על אג"ח שיונפקו בחודש השוטף לפי טווח לפדיון, מגזרי ההצמדה, הכמות שתונפק במונחי ערך נקוב והכמות שהונפקה מכל איגרת בחודש הקודם, וכן כוללת השוואה לתכנית השנתית. קודם לאישור ולפרסום התכנית דנים עם נציגי בנק ישראל המציגים סקירה של התפתחויות בארץ ובעולם,אתהצעתבנקישראללהרכבהגיוסהחודשיואתהשיקוליםלהמלצה. 17 חברי הפורום אז היו נציגים של אגף החשכ"ל, לרבות היחידה לניהול החוב, של אגף שוק ההון, של אגףהכלכלהושלאגףהתקציבים. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 138 דוחשנתי66א בפרוטוקול, כפי שנדרש על פי כללי מינהל תקין". עוד צוין בדוח כי בהיעדר פרוטוקולים ובהיעדר מסמכים המפרטים את ההנחות ואת הנימוקים להחלטות, קשה לבדוק את סבירות ההחלטות, קשה לעקוב אחר ביצוען, לבקר אותן ולהפיק לקחים. בתשובת החשכ"ל דאז על הביקורת בדוח 56ב נכתב: "החל מחודש אוגוסט 2005 נרשם פרוטוקול של דיוני הפורום, ובו מתוארמהלךהדיוןומתועדותההחלטותשהתקבלובנוגע לניהולהחובהממשלתי"18. ˙ ˘Ï ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ ¯Â˘È‡ ÏÚ ÔÂÈ„‰ „ÚÂ˙ ‡Ï ÈÎ ‡ˆÓ 2014 ÔÂÓÈÓ ˙Â¯Â˜Ó ¯Â˘È‡ ÏÚÂ Ó ¯˙ÂÈ Ï˘ ÏÏÂΠۘȉ· ÌÈÙÒ - 100 ÂÙ˙˙˘‰˘ ÌÈ˘ ‡‰ „ÚÂ˙ ‡Ï ÔÎ ÂÓÎ ;Á"˘ „¯‡ÈÏÈÓ ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ .˙È Î˙‰ ¯Â˘È‡ ˙·¯Ï ,· ÂÏ·˜˙‰˘ ˙ÂËÏÁ‰‰Â · ÂÚÓ˘ ˘ ˙ÂÚ„‰ ,ÔÂÈ„· ÏÚ Á„ ÏÚ Ï"΢Á‰ ˙·Â˘˙ Û‡ 56 · ÈÏÂÈ „Ú ˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ ÏÚ ÌÈ ÂÈ„‰ , 2014 ‰„ÈÁȉ Ï˘ ÌÈÎÓÒÓ·Â ,„ÚÂ˙ ‡Ï ÏÂ‰È Ï Ì‰ÈÙÏ˘ ÌÈÏÂ˜È˘Ï ˙‡˙ÎÓÒ‡ ‡ˆÓ ‡Ï ·ÂÁ‰ ¯Â˘È‡Ï ˯٠,˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ „Ú ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ .È˘„ÂÁ‰ ÒÂÈ‚‰ ·Î¯‰ Ú·˜ ¯‡Â¯·Ù ˘„ÂÁÏ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙Ï ˙ÈÏ"΢Á‰ 2015 Ï˘ ¯Â˘È‡ „Ú˙Ó‰ ÍÓÒÓ ÏÎ ‡ˆÓ ‡Ï , „Ú˙Ï Ï"΢Á‰ Û‚‡ ÏÁ‰ ˙¯Â˜È·‰ Íωӷ ÈÎ ÔÈÂˆÈ .˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙Ï ˙ÈÏ"΢Á‰ ˙ ˘Ï ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ .˙È˙ ˘‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ Ï˘ ÔÂÈ„‰ ÍÈω ˙‡ 2015 ÏÚ ·˙η ‰¯˘Â‡ ¯·Ó·Â Ó ÔÂÈ„ ÌÂÎÈÒ· ˙ÈÏ"΢Á‰ È„È 2014 . בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי באוגוסט 2014 החלה היחידה לניהול החוב לתעד את דיוניה הפנימיים.עודצוין:"תוצריהדיוניםמהוויםאסמכתאמפורטתלקבלתהחלטות." ËÒÂ‚Â‡Ó ‰„ÈÁÈ· ÌÈÈÓÈ Ù‰ ÌÈ ÂÈ„‰ „ÂÚÈ˙ ÈÎ ‡ˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„·· 2014 ‰ ÈÙÒΉ ۘȉ‰ ÁΠ.ÔÂگȂ‰ ÔÂÓÈÓÏ ‰ Ή· ˜ÒÚ˘ ÌÈ ÂÈ„· ‰˘Ú ˙È Î˙ Ï˘ ¯ÎÈ ˙‡ Ì‚ „Ú˙Ï „ÈÙ˜È Ï"΢Á‰ Û‚‡ ÈΠȇ¯ ,ÔȘ˙ ω ÈÓ ÈÏÏÎÏ Ì‡˙‰·Â ˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ .˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙Ï ÌÈÚ‚Â ‰ ˙ÈÏ"΢Á‰ Ï˘ ÌÈ¯Â˘È‡‰Â ˙ÂËÏÁ‰‰ ,ÌÈ ÂÈ„‰ ביקורת פנימית, הסדרתהטיפול בניגודי ענייניםאפשריים ותקציב היחידה ביקורתפנימיתעלעבודתהי חידהלניהולהחוב בקווים מנחים משותפים ) ( לניהול חוב ממשלתי שפרסמו קרן המטבע הבין- לאומית Guidelines )להלן - קרן המטבע( והבנק העולמי בשנים 2001 , 2003 ו- 2014 )להלן - הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי או הקוויםהמנחים(19 הםהציגואתהצורך בביקורתשוטפת עלמנהליהחוב ועלהבקרה.בקוויםהמנחיםמ- 2014 צוינהביןהיתרהביקורתהפנימיתכגורםלביצועהביקורת. _________________ _ 18 מבקרהמדינה,Á„ ˘ È˙ 56 )· 2006 (,"מאזןהמדינהליום31.12.04 עמ'", 195 . 19 ראו: International Monetary Fund and The World Bank, Guidelines for Public Debt Management (March 2001), p. 17; International Monetary Fund and The World Bank, Guidelines for Public Debt Management (September 2003), p. 16; The World Bank and International Monetary Fund, Revised Guidelines for Public Debt Management (April 2014), p. 14, 25. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 139 בסעיף 2 של חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ו- 1992 , נקבע: ")א( בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי... )ג( המבקר הפנימי שלאגףהחשב הכללי במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורתהפנימיתעלביצועתקציבהמדינהביחידותהחשבותוהכספיםשלמשרדיהממשלה." ˙„Â·Ú ÏÚ ˙¯Â˜È· ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ‰˘Ú ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó Ï˘ ÈÓÈ Ù‰ ¯˜·Ó‰ ÈÎ ‡ˆÓ ‡Ï ‰„ÈÁȉ ÏÂ‰È Ï ˙ÂÂÏÓ ‡˘Â · ‰˙Èȉ˘ ,·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁÈ· ‰ ¯Á‡‰ ˙¯Â˜È·‰ ˙‡ .·ÂÁ‰ ÌÈ Ù - ÈÁÒ Á"‚‡ (˙ÈÏ"΢ÁÏ ‰ÙÂÙΉ) Ï"΢Á‰ Û‚‡· ˙¯Â˜È·‰ ˙„ÈÁÈ ‰˙˘Ú ,¯ ı¯Ó ÌÈ˘„ÂÁ· ˙È ÂˆÈÁ ‰¯·Á ˙ÂÚˆÓ‡· - ¯·Â˘‡ 2008 . המבקר הפנימי במשרד האוצר הודיע למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2014 כי העניין עלה לדיון בתכניתהעבודהשלהביקורתהפנימיתלשנת2015 אךהנושאטרםאושר., בתשובת אגףהחשכ"ל צוין בין היתר כי "ביקורות על אגף החשב הכללי... מבוצעות בהתאם לחוק הביקורת הפנימית על ידי חטיבת הביקורת והיא אשר מקיימת ביקורות שוטפות... בין היתר גם על פעילות יחידת החוב". בתשובה נוספת שמסרה גב' לימור טל, סגנית בכירה לחשבת הכללית ומנהלת חטיבת הביקורת, ביולי 2015 צוין: "החשב הכללי הינו הגוף הממשלתי היחיד שמעמד מבקר הפנים שלו וכפיפותו לחשכ"ל הוסדר באופן פרטני בחוק ]הביקורת הפנימית[. יחידת ניהול החוב הממשלתי הינה חלק מאגף החשב הכללי, פעילותה עוסקת בביצוע תקציב המדינה והיא כפופהלביקורתשלהמבקרהפנימישלהחשבהכללי.ביצועביקורתפנימיתביחידהעלידיהמבקר הפנימי של המשרד ]משרד האוצר[ סותר את החוק ואת הרציונאל העומד בבסיסו שהוא שמירת אי התלותשלהביקורתהפנימיתבאגף." ÈÓÈ Ù‰ ¯˜·Ó‰ ,Ï"΢Á‰ Û‚‡· ˙¯Â˜È·‰ ˙„ÈÁÈÏ „Â‚È · ÈÎ ÔÈÈˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ȇ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó· ÍÂ˙· ÌÈӯ‚ È ˘ ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰˜È„·‰ ,ÌÂ˜Ó ÏÎÓ .˙ÈÏ"΢ÁÏ ÛÂÙÎ Â .·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ ˙„Â·Ú ÏÚ ˙ÈÓÈ Ù ˙¯Â˜È· Úˆ·Ï ̄ȘÙ˙Ó˘ ÌÈ¯Â·Ò ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ‡ÈˆÂÈ ÔÈÈ ÚÏ Â˙Ú„ Ô˙ÈÈ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó Ï˘ ÈËÙ˘Ó‰ ıÚÂȉ˘ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰Ê Ìȯ·„ ·ˆÓ· ÎÏ ·Ï ÌÈ˘· ,ȯ˘Ù‡‰ Ì„˜‰· ‡˘Â · ˙·ÈÈÁÓ ˙ÂÈÁ ‰ ‰˙˘Ú˘ ‰ ¯Á‡‰ ˙¯Â˜È·‰˘ Í .ÌÈ ˘ Ú·˘Î È ÙÏ ‰˙Èȉ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ ˙„Â·Ú ÏÚ Ï"΢Á· ˙¯Â˜È·‰ ˙„ÈÁÈ הסדרתה טיפולבניגודיעניינים אפשריים שלעובדיהיחידהלניהולהחוב היועץ המשפטי לממשלה קבע הנחיות בנוגע לטיפול בניגודי עניינים20, ובכלל זה הוראות על מעורבותושלהייעוץהמשפטישלהמשרדהממשלתיאושלהגוףהרלוונטי. עובדי חטיבת המימון והאשראי באגף החשכ"ל )להלן - חטיבת המימון(, לרבות עובדי ענבל המועסקים בניהול החוב, מחויבים להתנהל בהתאם לקוד התנהגות מקצועית ושמירה על כללים אתיים שגיבשה החטיבה )להלן - קוד להתנהגות מקצועית(. בקוד להתנהגות מקצועית צוין בין היתר כי עובד החטיבה הנתקל בניגוד עניינים בין ענייני החטיבה לענייניו האישיים, או בחשש לניגוד עניינים, מחויב להודיע לאלתר לממונה עליו. באחריות הממונה להעביר את הטיפול בנושא למנהלחטיבתהמימוןאולמנהלהיחידה. _________________ _ 20 בין היתר הנחיה 1.1555 )עודכנה במרץ 2013 ( של היועץ המשפטי לממשלה בדבר "עריכת הסדרים למניעתניגודענייניםבשירותהמדינה." שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 140 דוחשנתי66א בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הקוד להתנהגות מקצועית יושם ביזמת חטיבת המימון, נבנה לאחר בחינההשוואתית מעמיקהשל מוסדות פיננסייםוהועברלהערותהלשכההמשפטיתבמשרדהאוצר אשריושמובמלואןבקודטרםהחלתו. „˜‰ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙‚‰ ˙‰Ï È„ÒÓ Â È‡ ÔÂÓÈÓ‰ ˙·ÈËÁ Ï˘ ˙ÈÚˆ˜Ó ¯ ÈÙÎ .ÌÈ ÈÈ Ú È„Â‚È ˙ÚÈ ÓÏ Ìȯ„Ò‰· ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó· ÈËÙ˘Ó‰ ıÂÚÈȉ Ï˘ ˙·¯ÂÚÓ‰ ˙‡ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó· ÈËÙ˘Ó‰ ıÂÚÈȉ˘ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰Ï˘ÓÓÏ ÈËÙ˘Ó‰ ıÚÂȉ ˙ÂÈÁ ‰Ó ‰ÏÂÚ˘ Ìȯ„Ò‰‰ ˙ÚÈ·˜·Â ÌÈ ÈÈ Ú „Â‚È Ï ¯„Ò‰ Ú·˜Ï ͯˆ‰ ˙ ÈÁ·· ·¯ÂÚÓ ‰È‰È ÌÓˆÚ ˙·¯Ï , ˙·ÈËÁ È„·ÂÚ ÏÚ ÂÏÂÁÈ˘ ˙ÂÏ·‚Ó‰ ıÂÚÈÈÏ „·ÂÚ‰ Ï˘ ‰È Ù‰ ÏÂÏÎÈ „˜‰˘Â ,ÔÂÓÈÓ‰ .ÌÈ ÈÈ Ú „Â‚È Ï „˘Á ‰Ï‚˙Ó Ì‡ ÈËÙ˘Ó‰ שיקוף תקציבהיחידה לניהולהחובבתקציב המדינה בחוקי התקציב21 מוגדר סעיף תקציב, בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד ה מחולק לתחומי פעולה לפי הצורך22 . סעיף תקציב "משרד האוצר" )סעיף 5 ( כולל חלוקה לתחומי פעולה, ובהם של הוצאות המשרד הראשי. הוצאות המשרד הראשי מחולקות לתכניות בהתאם לאגפי המשרד. פרטי התקציב מציגים את תכנית ההוצאות של אגף החשכ"ל, הכוללות את הוצאות תפעול האגף המפורטות בתקנות. בדרך זו נקבע סעיף "תשלום ריבית" )סעיף 45 ( כסעיף שאליו נזקפים תשלומי הריבית הצפויים באותהשנה. בבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה התברר כי הוצאות תפעוליות של היחידה הקשורות לניהול החוב הממשלתי משולמות אף הן מתקציב "תשלום ריבית". כך לדוגמה, תשלומים לענבל, המסייעת כאמור בניהול החוב ורוב עבודתה הוא בסיוע בגיוס מלוות פנים, הופיעו כחלק מההוצאות בתקנה "תשלומי ריבית ועמלות", שהיא חלק מתחום הפעולה "מלוות חוץ"; עלויות מחשוב הופיעו כחלק מההוצאותבתקנה "כספי אמיסיות23 בנקים,הפקדות, שונותועמלות",24.זאת ועוד,בבד יקתפרטיהתקציבלאהוצגתקציב בתקנהזובשנים2014-2013 . ‰ ˘ Ïη Á"˘ È ÂÈÏÈÓ Ï˘ ۘȉ· È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏÂÚÙ˙ ÔÈ‚· ˙‡ˆÂ‰ ˙ÂÓÈȘ ÈÎ ‡ˆÓ ÛÈÚÒÓ ÂÓÏÂ˘È˘ ‰ÙÂˆÓ ‰È‰˘ Û‡ "˙ȷȯ ÌÂÏ˘˙" ÛÈÚÒÓ ˙ÂÙȘ˘ ‡ÏÏ ˙ÂÓÏ¢Ӊ ÛÈÚÒ) ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ˙‡ˆÂ‰ 5 ‚‡ ÏÚ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .( Û‚‡Â ÌȷȈ˜˙‰ Û ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ˙ÂÚ‚Â ‰ ˙‡ˆÂ‰‰ ˙‡ ˘„ÁÓ ˜ÏÁÏ ˙Ù˙Â˘Ó ‰˜È„· Úˆ·Ï Ï"΢Á‰ ÍÂ˙· Ìω ÍÂÈ˘ Úˆ·Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ˙‡ˆÂ‰ ÛÈÚÒÏ ˙ȷȯ‰ ÌÂÏ˘˙ ÛÈÚÒ ÔÈ· È˙Ï˘ÓÓ‰ .‰‡ˆÂ‰‰ È ÈÈÙ‡ÓÏ Ì‡˙‰· (˙ ˜˙Ï ˙ÂÈ Î˙Ï ,ÌÈÓÂÁ˙Ï) ‰‡ˆÂ‰‰ ÈÙÈÚÒ חשב בכיר - מטה החשב הכללי מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2015 : "ככלל יש להבחין בין הוצאות עבור עמלות ושירותי חיתום ושירותים נוספים המהווים חלק מהעלות האפקטיבית של החוב ולכן נכון לסווג אותם כחלק מתשלומי הריבית... בבדיקה שנעשתה שולמו בשנת 2015 הוצאות של 2 מיליון ש"ח ונרשמו הזמנות של 5.9 מיליון ש"ח שיש להסדירן... אגף החשב הכללי _________________ _ 21 ראולדוגמה,חוקהתקציבלשנותהכספים2014-2013 ,התשע"ג 2013 . 22 תחוםפעולההואחלקשלסעיףתקציבהמוקצהלענייןמסויםהמחולקלתכניותלפיהצורך. 23 הלוואותופיקדונותשנלקחו בשנותהחמישיםמבנקים,מרשותהנמליםוהרכבותומגופיםנוספים. 24 יתרת ההזמנות וההתחייבויות לאפריל 2015 בגין תשלומים לענבל ובגין הוצאות מחשוב הייתה כ- 5.9 מיליוןש"חוכ-2 מיליוןש"חבהתאמה. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 141 הגיעלסיכוםעםאגףהתקציביםבנושאזהאולםיישומומתעכבמאחרואיןתקציבמדינהמאושר... הערת המבקר לגבי הוצאות הנ"ל מקובלת וההוצאות ימויינו לתקנות אחרות. לגבי... 'הוצאות מחשוב' בסכוםשל2 מיליוןש"ח –אנו מקבליםאתהערתהמבקר.ההזמנהתבוטל במהלךהשבוע הקרובותרשםבתקנהרלוונטית." יעדים כמותייםבתכנוןאסטרטגי של תמהיל החוב קביעת יעדים כמותיים בתכנון אסטרטגי של תמהיל החוב לטווח הבינוני )שלוש עד חמש שנים( ולטווח הארוך )להלן -תמהיל חוב אסטרטגי( היא אחד המרכיבים החשובים בניהול החוב. קביעת תמהיל חוב אסטרטגי מצריכה את מנהלי החוב במדינות השונות להתאים את מדיניות ניהול החוב השנתית באופן מדוד ומחושב בהתאם למאפיינים הכמותיים הרצויים של תמהיל החוב האסטרטגי. קביעת תמהיל חוב אסטרטגי תאפשר לבקר את עבודת מנהלי החוב, לנתח סטיות מהתמהיל האסטרטגיולהפיקלקחים. קרן המטבע והבנק העולמי הציגו בקווים המנחים שלהם את החשיבות בקביעת תמהיל חוב אסטרטגי. הם ציינו, בין היתר, שמנהלי חוב במדינות בעלות שוק הון מפותח פועלים לפי אחת משתי החלופות הללו: קובעים באופן תקופתי מבנה חוב רצוי המשמש מנחה להנפקות שיבוצעו באותה תקופה או קובעים קבוצה של יעדים אסטרטגיים וטווח לגורמי סיכון של תמהיל החוב המשמשים מנחים לניהול היומיומישל תמהיל החוב. היעדים מבוטאים בדרך כלל כיעדים כמותיים לגורמי הסיכון של תמהיל החוב ומקובל לקבוע להם טווחים25 . גם ארגון ה- , באסופת OECD מאמרים מ- 2005 , הציג את הצורך במבנה אופטימלי של תמהיל החוב לצורך ניהול סיכונים26 . 27. אמירותדומותמופיעותגםבפרסוםשלהבנקהעולמימשנת2004 בדוח 56 ב משנת 2006 ציין מבקר המדינה כי לא נמצאו במשרד האוצר החלטות או מסמכים שמתארים את ההרכב הכמותי של החוב הרצוי לטווח הארוך או לטווח הבינוני. עוד צוין כי ראוי שהיחידה תקבע יעדים כמותיים בהקדם האפשרי. החשכ"ל דאז ציין בתשובתו על דוח 56ב: "עד כה נקבעו יעדים איכותיים לתמהיל החוב לטווח הבינוני- ארוך... היחידה עוסקת בפיתוח של מודלים מתקדמים לתכנון ארוך טווח של תמהיל המלוות, והיא עמדה לסיים את ההיערכות להפעלתם וליישומם, ומודלים אלה יסייעו לקבוע לראשונה במקצועיות וביעילות יעדים כמותיים לתמהילהחוב"28. _________________ _ 25 יעדיםכמותייםשצוינוכוללים,ביןהיתר,אתהחלק שלהחובהקצרביחסלחובהארוך,הרכבמטבעות רצוי של החוב ומשך חיים ממוצע )להלן - מח"מ( של החוב. קביעת טווחים ליעדים נועדה למנוע שינויים תכופים במבנה החוב ובעלויות הקשורות בשינויים אלה כתוצאה מהרצון להתאים את מבנה החובהקייםלמבנההחובהרצוי. 26 בין היתר צוין שם כי ממשלות צריכות לקבוע נקודות ייחוס אסטרטגיות לאפיון הרכב ההתחייבויות והנכסים שלהם. קביעת נקודות ייחוס אסטרטגיות מייצגות את מאפייני תיק החוב ארוך הטווח שאליו הממשלהשואפתלהגיע. 27 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 עמ', 30-29; מ- 2003 עמ', 31; ומ- 2014 עמ', 40 כמוכןראו:. Hans J. Blommestein, "Introduction to Advances in Risk Management of Government Debt", in OECD (2005), Advances in Risk Management of Government Debt, p.13-14; Graeme Wheeler, Sound Practice in Government Debt Management, (2004), The World Bank, p. 111-125. 28 מבקרהמדינה,Á„ ˘ È˙ 56 )· 2006 עמ'(,191 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 142 דוחשנתי66א בדוח השנתי לשנת 2013 שפרסמה היחידה היא ציינה מדיניות ויעדים איכותיים בניהול החוב, הכוללים את שיקולי המדינה כריבון, הפועל לתמיכה ולפיתוח שוק האג"ח הממשלתיות, ואת שיקולי המדינה כמנפיק, הפועל להקטנת העלויות בהתאם לתיאבון הסיכון הרצוי של מנהלי החוב )הסיכון שמנהלי החוב מוכנים ומסוגלים לקבל(. עוד צוינו מטרות משנה איכותיות בחוב המקומי ובחוב החיצוני29 . תכנית הגיוסים של היחידה לשנת 2014 הציגה יעדים איכות יים ארוכי- טווח, לרבות יעד לקביעת מדדים כמותיים ושימוש במודלים שיקטינו את החשיפה של החוב לסיכוני מִחזור, ויעדים להקטנת החשיפהשלהחובהממשלתילסיכונישוק,לרבותהמשךהמגמהשלהקטנתהחובהצמודלמט"ח. עוד הציגה התכנית יעדים כמותיים לשנים 2016-2014, אך רק של הטווח הממוצע לפדיון של הגיוסים ושל יתרת החוב, וכן יעדארוך טווח להיקף החוב הקצר )חובהנפרע בשנה הקרובה( ביחס לסך החוב. היעדים נקבעו במסגרת מדיניות החשכ"לית להארכת החוב. בתכנית הגיוסים לשנת 2015 צוינההקטנתהחשיפהלמדדהמחיריםלצרכן,ביןהיתרעלידיהגדלתהמרכיבהשקליבגיוס. בתשובתאגףהחשכ"לצויןכיחברותהדירוגהבינלאומיותמציינותלטובהאתמדיניותניהולהחוב הממשלתיומציינותכיניהולהחובהממשלתיוהסיכוניםהםנקודותחוזקהבדירוגהחוב. ˘È ˙ÈÏ"΢Á‰ ‰Ú·˜˘ ·ÂÁ‰ ˙ί‡‰Ï ÌÈÈ˙ÂÓΉ ÌÈ„ÚÈÏ ÈÎ ÔÈÈˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó Á ˙ÈÏ"΢Á‰˘ ȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .¯ÂÊÁƒÓ È ÂÎÈÒ ¯ÂÚÊÓ Í¯ÂˆÏ ‰·¯ ˙Â·È˘ ·Î¯‰‰ Ô‚ΠÌÈÙÒ ÌÈÈ˙ÂÓÎ ÌÈ„ÚÈÏ ÌÈÁÂÂË ˙ÚÈ·˜ ÔÁ·˙ ÂÓÎ .·ÂÁ‰ Ï˘ Ȉ¯‰ ÈÚ·ËÓ‰ ,ͯ‡‰Â È Â È·‰ ÁÂÂËÏ ·ÂÁ‰ ÒÂÈ‚· ˙ÂȂ˯ËÒ‡ ˙ÂËÏÁ‰ ÔÈ· „È¯Ù‰Ï Ï˜˘Ï Ô˙È ÔÎ È·Â ,‰Ù˜˙Ï ˙Á‡ ÂÚ·˜ÈÈ˘ ȇ¯˘ ÔÈ· ÔÂÊÈ‡Ï ‡È·‰Ï ˙¯ÂÓ‡˘ ˙ÂÈ˙ ˘‰ ÒÂÈ‚‰ ˙ÂÈ Î˙ Ô .˜Â˘· ÌÈÈÂ È˘Ï Ì‡˙‰· ÁÂÂË È¯ˆ˜ ÌÈ„ÚÈÏ ˙Ȃ˯ËÒ‡‰ ˙È Î˙· ÂÚ·˜ ˘ ÌÈ„Úȉ גיוס חוב סחיר בשוק המקומי - רפורמת עושי שוק ראשיים גיוסחובסחירבאמצעותהנפקתאג" חסחירותבשוקהמקומיהואכליהגיוסהמרכזישלהממשלה. בשנת 2014 היה החוב המקומי הסחיר כ- 429.6 מיליארד ש"ח, שהם כ- 60% מסך החוב. בשנה זו גייסה הממשלה חוב מקומי סחיר של כ- 64 מיליארד ש"ח, שהם כ- 60% מסך החוב שגויס באותה שנה. אי-וידואהשגתם שליעדיהרפורמה בתיקון 14 לחוק מלווה המדינה, שנכנס לתוקף ב- 2005, הועברה האחריות להנפקות חוב סחירות ליחידה לניהול החוב. תיקון 14 לחוק הביא לרפורמה מקיפה בשוק האג"ח הממשלתיות )להלן - הרפורמה(, שכללה מינוי של עושי שוק ראשיים )להלן - עש"ר(. עש"ר הם גופים פיננסיים המתמחים במסחר בניירות ערך, הן בשוק הראשוני )שלב ההנפקה( והן בשוק המשני )המסחר שלאחרההנפקה(,ותפקידםלהבטיחסחירותונזילותשלניירהערךבשוקהמשני. _________________ _ 29 מטרות משנה בחוב המקומי: הגברת הסחירות והנזילות של אג"ח, שכלול שוק האג"ח הממשלתיות ופיתוח מוצרים חדשים והתמקדות בסדרות גדולות לטווחים קבועים כמקובל בעולם. מטרות משנה בחוב החיצוני: יצירת נקודות ייחוס להנפקות של חברות ישראליות בחו"ל, חשיפת המשק למשקיעים זרים,הרחבתבסיסהמשקיעים,שיפורדירוגהאשראיוהקטנתפרמייתהסיכוןשלמדינתישראל. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 143 הרפורמה נועדה להשיג כמה מטרות: הגדלת הסחירות והנזילות של האג"ח הממשלתיות בשוק המשני, הקטנת עלויות הגיוס של הממשלה ושל המגזר הפרטי, גלובליזציה ושכלול השווקים הפיננסיים על ידי הכנסת גופים זרים, הקטנת הריכוזיות בשוק האג"ח הממשלתיות בפרט ובשוק ההון בכלל, הרחבת פעילות הבנקים והמשקיעים המוסדיים הזרים בשוק ההון הישראלי, הגדלת בסיס המשקיעים באג"ח הממשלתיות, אימוץ נורמות מסחר וסליקה בין- לאומיות, פיתוח מכשירים פיננסייםחדשיםופיתוחניהולהס יכוניםבתחוםניירותערך30. כדי להשיג את יעדי הרפורמה בשוק הראשוני מחויבים עש"ר לרכוש את נייר הערך בכמות מינימלית. לגבי השוק המשני, עש"ר מייצרים "שוק סיטוני" של נייר הערך באמצעות התחייבות למכירתו ולקנייתו בכמויות מינימליות גדולות ובמחירי קנייה ומכירה )מרווחים( שהם מפרסמים 31. במערכת מסחרבין- לאומית ייעודית)להלן - מערכתMTS ( בתמורהלהתחייבותםשל עש"ר,הם נהנים מגישה למכרזים ייעודיים למכירת אג"ח. כמו כן, הם נהנים מאפשרות להקצאה נוספת של אג"ח במחיר הממוצע של המכרז ביום שאחרי המכרז )בהיקף שנקבע מראש(, מגישה למאגר השאלות שהקים משרד האוצר32 ומגישהבלעדיתלמערכתMTS . בשל הרפורמה המקיפה בשוק האג"ח הממשלתיות במטרה להשיג יעדים רבים, ובשל החובות וזכויות היתר לחלק מהפעילים בשוק כדי להשיג חלק מהיעדים, יש לבדוק מדי פעם בפעם אם הושגוהיעדיםברפורמה33. ÓÂ˜Ó ·ÂÁ ÒÂÈ‚˘ Û‡ ÈÎ ¯¯·˙Ó ÈÊίӉ Ï„‚‰ ÒÂÈ‚‰ ˜ÈÙ‡ ‡Â‰ ¯"˘Ú ˙ÂÚˆÓ‡· ¯ÈÁÒ È ˙·ÂÁÏ ‰¯ÂÓ˙·) ¯˙È ˙ÂÈÂÎÊ Ì‰Ï ‰˜È ÚÓ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ˘ ۇ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ˙˜Ù‰ ÍÈω˙ Ú‚Ù Íη ,‰Ó¯ÂÙ¯‰ È„ÚÈ Â‚˘Â‰ ̇ ‰„ÈÁȉ ‰˜„· ‡Ï ,(̉ÈÏÚ ˙ÂÏËÂÓ‰ .¯"˘Ú ˙ÂÚˆÓ‡· ÂÏÂÚÈÈ È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È ¯ÂÙÈ˘Ï È ÂÈÁ‰ ÌÈÁ˜Ï ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙˜Ù‰ Í¯ÂˆÏ ‰Ó¯ÂÙ¯· ¯„‚‰˘ ÌÈ„Úȉ ˙‚˘‰ ÔÙ‡ ˙‡ ˜Â„·˙ ‰„ÈÁȉ ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ .ÌÈÈ˘‡¯ ˜Â˘ È˘ÂÚ ˙ÂÚˆÓ‡· È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÈÒÂÈ‚ ÏÂÚÈÈÏ ˙È ÂÈÁ‰ ÌÈÁ˜Ï בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הרפורמה השיגה את מטרתה העיקרית בהקטנת סיכוני החיתום של החוב הממשלתי ובהבטחת יחסי כיסוי מרביים לכל הנפקה, וכי מתבצע מעקב שוטף יומי על פעילות העש"ר הן לעניין מחזורי המסחר, שעות הציטוט ומרווחי הציטוט והכמויות בשוק המשני והן לעניין הפעילות בשוק הראשוני. החטיבה נמצאת בהליך בדיקה של עשיית השוק בסיוע יועץ חיצוני,והחשכ"ליתפנתהבנושאגםלרשותניירותערך. _________________ _ 30 משרד האוצר, אגף החשכ"ל, היחידה לניהול החוב הממשלתי, ÔÈ„ Ô·˘Á ˘Ï ÌÈ 2007-2006 עמ', 71-70 . 31 כתב המינוי לעושה שוק ראשי מציין מחויבויות נוספות: דרישות מבניות )היות עושה השוק הראשי תאגיד בנקאי או חבר בורסה או תאגיד שהתאגד במדינת חוץ ועומד בדרישות שצוינו בכתב המינוי,( דרישותלהוןעצמימינימליוכו.' 32 מאגר השאלות מאפשר לעושה שוק ראשי אשר נזקק לאיגרת לפנות למסלקת הבורסה ולשאול את האיגרתמהמאגר,ובתמורההואמעבירכסףמזומןשעליוהואמקבלריבית. 33 יצוין כי חטיבת המחקר בבנק ישראל בדקה אם הושגו חלק מיעדי הרפורמה באמצעות שתי עבודות מחקר שפורסמו בספטמבר 2011 ובאוגוסט 2013 ראו: ינון גמרסני,. ˙ÚÙ˘‰ ˙Ó¯ÂÙ¯ È˘ÂÚ ˜Â˘‰ ÏÚ ˙ÂÈϘ˘‰ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ˙¯‚ȇ ˜Â˘· ˙ÂÏÈÊ ‰ ˙Ó¯ , סדרת מאמרים לדיון 2011.09 בנק ישראל,, חטיבתהמחקר)ספטמבר 2011 וראו:(; Orly Sade, Roy Stein and Zvi Wiener, Israeli Treasury Auction Reform, Discussion Paper no. 2013.09, Bank of Israel, Research Department (August 2013). שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 144 דוחשנתי66א אי-פרסוםברשומותעלמינויים שלעושישוקראשיים סעיף 6א)א( לחוק מלווה המדינה קובע כי הממשלה רשאית למנות מדי פעם בפעם עש"ר לאג"ח שהוצאו ושיוצאו לפי חוק זה ולהתקשר עמם בהסכם. לפי סעיף 6 א)ו( לחוק, הודעה על מינויים של עש"רתפורסםברשומותוב אתרהאינטרנטשלמשרדהאוצר. ביוני ובספטמבר 2006 , לקראת יישום הרפורמה, פורסמו ברשומות הודעות על מינויים של עש"ר על ידי הממשלה34 . הועלה כי בשנת 2009 ובשנת 2014 הותר לעוד שני גופים פיננסיים לפעול כעש"רחדשיםבכלהנוגעלהוראותחוקמלווה המדינה. · ‰Ú„‰ ‰‡ˆÓ ‡Ï ÌÈ ˘· Âٯˆ˘ ¯"˘Ú È ˘ Ï˘ ÌÈ ÈÓ ÏÚ ˙ÂÓ¢¯ 2009 Â- 2014 ˙‡Ê , ˜ÂÁ· ˙˘¯ÂÙÓ ‰˘È¯„Ï „Â‚È · ‰ÂÂÏÓ .‰ È„Ó‰ בתשובת אגף החשכ"ל נכתב: "לעניין הפרסום ברשומות של שני הגופים הפיננסיים, הערת המבקר מתקבלתוהנושאיתוקן." גיוס חוב לא סחירבשוקהמקומי -אג "ח מיועדותלקרנות הפנסיה ו לחברות הביטוח רקע החובהמקומיהלאסחירהואהשניבגודלובתיקהחוב,ובסוף2014 הואעמדעלכ- 180.1 מיליארד ש"ח. החוב מורכב מאג" ח מיועדות שהונפקו לקרנות הפנסיה בסך כ- 124.4 מיליארד ש"ח, מאג" ח מיועדות שהונפקו לחברות הביטוח )פוליסות מבטיחות תשואה( בסך כ- 47.6 מיליארד ש"ח ומחוב לא סחיר אחר בסך כ- 8.1 מיליארד ש"ח, הכולל מלוות חובה בניהול בנק ישראל ופיקדונות ואמיסיותבניהולמשרדהאוצר.מאפייניהאג"חהלאסחירותבשוקהמקומימופיעיםבלוח1: _________________ _ 34 ילקוטהפרסומים 5551 מ- 12.7.06 עמ',4140 ;ילקוטהפרסומים 5584 מ- 27.9.06 עמ',140 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 145 לוח 1 מאפייניאג"ח לאסחירותבשוקהמקומי 1 2 ·ÂÁ‰ ˙¯‚ȇ Ô¢‡¯‰ ‰˜Ù ‰‰ „ÚÂÓ ˙ȷȯ‰ ÔÂÚ¯ÈÙ‰ ÁÂÂË 3 , 4 Ô¯ÈÓ 30.11.83 5.5% ) 5.57% אפקטיבית( 20 שנה 4 „¯Ú 2.7.95 4.8% ) 4.86% אפקטיבית( 15 שנה 5 ıÁ 1.5.62 6.2%-4% 25-10 שנה 1. כלהאג"חצמודותלמדדומשלמותריביתקבועה אחתל שישהחודשים. 2. ריביתאפקטיביתלמועדסיוםהביקורת. 3. מאזספטמבר2003 איגרתהחובאינהמונפקתעוד. 4. איגרתחובמיועדתלקרנות הפנסיה. 5. איגרתחובמיועדתלחברות הביטוח. המקור:נתונימשרדהאוצר. תקציב הריבית לאג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה בחוק התקציב הדו- שנתי לשנים 2014-2013 היה כ- 5.5 מיליארד ש"ח וכ- 5.7 מיליארד ש"ח בהתאמה. תקציב הריבית לאג"ח מיועדות לחברות הביטוחבשניםאלההיהכ- 2.2 מיליארדש"חוכ- 2.3 מיליארדש"חבהתאמה. אם בעת הנפקת אג"ח מיועדות הריבית עבורן גבוהה מהריבית עבור אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים, המדינה למעשה מסבסדת את קרנות הפנסיה ואת הפוליסות מבטיחות התשואה של חברות הביטוח דרך תקציב הריבית בתקציב המדינה. גודל הסבסוד תלוי בהפרש הריביות ובכמויות המונפקות מאג"ח מיועדות. הפרש הריביות תלוי בריביות שנקבעו, בשינויים בריביות שנקבעו בחקיקה בחמשת העשורים האחרונים ובשינויי תשואות על אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים. שינויים בכמויות המונפקות תלויים במגבלות כמותיות, שנקבעו בחקיקהושונובה,ובהחלטותממשלהבשלושתהעשוריםהאחרונים. 1. ˙ÂÙ˜ ÏÓ‚ ‰·ˆ˜Ï ˙ ¯˜) ‰ÈÒ Ù‰ :( באוגוסט 2003 שונתה המגבלה על השקעות באג"ח מיועדותשל קרנותהפנסיה בקרןותיקהל- 30% )במקוםלפחות 93% מהשווי 35 ה משוערך של נכסי הקרן(, ובקרנות חדשות ל- 30% )במקום 70% ( . כמו כן הוחלט כי בעתיד יונפקו לכל קרנות הפנסיה רק אג"ח מסוג ערד בריבית אפקטיבית של 4.86% ; זאת במקום אג"ח מסוג מירון, בעלות שיעור תשואה אפקטיבי של 5.57% לקרנות הפנסיה הוותיקות, ובמקום אג"ח מסוג ערד, בעלות שיעור תשואה אפקטיבי של 5.05% עבור קרנות הפנסיה _________________ _ 35 תקנות מס הכנסה, כללים לאישור ולניהול קופות גמל, תיקון מס' 3, התשס"ג- 2003 , קובץ התקנות 6259 ) 24.8.03 עמ'(, 1002 . יצוין שבסוף מרץ 2003 החליטה הממשלה בין השאר להפסיק להנפיק אג"ח מסוג ערד לקרנות הפנסיה החדשות. ההחלטה להנפיק להן ולקרנות הוותיקות עד 30% מנכסיהן התקבלה לאחר דיונים בכנסת בנושא זה בחודש מאי 2003 . ההחלטה התקבלה נוכח החששות מתנודתיות חדה בתשואה ובין היתר במטרה להגן על עמיתי קרנות הפנסיה שבהסדר מפני תנודתיות חדה בתשואה כתוצאה מהפסקת הנפקת אג"ח מיועדת מסוג מירון. ראו: הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים)ביטוח( )תיקוןמס' 28( )כריות ביטחון לקרנות פנסיהותיקות(,התשע"ד- 2014 עמ', 224 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 146 דוחשנתי66א החדשות36 . השינויים נעשו במקביל לרפורמה בקרנות הפנסיה בשנת 2003 נוכח גירעונות אקטוארייםשל חלקמקרנותהפנסיההוותיקות37 . 2. ˙ÂÒÈÏÂÙ ÁÂËÈ· ˙ÂÁÈË·Ó ‰‡Â˘˙ Ï˘ ˙¯·Á ÁÂËÈ·‰ : הנפקתאג"ח מסוג חץ לפוליסות מבטיחות תשואה נעשית מתוקף חוק המלווה )חברות ביטוח(, התשכ"ג- 1962 , והתקנות שהותקנו מתוקפו. האג"ח הונפקו בגין פוליסות מבטיחות תשואה שנמכרו בשנים 1990-1962 . השיעור המרבי של אג"ח חץ מההשקעות של הפוליסות הוא בין 86% ל- 100% ושיעור הריבית למבטחים הוא בין 4% ל- 6.2% . משנת 1991 , במסגרת מדיניות הממשלהלצמצום מעורבותה בשוקההון,אג"ח חץ מונפקות רק בגיןתכניות ביטוח מבטיחות תשואה שנרכשו לפני 1991 . החל מאותו מועד תכניות חדשות לביטוח חיים הופעלו במתכונת השתתפותברווחים. 3. ˙ÂÙ˜ ÏÓ‚ ‡Ï˘ :‰·ˆ˜Ï במסגרת הפעלתה בהדרגה של רפורמה בשוק ההון לצמצום המעורבות של הממשלה בשוק, החליט משרד האוצר לקראת סוף שנת הכספים1986 שלאלאשרעודהנפקתאג"חמיוחדותלקופותגמלשלאלקצבה38. הרכבהגיוסהלאסחירבשניםהאחרונותוהסבסודהגלום בו הפחתת המגבלות הכמותיות על החזקת אג"ח מיועדות בקופות גמל לקצבה ב- 2003 ל- 30% הפ סיקה את הנפקת אג" ח מסוג ערד בשנת 2004 והביאה לגיוסים שוליים בשנים 2005 ו- 2006 ולהנפקות בסכומים נמוכים יחסית בשנים 2007 ו- 2008 )תרשים 2 (. השינויים בהנפקת אג"ח ערד אירעו בשל הקטנה הדרגתית של החזקות הגופים המוסדיים )קופות גמל לקצבה( שנעשתה על ידי פירעון של אג "ח שהגיעו לפירעון ואי- הנפקת אג"ח חדשות עד אשר הגופים האלו החזיקו אג"ח בשיעור הנמוך מ- 30% . רק בשנים 2011-2009 גדלו שוב ההנפקות, ובשנים 2014-2012 היה גידול ניכר כאשר החזקות של גופים מוסדיים נוספים באג"ח ערד ירדו אל מתחת ל- 30%. בשנים 2012 , 2013 ו- 2014 הונפקו כ- 11.5 מיליארד ש ח," כ- 20.7 מיליארד ש"ח וכ- 24.7 מיליארד ש"ח בהתאמה )תרשים 2 .( הגיוס נטו )גיוסים פחות פירעונות( גדל לסכומי שיא של כ- 10.6 מיליארד _________________ _ 36 משרד האוצר, אגף החשב הכללי, היחידה לניהול החוב, Á„ ˘ È˙ 'ÒÓ 2 ˙ ˘Ï 2003 עמ', 13-12 ; תקנותמלווההמדינה)סדרותמסוג"ערד"(,התשנ"ה- 1995 . 37 הפחתת המגבלות על השקעות באג"ח מיועדות נעשו בהמשך להפחתות במגבלות שבוצעו בעבר. בינואר 1988 נקבע בתקנות חובה על קרנות פנסיה להשקיע לפחות 93% מנכסיהן המשוערכים בין היתר באג"ח מיועדות. למעשה בתקנות אלו אין הפחתה או הגבלה של היקף ההחזקה של אג"ח מיועדותוניתןהיהלהשקיעגם100% באג"חמיועדות.ראו:תקנותמסהכנסה)כלליםלאישורולניהול קופות גמל( )תיקון מס' 11(, התשמ"ח- 1987 , קובץ התקנות 5072 מ- 25.12.87 עמ', 287, וÁ„ ˘ È˙ 38 ) 1988 (, עמ' עט. במרץ 1995 החליטה הממשלה להנפיק לקרנות הפנסיה הקיימות והחדשות אג"ח מיועדות נושאות ריבית בשיעור 4.8% לשנה )שיעור שנתי אפקטיבי של 5.05% ( בגין עמיתים שהצטרפו אליהן מ- 1.1.95. רכישת אג"ח אלו הוגבלה ל- 70% מהצבירה נטו בקופה בכל חודש )השווי המשוערך של נכסי הקרן(. החלטת הממשלה התקבלה לצורך הפעלת תכנית לתמיכה בקרנות פנסיה מאוזנות חדשות. שר האוצרהתקין במאי1995 אתתקנות מלווההמדינה)סדרותמסוג ערד(,התשנ"ה- 1995 , ובאוגוסט אותה שנה התקין את תקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופן גמל()תיקון מס 3(, התשנ"ה- 1995 . ראו קובץ התקנות 5703 מ- 7.9.95 עמ', 1882 וראו מבקר המדינה, Á„ ˘ È˙ 50 · ) 2000 עמ'(,805 . 38 מבקר המדינה, È˙ ˘ Á„ 38 ) 1988(, עמ' עט. באוקטובר 2014 הגיש פורום החוסכים לפנסיה בישראל עתירהלמתןצו עלתנאינגדשרהאוצרלענייןהנפקתאג"חמיועדותגםלקופותהגמל)בג"ץ6925/14 ¯ˆÂ‡‰ ¯˘ ' χ¯˘È· ‰ÈÒ ÙÏ ÌÈÎÒÂÁ‰ ̯ÂÙ (. במועד סיום הביקורת טרם נקבעה פסיקת בג"ץ בנושא. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 147 ש"ח וכ- 15 מיליארד ש"ח בשנים 2013 ו- 2014 בהתאמה. בהנפקת איגרת חוב מסוג חץ היה גידול מתוןהחלמשנת2000 ,ובשנת2014 הונפקוכ- 5.7 מיליארדש"חבאיגרתזו39 . מאז הרפורמה האחרונה בהנפקת אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה באוגוסט 2003 , הריבית הנקובה על אג"ח ערד הייתה גבוהה מתשואות השוק על אג" ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים 40. כאמור, ההפרש בין התשואה לפדיון על אג"ח ממשלתיות סחירות ובין הריבית )תרשים 3( האפקטיבית על אג"ח מיועדות מגלם סבסוד של קרנות הפנסיה, שממומן דרך תקציב הריבית בתקציב המדינה בשנים שבהן הונפקו אג" ח מיועדות. סבסוד קיים גם בפוליסות מבטיחות תשואה של חברות הביטוח. ההפרש בריביותעל אג"ח מסוג ערד גדל מכ- 0.2 נקודת האחו ז באוגוסט 2003 41 )מועד ביצוע הרפורמה בקרנות הפנסיה( לכ- 4.6 נקודות אחוז באפריל 2015 )תרשים 3( . אומדן הסבסוד בגין אג"ח ערד, בחישוב לפי השוואת טווח זמן זהה לפדיון )15 שנה(, גדל מכ- 15 מיליון ש"ח ב- 2007 לכ- 275 מיליון ש"ח ב- 2012, ולכ- 552 וכ- 831 מיליון ש"ח ב- 2013 ו- 2014 בהתאמה. בחישובלפיהשוואת מח"מגדלאומדןהסובסידיהלכ- 893 מיליוןש"חב- 2014 )תרשים 42 2( . אומדן הסבסוד השנתי שחושב לעיל, בתוספת צבירת הצמדות למדד בכל שנה, יתקיים במשך כלשנהלאורך חיי אג"ח ערדל- 15 שנה43. בנק ישראל ציין בדוח השנתי שלו לשנת 2013 : "מגמת הגידול בהנפקת אג"ח מיועדות צפויה להימשךגםבשניםהבאות,בעקבותגידולהאוכלוסייהוגידולההפקדותבקרנותהפנסיה"44 . _________________ _ 39 משרדהאוצר,אגףהחשבהכללי,היחידהלניהולהחוב,Á„ ·ÂÁ‰ È˙Ï˘ÓÓ‰ 2014 עמ', 42 . 40 בנק ישראל נוהג לחשב את פער הריביות בין הריבית על אג"ח מיועדות לתשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות דומות באמצעות שימוש בתשואה הריאלית על אג"ח סחירות הנגזרת מעקום תשואה לפדיון אפס )להלן - עקום אפס( לטווח זמן זהה לפדיון )15 שנה(. לעומת זאת היחידה לניהול החוב חישבה את פער הריביות בדוח השנתי שלה לשנת 2014 באמצעות פער התשואות שבין אג"ח מיועדות לתשואת איגרת חוב ממשלתית צמודה למח"מ זהה. ראו בנק ישראל, ÔÈ„ Ô·˘Á 2013 עמ', 141 ; בנק ישראל, ÔÈ„ Ô·˘Á 2014 עמ',159-158 משרד האוצר, אגף החשב הכללי,; Á„‰ ˘‰ È˙ Ï˘ ‰„ÈÁȉ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï 2014 עמ', 18 . מח"מ הוא מדד לאורך החיים של אג"ח המביא בחשבון את ההיקף והעיתוי של זרמי הכספים התקופתיים )קרן וריבית(. עקום התשואה לפדיון מתאר את הקשר שבין התשואה לפדיון לבין טווח הזמן לפדיון של האג"ח. אג"ח קופון אפס משלמת קרן וריבית בסוף התקופה. יצוין שבחישוב לפי מח"מ זהה פער הריביות גבוה יותר מבחישוב לפי טווח זמן זהה לפדיון ולכן גם אומדןהסובסידיה גבוה יותר. בחישוביםשיוצגו להלן חושב אומדן הסובסידיה באמצעות שתי השיטות. בחישוב לפי מח"מ זהה נעשה שימוש במח"מ של 11 שנים בשנים 2004 עד 2012 ובמח"מ של 12 שנים בשנים 2013 ו- 2014 ובארבעת החודשים הראשונים של 2015 . המח"מ נבחר על ידי השוואה בין שיעורי התשואה הריאלית לפדיון הממוצעים בכל שנה על אג"ח ממשלתיות סחירות הנגזרות מעקום אפס ובין שיעורי התשואה לפדיון שבהיוון אג"ח ערד לפיהם מביאים לאותו מח"מ. אומדני הסובסידיה חושבו לפי נתונים חודשיים, והם לצורך המחשה של היקף הבעיה. ניתן לחשב את פער הריביות גם על ידי בחירת אג"ח ממשלתיות סחירות המייצגות את הרכב הגיוס הסחיר האלטרנטיביבהתאםלשיקוליהמדינהכמנפיקוכריבון. 41 כלומר במועד שינוי המגבלה )אוגוסט 2003 ( לא הוחלט על מתן סבסוד דרך מתן תשואה עודפת בגין הפרשי ריביות בין אג"ח ערד ובין אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים. לפירוט הסיוע לקרנות הפנסיה לרבות דרך מתן סובסידיה באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריביות על אג"חמיועדותראובהמשך. 42 הסבסודלכלשנהחושבבאמצעותהכפלתהפרשיהריבית בכלחודשבסךההנפקותשלאג"חערדבכל חודש וסיכום התוצאות עבור 12 חודשים. חישוב זה שונה מחישוב אומדן הסובסידיה לתקציב הריבית בשנת תקציב, הכולל גם את הפרשי הריביות בגין כל סוגי אג"ח מיועדות שהונפקו בעבר ומשלמות קופוןבשנתהתקציב. 43 אומדן הסובסידיה בארבעת החודשים הראשונים של 2015 היה כ- 459 וכ- 475 מיליון ש"ח לפי השוואתהטווחהממוצעלפדיוןוהשוואתהמח"מבהתאמה. 44 בנקישראל,ÔÈ„ Ô·˘Á 2013 ) 2014 עמ'(,141 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 148 דוחשנתי66א שינוי הסובסידיה בידי הממשלה באמצעות תנאי אג"ח מיועדות והקטנת הריבית הועמד למבחן 45. בהחלטת בג"ץ מ- בג"ץ בעקבות החלטת הממשלה מ- 29.3.95 22.12.98 נדחו עתירות המתייחסות לתנאי אג"ח מיועדות ונקבע בין היתר: "הריבית הנלוות לאיגרות החוב המיועדות היא בגדר סובסידיה ממשלתית. סובסידיה ממשלתית תלויה במדיניות ממשלתית. המדיניות בעניין זה _________________ _ 45 בהחלטת הממשלה נקבע בין היתר כי קרנות הפנסיה לא יהיו רשאיות לרכוש בעבור עמיתים חדשים אלאאג"חחדשותהנושאותתשואהנמוכהיותרמןהתשואהעלהאג"חהישנות. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 149 כמו בעניינים אחרים, נתונה לשינוי מעת לעת. השינויים צפויים ומותרים. אין לאיש זכות קנויה שהמדיניות, לרבות מדיניות בדבר סובסידיות, תימשך כפי שהייתה. לפיכך הייתה בידי הממשלה סמכות להחליט כי הסבסוד של קרנות הפנסיה או של עמיתים בקרנות אלה ייפסק או יצומצם מיום ההחלטה, בהתאם לשיקולי מדיניות, ועצם ההחלטה אינה פוגעת בזכות של הקרנות או של העמיתים". עוד צוין: "הפגיעה נובעת מתוך רצון להקטין את ההוצאה הציבורית, מתוך התחשבות בצרכים ציבוריים אחרים, בעלי עדיפות גבוהה יותר. בנסיבות אלה, ההשקעה של עמיתים חדשים בקרן פנסיה... אינה מצדיקה הענקה של סכום גדול מקופת הציבור כסובסידיה לעמיתים החדשים למשך שנים רבות. האיזון הראוי של האינטרסים המעורבים במקרה זה, במיוחד כשמדובר בספק הפליה, אם בכלל, אינו מצדיק ביטול ההחלטה, באופן שיחייב את הממשלה להמשיך במכירת איגרותישנותלעמיתיםהחדשים"46. · ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜· ‰Ó¯ÂÙ¯‰ Ì¢ÈÈ Ê‡Ó ,Ô¯Á‡‰ ¯Â˘Ú· - 2003 ¯‰ ÔÈ· ÌȯÚÙ‰ ÂÏ„‚ , ˙È·È ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á"‚‡ ÏÚ ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙‰ ÔÈ·Â „¯Ú ‚ÂÒÓ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ÏÚ Ó ÌȯÚÙ· ‰Ó„ Ï„Ȃ .˙ÂÓ„ ˙¯ÈÁÒ - 2006 ˙¯·ÁÏ ˙˜٠ÂÓ‰ ıÁ ‚ÂÒÓ Á"‚‡· Ì‚ ‰È‰ Ï˘ ˙ȷȯ· ÁÂËÈ·‰ 4% ‚‡ ˙˜٠‰ ˘Â„ÈÁ . " ˙ ˘Ó „¯Ú ‚ÂÒÓ ˙„ÚÂÈÓ Á 2007 Ï„Ȃ‰Â ‰ ˙‡ ÌÈÏÈ„‚Ó ˙‡¢˙‰ ȯÚÙ· È·˜Ú ÔÙ‡· ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ‰È„ÈÒ·ÂÒ .‰ËÈÏ˘ ‡ÏÏ ÔÈ·˘ ¯ÚÙ‰ Ï˘ ˙ȯ˜Ó ‰‡ˆÂ˙ ‡Â‰ ˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙· ÌÂÏ‚‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ÌÂÎÒ ÈÎ ‡ˆÓ ‚‡ ÏÚ ˙·˜ ‰ ˙Âȷȯ‰ " ‰‡Â˘˙‰ ÔÈ·Â ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Á ‚‡ ÏÚ ÔÂÈ„ÙÏ " ÔΠ,ÌÈÓ„ ÌÈ ÈÈÙ‡Ó ˙ÂÏÚ· ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á ËÏ˘ ‡Ï‰ Ï„Ȃ‰ Ï˘ ‰‡ˆÂ˙ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó .ÁÂËÈ·‰ ˙¯·Á ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ Ï˘ ˙˜٠‰‰ ۘȉ· ˘È ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ÏÚ ˙ȷȯ‰ ȯÚÙ ÏÚ ,˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ÏÚ ‰ËÈÏ˘ ¯„ÚÈ‰Ï ÈÎ ¯ÈÚÓ ÏÚ ‰ÚÙ˘‰ ˙ÂÈÂÏÚ· Ï„Ȃ· ˜¯ ‡Ë·˙Ó Â È‡ ‰Ê ‰ËÈÏ˘ ¯„Úȉ ÈΠ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ·Î¯‰ ¯‰ ‡Â·È ‡Ï‡ ,˙„ÚÂÈÓ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ ‰˜Ù ‰ ‰·˘ ‰ ˘· ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ÏÚ ˙Â˙˘ÂÓ˘ ,˙È·È ) ˙¯‚ȇ‰ ÈÈÁ ÏÎ Í¯Â‡Ï ÈÂËÈ· È„ÈÏ 15 .„„ÓÏ ˙„ӈ‰ ˙¯È·ˆ ˙ÙÒÂ˙· (‰ ˘ ÂÏÁ˘ ÌÈÈÂ È˘Ï ˙Ú„‰ ˙‡ Ô˙ÈÈ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó˘ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ‡ ˙˜Ù ‰ ۘȉ· ÌÈÈÂ È˘Ï ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ˙Âȷȯ· ÌÂÎÒ ÏÚ Ô˙ÚÙ˘‰Â ˙„ÚÂÈÓ Á"‚ ‰È„ÈÒ·ÂÒ Ô˙Ó ÏÚ ‰Ï˘ÓÓ‰ ËÈÏÁ˙ ̇ ÈΠȇ¯ „ÂÚ .˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙· ÌÂÏ‚‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ˙ÂÈÂÙÈ„Ú‰ ȯ„Ò· ˙·˘Á˙‰ ÍÂ˙ ¯˜Â·ÓÂ Ô ÎÂ˙Ó ÔÙ‡· ¯·„‰ ‰˘ÚÈÈ ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙Ó .‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ההשפעה של הנפקת אג"חמיועדותעל ניהולהחוב והפעילות להסדרתהנושא לפי מסמכי אגף החשכ"ל, יתרונות הנפקת אג"ח מיועדות מבוססים על שיקולי ריבון, הכוללים הבטחת תשואה לחוסכים ויציבות של קרנות הפנסיה. היתרונות לקרנות הפנסיה ולעמיתים כוללים סבסוד עודף ביחס לשוק והקטנת התנודתיות בשווי תיק החיסכון לפנסיה, משום שהשקעה זו אינה חשופהלתנודתיות בשוק ההון47 . החסרונות בהנפקת אג" ח מיועדות, לפי אגף החשכ"ל, כוללים: א() ˙˙ÁÙ‰ ˙¢ÈÓ‚‰ ÏÂ‰È · ·ÂÁ‰ : הפחתתהכמותהמונפקתשלאג"חסחירותהגורמתלהורדתרמתהוודאותשלכמויותהחוב _________________ _ 46 בג"ץ7691/95 χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ ' ‡È‚˘ , פ"דנב)5 ( 577 ) 1998 )פורסםבמאגרממוחשב,(,22.12.98 (. 47 השקעה באג"ח מיועדות אינה חשופה לתנודתיות בשוק ההון בשל היותה השקעה לא סחירה. לכן יתרותאג"חמיועדותמוצגותבתיקהחיסכוןהפנסיונילפי עלותמתואמתולאלפישווישוק. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 150 דוחשנתי66א הסחירהתלויות בכמויותהחובהלא סחיר;לפגיעהברמתהנזילותשלאג"ח סחי רותארוכות- טווח, הפוגעת בניהולהעקוםהסחיר;לפגיעה ברמתהנזילותשלאג"ח ממשלתיות;לחוסר יכולתלהקטין את החשיפה של הממשלה לסיכון האינפלציה לאורך זמן )בשל הצמדתן למדד.( ב() „ÂÒ·Ò ˙ÂÚˆÓ‡· ·Èˆ˜˙ ˙ȷȯ‰ :חברותהדירוגהבין- לאומיותומשקיעים פוטנציאליים בוחניםאתתקציב הריבית ביחס לחוב, שכן הוא משקף את נטל החובות של המדינה ומעיד על יכולת המדינה לעמוד בתשלומים השוטפים של החוב. ככל שהמדינה נתפסת מסוכנת יותר, עלות הגיוס גבוהה יותר ולפיכךתשלומיהריביתעלהחובגבוהים יותר.הכללת מרכיבהסבסוד בתקציבהריביתמגדילהאת תשלומי הריבית המוצגים, ועלולה להתפרש בצורה לא נכונה על ידי חברות הדירוג והמשקיעים לגבייכולתהחזרהחובותשלהמדינה. סך החוב בגין אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח היה בסוף 2014 כ- 172 מיליארד ש"ח, ומשקלן בסך החוב היה כ- 24%. הגידול הניכר בהנפקות ובהנפקות נטו של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בשנים 2014-2012 )תרשים 2 ( עצר את הירידה במשקלן בסך החוב ובתוצר משנת 2003 . משנת 2013 גדל שיעור אג"ח מיועדות מסך החוב מ- 20.9% ב- 2012 ל- 24% ב- 2014, ומהתוצר מכ- 14.1% ב- 2012 לכ- 15.8% ב- 2014. משקלן של אג"ח מיועדות בחובהלאסחירנמצאבמגמתגידול -מכ- 68.8% ב- 2003 לכ- 84.9% ב- 2014 )תרשים4(. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי החוב הלא סחיר48 גבוה גם בהשוואה בין- לאומית. בשנת 2010 הוא היה כ- 21.9% מהתוצר - גבוה פי 6.6 מהחציון במדינות ה- ונמוך רק מיוון OECD 49 ומאיסלנד.ראולהלןתרשים5 : _________________ _ 48 החוב הלא סחיר בישראל כולל אג"ח לא סחירות לקרנות פנסיה ולחברות ביטוח, גיוס לא סחיר מקומי אחרוגיוסלאסחירבמט"חבאמצעותארגוןהבונדס,הלוואותמממשלותזרותומלוותשונים. 49 הנתון העדכני ביותר בפרסום ה- OECD מ- 2013 היה לשנת 2010 . משקל החוב הממשלתי הלא סחיר מהתוצר ב- 2014 היה כ- 18.6% . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 151 במסמך של אגף החשכ"ל מינואר 2013 צוינו שלוש חלופות להנפקת אג"ח מיועדות. לכל חלופה צוינוהיתרונות,החסרונותוהצעדיםשיינקטו.עודצוינההחלופהבעלתהיתרונותהבולטים. בספטמבר2013 פנהסגןבכירלחשכ"ליתאלסגניתהממונהעלהתקציבים בבקשהלבחוןאתאבני הדרך להוצאת רכיב הסבסוד לקרנות הפנסיה, לחברות הביטוח ולביטוח הלאומי מתקציב הריבית. בין היתר נומקה הבקשה בכך שתקציב הריבית משמש אינדיקטור לנטל החוב, לגמישות התקציבית ולרמת הסיכון של המדינה, ולכן מרכיב הסבסוד בתקציב הריבית מנפח את התקציב, והוא מוצג למשקיעיםולחברותהדירוגבצורהמוטה. בנובמבר 2014 ציינה היחידה כי מינואר 2013 כונסו כ- 20 פגישות בנושא אג "ח מיועדות, בין היתר עם שר האוצר, מנכ"לית משרד האוצר, החשכ"לית, אגף שוק ההון, אגף התקציבים ורואי חשבון חיצוניים. בדצמבר 2014 הסביר סגן בכיר ליועץ המשפ טי למשרד האוצר מר אסי מסינג למשרד מבקר המדינהכי בימיםאלהנעשית במשרדהאוצרעבודת מטה בהשתתפותהאגפיםהרלוונטיים,ונבחנת הקצאה של אג" ח מיועדות לקרנות הפנסיה. במסגרת עבודת המטה נבחנים, בין היתר, ניהול החוב הממשלתי, יציבות החיסכון הפנסיוני, יעילות אג"ח מיועדות והסבסוד הטמון בהן. עוד צוין כי עבודתהמטהצפויהלהימשךבחודשיםהקרובים. בתשובה שמסר מנהל מחלקת הפנסיה באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 צוינו בין היתר היתרונות שבהנפקת אג"ח מיועדות: היותן של אג"ח מיועדות גורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני וגורם שמגן על קצבאות הזקנה מתנודתיות שוק ההון ועל רמת החייםשלהפנסיונריםלאחרפרישה. עוד צויןכי במסגרת בחינתההיבטיםהקשוריםלהנפקתאג"ח מיועדות יש להביא בחשבון את הרפורמות השונות שחלו בתחום החיסכון הפנסיוני בעשורים האחרונים ואשר משפיעות על יציבותו ועל הסיכונים המושתים על החוסכים והפנסיונרים ואת העובדהכיאג"חמיועדותנותרוהאמצעיהיחידשמצמצםאתהסיכוניםשהושתועליהם. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 152 דוחשנתי66א ,Ô‰È˙ÈÓÚÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙ ¯˙È ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰· ÈÎ ÔÈÈˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ÂÈÒ Ù‰ ÔÂÎÒÈÁ‰ ˜È˙· ·ˆÈÈÓ Ì¯Â‚ Ô˙Âȉ Ï˘· ¯˙ȉ ÔÈ· Ì‚ ˘È ‰Ï‡ ˙˜٠‰Ï Ìχ .È ,·ÂÁ‰ ÏÂ‰È · ˙¢ÈÓ‚‰ ˙‡ ˙ ÈË˜Ó ‰Ï‡ ˙˜٠‰ .È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏÚ ˙ÈÏÈÏ˘ ‰ÚÙ˘‰ ·˘ ÔÙ‡‰ ÏÚ ‰Ú¯Ï ˙ÂÚÈÙ˘Ó Ô‰Â ,˙ȷȯ‰ ÈÓÂÏ˘˙ ˙‡ ˙¯˜ÈÈÓ‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˙ÂÏÏÂÎ Ô‰ ·ÂÁ‰ .·ÂÁ‰ ¯ÊÁ‰ ˙ÏÂÎÈ ˙‡ ÌÈ˘¯ÙÓ ÌÈ¯Ê ÌÈÚȘ˘Ó ÌÈÈÏÎÏÎ ÌÈ Â‚¯‡ ,‚¯Ȅ‰ ˙¯·Á ‡Ï‰ Ò ‚‡Ó ·¯· ·Î¯ÂÓ‰ ,¯ÈÁ Á" ˙ Ȅӷ ‚‰ ‰Ó È ÂˆÈ˜ ÔÙ‡· ‚¯ÂÁ ,˙„ÚÂÈÓ ‰ - . ‚‡ ˙˜Ù ‰ ۘȉ· Ï„Ȃ‰ Á" ˙ÂÚÙ˘‰‰ ˙‡ ÌȈÚÓ ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ˙„ÚÂÈÓ OECD .·ÂÁ‰ ÏÂ‰È ÏÚ ˙‡ ÔÂÁ·Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÏÁ‰ Ê‡Ó ÌÈÈ˙ ˘Ó ¯˙ÂÈ ÛÂÏÁ·Â ˙¯Â˜È·‰ ˙„Â·Ú ÌÂÈÒ „ÚÂÓÏ ÔÂÎ ‚‡ ˙‡ˆ˜‰ " Á ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ ˘·È‚ ‡Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ‰ ÈÁ·‰ ‰ÓÈÈ˙Ò‰ ‡Ï ,‰ÈÒ Ù‰ ˙ ÌÈϘÂ˯٠‡ˆÓ ‡Ï ‰ËÓ‰ ˙„Â·Ú ÌÂÈÒÏ „ÚÂÓ Ú·˜ ‡Ï ÔÎ ÂÓÎ .‰‡ˆ˜‰Ï Ô¯˙Ù .ÌÈ ÂÈ„‰Ó ˙‡ˆ˜‰Ï Ô¯˙Ù ˘·‚Ï Ì„˜‰· ÌÈÈÒÈ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÏÎÎ ,˙Ò Î‰Â ‰Ï˘ÓÓ‰ ¯Â˘È‡Ï ÔÂÈ„Ï Â˘È‚È ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ .‰˜È˜Á ÈÈÂ È˘ ¢¯„ÈÈ˘ Ï˘ ˙ ¯˙ȉ ,¯˙ȉ ÔÈ· ,ÂϘ˘ÈÈ Ô¯˙Ù‰ ˘Â·È‚ ˙¯‚ÒÓ·˘ ȇ¯ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙ÂÚÙ˘‰‰Â ,‡ÒÈ‚ „ÁÓ È ÂÈÒ Ù‰ ÔÂÎÒÈÁ‰ ˜È˙· ·ˆÈÈÓ Ì¯Â‚Î ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ .‡ÒÈ‚ Í„È‡Ó È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏÚ ˙ÓÈȘ‰ ˙ ÂÎ˙Ó· ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ Ï˘ ˙ÂÈÏÈÏ˘‰ קביע תהרשאהתקציביתנפרדת של הסובסידיההגלומהבאג"חמיועדות בדוח שנתי 40 של מבקר המדינה מ- 1990 כבר הוער: ‰" ˙˜٠Á"‚‡ ,˙„ÚÂÈÓ ‰ ˙‡˘Â ‰‡Â˘˙ ÏÎ ‡ÏÏ ,Ô‰ÈÁË·ÓÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÂÓÒ ‰È„ÈÒ·ÂÒ Ô˙Ó· ‰Î¯Π,˙Ù„ÚÂÓ ÏÚ ¯Â·ÈˆÏ ˙Ò ÎÏ ÁÂÂÈ„ ‡ÏÏ Û‡Â ,˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ÏÚ Ô΢ ÏÎ ‡Ï ,‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ Ï˘ ‰ÓÂȘ ÛÈÚÒÏ ÏÏΠͯ„· ·˘Á ‰ ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· ˙ȷȯ‰ ÛÈÚÒ· ˙ÚÏ·ÂÓ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ‰˘ÚÓÏ .‰Ù˜È‰ ·Èˆ˜˙· ·ÈÈÁ˙‰Ï ‰‡˘¯‰‰Â ‰‡ˆÂ‰Ï ‰‡˘¯‰‰ ÈÏÏÎ ˙ÙȘÚÓ Ú ÓÈ‰Ï È„Î Ìχ ...ÁÈ˘˜ ÂÂ˜Ï Ì‡˙‰· ,˙¯ÈÁÒ Á"‚‡ ˜¯ ˜ÈÙ È ‰Ê ‚‰Â Ó Ï„ÁÈ ¯ˆÂ‡‰˘ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰ È„Ó‰ ˙ÂÈ È„Ó È ˙„ÒÂÓÏ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˜È Ú‰Ï Í¯Âˆ ‰Ï˘ÓÓ‰ ‰‡¯˙ „ÂÚ ÏÎ ;Ô‰‰ ˜Â˘· ‰Ó¯ÂÙ¯‰ ¯·„· ‰Ï˘ÓÓ‰ "˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ÍÎ Ì˘Ï Ï·˜Ï ˘È ,ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ÌÂÁ˙· )ההדגשה במקור(50 . משרד מבקר המדינה חזר על תוכנה של הביקורת האמורה לעיל בדוחות שנתיים רבים שפורסמו בשנים2004-1991 )דוחות41 , 42 , 45 , 46 , 47 , 48 , 49 , 50ב, 51בו- 54 ב(51. בהחלטת בג"ץ מ- 15.11.99 נדחתה עתירה נגד הממשלה והתקבלה טענת המדינה כי אין חובה לתקצב את ההתחייבות בגין אג"ח מיועדות בהרשאה להתחייב52 . אולם בהחלטה צוין: "הוראת סעיף 6)ג( לחוק היא הוראה חריגה לכלל שנקבע בסעיף 6 )א( לחוק יסודות התקציב, ובהיותה חריג _________________ _ 50 מבקר המדינה, Á„ ˘ È˙ 40 ) 1990 (, "דו"ח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.3.89 עמ'צט.", 51 מבקר המדינה, Á„ ˘ È˙ 41 ) 1991 עמ' קלד;(, Á„ ˘ È˙ 42 ) 1992(, עמ' פד- פה; Á„ ˘ È˙ 45 ) 1995(, עמ' פח- פט; Á„ ˘ È˙ 46 ) 1996 עמ' פב;(, Á„ ˘ È˙ 47 ) 1997 עמ' פח;(, Á„ ˘ È˙ 48 ) 1998 עמ' צ;(, Á„ ˘ È˙ 49 ) 1999 עמ' צא;(, Á„ ˘ È˙ 50 ) · 2000 עמ'(, 810 ; È˙ ˘ Á„ 51 · ) 2001 ,( עמ'863 ; È˙ ˘ Á„ 54 )· 2004 עמ'(, 180 . 52 זאת על פי האמור בסעיף 6)ג( לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , הקובע חריג לסעיף 6 )א( באותו חוק. סעיף 6 )א( קובע כי המדינה רשאית להתחייב בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכניתשבחוק התקציב השנתילאותהשנה. סעיף6 )ג(מסייגהוראהזו בקבעוכי סעיףזהלא יחול בין היתרעל מלווה,הלוואהאופיקדוןשהמדינההתחייבהלגביהםעלפיחוקמלווההמדינה. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 153 לכלל מן הראוי לצמצם ככל שניתן את השימוש בה. בהתחשב באופייה ובהיקפה הנטען של הפעילות הממשלתית לסבסוד הקרנות, היה ראוי שלא לעשות שימוש כה גורף מצד הממשלה בפטור שניתן בסעיף 6)ג( לחוק ולהביא בפני הכנסת את פרטי הסדר הסבסוד במסגרת הדיון בתקציב. יתכן שעל המחוקק לשקול אם אין בפטור הרחב שניתן בסעיף 6 )ג( לחוק יסודות התקציב משום פגיעה בפיקוח הפרלמנטרי על התחייבויות הממשלה ואם לא הגיע העת לעשות לתיקון הפרצות בנובעות מהוראות הסעיף ולצמצמן. מכל מקום ניתן לקבוע כי עקרונות ממשל תקין, רוחו ומטרתושלחוקיסודותהתקציבוכןהוראותחוקיסוד:משקהמדינהמקימיםציפייהכיבעתהגשת התקציב לכנסת, תיתן הממשלה ביטוי לכל ההוצאות הצפויות והמתוכננות, גם מקום שלא הוטלה עליה חובה מפורשת לכך בחוק. כך יובא בפני הכנסת נתון רלוונטי להכרעותיה ביחס לאישור התקציבוההתחייבויותהממשלתיותהכלולותבו"53. ˙ȷȈ˜˙ ‰ ˜˙ ˙ÂÚˆÓ‡· ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ÚÂÈÒ 1. ÚÂÈÒ ˙ ¯˜Ï ‰ÈÒ Ù‰ ˙˜È˙‰ : במאי 2003 תוקן חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )ביטוח(, התשמ"א- 1981 . בתיקון נקבע בין היתר כיהממשלה תסייעלקרנות הפנסיה הוותיקות שמונה להן מנהל מיוחד ובכלל זה לעמיתיהן, באמצעות העברת כספים מתקציב המדינה בסך 78.3 מיליארד ש"ח נכון ליום 1 בינואר 2003 לקרנות הפנסיה שהוגדרו כקרנות הגירעוניות. סכום הסיוע הממשלתי כולל סיוע ישיר וסיוע עקיף54 . הסיוע הישיר במונחי 1 בינואר2003 היהכ- 67.9 מיליארדש"ח והואמועברמתקציבהמדינהבחלקיםמשנת2004 עד שנת 2038 . הסיוע העקיף במונחי 1 בינואר 2003 היה כ- 10.4 מיליארד ש"ח והוא מהווה את ערךהסובסידיה - ההפרש בין סכוםהריביתהצמודהשמשלמתהממשלה עלאג"חמסוגמירון שהונפקו לקרנות הוותיקות אשר מונה להן מנהל מיוחד וטרם נפדו ביום 30 באפריל 2003 ) 5.57% (, ובין תשלומי ריבית שנתית אפקטיבית בשיעור של 4% . הסיוע העקיף צפוי להיפרע עד שנת 2023 . הסיוע הישיר מופיע בתקציב המדינה בתקנה תקציבית נפרדת המתייחסת להסדר קרנות הפנסיה; הסיוע העקיף מגולם בתוך תקציב תשלומי הריבית בתקנה הכוללת את תשלומיהריביתלאג"חמיועדותלקרנותהפנסיה. 2. ÚÂÈÒ ˙ ¯˜Ï ‰ÈÒ Ù‰ ˙ Ê‡Ӊ : סיוע לקרנות הפנסיה המאוזנות באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריביות על אג"ח מיועדות מבוצע מאז הסדר קרנות הפנסיה מ- 2003. כדי לסייע לקרנות הפנסיה הוותיקות המאוזנות לאחר הפחתת שיעור התשואה על אג"ח מיועדות המונפקות, מעביר משרד האוצר לקרנות אלה סיוע המושפע מגובה הפער בין התשואה הריאלית האפקטיבית על אג"ח מסוג מירון )5.57% ( ובין שיעור תשואה 4% על הנכסים החופשיים )70% מהנכסים(55 . נוסף על כך ניתן סיוע בצורה של השלמת התשואה על אג"ח מסוג ערד )4.86% ( לתשואת אג"ח מסוג מירון )5.57% ( על אג"ח מיועדות )30%(. תקציב הסיוע היה כ- 324.9 מיליון ש"ח וכ- 349.9 מיליון ש"ח בתקציב הדו- שנתי לשנים 2013 ו- 2014 בהתאמה, והופיע בתקנה תקציבית מפורשת בתקציב המדינה בסעיף12 גמלאותופיצויים56. לעומת הסיוע באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריבית, בגין אג"ח מיועדות או בגין הפרש ריביות בין ריבית על אג"ח מיועדות לשיעור תשואה קבוע של 4% כאמור, הנפקות אג"ח מסוג ערד ואג"ח מסוג חץ עדיין נושאות תשואה מועדפת, בשיעור הפער בין הריבית על אג"ח אלו לאג"חממשלתיותסחירותדומות,הכרוכהבסובסידיה,ללאהרשאהתקציביתמפורשת. _________________ _ 53 בג"ץ3975/95 χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ ' Ï‡È ˜ פ"דנג),5 ( 459 ) 1999 )פורסם במאגרממוחשב,(15.11.99 .( 54 הסיועצמוד למדדונושאריביתשנתיתשל4% . 55 ריביתבגובה4% שימשהלחישובהגירעוןהאקטוארישלקרנותהפנסיההוותיקות. 56 סעיף12 גמלאותופיצוייםבתקנה"תשלומיםלקרנותמאוזנות",מס'12110212 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 154 דוחשנתי66א È˙ ˘ Á„· ¯·Î ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ‰ÏÚ‰˘ ȘÈω ÈÎ ‰ÏÂÚ ÏÈÚÏ ¯ÂÓ‡‰Ó 40 Ó - 1990 , ,˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˜ÈÙ ‰Ï ÍÈ˘ÓÓ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó .Ô˜Â˙ Ì¯Ë ,ÌÈÈ˙ ˘ ˙ÂÁ„ ‰¯˘Ú· ÂȯÁ‡Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ÏÚ ˙ȷȯ‰ ÔÈ· ¯ÚÙ‰ ¯ÂÚÈ˘· ,˙Ù„ÚÂÓ ‰‡Â˘˙ ˙‡˘Â ‰ ‰‡Â˘˙‰ ¯ÂÚÈ˘Ï ‚‡ ÏÚ " ,˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ‡ÏÏ ,‰È„ÈÒ·ÂÒ· ‰Î¯Ή ,˙ÂÓ„ ˙¯ÈÁÒ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á „¯˘Ó ˙Ú„Ï .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ÏÚ ˙Ò Î‰ Ï˘ È¯Ë Óϯى Á˜ÈÙ·Â ˙ÂÙȘ˘· ˙Ú‚ÂÙ‰ ‰ÏÂÚÙ ,ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙„ÒÂÓÏ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˜È Ú‰Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ‰ˆ¯˙ „ÂÚ ÏÎ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó ˘¯‰ ÍÎ Ì˘Ï Ï·˜Ï ˘È .˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡ בתשובה שמסר מר אהוד אדירי, סגן הממונה על התקציבים, למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 )להלן - תשובת אגף התקציבים( צוין בין היתר כי "על מנת שמרכיב עלות הסובסידיה השנתית יהיה שקוףלציבורוידרושאתאישורהכנסת,אגףהתקציביםיפעללתקצובוÎÂ˙· ˙È תקציביתנפרדתכבר ממועד הגשת תקציב 2015 לכנסת" )ההדגשה במקור(. בתשובה הוסבר כי תקציב הריבית בכללותו מאושר על ידי הממשלה והכנסת כחלק מההליך הכולל של קביעת סדרי העדיפויות. מכיוון שמדובר בתשלומיריבית,בשלבזההאגףאינורואהצורךבהפרדתהתכניתמתקציבהריבית. ÏÎΠ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ˙¯„Ò‰ ÔÈÈ ÚÏ Ô¯˙Ù‰ ˙¯‚ÒÓ· ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙¯Ê‚ ‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˙ÂÚˆÓ‡· ÁÂËÈ·‰ ˙¯·Á·Â ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜· ÍÂÓ˙Ï ËÈÏÁ˙ ‰Ï˘ÓÓ‰˘ Ô¯˙Ù· .˙ȷȯ‰ ÛÈÚÒÓ ‰ÎÈÓ˙ ‰Â‰Ӊ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ˙‡ ‡ÈˆÂ‰Ï Ϙ˘Ï ˘È ,˙ȷȯ ȯÚÙÓ ÈÓ˙‰ ˙‡ ‚Ȉ‰Ï Ϙ˘Ï ¯˘Ù‡ ‰ÏÚÂÈ˘ ÛÈÚÒ) ÌÈȈÈÙ ˙‡ÏÓ‚ ÛÈÚÒ· ‰Î 12 ·Èˆ˜˙· ( .˙ȷȯ ȯÚÙÓ ·˘ÂÁÓ‰ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ÚÂÈÒ ÏÏÂΉ ,‰ È„Ó‰ דבריה הסברלסובסידיההגלומהבאג"ח מיועדות ÌÈ ˘Ï ·Èˆ˜˙‰ ˙ÂÚˆ‰· ‰ÏÚÓ ÈÙÏÎ ‰ËÂÓ ‰È„ÈÒ·ÂÒ Ô„Ó‡ 2015-2013 בדברי ההסבר להצעת התקציב הדו- שנתי לשנים 2014-2013 הוערך אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בכ- 3.3 ובכ- 3.4 מיליארד ש"ח בהתאמה57 . אומדן הסובסידיה בהצעת התקציבלשנת 2015 , שהוגשה לכנסת בנובמבר 2014, היהכ-4 מיליארד ש"ח, מהם כ-3מיליארד ש"ח בגין קרנות הפנסיה, והיתרה בגין חברות הביטוח. אומדן הסובסידיה חושב בהנחהשהתשואה עלאג"חממשלתיותלטווחהארוךהיא 3% ;האומדן חושבאפואכהפרש שביןהתשואההמובטחתלקרנותהפנסיהולחברותהביטוחוביןתשואהשל 3% על סך מלאיהחוב המונפקוהצפילהנפקהבשנת2015 . בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה על החישוב ש ל משרד האוצר להצעת התקציב הדו- שנתי לשנים 2014-2013 העלתה כי אומדן הסובסידיה חושב על בסיס ממוצעים. זאת אף על פי שחישוב מדויק מתבסס על הכפלה של הכמות המונפקת בפער בין הריבית על אג"ח מיועדות ובין תשואת השוקשלאיגרתחובדומהביוםההנפקה,ועלסכימתהתוצאותעבורכלההנפקותשבגינןמשולמת ריבית בשנת התקציב הנדונה. עוד העלתה הבדיקה שרוב ההנחות של החישוב מטות את האומדן כלפימעלה. _________________ _ 57 אומדן הסובסידיה מגלם תשלומים בגין הנפקות עבר ותשלומים בגין הנפקות שיבוצעו בשנות התקציב 2014-2013 . אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית בגין הנפקות העבר לקרנות הפנסיה בשנים 2014-2013 הוא כ- 2.2 מיליארד ש"ח וכ- 2.3 מיליארד ש"ח בהתאמה. אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית בגין הנפקות העבר לחברות הביטוח בשנים 2014-2013 הוא 0.9 מיליארד ש"ח בכל אחתמהשנים. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 155 להלן תוצאות הבדיקה: א() ˘ÂÓÈ˘ ÌÈ Â˙ · ¯˘ÚÓ ÌÈ ˘‰ ˙ ¯Á‡‰ „·Ï· : התשואה הממוצעת של אג"ח סחירה )3% ( חושבה בין היתר על פי ממוצע משוקלל של התשואות בעשר השנים האחרונות בלבד58, אף שחלק מהאג"ח הונפקו לפני שנת 2002 , כשהתשואות היו גבוהות יותר בחלקמהשנים.הנחהזומטהאתהסובסידיהכלפימעלה59. )ב( ˘ÂÓÈ˘ ‰‡Â˘˙· ˙ÚˆÂÓÓ ‰Ú·˜ בחישוב הסובסידיה בגין הנפקות עד 2012 וההנפקות הצפויות לשנים 2013 Í¯Â‡Ï ÌÈ ˘‰ : ו- 2014 השתמשו בתשואה הממוצעת )3% (. הנחה זו מטה כלפי מעלה את אומדן הסובסידיה על הנפקות עד2012 ,ומטהכלפי מטהאתהסובסידיהבגיןההנפקותהצפויותלשנים2014-2013 )ראו גם תרשים 3 .( )ג( ·Â˘ÈÁ ÚˆÂÓÓ‰  ȇ ·˘Á˙Ó Û˜È‰· ˙˜٠‰‰ „ÚÂÓ·Â : חושב ממוצע פשוט לשיעורי התשואה בשנים 2012-2002 , ללא שקלול היקף הנפקות אג"ח באותן שנים. כך לדוגמה בחלק מהשנים ששימשו לחישוב פער התשואות הממוצע, לא הונפקו אג"ח מיועדות כלל או הונפקוסכומיםנמוכיםיחסית. „‰ ·Èˆ˜˙‰ ˙Úˆ‰Ï ¯·Ò‰‰ ȯ·„ ÈÎ ‡ˆÓ - ÌÈ ˘Ï È˙ ˘ 2014-2013 ·Èˆ˜˙‰ ˙Úˆ‰Ï ˙ ˘Ï 2015 ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ۘȉ Ï˘ ·Â˘ÈÁ‰ ˙ÂÁ ‰ ·Â¯· ‰ÏÚÓ ÈÙÏÎ ‰ËÂÓ Ô„Ó‡ ÌÈÏÏÂÎ Ï˘ ‰ËÂÓ Ô„Ó‡ .ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ‰Ï‡ ÌÈ ˘· ˙¯·ÚÂÓ˘ ,˙È˙ ˘‰ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ˙ÂËÏÁ‰ ˙Ï·˜·Â ˙ÂÙȘ˘· Ú‚ÂÙ ·Èˆ˜˙Ï ¯·Ò‰‰ ȯ·„· ‚ˆÂÓ‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ .¯Â·Èˆ‰ ÈÙÏÎ ˙ÂÙȘ˘·Â ˙Ò Î‰ ȯ·Á ליקוים בדברי ההסבר לאומדן הסובסידיה כבר הועלו בדוחות שנתיים רבים של מבקר המדינה בשנים 2001-1990 )דוחות 40 , 42 , 45 , 47 , 48 , 49 , 50ב ו- 51ב60 (. יצוין כי חלק מהליקויים שצוינו בדוחותהקודמיםתוקנו. ÂÊ ¯ÈÚÓ ·˘ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ÌÚÙ‰ ˙ÈÚÈ˘˙‰ Ó - 1990 ȯ·„· ÌÈ Â˘ ÌÈȘÈÏ ÏÚ ‰‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡· ‰ÓÂÏ‚‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ÛÂ˜È˘ ÔÈÈ Ú· ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙Ï ¯·Ò ÌȯÂÙÈ˘‰ ,‰È„ÈÒ·ÂÒ Ô˙Ó ÏÚ ‰Ï˘ÓÓ‰ ËÈÏÁ˙ ̇ Ì‚ ÈÎ ˘‚„ÂÈ .ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÒ Ù‰ .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· ˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰Ï ‰ÙÂÏÁ Ì È‡ ¯·Ò‰‰ ȯ·„· Â˘Ú ˘ ÚˆÂÓÓ‰ ÌÈÈÁ‰ Í˘Ó ˙¯ÈÁ·· ‰Èˉ בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי חושב ממוצע פשוט, בין היתר בשל העובדה כי אין נתונים מהימנים על היקף ההנפקות טרם שנת 2006 . האגף הסביר את השימוש באיגרת חוב ממשלתית סחירה עם טווח לפדיון של 10 שנים בכך שחושב מח"מ של האיגרת המיועדת ונבחרה תשואה הקרובה למח"מ. המח"מ תלוי בריבית ההיוון באותה שנה ונע בטווח שבין 10.5 ל- 12 שנה )החל משנת 2006(.נוכחהמחסורבנתוניםלמח"מהאיגרתהמדויק,נבחרהתשואהל- 10 שנים. _________________ _ 58 בחישוב התשואה הממוצעת )3%( שוקללו התשואות בעשר שנים מ- 31.12.02 עד 31.12.12 ) 3.3% ( עםהנחתתשואהלשנים2014-2013 ) 1.7% .( 59 ממוצע התשואה לפדיון על איגרת חוב ממשלתית לעשר שנים מינואר 1998 עד דצמבר 2012 )בסך הכול 15 שנה, בהתאם לטווח לפדיון של אג"ח ערד( הוא 4.1% , ומינואר 1993 עד דצמבר 2012 )בסך הכול 20 שנה, בהתאם לטווח לפדיון של אג"ח מירון( הוא 4.0% . ערכים אלה גבוהים מהממוצע שחושבמדצמבר2002 עדדצמבר2012 ) 3.3% .( 60 מבקר המדינה, Á„ ˘ È˙ 40 ) 1990 עמ' צט;(, Á„ ˘ È˙ 42 ) 1992(, עמ' פד-פה; Á„ ˘ È˙ 45 ) 1995 עמ' פח;(, Á„ ˘ È˙ 47 ) 1997(, עמ' פט- צ; Á„ ˘ È˙ 48 ) 1998 ,( עמ' צא; È˙ ˘ Á„ 49 ) 1999 עמ'צב;(,Á„ ˘ È˙ 50 )· 2000 עמ'(,811 ; È˙ ˘ Á„ 51 )· 2001 עמ'(,863 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 156 דוחשנתי66א ,·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ Ï˘ ·Â˘ÈÁ‰ ˙ËÈ˘· Ì‚ ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„· ˙‡ ‰Ë‰ ‰„ÈÁȉ Ï˘ Ó"ÁÓ‰ ·Â˘ÈÁ ,Á"‚‡ Ï˘ ÌÈÓ"ÁÓ ˙‡Â¢‰ ÏÚ ˙ÒÒ·Ӊ ·Â˘ÈÁ ˘ÂÓÈ˘ ˙ÂÚˆÓ‡· ·˘ÂÁ˘ È„Ó ÍÂÓ Ó"ÁÓ· ˘ÂÓÈ˘ Ï˘· ˙‡Ê .‰ÏÚÓ ÈÙÏÎ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ Ï˘ Ó"ÁÓ ÈÎ ‡ˆÓ .˙„ÚÂÈÓ‰ ·ÂÁ‰ ˙¯‚È‡Ó ÌÈÓÂÏ˘˙‰ ÈÓ¯Ê ÔÂÂÈ‰Ï È„Ó ‰‰Â·‚ ‰‡Â˘˙· 12 ÔÈ·˘ ¯ÂÚÈ˘· ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙ ÈÙÏ „¯Ú ‚ÂÒÓ Á"‚‡ ÔÂÂȉ È„È ÏÚ Ï·˜˙‰ ‰ ˘ 0% Ï- 2% Î Ï˘ Ó"ÁÓ ,˙‡Ê ˙ÓÂÚÏ . - 10.5 ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙ ÈÙÏ „¯Ú Á"‚‡ ÔÂÂÈ‰Ó Ï·˜˙‰ ÌÈ ˘ Ï˘ 6.5% ˙Èχȯ ˙È˙Ï˘ÓÓ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ ÏÚ ˙‡¢˙‰ ˙‡ ˙‚ˆÈÈÓ ‰ ȇ ‰‰Â·‚ ‰Î ‰‡Â˘˙ . ÌÈ ˘Ï ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„· .ÌÈ Â¯Á‡‰ ÌÈ¯Â˘Ú‰ È ˘· 2014-2002 Ïη ÈÎ ‰˙‡¯‰ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ Ï˘ Ó"ÁÓ‰Ó ‰Â·‚ ‰È‰ „¯Ú ‚ÂÒÓ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ Ï˘ Ó"ÁÓ‰ ‰ ˘ ˙È˙Ï˘ÓÓ 61 Ï ˙Èχȯ ‰¯ÈÁÒ - 10 ÌÈ ˘ Ï˘ ·Â˘ÈÁ‰ ˙ËÈ˘· Ì‚ ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï . ȯÂÚÈ˘ ˙ÂÚˆÓ‡· ڈ·˙ ,Ó"ÁÓ· ÔÂÈ¢ ÈÙÏ ˙Âȷȯ ȯÚÙ ˙·˘ÁÓ‰ ,Ï"΢Á‰ Û‚‡ ˙‡ ¯Ù˘Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÏÚ .È·˜Ú ÔÙ‡· Ì‰Ó ¯Ê‚ ‰ Ó"ÁÓ ·Â˘ÈÁ ÔÂÂÈ‰Ï ‰‡Â˘˙‰ .‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ Ô„Ó‡ ·Â˘ÈÁ ÈÓ‡· ‰Èˉ ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙‰ ˙„ בספרות המקצועית מקובל לחשב עקום תשואות לפדיון על בסיס אג"ח נטולות קופונים )עקום אפס(, וזאת משום שהתשואות לפדיון של אג"ח הנושאות קופונים לוקות ב"אפקט הקופון"62. בנקים מרכזים בעולם נוהגים לאמוד עקום תשואות לפדיון נטול קופונים באמצעות שימוש בנתוני אג"ח הכוללים קופונים ובכלים סטטיסטיים מתקדמים. גם הבנק להסדרי סליקה בין- לאומיים ) Bank for International Settlements ( פרסם בשנת 2005 מסמך הסוקר את המודלים השונים _________________ _ 61 משרד מבקר המדינה בדק את פערי המח"מים בשנים 2014-2002 בין איגרת חוב ממשלתית סחירה ריאלית ל- 10 שנים ששילמה קופונים והוונה לפי שיעור תשואה ריאלי ממוצע באותה שנה של איגרת חוב ממשלתית ריאלית סחירה ל- 10 שנים ובין מח"מ של איגרת חוב מסוג ערד שהוונה לפי אותו שיעור תשואה בקירוב. בבדיקה נמצא כי בשנים 2014-2009, שבהן בוצעו הנפקות גדולות של איגרת חוב מסוג ערד, המח"מ של איגרת חוב מסוג ערד היה בכל שנה גבוה בכשנתיים מהמח"מ של איגרת החוב הממשלתית הסחירה. בשנים 2008-2002 פער המח"מ בכל שנה היה כ-3 שנים. כלומר, גם לשיטת החישוב של היחידה ראוי היה לקחת נתוני תשואה של איגרת חוב ממשלתית סחירה בעלת טווחלפדיוןגבוהיותרכדילקבלשוויוןבמח"מים. 62 אפקט הקופון" מתייחס להשפעה של הקופון, המשולם במועדים שונים בהתאם לתנאי איגרת החוב," על התשואה לפדיון של איגרת החוב. כך לדוגמה, שתי איגרות חוב נושאות קופונים המגיעות לפדיון באותו מועד יהיו בעלות שיעורי תשואה לפדיון שונים אם הן בעלות קופונים שונים. בשל כך מצוין בספרות המקצועית כי אין להשתמש באופן ישיר באג"ח נושאות קופונים לתיאור עקום התשואה לפדיון של אג"ח. ראו: נדב שטינברג, ˙„ÈÓ‡ ÌÂ˜Ú ˙‡¢˙‰ Ï˘ ˙¯‚ȇ ·ÂÁ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ ˙ËÈ˘· ÔÂÒÏ - Ï‚ÈÒ - ÔÂÒÂÂÒ, ניירות תקופתיים 2014.04, בנק ישראל, חטיבת המחקר )יולי 2014 עמ'(, 3 ; אנה ברודסקי ונדב שטינברג, ‚¯„˘ Ï„ÂÓ‰ ˙„ÈÓ‡Ï ÌÂ˜Ú ˙‡¢˙‰ Ì˘ÂÈÓ‰ ·· ˜ χ¯˘È , ניירות תקופתיים2011.01 ,בנקישראל,חטיבתהמחקר)ספטמבר2011 עמ'(,3 וראו:; David Bolder and David Streliski, Yield Curve Modeling at the Bank of Canada, Bank of Canada, Technical Report 84 (1999), p. 40-41; Lars E. O. Svensson, Estimating Forward Interest Rates with the Extended Nelson and Siegel Method, Sveriges Riksbank Quarterly Review 3 (1995), p. 14-16; Lars E. O. Svensson, Estimating and Interpreting Forword Interest Rates: Sweden 1992-1994, National Bureau of Economic Research, Working paper 4871 (1994), P. 3-4; John Caks, The Coupon Effect on Yield To Maturity, The Journal of Finance, vol. XXXII, no. 1 (1977), p. 103-115. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 157 בספרות לאמידת עקום אפס ואת המודלים המשמשים 13 בנקים מרכזיים בעולם63 . בנק ישראל אומד עקום אפס של אג"ח ממשלתיות באמצעות מתודולוגיות שונות שעודכנו מפעם לפעם ופורסמו לציבור בכמה עבודות מקצועיות64 . יצוין כי מודלים לאמידת שיעורי תשואה לפדיון מאפשרים לאמוד תשואות לפדיון גם לגבי תקופות שונות מהתקופות לפדיון של אג"ח ממשלתיות הנסחרות בשוק והם כוללים שיטות שונות לצמצום ההפרש בין העקום הנאמד ובין התשואות של אג"חהנסחרותבשוק65. בחישוב אומדן הסובסידיה לשנת 2014 בדוח השנתי של היחידה לשנה זו, ובשל מחסור בנתונים, חושב אומדן התשואה על איגרת החוב הממשלתית הסחירה באמצעות ממוצע משוקלל לינארי בין שתיתשואות קיימות. עבורחודשים ינוארופברואר2014 חושבשיפוע)ממוצעלינארי(לפישיעורי תשואה של אג"ח ל-9 שנים ול- 10 שנים. ולחודשים מרץ עד דצמבר חושב השיפוע על ידי שיעור תשואהשלאג"חל- 10 שנים ו- 27 שנים.לדעת משרד מבקרהמדינה, גםדרךזולהתגבר על מחסור בנתונים עבור אג"ח עם טווח לפדיון הגבוה מ- 10 שנים מטה את אומדן הסובסידיה כלפי מעלה בחישוב הסובסידיה בחודשים מרץ עד דצמבר. זאת בשל המבנה הקעור של עקום התשואות66 . ככלל, ככל שהפער בין עקום התשואה לפדיון הקעור ובין הקו הלינארי גדול יותר - גדלה ההטיה. לכן ההטיה גדלה עם גידול בקעירות של עקום התשואות בין נקודות החישוב ועם הפער בטווח לפדיוןשלאג"חשמשמשותלחישובהשיפועולהפך. במחקר של בנק ישראל מ- 2011 צוינה הסתייגות משימוש בקווים לינאריים באמידת עקום התשואה לפדיון: "השימוש בקווים לינאריים בין השנתות ]של הטווח לפדיון[ יוצר עקום בעל צורה סבירה, אבל כאשר מספר האג"ח, ובעקבותיו מספר השנתות... נמוך יותר, הבחירה בפונקציה לינארית מתבטאת בעקום הסוטה מההיגיון הכלכלי, ויוצר הטיות בתשואות, בעיקר בטווחים הארוכים ]לפדיון[... לפי הגישה המקובלת בספרות המחקרית בתחום, וכן בבנקים מרכזיים ובגופים פיננסיים אחרים נראה שהשימוש בפונקציות לינאריות אינו רווח",67 .דוגמהלהטיה בחישובהתשואהלפדיון שעשתה היחידה על ידי שימוש בממוצע לינארי עבור אמידת התשואות הממוצעות לחודש מאי 2014 מובאתלהלןבתרשים6. _________________ _ 63 הבנקים המרכזיים של בלגיה, קנדה, פינלנד, צרפת, גרמניה, איטליה, יפן, נורווגיה, ספרד, שוודיה, שווייץ,בריטניהוארצותהברית.ראו: Bank for International Settlements, Zero-Coupon Yield Curves: Technical Documentation, BIS Papers, no. 25 (2005). 64 ראו לדוגמה: שטינברג ) 2014 (; ברודסקי ושטינברג )2011 רועי שטיין,(; ˙„ÈÓ‡ ˙ȷȯ‰ ˙Èχȯ‰ χ¯˘È Ï˘ ‰¯˜Ó‰ :˙‡¢˙ ̘ÚÏ È ÈÈÙ‡ Ï„ÂÓ ˙¯ÊÚ· ˙Èڷˉ , סדרת מאמרים לדיון 2011.03 , בנק ישראל,חטיבתהמחקר)מארס2011 וראו:(; Zvi Wiener and Helena Pompushko, The Estimation of Nominal and Real Yield Curves from Government Bonds in Israel, Monetary Studies, Discussion Papers 2006.03, Bank of Israel, Monetary Department (June 2006). 65 שטינברג)2014 עמ'(, 3-2 מציין לדוגמא יתרונהשל שיטה לאמידת עקוםהתשואות ביןהיתר ביכולתה לאפשר התאמה טובה יותר למחירים ולתשואות בשוק וביכולתה לתאר היטב את עקום התשואות בנקודת זמן מסוימת, תוך צמצום ההפרש )בריבוע( בין העקום הנאמד ובין התשואות של אג"ח הנסחרותבשוק.הואצייןגםיתרונותשלשיטהאחרתהנותנתביןהיתרתוצאותטובותיותרשלאמידה מחוץלמדגם. 66 ככלל התשואות לפדיון גדלות עם הגידול בטווח הזמן לפדיון, אבל קצב הגידול פוחת. לכן עקום התשואהלפדיוןמאופייןבדרךכללבמבנהקעור)ראותרשים6 .( 67 ברודסקיושטינברג)2011 עמ'(,5 , 9. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 158 דוחשנתי66א מהתרשים עולה כי ההטיה בחישוב התשואה לפדיון על ידי היחידה לטווח לפדיון של 11 ו- 12 שנים הייתה כ- 0.2 וכ- 0.3 נקודת האחוז בהתאמה בחודש מאי 2014 . הכפלת ההטיה בכל חודש בסכום אג"ח מסוג ערד המונפקות בכל חודש וסיכום לכל חודשי השנה הביאה להטיה כלפי מעלה באומדן הסובסידיה השנתי לשנה זו בכ- 45 וכ- 49 מיליון ש"ח עבור חישוב תשואות לטווח לפדיון של 11 ו- 12 שנים בהתאמה. ההטיה היא של כ- 5% מאומדן הסובסידיה הנגזר מהתשואה הריאלית הנגזרתמאמידתעקוםאפס. בתשובת אגף התקציבים צוין, בין היתר, "בחודש ספטמבר העביר אגף החשב הכללי לאגף התקציבים את תחזית הוצאות הריבית לשנת 2015 אשר בהסתמך עליה הוגש תקציב הריבית לאישור הכנסת. התחזית האמורה הועברה לאגף התקציבים ללא פירוט של היקף הסובסידיה. ללא קבלת הפירוט האמור אין באפשרות אגף התקציבים לתקצב את הוצאות הסובסידיה בנפרד משאר הוצאותהריבית.עלאףשאגףהתקציביםאינואמוןעלכתיבתדבריההסברבחוברתעיקריהתקציב לעניין חישוב היקף הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח, האגף יפעל לכך שתבנית דברי ההסבר האמורים תשונה, כך שהיא תכלול את כלל ההנחות לחישוב האמור. באופן זה יתאפשר לגופיםחיצונייםלבקראתאופןהחישובשלגובההסובסידיה." ȇ¯ ÈÎ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘ÓÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙·¯Ï ,‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ·Â˘ÈÁ ͯ„˘ ˙ÂËÏÁ‰‰ ÈÏ·˜Ó ¯Â·Ú ¯˙ÂÈ ‰Ù˜˘ ‰È‰˙ ,ÌÈ Â˙ ‰ ˙ÂÏ·‚Ó ·Â˘ÈÁ‰ ˙ÂÁ ‰ ,‰È‚ÂÏ„Â˙Ó‰ ÔÈ· Ϙ˘Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÏÚ ,˜È„Ӊ ˙¯‚ȇ‰ Ó"ÁÓÏ ÌÈ Â˙ · ¯ÂÒÁÓ‰ ÔÈÈ ÚÏ .¯Â·Èˆ‰Â „È ÏÚ „Ó‡ ‰ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á"‚‡ Ï˘ Èχȯ‰ ÔÂÈ„ÙÏ ˙‡¢˙‰ ÌÂ˜Ú È Â˙ · ˘Ó˙˘‰Ï ¯˙ȉ È ‰Óη ¯Â·ÈˆÏ ÂÓÒ¯ÂÙ ÌÚÙÏ ÌÚÙÓ Â Î„ÂÚ˘ ˙ ¢ ˙ÂÈ‚ÂÏ„Â˙Ó ˙ÂÚˆÓ‡· χ¯˘È ˜ · .È‡ÓˆÚ ÔÙ‡· ‰‡Â˘˙‰ ˙„ÈÓ‡ ˙‡ ¯Ù˘Ï ‡ ˙ÂÈÚˆ˜Ó ˙Â„Â·Ú שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 159 בתשובה נוספת שמסר אגף התקציבים למשרד מבקר המדינה ביוני 2015 צוין: "בעקבות הערות מבקר המדינה, טרם קביעת התבנית ]של דברי ההסבר לחישוב הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית[...יקייםאגףהתקציביםהתייעצותבנושאעםבנקישראלואגףהחשבהכללי." בתשובה שמסר מנהל החוב הממשלתי למשרד מבקר המדינה ביוני 2015 )להלן - תשובת אגף החשכ"ל מיוני 2015( צוין כי שימוש בעקום אפס מייצג "עלות אלטרנטיבית תיאורטית שאינה מייצגת חלופת הנפקה בפועל. תחת עקום עולה משמאל לימין עקום האפס הינו עקום הגבוה מהעקום הממשלתי המשלם קופונים ולכן מתודולוגיה זו עשויה להטות את אומדן הסבסוד כלפי מטה...לא קיימת מתודולוגיהאחידהלחישובהעקום. קיימותשיטות ]שונות[...הישענות עלשיטה מסויימת ביחס לשיטה אחרת עשוי להטות את תוצאות האומדן... במסגרת הדוחות הכספיים של המדינה צפוי להתפרסם ביאור בנושא היקף הסבסוד אשר יתן גילוי רחב לרבות, שיטת האומדן וכן ניתוחירגישות." ÔÙ‡· ‰„ÈÁȉ È„È ÏÚ ‰·˘ÂÁ˘ ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙· ˘ÂÓÈ˘ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ¯Â‡È˙ ˙ÂÓÈȘ ˙‡¢˙ Ï˘ ˙ÂÈÙˆ˙ È˙˘ ÔÈ· ȯ‡ ÈÏ ÏÏ˜Â˘Ó ÚˆÂÓÓ ·Â˘ÈÁ ˙ÂÚˆÓ‡· ÈË ‡Â‰ Ì‰Ï˘ ÔÂÈ„ÙÏ ÁÂÂË· ˘¯Ù‰‰˘ 17 ˙Ï·Â˜Ó ‰ ȇ˘ ‰˘È‚· ˘ÂÓÈ˘ ‰˘ÚÓÏ ‡Â‰ ‰ ˘ ˜ÈÂ„Ó ·Â˘ÈÁÏ ˙Â·È˘Á ˙ÓÈȘ .χ¯˘È ˜ ··Â ÌÏÂÚ· ÌÈÈÊÎ¯Ó ÌȘ ·· ,˙ÈÚˆ˜Ó‰ ˙¯ÙÒ· ¯˙Ù ˙¯‚ÒÓ· ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ Ô„Ó‡ Ï˘ Ô˙È ˘ ÏÎÎ ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ˙¯„Ò‰ ÔÈÈ ÚÏ Ô ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˙ÂÚˆÓ‡· ÁÂËÈ·‰ ˙¯·Á·Â ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜· ÍÂÓ˙Ï ËÈÏÁ˙ ‰Ï˘ÓÓ‰˘ ÏÎΠȇ¯ ÔÎÏ .˙ȷȯ ȯÚÙÓ ˙¯Ê‚ ‰ ÈÎ ‰„ÈÁȉ ˘Ó˙˘˙ ÌÈÏ„ÂÓ· ÌÈϷ˜Ӊ ˙¯ÙÒ· ˙ÈÚˆ˜Ó‰ ˙„ÈÓ‡Ï ÌÏÂÚ· ÌÈÈÊÎ¯Ó ÌȘ · Ï˘ Ì ÂÈÒÈ Ó „ÓÏ˙ ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙ ȯÂÚÈ˘ È ˜ ·Ó „Ó‡ ‰ ̘ډ ÔÈ· ˘¯Ù‰‰ ÌÂˆÓˆÏ ˙ ¢ ˙ÂËÈ˘ ÌÈÏÏÂÎ ‰Ï‡ ÌÈÏ„ÂÓ .χ¯˘ ,Ï„ÂÓ· ¯ÂÁ·Ï ‰„ÈÁȉ ÏÚ .˜Â˘· ˙¯ÁÒ ‰ Á"‚‡ Ï˘ ˙‡¢˙‰ ÔÈ·Â Ï„ÂÓ‰ ˙ÂÚˆÓ‡· Ï˘ ÌÈίˆÏ Â˙Ó‡˙‰ ˙„ÈÓ ·˘ ˙ ¯ÒÁ‰Â ˙ ¯˙ȉ ÔÂȈ ˙·¯Ï ,‰˙¯ÈÁ· ˙‡ ˜Ó Ï ¯„˘Ï ȷÓÂÙ ÔÙ‡· ¯Á· ‰ Ï„ÂÓ‰ ˙‡ ‚Ȉ‰Ï ,‰„ÈÁȉ .ÌÚÙÏ ÌÚÙÓ Â‚ ניהול סיכונים בניהול החוב בחינת חלופות לתמהילהחובו תחלופהביןעלותלסיכון קרן המטבע והבנק העולמי הדגישו בקווים המנחים שלהם שצריך לפתח מסגרת לניהול סיכונים שתאפשר תחלופה בין הסיכון הצפוי לעלות הצפויה בתמהיל החוב. עוד צוין כי רוב המדינות מודדות את העלויות ואת הסיכונים הגלומים בתמהיל החוב לטווח הבינוני והארוך במונחי עלות עתידית של שירות החוב )תשלומי קרן וריבית(, וכי עלות שירותי החוב נמדדת על ידי הנחות בנוגע לערכיםהצפויים של גורמי הסיכון )לדוגמה הערכים של שערי הריבית ושעריהחליפיןכפי שנצפים על ידי השוק או כפי שהם היום בהנחה שהם לא ישתנו(. הסיכונים נמדדים, בין היתר, באמצעות הגידול בעלות שירותי החוב )מעבר לעלות הצפויה( כתוצאה מסיכוני שוק )הכוללים שינויים במחירי הסיכון מעבר לערכים הצפויים( ובאמצעות ביצוע מבחני קיצון לתמהיל החוב. עוד צוין בקווים המנחים שבחירת אסטרטגיית הגיוס תלויה בתיאבון הסיכון של הממשלות ובמאפייני הסיכון הגלומים בחוב )גודל החוב ורמת הפגיעות של המדינה למשברים כלכליים(. בפרסום מ- 2004 הציע הבנק העולמי לבחור תמהיל חוב אסטרטגי המשקף באופן מיטבי את תיאבון הסיכון שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 160 דוחשנתי66א של מנהלי החוב ואת הציפיות לעלות החוב באמצעות בחירת תמהיל הממזער את עלות החוב הצפויהבהינתןרמהמקובלתשלסיכון68. בדוח השנתי של היחידה לשנת 2010 צוין כי בשנים הקרובות חשוב להתמקד בניהול נכון של התחלופה בין עלות ובין סיכון השוק בתיק החוב. זאת בשל הגדלת תיק החוב וגידול בעלויות המי מוןשלהממשלה,שהרחיבואתהחשיפהשלהחובלסיכוניהשוק69 . בתכניתהגיוסיםהשנתיתשלהיחידהלשנת2014 הוצגתמהילהגיוסלשנה זו בחלוקהלפי מאפייני הגיוס70 , בוצעה סימולציה לתמהיל החוב הממשלתי לשנת 2014 והוצגו יעדים וחישובים נוספים71 . בתכנית הגיוסים לשנת 2015, שנקבעה בנובמבר 2014 )במהלך עבודת הביקורת(, הוצגו גם סימולציה שבחנה את ההשפעה בטווח הארוך של הורדת סדרה ממשלתית צמודה קצרה על הרכב החוב באחוזים לפי מגזרי הצמדה )שקלי, צמוד, ריבית משתנה ומט"ח( )להלן - סימולציה לבחינת ההשפעה של הורדת סדרה( וסימולציה לטווח הבינוני )לשנים 2020-2015 ( שבחנה את ההשפעה של שני תרחישי גיוס לא סחיר )של אג"ח מיועדות, שהן אקסוגניות למנהלי החוב( על הרכב החוב באחוזיםלפימגזריהצמדה)להלן - סימולציהלבחינתההשפעהשלאג"חמיועדות(72. לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע סימולציות לתמהיל החוב הוא צעד ראוי בתהליך קביעת תמהיל החוב השנתי. אולם הסימולציות שבוצעו בתכנית הגיוסים לשנת 2015 אינן תואמות להצגת כמה חלופות גיוס ולהצגת העלויות והסיכונים הגלומים בחלופות הגיוס השונות לטווח הבינוני ולטווח הארוך, במונחי עלות עתידית של שירות החוב. בסימולציה לבחינת ההשפעה של אג"ח מיועדות הוצגוהנחותלתכנית גיוסאחת בלבדשל גיוס מקומיסחירוגיוס חיצוני במט"ח)לאהוצגו חלופות גיוס אחרות(, הרכב החוב שהוצג בשני התרחישים התבסס על הנחה אחת של הערכים של קבוצת משתנים:שיעורהצמיחהשלהתוצר, מחיריהתוצר, מדדהמחיריםלצרכןושער חליפי ןש"ח- דולר. לא הוצגו שינויים בעלות שירותי החוב מעבר לצפוי כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישי קיצון73 . בסימולציה לבחינת הורדת סדרה הוצגו הבדלים בהרכב החוב כתוצאה מהורדת הסדרה, אך גם בסימולציה זו לא הוצגו השינויים בעלות שירותי החוב מעבר לצפוי כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישיקיצון. _________________ _ 68 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 עמ', 29-26; מ- 2003 עמ', 31-29; מ- 2014 , עמ' 38-37; ופרסום הבנק העולמי מ- 2004 עמ', 92 . להרחבה בנושא סיכוני שוק וביצוע מבחני קיצון לחובהממשלתיראובהמשך. 69 משרדהאוצר,היחידהלניהולהחוב, Á„‰ ˘‰ È˙ 2010 עמ',7. 70 מאפייני הגיוס כללו, בין היתר, חוב מקומי סחיר, חוב מקומי לא סחיר, חוב חיצוני, טווחי גיוס של החובהמקומי)הסחירוהלא סחיר(ושלהחובהחיצוני,מכרזיהחלףומכרזיםהפוכים. 71 בסימולציה הוצג הרכב החוב הממשלתי באחוזים לפי מגזרי הצמדה. שם צוין כי בהינתן הנפקה של אג"ח צמודות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח ובהינתן כי שומרים על עקום ממשלתי צמוד כנקודת ייחוס יש לבחון את דרכי הפעולה להקטנת המרכיב בחוב הצמוד למדד. עוד צוינו יעדים איכותיים ארוכי טווח להקטנת החשיפה של החוב המשלתי לסיכוני מִחזור, לסיכוני שוק )חשיפה לשער חליפין ולמדד מחירים לצרכן(, הקטנת התנודתיות בתקציב הריבית, הגברת הוודאות בניהול החוב הממשלתי ותמיכה ועיבוי עקומים ממשלתיים )עקום שקלי ועקום צמוד(. הוצג עקום הפירעונות החוזי, הוצגו יעדים כמותיים לשלוש שנים )2014 - 2016 ( לטווח הממוצע לפדיון וליחס של החוב הנפרע בטווח הקצר)בשנההקרובה(ביחסלסךהחוב,הוצגהסימולציהלטווחהממוצעלפדיוןשלהחובלשניםאלה והוצגההשוואהבין- לאומיתשלהטווחהממוצעלפדיוןושלהחובהקצרביחסלשארהחוב. 72 עוד הוצגו גם עלות גיוס ממוצעת לשנים 2000 עד אוקטובר 2014 לפי מגזרי הצמדה בגיוס המקומי, התשואההשקליתוהתשואההצמודה למדדלטווחשל 10 שניםמאוגוסט2009 עדאוגוסט2014 . 73 כך לדוגמה, גיוס אג"ח מיועדות משפיע על החשיפה לסיכון אינפלציה בשל היותן צמודות למדד. השינוי בהרכב החוב נבחן רק עבור הנחה אחת של מדד המחירים לצרכן )2.1% ב- 2015 ו- 2% בכל אחת מהשנים 2020-2016(. לא נבחן סיכון האינפלציה כתוצאה משינויים במדד המחירים לצרכן מעל לערכיםאלה. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 161 ÌÈ ˘Ï ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ Ï˘ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙ÂÈ Î˙ Ï˘ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„·· 2015-2014 Ï˘ ˙È Î˙· ‰¯„Ò ˙„¯Â‰ Ï˘ ‰ÙÂÏÁ ˙ ÈÁ·Ï ˯٠ÈÎ ‡ˆÓ 2015 ‚ˆÂ‰ ‡Ï , ‚ˆÂ‰ ‡Ï (˙ ¢ ÒÂÈ‚ ˙ÂȂ˯ËÒ‡ ‡ ÒÂÈ‚ ˙ÂÙÂÏÁ) ·ÂÁ ÒÂÈ‚ ÈÏȉÓ˙ Ï˘ ˙ÂÙÂÏÁ ÂÁ‰ È˙Â¯È˘ ˙ÂÏÚ· ÌÈÈÂ È˘‰ ÈÁ ÂÓ· ÔˆȘ È˘ÈÁ¯˙Ó ˜Â˘ È ÂÎÈÒÓ ‰‡ˆÂ˙Î ÈÂÙˆÏ ¯·ÚÓ · ÌÈ·È˘Á˙ ,˙ÈÏ"΢Á‰ Ì˘‡¯·Â ,·ÂÁ‰ Èω ÓÏ Âȉ ‡Ï ÔÎÏ .·ÂÁ‰ ˙Â¯È˘ Ï˘ ˙È„È˙Ú ˙ÂÏÚ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙· ÈÂÙˆ‰ ÔÂÎÈÒ‰ ÔÈ·Â ‰ÈÂÙˆ‰ ˙ÂÏÚ‰ ÔÈ·˘ ‰ÙÂÏÁ˙‰ ˙‡ ω Ï Ìȯ˘Ù‡Ó‰ .·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙·Â ˙È˙ ˘‰ ‰„ÈÁÈÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙ÂÏÚ‰ ÔÈ· ‰ÙÂÏÁ˙‰ ˙ÂÓÈÎ ‡ÏÏ ÈÎ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ È˙ ˘‰ ÒÂÈ‚‰ ÏȉÓ˙ ˙ÚÈ·˜ ,ÌÈ Â˘ ·ÂÁ ÒÂÈ‚ È˘ÈÁ¯˙· ÔÂÎÈÒÏ ÈÏȉÓ˙ ‰ÓÎ Ï˘ ÌÈ ÂÎÈÒ ˙ÂÈÂÏÚ Ï˘ ÌÈ·Â˘ÈÁ ‚Ȉ˙ ‰„ÈÁȉ˘ ȇ¯‰ ÔÓ .˙È·ËÈÓ ‰ ȇ Á‰ ÏȉÓ˙ ˙‡Â ˙È˙ ˘‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ ˙‡ ¯ÂÁ·Ï ¯˘Ù‡ ‰È‰È Ì‰Ó˘ ·ÂÁ Ȃ˯ËÒ‡‰ ·Â Ô·‡È˙Ï ˙ÂÈ È„ÓÏ Ì‡˙‰· ,ÌÈȈ¯‰ ͯ‡‰ ÁÂÂËÏÂ È Â È·‰ ÁÂÂËÏ Èω Ó Ï˘ ÔÂÎÈÒ‰ .·ÂÁ‰ בתשובת אגף החשכ"ל מיוני 2015 צוין כי היחידה בונה מערכת מתקדמת לניהול סיכוני שוק, וכי עם סיום הטמעתה של המערכת תוכל היחידה לבצע הרחבה נוספת של המידע בתכנית הגיוסים והצגתתחשיביםנוספיםהמאפשריםכימותשלהעלותמולהסיכון. ניהולסיכונים ÏÂ‰È È ÂÎÈÒ ƒÓ ¯ÂÊÁ סיכון המִחזור הוא הסיכון המרכזי של מדינות בניהול תיק החוב. סיכון מִחזור מתייחס למִחזור החוב בעלות גבוהה באופן חריג, ובמקרים קיצוניים לחוסר יכולת למחזר את החוב כלל. סיכון המִחזורהואסוגשלסיכוןריביתבמקריםשבהםהמִחזורהואבעלויותגבוהות.אולםסיכוןהמִחזור מנוהל בדרך כלל באופן נפרד מסיכוני ריבית, משום שחוסר יכולת למחזר את החוב או מִחזור חוב בעלותגבוההבאופןחריגיכוליםלהביאלמשברחובותשלהמדינהאולהחריףמשבר קיים74. קרן המטבע והבנק העולמי הדגישו בקווים המנחים את החשיבות לניהול זהיר של התחלופה בין חוב בעל טווח ארוך לפירעון, שהוא בטוח יותר אך גם יקר יותר, ובין חוב קצר או חוב בריבית משתנה ,המאופיי ניםבחיסכון בעלויות בטווחהקצר)כאשרהריביותנמוכות(. הם ציינוכי חו ב קצר וחוב בריבית משתנה מאופיינים גם בסיכון גבוה יותר למִחזור החוב בעלויות שירות חוב גדולות יותר, אם שערי הריבית יעלו, או בסיכון לחוסר יכולת למחזר )כלומר חדלות פירעון(75 . עוד צוין כי בכלמקרה,ואףאםהדברימנעחיסכון בעלויותלטווחהקצר, על מנהליהחובלהימנע מלחשוףאת החוב לסיכונים שיכולים להביא להפסדים גדולים או לגרום לאסון, אפילו אם הסיכוי שהם יתממשו קטן. בשנים 2003 עד 2011 ירד הטווח הממוצע לפדיון מ- 6.9 ל- 6.3 שנים, ומשמעות הדבר הייתה הגדלת סיכון המִחזור בשנים אלה. בדוח בנק ישראל לשנת 2011 צוין הקשר בין נטל תשלומי הריבית הגבוה בישראל ובין הטווח הממוצע לפדיון, והומלץ להגדיל את הטווח הממוצע לפדיון למרותהעלויותהנמוכותיותרשלהנפקותקצרות- טווח. _________________ _ 74 הקוויםהמנחיםשלקרןהמטבעוהבנקהעולמי מ- 2014 עמ',19-18 . 75 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 עמ', 20; מ- 2003 עמ', 22; מ- 2014 עמ', 31-30 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 162 דוחשנתי66א בדוחהשנתילשנת 2013 ציינההיחידהכי סיכוןהמִחזור מופחת באמצעותכמהכלים: )א( הארכת הטווח הממוצע לפדיון של החוב ושמירה על יציבות של היקף החוב הקצר )חוב הנפרע בשנה הקרובה( ביחס לסך החוב )בשיעור של 10% .( )ב( שמירה על מדיניות קבועה, שבה מנפיקים כמויות קבועות לטווחים קבועים. מדיניות זו מסייעת להחליק את עקום הפירעונות )פריסת לאורך זמן( ולהקטין את סיכוניִהפירעונותהמחזור. )ג( קיום מכרזיהחלף ומכרזים הפוכים, שבין היתרמקטיניםאתסיכוןמִחזורהחוב76. בשנת 2014 גדל הטווח הממוצע לפדיון של החוב מ- 7.1 ל- 7.4 שנים בהמשך לגידול משנת 2011 . גם בתכנית הגיוסים השנתית לשנת 2014 הוצגו יעדים כמותיים לשנים 2014 עד 2016 , להגדלת הטווח הממוצע לפדיון הכולל של הגיוסים מ- 8.5 שנים ב- 2013 ל- 8.9 שנים ב- 2014, ל- 8.7 שנים ב- 2015 ול- 9.2 שנים ב- 2016. יחס החוב הקצר לסך החוב ירד מכ- 9.9% ב- 2013 לכ- 6.2% ב- 2014 . בתכנית הגיוסים לשנת 2015 צוינה מטרה של הארכת תכנית הגיוסים כחלק מניצול תנאי השוקועלויותהגיוסוצויןיעדלטווחגיוסכוללשל9.5 שניםבשנהזו. È ÂÎÈÒ ˙ ˘‰Ï ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘‰Ó ˙ÈÏ"΢Á‰ ˙ÂÏÈÚÙ ÈÎ ÔÈÈˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .‰·Â˘Á ‡È‰ ·ÂÁ‰ ˙ί‡‰ È„È ÏÚ ¯˙ȉ ÔÈ· ¯ÂÊÁƒÓ‰ ̇˙‰· ÈÓÏÂÚ‰ ˜ ·‰Â Ú·ËÓ‰ Ô¯˜ ˙ˆÏÓ‰Ï È‡¯ „È˙Ú· Ì‚ ÈÎ ÂÁ‰ Èω Ó · ÂϘ˘È Ú ÓÈ‰Ï ÏÏÎÎ ÁÂÂˉ ̉·˘ ÌÈ·ˆÓÓ È·˜Ú ÔÙ‡· Ô˘ ÔÂÈ„ÙÏ ÚˆÂÓÓ‰ ͢ӷ ‰ÓÎ ÌÈ ˘ گȇ˘ ÈÙÎ ˙ ˘Ó 2003 „Ú 2011 - ¯·„ ‡È·‰˘ ÏÂ„È‚Ï ÔÂÎÈÒ· ¯ÂÊÁƒÓ‰ .ÌÈ ˘ Ô˙‡· Èω Ó˘ ȇ¯ ÂÏÚÙÈ ·ÂÁ‰ - Ì„È·˘ ÒÂÈ‚‰ ÈÏÎ ˙ÂÚˆÓ‡· - Ìω ÔÂÈ„ÙÏ ÚˆÂÓÓ ÁÂÂË ÏÚ ¯ÂÓ˘Ï ˘ÓÓ‰ ·ÂÁ· ÌÈ ÂÎÈÒÏ .È˙Ï ÏÂ‰È È ÂÎÈÒ ˜Â˘ - ȯÈÁÓ· ˙ÂÈ˙„ ˙Ó Ú·Â ‰ ÔÂÎÈÒ‰ ˙ίډ ÔˆȘ È Á·Ó ˜Â˘‰ סיכון שוק משמעותו סיכון לגידול בחוב הממשלתי ובהוצאות הריבית בתקציב המדינה כתוצאה משינוייםבמחירישוק,הכולליםשינויבריביות,בשערי חליפיןובמדדהמחיריםלצרכן. החשיפה ל סיכון א ינפלציה ולסיכון ריבית משתנה 1. ÔÂÎÈÒ ‰ÈˆÏ٠ȇ : סיכון אינפלציה בניהול החוב מתייחס לגידול בהוצאות קרן וריבית בתקציב המדינה בשל גידול עתידי במדד המחירים לצרכן )להלן - המדד(, בגין חוב צמוד מדד. בדוחות השנתיים של היחידה לשנים 2014-2013 צוינה החשיפה למדד כאחד האתגרים לשנים 2015-2014 . בין היתר צוינו שיעורו הגבוה של החוב הצמוד למדד מסך החוב; הצורך באג"ח ממשלתיות צמודות למדד כנקודות ייחוס להנפקות קונצרניות; וקצב הנפקות אג"ח מיועדות, ההולך וגדל בשנים האחרונות ומקשה להקטין את מרכיב החוב הצמוד, ואף עשוי להגדילאתהיקףהחשיפה. סך אג"ח הצמודות למדד היה בסוף 2014 כ- 348.7 מיליארד ש"ח, שהם כ- 48.7% מהחוב. אג" ח המיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח תורמות מאוד לסיכון אינפלציה של החוב בשל היותן צמודות למדד,והיקפן, שעמד עלכ- 172 מיליארד ש"ח באותו מועד, היה כמחצית מסך אג"ח צמודות למדד )כ- 49.3%(. משקלן של אג"ח צמודות למדד בסך החוב נמצא _________________ _ 76 במכרזיהחלףמוחלפותאג"חנפרעות באג"ח אחרות. במכרזיםהפוכיםנעשה פירעון מוקדם שלאג"ח ממשלתיות סחירות.היחידהמעבירה במכרזיםכספיםכנגדאיגרתהחובהנפרעת. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 163 במגמת ירידה בשני העשורים האחרונים: מכ- 67% ב- 1995 לכמחצית מהחוב ב- 2014 . וגם בתכנית הגיוסים השנתית לשנת 2015 צוינה הקטנת החשיפה למדד כנקודה מרכזית בתכנית הגיוסים. עם זאת נמצא כי שיעור החוב הסחיר הצמוד ל מדד עדיין גבוה מאוד בהשוואה בין- לאומית.ראולה לןתרשים7: מהתרשים עולה כי משקל החוב הסחיר הצמוד למדד בסך החוב בישראל ב- 2010 היה 77, והוא קטן רק מזה של צ'ילה. כמו כן למחצית מדינות ה- כ- 24% לא היה חוב סחיר OECD צמוד מדד )החציון שווה לאפס(. להבדיל מהנפקת אג"ח מיועדות, שהן אקסוגניות למנהלי החוב,החלטותעלהנפקתחובסחירצמודמדדתלויותבשיקולימנהליהחובכריבוןוכמנפיק. 2. ÔÂÎÈÒ ˙ȷȯ ‰ ˙˘Ó : סיכון הריבית מתייחס לסיכון לגידול בהוצאות הריבית בתקציב המדינה בשל שינויים עתידיים בריביות, והוא כולל את הריביות בכל מגזרי ההצמדה )צמוד מדד, שקלי, מט"ח וריבית משתנה(. הריבית המשתנה הוגדרה בתקנות מלווה המדינה )אג"ח מסוג "אג"ח ממשלתית - ריבית משתנה,(" התשס "ו- 2005 , בין היתר כריבית שנתית בשיעור משתנה המשולמת אחת לרבעון. כאמור, קרן המטבע וה בנק העולמי הזהירו מפני הסיכונים של גיוס ברי בית משתנה78 . בשנת 2014 גייסה היחידה חוב בריבית משתנה בסך כ- 4.5 מיליארד ש"ח, שהם כ- 7% מהגיוס הסחיר בשוק המקומי. משקל החוב בריבית משתנה מסך החוב ירד מכ- 9.6% ב- 2007 לכ- 5% ב- 2011 , אולם מאז הוא במגמת עלייה ובסוף 2014 הואהיהכ- 6% מהחוב,שהםכ- 43.3 מיליארדש"ח. _________________ _ 77 בסוף2014 היהמשקלושלהחובהסחירהצמודלמדדמסךהחובכ- 24.7% . 78 בקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2014 הוגדר סיכון הריבית גם כסיכון לקיבוע מחדש (re-fixing risk) של הריבית. שם צוין כי חוב קצר וחוב בריבית משתנה נחשבים בדרך כלל יותר מסוכניםמחובארוךבריביתקבועה.ראוהקוויםהמנחים מ- 2014 עמ',18 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 164 דוחשנתי66א מ·Á È ˜ÈˆÂÔ ÏÁ· ˘·ÈˆÚ‰ ˜¯Ô ‰ÓË·Ú מבחני קיצון חשובים לשם הערכת יציבות החוב לאירועי קיצון מקרו כלכליים, כגון שינויים קיצוניים בגירעון או בעודף בתקציב הממשלה, בקצב צמיחת התוצר, בריביות ובשערי חליפין79 . 80 מבחני קיצון ליציבות החוב הודגמו בקווים המנחים של קרן המ טבע מ- 2013 . תוצאות מבחן קיצון שעשתה קרן המטבע לחוב בישראל בשנת 2013 הראו כי מבנה החוב יסייע להתאושש מאירועי קיצון בשל טווח ממוצע לפדיון החוב של שבע שנים, ובשל שיעור החוב המוחזק על ידי 81.עודצויןכי רובהמדדיםלפגיעותשלהחובנמצאיםמתחת זרים בשיעורשל 18% לרמההמהווה אינדיקציהלפגיעות.אולם קרןהמטבעציינהכיתשלומיריביתגבוהיםוגידול בצורכיהמימון)גיוס החוב( בעתיד עדיין משאירים את ישראל חשופה לפגיעה מאירועי קיצון. החוב וצורכי המימון ביחס לתוצר רגישים לשילוב של אירועי קיצון, הכוללים גידול בגירעון בתקציב הממשלה, קיטון בקצבצמיחתהתוצר,גידולבריביות,פיחותבשעריחליפיןוירידהבמחיריהדיור82. ÔˆȘ È Á·Ó ˜Â˘‰ ȯÈÁÓ· ˙ÂÈ˙„ ˙Ó Ú·Â ‰ ÔÂÎÈÒ‰ ˙ίډ הערכת הסיכון לחוב הממשלתי מספקת מידע בנוגע לעלות שירות החוב העתידית. משום שמחירי הסיכון )שערי חליפין, מדדי מחירים לצרכן ושערי ריבית( משתנים עם הזמן, חשוב להעריך את התנודתיות שבהם באופן סטטיסטי באמצעות מודלים. קרן המטבע והבנק העולמי הציגו את החשיבות שבמדידת התחלופה בין העלות לסיכון השוק הנמדד על ידי הגידול בעלות שירות החוב כתוצאה משינויים במחירי הסיכון83. בין היתר ציינו גופים אלה כי לא נכון לקבוע כמטרה למזער עלויות בהתעלם מהסיכונים, ומדינות מפותחות בעלות שוק עמוק ונזיל לאג"ח ממשלתי מתמקדות בניהולסיכונישוקובמדידתהסיכוןבאמצעותתרחישיקיצוןומודליםמתקדמים84 . _________________ _ 79 מבחני קיצון נחלקים לשתי קטגוריות: ניתוחי רגישות analyses) (Sensitivity ומבחני תרחישים (Scenario tests) . ניתוחי רגישות מתייחסיםלשינוי באחד מהפרמטרים או לשינוי בכמה גורמי סיכון, מתחשבים במתאמים של גורמי הסיכון ואינם מתחשבים במודל ספציפי, כגון ירידה או עלייה של 200 נקודות בסיס בריבית. מבחני תרחישים מבוססים על אירועים מתקבלים על הדעת, והם מאפשרים לראות את ההשפעה של כמה גורמי סיכון בהינתן תרחישים שונים. האירועים יכולים להתבסס על אירועים היסטוריים )אירועי שוק שקרו( או על תרחישים היפותטיים )אירועי שוק שטרם קרו(. בנק ישראל, המפקח על הבנקים, ˙ίÚÓ ·‰ ˙‡˜ χ¯˘È· - ˙È˙ ˘ ‰¯È˜Ò 2008 ) 2009 עמ'(, 137-136 ; הקוויםהמנחיםשלקרןהמטבעמ- 2013 עמ', 23-22 . 80 צוינושםעודכליםאנליטייםמתקדמיםלהערכתסיכוןלחוב,הכולליםתרשיםמניפה,המספקמידעעל סטיות של התפתחות החוב מתרחיש בסיס בהסתברויות שונות לאורך זמן, ומפת חום Map) (Heat , המציגהטווחיםשלשינוייםבכמהמאפייניחובעלידיחלוקהלפירמותסיכון.ראו: International Monetary Fund, Staff Guidance Note for Public Debt Sustainability Analysis in Market-Access Countries, (May 2013), p. 22-34. 81 ראו: International Monetary Fund, Israel 2013 Article IV Consultation, IMF Country Report no. 14/47 (February 2014), p. 45-52. 82 כך לדוגמה עבור תרחיש קיצון הכולל ירידה במחירי הדיור ותרחיש חמור של הקיטון בקצב צמיחת התוצר, יחסהחובלתוצרגדל ל- 89%,וצורכיהמימוןביחסלתוצרגדלים ל- 25% ב- 2018 . 83 הקוויםהמנחיםשלקרןהמטבעוהבנקהעולמי מ- 2001 עמ',28;מ- 2003 עמ',29;מ- 2014 עמ', 38 . 84 הקוויםהמנחיםשלקרןהמטבעוהבנקהעולמי מ- 2001 עמ',10;מ- 2003 עמ',9; מ- 2014 עמ',17 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 165 מודלים מקובלים לחישוב הסיכון מתנודתיות במחירי שוק, בניהול חוב ממשלתי ובניהול סיכוני שוק בכלל הם מודל "העלות בסיכון", מודל "הערך הנתון בסיכון" ומודל "התקציב בסיכון"85 . במשברהפיננסי שהחל באמצע 2007 נמצא כי מודלים של " הערך הנתון בסיכון" לא ביטאו כהלכה את הסיכונים שהתממשו במשבר, לכן חשוב להפיק לקחים מהמשבר בנוגע למודלים להערכת סיכונים פיננסיים. בעקבות המשבר הסדירו המאסדרים מודלים נוספים משלימים לאמידת סיכונים, לרבות סיכוני השוק, והנחו כיצד להשתמש בהם. במאי 2012 החלה ועדת באזל לפיקוח בין- לאומי עלהבנקיםלבחוןאתמודל "תוחלתהקריסההצפויה"86.ועדת באזלוהמפקח עלהבנקים)בהנחיות לבנקים( וקרן המטבע והבנק העולמי )בקווים המנחים ליחידות ניהול חוב ממשלתי( מנחים לעשות מבחני קיצון, המספקים מידע משלים על סיכונים הנופלים מחוץ לתחום הסיכונים המחושבים במודלים של "העלות בסיכון" ושל "הערך הנתון בסיכון"87. בהוראת ניהול בנקאי תקין 310 מדצמבר 2012 הורה המפקח על הבנקים לבנקים להימנע מהסתמכות יתר על שיטת מדידה ספציפית למדידת הסיכונים, להניח הנחות מחמירות ביחס למתאמים בין גורמי הסיכון, ולעשות מבחנים בדיעבד ) Back Testing ( כדי לאמוד את הדיוק ואת האפקטיביות של המדידה ושל ההערכה. באוקטובר 2010 ציין המפקח על הבנקים במכתב לתאגידים הבנקאיים כי בהפקת לקחים מהמשבר הפיננסי העולמי התברר כי צריך לחזק את השימוש במודלים, ולכן הנחה אותם לגבש מדיניות בנושא תיקוף מודלים88 . ˙È˙ ˘‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙· ‰„ÈÁȉ Ï˘ È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ˜È˙Ó Ú·Â ‰ ˜Â˘‰ ÔÂÎÈÒ ˙ίډ ‰ ·Î¯‰ ÏÚ ÚÈÙ˘Ó‰ ¯¯·˙Ó .˙È·ËÈÓ ‰ ȇ ·ÂÁ ÈÎ Ï˘ ‰Î¯Ú‰ ‰„ÈÁÈ· ˜Â˘‰ È ÂÎÈÒ ÏÂ‰È Ï ·ÂÁ‰ ·  ·ÂÁ‰ ÒÂÈ‚ ·Î¯‰ ÏÚ ˙ÂËÏÁ‰ ˙Ï·˜ ÍÈω ÏÚ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙ÂÈ Î˙· ÌÈ ˘Ï ˙ÂÈ˙ ˘‰ 2015-2014 ‰ÏÏÎ ‡Ï Û‡ ‡Ï „Á‡ ÌÈÏ„ÂÓ‰Ó Â Èˆ˘ ˜Â˘ È ÂÎÈÒ ˙Î¯Ú‰Ï ÍÈω .ÏÈÚÏ ˙ÚÈ·˜ ·Î¯‰ ÒÂÈ‚‰ È˙ ˘‰ ‰Î¯Ú‰ ÏÏÎ ‡Ï Ú·Â ‰ ·ÂÁ‰ ˜È˙Ï ÔÂÎÈÒ‰ Ï˘ ¯ÒÁ ‰„ÈÁÈ· ˙ÂËÏÁ‰‰ ˙Ï·˜ ÍÈω˙ ÔÎÏ .ÔˆȘ È Á·Ó ÏÏÎ ‡Ï ˜Â˘‰ ȯÈÁÓ· ˙ÂÈ˙„ ˙Ó Ú„ÈÓ .ÌÈÈÏÎÏΠ¯˜Ó ÔˆȘ ÈÚÂ¯È‡Ï ¯Á· ˘ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ Ï˘ ˙Â˘È‚¯‰ ˙Ó¯ ÏÚ Í¯Ú ÏÚ· _________________ _ 85 בפרסום של ה- OECD משנת 2002 צוין כי "העלות בסיכון" הוא המודל שפיתוחו הוא השכיח בקרב מדינות.ליתרונותהשימושבמודליםאלהראומסמךהבנקהעולמי מ- 2004 עמ', 94-93 וראו:, Department of Finance of Canada, "Risk Management Practices Concerning Assets and Liabilities of Debt Managers in OECD Countries", in OECD (2002), Debt Management and Government Securities Markets in the 21stCentury, p.139. 86 המודל נקרא גם "ערך נתון בסיכון מותנה" או "ערך נתון בסיכון זנבי", והוא מאפשר לחשב את הסיכון בזנב של התפלגות גורם הסיכון, מעבר לרמת הביטחון המחושבת במודל "הערך הנתון בסיכון". ועדת באזלבוחנתשימוש במודלזהעםנתוניםהיסטוריים עלתנודתיותגורמיהסיכוןבתקופותמשבר.ראו: Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, Fundamental Review of the Trading Book - Consultative Document (May 2012), p. 3, 20, 35-36; Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, Fundamental Review of the Trading Book: A Revised Market Risk Framework - Consultative Document (October 2013), p. 3, 18-19, 85-87. 87 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 עמ', 29-28; מ- 2003 עמ', 30; מ- 2014 עמ', 39-38. החשיבות של מבחני קיצון כמידע משלים למודלים של "הערך הנתון בסיכון" עולה גם מכך שמתאמים בין גורמי הסיכון עלולים להשתנות באירועי קיצון. כמו כן אי- התחשבות במתאמים היא גישה מחמירה יותר בהערכת הסיכון כי היא מניחה כי כל הסיכונים מתואמים בצורה מלאה ביניהם וכל הסיכוניםמתממשיםבוזמנית.ראו:דוד רוטנברג, ÏÂ‰È · ȇ˜ χ¯˘È· ) 2002 עמ'(, 412 ו- 415 כתר,, ירושלים. 88 בנק ישראל, המפקח על הבנקים, ‰ ˙ÂÈÁ · ‡˘Â Û˜È˙ ÌÈÏ„ÂÓ , מכתב לתאגידים הבנקאיים ) 17.10.10 .( שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 166 דוחשנתי66א ˙‡ ·Ï˘˙ È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁÏ ÔˆȘ È Á·Ó ‰˘Ú˙ ‰„ÈÁȉ˘ ȇ¯ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï Â˙ ÒÂÈ‚‰ ÈÏȉÓ˙ ÏÚ Ȃ˯ËÒ‡‰ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ ÏÚ ˙ÂËÏÁ‰ ˙Ï·˜ ÈÎÈω˙· ÌÈ Á·Ó‰ ˙‡ˆ .ÌÈÈ˙ ˘‰ בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי לצורך אמידת סיכוני השוק פותח מודל אנליטי פנימי בשנת 2010 לצורך בחינת ההשפעה של גורמי השוק המשפיעים על החזר החובות. עוד צוין כי בתכנית העבודה של היחידה לשנת 2014 קיים יעד ליצור מפת סיכונים פיננסית כוללת לניהול סיכוני שוק והתחייבויותפיננסיותנוספות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהמודל שפותח ביחידה שימש באפריל 2013 לחישוב אומדן להחזרי חובות )קרן וריבית( לתקציב הדו- שנתי בשנים 2013 ו- 2014. האומדן כלל הצגה של תרחישמרכזי,תרחיששמרני,ביצועתרחישילחץ,תרחישמשבריוביצועניתוחירגישותהןלגורמי 89. בתקציב הדו- שוק והן לשינויים בגירעון התקציבי בשנים 2014-2013 שנתי לשנים 2013 ו- 2014 נעשה שימוש בתרחיש השמרני לתקצוב סעיפי הריבית על מלוות החוץ. במאי 2014 חישבה היחידה אומדן להחזרי חובות לשנים 2014 ו- 2015 בהתאם לתרחיש המרכזי. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי בדיקת testing back לחיזוי הוצאות הריבית שבוצעה לתרחיש המרכזי לשנים 2014-2011 הציגהתוצאותעםמובהקותסטטיסטיתגבוההביותר. ÈÁ˙ÂÙÓ‰ ÌÈÏ„ÂÓ‰ ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙„ÈÓ‡Ï ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁÈ· Ì ,·ÏÂ˘È ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· ˙·ÂÁ ȯÊÁ‰ Ô„Ó‡ ·Â˘ÈÁÏ ÌÈ˘Ó˘Ó‰ ÌÈÏ„ÂӉ ˜Â˘‰ È ÂÎÈÒ 90 ÌÈ˘˜·˙Ó‰ ÌÈÈÂ È˘· ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ ÏÚ È˙ ˘‰ ÒÂÈ‚‰ ·Î¯‰ ÏÚ ˙ÂËÏÁ‰‰ ˙Ï·˜ ÍÈω· , ¯Â·Ú ·˘Á˙ (ÒÂÈ‚ ˙ÂȂ˯ËÒ‡) ·ÂÁ ÒÂÈ‚ ÈÏȉÓ˙ ‰ÓÎ ‚Ȉ˙ ‰„ÈÁȉ ÈΠȇ¯ .Ȃ˯ËÒ‡‰ ‰·Âˉ ÈÂÊÈÁ‰ ˙ÏÂÎÈ ÈÏÚ· ÌÈÏ„ÂÓÏ Ì‡˙‰·) ‰ÈÂÙˆ‰ ·ÂÁ‰ È˙Â¯È˘ ˙ÂÏÚ ˙‡ Ì‰Ó „Á‡ ÏÎ ÌȯÁ‡ ÌÈÈÏÎÏÎ ÌÈ ˙˘Ó·Â ˜Â˘ Èӯ‚· ÌÈÈÂ È˘Ó ‰‡ˆÂ˙Î ˙ÂÏÚ· ÌÈÈÂ È˘‰ ˙‡Â (¯˙ÂÈ· .ÔÂÎÈÒ‰ ˙¢ÓÓ˙‰Ï ˙Âȯ·˙Ò‰‰ ˙‡ ·˘Á˙ Ô˙È ˘ ÏÎΠ,ÌÈÈÂÙˆ‰ ÌÈÈÂ È˘Ï ¯·ÚÓ Ì‰˘ אגף החשכ"ל הדגיש בתשובתו את שיקולי המדינה כריבון וכמנפיק בגיוס חוב סחיר צמוד מדד ובגיוס חוב בריבית משתנה: הנפקות אג"ח צמודות למדד משמשות נקודות ייחוס להנפקות של חברות קונצרניות; קיימת חשיבות לגיוון מקורות המימון והקטנת סיכוני הנזילות של הממשלה; מלאי חוב צמוד מסייע באמון המשקיעים במבנה החוב, שכן הוא מקטין את הרצון של הממשלה לשחוקאתהחוב באמצעותהגדלתהאינפלציה;הנפקותבריבית צמודהאפשרהלהקטיןאת עלויות הגיוס. בנוגע להנפקת אג"ח בריבית משתנה ציין אגף החשכ"ל כי אפיק זה הוא זול יותר בהשוואה לאפיק השקלי. עוד צוין בתשובה כי בבדיקה עדכנית לשנת 2014 וחלקית שנעשתה ב- 18 מדינות _________________ _ 89 התרחיש המרכזי הניח כי השינויים בגורמי השוק הם בהתאם לציפיות הגלומות בשוק. התרחיש השמרני זההלתרחיש המרכזי למעט שינויים בשערי חליפין שהוערכו בהתאם לסטיית התקן של נתוני העבר. בביצוע תרחישי לחץ נאמדה התפלגות תשלומי הריבית באמצעות הרצה של 10,000 תרחישים לשינויים אפשריים בשערי חליפין, בריביות ובמדד המחירים לצרכן תוך התחשבות במתאמים בין גורמיהסיכון. 90 ההחלטה על אומדן להחזרי קרן וריבית בתקציבי המדינה, לבד מכך שהיא החלטה נפרדת להחלטה על תמהילהגיוסהשנתי, גםכוללת שיקוליםשונים. בעוד החלטה עלאומדןהחזריהקרןוהריבית בתקציב המדינה צריכה להתחשב במחיר הטעות של מתן אומדן גבוהה או אומדן נמוך מדי )תקצוב בחסר של אומדן זה עשוי להביא לקיצוצים בסעיפי תקציב אחרים במהלך השנה ותקצוב ביתר מביא להקצאת מקורות לא יעילה ועלול למנוע מתן שירותים אחרים באמצעות תקציב המדינה(, ההחלטה על תמהיל הגיוסהשנתיועל תמהיל החוב האסטרטגי צריכה לכלולשיקוליםנוספים, ביןהיתר תיאבוןהסיכון של מנהלי החוב. ומכאן גם החשיבות שבהצגת תרחישי סיכון )גם אם ההסתברות להתממשותם נמוכה מהתרחישיםהצפויים(בהחלטות עלתמהילהגיוסותמהילהחובהאסטרטגי. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 167 החברות ב- OECD )עקב מחסור בנתונים עדכניים לכל 34 מדינות ה- OECD ( נמצא כי מדינות רבות מוסיפות מכשיר זה לתיק החוב כחלק מגיוון מקורות הגיוס ומדינות נוספות הגדילו את רכיב זה בתיק החוב91 ; אג"ח בריבית משתנה משמשות נקודת ייחוס להנפקות של חברות קונצרניות בריבית משתנה; היחידה משתמשת במדד המח"מ המתוקנן המהווה אינדיקטור מקובל לאמידת סיכוןהריביתעלאג"ח. ۘȉ ÁΠÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó È ˘‰ ‡Â‰ ¯ÈÁÒ‰ ˜ÏÁ˘ ,„„ÓÏ „ÂÓˆ‰ ·ÂÁ‰ ·¯˜· Âτ‚· 34 ‰ ˙Â È„Ó - „ÓÚ˘ ‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ· ·ÂÁ‰ Ï˘ ‰Â·‚‰ ۘȉ‰ ÁΠ , OECD ÛÂÒ· 2014 Î ÏÚ - 43.3 ÏÚ „ÓÂÚ‰ ˙ȷȯ‰ Ï˘ ˘„ÁÓ ÚÂ·È˜Ï ÁÂÂˉ Á"˘ „¯‡ÈÏÈÓ ‚·˘ ÌÈ ÂÎÈÒ‰ È ÙÓ ÈÓÏÂÚ‰ ˜ ·‰Â Ú·ËÓ‰ Ô¯˜ ˙¯‰Ê‡ ÁΠ ,„·Ï· ȈÁ ÌÈÈ˘„ÂÁÎ ÒÂÈ 92 ‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ· ˙¯ÓÏ .‰‰Â·‚ ‡È‰ ‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ ‰ÈˆÏ٠ȇ ÔÂÎÈÒÏ ·ÂÁ‰ Ï˘ ‰ÙÈ˘Á‰ , È¯Ú˘· ˙ÂÈ˙„ ˙Ó ÔÂÎÈÒ‰ Ï˘ ‰Î¯Ú‰ ˙ÏÏÂÎ ‰ ȇ ˙Ï·‚ÂÓ ·ÂÁ‰ Ï˘ ÔÂÎÈÒ‰ ˙ίډ ˙‡Ê È˙ ˘‰ ÒÂÈ‚‰ ÏȉÓ˙ ˙ÚÈ·˜· ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .ÔίˆÏ ÌȯÈÁÓ‰ „„Ó·Â ˙ȷȯ‰ ˆÏ ,Ȃ˯ËÒ‡‰ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ ˙˜Ù ‰· ˜ÈÙ ÓΠԷȯΠ·ÂÁ‰ Èω Ó Ï˘ ÌÈÏÂ˜È˘‰ ˙‚ˆ‰ „ ˙Â¯È˘ ˙ÂÏÚ· ÌÈÈÂ È˘‰ Ì‚ ‚ˆÂÈ˘ ȇ¯ ,‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ· Á"‚‡Â „„Ó ˙„ÂÓˆ ˙¯ÈÁÒ Á"‚‡ Ô˙È ˘ ÏÎΠÌÈÈÂÙˆ‰ ÌÈÈÂ È˘Ï ¯·ÚÓ Ì‰˘ ‰Ï‡ ÔÂÎÈÒ Èӯ‚· ÌÈÈÂ È˘Ó ÌÈÚ·Â ‰ ·ÂÁ‰ .ÔÂÎÈÒ‰ ˙¢ÓÓ˙‰Ï ˙Âȯ·˙Ò‰‰ ‚ˆÂÈ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙ȷȯ· ·ÂÁ‰ ˙Â˘È‚¯ ·Â˘ÈÁ ͯ„ ˙‡ ÔÁ·˙ ‰„ÈÁȉ˘ ȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ˙Â˘È‚¯ ˙ ÈÁ·Ï ̇˙ÂÓ‰ Ó"ÁÓ· ¯˙ȉ ÔÈ· ‰ÈÂÏ˙ ‡È‰˘ ÌÂ˘Ó ˙‡Ê .˙ȷȯ È ÂÎÈÒÏ ‰ ˙˘Ó Ï˘ ˙ÈÓˆÚ‰ ˙ȷȯ· ÌÈÈÂ È˘Ï Ô‰ ,ÔÂÂȉ‰ ˙ȷȯ· ÌÈÈÂ È˘Ï Ô‰ ,‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ· ·ÂÁ ˙¯‚ȇ ÌÈÈÂ È˘‰ ÔÈ· ¯˘Â˜‰ Ì„˜ÓÏ Ô‰Â ·ÂÁ‰ ˙¯‚ȇ ·ÂÁ‰ ˙¯‚ȇ Ï˘ ˙ÈÓˆÚ‰ ˙ȷȯ· ÌÈÈÒÁȉ 93. ÔÂÂȉ‰ ˙ȷȯ· ÌÈÈÂ È˘Ï התחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי המוסד לביטוח לאומי הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי במדינת ישראל. חוק הביטוח הלאומי )נוסח משולב,( התשנ "ה- 1995 )להלן -חוק הביטוחהלאומי או החוק(, מגדיר את תפקידי המוסד, חובותיו, סמכויותיו, המקורות הכספיים שעומדים לרשותו ואופן השקעת העודפים שלו94 . בשנים הבאות צפוי הביטוח הלאומי להתמודד עם שינויים דמוגרפיים מהותיים, בהם _________________ _ 91 ממוצע החוב במדינות שנבדקו בריבית משתנה עמד על כ- 4% ב- 2010 וגדל לכ- 9% ב- 2014 . לעומת זאת היקף החוב בריבי ת משתנה של החוב בישראל היה ב- 2010 כ- 7% והוא קטן לכ- 6% ב- 2014 . עוד צוין כי היקף החשיפה ירד מרמה של 11% מהחוב ב- 2005 לרמה של 6% ב- 2014 בהתאם למדיניות אגף החשב הכללי להקטנת סיכון החשיפה לריבית משתנה. יצוין כי בדיקת משרד מבקר המדינה של נתונים מלאים משנת 2010 של 34 מדינות ה- OECD הראתה שב- 2010 לכמחצית מדינות ה- OECD ) 18 מדינות(לאהיהחובבריביתמשתנה. 92 כאמורקרןהמטבעוהבנקהעולמיציינוכילאנכוןלקבועכמטרהלמזערעלויותבהתעלםמהסיכונים. 93 לחישוב מח"מ עבור נכסים והתחייבויות בעלי ריבית ניידת ראו דוד רוטנברג, χ¯˘È· ȇ˜ · ÏÂ‰È ) 2010 )מהדורהמעודכנת(,עמ'(211-210 כתר,ירושלים., 94 הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך )להלן - הוועדה לאיתנות פיננסית( הגדירה מוסדות לביטחון סוציאלי כגופים ציבוריים אוטונומיים למחצה )דוח הוועדהמאפריל2012 עמ',53 .( שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 168 דוחשנתי66א הזדקנות מהירה של האוכלוסייה שתביא לעלייה משמעותית בחלקה היחסי של האוכלוסייה המבוגרתביש ראל95 . בסוף 2014 עמדה ה התחייבותשל ממשלת ישראל למוסד עלכ- 180.4 מיליארד ש"ח96 )להלן -קרן הביטוח הלאומי או הקרן(. הצטברות היתרות בקרן היא תוצאה של השקעות עודפי המוסד בפיקדונות נושאי ריבית בממשלה, שהחלו בתחילת שנות החמישים של המאה העשרים, ומשנות השמונים של המאה העשרים - בהשקעות באג" ח ממשלתיות מיועדות לביטוח הלאומי. בכל שנה שבה הכנסות המוסד גדולות מהוצאותיו, מושקעים העודפים באג" ח ממשלתיות. גם כספי אג"ח שהגיעו לפירעון מושקעים מחדש עם הריבית באג"ח97 . במדדים מקובלים של החשבונאות הלאומית, חוב של הממשלה המרכזית ) Central Government ( למוסד לביטחון סוציאלי, אם הוא בצורה של אג" ח, פיקדון או כל הסדר חוב אחר, אינו מגדיל את החוב הציבורי כפי שהוא מפורסם98 . התחייבות הממשלה למוסד משפיעה על הכנסות הממשלה כפי שהן משתקפות בתקציב המדינה )הן כוללות את השקעות המוסד בממשלה(, משפיעה על הגירעון בתקציב המדינה, ומשפיעה על האיתנות הפיננסית של המוסד. ההתחייבות, גם אם אינה חלק מהחוב, משפיעה על תקציב תשלומי הריבית )הכוללים את תשלומי הריבית למוסד(99 , ולכן משפיעה על קביעותיהם של חברותהדירוגושלהמשקיעיםלגבייכולתהחזרהחובותשלהמדינה100 . הס ובסיד יה למוסד לביטוח לאומיהגלומה בתקציב הריבית סעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי קובע: "כספי המוסד שאינם מיועדים לכיסוי הוצאות והתחייבויות שוטפות תשקיע המינהלה101 בהשקעות קונסטרוקטיביות, בהתאם להמלצות המועצה שאישר השר, ובמסגרת ההשקעות המותרות למוסד לפי התקנות שהתקין השר בהסכמת שר האוצר, אם התקין 102 תקנותכאלה".סעיףהחוקלאשונהמאזחקיקתחוקהביטוחהלאומילראשונהב- 1953 . _________________ _ 95 הוועדה לאיתנות פיננסית ציינה סיכוניםמרכזייםנוספיםליציבותמערכתהביטוח הלאומי:דפוס קבלת החלטות לא מאוזנות מהשנים האחרונות שכלל, בין היתר, שינויים בשיעורי הגבייה שהביאו להפחתה בתקבולי המוסד וכן תהליכי קבלת החלטות לגבי תשלומי הקצבאות ואופן מימונן, שאינם נעשים על בסיס הסתכלות ארוכת- טווח ומתוך מחויבות לכך שתנאי הביטוח יהיו בני קיימה )דוח הוועדה, עמ' 8-6 .( 96 במונחי עלותמתואמת;במונחישוויהוגןעמדהההתחייבותעל כ- 227 מיליארדש"ח. 97 התקבולים העיקריים של הביטוח הלאומי כוללים גביית דמי ביטוח לאומי מהציבור; הכנסות מתקציב המדינה )הכוללות מימון חוקים והסכמים על ידי משרד האוצר בהתאם לסעיף 9 לחוק, שיפוי ממשרד האוצר בהתאם לסעיף 32)ג1 ( לחוק, והשתתפות משרד האוצר בענפים בהתאם לסעיף 32 א( לחוק;() הכנסות מריבית; ופירעונות קרן העודפים. השקעה באג"ח ממשלתיות תתקיים גם בשנים שבהן התקבולים )ללא ריבית( נמוכים מההוצאות. במקרים אלו מושקעים הפירעונות של אג"ח שהגיעו לפדיוןעםתשלומיהריביתבניכויהפערביןהתקבוליםלהוצאות. 98 ראודוחהוועדהלאיתנותפיננסית, עמ'54-53 . 99 תקציב תשלומי הריבית )המקורי ( לביטוח הלאומי ב- 2013 היה כ- 7.7, וב- 2014 ובהצעת התקציב ל- 2015 שהוגשהלכנסתבנובמבר2014 היהכ-8 מיליארדש"חבכלשנה. 100 הוועדהלאיתנותפיננסיתציינהשינוייםדמוגרפייםוכשליםמרכזייםבהגנה עליציבותהביטוחהלאומי שיביאו לאזילת קרן העודפים של המוסד )דוח הוועדה, עמ' 10-7 (. דוח הביקורת מתייחס לחלק מהכשליםהקשוריםלקרןהמוסד. 101 יצוין כי לפי סעיף 8 בחוק מלווה המדינה, משרד האוצר משמש מינהלה )עד שנת 2005 שימש בנק ישראל מינהלה לפי חוק זה(. ואולם המינהלה המוזכרת בחוק הביטוח הלאומי, כפי שהוגדרה בסעיף 1 לחוק,היאמינהלתהמוסד,שלפיסעיף18 לחוקכוללתאתמנכ"להמוסד,המשנה,הסגניםוהחשב. 102 בחוק המקורי מ- 1953 סעיף ההשקעות היה 88 ובחוק הביטוח הלאומי, נוסח משולב מ- 1968 , סעיף ההשקעות היה 218 . פרט לתיקוני עריכה במסגרת עריכת החוק כנוסח משולב לא שונה סעיף ההשקעות. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 169 באוקטובר 1980 נקבע בחוזה בין המוסד לממשלה כי המוסד ישקיע בשתי סדרות של אג"ח שיונפקו רק לו )אג"ח מיועדות( באופן שווה. מחצית מהשקעותיו באג"ח מסוג עיבל צמודות למדד 103 104 בריבית נקובה של 5.5% ; ומחצית באג"ח מסוג גריזים צמודות למדד בריבית נקובה של 5% . החוזה מאפשרלכלצדלהודיע כיאינומעונייןיותרבהשקעותלפיהחוזה. באוקטובר 1992 קבע סגן החשכ"ל דאז, בהמשך לקביעה שלו מאפריל 1990 ורטרואקטיבית ממועדזה,כי על מחציתמההנפקותלמוסד,אלהשנקבעו בריביתשל5% , ייקבעשיעורהריבית על פי מאפיינים של אג"ח ממשלתיות סחירות. משמעות ההחלטה היא להפסיק את הסבסוד על מחצית מהשקעותהמוסד,שהונפקועדאז בריביתהגבוההמתשואתהשוק. באוגוסט 2008 החליטה הממשלה להפסיק את הסבסוד בתשלומי הריבית על כל השקעות המוסד ולהקטין את תקציב הריבית ב- 150 מיליון ש"ח בהתאם105 בהחלטה נקבע כי השקעות חדשות,. לרבות תשלומי הריבית והפירעונות העתידיים מאג"ח קיימות של המוסד, יופקדו מעתה ואילך באג"ח הנושאות ריבית צמודה למדד, המותאמת לריבית על אג"ח המונפקות על ידי הממשלה בחודש ההפקדה106 החלטהזולאיושמה.. במאי2009 החליטההממשלה ביןהיתרלהטיל עלשרהאוצרלהקיםועדהלבחינתדרכיםלשמירת האיתנותהפיננסיתשלהביטוחהלאומיבטווחהארוך,תוךהתאמתהוצאותהביטוחהלאומילהיקף ההכנסות הצפויות לו, ובין היתר, הכנסות מגבייה והקצבות אוצר המדינה לביטוח הלאומי. עוד נקבע כי המלצות הוועדה יוגשו לשר האוצר ושר הרווחה והשירותים החברתיים107 . בספטמבר 2009 מינה שר האוצר דאז ועדה שתבחן דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי לטווח הארוך )הוועדה לאיתנות פיננסית(. באפריל 2012 הגישה הוועדה את מסקנותיה לשר האוצר דאז108. בדוח הוועדה צוין כי החלטת הממשלה מ- 2008 לא יושמה שכן הוחלט להתחיל ביישומה עםסיוםעבודתהוועדה,תוךהתחשבנותרטרואקטיביתעל גובההסובסידיה109 . המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית בנושא הריבית שתשולם להשקעות של עודפי תקציב הביטוח הלאומי תא מו את החלטת הממשלה מ- 2008 . הוועדה המליצה כי בכל שנה עודפי התקציב יושקעו באג"ח מיועדות )לא סחירות( של ממשלת ישראל, וכי הריבית על אג"ח תהיה מבוססת על ריביות שוק.הוועדההבהירהכיכדילשמור עלשקיפותהמימוןשלהמוסדמתוךתקציבהממשלהלאנכון להשתמש בסבסוד של המוסד דרך הריבית110. עוד המליצה הוועדה להקים ועדה בין- משרדית _________________ _ 103 תקנות מילווה המדינה )סדרות מסוג "עיבל"(, התשמ"א- 1980 , קובץ התקנות 4193 מ- 31.12.80 עמ', 344 . 104 תקנות מילווה המדינה )סדרות מסוג "גריזים"(, התש"ם- 1980 , קובץ התקנות 4155 מ- 14.8.80 עמ', 2208 ראו גם מבקר המדינה,. Á„ È˙ ˘ 48 ) 1996(, בפרק "דוח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.12.96 ", עמ' צו. באג"ח עיבל נקבעו תנאים דומים לאג"ח מסוג מירון, שהונפקו לקרנות הפנסיה כאמור לעיל. באג"ח גריזים נקבעו תנאים דומים לאלה של אג"ח מסוג כרמל שהונפקו עד1986 לקופות גמלשאינןקופותגמללקצבהאולקופותביטוח. 105 החלטתממשלה 4023 מ- 24.8.08 . 106 בדברי ההסבר להחלטה צוין כי עלות גיוס ההון של המדינה קטנה מ- 5.5% שהממשלה משלמת על אג"ח מסוג עיבל. על כן מוצע לבטל את הפקדת העודפים של המוסד באג"ח מסוג עיבל, שמשקפת סבסודשלהמדינה. 107 החלטתממשלה186 מ- 12.05.09 . 108 יושביראשהוועדהבסיוםעבודתההיומנכ"ליתהמוסדלשעברוהממונהעלהתקציביםבמשרדהאוצר לשעבר. חברי הוועדה היו ראש המועצה הלאומית לכלכלה, המשנה לנגיד בנק ישראל לשעבר )וכיום נגידתבנקישראל(,שניפרופסוריםמהאקדמיהורכזתכנוןבאגףהתקציבים. 109 דוחהוועדהלאיתנותפיננסית, עמ'27 . 110 הוועדה הייתה ערה לחסרונות של הנפקה בריבית שוק בשל חוסר הוודאות לגבי הכנסות עתידיות מריבית. לכן המליצה לבחון מנגנונים שימנעו תנודתיות של ההערכות האקטואריות למצבו של המוסד, הנובעות משינויים בהנחות הריבית העתידיות. עוד צוין כי החלטה בנושא זה תיקבע בהסכמה בין המוסדלמשרדהאוצר,טרםעיגוןהמלצותהוועדה. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 170 דוחשנתי66א ייעודית111 שתקבע את המאפיינים של אג"ח שיונפקו )כגון טווח לפדיון והצמדה( בהתאם להערכת צרכים בתזרים המזומנים, המבוססים, בין היתר, על הדוח האקטוארי של המוסד. במקרה הצורך יתאפשרפירעוןמוקדםשלאג"ח,גם הוא על בסיסמחיריהשוק112 . המשמעות של אי- טיפול בנושא הסבסוד הגלום באג"ח המיועדות לביטוח הלאומי היא כי מאפריל 1990 מחצית מהשקעות הביטוח הלאומי מושקעות באג"ח מיועדות עם ריבית נקובה של 5.5% , המגלמת סובסידיה המובלעת בסעיף הריבית בתקציב המדינה. אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומיהריביתלביטוחהלאומיאינומוזכרבדבריההסברלתקציבהריבית. גם הביטוח הלאומי העיר על היעדר שקיפות ברישום הסובסידיה בתקציב. בדוח השנתי שלו לשנת 2013 צוין: "בתנאי שוק, חלק מתשלומי הריבית היו יכולים להתקבל על ידי כל גוף אחר שבו הביטוח הלאומי היה מחליט להשקיע את עודפי תקציבו. אך החלק המסובסד מהווה למעשה תמיכה נוספת של המדינה בביטחון הסוציאלי. חלק זה רשום כיום בתקבולי הריבית ÛÈ„Ú ‰È‰ Ï˘ ˜Â˘· ˙ȷȯ‰ ‰·Â‚ Ï˘ ‰Èˆ˜ ÂÙ ‰˘ÚÓÏ ‡È‰˘ ‰ÎÈÓ˙Î „¯Ù · Â˙‡ Ì¢¯Ï ˙ÂÙȘ˘ ˙ ÈÁ·Ó ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙ίÚÓ· ‰Ï˘ÓÓ‰ ")ההדגשהאינה במקור(113 . ˙ËÏÁ‰ ÂÓ˘ÂÈ ‡Ï ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ „Ú ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„· ËÒÂ‚Â‡Ó ‰Ï˘ÓÓ‰ 2008 ‰„Ú‰ ˙ˆÏӉ ˙ ˙È‡Ï Ó ˙ÈÒ ÈÙ - 2012 ÚȘ˘‰Ï ˘È Ô‰ÈÙÏ , „ÂÒ·Ò‰ ˙‡ ˜ÈÒىϠ˜Â˘ ˙ȷȯ· χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ Ï˘ Á"‚‡· ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ÈÙÒÎ ˙‡ ˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙ ͯ„ „ÒÂÓÏ ÔÈ· ‰„Ú ÌȘ‰Ï ‰„Ú‰ ˙ˆÏÓ‰ ÂÓ˘ÂÈ ‡Ï ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ . - .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ÌÈȯ‡Â˘‡‰ ÌÈίˆÏ ̇˙‰· Á"‚‡‰ È ÈÈÙ‡Ó ˙‡ Ú·˜˙˘ ˙È„¯˘Ó ÁÂËÈ·Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ˙Î˘Ó ÈÎ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘ÓÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰Ï „Â‚È · ‰È„ÈÒ·ÂÒ· ‰Î¯Ή ˙Ù„ÚÂÓ ‰‡Â˘˙ ˙‡˘Â ‰ ÈÓ‡ω Ó ‰Ï - 2008 , ÏÚ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ÏÚ ¯Â·ÈˆÏ ˙Ò ÎÏ ÁÂÂÈ„ ‡ÏÏ Û‡Â ,˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ÏÎ ‡ÏÏ ˙ίÚÓ· ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ÎÈÓ˙˘ ȇ¯ ‰Ê Ôȇ .ÔȘ˙ ω ÈÓ ÈÏÏÎÏ „Â‚È · ˙‡Ê ÏÎ ,‰Ù˜È‰ ‰˘ÚÈ˙ ,‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ˙ÂÈÂÙÈ„Ú‰ ȯ„Ò· È˙ÂÚÓ˘Ó ·ÈÎ¯Ó ‡È‰˘ ,ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˜˙· ˙ÚÏ·ÂÓ‰ ‰ÎÈÓ˙ Ô˙Ó ˙ÂÚˆÓ‡· .˙ȷȯ‰ ·Èˆ ˙ÂÚÙ˘‰‰Â „ÒÂÓ‰ ÏÂÓ ˙ÈÙÒΉ ˙ÂÏÈÚÙ‰ Ï˘ ‰Â·‚‰ ۘȉ‰ Û‡ ÏÚ ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ ,·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ È„È· ‰È‰ ‡Ï ˙¯Â˜È·‰ Úˆȷ „ÚÂÓ· ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ÏÚ ˙ÂÈ˙‰Ӊ Ó „ÒÂÓ‰ ÌÚ ‰ÊÂÁ‰ ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰Ï ˙ȇ¯Á‡‰ - 1980 ˙‡ ¯È„ÒÓ‰ Ï ,‰Ï˘ÓÓ· ÂÈ˙ÂÚ˜˘‰ ȇ ˙ Ï˘ ÂÓÂȘ ̈ÚÏ .Ô ÂÚ¯ÈÙ ϷÈÚ ‚ÂÒÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ˙·¯ ˙ÂÚ˜˘‰ ÌÂÁ˙· ‰Ï˘ÓÓ‰ ÔÈ·Â „ÒÂÓ‰ ÔÈ· ˙ÂÏÈÚÙ‰ ˙¯„Ò‰ ÔÈÈ ÚÏ ˙ÂÚÓ˘Ó ˘È ‰ÊÂÁ‰ .‰Ï˘ÓÓ· „ÒÂÓ‰ בדין וחשבון אקטוארי מלא של הביטוח הלאומי ליום 31.12.10 מיוני 2013 )להלן - הדוח האקטוארי המלא( נבדקה רגישות קרן הביטוח הלאומי לשינויים במשתנים שונים. בין היתר נבדקה ההשפעה של החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 . תוצאות הבדיקה מופיעות בלוח 2 שלהלן. הלוח מציגאתהסכומיםשיצטברובקרןבשנים2020 , 2050 ו- 2080 ,אתהשנהשבההקרןמתאפסת)שנת _________________ _ 111 הרכב הוועדה יכלולאת מנכ"להביטוח הלאומי,שישמש יו"רהוועדה,נציג נוסףשלהביטוח הלאומי, סגןבכירלחשכ"להממונהעלהחוב,נציגאגףהתקציביםונציגציבור. 112 דוחהוועדה, עמ'120-119 . 113 המוסדלביטוחלאומי,מינהלהמחקרוהתכנון,Á„ ˘ È˙ 2013 עמ',56 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 171 האפס(114,ואתשיעוריהגדלתדמיהביטוחאוהקטנתהקצבאותשיידרשולאיזוןהקרןבשנים2050 115 ו- 2080 . החישובים בלוח מוצגים לתרחיש בסיס ולתרחיש המקיים את החלטת הממשלה מ- 2008 . לוח 2 השפעת יישוםהחלטתהממשלהמאוגוסט 2008 על קרןהביטוחהלאומי Ô¯˜‰ ˙¯˙È ÔÂÊȇ È„Úˆ ÔÂÊȇ È„Úˆ (Á"˘ „¯‡ÈÏÈÓ·) -· 2050 -· 2080 ˙ÈÈ·‚ ˙ÈÈ·‚ ˙ ˘ ÈÓ„ ÌÂÏ˘˙ ÈÓ„ ÌÂÏ˘˙ ˘ÈÁ¯˙‰ 2020 2050 2080 ÒÙ‡‰ ÁÂËÈ·‰ ˙‡·ˆ˜‰ ÁÂËÈ·‰ ˙‡·ˆ˜‰ הבסיס)אג"חעיבל( 187.4 260.4 - 3,121.2 - 2043 109.4% 92.2% 111.4% 90.4% אג"חחדשותעםריבית 178.0 362.2 - 3,468.1 - 2040 113.2% 89.3% 115.7% 87.0% משתנה116 מקור:דיןוחשבוןאקטוארישלהביטוחהלאומי) 6.2013 ( עמ',53-52 . מלוח 2 עולה שכצפוי, הפסקת הסבסוד על אג"ח מסוג עיבל תרע את מצב הקרן, וכדי לאזן את הקרן יהיה צורך בנקיטת מדיניות חריפה בהשוואה לתרחיש הבסיס, למשל באמצעות הגדלת דמי ביטוחאוקיצוץבקצבאות. Ô¯˜· ˙ÙÒ ‰ÚÈ‚Ù Ú ÓÏ È„Î ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÂËÈ·‰ Ô˙ ÈÈ ¯˘‡ „Ú ,ÈÓ‡ω Á ÏÚ ,Ô¯˜· ÏÂÙÈË ˙·¯Ï ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙È‡Ï ÁÂÂË Í¯‡Â ÏÏÂÎ Ô¯˙Ù .˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙· ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ˙ÚÏ·‰ ˙‡ ÛÈÏÁÈ˘ ȇ¯‰ Ô ‚ Ó‰ ˙‡ ¯ÂÁ·Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ בתשובה שמסר יו"ר ועדת הכספים של מועצת הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 צוין כי הביטוח הלאומי משלם קצבאות זקנה ושאירים המהווים את הרובד הראשון של הפנסיה.לכןלמדינהצריךלהיותעניןלהבטיחלביטוחהלאומיבאופןשקוףאג"חמיועדותבריבית מסובסדת על בסיס אותו עיקרון שניתן לקרנות הפנסיה. אם יוחלט שלא לסבסד את הריבית, יש לוודא כי מרכיב הסבסוד המגולם כיום בריבית לא ייעלם וכי תימצא הדרך - בשיתוף הביטוח הלאומיובהסכמתו - להעביראותובאופןשוטףויציבלביטוחהלאומי. _________________ _ 114 זו השנה שבה הקרן מתרוקנת לפי הכללים הנוכחיים ובהתאם להנחת הרגישות. צוין כי בפועל הקרן מתרוקנת כמה שנים אחרי שנת האפס הואיל והנחת המודל )לצורך פשטות( היא שהמוסד לא ימכור אג"ח שעדיין לא נפרעו כדי לשלם תשלומי ביטוח, אלא ייקח הלוואה אל מול אג"ח שעדיין לא נפרעו ופירעונןיקטיןאתההלוואה. 115 איזוןנקבעכךשהקרןתישארברמה שלשלוששנותתשלום בשנת2050 או2080 בהתאםלטור. 116 הדוח האקטוארי הגדיר תרחיש זה כ"אג"ח חדשות עם ריבית משתנה" )להלן - תרחיש 1 (. כלומר הנפקות חדשות של אג"ח שיהיו בריבית משתנה, ואין יותר הנפקות של אג"ח מסוג עיבל עם ריבית מובטחת. צוין כי תרחיש זה משקף באופן חלקי את החלטת הממשלה מ- 2008 . תרחיש נוסף הוגדר כ"אג"ח חדשות וקיימות עם ריבית משתנה" )להלן - תרחיש 2 (. כלומר כל אג"ח יקבלו אך ורק ריביות משתנות ואין יותר אג"ח עיבל. לגבי אג"ח קיימות הונח שהריבית שתינתן היא בהתאם לתאריך הנפקתן. עוד צוין כי תרחיש זה משקף את החלטת הממשלה מ- 2008 לדעת משרד מבקר המדינה,. תרחיש1משקףאתהחלטתהממשלה,ואילותרחיש2 אינומשקףאתהחלטתהממשלה,וכמוכןמניח שינוי בתנאי איגרת חוב שהונפקה )הפחתת ריבית( ושטרם הגיעה לפירעון. לכן תרחיש זה משקף בסיכומושלדבראי- עמידהבהתחייבויותשלהממשלהלביטוחהלאומי. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 172 דוחשנתי66א בתשובת אגף התקציבים צוין כי "ככל שהסובסידיה לביטוח הלאומי תמשיך להיות משולמת באמצעות הנפקת אג"ח יעודיות אזי תקצובה יהיה חייב להיכלל במסגרת תקציב הרבית. על מנת שמרכיב עלות הסובסידיה השנתית יהיה שקוף לציבור וידרוש את אישור הכנסת, אגף התקציבים יפעל לתקצבו ÎÂ˙· ˙È תקציבית נפרדת כבר ממועד הגשת תקציב 2015 לכנסת... על אף שאגף התקציבים אינו אמון על כתיבת דברי ההסבר לתקציב הרבית, האגף יפעל לכך שתבנית דברי ההסבר האמורים תשונה, כך שהיא תכלול התייחסות לאומדן הסובסידיה הגלומה בתשלום הרבית למוסדלביטוחלאומי")ההדגשהבמקור.( Ï˘ ˙ÙÒ ‰ÎÈÓ˙ ‰˘ÚÓÏ ‰ÂÂ‰Ó ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ˙ÓÏ¢Ӊ ˙ȷȯ· „Ò·ÂÒÓ‰ ˜ÏÁ‰ ډϠÍÈ˘Ó‰Ï ËÈÏÁ˙ ‰Ï˘ÓÓ‰˘ ÏÎÎ .ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·· ‰ È„Ó‰ ȯÚ٠ͯ„ ‰Ê ÚÂÈÒ ˜È ·ˆ˜˙Ï È‡¯ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙ίÚÓ· ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ÎÈÓ˙ Ï˘ ˙ÂÙȘ˘‰ ˙ ÈÁ·Ó ,˙ȷȯ ˙‡ ‚Ȉ‰Ï Ϙ˘Ï ÌÂ˜Ó ˘È .˙˘¯ÂÙÓ ‰Ù˜˘ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰Î Âʉ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ˙‡ ÛÈÚÒ) ÈÓÂ‡Ï ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ ÛÈÚÒ· ‰ÎÈÓ˙‰ 27 .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· ( אי-קיוםהוראות החוק בנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות כאמור,סעיף34 לחוק הביטוחהלאומימחייבאתמינהלתהמוסדלהשקיעאתעודפיההכנסותשלו ב"השקעות קונסטרוקטיביות"117 . מבדיקה של משרד מבקר המדינה בנוגע להשתלשלות הדברים הקשורים לפרשנות מונח זה ולתפקודו של המוסד בנושא מ- 1950 עד 2014, ובכלל זה בדיקת דברי הכנסת ומסמכים שנאספו מארכיון המוסד עולה כי ישנה בעיה בנוגע לאופן קיום ההוראה האמורה, כמפורטלהלן: הועלה כי עוד בטרם נחקק החוק, כתב יו"ר הוועדה הבין-משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי לשר האוצר דאז במאי ויוני 1950 כי כספי הרזרבות יושקעו בפיתוח הארץ כנהוג בכמ ה ארצות118 . באמצעשנותהחמישיםשלהמאההעשריםהשקיעהביטוחהלאומיאתהעודפים בפיקדונותנושאי ריבית במשרד האוצר, בהתאם לחוזה השקעות בין הממשלה למוסד מנובמבר 1955 . בדוח שנתי 6 של מבקר המדינה משנת 1956 צוין שההסכם אינו בהתאם לחוק, מפני שהחוק דורש שמינהלת המוסד, ולאהאוצר,תשקיעבמפעליםקונסטרוקטיביים.צויןגםשכלללאמובטחהשימושבכספים אלה להשקעות קונסטרוקטיביות, וכי בדעת המחוקק היה לשמור על כך שהמוסד עצמו - שמסיבות מובנות לא הוקם כמחלקה ממשלתית אלא כישות משפטית נפרדת וכנושא עצמאי של נכסים ותביעות - יהיה אחראילהבטחת השימוש בכספים להשקעות קונסטרוקטיביות. עוד צוין כי מוצדק שחלק לא קטן מכספי המוסד יושקעו במפעלים קונסטרוקטיביים הממומנים מימון שלם או חלקי על ידי תקציב הפיתוח119 . בעקבות דוח שנתי 6 , ולבקשת מנכ"ל הביטוח הלאומי דאז, כתבה מחלקת החקיקה במשרד המשפטים חוות דעת משפטית התומכת בקביעות של משרד מבקר המדינה בדוח 6 . חוות הדעת אומצה בידי היועץ המשפטי לממשלה דאז מר חיים כהן, וכך צוין בה: "משמקבל האוצר הלואה _________________ _ 117 הצעת חוק הביטוח הלאומי מדצמבר 1951 לא כללה את המונח "השקעות קונסטרוקטיביות" כפי שהופיעמאוחריותרבחוקמנובמבר1953 .עודיצויןכיבדיון עלאישורהחוקבקריאהשנייהושלישית בנובמבר 1953 ציין יו"ר ועדת המשנה לחוק כי "פענוח הדבר ]השקעות קונסטרוקטיביות[ נשאר למועצהולשרהאחראיםלמוסד,כיודאיישתנההדברמתקופהלתקופה,מזמןלזמן,לפיהנסיבות." 118 יו"ר הוו עדה הבין- משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי אז היה ח"כ יצחק קנב )קניבסקי(, שהיה ממניחי היסודשלהביטוחהסוציאליבמדינה.ראואתרהכנסת: http://www.knesset.gov.il/mk/heb/mk.asp?mk_individual_id_t=604 119 מבקרהמדינה,Á„ ˘ È˙ )6 1956 (,"משרדהעבודה -המוסדלביטוח לאומי",עמ'145-144 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 173 כדי להחזיר באמצעותה הלואה אחרת, או לשלם את משכורתם של עובדי המדינה, או את דמי השכירות של מקרקעים שנתפסו על ידי הצבא או על ידי משרדי הממשלה לא יכנסו מטרות אלה למסגרת 'השקעה קונסטרוקטיבית'. לכן, הלוואה לאוצר המדינה איננה לכשעצמה השקעה קונסטרוקטיבית. התחייבות סתמית של האוצר להשתמש בכספים למטרות קונסטרוקטיביות, לכל הדעות, אינה מספקת כדי לקיים את דרישות החוק... מטעמים אלה לא נראה לי כי מנהלת המוסד יכולה להשתחרר מהחובה המוטלת עליה בחוק על- ידי הטלת אותה החובה על משרד האוצר, והדרישותשלמבקרהמדינהבדיןיסודן." 120 בעקבותדוחשנתי6 , חוותדעתשלהיועץהמשפטילממשלהודוחשנתי7 ,נחתם חוזה חדש בין הממשלהלמוסד באפריל1957. בחוזה הוסף סעיףחדש,שבונקבעשההלוואותשלהמוסד ישמשו להשקעות קונסטרוקטיביות במסגרת תקציב הפיתוח )להלן - סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות(. בסעיף חדש אחר נקבע: "הממשלה תמציא למוסד באמצעות משרד האוצר רשימת ההשקעות שנעשו על ידה מכספי ההלוואות ומינהלת המוסד תהיה רשאית, תוך חודש ימים מתאריך קבלת הרשימה, להודיע לממשלה על אי- הסכמתה להשקעה מההשקעות שברשימה, כולה או מקצתה, ומשעשתה זאת המינהלה, חייבת הממשלה להשקיע מחדש את הסכום המתאים, בהתאם לסעיף 10 ]סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות[ תוך שמירת זכויות המוסד לפי סעיף זה" )להלן - סעיף המחייב אישור רשימת השקעות קונסטרוקטיביות(. בסעיף חדש נוסף נקבע כי הממשלה תגיש לפחות פעם בשנה באמצעות החשכ"ל דוח על השקעותיה מכספי ההלוואה לפי חוזהזה,בדרךשיוסכםעליהביןהמוסדלממשלה. בחוזה שלישי, שנחתם במרץ 1958 , נוסחו אותם סעיפים בחוזה מאפריל 1957 . נמצאו גם עדויות לרשימות של השקעות שהעביר החשכ"ל דאז למינהלת המוסד לאישור; הרשימות כללו בין היתר הלוואותלפרויקטיםבתחומיהחקלאות,התעשייה,המחצביםוהמכרות,החשמל,התחבורהוהדואר וכן הלוואות לרשויות המקומיות121 . בשני החוזים האחרונים בין הממשלה למוסד, שנחתמו באוגוסט 1975 ובאוקטובר 1980 , חלה נסיגה בקיום הוראות סעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי122. בחוזה מ- 1980 , החוזה שנותר בתוקף עד מועדסיוםהביקורת)להלן - החוזההאחרון(,לאצוינוהתנאיםבחוזים מאפריל1957 וממרץ1958 . כמו כן לא צוין כי הממשלה תשתמש בכספי ההל וואה למטרות תקציב הפיתוח; אין סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות; אין סעיף המחייב אישור רשימת השקעות קונסטרוקטיביות, ואין סעיף הכולל דוח של החשכ"ל על רשימת ההשקעות. למעשה החוזה האחרון מ- 1980 )הכולל הלוואה לממשלה באמצעות השקעה באג"ח ממשלתיות( דומה יותר לחוזה הראשון מנובמבר 1955 )הכולל הלוואה לממשלה על ידי הפקדות בממשלה(, שהיה כאמור המושא לביקורת של מבקר המדינה בדוחותהשנתיים6ו-7, ושבגינוניתנהחוותהדעתשלהיועץהמשפטילממשלהדאז. _________________ _ 120 מבקר המדינה,Á„ ˘ È˙ ) 7 1956 "המוסד לביטוח לאומי", עמ'(, 232 . יצויןשביקורת בנושא הוזכרה גם בדוחות שנתיים 8 ו-9 ראו:. Á„ ˘ È˙ ) 8 1958 "המוסד לביטוח לאומי", עמ'(, 233 ; È˙ ˘ Á„ 9 ) 1959 "המוסדלביטוחלאומי",עמ'(,322 . 121 התכתבויות ביןהחשכ"ללמנכ"להמוסדדאזמנובמבר1957 ומיוני1959.עודיצויןכיגםבשנותה- 60 של המאה העשרים נמצאו עדויות לעניין פרשנות המונח השקעות קונסטרוקטיביות: בהתכתבויות בין מנכ"ל המוסד ליועץ המשפטי של המוסד דאז מנובמבר ודצמבר 1963 צוינה מטרת ההשקעה: "בניין הארץ ומשקה וזאת כדי להבטיח שהמטרה לה מוקדשת ההלוואה תבטיח במידה רבה את החזרתה." בהמשך צוין כי "השקעה למטרות קונסטרוקטיביות היא אף השקעה רנטבילית". בטיוטת חוזה מיוני 1964 הוזכרוהסעיפיםשצוינולעילבחוזיםמס'2ו-3 . 122 בחוזה מ- 1975 צוין במבוא כי הממשלה תשתמש בכספי ההלוואה למטרות תקציב הפיתוח, והחוזה כללסעיףהמחייבהשקעותקונסטרוקטיביות.החוזהלאכללסעיףהמחייבאישורשלרשימתהשקעות קונסטרוקטיביות עלידימינהלתהמוסדולאכללדוחשלהחשכ"ל עלרשימתהשקעות. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 174 דוחשנתי66א עדויותופרשנויות נוספותלכוונת המחוקקנמצאו גם בהתכתבויות משנות ה- 80 שלהמאה העשרים ועד לשנת 2014 . בהתכתבויות מיוני 1981 ומינואר 1987 בין מנכ"ל המוסד דאז לעוזרו הוזכרה בין היתר הביקורת בדוחות מבקר המדינה 6 ו-7 . בדוח שפרסמה הוועדה לאיתנות פיננסית באפריל 2012 צוין: "עודפי התקציב ]של הביטוח הלאומי[ משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווהבמקוםלחיסכוןעבורמימון הקצבאותבעתיד"123 .לפייו"רועדתהכספיםשלמועצתהמוסד בדיון ועדת הכספים של המועצה מפברואר 2014, יש להשקיע את השקעות המוסד בתשתיות124 . בדוח השנתי של הביטוח הלאומי מספטמבר 2014 צוין: "אם בעבר הקפידה המדינה להשקיע את יתרות הנכסים של הביטוח הלאומי 'בהשקעות קונסטרוקטיביות', כמצוות סעיף 34 ]לחוק[, זה שנים רבות משמשות הפקדות הביטוח הלאומי למימון שוטף של הוצאות הממשלה, בניגוד לכוונת המחוקק... שלפיה על הממשלה להשקיע את היתרות בהשקעות קונסטרוקטיביות )בתקציב הפיתוח( ולדווח למינהלת הביטוח הלאומי באופן שוטף על השקעת היתרות בנתיבים קונסטרוקטיביים"125 . ˙ÂÚ˜˘‰Ï Ú‚Â ‰ ˜ÂÁ· ÛÈÚÒ‰˘ ÈÙ ÏÚ Û‡˘ ‰˙ÏÚ‰ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„· ÛÈÚÒ ÌÂÈÎ) ˙ÂÈ·È˘¯ËÒ Â˜ 34 ‰Ï˘ÓÓ‰ È„¯˘Ó˘ ۇ ,‰ ¢ ‡Ï ۇ ÏË· ‡Ï ÌÏÂÚÓ ( Ó‰ ˙ω ÈÓ˘ ‰Ê ÛÈÚÒ ÈÙ ÏÚ ‰·ÂÁÏ ÌÈÚ„ÂÓ Âȉ „ÒÂӉ ÌÈÈË ÂÂϯ‰ ˙‡ ¯˘‡˙ „Ò ‰ È„Ó ¯˜·Ó ˙ÂÁ„ ˙·˜Ú· ¯˙ȉ ÔÈ·) ˙ÂÈ·È˘¯ËÒ Â˜‰ ˙ÂÚ˜˘‰‰ Â-7 6 ˙Ú„‰ ˙ÂÂÁ ‰‡Ó‰ Ï˘ ÌÈÚ·˘‰ ˙ ˘ ÚˆÓ‡Ó ˙ÂÁÙÏ˘ ȯ‰ ,(‰Ï˘ÓÓÏ ÈËÙ˘Ó‰ ıÚÂȉ Ï˘ ˙ÈËÙ˘Ó‰ ÛÈÚÒ ÍÙ‰ ÌÂȉ „Ú Ìȯ˘Ú‰ 34 ˙Â‡Ï ˜ÂÁ· ÌÂÈ˜Ï ÌÈÏÚÂÙ Ì È‡ „ÒÂӉ ‰Ï˘ÓӉ ,‰˙Ó .ÂÈ˙‡¯Â‰ ביולי 2015 פנתה החשכ"לית גב' מיכל עבאדי בויאנג'ו לממונה על התקציבים מר אמיר לוי וליועץ המשפטישל משרדהאוצרמר יואל בריסבבקשהליזוםתיקון חוקהביטוחהלאומילעניין סעיף34 לחוק, כך שישקף את המצב בפועל )להלן - מכתב החשכ"לית(. החשכ"לית נימקה את דבריה כדלהלן: "בארבעים השנים האחרונות ואף למעלה מזה, מאוחד המוסד בכל מבחן אפקטיבי מבחינה כספית עם חשבונות הממשלה ופעילותו הינה חלק בלתי נפרד מהמדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה, והגירעון השוטף של המוסד משתקף בגירעון הממשלתי... המוסד כפוף להחלטות שר הרווחה ושר האוצר... אינו עצמאי בקביעת דמי הביטוח הלאומי )אשר אינם, ואינם יכולים להיגזר משיקולים אקטואריים של המוסד(... המוסד מאוחד בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לאחר שבוצעו בו מבחני שליטה בהתאם לתקינה החשבונאית הבינלאומית למגזר הציבורי וגם על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בדיווחי החשבונאות הלאומית. במהלך השנים נבחן מעמדו ]של המוסד[ בהיבטים שונים אולם דה פקטו, המשיכה פעילותו להוות חלק בלתי נפרד מפעילות הממשלה. כמו כן הפיכת המוסד לגוף עצמאי והעברת כ- 180 מיליארד ש"ח לניהול המוסדמשמעה,ביןהיתר,הגדלתיחסחובתוצרבכ- 18% ." _________________ _ 123 דוחהוועדהלאיתנותפיננסית, עמ' 123 . 124 ראוהתייחסות בהמשך. 125 עודצוינהפרשנותהמוסדלהיגיוןהכלכליבהשקעהבתשתיות:"השקעותאלהסייעולצמיחההגבוהה. הצמיחה הכלכלית היא שמאפשרת למדינה לגבות מסים, שבחלקם מוצאים אחר כך את דרכם לתמיכה בביטחון הסוציאלי". ראו: המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון, Á„ ˘ È˙ 2013 עמ', 59-58 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 175 „Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ı¯‡‰ ÁÂ˙ÈÙ·Â ‰ÏÎÏη ,˜˘Ó· ÂÏÁ˘ ÌÈ·¯‰ ÌÈÈÂ È˘‰ ¯Â‡Ï ,‰ È · ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ˜ÂÁ· ˙ÂÚ˜˘‰‰ ÛÈÚÒ ‰ ¢‡¯Ï ˜˜ÂÁ Ê‡Ó - 1953 ÚÈÙ˘‰Ï ̉· ‰È‰˘ , ÏÎ ÈΠȇ¯ ,ÌÈÙÒ ‰Ú˜˘‰ ÈˆÂ¯Ú ˙ÂÁ˙Ù˙‰ ˙·˜Ú·Â ,Ô¯˜‰ ÈÙÒÎ „ÂÚÈÈ ÏÚ ¯˙ȉ ÔÈ· ÌÈÈË ÂÂϯ‰ ÌÈӯ‚‰ - ‰ „¯˘Ó ‰Á¯‰ ¯˘ ,„ÒÂÓ‰ ˙·¯Ï ¯ˆÂ‡ - ıÚÂȉ ÛÂ˙È˘· ÂϘ˘È .‰Ê ÛÈÚÒÏ ‰ÓÎÒ‰· ÌÈÈÂ È˘ Úˆ·Ï ͯˆ‰ ˙‡ ‰Ï˘ÓÓÏ ÈËÙ˘Ó‰ ÈÈÂ È˘Ï ‰Úˆ‰ ÈÎ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘ÓÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ,˙ÈÏ"΢Á‰ ·˙ÎÓÏ Ú‚Â · ˙„Â·Ú ÏÚ ˙ÒÒÂ·Ó ˙ÂÈ‰Ï ‰Îȯˆ ÈÓÂ‡Ï ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ Ï˘ „ÓÚÓ ÈÂ È˘Ï ˙Ú‚Â ‰ ‰˜È˜Á ˙¢ ‰Ï ¯˘‡ ‰Ù˜˘Â ˙È„ÂÒÈ ‰ËÓ ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ ˙·¯Ï ÌÈÈÚˆ˜Ó‰ ÌÈӯ‚‰ ÏÎ ÌÈÙ ÔÈ„· ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙ȇ‰ ÏÚ ‰ÚÙ˘‰‰ ˙‡ ÏÂÏÎÏ ¯˙ȉ ÔÈ·Â ,ÈÓÂ‡Ï ‰„Ú‰ ÁÂ„Ï ÒÁÈÈ˙‰Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .ȯ‡Â˘‡ Ô·˘Á Ïȇ Ï˘ Ì˙ÚÙ˘‰Ï „ÒÂÓ‰ Ï˘ ¯˙È ˙ÙÈ˘Á ÏÚ ÚÈ·ˆ‰ ¯˙ȉ ÔÈ·˘ ˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï ÈˆÂ ˙‡ˆÂ‰ ÔÂÓÈÓÏ ‰˘ÚÓÏ ÌÈ˘Ó˘Ó „ÒÂÓ‰ Ï˘ ·Èˆ˜˙‰ ÈÙ„ÂÚ ÈÎ ‰Ïډ „ÚÂÓ È¯ˆ˜ ·Èˆ˜˙ ÒÁÈÈ˙‰Ï ȇ¯ ÔÎ ÂÓÎ .„È˙Ú· ˙‡·ˆ˜‰ ÔÂÓÈÓ ¯Â·Ú ÔÂÎÒÈÁÏ Ì˜ӷ ,‰Â‰· ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙·ÈÂÁÓ‰ ˙Ú¯Ï Ìȯ„Ò‰‰ ˜ÂÁ· ÌÈÈÂ È˘ ÚÂˆÈ·Ó ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˘˘ÁÏ 126 ÌÈÁË·ÓÏ ˘Á· ‡È·‰Ï ˘È ,ÌÈÏÂ˜È˘‰ ˙¯‚ÒÓ· . ‡Ï˘ ˜˜ÂÁÓ‰ Ï˘ Â˙ËÏÁ‰ ˙‡ Ì‚ Ô· ȇ¯Á‡Î ˙„¯Ù ˙ÈËÙ˘Ó ˙¢ÈÎ ‡Ï‡ ,˙È˙Ï˘ÓÓ ‰˜ÏÁÓÎ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ˙‡ ÌȘ‰Ï ÈÙ„ÂÚ˘ ÍÎÏ ˜˜ÂÁÓ‰ ÒÁÈÈ˘ ˙Â·È˘Á· Ì‚ ·˘Á˙‰Ï ˘È ,ÔÎ ÂÓÎ .˙ÂÚÈ·˙Ï ÌÈÒÎ Ï Â„·Ï ÂÈ‰È „ÒÂÓ‰ È„È·˘ ÂÁÈË·È ‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ Í¯ÂˆÏ Â¯·ˆ ˘ ÌÈÙÒΉ Â˜Ó .ͯ‡‰ ÁÂÂË· Ì‚ ‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ ÈÙÏÎ ÂÈ˙ÂÈ·ÈÈÁ˙‰· „ÂÓÚÏ È„Î ÌȘÈÙÒÓ ˙¯ היעדרהמלצות שלמועצת המוסד לביטוח לאומי בענייןהשינוייםבתנאיהשקעות יו סעיף 8)ב( לחוק הביטוח הלאומי קובע כי הרשות העליונה של המוסד היא המועצה127 . תפקידי המועצה נקבעו בסעיף 12 לחוק, ובין היתר כוללים פיקוח על פעולות המוסד ועל הנהלתו וייעוץ לשר העבודה והרווחה בבואו להתקין תקנות )במועד סיום הביקורת השר הוא שר הרווחה והשירותיםהחברתיים,להלן - שרהרווחה(.כאמור, סעיף34 לחוקהטיל עלהמועצהאתהאחריות להמליץ למינהלה על מדיניות ההשקעות של המוסד, שאותה מאשר שר הרווחה. בסעיף 13 א() לחוק הביטוח הלאומי נקבע כי המועצה רשאית למנות ועדות ולהעביר להן מסמכויותיה. בתקנון המועצה וועדותיה, שהותקן ב- 1975 , נקבע כי בין הוועדות תפעל ועדת כספים, וכי עליה לדון 128 בסעיף218 לחוק)שהואסעיף34 לנוסחהמשולבשלהחוקמ- 1995 ( . יו"ר ועדת הכספים של המועצה ציין בדיון של הוועדה ממרץ2012 :"עולה השאלה של הריבית על אגרות החוב... שאלות כבדות שאנחנו נצטרך להתייחס אליהן". בדיון מפברואר 2014 ציין יו"ר הוועדה: "מי שהמליץ את ההמלצה שהשקעות המוסד, יתרות הכספים בהשקעות, לא התכוון שזה יהיה באג"חים האלה, הוא התכוון במקור שזה יהיה בהשקעות בתשתיות, בדברים כאלה שמניבים גם לטווח ארוך ואז... ציבור המבוטחים יהנה מזה, זאת הייתה כוונת המקור... לא נקבעו אף פעם תקנות בעניין הזה. זה סוג אחד של הסוגיה שאנחנו צריכים להידרש לה ולהמליץ לשר כי אי אפשר _________________ _ 126 להרחבה בנושא המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, החשש שהעלה הביטוח הלאומי והגירעון האקטוארישלהביטוחהלאומיראובהמשך. 127 הרכב המועצה נקבע בתקנות הביטוח הלאומי )מועצת המוסד(, התשי"ח- 1958 , קובץ תקנות 786 עמ', 1052 . 128 פרטלהצעתתקציבהמוסד, החלטה שלועדהשהתקבלהללאהתנגדותהיאכמוהחלטהשלהמועצה. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 176 דוחשנתי66א להמשיך לא לעשות שום דבר, לכן זה סוגיה שאנחנו צריכים לתת עליה את הדעת מה אנחנו ממליציםלשרעםהענייןהזהשלהקרןהזאת,איךמתמודדיםאיתה"129 . ¯˘Ï ‰ˆÚÂÓ‰ Ï˘ ÌÈÙÒΉ ˙„ÚÂ Ï˘ ‡ „ÒÂÓ‰ ˙ˆÚÂÓ Ï˘ ˙ˆÏÓ‰Ï ˙Â„Ú ‰‡ˆÓ ‡Ï ˙ ˘· „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰ ȇ ˙  ¢˘ ˙Ú· ‰Á¯‰ 1990 ˘· ÔΠ‰„¯È Ô‰·˘ ,˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˙ ˜˙  ˜˙‰ ‡Ï ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ .‰Ï˘ÓÓ· „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰Ó ˙ȈÁÓ ÏÚ ˜Â˘‰ ˙ȷȯ ÛÈÚÒÏ Ì‡˙‰· Ú·˜Ï ¯˘Ù‡ ‰È‰˘ ÈÙÎ ,„ÒÂÓÏ ˙¯˙ÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰‰ ˙‡ ˙Âڷ˜‰ 34 ˜ÂÁÏ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ÌÎÒ‰‰ ȇ ˙ .„ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰ ÔÈÈ Ú· ˜ÂÁ· ˙˘¯ÂÙÓ ˙ÂȯÁ‡ ‰ˆÚÂÓ‰ ÏÚ ÏÈˉ ˜˜ÂÁÓ‰ Ó ‰Ï˘ÓÓ‰ ÌÚ „ÒÂÓ‰ Ï˘ - 1980 ÌÈ ˘·  ¢ 1992-1990 ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰· ·Â˘  ¢ , ËÒÂ‚Â‡Ó 2008 ‰˙ÁÙ „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰Ó ˙ȈÁÓ ÏÚ ‰‡Â˘˙‰ ÔÎ ÂÓÎ .‰Ó˘ÂÈ Ì¯Ë ‡È‰ ͇ , ‰‡Â˘˙‰ ȯÂÚÈ˘· ‰„ȯȉ ˙·˜Ú·Â Ï"΢Á‰ Ô‚Ò ˙ËÏÁ‰ ˙·˜Ú· ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· „Â‡Ó Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .˙¯ÈÁÒ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á"‚‡ ÏÚ ÏÚ ‰È‰ ‰Ï‡‰ Ìȯ·„‰ ÁΠ,‰ È„Ó‰ ¯˜· ÌÈ˘„Á‰ ˙ÂÚ˜˘‰‰ ȇ ˙ ÔÈÈ Ú· ˙ˆÏÓ‰ ˘·‚Ï ‰Ï˘ ÌÈÙÒΉ ˙„Ú ÏÚ Â‡ ‰ˆÚÂÓ‰ ¯˘ ¯Â˘È‡Ï Ô˘È‚‰Ï .‰Á¯‰ ¯˘ ˙ÓÎÒ‰· ,˙ ˜˙ ÔȘ˙‰Ï Ϙ˘È ‰Á¯‰ ¯˘ ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï È ˘ ˙ÂÎÓÒ ÈÙÏ „ÒÂÓÏ ˙¯˙ÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰‰ ˙‡ ˙Âڷ˜‰ ,¯ˆÂ‡‰ ÛÈÚÒÏ Ì‡˙‰· Ìȯ˘‰ 34 ˙ ˘Ó ‰ˆÚÂÓ‰ Ô ˜˙ ˙‡ Ô΄Ú˙ ‰ˆÚÂÓ‰˘ ȇ¯‰ ÔÓ .˜ÂÁÏ 1975 ÔÂÈ„ ·ÈÈÁÈ˘ ÔÂÎ„Ú ,  ¢ ̉·˘ Ìȯ˜Ó· ¯˘Ï ˙ˆÏÓ‰ ˘È‚˙ ,Ô‰È˙˘· ‡ ‰Ï˘ ÌÈÙÒΉ ˙„Ú· ‡ ‰ˆÚÂÓ· 130 „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰ ȇ ˙ „Â‡Ó . בתשובת יו"ר ועדת הכספים של מועצת המוסד צוין בין היתר כי הרישום החריג של אג"ח המונפקות למוסד משפיע על גובה הגירעון בתקציב המדינה על נגזרותיו והשלכותיו השונות הן על הממשלהוהן עלהמוסד,ולכך ישהשלכות מעשיות עלהיכולתהאמתיתהןשל מינהלתהמוסדוהן שלועדתהכספיםשלהמועצהלעשותבאופןעצמאישינויבמרכיבההשקעותבאופןמלאאוחלקי. לכןהמליץיו"רועדתהכספיםלשקולשינויהרישוםכפישהמליצההוועדהלאיתנותפיננסית. חישוב ריביתהשוקעלמחציתמהשקעות המוסד לביטוח לאומי כאמור, באוקטובר 1992 קבע סגן החשכ"ל דאז כי שיעור הריבית על מחצית מהשקעות המוסד ייקבע על פי מאפיינים של אג"ח ממשלתיות סחירות. ככל האפשר הוא ייקבע בהתאם לשיעורי התשואה שנקבעו בשוק הראשוני, ואם לא יהיה אפשר ייקבע לפי שיעורי התשואה של אג"ח ממשלתיות הנסחרות בבורסה. התשואה תחושב באמצעות נוסחת חישוב הריבית על אג"ח מסוג כפיר שצורפה למכתבו131 . _________________ _ 129 ירידת הריבית על השקעות המוסד בממשלה כחלק מהגורמים לפגיעה ברזרבות של המוסד צוינה במסמךהערותובהמלצותועדתהכספיםלתקציבהתפעולילשנת2015 ,אולם לא צוינוהמלצות בנושא זה. 130 יצוין שתקנון המועצה לא שונה בעקבות הנוסח המשולב החדש של החוק מ- 1995 , והתקנון מפנה לסעיפיהנוסחהמשולבהישןשלהחוקמ- 1968 . 131 חטיבת השווקים בבנק ישראל מחשבת עבור משרד האוצר והמוסד את הריבית אחת לחודש, ומעבירה אליהםאתהחישוב. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 177 ‡Ï „ÒÂӉ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÈÎ ‡ˆÓ ˙ȈÁÓ ÏÚ ˜Â˘‰ ˙ȷȯ ˙ÚÈ·˜ Ô ‚ Ó ˙‡ Â Î„Ú Ô È‡ ¯ÈÙÎ ‚ÂÒÓ Á"‚‡ .ÌÈ¯Â˘Ú È ˘Ó ¯˙ÂÈ È ÙÏ ÂÓ¢ÈÈ Ê‡Ó ‰Ï˘ÓÓ· „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰Ó ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .Ê‡Ó Á˙Ù˙‰ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á"‚‡Ï È ˘Ó‰ ˜Â˘‰Â ,„ÂÚ ˙˜٠ÂÓ ˙ȷȯ ˙ÚÈ·˜ Ô ‚ Ó ˙‡ ‰ÓÎÒ‰· ˙ ˘Ï ÂϘ˘È „ÒÂӉ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó˘ ȇ¯ .˜Â˘‰ הקשרביןקרן המוסדלביטוחלאומילתקציבהמדינה רכישה ופירעונות של אג"ח המונפקות למוסד נרשמים בתקציב המדינה באופן ייחודי, השונה מאופן רישום אג"ח אחרות שמנפיקה הממשלה. אג"ח אחרות נרשמות כתקבולים ממלוות וחשבון הון ומשמשות עם תקבולי הפרטה למימון הגירעון ולפירעון חובות. בהתאם, פירעונות הקרן של אג"ח נרשמים כהוצאות בתקציב הפיתוח ובחשבון ההון. בחישוב הוצאות המדינה בתקציב הרגיל נכללים רק תשלומי הריבית על אג"ח. לכן הנפקה או פדיון של אג"ח אינם משפיעים על מגבלת ההוצאהאועלהגירעוןשלהממשלהפרטלמרכיבהריבית. לעומת זאת, רישום אג"ח המונפקות למוסד הוא חריג. אמנם ההכנסות מאג"ח המונפקות למוסד נרשמות אף הן בחשבון תקבולים ממלוות וחשבון הון, אולם הן מחושבות כחלק מהכנסות המדינה לחישוב הגירעון. במקביל, ההוצאות לפירעון הקרן נכללות בתקציב הפיתוח וחשבון הון, אך בשונה מהנפק ת אג"ח רגילות הן נכללות גם בחישוב סך התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה132 . עובדה זו מכתיבה את האופן שבו הכנסות המוסד והוצאותיו משפיעות על גובה הגירעון בתקציב המדינה. בהנחה ששאר הרכיבים אינם משתנים, גידול בגביית דמי הביטוח הלאומי או הפחתת הוצאותיו מגדילים את עודפי התקציב שלו, וכתוצאה מכך מגדילים את הכנסות המדינה ומקטינים את הגירעון בתקציב. עם זאת, שינוי בגובה ההעברות מתקציב המדינה למוסד - אם אינו מלוּוה בשינוישלסעיפיהוצאהאחריםבתקציב- אינומשפיעעלהגירעוןבתקציבהמדינה,כיווןשתוספת ההעברות למוסד גורמת לתוספת שווה בעודפי התקציב שלו, ולכן חוזרת לתקציב המדינה בצד ההכנסות133 . כפי שיוצג להלן, בעיות היסוד באיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי גורמות לגירעון אקטוארי שלוולסיכוןלקיימותהפיסקליתשלתקציבהמדינהשישלהתחשבבו. 1. ÔÂگȂ Ï˘ ȯ‡Â˘‡ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ : בדוח האקטוארי המלא של המוסד צוין כי בעתיד התשלומים צפויים לגדול בקצב מהיר יותר מאשר התקבולים )כולל ריבית ופירעונות קרן(, ולכן גם בשנים הבאות הקרן תממן את הפער הגדל והולך בין התקבולים לתשלומים; מצב זה מאט את קצב הגידול של הקרן, עד שבשנת 2024 הקרן תתחיל לקטון, ובסביבותשנת2042 היא תתרוקן. מצב זה משקף גירעון אקטוארי134 ,וללא מימוןנוסףהמוסד לאיהיהמסוגללשלםאתמלואהתחייבויותיועלפיהחוק. 2. ÔÂÎÈÒ ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙Èχ˜ÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï : עוד לפני התרוקנות הקרן, התשלומים השוטפים של משרד האוצר למוסד יגדלו מאוד עקב הצורך לממש את תשלומיהריביתואתהפירעונות. כבר בשנת2009 התקבוליםשלהמוסד)ללאהכנסות מריבית _________________ _ 132 ראו לדוגמה ·Èˆ˜˙ È„Ó‰ ‰ - ·Èˆ˜˙‰ ˙ ˘Ï ‰Úˆ‰ 2014-2013 , שהוגש לכנסת ביוני 2013 , בפרק "תחזית התקבולים והמלוות לשנות הכספים2014-2013 עמ'", 21-19 ; בפרק "הגירעון ומימונו לשנות הכספים 2014-2013 עמ'", 75-74 ; בפרק "הצעת התקציב לשנת הכספים 2013 עמ'", 14-12 , ובפרק "הצעתהתקציבלשנתהכספים2014 עמ'", 17-15 . 133 דוחהוועדהלאיתנותפיננסית, עמ'9 , 28-27 . 134 מצב שבו הערך הנוכחי של הנכסים שהצטברו ושל התשואה עליהם ושל תקבולים עתידיים לא יספיקו כדילמלאאחריההתחייבויותהעתידיות. שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 178 דוחשנתי66א ופירעון קרן( היו נמוכים מתשלומיו, והקצבאות שולמו חלקית מהריבית ששולמה על הקרן באותה שנה135 . לעומת השנים שעברו, שבהן המוסד העביר כספים למשרד האוצר )ששמשו כאמור כחלק מהכנסות המדינה לחישוב הגירעון(, בשנים הקרובות תשלומי הריבית ופירעונות הקרן לא יוכלו להירשם ולשמש כחלק מהכנסות המדינה ומשרד האוצר ייאלץ להזרים כסף למוסד )מעבר לתקצוב השוטף של המוסד המועבר באמצעות השתתפות ושיפוי מתקציב המדינה(. כלומר, משרד האוצר ייאלץ להמשיך לרשום את הוצאות החזר הריבית והקרן בתקציב המדינה ולשלם אותן. ואולם, שלא כמו בעבר, סכומים אלה לא יחזרו ויירשמו בצד ההכנסות של תקציב המדינה וייווצר גידול בפער בין הכנסות להוצאות בתקציב המדינה. פער זה, אם לא יטופל, צפוי לגדול עם השנים ומהווה סיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב ה מדינה; בשנת 2010 הפער בין התשלומים לתקבולים השוטפים )ללא ריבית( היה כ- 2.1 מיליארד ש"ח, בשנת 2020 הפער צפוי לגדול לכ- 6.3 מיליארד ש"ח, ובשנים 2030 , 2040 , 2050 ו- 2060 הפער צפוי לגדול ל כ- 13.5 , 22.5 , 30.3 ו- 35.3 מיליארד ש"ח בהתאמה. בדוח האקטוארי המלא צוין כי חשוב שהגידול בדרישות להעברת כספים בגין הפערים האמורים לעיל יהיה מוכר למשרדהאוצר136 . בדוח 64 ג ציין משרד מבקר המדינה: "על משרד האוצר לבחון במרץ דרכים להתמודדות עם הנטל שייווצר]מהתחייבויותהמוסד[...נוכחהשפעתושלנטלזהעלהיציבותהפיסקליתבעתיד"137 . הוועדה לאית נות פיננסית הצביעה בין היתר על שני כשלים הקשורים לדרך רישום אג"ח המונפקות למוסד בהכנסות ובתקציב המדינה: )א( חוסר אפקטיביות של קרן הביטוח הלאומי בהגנה מפני תנודות וזעזועים קצרי טווח, וחשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד. )ב( חוסר אפקטי ביות של הקרן כאמצעי ליציבות ארוכת- טווח, בשל התלות של תקציב המדינה ביציבות הפקדות עודפי התקציב של המוסד בקרן. עוד ציינה הוועדה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד138 . הוועדה המליצה בין היתר להקים שתי קרנות עודפים חדשות עצמאיות מתקציב המדינה. הרישום בתקציב המדינה של אג"ח שיונפקו עבור הקרנות החדשות ייעשה לפי הכללים הסטנדרטיים, כפי שנעשה עבור כל האג"ח האחרות. עוד המליצה הוועדה להעביר את שווי הקרן הנוכחית לאורך 40 שנה, באמצעות הגדלה של העברות תקציב המדינה למוסד. כלומר, תהיה תוספת הדרגתית של העברות מתקציבהמדינהבגיןהחזרהקרן,והיאתחליףאתלוח הסילוקיןהנוכחישלתשלומיהקרן והריבית139 . המוסד התנגד להמלצות הוועדה להחליף את שיטת החזר הקרן הנהוגה עד כה באמצעות לוח סילוקין, על ידי תוספת להעברות תקציב המדינה. בדוח השנתי לשנת 2013 של המוסד צוין, בין היתר, כי תוספת הדרגתית להעברות תקציב המדינה באמצעות סעיף 32 אינה מחויבות חזקה כמו עמידה בלוחסילוקין. זאת בשל ההשפעות על המוניטין הפיננסי של המדינה כלווה במצב של אי- _________________ _ 135 יצויןכיתקבוליהמוסדהכולליםאת ההכנסותמרביתהיוגבוהיםמתשלומיהמוסד. 136 הדוח האקטוארי המלא, עמ' 11-10 , 42-41 ו- 43 . נתוני הדוח הם על בסיס ריאלי של מחירי סוף 2010 עמ') 89 (. יצוין כי סעיף 24 לחוק מציין את חובות אקטואר המוסד. בתיקון 114 לחוק צוינה החשיבות שבהגשת דוח אקטוארי. צוין כי ללא דין וחשבון אקטוארי מלא נפגעת היכולת לבקר את האיתנות הפיננסית של המוסד ונפגעת האפשרות לגבש מדיניות מושכלת בקשר עם פעילות המוסד. עוד צוין כי למצבו הפיננסי של המוסד יש השפעה מקרו כלכלית על משק המדינה. ראו הצעת חוק הממשלה 436 , עמ'597 מ- 16.6.09 . 137 מבקרהמדינה,Á„ ˘ È˙ 64 ‚ ) 2014 עמ'(,262 . 138 דוחהוועדהלאיתנות פיננסית, עמ' 123 . 139 דוחהוועדהלאיתנותפיננסית, עמ' 86-84 , 130-126 . שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 179 תשלוםובשלהשינוייםהרביםשנעשו בסעיףזהבח וקההסדרים,לרוב בתכתיב חד- צדדישלמשרד האוצר,ולרובלרעתהמחויבותלמבוטחים,בלילאפשרלמוסדלהתנגדלשינוי140 . בהחלטת בג"ץ מ- 15.11.99 צוין עוד כי "הממשלה אינה מחויבת לקבל את המלצות הוועדות המקצועיותשמינתה.ברם,עליהלהשליםאתהדיוןבהמלצותיהן"141 . „Ú ÈÎ ‡ˆÓ ‰„Ú‰ ˙ˆÏÓ‰ ÌÂÒ¯ÙÓ ÌÈ ˘ ˘ÂÏ˘Î ÛÂÏÁ·Â ,˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ ˙ ˙È‡Ï ÔÂÈ„Ï Ô˙‡ ‡ȷ‰ ‡Ï ˙ˆÏÓ‰‰ ˙‡ „ÒÂÓ‰ ‡ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÂÓ˘ÈÈ ‡Ï ,˙ÈÒ ÈÙ ‡Ï .‰Ï˘ÓÓ· ÂÊ Û‡ ÌÈÏ˘ÎÏ ¯Á‡ Ô¯˙Ù ‰Ï˘ÓÓ· ÔÂÈ„Ï ‡È·‰ ‡Ï Ì‚ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ,ÂÊ ÂÎÈÒÏ „ÒÂÓ‰ Ï˘ ȯ‡Â˘‡‰ ÔÂÚ¯È‚Ï ,‰„Ú‰ ‰˙ÏÚ‰˘ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï Ô ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙ȇ‰ ˙ÈÈÚ·Ï Ì„˜‰·Â È„ÂÒÈ ‰ ÚÓ Ô˙ÈÈ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÈΠȇ¯‰ ÔÓ .‰ È„Ó‰ ˙‡ ÁÈË·È ‡Â‰ ÈΠ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï ÔÂÎÈÒÏ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙·ÈÈÁ˙‰ ÈÂÏÈÓ בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי "למעשה לאורך השנים ההיגיון הכלכלי גבר על ההוראות המשפטיות שנקבעו בשנות ה- 50 לגבי השקעות עודפי המוסד. המצב הנוכחי משקף קונסולידציה מוחלטת של המוסד בתקציב המדינה. למנגנון הטכני של השקעות האג"ח ופרעונן אין בפועל שום משמעות כלכלית. המצב בפועל הוא גלגול גרעון המוסד לתקציב המדינה ובמקום המנגנון המסורבל הקיים הייתה צריכה להיות בתקציב שורה אחת: עודף/גירעון של המוסד... ההגדרה של המוסד לביטוח לאומי כישות נפרדת מהממשלה משמעותה הכללת ההתחייבות למוסד בחוב הממשלתיוהגדלתיחסחוב/תוצרבכ- 17% סכוםאשרעשויהלהיותלוהשפעהעלדירוגהמדינה." בתשובת אגף התקציבים צוין כי אגף התקציבים מכין תשתית לקידום שינוי רישומי ותקציבי שיקטין את גירעון המוסד לביטוח לאומי בשנה הקרובה וימנע מהגירעון להגיע לסכומים הגבוהים המפורטים בדוח. עוד צוין כי הגירעון התפעולי של המוסד נוצר מבעיות יסוד: הגידול באוכלוסיית הזקנים, הרחבת הזכאות על קצבאות שונות, הורדת שיעור דמי הביטוח ועוד. עוד צוין כי הטיפול ארוך הטווח לבעיית הגירעון התפעולי של המוסד אינו קשור למנגנון רישום הקרן או הריבית עליה אלא לשינויים ריאליים שעל המדינה לבצע בתחום, כגון העלאת גיל הפרישה לנשים )ובכלל( והרחבתגבייתדמיהביטוחהלאומי. בתשובה שמסר מנכ"ל המוסד פרופ' שלמה מור יוסף למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 צוין, בין היתר, כי נושא האחריות הפיננסית של המוסד הוא נושא מרכזי ומהותי המחייב דיון יסודי ומעמיק בממשלה. לדבריו, מאז פרסום דוח הוועדה לאיתנות פיננסית פנה המוסד בכל פורום אפשרי בבקשה להביא לדיון בנושא חשוב זה בממשלה ובכלל זה לשני שרי הרווחה האחרונים ולפקידים בכירים במשרד האוצר. המוסד גיבש המלצות המציגות אלטרנטיבות אשר יבטיחו יכולת תשלום יציבה ומתמשכת של הקצבאות, בהתחשב בגירעון האקטוארי הצפוי לו ובהיקף התקבולים העומדים לרשותו. בשל התחלפות שתי ממשלות בתקופה זו, העניין טרם הגיע לדיון יסודי ולא התקבלו החלטות. עוד ציין המנכ"ל כי בכוונתו להביא את העניין להחלטתו של שר הרווחה הנכנס מיד עם הרכבת הממשלה וכניסתו לתפקיד. בתשובת יו"ר ועדת הכספים של מועצת המוסד צוין כי יש צורך דחוף בדיון של הממשלה בסוגיית האיתנות הפיננסית של המוסד ובקיום דיון משותף של משרד האוצר, מינהלת המוסד וועדת הכספים של מועצת המוסד כדי להגיע להסכמה משותפת בדברשימורהקרןשלהמוסדומילויהתחייבותמשרדהאוצרלמוסד. _________________ _ 140 ראו:המוסדלביטוחלאומי,מינהלהמחקרוהתכנון,Á„ ˘ È˙ 2013 עמ',60-59 . 141 בג"ץ3975/95 χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ ' Ï‡È ˜ פ"דנג),5 ( 459 ) 1999 )פורסם במאגרממוחשב,(15.11.99 .( שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 180 דוחשנתי66א „¯˘Ó ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÏÂÙÈˉ ÔÈÈ ÚÏ ˙ÈÙÂÒ‰ Â˙„ÓÚ ˙‡ ˘·‚È ¯ˆÂ‡‰ ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙Ï ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï ÔÂÎÈÒÏ ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ȯ‡Â˘‡‰ ÔÂگȂ· ˙ ¢‰ ˙ÂÈ Î˙‰ ÔΠ,Ô¯˙ÙÏ ÂÈ˙ÂÈ Î˙ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙·ÈÈÁ˙‰ ÈÂÏÈÓ Í¯„Ï ·ÂÈ˘ ȇ¯ ,˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï ‰„Ú‰ ˙ˆÏӉ „ÒÂÓ‰ ˙ˆÚÂÓ ,„ÒÂÓ‰ Ï˘ ÔÂÈ„Ï Â‡ ˙ ˙ȇ‰ ˙ÈÈÚ·Ï È„ÂÒÈ Ô¯˙Ù Ô˙Ó ˙ÈÈ‚ÂÒ .ȯ˘Ù‡‰ Ì„˜‰· ‰Ï˘ÓÓ‰ È ÙÏ ‰ËÏÁ‰Â ‰Ï˘ÓÓ‰ ÈΠȇ¯˘ ,‰·Â˘Á Ϙ˘Ó ˙„·Î ‰È‚ÂÒ ‡È‰ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ .‰Ï ˘¯„È˙ Ú‚Â · Û‚‡ ˙·Â˘˙Ï Î˘Á‰ Ï" ˙ÈÏ"΢Á‰ ·˙ÎÓ , „¯˘Ó ¯˜·Ó ‰ È„Ó‰ ·˘ ¯ÈÚÓ ÈÎ ‡ÈˆÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙ÁË·‰ Í¯ÂˆÏ ÏÚ ‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ Ï˘ ÈÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ ÁÈË·‰Ï ÈÂÏÈÓ ˙‡ ‰˙·ÈÈÁ˙‰ „ÒÂÓÏ ÁÂËÈ·Ï ÏÎ ÈÎ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘ÓÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó .ÈÓÂ‡Ï Ï·˜˙‰Ï ‰˜È˜Á ÈÈÂ È˘· ‰ÂeÏÓ ˙ÂÈ‰Ï ‰Îȯˆ „ÒÂÓ‰ Ï˘ „ÓÚÓ ÈÂ È˘Ï ˙Ú‚Â ‰ ‰ËÏÁ‰ ÌÈӯ‚‰ ÏÎ ÌÈÙ˙¢ ÂÈ‰È ‰Ï ¯˘‡ ‰Ù˜˘Â ˙È„ÂÒÈ ‰ËÓ ˙„Â·Ú Úˆȷ ¯Á‡Ï ÌÈÈÚˆ˜Ó‰ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙ȇ‰ ÏÚ ‰ÚÙ˘‰‰ ˙‡ ÏÂÏÎÏ ¯˙ȉ ÔÈ·Â ,„ÒÂÓ‰ ˙·¯Ï ‰„Ú‰ ÁÂ„Ï ÒÁÈÈ˙‰Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .ȯ‡Â˘‡ Ô·˘Á ÔÈ„· ȈÂÏȇ Ï˘ Ì˙ÚÙ˘‰Ï „ÒÂÓ‰ Ï˘ ¯˙È ˙ÙÈ˘Á ÏÚ ÚÈ·ˆ‰ ¯˙ȉ ÔÈ·˘ ,˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï Î ‰Ïډ „ÚÂÓ È¯ˆ˜ ·Èˆ˜˙ ˙‡ˆÂ‰ ÔÂÓÈÓÏ ‰˘ÚÓÏ ÌÈ˘Ó˘Ó „ÒÂÓ‰ Ï˘ ·Èˆ˜˙‰ ÈÙ„ÂÚ È ÒÁÈÈ˙‰Ï ȇ¯ ÔÎ ÂÓÎ .„È˙Ú· ˙‡·ˆ˜‰ ÔÂÓÈÓ ¯Â·Ú ÔÂÎÒÈÁÏ Ì˜ӷ ‰Â‰· ‰Ï˘ÓÓ‰ .ÌÈÁË·ÓÏ ˙·ÈÂÁÓ‰ ˙Ú¯Ï Ìȯ„Ò‰‰ ˜ÂÁ· ÌÈÈÂ È˘ ÚÂˆÈ·Ó ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˘˘ÁÏ ‰ È„Ó‰ ˜˘Ó ÏÚ ˙ÈÏÎÏΠ¯˜Ó ‰ÚÙ˘‰ ˘È „ÒÂÓ‰ Ï˘ ÈÒ ÈÙ‰ ·ˆÓÏ ÏÚ ‰·¯ ‰ÚÙ˘‰Â „ÒÂÓÏ Ô¯˜‰ ¯ÊÁ‰Ï ˙ˆÏÓ‰ ,¯ÂӇ΢ ÔÈÂˆÈ .‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ „ÓÚÓ ÈÂ È˘Ï Ú‚Â ‰ ÔÂÈ„ ˙Ú· ÈΠȇ¯ ÍÎ˘Ó ,‰Ï˘ÓÓ‰ È ÙÏ Â‡·Â‰ ‡Ï ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙Ó .˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï ‰„Ú‰ ˙ˆÏÓ‰ ‰Ï˘ÓÓ‰ ȯ·Á È ÙÏ Â‡·ÂÈ „ÒÂÓ‰ Ï˘ ‰ ÁΠ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÌÂÎÒÏ˘ ‰„·ÂÚ ˙·ÈÈÁ˙‰‰ Ï˘ ‰Ï˘ÓÓ‰ ˘È „ÒÂÓÏ ‰ÚÙ˘‰ ˙È˙Â‰Ó ÏÚ ˙ÏÂÎÈ ‰ È„Ó‰ ÁÈË·‰Ï ˙‡ Ì ÂÁËÈ· ÈχȈÂÒ‰ Ï˘ ÏÚ ,‰ÈÁ¯Ê‡ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ô ‚ Ó .ÌÈÁ¯Ê‡‰ Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙‡ ÁÈË·È˘ ‰ÏÂÚÙ Ô ‚ Ó Ú·˜Ï „ÒÂÓ‰ ˙ÂÒ Î‰˘ ÔÓÊ Ï΢ ÍÎÏ ‡È·‰ ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· „ÒÂÓ‰ Ô¯˜ Ï˘ È˙ÈÈÚ·‰ ÌÂ˘È¯‰ ˙·ÈÈÁ˙‰ ,˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘‰ „Ú ‰È‰˘ ÈÙÎ ,ÂÈ˙‡ˆÂ‰Ó ¯˙ÂÈ ˙‰·‚ Âȉ (˙ȷȯ ‡ÏÏ) „ÂÒȉ ˙ÂÈÚ· Ìχ .ÌÂȉ ÌÈ„˜˙ ¯ÒÁ ÌÂÎÒÏ ‰ÚÈ‚‰Â ÚȯÙÓ Ôȇ· ‰Ï„‚ „ÒÂÓÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ÌÂ˘È¯‰ Ô ‚ Ó· ˙ÂÈÚ·‰ ˙‡ Ì‚ ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ÂÙȈ‰ „ÒÂÓ‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙ȇ· ÂÎى ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· Ô¯˜‰ ˙·ÈÈÁ˙‰Ï „ÒÂÓÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ˙ÈÓÂ˘È¯‰ ˙·ÈÈÁ˙‰‰ ˙‡ .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈȘ‰ ÏÚ ‰ÚÙ˘‰ ÂÏ ˘È˘ ̯‚Ï ˘ÓÓ Ï˘ שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015 משרדהאוצר 181 סיכום Ï˘ ÌÈ Â˙ ‰ÓÎ .Ï΢ÂÓ ÈÚˆ˜Ó ÏÂ‰È ÌÈÎȯˆÓ ˙ȷȯ‰ ÈÓÂÏ˘˙ ÏË Â È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÔÈ· ‰‡Â¢‰· Ï·Â˜Ó‰Ó ÌÈ‚¯ÂÁ È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ - .˙ÈÓÂ‡Ï ÏË ÈÓÂÏ˘˙ ˙ȷȯ‰ ‰ ÏÚ ·ÂÁ ¯Â·Èˆ‰ ¯ˆÂ˙Ï ˙ÈÒÁÈ ·ÂÁ‰ Ϙ˘Ó , ‡Ï‰ Ϙ˘Ó ¯ˆÂ˙Ï ˙ÈÒÁÈ ¯ÈÁÒ ·ÂÁ‰ „ÂÓˆ‰ ¯ÈÁÒ‰ ‰ ˙ Ȅӷ Ï·Â˜Ó‰Ó ‰·¯‰· Ìȉ·‚ ·ÂÁ‰ ÍÒÓ „„ÓÏ - OECD ÌÈ„„Ó· ˙‚ȯÁ‰Ó ˜ÏÁ . ÏÂ‰È · ˙¢ÈÓ‚‰ ˙‡ ˙ ÈË˜Ó ,ȇ¯Î ÌÈ„„Ó Ì È‡˘ ˜Â˘ È ÂÎÈÒÏ ·ÂÁ‰ ˙‡ ˙ÂÙ˘ÂÁ ‰Ï‡ ÏÚ ˙‡ ˙ÂÏÈ„‚Ó ·ÂÁ‰ ˙ÂÈÂÁÈ˘˜ Ï˘· Ô‰ ˙‚ȯÁ‰Ó ˜ÏÁ .‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ Ô‰‰ ÒÂÈ‚ ˙ ˙¯·Á ÌÚ ,‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜ ÌÚ ÌÈȯÂËÒȉ Ìȯ„Ò‰Ó ‰‡ˆÂ˙Î ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È · ˙ÂÓÈȘ‰ ˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙· ˙ÚÏ·ÂÓ‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ÌÈÓÏ‚Ó ‰Ï‡ Ìȯ„Ò‰ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ÌÚ ÁÂËÈ·‰ ÌÈÚ‚ÂÙ ,˙˘¯ÂÙÓ ‰Ù˜˘ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ‡ÏÏ È¯Ë Óϯى Á˜ÈÙ· Ï˘ ˙Ò Î‰ Á˜ÈÙ·Â ‡Ï ‰¯Âˆ· ˘¯Ù˙‰Ï ÌÈÏÂÏÚ ,˙ȷȯ‰ ÈÓÂÏ˘˙ ˙‡ Ìȯ˜ÈÈÓ ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ÏÚ ¯Â·Èˆ‰ Ï˘ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ .‰ È„Ó‰ Ï˘ ·ÂÁ‰ ¯ÊÁ‰ ˙ÏÂÎÈ È·‚Ï ÌÈÚȘ˘Ó‰Â ‚¯Ȅ‰ ˙¯·Á È„È ÏÚ ‰ ÂÎ ÈÙ ËÚÓη ‰ËÈÏ˘ ‡ÏÏ ‰Ï„‚ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï 60 - ÎÓ - 15 ÔÂÈÏÈÓ ˘ Á" ·- 2007 ÎÏ - 893 ÔÂÈÏÈÓ ˘ Á" -· 2014 ÏÚ ‰ÚÙ˘‰ ‰Ï ˘È , ÚȘ˘Ó ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ·Î¯‰ ‡È·‰ ‡Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó .ÍÎ ‰˘ÂÚ Â È‡ ͇ Ô˙‡ ω Ï ¯ÂӇ ‰Ï˘ÓÓ· ÂÈ˙ÂÒ Î‰ ÈÙ„ÂÚ ˙‡ ÔÂÚ¯È‚Ï Ô¯˙Ù ,˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï ‰„Ú‰ ‰˙ÏÚ‰˘ ÌÈÏ˘ÎÏ Ô¯˙Ù ‰Ï˘ÓÓ· ÔÂÈ„Ï ÎÈÒ‰ ˙ÈÈÚ·Ï Ô¯˙Ù ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ȯ‡Â˘‡‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï Ô ÏÂÙÈË ¯„Úȉ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙·ÈÈÁ˙‰ ÈÂÏÈÓ ˙‡ ÁÈË·È˘ Ô¯˙Ù ‰ È„Ó‰ Ï˘ ȯ‡Â˘‡‰ ÔÂگȂ· È„ÂÒÈ ÁÂËÈ·‰ Ô¯˜· Ï„Ȃ‰ ˙‡ ˜ÈÒÙ‰Ï ÈÂ˘Ú ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ú‚ÙÏ „È˙Ú·Â ,ÔÎÓ ¯Á‡Ï ÌÈ ˘ Ìȯ˘ÚÎ Ô¯˜‰ ˙‡ Ô˜Â¯Ï ,ÌÈ ˘ ¯˘ÚÎ ÍÂ˙· ÈÓ‡ω ÈÓÂÏ˘˙· .Ì‰Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙‡ ÔÂÎÈÒ· „ÈÓډϠÌÈÁ¯Ê‡Ï ˙‡·ˆ˜‰ Á"‚‡ Ï˘ ˙Óω ‰¯„Ò‰ ,˜Â˘‰ È ÂÎÈÒ Ï˘ ˙Óω ‰„È„Ó ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÌÈ·¯‰ ÌÈÏ˘Î· ÏÂÙÈË ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ,‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Ï˘ È·ËÈÓ ÏÂ‰È Ï ÌÈÈ ÂÈÁ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ˙·ÈÈÁ˙‰‰ ÏÂ‰È · ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙È‡Ï ,·ÂÁ‰ ÔÂÁËÈ·Ï ˙‡·‰ ÌÈ ˘· ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ .‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ שםהדוח: משרדהאוצר -ניהול החובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי66א שנתפרסום: התשע"ו- 2015