מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

המוסדלביטוחלאומי– תיאורוניתוח מעמדוו איתנותוהפיננסית כתיבה: נעםבוטוש ,כלכלן אישור:| אליעזרשוורץ,ראשצוותבמחלקהלפיקוחתקציבי עריכהלשונית:מערכתדבריהכנסת תאריך: י"ז באייר תשפ"א, 29 באפריל2021 ניתוחתקציבי הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית תוכןה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 2 2. תקציבהמוסדלביטוחלאומי ................................ ................................ ................................ 3 2.1 הכנסות,הוצאותוהאיזוןהתקציבישלהמוסד ................................ ................................ ..... 3 2.1.1 מקורותההכנסהשלהמוסד ................................ ................................ ......................... 3 2.1.2 תשלומיגמלאותהמוסד................................ ................................ ............................... 5 2.1.3 האיזוןהתקציבישלהמוסד ................................ ................................ .......................... 7 2.2 השתתפותהאוצרבתקציבהמוסדלפיסעיף32 לחוק ................................ ........................ 9 2.3 הזיקהביןתקציבהמוסדלגירעוןהממשלתי ................................ ................................ ..... 13 3. קרןהמוסדלביטוחלאומי ................................ ................................ ................................ .. 15 3.1 רקע כללי ................................ ................................ ................................ ....................... 15 3.2 אופןניהולהקרן בשנת2020 ................................ ................................ ........................... 16 3.3 בחינהמחודשתשלאופןניהולהקרן ................................ ................................ ................ 18 4. שאלתמעמדושלהמוסדכחברתביטוחלאומית ................................ ................................ ... 20 4.1 עמדותהצדדים–המוסדלביטוחלאומיומשרדהאוצר ................................ ..................... 20 4.2 שיטותהמימוןהשונותשלמערכות ביטחוןסוציאלי ................................ ............................ 23 4.2.1 מימוןמערכות ביטחון סוציאליבעולם–מבטמשווה ................................ ..................... 24 5. האיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי ................................ ................................ ....... 28 5.1 הדוחהאקטוארישלהמוסד ................................ ................................ ............................ 30 5.2 סיכוםשינויימדיניותעיקרייםבשניםהאחרונותוהשפעתםעלהאיזוןהאקטוארי ................. 32 נספח1 − המתווההמוצעעל ידיהביטוחהלאומילשיפורהאיתנותהפיננסיתשלהמוסד ..................... 35 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 1 תמצית בשניםהאחרונותעלתהלאפעםעלסדר- היוםהציבורישאלתאיתנותוהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי (להלן גם המוסד):ואופןניהולתקציבווהשקעותיו.התשובהלשאלהזונגזרתביןהיתרמשאלתתפקידוומעמדושלהמוסד בישראל,ומנגנוןהתקצובשלו.במסמךמוצגיםנתוניםעלתקציב המוסדלביטוחלאומי, הכנסותיוממקורות שונים לרבות השתתפות אוצר המדינה , היקף תשלומי הגמלאות, האיזון התקציבי של המוסד וזיקתו של תקציב המוסד לתקציב המדינה. נוסף על כך, מוצג ות עמדות מגוונות ב סוגיה העקרונית בדבר תפקידו ומעמדו של המוסד כחברתביטוחלאומית עמדתהמוסד)( אוכ זרועמבצעתשלהממשלהל תשלוםקצבאות, כחלקמהמדיניות החברתית-כלכלי תשלהממשלה עמדתמשרדהאוצר)(.בהמשךל עמדתהמוסד,בנספחמוצגניתוחשלסוגיית איתנותוהפיננסיתשלהמוסדוהצעותהמוסדלהסדרתנושאזהלטווחארוך. עםזאת,ככלשיוחלטעלשינויבמודל המימונישלהמוסד,ייתכן שהעיסוקבחלקמסוגיותאלויתייתר. תקציבהמוסדוזיקתולתקציבהמדינה בשנת 2019 שילםהמוסדלביטוחלאומי כ- 93.5 מיליארד י ש"ח כ קצבאותבתחומיהזכאותהשונים.תקבוליהמוסד בשנהזו(לאכוללתקבוליםמגבייתדמיביטוחבריאותוהכנסותמריבית)הסתכמובכ- 95.6 מיליארדיש"ח− עודף של כ- 2.1 מיליארד ש"ח. בשנת2020 , בעקבות משברהקורונה, תקבוליהמוסד הסתכמוכב- 90.5 מיליארד ש"ח,ירידהשל5.4% ; תשלומיהמוסדהיובסךשל כ- 118.7 מיליארדש"ח− עלייהשל27% כך,. לראשונה, תקציבהמוסדנמצאבגירעוןשנתישוטףשלכ- 19.9 מיליארדש"ח(כוללהכנסותהמוסדמריביתבסכוםשלכ- 9.8 מיליארדש"ח.) הכנסות המוסד מורכבות משני מקורות עיקריים: גביית דמי ביטוח וכספים המוע ברים מתקציב המדינה. עיקר השתתפותהמדינהבתקציבהמוסדהיאבשיעור מדמיהביטוחשנגביםבהתאםלשיעוריםהקבועיםבחוק הביטוח הלאומי ,התשנ"ה− 1995 להלן: החוק)(. מהנתוניםבמסמך נראה כיסך שיעור השתתפות האוצרבתקציבהמוסד מאופייןלאורךהשנים בתנודתיותרבה,וכיהוא מושפע,ביןהיתר, משינוייםתכופיםשנעשובחקיקה. כך,בשנת2009 שיעורהשתתפותהאוצרבסךהכנסותהמוסד (לפיסעיף32 לחוק)היה39.8% ; בשנת2014 − 34.7% ובשנת2019 − 42.5% . מצבזה עשויל גרוםלכךשהאיזוןהתקציבישלהמוסדלאיהיה יציב.במשךרובהעשורהאחרוןהיהתקציב המוסדבעודףתפעוליובעודףשוטף,אךהיושנים שבהן תקציבהמוסדהיהבגירעוןתפעולי.עםזאת, בכלהשנים עדשנת2019 היהתקציבהמוסדבעודףשוטף(כוללההכנסותמריביתעלההשקעות.) בשנת2020 ,נוכח השלכות משברהקורונה, לראשונההיה המוסדבגירעוןשנתי שוטף. ישזיקההדוקהביןתקציבהמוסדלביטוחלאומיובין תקציבהמדינה,שכןגידולבתשלומיקצבאותהמוסדאוירידה בהכנסותמדמיביטוח עשויותלהגדיל אתהגירעוןהממשלתי. מעמדוותפקידושלהמוסדלביטוח לאומי מולהממשלה המוסדהואהגוףהאחראיבמדינתישראל לתשלומיגמלאותסוציאליותו לתשלומיםנוספים,ובכלשנהמיליוני זכאים מקבל ים ממנו מגוון גמלאות. כאמור, סוגי ה מרכזית הנדונה במסמך זה היא שאלת מעמדו של המוסד מול הממשלה: האם המוסד הוא מעיי ן חברת ביטוח לאומית עצמאית, הנדרשת לקרן עודפים , כדי לממן את הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 2 התחייבויותיה העתידיות? אוהאםהמוסדהואלמעשהזרועביצועיתשלהממשלהלמתןשירותיםחברתיים,ומשום כךהאחריותלאיזוןהפיננסיהעתידישלומוטלתעלהממשלהועלתקציבהמדינה. איתנותוהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי עלפימודלהפעילותשלהמוסדכיום המופעל עלפיהחוק, השמירהעלאיתנותוהפיננסיתבטווחהארוךחשובה ביותרלהבטחתרשתביטחוןסוציאלילתושביישראל. כמוכן,יציבותפיננסיתשלהביטוחהלאומיוצמצוםהסיכונים במערכת הכלכלית יסייעו לחיזוק האמינות הפיסקלית של הממשלה. נוסף על שאלת מעמדו של המוסד, וככל שההתייחסותאליו היאכאלחברת ביטוחלאומיתהנדרשתלאזןאתתקציבהבאופןשוטף ולטווחהארוך,נדרשת התייחסות לסוגייתהאיתנותהפיננסיתשלהמוסד.עלפיה דוחהאקטואריהאחרוןשלהמוסד, יתרתקרןהעודפים שלהמוסדצפויהלהתחילולקטוןמשנת2027 ,ולהגיעלמצבשלאיפוסבשנת2044 . על פי עמדתמינהל המ חקר והתכנון שלהמוסד לביטוח לאומי,יש כמה סוגיות מרכזיות המשפיעות עלהאיתנות הפיננסיתשלהמוסד ,והסדרתן נדרשתכדילהבטיחיציבותלטווחהארוך. כאמור, בנספחלמסמךמוצגותסוגיות אלו: מרכיביםביטוחייםושאינםביטוחייםבתקציבהמוסד.  ה עלייהבתוחלתהחייםללאהעלאהמתאימהשלגילהפרישה.  התמודדותעם גירעוןשוטףבתקציבהמוסד.  התמודדותעם גירעוןבתקציבהמוסדבטווחהזמןהבינוני בעקבות משברכלכלי.  התמודדותעם גירעון אקטוארי(ארוךטווח)בתקציבהמוסד.  1. מבוא המוסדלביטוחלאומי(להלןגם :המוסדאוהביטוחהלאומי)הואהגוףהאחראיבמדינתישראל לתשלומיהגמלאותולתשלומיםנוספים.פעילותהמוסדמעוגנתבחוקהביטוחהלאומי[נוסח משולב], התשנ"ה– 1995 (להלן: החוק), ויש חוקים והסכמים נוספים הקובעים גמלאות המשולמותבאמצעותהמוסד, כדוגמתחוקהבטחתהכנסה,התשמ"א– 1980,והסכםהמזכה ב תשלומיגמלתאזרחותיק(להלן:גמלת זקנה) מיוחדתלמישאינםזכאיםלכךעלפיחוק.חלק מהגמלאות המשולמות באמצעות המוסד הן גמלאות ביטוחיות (שנגבים בגינן דמי ביטוח), וחלקןגמלאותשאינןביטוחיותוממומנותמאוצרהמדינה,ובהן: גמלתהבטחתהכנסה,גמלת זקנה מיוחדת וגמלת ניידות. במוסד לביטוח לאומי יש כמה ענפים, ובמסגרת כל אחד מהם מוסדרותגמלאותמסוגאחר.בכלשנהמיליוניזכאים מקבל ים מגווןגמלאותמהמוסדלרבות כ- 1.2 מיליוןמשפחותהמקבלותקצבאותילדיםוכמיליון מקבלי גמלאות זקנהו שאירים. 1 בחוק הביטוח הלאומי מוסדר גם אופן קביעת תקציב המוסד ( המשמש בעיקר לתשלום הגמלאות) ואת מקורות ההכנסה של המוסד., נוסף על התקציב המיועד לתשלום הגמלאות השונותיש למוסדתקציבמינהלי. תקציבהמוסד המנהליוהתפעולי)( שאותו מכינה מינהלת לביטוחלאומי,פרסומים, ירחוןסטטיסטי, יוני2020 . 1 המוסד הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 3 המוסד,מאושרעלידימועצתהמוסד ו לקראתתחילתכלשנתכספיםהוא מועברלאישור םשל שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ושר האוצר. התקציב נקבע בתיאום עם משרד 2 האוצר,והואמתבסס,ביןהיתר,עלתחזיתההכנסותותשלומיהגמלאותשלהמוסד. לפימשרד האוצר,בשניםהאחרונותהתקציבלאנבנהבתיאוםאיתם. 3 סוגיית האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי והאיזון בתקציבו היא סוגיה שיש לה סוגייתהאיתנות הפיננסיתשלהמוסד משמעויותכלכל יו תנרחבות עלתקציבהמדינהוהמשקבישראל,והיאנגזרת משאלהרחבה לביטוחלאומיוהאיזון יותרבדברמעמדוותפקידושלהמוסדכגוףעצמאימולהממשלה,והמודלהנכוןלמימוןפעולות בתקציבוהיאסוגיה המוסדבטווחהקצר,בטווח הבינוניובטווח הארוך. שישלהמשמעויות כלכליותנרחבותעל במסמךמוצגים נתוניםעל תקציבהמוסד ב שניםהאח רונותועל הקשרההדוקבינולביןתקציב תקציבהמדינה המדינהוה גירעון הממשלתי כמו כן,. מוצגות עמדותשונותבדבר מעמדו שלהמוסדלביטוח והמשקבישראל. לאומי: האם המוסד הוא גוף מעין- ביטוחי עצמאי הנדרש לאזן בעצמו את תקציבו? או האם תפקיד המוסד לשמש זרוע מבצעת של הממשלה לצורך חלוקת קצבאות שונות וגביית דמי ביטוח, בהיותו הגוף האמון על ההיבטים של ה בי טחון הסוציאלי של אזרחי ישראל? בהתאם לתשוב ותלעשאל ותאלו,ובהנחהשהמוסדנדרשלאזןגםבאופןארוךטווחאתההכנסותמול ההוצאות,מוצגתבנספחהמובא בסוףהמסמךעמדתהמוסדבכלהקשורלשינוייםהנדרשים כדילאפשרלביטוחלאומי להגיעלאיזוןאקטואריארוךטווח. 2 . תקציבהמוסדלביטוחלאומי 2.1 הכנסות,הוצאותוהאיזוןהתקציבישלהמוסד 2.1.1 מקורותההכנסהשלהמוסד הכנסותהמוסדהן הכנסות המוסד הן מכמה מקורות, ובהם גביית דמי ביטוח לאומי מתושבי המדינה, תקציב מכמהמקורות,ובהם המועבר מאוצר המדינה ותקבולי ריבית בגין השקעות של עודפים כספיים. הכנסות המוסד גבייתדמיביטוח לאומימתושבי מגבייתדמיביטוחלאומיומשיפויהאוצר(כמפורטלהלן)מוקצותעקרונית,לפיענפים, עלפי המדינה,תקציב חלוקההקבועהבחוק( בסעיף32 וב לוחי').התקציבהמועברמאוצרהמדינהנחלק לארבעה המועברמאוצר סוגיםומעוגןבסעיףתקציבי27 המאושרבמסגרתחוקהתקציבהשנתי:, המדינהותקבולי השתתפות האוצרעל פיהחוק– בסעיף32 א)( לחוקנקבעמנגנוןהקצבותהאוצרלמוסד  ריביתבגיןהשקעות שלעודפיםכספיים. כשיעורמסךהגבייהשלדמיביטוחלאומי. שיפויהאוצר– בשנת1987 הופחתושיעורידמיהביטוחשמשלמים ה מעסיקיםו הע צמאים  למוסד ובמסגרתזונקבעכיאוצרהמדינהיפצהאתהמוסדבגיןאובדןתקבוליהגבייה.,4 2 תקציבהמוסדהואתקציבשנתיגםבשניםשבהןהונהגבמדינהתקציבדו- שנתי. 3 עליבינג,רכזרווחה,אגףתקציביםבמשרדהאוצר,דוא"ל,2 בנובמבר2020 . 4 המוסד לביטוחלאומי, דיןוחשבוןאקטוארימלאליום 31 בדצמבר2010 ,עמ' 20 ,יולי 2013 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 4 שיפויזה מעוגןבסעיף32(ג1 לחוק,) וקבועיםבושיעורי השיפוילענייןהגבייהממעסיקים ועצמאים. השתתפויות נוספות– בסעיף32 לחוקנקבעוהשתתפויותנוספותשלאוצרהמדינהובהן:  שיפוי בגין גמלת סיעוד, שיפוי בגין הזדקנות האוכלוסייה ותשלום בגין מענקי אשפוז ליולדות. 5 מימון המדינה את ה גמלאות שאינן גבייתיות – אוצר המדינה מעביר למוסד לביטוח  לאומיתקציבבגיןגמלאותותשלומיםשוניםשלאנגביםבגינםדמיביטוחומימונםנעשה באופןמלאעל ידיאוצרהמדינה.גמלאותותשלומיםאלומעוגנים בחוקהביטוחהלאומי בענפי המילואים והסיעוד)(, בחוקים אחרים כגון גמלת הבטחת הכנסה)( ובהסכמים שנחתמו מתוקף הסמכות המוקנית בסעיף 9 לחוק הביטוח הלאומי (כגון: גמלת ניידות, גמלת זקנהמיוחדתועוד− ראופירוטלהלןבסעיף1.2.2 ). בלוח1להלןמפ ורטו תהכנסותהמוסדלפימקורות, בשנים2015 – 2020 . לוח1–תקבוליהמוסדלביטוחלאומילפימקורות, בשנים5 201 – 2020 (במיליארדי ש ח," ב מחיריםשוטפים) 6 שיעור שיעורשינוי שינוי 2019 − 2015 נתון 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2019 − 2018 שיפויהאוצר 2.7 2.9 3.0 3.2 3.4 3.3 5.3% 26.4% הקצבתמשרדהאוצרלפיחוק 19.5 22.9 26.5 30.8 32.6 5.6% 67.4% 30.4 הכנסותלפיחוקיםוהסכמיםאחרים 9.8 10.2 10.4 10.5 10.1 -3.6% 3.7% 10.5 סך ביניים העברותהאוצר 31.9 36.0 39.9 44.3 46.1 3.4% 44.4% 44.3 דמיביטוחשנגבו 38.8 41.5 43.8 46.3 49.0 5.7% 26.2% 45.5 פיצוייםמצדשלישי 0.7 0.8 0.8 0.7 0.6 0.7 -15.4% -16.7% כללההכנסותלענפיהביטוחהלאומי 71.4 78.3 84.6 91.4 95.6 90.5 4.4% 33.9% הכנסותמריבית 7.7 7.7 7.9 9.9 8.2 -17.5% 6.9% 7 9.8 גבייתדמיביטוחבריאות 20.8 21.9 23.0 24.3 25.5 4.9% 22.5% 25.3 סךהכולהכנסות 99.9 107.8 115.5 125.6 129.3 2.8% 29.5% 125.6 מהנתונים אפשר ללמוד כיבשנת2019 הסתכמו תקבולי המוסד בכ- 129.3 מיליארד ש"ח, גידול בשיעור נומינלי של 2.8% בהשוואה לשנת 2018 . כלל הכנסות המוסד לענפי הביטוח הלאומי הסתכמו בשנת2019 בכ- 95.6 מיליארד ש"ח,גידול של 4.4% לעומת שנת2018 . בשנים2018 – 2019 חלהעלייהנומינליתשל5.7% בגבייתדמיביטוחלאומימהציבורו עלייה 5 בעברנקבעושיעוריהשתתפותבגיןכלענףבנפרד,אךבמסגרתחוקההתייעלותהכלכליתלשנים2015 ו- 2016 אוחדוהשיעוריםהשונים לשיעוראחדבגיןכלהענפיםהרלוונטיים(זקנהושאירים,נכותכללית וילדים). המוסדלביטוחלאומי, ירחוןסטטיסטי, לוח1.3.1 −תקבוליהביטוחהלאומי,לפימקורותהמימוןוענף, פברואר2021 . הכנסותמפיצויים 6 מצדשלישיהןהכנסותמפיצוייםהמתקבליםמצדשלישי המעורבבאירועשהביאלזכאותלגמלה. המוסדלביטוחלאומי, ירחוןסטטיסטי, לוח1.6.2 −תקבוליהביטוחהלאומי,תשלומים,עודף/גרעון,מאי2020 .הנתוניםעלההכנסות 7 מריביתבשנת2016 נלקחומלוחזה,שכן יש פערבינםלביןהנתוניםבלוח1.3.1 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 5 של3.4% בסךההכנסותמאוצרהמדינהלפיחוקהביטוחהלאומיולפיחוקיםוהסכמיםנוספים. בשנת2019 הסתכמו תקבוליהמוסד בכ- ניתוחהשינויים(הנומינליים)המצטברים בשנים2015 – 2019 מראה כיכללהכנסותהמוסדגדלו 129.3 מיליארדש"ח– בשיעורמצטברשל29.5% ,וההכנסותלענפיהביטוחהלאומי(לאכוללההכנסותמריביתודמי גידולנומינלישל2.8% ביטוחבריאות)גדלו בכ- 33.9% .ניתוחהנתונים מראה כיחלהעלייהשל כ- 26.2% בגבייתדמי בהשוואהלשנת2018 . ביטוח לאומי מהציבור וכן עלייה של כ- 44.4% בהשתתפות משרד האוצר. בעקבות משבר בשנים2019-2018 חלהעלייהנומינלית הקורונה,בשנת2020 חלהירידהשל כ- 7% בדמיהביטוחשנגבו,ובהתאמהירידהשל כ- 6.5% של5.7% בגבייתדמי בהקצבתמשרדהאוצרלפיחוק. ביטוחלאומימהציבור. ישלצייןכי נוסףלע תקבוליהביטוחהלאומישהוצגולעיל,ישפירעוןשל אי גרותחוב שהןקרן המוסדלביטוחלאומי(בפרק3 להלן מוסברבהרחבהעלקרן המוסד.) תקבולזהנעשהדרך סעיף84 בתקציבהמדינה– תשלוםחובות. בלוח2להלןמפ ורטים סכומיפירעונותאיגרותהחוב להלן:( אג"ח)בקרןהביטוחהלאומי בשנים2010 – 2020 . לוח2–סכומיפירעוןקרןהביטוחהלאומי (במיליארדי ש ח," תקציבביצוע, 2010 – 2020 ) 8 שיעורשינוי שנה 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2010 – 2019 סכום 20.7 25.7 25.1 28.4 21.9 16.2 17.3 20.8 19.5 13.3 13.7 -35.9% אפשרלראותבלוחכיבשנת2019 סכוםפירעוןהקרןהיה כ- 13.3 מיליארדש"ח– ירידהשל כ- 36% לעומת סכום פירעון הקרן בשנת 2010 , שהיה כ- 20.7 מיליארד ש"ח. היקף ההחזר השנתי נובע מלוחות הסילוקין של הקרן, ומהיקף התקציבים שהושקעו מחדש בקרן בשנים קודמות. 2.1.2 תשלומיגמלאותהמוסד קצבאות הביטוח הלאומי נועדו לשרת מטרות הנבדלות זו מזו במאפיינים רבים, למשל אוכלוסיית היעד, תנאי הזכאות ואופן המימון. אפשר לסווג את קצבאות הביטוח הלאומי לקטגוריות שונות, אם כי לא בכל הקצבאות הנמנות בקטגוריה מסוימת מתקיימים מאפייני הקטגוריהבמלואם.במסמך ההתייחסותהיאלקצבאותלפיהגורםהמממן: קצבאותהממומנות גםמדמיביטוחלאומי להלן:( גמלאות גבייתיות)וקצבאותשהןבמימוןמלאשלהמדינה(להלן: גמ לאות שאינןגבייתיות.)9 גמלאותגבייתיות גמלאותהמשולמותמתוקףחוקהביטוחהלאומי)(– הביטוחהלאומימפעיל מעין מערךביטוחשמטרתולצמצםפגיעהאפשריתבפרנסתהמבוטחיםבתקופהשלאירועי משרדהאוצר, מערכתפיסקלי-דיגיטלי כניסה:, 10 במרץ2021 :סכוםפירעוןהקרןלשנת2020 נלקחמתוך:משרדהאוצר,ביצועתקציב 8 והכנסותהמדינהממסים- דצמבר2020 , 11 בינואר2021 . 9 להרחבהבנושאסוגיהקצבאות וסיווגןבחלוקותשונותראו ענתירון,: סקירתקצבאותנבחרותשלהמוסדלביטוחלאומיודיוןבסוגיות מרכזיות-מסמךמעודכן,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת, 2במר ץ 2016 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 6 חייםשמשמעותםירידה– זמניתאומתמשכת–בהכנסותומתןרשתביטחוןסוציאלי .גמלאות אלו משולמות מכוח חוק הביטוח הלאומי וממומנות על ידי גבי יה של דמי ביטוח לאומי והשתתפותהמדינהבשיעורמסויםמהכנסותהמופקות מגבייתדמיביטוח, כפישנקבע בסעיף 32 לחוק דמיהביטוחהלאומישנגביםמחולקיםלענפיםהשוניםבשיעוריםהמפורטיםבלוחי'. בחוק. הקצבאות המשולמות במסגרת זו הן בענפים זקנה ושאירים, ילדים, אימהות, נפגעי עבודה,אבטלה,נכותכללית,סיעוד,נפגעי תאונותוזכויותעובדים ב חדלותפ ירעון(פשיטתרגל וא פירוק תאגיד). עם זאת, יצוין כי אין קשר ישיר בין גובה דמי הביטוח המשולמ ים על ידי האזרחיםלביןתוחלתהתשלוםהצפויהלהם,אךחלקמהגמלאותנחשבותכמחליפותשכרובהן ישקשרביןגובההשכרלגובההגמלה. גמלאות שאינן גבייתיות גמלאות המשולמות מתוקף חוקים והסכמים אחרים)( – נוסף על הזכויות והקצבאות המשולמות למבוטחים זכאים שנגבים בגינם דמי ביטוח, במהלך השנים החליטו ממשלות ישראל לדורותיהן על תשלום קצבאות ותשלומים נוספ ים. גמלאות אלו משולמות מתוקףחוקיםוהסכמיםשוניםשנעשועלידיהמדינה.תשלומיגמלאותאלו נעשים עלידיהמוסדכמעיןזרועמבצעתשלהחלטותהממשלהבנושא.עלפיסעיף9 לחוקהביטוח הלאומי מימון גמלאות אלו הוא ב מלואו על ידי אוצר המדינה או על ידי הגוף הציבורי שאיתו נחתםההסכם. במסגרתזומשולמותגמלאותכגון: הבטחתהכנסה,מזונות, זקנה ושאיריםלמי שאינםמבוטחים(בעיקרעוליםחדשים) וקצבתניידות. חשוב לציין שיש הבדל ניכר בין מימון המדינה הניתן ב עבור גמלאות שאינן גבייתיות לבין השתתפות האוצרעלפיחוקושיפוישל האוצראתהמוסדבגיןגמלאותגבייתיות.בעודההקצאה והשיפוישלהאוצר(עלפיסעיף32 לחוקהביטוחהלאומי)הםבשיעורמסויםמההכנסותמגביית דמיביטוחו אינםתלוייםבסכוםהגמלאותהגבייתיותהמשולםבפועל,מ ימוןהגמלאותשאינן גבייתיותה וא בהתאםלהוצאהבפועל.כלומר,המוסדמשמשצינורלתשלוםגמלאותאלו,ואם התשלוםבפועלנמוךמהחזוי,התקציבמופחתבהתאם. בלוח3 להלן מוצגים תשלומיהגמלאות לפי המקורהחוקישלהן,בשנים2015 – 2020 . לוח3– תשלומיגמלאותהמוסד,לפי מקור החוק בשנים 2015 – 2020 (במיליארדי ש"ח, במחיריםשוטפים)10 לפיחוקהביטוחהלאומי11 לאלפיחוקביטוחלאומי שנה גמלאותגבייתיות)( גמלאותלאגבייתיות)( סךהכול סכום תשלומיגמלאות % מ סךה כול סכום % מ סךה כול 2015 62.6 86.5% 9.8 13.5% 72.3 2016 64.8 86.4% 10.2 13.6% 75.0 2017 72.0 87.4% 10.4 12.6% 82.4 לביטוחלאומי, לוח 1.2 תשלומיגמלאות,לפיבסיסהחוק, ב מחיריםשוטפיםוקבועים, פברואר2021 .התשלומים המפורטים בלוח 10 המוסד זהאינםכולליםהוצאותמינהלשלהמוסד. רובהגמלאותהמשולמותלפיחוקהביטוחהלאומיהןגמלאותגבייתיותוחלקןהקטןאינןגבייתיות.לעומתזאת, כללהגמלאותשאינןלפי 11 חוקהביטוחהלאומיאינןגבייתיותוהמוסדמשמשרקכזרועביצועיתלהעברתן. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 7 לפיחוקהביטוחהלאומי11 לאלפיחוקביטוחלאומי שנה גמלאותגבייתיות)( גמלאותלאגבייתיות)( סךהכול סכום תשלומיגמלאות % מ סךה כול סכום % מ סךה כול 2018 76.6 87.9% 10.5 12.1% 87.1 2019 83.4 89.2% 10.1 10.8% 93.5 2020 108.2 91.1% 10.5 8.9% 118.7 שיעורשינוי 2015 – 2019 33.2% 3.7% 29.3% מהנתוניםבלוחזה רואים כיסכומיהגמלאותשאינןגבייתיותבשנת2019 היוכ- 10.1 מיליארד ש"ח לעומתהגמלאותהגבייתיותשסכומןהיה כ- 83.4 מיליארדש"ח.בשנים2015 – 2019 חל בשנים2015 – 2019 חל גידולשל33.2% בסך גידולשל33.2% בסךהתשלומיםעלגמלאותגבייתיות,וגידולשל3.7% בסךהתשלומיםעל התשלומיםעל גמלאותשאינןגבייתיות. בעקבותזאת,אפשר לראותכישיעורהגמלאותשאינןגבייתיותמתוך גמלאותגבייתיות, סךכלתשלומיהגמלאותבשנת2015 היה 13.5% לעומתשיעורשל10.8% בשנת2019 – וגידולשל3.7% בסך ירידה של 2.7 נקודות האחוז. בעקבות משבר הקורונה, בשנת 2020 חל גידול של כ- 30% התשלומיםעל גמלאותשאינן בגמלאות הגבייתיות (בעיקר בענף אבטלה) בהשוואה לגידול של כ- 4% בגמלאות שאינן גבייתיות. גבייתיות,דברשהוביללכךשבשנת2020 שיעורהגמלאותהגבייתיותמסךכלהגמלאותהיה 91.1%,בהשוואהל- 89.2% בשנת2019 . 2.1.3 האיזוןהתקציבישל המוסד האיזוןהתקציבישלהמוסדלביטוחלאומינובעמההפרשהשנתיביןהכנסותהמוסדמהמקורות השונים ובין הוצאותיו, בעיקר על תשלום הגמלאות. בלוח 4 להלן מוצגים נתונים על עודפי התקציב ועל הגירעון התקציבי של המוסד בגין ההפרש בין הגמלאות המשולמות באמצעות המוסד לביטוח לאומי ובין ההכנסות של המוסד כפי שהוצגו בלוח 1 לעיל (לא כולל הכנסות מ גבייתדמיביטוחבריאותותשלומיםבגיןפירעוןהקרן לפניואחריהכנסותמריבית.), לוח4–תקבולי םותשלומי םשל גמלאותהמוסדלביטוחלאומי(במיליארדיש"ח, במ חירי 2020 ) 12 עודף/גירעון כשיעור תקבולי עודף/גירעון כשיעור שנה תקבולים13 תשלומים14 תפעולי15 מהתקבולים ריבית שוטף מהתקבולים16 2015 62.1 64.3 -2.2 -3.5% 7.7 5.5 8.9% 2016 69.7 67.0 2.7 3.9% 9.8 12.5 18.0% 2017 75.8 74.2 1.6 2.1% 8.0 9.6 12.6% 2018 81.3 78.3 3.0 3.7% 10.0 13.0 16.0% 2019 85.0 84.4 0.6 0.7% 8.2 8.8 10.3% 12 המוסדלביטוחלאומי, ירחוןסטטיסטי, לוח1.6.2 –תקבוליהביטוחהלאומי,תשלומים,עודף/גרעון, פברואר2021 .הנתוניםכולליםגם אתהוצאותהמ ינהלשלענפיהמוסד לביטוחלאומי.הנתוניםבלוחזההםנתוניםמאזנייםובמחיריםקבועים(לאחרהתאמהלמחירי שנת2020),ולכןייתכנוהבדליםמסוימיםבינםלביןנתוניםבלוחותאחרים. ללאריביתודמיביטוחבריאות. 13 תקבולים 14תשלומיםללאתשלומיגמלאותשאינןגבייתיותאךכוללהוצאותמינהל. ללאריביתודמיביטוחבריאות)פחותכללההוצאות.( 15 גירעוןתפעולי:הכנסות הכנסותכוללהכנסותמריבית. 16 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 8 עודף/גירעון כשיעור תקבולי עודף/גירעון כשיעור שנה תקבולים13 תשלומים14 תפעולי15 מהתקבולים ריבית שוטף מהתקבולים16 2020 80.0 109.7 - 29.7 -37.2% 9.8 -19.9 -24.9% שיעור שינוי 2015 – 36.8% 31.2% 5.4% 58.4% 2019 מהנתוניםשבלוח רואים כיבשנים2015 – 2019 עלוהכנסותהמוסדבשיעורריאלימצטברשל 38.1% ,ואילותשלומיהגמלאותעלובשיעורריאלימצטברשל32.3% . עםזאת,בשנת2020 חלהירידהבתקבוליהמוסדוחלהעלייהניכרתבהוצאותהמוסדבשלמשברנגיףהקורונה, בשנת2020 לראשונה תקציב מהשהביאלגירעוןתפעולישל29.7 מיליארדש"חו לגירעוןשוטףשל 19.9 מיליארדש"ח המוסדלביטוחלאומי בתקציבהמוסד. היה בגי רעוןשוטףשל כ- 19.9 מיליארדש"ח אפשר לראותכיהחלמשנת2016,נמצאהמוסדלביטוחלאומיבעודףתפעולי,ביןהיתרבשל בעקבותהירידה צעדיםשננקטובמסגרתחוקיההתייעלותהכלכליתלשנים2015 ו- 2016 ולשנים2017 ו- 2018 בהכנסותיומגביית שהביאולהגדלהמסוימתבהכנסות, עקבהגדלתהרכיבשלמימון המדינה, עלידישיפוימלא דמיביטוחוכןמעלייה בגין רכיב האשפוז ליולדות והוספת שיפוי בגין השינויים הדמוגרפ י ים המביאים להזדקנות ניכרתבתשלומי הגמלאות(בעיקר האוכלוסייה .נוסףעלכך,אפשר לראותכיבשנת2019 היה העודףהתפעולי כ- 0.6 מיליארד בענףאבטלה) ש"ח והעודףהשוטף היהכ- 8.8 מיליארדש"ח.ישלשיםלבכיעודף אוגירעון תפעולי מלמד בעקבותמשבר עלהאיזוןהתקציביהמ יידישלהמוסד ללאצורךבהסתמכות על הכנסותאחרות–קרןוריבית הקורונה. שגובהןלאבהכרחמושפעמפעילותהליבהשלהמוסד ,ואילועודף אוגירעוןשוטףמביאבחשבון הכנסות אחרות של המוסד: הכנסותיו מריבית על הקרן. יש לציין כי הכנסות המוסד מריבית ו פירעוןאג"ח שלקרןהעודפים)( עשויותלהצטמצםככלשהקרןתקטן. בלוח2 לעילמוצגותגם הכנסותהמוסדמפירעוןהאג"חבכלשנה,אךהכנסותאלומועברותחזרהלתקציבהמדינה בצדההכנסות, כפישיוסברלהלן. כפי שיפורט להלן, ל מרות הגידול שחל בעודף השוטף של המוסד בשנים האחרונות, על פי החלמשנת2027 הערכותאקטואריותשלהמוסדבשנת 2027 הכנסותהמוסד(כוללהכנסותמריביתעלהקרן) צפוילהיותגירעון שוטףבמאזןהמוסד. צפויותלהיותשוותלתשלומיהמוסדוהחלבאותהשנהצפוילהיות גירעון שוטףעדאשרהקרן קרןהמוסדצפויה (כפישיוסברלהלן)צפויהלהתאפסבשנת4 04 2. 17עםזאת,עמדתמשרדהאוצרהיאשהמדינה להתאפסבשנת תשתתףבתשלומי המוסדהשוטפיםככל שי ידרש,כפי שמ וסבר להלןבסעיף4.1 ,וממילאאין 2044 . לראותבכךבעיהשתפגעבהכרחבהיקף תשלוםהגמלאותהשונות. ישלצייןכיחישוביםאלו 18 מתבססיםעלהנתוניםמלפנימשברהקורונה,וכפיש מפורטלהלןצפויההשפעהשלהמשבר על יתרות הקרן. על פי נתוני הביטוח הלאומי בשנת 2020 לראשונה תקציב ה מוסד לביטוח 17 המוסדלביטוחלאומי, דיןוחשבוןאקטוארימלאליום31 בדצמבר6 201 ,יוני 2020 . 18 עליבינג,רכזרווחה,אגףתקציביםבמשרדהאוצר,דוא"ל,2 בנובמבר2020 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 9 לאומיהיה ב גירעוןשוטףשלכ- 19.9 מיליארדש"ח בעקבותהירידהבהכנסותיומגבייתדמי ביטוח(ובהתאמההכנסותיומהשתתפותהאוצר)וכןמעלייהניכרתבתשלומיהגמלאות(בעיקר בענףאבטלה.)19 2.2 השתתפותהאוצרבתקציבהמוסדלפיסעיף32 לחוק כאמורלעיל,חלקניכרמהכנסותהמוסדנובעותמהשתתפותמשרדהאוצרלפיסעיף32 לחוק, שבונקבעמנגנוןהקצבותהאוצרלמוסדכשיעורמסךהגבייהשלדמיביטוחלאומי.במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2015 ו- 2016), ה תשע"ה– 2015 , שונה סעיף 32 א)( לחוק הביטוח הלאומי כך שהקצאות תקציב האוצריהיוכשיעוראחדמהכנסותהמוסדבגיןדמיביטוח,ולאכפישנעשהעדאז– הקצאות תקציבלפישיעוריםשוניםלכלענףשלהמוסד.מאזשנת2015 ועדדצמבר2018 ,שונושיעורי השתתפותהאוצר כמהפעמים(כפימשפורטבלוח5 להלן),בעיקרבמסגרתחוקיההתייעלות הכלכלית,כךש בשנת2020 שיעורהשתתפותהאוצר הוא 55.74% ,בשנים2021 – 2023 הוא 56.04% ומשנת2024 ואילךצפוישיעורההשתתפותלהיות 57.04% .נראה,כישינויזהגרם לפישוטהליךהקצאתהכספיםממשרדהאוצרלמוסד.20 בלוח5 להלן מוצגים שיעוריהשתתפותהאוצרלפיסעיף32 א)( בחוק,בשנים2016 – 2024 ,ואת השינוייםשנעשובשיעוריםאלו. לוח5– שיעורי השתתפותהאוצרבתקציבהמוסד לפיסעיף32 א)( 2016 – 2024 באחוזים)(21 שנה תאריךשינוישיעורהשתתפותהאוצר נובמבר2015 דצמבר2016 אפריל2017 פברואר2018 מרץ 2018 2016 45.10 91.3 בחודשדצמבר22 - - - 2017 51.20 50.06 50.58 - - 2018 51.20 50.42 50.94 55.83 57.16 2019 51.20 53.05 53.57 58.04 55.96 2020 49.00 51.42 51.94 56.41 55.74 2021 49.00 51.42 51.94 56.41 56.04 2022 49.00 51.42 51.94 56.41 56.04 2023 49.00 51.42 51.94 56.41 56.04 2024 49.00 51.42 51.94 56.41 57.04 המוסדלביטוחלאומי,לוח1.6.2 –תקבוליהביטוחהלאומי,תשלומים,עודף,פברואר2021 . 19 להרחבהבנושאהשינוי,ראו: אליעזרשוורץ,תיאורוניתוחהשינוייםהמוצעיםבמנגנוןהתקציבשלהמוסדלביטוחלאומיבמסגרתהצעת 20 חוקההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנותהתקציב2015 ו- 2016),התשע"ה– 2015 ,מרכזהמחקרוהמידע שלהכנסת,8 באוקטובר2015 21 מאגר החקיקההלאומי, חוקהביטוחהלאו מי[נוסחמשולב],התשנ"ה– 1995 ,היסטורייתהחקיקה,כניסה: 18 ביוני 2018 . 22 בעתתיקוןהחוקבחודשדצמבר2016 נקבעכישיעור השתתפותאוצרהמדינהבגבייהעבורחודשדצמבר2016 יהיה % 91.3 ,בשל הקדמתחלקמהתשלוםבעבורמענקלכלילד. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 10 בלוח רואים כיבתקופהשביןנובמבר2015 ל מרץ 2018 השתנה שיעורהשתתפותהאוצרחמש בתקופהשבין נובמבר2015 למר ץ פעמים: שיעורההשתתפות גדלב חלקמןהשנים,ו בחלקמןהשניםקטן. אפשר לראותכי בעבור 2018 ,שיעור שנת 2019 שיעור ההשתתפות במקור (נובמבר 2015 ) היה 51.2% , בשנים 2016 – 2017 עלה השתתפותהאוצר לשיעורשלכ- 53% ,בפברואר2018 עלהלשיעורשלכ- 58.04%,ובחודשמרץ 2018 ירדלכ- השתנהחמשפעמים: % 55.96 .להלן מוצגים השינוייםהעיקריים שנעשובחקיקהוהובילולשינוי ים בשיעורהשתתפות שיעורההשתתפות גדלבחלקמןהשנים האוצרבתקציבהמוסד:23 גדל, ובחלקמן נובמבר 2015 – במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי  השניםקטן. התקציבלשנותהתקציב2015 ו- 2016),התשע"ו- 2015 ,הוחלטכיכדילפשטאת הליך הקצאתהכספיםממשרדהאוצרלמוסדלביטוחלאומי,שיעורההשתתפות יהיה כ- 49% , אך כדי לממן את מענק החי סכון לכל ילד שנקבע בחוק, הוחלט להגדיל את שיעור 24 ההשתתפות ל- 51.2% בשנים 2017 – 2019 , מכיוון שהתשלום בגין השנים 2015 ו- 2016 יתחיללהיותמשולםמשנת 2017 . דצמבר 2016 – במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי  התקציבלשנותהתקציב2017 ו- 2018),התשע"ז– 2016 ו- חוקההתייעלותהכלכלית (תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנותהתקציב2015 ו- 2016 (תיקוןמס')2 ,) התשע"ז– 2016 , שיעור ההשתתפות בעבור השנים 2017 ו- 2018 הופחת עקב הקדמת קצבאותמענקהחיסכוןלכלילדלדצמבר2016 לעומתזאת,. השיעור לשנת2019 ואילך הוגדל עקב שינוי ב שיטת חישוב תוספת הוותק המשולמת לקצבאות הזקנה והשאירים המגדילאתהוצאותהמוסד,וכןבעקבות קיטוןצפויבהכנסותהמוסדמדמיביטוח. נוסף על כך , שיעור השתתפות האוצר בעבור חודש דצמבר 2016 הוגדל, מכיוון שכאמור לעיל התשלום בגין הח י סכון לכל ילד לשנים 2015 – 2016 , בעלות של כ- 1.9 מיליארד ש"ח, הוקדםלחודשזה. אפריל2017 – במסגרתחוקשינוייםבהסדרתקופתהלידהוההורות(תיקוניחקיקה,)  התשע"ז− 2017 , נקבעכי תקופתהלידה וההורות תהיה15 שבועותבמקום14 שבועות. במסגרת החוק נעשה תיקון חקיקה לסעיף 50(א) לחוק הביטוח הלאומי, שבו נקבע כי בהתאםתוארךגםהתקופהשבגינהמשולמיםדמילידהל- 15 שבועות.עלפיהערכהשל הפסקהמבוססתעל אליעזרשוורץ, תיאורוניתוחהשינוייםהמוצעיםבמנגנוןהתקציבשלהמוסדלביטוחלאומיבמסגרתהצעתחוק 23 ההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנותהתקציב2015 ו- 2016),התשע"ה– 2015 ,מרכזהמחקרוהמידעשל הכנסת,8 באוקטובר2015 ; אליעזרשוורץ,הצעתחוקההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנותהתקציב2017 ו- 2018),התשע"ז- 2016 –שיפויהמוסדלביטוחלא ומי מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,,27 בנובמבר2016 ; אליעזרשוורץ,הצעתחוק ההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנתהתקציב2019),התשע"ח- 2018 –שיפויהמוסדלביטוחלאומי,מרכז המחקרוהמידעשלהכנסת,11 ב מרץ 2018 . 24 להרחבה ראו:מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת, תיאורוניתוחהצעתחוקההתייעלותהכלכלית:הגדלתקצבאותילדיםוחיסכוןלטווח ארוך,ענתלוי, 8באוקטובר 2015 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 11 משרד האוצר, העלות התקציבית של הוספת שבוע לתקופת הלידה וההורות מבחינת תשלוםדמילידההיא כ- 240 מיליוןש"ח. במסגרתהחוקשנחקקנעשוגםתיקוניחקיקה 25 לחוקי ההתייעלות הכלכלית, כך שהוגדל שיעור ההשתתפות של האוצר בהתאם לעלות המוערכתשלהחוק. פברואר 2018 – במסגרת חוק הביטוח הלאומי ( תיקון מס' 200 ,) התשע"ח− 2018 ,  נקבע כי יוגדלו קצבאות הנכות בכמה פעימות, כדי לשפר את רמת החיים של מקבלי הקצבאות ולעודד אותם להשתלב בשוק התעסוקה.26 הפעימה הראשונה הייתה בשנת 2018 ובמסגרתהתיקון,נוסףסעיף220ב(א)לחוקהביטוחהלאומי. בתיקוןנקבע כייהיו פעימות נוספות ב מהלך השנים 2020 ו- 2021 , כך שסך העלות התקציבית בשנת היישום המלאהשלה תוכנית תהיה כ- 4.341 מיליארדש"ח.במסגרתתיקוןזהלחוק,הוגדלשיעור השתתפותהאוצרבתקציבהמוסד.27 מרץ 2018 – במסגרתחוקההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציב  לשנתהתקציב2019),התשע"ח− 2018 נעשו שינוייםבמערך קצבאותהסיעוד,ו הורחב מספר רמות הזכאות לקצבת סיעוד והוגדלו שעות הסיעוד ש מבוטח זכאי להן − בחלק מה רמות. נוסף על כך, הוקדם השינוי ב שיטת חישוב תוספת הוותק לקצבת הזקנה, כך שהוצאותהמוסדגדלומשנהזוואילך.לעומתזאת, להערכתמשרדהאוצרהעלאתתשלום המעסיקים, שנועד ל סייעב צמצוםתאונותעבודה,וכןשינוישיטתהשיבובהיו צפוייםלהגדיל אתהכנסותהמוסד,ולכןהוחלטעל שינוישיעורהשתתפותהאוצרבשניםהבאותבאופן זה: הגדלתשיעורההשתתפות לשנת2018,הקטנתהשיעור בשנים2019 – 2023 ,ומשנת 2024 ואילך הגדלתשיעורההשתתפות.28 כאמור,שינויי החקיקה בשנים האחרונות הביאו לשינוי הן בצ ד ההוצאותשל המוסדוהן בצד ההכנסות.בצדההכנסות,שיעורההשתתפותשלאוצרהמדינהשונה,כאמור,כמהפעמיםעל פיסעיף32(א),וכןהוגדלהה השתתפותהמעוגנתמצדהמדינהבגיןתחומיםנוספיםהמוגדרים בסעיף32 .בתרשים1 להלן מוצג שיעורהשתתפותהאוצרלפיסעיף32 כללמרכיביהסעיף)(, מתוך כללהכנסות המוסדבשנים2009 – 2019 . הצעתחוקשינוייםבהסדרתקופתהלידהוההורות(תיקוניחקיקה),התשע"ז– 2017 ,דבריהסבר, 14 ב מרץ 2017 . 25 הצעתחוקהביטוחהלאומי(תיקוןמס'201 והוראתשעה)(הגדלתקצבתנכות),התשע"ח− 2018 ,דבריהסבר, 31 בינואר 2018 . 26 ישלצייןכיעלפימינהלהמחקרוהתכנוןשלהביטוחהלאומיסכום זהאינומשקףאתתוספתהעלותהמלאהלביטוחהלאומיבטווח 27 הארוך, תוספת המשפיעה על האיזון האקטוארי של המ וסד. דני אל גו טל יב, סמ נכ"ל מחקר ותכנון, המוסד ל ביטוח לאומי דוא"ל,,24 בנובמבר2020 . לפיימנהלהמחקרוהתכנוןשלהביטוחהלאומי, הגדלת הכנסותהמוסד שנעשתהבמסגרת תיקוניהחקיקהאינהמכסהבמלואהאת 28 הגדלת ההוצאות במסגרת רפורמת הסיעוד ועשויה להגדיל את ג י רעון המוסד. דנ יאל גוטליב, סמ נכ"ל מחקר ות כנון, ה מוסד ל ביטוח לאומי,דוא"ל,24 בנובמבר2020 . נצייןכיבחלקמהמקריםהייתהנדרשתהתקנתתקנות,כדילאפשרכניסהשלההסדריםלתוקף,אך התקנותטרםהותקנו,וממילאהכנסותהמוסדלאגדלוכמצופה. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 12 תרשים1–שיעורהשתתפותהאוצר לפיסעיף32 בחוקבתקציבהמוסדמתוךסךהכנסותהמוסד( 2009 – 2019 ) 29 42.5% 44% 42.0% 40.5% 42% 39.8% 38.8% 38.5% 38.4% 40% 36.5% 38% 35.9% 35.8% 34.7% 36% 34% 32% 30% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 מהתרשים אפשרללמוד כיבשנים2009 – 2019 חלגידולבשיעורהשתתפותהאוצרמתוך כלל בשנים2009 – 2019 חלגידולבשיעור הכנסותהמוסדמ- 39.8% ל- 42.5% .אפשר לראותכיישתנודתיותבשיעורהשתתפותהאוצר השתתפותהאוצר כךשבחלקמהשניםחלהעלייהבשיעורההשתתפותובחלקמןהשניםחלהירידהניכרתבשיעור מתוך כללהכנסות ההשתתפות,אםכימשנת2014 ישמגמתעלייהרציפה.עלפיהמוסד,לתנודתיותזוישהשפעה המוסדמ- 39.8% ל- שליליתעלהאיתנותהפיננסיתשלהמוסד,שכןצדההכנסותשלהמוסד,הנשעןבחלקוהגדול 42.5% . על השתתפות האוצר, מתאפיין בחוסר ודאות ונתון לשינויים על פי סדרי העדיפויות של הממשלותהשונות,המאושריםבחקיקהעלידיהכנסת. ישלציין,כימאזשנת2016 ,משרד 30 האוצרמשפהבאופןמלאאתהמוסדבגיןמענקיאשפוזליולדות( כמפורט בסעיף 5.2 להלן), נתון המסביר חלק מן העלייה שחלה בשיעור השתתפות האוצר בתקציב המוסד בשנים האחרונות. לסיכום,מהנתוניםב תרשיםבולוח ד לעילאפשרללמוד כישינוישיעורהשתתפותהאוצרלפי סעיף32 א)( בתקציבהמוסדמאופייןבתנודתיותוהושפעבמידהרבהמשינוייםתכופים שנעשובחקיקה. שינוישיעור נוסףעלכך, ישלצייןכימ המוסדנמסרכי אין לו דינתוניםכדילדעתאם בהשתתפותהאוצר השתתפותמשרד האוצרבתקציב והשינויים בשיעוריההשתתפות אכן ישדי מבחינהתקציביתלהגדלותהוצאותהמוסד שבעקבות המוסדמאופיין שינויי החקיקה. כמו כן, חלק מהשינויים שנעשו במהלך השנים התבססו, כאמור לעיל, על בתנודתיותוהושפע הערכות של משרד האוצר באשר לגידול בהכנסות עתידיות של המוסד בגין שינויים שונים במידהרבהמשינויים תכופיםשנעשו שינוייםבשיטתהשיבוב,הגדלתהכנסותמדמיביטוחמהקיבוציםועוד)(,ואלהלאבהכרחהגיעו בחקיקה. לידיהבשלהמלאה. יתרעל כן,חשובלצייןכילשינוייםבהכנסותהמוסדוהוצאות יו,ישהשפעות 29 המוסדלביטוחלאומי, ירחוןסטטיסטי, לוח1.3.1 −תקבוליהביטוחהלאומי,לפימקורותהמימוןוענף, מרץ2021 .ישלשיםלבכישיעור השתתפותהאוצרהמוצגבתרשיםנובעמהעברותהאוצרעלפיכללהסעיפיםהקטנים שבסעיף32 ,הכולליםגםהשתתפותבגיןמענקי אשפוז ליו לדות ופיצוי בגין מקדם דמוגרפי לזקנה וסיעוד וכן את שיפוי האוצר לפי סעיף 32(ג1 לעומת זאת,). בלוח 4 מוצג שיעור ההשתתפותרקעלפיסעיף32 א.)( הכנסותהמוסדכוללותאתהכנסותיומהעברותהאוצררקעלפיחוקהביטוחהלאומי,דמיביטוחוכן פיצוייםמצדשלישי. דניאלגו טליב,סמנכ"למחקרותכנון,המוסדלביטוחלאומי,דוא"ל, 28 במאי 2019 . 30 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 13 שונותעלמצבהגירעוןהאקטואריועל האיתנותהפיננסיתשלהמוסד(כפיש מפורטבפרק5 להלן.) על פי אגף התקציבים במשרד האוצר, נתונים אלו מראים כי שיעור ההשתתפות של אוצר עלפיאגףהתקציבים המדינה בתקציבהמוסדהולךועולה בשניםהאחרונות,בהתאםלהחלטותהמדיניותשהתקבלו במשרדהאוצ ר, שיעורההשתתפות על הגדלת מספר קצבאות, ו מציאו ת זו מביאה לידי ביטוי את אחריות המדינה ומחויבותה שלאוצרהמדינה למערכתהביטחוןהסוציאלי,ולכן אין חששכיהמוסד ייכנסלגירעונות שוטפים,מכיווןשמשרד בתקציבהמוסדהולך האוצרישליםאתהסכוםהנדרשלתשלוםכללהקצבאות. נוכח זאת, איןחששכיהמוסד ייכנס ועולהבשנים האחרונותבהתאם לגירעוןאקטואריבעתיד( מפורטבפרק5להלן.) 31 להחלטותהמדיניות בהקשר זה יש לציין כי לדבריהם במהלך משבר הקורונה, הוקצו תקציבים נוספים בסך של שהתקבלו,ומציאות עשרותמיליארדיש"חלתושביםולמ ו בטלים, אשרמומנומתקציבהמדינהוללאצורךבהעלאת זומביאהלידיביטוי אתאחריותהמדינה דמי הביטוח הלאומי לצורך מימון זכויות אלו. על פי האגף, אם הביטוח הלאומי היה מתנהל ומחויבותהלמערכת בעצמאותמוחלטת,רצוןלהרחיבאתזכויותהמובטליםהיהגוררבהכרחהעלאתדמיהביטוח הביטחוןהסוציאלי, כדילממן אתההרחבה. יתרעל כן, עלפיהאגף, התנהלותזאתמוכיחהכידווקאהקשרבין ולכןאיןחששכי המוסדייכנס הביטוחהלאומילתקציבהמדינההואזהשאפ שראתהרחבתהזכויותשלאזרחיישראלבכלל, לגירעונותשוטפים. ושל המובטלים בפרט. נוסף על כך, הנתונים מראים כי התלות של המוסד לביטוח לאומי בתקציבהמועברמאוצרהמדינהגבוההיחסית,וממילאאיןיכולתלהפוךאתהמוסדלביטוח לאומי לישות ביטוחית עצמאית ללא העלאה דרמטית של דמי הביטוח. ל דבריהם השינויים שנעשובשניםהאחרונותנעשובתיאוםמלאעםהמוסדלביטוחלאומי.32 ישלצייןכיעלפידוחבנקישראללשנת2020 משרדהאוצרלא שיפהבאופןמלאאת המוסד הןעלהירידהבהכנסותיו והןעלהגידולבהוצאותיו.כמוכן,ב דוח נכתב כימימוןה גירעון שנוצר בתקציב הביטוח הלאומי נעשה על חשבון יתרות קרן העודפים של המוסד − יתרות שנועדו לכסות התחייבויות אקטואריות ארוכות- טווח − וכי בעתיד יהיה נדרש להגדיל את השתתפות האוצראולהעלותאתדמיהביטוחאולהקטיןאתתשלומיהגמלאות כדי להגיעלאיזוןאקטוארי. נוסףעלכ ך,מצייניםמחברי דוח כיישחשיבותביצירתהפרדהשלמקורותהמימוןביןענפים קצרי- טווח(כמואבטלה)לביןענפים ש בהםהתחייבו יו תארוכותטווחכגוןזקנהושא ירים, כדי למנועסבסודצולבביןהענפים33 (הצעהזודומהלהצעה שהועלתה במחקרשלהמכוןהישראלי לדמוקרטיה,כפי שמוצגלהלןבסעיף4.1 .) 2.3 הזיקהביןתקציבהמוסדלגירעוןהממשלתי תקציבהמוסדלביטוחלאומימשפיעהןעלצדההכנסותבתקציבהמדינהוהןעלצדההוצאות. עליבינג,רכזרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,פגישה,21 ביולי2020 . 31 אילמדן,רפרנטרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר, דוא”ל, 10 באוגוסט2020 . 32 בנקישראל,דוחבנקישראללשנת2020 עמ',203 – 204 , 6 באפריל2021 . 33 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפינ נסית | 14 תקציבהמוסד בצד ההוצאות – כאמור, התקציב המועבר למוסד לביטוח לאומי מאוצר המדינה הוא אחד לביטוחלאומימשפיע ממקורותההכנסההעיקרייםשלהמוסד, כמפורטבסעיף27 בתקציב.בתקציבהמדינהנכללים הןעלצדההכנסות תשלומי הקרן והריבית על אג"ח שמועברים מהממשלה למוסד בגין השקעות כספי הקרן. בתקציבהמדינהוהן תשלוםהריביתנכללבסעיףהוצאותריביתבתקציבהמדינה(סעיף45 ),והתשלוםבגיןאג"ח עלצדההוצאות. שהגיעמועדפירעונןנכללבסעיףתשלוםהחובותבתקציבהמדינה(סעיף84 .) בהקשר זה נציין כי סעיף תשלום החובות בתקציב המדינה אינו נכלל בתקציב הרגיל אלא בתקציבהפיתוחוחשבוןההון,ו אינונכללבתקציבלחישובמגבלתההוצאה. עםזאת,באופן 34 חריג,תשלומיההוצאותלפירעוןהקרןלמוסדלביטוחלאומינכלליםבתקציבלחישובמגבלת ההוצאה,וכלגידולבהעברותהתקציביותשלהממשלהלמוסדמחייבשינויבתקציביסעיפים אחרים,כדילאלחרוגמתקרתההוצאה. בצדההכנסות– מדישנה הכנסותהמדינהכוללותהכנסותממלווהמהמוסדלביטוחלאומי (תוכנית008101 בפירוטהכנסותהמדינה).בשנת2018 היה המלווהבפועל כ- 23.5 מיליארד ש"ח ובשנת 2019 אומדן המלווה היה כ- 22.8 מיליארד ש"ח. בניגוד למלוות ממשלתיים 35 אחרים, המפורטיםב"תקבוליםממלוותוחשבוןהון"(חלקב'בפירוטהכנסותהמדינה,) המלווה מהמוסד לביטוח לאומי נחשב הכנסה שוטפת של המדינה הסכום מפורט בחלק ב'(, אך מועברלחלקא'לשםחישובכללההכנסותלצורךחישובהגירעוןהתקציבי.)36 המצב ש בוהאג"חבגין עודפיתקציבהמוסד נרש מות בהכנסותהמדינה אחרת מהרישוםשל ישזיקההדוקהבין תקציבהמוסד יתר ה אג"חהממשלתיות−וכךגדלותההכנסותהשוטפותבתקציבהמדינה,לצדהרישוםשל לביטוחלאומיובין פירעוןאג"חישנות בצדהוצאותהתקציבהרגילות−גורמיםלזיקההדוקהביןתקציבהמוסד תקציבהמדינה. לביטוחלאומיוביןתקציבהמדינה. שינוייםבגובההתשלומים אוהתקבוליםשלהמוסד שינוייםבגובה הכנסותאוהוצאות משפיעיםישיר ות עלגובההגירעוןהממשלתי. המוסדמשפיעים ישכמה תרחישיםאפשריים לענייןהשפעתתקציבהמוסדלביטוחלאומיעלתקציבהמדינה באופןישירעלגובה והגירעון הממשלתי, כך למשל: עלייה בהכנסות מגביית דמי ביטוח צפויה להביא לצמצום הגירעוןהממשלתי. הגירעון הממשלתי; ירידה בהכנסות מגביית דמי ביטוח עשויה להוביל להקטנת הכנסות 37 להרחבהבנושאהתקציבלחישובמגבלתההוצאהוהכלליםהפיסקלייםראו איתמרמילרדועמיצדיק,:תיאורוניתוחהכלליםהפיסקליים 34 בישראלובמדינותהמפותחות,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת, 28 במאי2013 אליעזרשוורץ,;מונחוןלביאורמושגיהתקציב, מרכז המחקרוהמידעשלהכנסת, 26 באוקטובר 2019 . אגף החשבהכללי, דוח כספישלמדינתישראלליום 31 בדצמבר17 20 ,עמ' 206 ,אוגוסט 2018 ; אומדןביצועתקציבלחודשדצמבר 35 2019 , כניסה:23 ביולי2020 . הכנסותהמדינהנחלקותלשניחלקים:הכנסותשוטפות (חלק א)'והכנסותממלוותוחשבוןההון (חלק ב.)'חישובהגירעוןהממשלתיהוא 36 עלבסיסההכנסותהשוטפותכוללהסכוםהמועברמחלקב.' 37 כאמור,חלקמהשתתפותהמדינהמחושבכשיעורמההכנסותמדמיביטוח,כךשגידולבהכנסותמדמיביטוחאמורלהביאלגידולגם בהשתתפות המדינה. עם זאת, ככל שיידרש להגדיל את השתתפות המדינה סביר להניח שהגידול בתקציב יבוא על חשבון הוצאה תקציביתאחרתהנכללתבמגבלתההוצאה,ולא כהוצאהנוספתשתחייבאתשינוימגבלתההוצאה,וממילאלאיהיושינוייםבהוצאות הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 15 המדינהוגידולבגירעון; עלייהבהוצאותהמוסדלביטוחלאומיצפויהלהוביל להגדלתהגירעון; ירידהבהוצאותהמוסדלביטוחלאומיעשויהלהוביללהקטנתהגירעוןהממשלתי. מניתוחזה עולה כי הכנסות והוצאות המוסד משפיעות על הגירעון הממשלתי ו אפשר לומר כי הגירעון הממשלתישווהלהפרשביןהכנסותהמדינהוהכנסותהמוסדמדמיביטוחוביןכללההוצאות הממשלתיותבתוספתהוצאותהמוסדלביטוחלאומי.38 בהמלצות הוועדהלבחינתדרכיםלשמירתהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי בטווחהארוך להלן:הוועדה)(39 נאמרכיישליצורקרנותעודפיםחדשותלמוסדשיהיועצמאיות מתקציב המדינה, כך שהרישום של פירעונו ת הקרן לא יירשמו כהוצאות רגילות בתקציב המדינה, ורכישותאג"חחדשותלא י יכללובהכנסותהשוטפותשלתקציבהמדינה, וכךהםגם לאישפיעועלהיקףההוצאהועל הגירעוןהממשלתי.עםזאת, המלצהזוהיאחלקמסלכולל שלהמלצותשניתנו בענייןה שמירהעלהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי, והןלא נדונואו אומצובמלואןעלידיהממשלה. בדוחמבקרהמדינהנמתחהביקורתעלכךשלא 40 ניתנופתרונותעלידימשרדהאוצרלבעיית הקשרההדוקביןקרןהמוסדלביןתקציבהמדינה.41 3 . קרןהמוסדלביטוחלאומי42 3.1 רקעכללי בסעיף34 לחוק הביטוחהלאומי נקבע כיהמוסדישקיעכספיםשאינםמיועדיםלתשלוםהוצאות בחוקנקבעכיהמוסד ישקיעאתעודפי והתחייבויות.המשמעותהיאשאםנותרעודףתקציביבשנהכלשהי,הואמושקע.סךהשקעות התקציב,וסך המוסד( באג"ח ממשלתיות) הן קרןהמוסדלביטוחלאומי.בכלשנהמועבריםלמוסדתשלומי ההשקעותמהוותאת ריביתופי רעוןקרןבגיןנכסיהקרןכפישמפורטבלוח ות1ו-2לעיל. חלקמהכנסותאלומשמש קרןהמוסדלביטוח לאומי. לכיסויגירעונותאםיש(ראובלוח4 לעיל) והיתרהמושקעתמחדשבקרן.,לפיסעיףזהבחוק, כיום,עודפיהתקציב מינהלת המוסד לביטוח לאומי צריכה להשקיע את עודפי ההכנסות ב"השקעות מושקעיםבשניסוגים קונסטרוקטיביות." שלא ג"ח ממשלתיות הצמודותלמדד ונושאותריבית. הכוללותלענייןחישובהגירעון. עםזאת,ייתכןשהעלייהבהכנסותמגבייהתביאלהגדלתהמלווההמועברמהמוסדלמדינה,ובכךהכנסות המדינהיגדלווהגירעוןיקטן. להרחבהראו:אליעזרשוורץ, תיאורוניתוחשלמנגנוןהתקציבשלהמוסדלביטוחלאומי,העברותמהממשלהלמוסדואיתנותוהפיננסית, 38 מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת, 11 בפברואר2014 . הוועדה לבחינתדרכיםלשמירתהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומיבטווחהארוך הוקמהבשנת2009 עלידישרהאוצר,ד"ר 39 יובל שטייניץ, כדי לבחון את הדרכים לשמירת האיתנות הפיננסיתשל המוסד. להרחבה ראו: אליעזר שוורץ, תיאור וניתוח של מנגנון התקציבשלהמוסדלביטוחלאומי,העברותמהממשלהלמוסדואיתנותוהפיננסית ,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,11 בפברואר 2014 . 40 שם;מסקנותהוועדהלבחינתדרכיםלשמירהעלהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומיבטווחהארוך,אפריל 2012 . 41דוחמבקרהמדינה,דוחשנתי66 א, ניהולהחובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי, 28 באוקטובר 2015 . 42 המוסד לביטוחלאומי, דוחותכספייםליום 31 בדצמבר 2017 ,יוני 2018 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 16 לאורךהשניםהיודיוניםבקשרלאופןהפירוששל המושג"השקעות קונסטרוקטיביות". בשנת 1950 ,עודבטרםנחקקהחוק,נאמרבדיוןבוועדה בין- משרדיתכיהכוונההיאבהשקעותלפיתוח המדינה בשנותיה הראשונות. לאחר מכן, בחוזה משנת 1957 בין המוסד לבין משרד האוצר נקבעשהקרןתשמשלהלוואותבמסגרתתקציבהפיתוח. בחוזהשנחתםבשנת1958 נאמרכי החש בהכללי העביררשימתהשקעות בפרויקטים שלפיתוחבמשרדיממשלהשונים. לבסוף, בחוזה משנת1980 לא נקבע כיהממשלהתשתמשבכספיהעודפיםלממןאתתקציבהפיתוח וכןאיןסעיףהמחייבהשקעות קונסטרוקטיביות. עלפיבדיקתמבקרהמדינהמשנת2015 ,אף שסעיףזהבחוקעדייןמצויבנוסחזה,הואהפךלאותמתהוהממשלהוהמוסדאינםמקיימים אתהוראותיו. המבקר המליץ,כישרהרווחהי פעי לאתסמכותולה תקיןתקנותשבהןייקבעמה הןההשקעותהמותרות, שהמוסדיכול להשקיעבהןאתהכספיםשלקרןהעודפים.43 3.2 אופןניהולהקרן בשנת2020 כלל הכספים שהצטברו בקרן המוסד לביטוח לאומי נכללים בנכסי המוסד ומוצגים בדוחות הכספייםהרשמייםשלהמדינה. בפועל,כספיהקרןנמצאיםבידיהמדינהולאבידיהמוסד.על פי אגף החשב הכללי, בסוף שנת 2019 שווי הקרן היה כ- 29 2 מיליארד ש"ח. לפי הערכה 44 אקטואריתשלהמוסד משנת2019,כפיש מוצגלהלן, משנת 2027 תחלהקרןלהצטמצם,עד להתרוקנותההסופית בשנת 2044 . כאמור,בשנת2020 לראשונה תקציבהביטוחהלאומיהיה 45 ב גירעון שוטף של כ- 19.9 מיליארד ש"ח, וייתכן כי התרוקנות הקרן תתרחש עוד לפני שנת 2044 . כיום, עודפי התקציב מושקעים בשני סוגים של אג"ח ממשלתיות הצמודות למדד 46 ונושאותריבית: איגרותחובבריביתשוק: הריביתשלאג"חאלומותאמתלריביתשלאג"חממשלתיות  בשנת2008 החליטה המונפקותבאותוחודש.אג"חאלוהןלתקופהשל17 שניםוהןנפרעותמהשנההשישית ממשלתישראלכי ואילךב- 12 תשלומים. ההשקעותהעתידיות איגרותחובבריביתקבועה ("עיבל:)" אג"ח אלו נושאותריביתקבועה בשיעור של שלעודפיהמוסדיהיו  רקבאג"חבריבית 5.5% ,מונפקותלתקופהשל20 שניםונפרעותמהשנההתשיעיתואילךב- 12 תשלומים. שוקולאיונפקואג"ח מאג"ח אלו מתקבלת ריבית כל שישה חודשים. כלומר, בתקופה שבה ריבית השוק חדשותבריבית נמוכהמ- 5.5% (כמובשניםהאחרונות),יש למעשהסבסודממשלתישלהקרן. מסובסדת. דוחמבקרהמדינה,דוחשנתי66 א, ניהולהחובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי, 28 באוקטובר 2015 . 43 שם.שוויזההואעל פי שיטתחישובשווימתואם (שווי לפיערכיעלות.) עלפי שיטתהשוויההוגן (לפי ערכישוק,)נכסיהקרןהםכ- 303 44 מיליארדש"ח. 45 המוסדלביטוחלאומי, דיןוחשבוןאקטוארימלאליום31 בדצמבר6 201 ,יוני 2020 . 46 המוסדלביטוחלאומי,לוח1.6.2 −תקבוליהביטוחהלאומי,תשלומים,עודף,פברואר2021 ; דניאלגוטליב,סמנכ"למחקרותכנון,המוסד לביטוחלאומי,דוא"ל,24 בנובמבר2020 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 17 בכלשנהמושקעיםעודפיהתקציבשלהמוסדשווהבשווה ביןשניסוגיאג"חאל ה,ולמעשהחצי מההשקעות הן בריבית מסובסדת ( שהרי ריבית השוק כיום נמוכה מ- 5.5% ). בשנת 2008 החליטהממשלתישראל47 כיההשקעותהעתידיותשלעודפיהמוסדיהיורקבאג"חבריביתשוק בדוחמבקרהמדינה ולא יונפקו אג"ח חדשות בריבית מסובסד ת. המשמעות של החלטה זו היא למעשה הפסק ת משנת2015 נמצאכי סבסודהמדינהאתכספיהביטוחהלאומידרךהריבית, וממילאהקטנתהכנסותהמוסדמריבית החלטתהממשלה, לטווחהארוך ,והקטנהשלהוצאותהמדינהעלתשלומיריבית(כלעודריביתהשוקנמוכהמ- שלפיה ישלהשקיע 5.5% .) אתעודפיתקציב המוסדבאג"ח בדוח מבקרהמדינהמשנת2015 נמצאכיהחלטתהממשלהוהמלצותהוועדהלשמירתאיתנות הנושאותריביתשוק, פיננסית,שלפיהןישלהשקיעאתעודפיתקציבהמוסדבאג"חהנושאותריביתשוק,לאיושמ ו, לאיושמו, ובפועל עדייןמחצית ובפועל עדיין מחצית מהעודפים מושקעים באג"ח בריבית קבועה המגלמת העברת מהעודפיםמושקעים סבסודשלהמדינהלמוסד .משרדהמבקרהעירלמשרדהאוצרעלאי- יישוםההחלטהללא באג"חבריבית הרשאה תקציבית מפורשת ואף ללא דיווח לכנסת על גובה הסובסידיה המגולמת בהנפקת קבועה, המגלמת העברתסבסודשל אג"חמסוגזה. נוסףעלכך, משרדהמבקרהעירכיאיןזהראוילהשתמשבסבסודהנעשה המדינהלמוסד. דרךתשלומיהריבית,כדילשמורעלשקיפותהמימוןשלהמוסדמתוךתקציבהממשלה. בתשובת משרד האוצר למשרד ה מבקר נאמר כי אגף התקציבים יפעל לתקצב ב תוכנית תקציביתנפרדתאתמרכיבעלותהסובסידיההגלוםבתשלומיהריבית,ממועדהגשתהתקציב לשנת2015 . בפועל, בתקציבשנת2019 לא הוזכרהתוכניתתקציביתנפרדת(תחתסעיף 48 ניהולהקרןורישומה נעשיםעלידיאגף תקציבי45)המציגהאתהסובסידיההמגולמתבתשלומיהריבית,אלאישתקנההכוללתהןאת החשבהכלליבמשרד התשלוםבגיןההחזרוהןאתמרכיבהסבסוד.49 האוצר.עלפיחישובי אגףהחשבהכללי, ישלצייןכיההשפעהשלהפסקתהשקעותעודפיהמוסדבאג"חמסובסד בריביתקבועהעשויה התשואההשנתית להביאלירידה ביתרתקרןהעודפיםשלהמוסד,וייתכן שיהיהצורךבהגדלתדמיהביטוחכדי הממוצעתשקיבל לפצותעלירידהזו, באמצעותהשתתפותהמדינהאו ב הפחתת הקצבאות. כדי למנוע מצבהז, המוסדעלהקרן המלצתמבקרהמדינה,היאשישלהציגמתווהכולללעיסוקבשאלתהאיתנותהפיננסיתשל בשנים2000 – 2019 הייתה4.1% המוסד,ביןהיתרבהתבססעלההצעותשהוצגובסוגיה, אךכל עודלאהתקבלמתווהכזהיש נומינלית,כאשר למצואמנגנוןראוישיחליףאתהסבסודהגלוםבתשלומיהריביתעלאג"חמסוגעיבל. 50 בשנת2019 התשואה הייתה2.76% כאמור,ניהולהקרןורישומהנעשיםעלידיאגףהחשבהכלליבמשרדהאוצר.עלפיחישוביאגף נומינלית. החשבהכללי,התשואההשנתיתהממוצעתשקיבלהמוסדעלהקרןבשנים2000 – 2019 הייתה כמוכן,סךמרכיב 4.1% נומינלית (שקלולשלריביתהשוקוהריביתהמובטחתשל5.5% ); בשנת2019 התשואה הסבסודהמצטבר הייתה2.76% נומינלית.נוסףעלכך,מרכיבהסבסודהמצטברבריביתשניתנה עלהקרן בשנים בריביתשניתנהעל הקרןבשניםאלו,היה כ- 5מיליארדש"ח. משרד ראשהממשלה, שינוימנגנוןההתחשבנותבגיןעודפיתקציבהמוסדלביטוחלאומי, 24 באוגוסט 2008 . 47 מבקרהמדינה,דוחשנתי66 א, ניהולהחובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי, 28 באוקטובר 2015 . 48 משרד האוצר, תקציבה מדינה 2019 ,כניסה: 5בדצמבר 2018 . 49 מבקרהמדינה,דוחשנתי66 א, ניהולהחובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי, 28 באוקטובר 2015 . 50 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 18 אלו, היה כ- 5 מיליארד ש"ח, ובשנת 2019 מרכיב הסבסוד היה כ- 645 מיליון ש"ח. על פי סימולציהשלאגףהחשבהכללי,אילוכספיהקרןהיומושקעיםעצמאי ת בשוקההוןבתיקעם סיכוןנמוך,הייתהמושגתתשואהשל4.7% , שהיאנמוכהביחסלהשקעה באג"ח בריביתקבועה של% 5.5 . לחלופין,השקעהבתיקעםסיכוןגבוההייתהמשיגהתשואהשל% 6 ,אךברמתסיכון גבוהה.51 לדברי משרד האוצר,52 לפי המידע שהתקבל באמצעות סימולציה, שנע רכה עלידי יחידת ניהול החוב באגףהחשב הכל ליבמשרד האוצר,אילו הביטוח הלאומי היהמפסיק את העברת העודפים כנגד אג"ח ממשלתיות, היה נוצר הפסד של בין 240 ל- 960 מיליון ש"ח בהשוואה למצבהקיים,רקבגיןהשקעותבתקופהשלדצמבר2018 עדאפריל2020 . 3.3 בחינהמחודשתשלאופןניהולהקרן בשניםהאחרונותישדיוןנרחב בנושאהחוזהשנחתםביןהמוסדלביטוחלאומיל ביןהממשלה בדבר העברות קרן העודפים ואופן השקעתם. בדיון שנערך בכנסת בדצמבר 2018 אמר שר הרווחהכיהואמתכווןלהפסיקלהעביראתיתרותקרןהעודפיםלתקציבהמדינה,וכיברצונו להקיםועדתהשקעותשתשקיעאתכספיקרןהעודפיםבהשקעותאחרות.53ב-6 בינואר2019 נחתםהסכםביןהמוסדלביןנציגי הממשלהעלחידושהשקעתעודפיהביטוחהלאומיבמשרד האוצר. בהסכם נקבע כי החל ממרץ 2019 הביטוח הלאומי רשאי להודיע על ביטול ההסכם להשקעת העודפים בהתראה של חודשיים מראש.54 נוסף על כך, הוסכם כי יוקם צוות שידון בנושאהאיתנותהפיננסיתשל הביטוח הלאומי.עלפיהמוסד, בסוףנובמבר2020 ,טרםהוקם צוותזה.55 עלפיעמדת משרדהאוצרשהוצגהבדיון בכנסת ביולי2020 ,ל ביטולהסכםההשקעות והשקעת לפימשרדהאוצר, לביטולהסכם הכספיםעלידיהמוסדבשוקההוןבאופןעצמאי ישכמההשלכות:56 השקעותכספיהקרן הפסדים בשוק ההון או רווחים נמוכים ביחס לתשואה הקיימת, חלקה תשואה מובטחת,  ישכמההשלכות עשויים לפגוע בכספי המבוטחים, להגדיל את ה גירעון האקטוארי ולהרע את האיתנות ובהן:פגיעהבכספי המבוטחים,הגדלת הפיננסיתשלהמוסד. הסיכוןלכספיהקרן השקעהשלכספיהמבוטחיםבשוקההוןמגדילהאתהסיכוןשלהם,שכןבמצבשלמשבר  בשלהשקעותבשוק כלכלי,מצדאחד,שוקההוןנמצאבירידהוקרןהמוסדקטנה, ומצדאחר, ודוקאבמצבכזה ההון,והגדלתהגירעון הממשלתיבכ- 1.7 נקודותהאחוזויחס חוב-תוצרבכ- 17% . 51 הוועדהלענייניביקורתהמדינה,משברהגירעוןבמוסדלביטוחלאומיוהשפעת מגפת הקורונהעליו− ניהולהחובהממשלתיוהתחייבות הממשלהלמוסדלביטוחלאומי– דוחמבקרהמדינה66א, 13 ביולי2020 52 אילמדן,רפרנטרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר, דוא”ל, 10 באוגוסט2020 . 53 הוועדהלביקורתהמדינה, איתנותוהפיננסיתשלהמו סדלביטוחלאומי, 19 בדצמבר2018 . המוסד לביטוחלאומי, דוחותכספייםליום 31 בדצמבר8 201 , עמ'60 ,יוני9 201 . 54 דניאלגוטליב,סמנכ"למחקרותכנון,המוסדלביטוחלאומי,דוא"ל,24 בנובמבר2020 . 55 הוועדהלענייניביקורתהמדינה, משברהגירעוןבמוסדלביטוחלאומיוהשפעתמגפתהקורונהעליו− ניהולהחובהממשלתיוהתחייבות 56 הממשלהלמוסדלביטוחלאומי– דוחמבקרהמדינה66א, 13 ביולי2020 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 19 הוצאותהמוסדגדלותולכןיהיהעליולמשוךחלקמכספיהקרןובשלהמשברעשויהלהיווצר פגיעהתזרימיתבטווחהקצרוגםפגיעהאקטואריתבטווחהארוך. לביטולההסכםישהשלכות מאקרוכלכליות,שכן מהלךזהעשוי להוביללהגדלתהגירעון  הממשלתי בכ- 1.7 נקודות האחוז. נוסף על כך, המשמעות של העברת קרן העודפים לניהולעצמאישלהמוסדהיאהגדלתיחסחוב- תוצר בכ- % 17 ,דברהעשוילפגועבדירוג האשראישל המדינהולייקראתעלויותגיוסהחובשלהבעתיד. המשמעותהיאהקצאתחלק גדוליותרמתקציבהמדינהלתשלוםחובותוריביתמדישנה. נוסף לכך ,במסגרתהעברתתקציבהמדינהוחוקההסדרים לשנת2020 תכנןמשרדהאוצר להציעשינויבסעיף34 לחוק,כך שיעוגןבחוק כיהשקעותעודפיהמוסדימשיכולהיותמועברות לקרןבניהולאגףהחשבהכללי(כפישבפועלקורהכיום),והמוסדלאיוכללבחורלהשקיעאת הכספים באופן עצמאי.57 מעבר לשאלת הניהול הנכון של עודפי המוסד, לעצם העיסוק המתמשךבשאלהזו,לרבותהיכולתשלהמוסדלהחליטעלהפסקתהע ברתהעודפיםלאו צר המדינה,עשויהלהיותהשפעהעלהסביבההכלכליתואףעלדירוגהאשראי,שכןאי- הוודאות ביחס לגירעון ו לחוב הממשלתיים עולה. בהקשר זה נציין כי לפי משרד האוצר58 העודפים הנוצרים בתקציב המוסד נובעים, בין היתר, משיעור השתתפות המדינה, שכן ההכנסות השוטפותמדמיביטוחאינ ן מספקותלמימוןההוצאות,וממילאאםהמדינההייתהמפחיתהאת השתתפותההעודפיםהיוקטנים.לכן,איןמקוםלנתקביןאוצרהמדינהלביןניהולהעודפים, מעברלשאלתהתשואה. כלומר,אילוהמוסדהיהמסתמךעלהכנסותיומגבייהבלבדלאהיה נותרבידוכלעודףלהשקעה,והואהיה מצויבגירעוןתפעולישוטףתמידי. עמדת מנהלהמחקר והתכנוןבביטוח בהתייחסלהשלכותשהציגמשרדהאוצר, עמדתימנהלהמחקרוהתכנוןבביטוחהלאומיכלפי הלאומיבנושאאופן אופןניהול הקרןהיאשהתשואההמתקבלתבפועלעלהקרןנמוכהמהתשואהשהייתהעשויה ניהולהקרןהיא שהתשואה להתקבלאילוהממשלההייתהמשקיעהאתקרןהביטוחהלאומיב"השקעהקונסטרוקטיבית", המתקבלתבפועלעל שכןהשקעותאלו,שהןהשקעותבתשתיות, נאמדותבשיעוריתשואהגבוהיםשל יותרמ- 5% הקרןנמוכה בשנה. בכלהקשור לטענהכיהשקעהבשוקההוןגורמתלסיכוןשלכספיהמבוטחים,נטע ן כי מהתשואהשהייתה דווקאבהשקעהמסוגזה אפשר ליצורפיזורהשקעותובכךלהקטיןאתהסיכון. עשויהלהתקבלאילו הממשלההייתה לפימנהלהמחקר,אי-ה רישוםשלהחובלטובתהקרןכחובציבוריחיצוני ,כפישנהוגכיום,עשוי משקיעהאתקרן לגרוםלפגיעהעתידיתבדירוגהאשראישלהמדינה,שכןבעתידממילאיצטרכולשלםחובזה הביטוחהלאומי ב"השקעה וכךיגדליחסחוב- תוצרשעשוילייקראתעלויותגיוסהחובשלהמדינה. קונסטרוקטיבית". 57 עליבינג,רכזרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,פגישה,21 ביולי2020 . 58 שם. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 20 נוסףעלכך ,נטעןכיהכוונהשלמשרדהאוצרבתיקוןהחוק, כךשהמוסדלאיוכללבחורלהשקיע אתכספיהקרןבאופןעצמאי,נועדהלבטלאתמעמדוהעצמאישלהמוסד.59 4 . שאלתמעמדושלהמוסדכחברתביטוחלאומית 4.1 עמדותהצדדים–המוסדלביטוחלאומיומשרדהאוצר סוגיה מרכזיתהמשפיעהעלאופןהדיוןבשאלת האיזוןהאקטוארישלתקציבהמוסדהיא שאלת מעמדו ותפקידו של המוסדבגביית דמי ביטוח ותשלומי קצבאות,והמודל הנכון לשם מימוש תפקידובמדינתישראל. אפשר להציגשתיעמדותקצהבאשר למודלהרצוי, וכמובן ש אפשרלמצואעמדותבינייםשונות עלהצירביןשתיהעמדות: עמדת מינהל המחקר והתכנון ב מוסד ל ביטוח לאומי היא שתפקיד המוסד הוא לשמש לפיעמדתמינהל המחקרוהתכנון מערכת ביטחון סוציאלית עצמאית. כדי לממש תפקיד זה על המוסד להתנהל מבחינה במוסדלביטוח תקציביתכחברתביטוחלאומיתללאמטרותרווחשתפקידההואלגבותדמיביטוחמכלמבוטח לאומי,עלהמוסד ולשלם קצבאות ביטוחיות בעבור המבוטחים שצברו זכויות ביטוחיות והגיעו למצב שבו הם להתנהלמבחינה תקציביתכחברת נדרשיםלקבלגמלהביטוחיתמסוימת.כךלמשל,אדםשבמהלךחייוש ילםדמיביטוחלאומי ביטוחלאומיתללא בתקופתעבודתו,זכאילקבלדמיאבטלה, שהיאגמלהמחליפת שכר,בתקופהשאיננועובד; מטרותרווח, אדם ששילםדמיביטוחלאומיבתקופתהעבודה,זכאילקבלקצבת זקנה בתקופהשלאחרגיל שתפקידההואלגבות הפרישה . דוגמאות אלו מייצגות את הערך הביטוחי שקיים במוסד, שלפיו מימון הקצבאות דמיביטוחמכל מבוטח,ולשלם הביטוחיותצריךלהיעשותרקעלידי הכנסותהביטוחהלאומי– דמיביטוח,תקבוליריבית קצבאותביטוחיות. ושיבוב, והשתתפות האוצר שנועדה לממן את הפסד ההכנסות שנגרם בשל פטורים מתשלוםדמיביטוחהניתניםלאוכלוסיותשונות. בהתאם לעמדה זו, מטרת השתתפות הממשלה בתקציב המוסד היא מימון דמי הביטוח החסרים,שהמוסדה יהצריךלגבותעלפיהמודלהביטוחיהטהור, ו"החוסר"נוצרבשלהחלטות מדיניותשלמתןפטורים,כגון: שיעורמופחתשלדמיביטוח עדגובההכנסה מסוימת, אוהנחה שהממשלהנתנהלמעסיקים בעבורחלקםבדמיהביטוח.כמוכן,בהנחהשמקבליםעמדהזו, מובןהצורךבשמירהעלאיזוןאקטואריבמאזןהמוסד עלידיצבירתקרןעודפים,שכן,בדומה לחברות ביטוח אחרות, יש פער של זמן בין הכנסות המוסד המתרחשות בזמן הווה, לבין התחייבויות המוסד, הנפרשות על פני שנים רבות, לדוגמה ב גמלאות זקנה וסיעוד. השינויים בשניםאלו בגובהדמיהביטוח ובמספרהמשלמיםוהזכאיםלאורךשנותהפעילות,עשוי ים ליצור גירעון אקטוארי, שבו הכנסות המוסד בחישוב לאורך השנים אינן מספיקות לממן את התחייבויותיו,ואזנוצרצורך,כמובכלחברתביטוח,לבצעאיזוןאק טוארי. דני אלגו טל יב,סמ נכ"למחקרותכנון,הביטוח הלאומי דוא"ל,,24 בנובמבר2020 . 59 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 21 אפשר לבצעאיזוןזהבכמהדרכים:הגדלתנכסיהמוסדעלידיהעלאתדמיביטוח, אוהקטנת התחייבויותיו עלידי הפחתתהזכויותשלהמבוטחים( קיצוץבקצבאות),אושילובביןצעדים אלו.ל פעריהזמן ישהשפעהמשמעותית נוספת, שכן צורכיהמימוןשלהמוסד הםארוכיטווח, בגלל התחייבויותיו על פי חוק , בעוד ש להחלטות הממשלה יש אופק קצר טווח בהרבה, ולכן החלט ות המתקבל ו ת כיום ועשוי ות להשפיע על התחייבויות המוסד לאורך שנים רבות, לא בהכרח יהיו מגובות בתקצוב ממשלתי לאורך כל אותן שנים, בגלל חילופי ממשלות וסדרי העדיפויותשלהן,וכך עשו ילה יווצ רמצבשלגירעוןאקטוארי. יצויןכילפיעמדהזו,ובהתאם 60 להחלטות הוועדה (כפי שיוסבר בסעיף 5 ), הרי שבמקרה של גירעון אקטוארי צריך להתבצע תהליך אוטומטי של העלאת דמי הביטוח או קיצוץ בקצבאות כדי לחזור לאיזון אקטוארי של הביטוחהלאומי. לעו מתזאת,עלפי עמדתאגףהתקציביםבמשרדהאוצר,תפקידהמוסדהוא לשמש זרוע עלפי עמדתאגף התקציביםבמשרד ביצועיתשלהממשלהלתשלומי ה קצבאותהשונותלאזרחים. עלפיעמדהזו,דמיביטוח האוצר,תפקיד הנגבים על ידי המוסד הם מעין מס המוטל על האזרחים ומשמש כמקור תקציבי להכנסות המוסדהואלשמש המדינה, ולמעשה אין בהכרח קשר ישיר בין סכומי תשלומי המס לבין גובה הקצבאות זרועביצועיתשל הממשלהלתשלומי שהמבוטחיםמקבלים, באופןדומהלהתנהלותכללהוצאותהממשלהב תקציבהמדינה ה קצבאותהשונות עםתשלומיהמסשלהאזרחים. למעשה,עמדהזורואהבדמיהביטוחהלאומימנגנוןדומה לאזרחים.עלפי יחסיתלמנגנוןשלדמיביטוחהבריאות,אשרנגביםבמנגנוןנפרד,אךבפועלהםחלקמתקציב עמדהזו,דמיהביטוח המדינה. הלאומיהםמעיןמס המוטלעלהאזרחים. מכך יוצא, כי מכיוון שהממשלה אחראית לביטחונם הסוציאלי של האזרחים, במקרה שייווצר גירעוןבתקציבהמוסד,הואימומןבמלואועלידיתקציבהמדינה.לכן, לפיתפיסהזו,שאלת האיזוןהאקטואריבמאזןהמוסדרלוונטיתפחות,מכיווןשבכלשנההממשלהצפויהלכסותאת ה גירעוןבתקציבהמוסד,אםייווצר, וממילא איןסכנהשלקריסהעתידיתשלהביטוחהלאומי, חדלותפירעוןוהפסקתתשלומיהקצבאות. כךלמשל,במקרהשההוצאהעל גמלאות הזקנה והסיעודתגדלעקבהעלייהבתוחלתהחיים,עלמשרדהאוצריהיהלמצואמקורמימוןלתשלום קצבאותאלו(בהנחהשהזכויותלאישונו)וממילאלאייווצרגירעוןבתקציבהמוסדשיסכןאת איתנותוהפיננסיתבשנהכלשהי. כאמור,רובהקצבאותהמשולמותעלידיהמוסדושיעוריהןמעוגנ ים בחוק,כךשגםבמקרה שבו תחליט הממשלה על הפחתת קצבאות כדי ליצור איזון תקציבי, הדבר יחייב תיקוני חקיקה באישורהכנסת,בשונהמהוצאותממשלתיותאחרותשאינןמעוגנותבחקיקה,וממילאנית נות לשינויבצורהפשוטהיותר. המשךתשלוםהקצבאותאינותלויאפוא במאזןהמוסדבכלרגע דניאלגוטליב,סמנכ"למחקרותכנון,המוסדלביטוחלאומי,דוא"ל,6 באוגוסט2019 . 60 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 22 נתון,אלאבהחלט ותהממשלהוהכנסתבדברהמדיניותהסוציאלית,ובדבר הקצאתהתקציב ליישומה. נוסף על כך , על פיעמדה זו, האלמנט הביטוחי בגמלאותשאינןגבייתיותאינושונה מהותי ת מהגמלאותהגבייתיות, וההבדלהמהותיביניהןהוארק בדרכיהגבייה.לדוגמ ה,קצבתהבטחת הכנסה, שאינה גבייתית, דומה יותר למודל ביטוחי המשולם בקרות אירוע הגורם לפגיעה בהכנסהמאשר ל קצבתילדים, שהיא גבייתית. לפיעמדהזו,גםהגמלאותהגבייתיותמשולמות עלידיהמוסדכזרועמבצעת שלהממשלה–מכיווןשהזכאותלגמלאותמוקניתמכוחחוקולא מכוחתשלוםדמיביטוח. על פי עמדה זו יש לבחון את מנגנון הביטוח הלאומי בדומה למנגנון סל שירותי הבריאות שב אמצעותו המדינה מממנת בכל שנה את ההפרש בין עלות הסל להכנסות מדמי ביטוח בריאות,מבלילהידרשלחישוביםעתידייםשלגירעונות,ומבלישייווצרחששציבורימקריסהשל המערכת. ב דומהלכך,ככול שייווצרבעתידפערגדוליותרביןהוצאותהמוסדלביטוחלאומי לבין הכנסותיו,המדינהתצטרךלהגדילאתהשתתפותה בתקציבו− ואיןמקוםלחשששלאכך יהיה. יתר על כן, בעוד שעל פי המודל הביטוחי כדי לממן העלאת קצבאות, נדרש המוסד להגדילאתדמיהביטוח,עלפיהמודלהמוצעיש למשרדהאוצרישמגווןרחבשלמקורותמימון אפשרייםכדילממןהגדלהשלקצבאותהביטוחהלאומי, אם שהממשלהתחליטעלכך. 61 כאמור, בעמדהזושלאגףהתקציביםבמשרדהאוצריששינוימסוים מןהעמדהשהוצגהלאורך השנים והיא באה לידי ביטוי גם בהשתתפות נציגי האגף בוועדות ו בצוותים שעסקו בשאלת האיתנותהפיננסיתשלהמוסד,ובתיקוניחקיקהשנעשובעיקרבמסגרתתקציבהמדינהלשנים 2015 ו- 2016 . לפי אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,המודלבישראלאינומתנהלבפועלעלפי ע קרונותביטוחיים,ביןהיתרבגיןה מעורבותהגבוההשלהממשלהבמימון תקציבהמוסד;מכיוון שמעברלמודלביטוחייותראינועלהפרק(שכןמעברזהמחייבהעלאתדמיביטוח),החלופה הנכונהיותרכיוםהיאהמודלהמופעלבנושאסלשירותיהבריאות.נוסףעלכך,גםאםיישאר המודל הנהוג כיום, ייתכן שיש מקום להפריד בין ענפים ביטוחיים במהותם לכאל ה שאינם ביטוחיים ונדרשתהסדרהכלליתשלהנושא., עלפיאגףהתקציביםב משרדהאוצר,ככלשהמוסדהיהעצמאייותרמבחינתניהולתקציבו, הרישמרחבהגמישותהתקציביתבעתמשבריםכמומשברהקור ונההיהמצטמצם,שכןכלצעד היהנבחןביןהיתרנוכח שאלתהאיזוןהאקטוארי.נוסףעלכך,בניגודלחששותשהועלובעבר בדברקיצוציםב עי תותמשברמשיקוליתקציב,אפשרלראותכי בעתמשברהקורונהלארק שלאחלצמצוםבהוצאותהממשלהעל ביטחוןסוציאלי,אלא הממשלהאף הגדילהמשמעותי ת עליבינג,רכזרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,פגישה,21 ביולי2020 . 61 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 23 את התקציבים המועברים למוסד, כדי לאפשר רשת ביטחון סוציאלי רחבה יותר בתקופת המשבר. נציין, כי במסגרת הדיונים שהתקיימו בממשלה ל הכנת הצעת התקציב לשנת 2020 , נבחנה במשרד האוצר האפשרות לשינוי חקיקה רחב יותר, שיסדיר את מעמדו של ה מוסד לביטוח לאומי בהתאם ל מודל דמי ביטוח בריאות. עם זאת, מ כיוון ש הכוונה הי יתה להעביר שינוי משמעותיזהבמסגרתהסכמותעםהמוסד, שלאהושגובאותהעת,הוחלטלתקןרקאתנושא ההשקעותשלעודפיהתקציבכפישתוארלעיל. 62 אפשרותמימוןנוספת בהקשרזהנצייןכיאפשרותמימוןנוספתשלקצבאותהמוסדהוצגהבמחקרשלהמכוןהישראלי שלקצבאותהמוסד לדמוקרטיה. על פי הצעה זו, הקצבאות השוטפות של המוסד (ילדים, אימהות, נכות, נפגעי הוצגהבמחקרשל עבודה ואבטלה) ישולמו באמצעות מימון PAYG (עליו מוסבר להלן), ואילו הקצבאות ארוכות המכוןהישראלי הטווח– אזרחיםותיקים,שאיריםוסיעוד– ימומנועלידיקרןעודפיםשתהיהבאיזוןאקטוארי. לדמוקרטיה.עלפי ההצעה,הקצבאות עלפיההצעה,במצבכזהישקשרביןהתשלומיםשמשלמיםהמבוטחיםכיוםלביןהקצבאות השוטפותשלהמוסד שיקבלו בעתיד שיכוסו על ידי הקרן נוסף על כך,. יצירת קרן סגורה המיועדת לקצבאות אלו ישולמובאמצעות בלבדתחזקאתהאמוןשלהמבוטחיםבאיתנותהביטוחהלאומי.63 הצעהדומההוצעהגםעל מימוןPAYG ,ואילו הקצבאותארוכות ידיבנקישראלבדוחהבנקלשנת2020 , כאמורבסעיף2.2 לעיל. הטווחימומנו 4.2 שיטותהמימוןהשונותשלמערכ ות ביטחוןסוציאלי באמצעותקרן עודפיםשתהיה בהכללה, אפשרלומרכיהבדליםאל ה בגישותבאשרלמעמדושלביטוחלאומי,קשוריםלשיטות באיזוןאקטוארי. המימוןהשונותשלמערכות ביטחוןסוציאלי הנוהגותבמדינותשונותומוכרותבספרותהמחקר בנושא. להלןמוצגות שלוש גישותמימון בולטות: 64 ( ): על פי שיטה זו, המיושמת בדרך כלל במערכות ביטחון סוציאלי יששלושגישותמימון PAYG pay as you go בולטותלמערכות ממשלתיות ,בשונהמחברותביטוחפרטיות הקצבאותממומנותמההכנסותבאופןשוטף,ללא ביטחוןסוציאלי צורך בקיומה של קרן. התקבולים המתקבלים בכל שנה מאוכלוסיית המבוטחים מועברים הנהוגותבעולם: כקצבאותלזכאיםלהןבאותה תקופה,מתוךהנחה כימצבזהיי שמר גםבעתיד, וכךנבנהאמון PAYG ,מימוןמלא ומימוןחלקי. רב- דורי במערכתהביטחוןהסוציאלי. עםזאת,איןקשר מימוניישיר ביןתשלומיםשלמבוטחים כיוםלבין קצבאותשהם יקבלובעתי ד,ולמעשהמדוברבסוגשלמימון בין-דורי, לפחותבהקשר שלגמלאות זקנהוסיעוד. בשניםמסוימות,כאשרישגירעוןשוטף,הממשלהמשלמתאתהפער ביןההכנסותלהוצאות,אךבשיטהכזאתאיןמשמעותלגירעוןאקטוארי,מכיווןשלאנוצרגירעון שוטףבשוםשלב.עםזאת,בחלקמהמקריםישקרןעודפיםמסוימת גםבשיטהזו,כדילסייע בה חלקהשלתנודותקצרותטווחשלההכנסותאושלההוצאות. ככלל, אפשר לומרכיגישת שם. 62 המכוןהישראלילדמוקרטיה, הזדקנותהאוכלוסייהוסוגייתהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי,דצמבר2019 . 63 המוסד לביטוח לאומי, מסקנות הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך, 64 עמ'52 − 51 , אפריל2012 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 24 אגף התקציבים במשרד האוצר המוצגת לעיל, דומה למודל מימון כזה של מערכות ביטחון סוציאלי, שכן בתקבוליםהשוטפים נכללתגםהשתתפותאוצרהמדינה. מימון מלא ( ): על פי המודל התיאורטי של שיטה זו, המבוטחים מממנים את FundedFully הקצבאות שלהם בכל זמן באמצעות צבירת כספים בקרן עודפים, שתשמש בעתיד למימון הזכויות שלהם. נוכח זאת, מכיוון שהקרן צריכה לכסות את הקצבאות שיידרשו בעתיד עליה לצבורכספיםבסכוםשיספיקלשםכך .במודלמימוןכזה,נדרשאיזוןאקטוארישלהקרן בכל שלב, כדילהבטיחשהיאת וכללממןאתהקצבאותבעתיד.מודלזהמקובליותרבחברותביטוח בשוקהפרטי. מימוןחלקי(FundingPartial ):שיטהזומשלבתביןשתיהשיטותלעיל. המימוןנעשההןעל ידי תשלוםשוטף של המבוטחיםכלשנה והןעלידייצירתקרןלאיזוןאקטוארי,הנדרשת כדי לממןאתהפערבזמןביןקצבאותהמשולמותכיוםעלידיהמבוטחיםלביןהתקבוליםשיקבלו בעתידכשיהיוזכאיםלהן.בשיטהזוישקשרביןהתשלומיםשלהמבוטחיםלביןהזכויותשלהם בעתידאםכילאמדוברבסוגשלחיסכוןאישיכמובשיטתהמימוןהמלא,ולכןנדרשמנגנוןשל איזוןאקטוארי כדי להבטיחזאת.האיזוןהאקטוארינעשהעלידייצירתקרןעודפים.אפשר לומר כיגישתהמוסדהמוצגתלעילתואמתלמודלמימוןכזהשלמערכותביטחוןסוציאלי. 4.2.1 מימוןמערכות ביטחון סוציאליבעולם–מבטמשווה65 כאמור,במדינותשונותמונהגותשיטותשונותשלמערכות ביטוחלאומי,לרבותמודלהמימון. בלוח 6 להלן מ וצגתו שיטות המימון השונות של מערכות ביטחון סוציאלי וקרנות העודפים הקיימות בכמה מדינותבעולם. נקדים ונאמר כי בעת הצגת נתונים משווים בין מדינות על נושאים תקציביים, או על מערכותציבוריותאחרות,כגוןמערכתהביטוחהלאומי,ישלדעתכיאופןהפעילותבכל מדינהעשוילהיותמושפעמגורמיםמו מאפייניםרבים,וממילאישלהביןאתהנתונים בכל הקשורלכלמדינהבהקשרהרחביותר.כךלמשל,מנגנוןהביטוחהלאומי,מבנהו (מוסד ביטוח לאומימרכזיאוכמהגופיםהעוסקיםבענפיםהשונים) ואופןמימונו,יכוליםלהיות מושפעיםמהמדינ יותהכלכלית- חברתית הנהוגהבמדינה,מ אופןקביעתתקציבהמדינה ומ המגבלותהפיסקליות,וכןמ מערכותנוספות,כגוןמערכתהבריאותוהפנסיההנהוגות בכלמדינהוהזיקהשלהןלמערכתהביטוחהלאומי. הנתונים המשווים המובאים להלן מבו ססים על תשובות שהתקבלו מ הפרלמנטים של המדינות השונות על שאלון שנשלחמטעםמרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת.חשובלציין שהשאלוןהתמקד ב נקודותמרכזיותאחדות,ולאבחןאתהסוגיהבהיבטהרחבשלהבהתאם למשתנים שפורטו לעיל. ככל שיהיה רצון להשתמש בנתונים אלו לשם קביעת מדיניות, 65ECPRD,NationalSocialSecurityFundManagement,July2020. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמ עמדוואיתנותוהפיננסית | 25 נדרשת בחינה מעמיקה יותר של כלל המשתנים הרלוונטיים. נוסף על כך, הנתונים מתבססים על המידע שהתקבל מהמדינות שבחרו להשיב על השאלון, וממילא אין מדובר בהכרחבמדגםמייצגשלמדינותושל מערכותביטוחלאומי יתרעלכן,.בחלקמהמקריםמדובר בתשובותחלקיות.מהתשובותהמוצגותלהלןאפשרללמוד כייש הבדליםביןמערכות בי טחון סוציאלי בעולם. בחלקמהמקרים,התשובותהת ייחסורקלחלקמהענפיםהמתקיימיםבישראל וממילאייתכן שהתיאורהמוצגהוא חלקיבלבד. ייתכן גםש התשובותכוללותהתייחסותבעיקר למבנהשיטתהמימון,אךישפרטיםחשוביםנוס פיםשלאנכללובה ןבהכרח.מכךאפשרללמוד כי ייתכן ש בחלקמהמקריםמערכותהב יטחוןהסוציאליבעולם אינןבנות- השוואהעםמערכת ביטוחהלאומיהנהוגה בישראל. לוח6– השוואות אופןהמימוןוקרנותעודפיםשלמערכות ביטחוןסוציאלי מדינה שיטת התפלגותההכנסות מנגנון איזון קרןלאיזוןאקטוארי אוקרן המימון עודפים אוסטריה PAYG בשנת2018 , 82% מההכנסות העובדיםוהמעסיקיםמשלמים לאנדרשתקרןלאיזון היומדמיביטוח,11% כלאחדמחצית מדמיהביטוח. אקטוארי,מכיווןשבכלשנה השתתפותהממשלהו- 7% במקרהשלגירעוןשוטף(בעיקר ישאיזוןשוטףביןהוצאות נוספיםבחלוקהביןהמבוטחים בתחוםהפנסיות)הממשלה להכנסות.66 והשתתפותהממשלה. מכסהאתהגירעוןשנוצר. פינלנד PAYG בשנת2019 , 77% מההכנסות ההכנסותשלכלשנהמכסות יש קרןלסיועבמימוןצרכים הגיעומהממשלה,5% אתההוצאותהשוטפותבכל ייחודייםהנובעיםממשברים מהשלטוןהמקומיו- 18% שנה. בטווחהקצר, אךהיאאינה הכנסותמדמיביטוח. מיועדתלאיזון אקטוארישל תקציבהביטוחהלאומי.הקרן בהיקףשלפחותמ- 1% מהתמ ג." תוכניתההשקעות נקבעתעלידימועצתהמוסד. אסטוניה PAYG הממשלהמכסההפסדים לאנדרשתקרןלאיזון בתחומיהפנסיהוהאבטלה. אקטוארי,מכיווןשבכלשנה בתחומיהרווחההפסדים נעשהאיזוןשוטףביןהוצאות מכוסיםעלידיהשלטוןהמקומי. להכנסות. קנדה מימון ההכנסותמבוססותבעיקרעל בכלשנהעודפיקרןהפנסיה חלקי דמיביטוחותשואהמקרן מועבריםלקרןהשקעות העודפיםשלתחוםהפנסיה. המנוהלתעצמאי ת עלידי הממשלהמשתתפתכמעסיקה הדירקטוריוןשבאחריות שלעובדיהמגזרהציבורי, משרדהאוצר.ברבעוןהראשון ויכולהלהחליטעלתקצובנוסף של 2020 התשואההשנתית לביטוחהאבטלהככלשירצו הנומינליתשלהקרןהייתה להטיבאתהתנאים. 9.9% . התפלגותההשקעות בתחילת שנת2020 הייתה:28.2% עלפיהתשובהשהתקבלהמהפרלמנטהאוסטרישיטתמימוןהביטוחהיאPAYG ,אבלבמקבילנערכתבקרהאקטואריתארוכתטווח 66 אחתלכמהשנים,כדילבחוןאםלטווחהארוךדיבתנאיםהקיימים(גובההקצבאותוההפרשותהסוציאליות),שכןנדרשתנקיטתצעדים מאזניםכדילהבטיחיציבות,ולשםשמירהעלהמסגרותהפיסקליות,למרותששיטתהמימוןנעשיתבעיקרעלבסיסאיזוןשנתי. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 26 מדינה שיטת התפלגותההכנסות מנגנון איזון קרןלאיזוןאקטוארי אוקרן המימון עודפים במניות, 24.7% בקרנות השקעהפרטיות, 23.3% בריביתקבועה(אג"ח ממשלתיוכדומה)ו- 23.8% בנכסיםריאליים. פולין בשנת2019 ההכנסותמדמי יש כמהקרנות, ובהןקרן ביטוחהיו80.6% הוהכנסות עודפיםהמיועדתלשמורעל מהשתתפותהמדינההיו יציבותהפנסיותלאוכלוסייה 15.8% . המבוגרת.הקרןמשקיעהאת העודפיםבמגווןסוגי השקעות:אג"חממשלתיות, מניותואג"חקונצרניות. יוון בשנת2019 ההכנסותמדמי עודפיםשנצבריםבביטוח ביטוחלאומיהיו48.4% הלאומימועבריםמדיחודש וההכנסותמהשתתפות לניהולשל הבנקהמרכזישל הממשלההיו47.6% יוון. הביטוחהלאומייכול (בהתייחסלפנסיה– קצבאות לבחורלהשקיעאתהעודפים זקנה). חלקמהתקציב במניות, ב אג"חבו פיקדונו ת הממשלתינועדלכסות תחתניהולשלהבנקהמרכזי. גירעונותבענףהזקנה. בריטניה67 PAYG השתתפותהממשלהבהכנסות בעברהאקטוארהממשלתי העודפיםנשמריםבקרנות הביטוחהלאומיבשנת2019 המליץעליצירתעודפיםשל1/6 ביחידתהחובהממשלתית הייתה כ- 2.5% .שארההכנסות מההוצאותהצפויותבכלשנה, ומסייע ים לממשלהבצמצום הםמדמיביטוח. כדי להתמודדעםגירעונות החובשהיאצריכהלגייסבכל זמנייםבמהלךהשנה. במהלך שנה.מדוברלמעשהבסוגש ל השניםנחקקחוקובוניתנה הלוואהלמדינה(כמואג"ח) האפשרותלמשרדהאוצר אךהם מיועדיםלתשלומים להעבירכספיםלביטוחהלאומי העתידיים הנדרשיםעלידי כדי לכסותגירעונותשוטפים. ביטוחלאומי. הממשלהאינה המקסימוםהאפשרילמימוןהוא רשאיתלראותבהכנסותאלו בגובה17% מההוצאות הכנסותרגילותעלחשבון השנתיותהצפויות.צפויכי צמצוםהקרן. בשנים2021 − 2020 התקבולים יהיוגבוהיםבכ- 8.2 מיליארד ליש"טמהתשלומיםהנדרשים, ולכןלאצפוייםתשלומים ממשרדהאוצר(לפנישהובאה בחשבוןהשפעתמשבר הקורונה.) ארה "ב מימון 92.4% מההכנסותהםמדמי עדשנת2010 הביטוחהלאומי במשךשנים רבות הביטוח חלקי ביטוחו- 7.6% הםמהתשואות כיסהאתהתקבוליםעלידי הלאומיגבהתשלומיםמעבר בהקשרזהנצייןכיגםבבריטניההיודיוניםרביםלאורךהשניםבאשרלמעמדושלהתשלוםהמוטלעלהאזרחיםלביטוחלאומי.לאורך 67 השניםהיוניסיונותלאחדביןתשלוםמסהכנסהלביןהתשלוםלביטוחלאומי,בטענהשאיןביניהםהבדלמהותי.מנגד,היוטענותכי בתשלוםלביטוחלאומינוצרקשרביןהתשלוםשהמבוטחמשלםלביןההטבותשיהיהזכאילהןלפיסוגיהקצבאותהשונים. HouseofCommons,NationalInsurancecontributions:anintroduction,16December2019. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 27 מדינה שיטת התפלגותההכנסות מנגנון איזון קרןלאיזוןאקטוארי אוקרן המימון עודפים שמתקבלותעלידיקרנות התשלומיםהשוטפים.מאותה לנדרשל מימוןה ת שלומים הנאמנותשלהביטוחהלאומי. שנהמשתמשים בכספיםמקרן השוטפים,כדי ליצורקרן איןהשתתפותמתקציב העודפים לכיסוי ההוצאות עודפים.קרןהעודפים המדינהבהכנסות, למעט השוטפות,כדישלאלהיות מנוהלתעלידימשרדהאוצר, הח זריםבגיןעלויותתפעול. בגירעוןשוטף. וההשקעותנעשות עלידי קרנותנאמנותהמשקיעות אתכספיהןבאג"ח ממשלתיותשלארה"ב. משנת2010 ,הביטוח הלאומי נמצאבמצבשלגירעוןשוטף ונאלץ להשתמש בכספים הצבוריםבקרןהעודפים כדי לכסותאתהוצאותיו השוטפות.בשנת2019 , שווי קרןהעודפיםהיהכ- 2.9 טריליוןדולרוהכספים המושקעיםהניבותשואהשל 2.711% . שוויץ מימון ישכמהגופיםהפעילים עקרונית, כלסוגיהקצבאות ישקרנותעודפים לכלאחד חלקי בתחומיםהשוניםשלהביטחון ממומנותעלידיPAYG מכספי מענפיהביטוחהמנוהלים הסוציאלי.בשנת2018 דמיהביטוח,אךמערכתהביטוח תחתקרןאחתבהתאם ההכנסותמהמגזרהציבורי הסוציאלישמאחדתאתכלסוגי לפרופילהסיכוןשלכלאחד ודמיביטוח,התפלגו כך: הקצבאותבמדינה,אחראית מהענפים.העודפיםמושקעים קצבאותזקנה– 75% מדמי לדאוגכיבמקרהשההוצאות באג"חממשלתיות,מניות הביטוחוהיתרמהשתתפות עולותעלההכנסותבאחתמן ונדל"ןבשיעוריםמשתנים. הממשלה. הקצבאות,המערכתהמרכזית מועצתהמנהליםשלמערכת נכות–כ- 58% מדמיביטוחו- תדאגלממןאתה גירעון השוטף ה ביטחון הסוציאליהמרכזית 42% השתתפותהממשלה. שנוצרבאחדמןהענפים. הממוניםעלידיהממשלה)( דמיאבטלה– ממומנים אחראיתעלניהולההשקעות במלםאו עלידידמיביטוח. שלהקרנות. גרמניה PAYG ישכמה גופיםהפעילים באופןעקרוני,ההכנסות כדילהתמודדעםההשלכות בתחומיהביטוחהלאומי השוטפותמממנותאתההוצאות העתידיותשלהזדקנות השונים(זקנה,אבטלה,תאונות השוטפות.אםנוצרעודףבשנה האוכלוסייה,בשנת2015 וכדומה.)בשנת2018 כשני מסוימת,הואישמש כדי לממן הוקמהקרןאקטואריתלמימון שליש יםמההכנסותהיומדמי הפחתהשלשיעורדמיהביטוח קצבאותסיעודהמנוהלתעל ביטוחושלישהיהמהשתתפות המשולמים,כךשלאנצברים ידיהבנקהמרכזי. הממשלה. עודפיםרבים. בכלשנה0.1% מההכנסות מדמיביטוחמועברותלקרן. צפויכימשנת2035 יעשה שימושבקרן כדי להבטיח יציבותבתשלומיהקצבאות. ב סוףשנת2019 ,סךעודפי הביטוחהלאומיהיהכ- 110 מיליארדאירו− 3.19% מהתוצר. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 28 מדינה שיטת התפלגותההכנסות מנגנון איזון קרןלאיזוןאקטוארי אוקרן המימון עודפים צרפת מימון עקרונית, הביטוחהלאומי עקרונית, הוצאותהמוסד הביטוחהלאומיהיהב גירעון חלקי בצרפתהואגוףעצמאיללא צריכותלהיקבעכתלו ת במשךכשניעשורים,כךשלא תלותישירהבתקציבהמדינה. בהכנסות.עםזאת,מתחילת נצברועודפיםבקרן. בשנת2018 התפלגוהכנסות שנותה- 2000 הביטוחהלאומי המוסד כך: 56% הכנסותמדמי נמצאב גירעון מבני,ונדרש ביטוח,כ- 40% הכנסות מימוןמקרןמיוחדת( להפחתת ממיסיםשונים,לרבותמיסים חו בותחברתיים) לכיסוי חברתייםייעודיים,כ- 2% הגירעונותמדישנה. בשנים השתתפותישירהשל האחרונותישחזרההדרגתית הממשלה. לאיזוןשוטף. 5 . האיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי בהמשךלסוגיהשהוצגהבפרק4 בדברמעמדושל המוסדלביטוחלאומי, כל עודלאהתקבלה החלטה על שינוי אופן מנגנון המימון של הביטוח הלאומי, יש להידרש לשאלת האיתנות הפיננסיתוהאיזוןהאקטוארישלהמוסדגםבטווחהארוך.כאמור,עמדתהמוסדלביטוחלאומי היא כי יש לשמור על עצמאותו של המוסד כגוף ביטוחי. נוכח זאת, בפרק זה מוצגמיפוי של הבעיות שישכיוםבכלהקשורלמוסדלביטוחלאומי ,והצעותאפשריותלפתרו נן.אםיוחלטעל שינוי המנגנון בהתאם לעמדת משרד האוצר, כפי שהוצגהבמסמך, עצםהשינוי עשוי לפתור חלקמהסוגיותהמוצגות. ליציבותהשלמערכתהביטוחהלאומיישחשיבותברמההמקרו- כלכלית.יציבותפיננסיתשל ליציבותהשלמערכת הביטוחהלאומייש הביטוח הלאומי וצמצום הסיכונים במערכת הכלכלית יסייעו לחיזוק האמינות הפיסקלית של חשיבותברמה הממשלה, ושיפור זה עשוי להביא להפחתה ברמת הסיכון בתשואה על האג"ח המונפקות המקרו- כלכלית. ובתשלומי הריבית. יציבות המערכת יכולה לסייע גם בשיפור יכולת התכנון הממשלתית יציבותפיננסיתשל הביטוחהלאומי בתחומים הכלכליים- חברתיים, ובהם המערכת הפנסיונית, מערכת המיסוי והיקף ההוצאה וצמצוםהסיכונים הציבורית והֶרְכבה.מרכיבמרכזי בהבטחתיציבותהמוסדבטווחהארוךהואהקפדהעלאיזון במערכתהכלכלית אקטוארישלהמוסד. יסייעולחיזוק האמינותהפיסקלית מדע האקטואריה מתבסס על שימוש בכלים מתמטיים לפתרון בעיות חברתיות וכלכליות שלהממשלה. שנכלליםבהןמצביאי- ודאות.68 כאמור,האיזוןהשוטףשלהמוסדהואהיחסביןההכנסותלבין ההוצאות בכל שנה. עם זאת, לבחינת האיזון בטווח הארוך יש להביא בחשבון את ההכנסות העתידיותמהמקורותהשוניםבהשוואהלהתחייבויותהנובעותמתשלוםהגמלאותבעתידלכלל המבוטחים. בהינתן המודל הנהוג כיום, השלכה אפשרית של היעדר איתנות פיננסית בטווח הארוך היא שמחסור תקציבי עתידי יביא לפגיעה במערכת הביטחון הסוציאלית או להכבדת הנטל על אתרהאינטרנטשלאגודתהאקטואריםבישראל, מהזהאקטואריה"? ,כניסה: 4בנובמבר2019 . 68 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 29 הדורות הבאים. לדוגמה, במודל המימון החלקי, גמלת ה זקנה היא מעין חיסכון פנסיוני, שכן המבוטחיםמשלמיםדמיביטוחבשנותהעבודהומקבליםגמלהבגילה זקנה (אםכילאבהכרח בתלותבגובהההפרשותלאורךהשנים); חוסראיזוןתקציביעשוילגרוםלכךשלמוסדלאיהיה בעתיד תקציב מספיק לתשלום גמלאות ה זקנה על פי תנאיהן כיום, ולמעשה הנטל יוטל על החוסך (הפחתתהגמלה) או על הדורות הבאים(הגדלת נטל המיסוי), או שתהיההגדלהשל המימוןהממשלתיעלחשבוןהוצאותממשלתיותאחרות. בשנת2009 החליטה בשנת 2009 החליטה ממשלת ישראל על הקמת ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות ממשלתישראלעל הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך במסגרת החלטת ממשלה בנושא: בניית הקמתועדהלבחינת דרכיםלשמירת מנגנון לאיזון אקטוארי במוסד לביטוח לאומי.69 בעבודת הוועדה השתתפו נציגים מהמוסד האיתנותהפיננסית לביטוחלאומי,בנקישראל,משרדהאוצר,המועצההלאומיתלכלכלהבמשרדראשהממשלה שלהמוסדלביטוח וכןנציגיםשלהאקדמיה.הקמתהוועדהנעשתהבעקבותההכרהבחשיבותהתפקידשלהמוסד לאומיבטווחהארוך. לביטוחלאומיבהיבטיםהחברתיים- כלכלייםוהצורךלהבטיחאתיציבותהמערכתלטווחהארוך, המלצותהוועדהלא אומצועלידי כלומר גם במעבר בין- דורי.70 באפריל 2012 הוגש דוח הוועדה ובו נדונו הסיכונים במערכת הממשלה,ולא הביטוחהלאומי,כגון:הזדקנותהאוכלוסיי ה,היעדרבקרהאקטואריתוהיעדרכלליםלאיזוןבין התקייםדיוןמקיף ההכנסותלהוצאות.במסג רתהמלצותהוועדהנכתב,ביןהיתר, כיישלחלקאתגמלאותהמוסד וממצ ה בנושא. לאשכולותלפיטווח- זמןולהנהיגכלליאיזוןנאותים ל כלאשכול נוסףעלכך,. הומלץעלהקמת עםזאת,במסגרת הצעתתקציב קרנותעודפים לאשכולותלטווחבינוניוארוךוכןעלאיזוןהאשכולותבנקודתהמוצא.71 המלצות המדינה לשנים2015 הוועדהלאאומצועלידיהממשלהולאהתקייםדיוןמקיףוממצ ה בנושא.72 עםזאת,במסגרת ו- 2016 החליטה הצעת תקציב המדינה לשנים 2015 ו- 2016 החליטה הממשלה על נקיטת צעדים אחדים הממשלהעלנקיטת צעדיםלהגברת להגברתהאיתנותהפיננסיתוצמצוםהגירעוןשלהמוסד. 73 האיתנותהפיננסית יש לציין כי על פי עמדת אגף ה תקציבים במשרד האוצר (כמפורט בסעיף 4.1 לעיל), בשנים וצמצוםהגירעוןשל האחרונותחלשינויבעמדתהאגף ב נושאהאיתנותהפיננסיתשלהביטוחהלאומי :הגם שבעבר המוסד. נתפס נושא זה כסוגיה הדורשת פתרונות מורכבים, על פי עמדת האגף, כיום שאלת האיזון החלטה186 שלהממשלה ה- 32 , בנושא: בנייתמנגנוןלאיזוןאקטואריבמוסדלביטוחלאומי, 12 במאי2009 . 69 מסקנותהוועדהלבחינתדרכיםלשמירהעלהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומיבטווחהארוך,אפריל2012 . 70 ישלצייןכיהמלצותהוועדההיוחלקמסלכוללשלהמלצות.ביןהיתר,הומלץכייונהגוכלליאיזוןאוטומטייםהקובעיםמצביםבהםבאופן 71 אוטומטיינקטופעולותעלמנתלהביאלאיזוןאקטוארישלהמוסד. להרחבהבנושאהמלצותהוועדה ראו:אליעזרשוורץ,תיאורוניתוח שלמנגנוןהתקציבשלהמוסדלביטוחלאומי,העברותמהממשלהלמוסדואיתנותוהפיננסית מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,,11 בפברואר2014 . מבקרהמדינה,דוחשנתי66 א, ניהולהחובהממשלתיוהתחייבותהממשלהלמוסדלביטוחלאומי, 28 באוקטובר2015 . 72 73 להרחבהראו:אליעזרשוורץ,תיאורוניתוחהשינוייםהמוצעיםבמנגנוןהתקציבשלהמוסדלביטוחלאומיבמסגרתהצעתחוקההתייעלות הכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנותהתקציב2015 ו- 2016),התשע"ה- 2015 מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,, 8 באוקטובר2015 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 30 האקטוארי לטווח ארוך של המוסד אקוטית פחות , שכן המדינה צפויה לכסות את גירעונות השוטפיםשלהמוסד− ככלשיהיוכאלו− גםבעתיד.74 5.1 ה דוחהאקטוארישלהמוסד75 בסעיף 24 ב)( ל חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה− 1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי) נקבעכיבתוםכלשלוששנותכספיםיגישהאקטוארשלהמוסדלביטוחלאומי דוח אקטוארימלא.בפועל, בשנים1995 – 2010 לאהוגשודוחותאקטוארייםמלאיםבגין התקופה, ורק משנת2010 חזראקטואר המוסדלהגיש דוחותמלאים. הדוח האקטוארי מספק הערכה למצבו הפיננסי ארוך הטווח של המוסד ואמור לשמש אמצעי לסיוע בשמירה על האיתנות הפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי. ישלצייןכיחיש וביםאקטוארייםמתבססיםעלהנחותרבות, לשחלקןישרגישותלשינוייםלטווחהארוך,כךשכלשינויבאחתמההנחותעשוילהוביללשינוי משמעותי במסקנות ה דוח ככל שגופים שונים יתבססו על הנחות שונות,. אזי ייתכנו הבדלים במסקנותיהם , כפי שהדבר בא לידי ביטוי בפערים שבין המודל האקטוארי של המוסד לבין ה ניתוחשלבנקישראל, כפישהואמוצגבנספח1להלן.נוסףעלכך,הנתוניםהמוצגים אינם כוללים את השפעות משבר הקורונה על האיזון האקטוארי של המוסד ואת הגדלת הגירעון הממשלתיבעקבותהמשבר. להלןהמסקנותהעיקריותהעולותמןה דוח האקטואריהמלאהמעודכן ל- 31 בדצמבר2016 : יחסהתלותלאוכלוסייההמבוגרת: יחסזהמודדאתהיחסבין מספרהנפשותבאוכלוסייה  שגילן 65 ומעלה ובין מספר הנפשות באוכלוסייה שגילן 20 עד 64 (האוכלוסייה שבגיל העבודה.) מדד זה הוא הערכה ליחס בין האוכלוסייה המקבלת גמלאות זקנה וסיעוד מהמוסדלביןהאוכלוסייההמשלמתדמיביטוח. בתרשים2להלןמ וצגתתחזיתיחסהתלותלשנים2015 – 2065 . תרשים2– תחזיתיחסהתלותלאוכלוסייההמבוגרת2015 – 2065 76 40% 31% 31% 31% 31% 30% 29% 27% 26% 25% 23% 30% 21% 20% 10% 0% 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 עליבינג,רכזרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,פגישה,21 ביולי2020 . 74 75 המוסדלביטוחלאומי, דיןוחשבוןאקטוארימלאליום31 בדצמבר6 201 ,יוני 2020 . 76 הל שכההמרכזיתלסטטיסטיקה אוכלוסייהודמוגרפיה,, תחזיתאוכלוסייהלפיקבוצתאוכלוסייה,מיןוגיל−חלופהבינונית,כניסה: 29 בנובמבר 2018 ועיבודימרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי– תיאורוניתוחמעמדו ואיתנותוהפיננסית | 31 מהתרשים אפשרללמוד כייחסהתלות לשהאוכלוסייההמבוגרתצפוילעלותמיחסשל כ- יחסהתלות של ה אוכלוסייההמבוגרת 21% בשנת 2015 לרמה של כ- 31% בשנת 2065 . משמעות הגידול ביחס התלות היא צפוילעלותמיחסשל שההפרשות לביטוח לאומי של האוכלוסיי ה בגיל העבודה לטובת מימון גמלאות הזקנה כ- 21% בשנת2015 תצטרך לגדול, כדי לעמוד ברמה דומה של קצבאות לאורך זמן.77 מגמ ת הגידול ביחס לרמהשל כ- 31% עשויה להוביל לגידול חד בתשלומי המוסד ( גמלאות זקנה וסיעוד) לעומת השינויים בשנת2065 . בתקבוליהמוסד,מהשעשוילגרוםלהגדלתהגירעוןהאקטואריבטווחהארוך. תחזיתעודף או גירעוןבחשבוןהביטוחהלאומי:  בלוח7להלןמ ו צגתתחזיתהתקבולים,תשלומים,עודף או גירעוןשל המוסדויתרתהקרן עדשנת2060 . לוח7−תחזיתתקבולים,תשלומיםעודף אוגירעוןהמוסדויתרתהקרןבשנים2020 – 2060 (במיליוני ש ח)"78 שנה יתרתפתיחהשלהקרן תקבולים תשלומים עודף או גירעון יתרתסגירהשלהקרן 2020 227,725 91,392 83,733 7,658 235,507 2025 253,610 105,498 104,133 1,365 255,094 2030 247,325 118,853 124,258 -5,406 241,950 2035 206,081 134,185 146,917 -12,732 193,238 2040 123,381 150,511 172,732 -22,221 100,776 2045 -11,911 168,955 201,084 -32,129 -46,077 2050 -208,022 190,903 231,967 -41,064 -254,898 2055 -470,118 216,059 265,381 -49,322 -531,221 2060 -806,317 244,485 301,398 -56,913 -883,048 מהנתוניםשבלוח אפשרללמוד כיבשנים2025 – 2030 (לפיהדוח מדוברעלשנת2027 ,) צפוילהיותמעברממצבשלעודףבחשבוןהביטוחהלאומילמצבשלגירעון,אשרכאמור, גורםלקיטוןשליתרתקרןהעודפיםשלהביטוחהלאומי. אפשר לראותכיעלפיההערכות האקטואריותיתרתהסגירהשלהקרןצפויהלקטוןמ כ- 228 מיליארדש"ח בשנת2020 ליתרהשליליתשל כ- 883 מילי ארדש"ח בסוףשנת2060 . יתרתקרןהמוסדושנתהאיפוס: שנתהאיפוסשלהקרןהיאהשנההראשונה שבהיתרת  הקרןשלהמוסדמתאפסתונוצרמצב שבוללאסיועשלהמדינה,איןלמוסדלביטוחלאומי אפשרותלהמשיךלשלםאתכללהקצבאותולעמודבהתחייבויות הקבועותבחוקשלו כלפי המבוטחים. בתרשים3להלןמ וצגתתחזיתהתפתחותהתשלומים,התקבוליםויתרתהסגירהשלהקרן בשנים2020 – 2045 . 77 מסק נותהוועדהלבחינתדרכיםלשמירהעלהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומיבטווחהארוך,עמ' 40 ,אפריל 2012 . 78 המוסדלביטוחלאומי,דיןוחשבון אקטוארימלאליום31 בדצמבר6 201 ,יוני 2020 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 32 תרשים3−תחזיתהתקבולים,התשלומיםו יתרת הקרןשלהמוסדבשנים2045 − 2020 במיליארדיש"ח)(79 300 250 200 150 100 50 0 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 תקבולים תשלומים יתרת סגירה של הקרן בשנת2027 צפויים להיות תשלומי המוסדגדולים מן התקבולים (כולל הכנסותמריבית ופירעוןאג"ח),ומשנהזוצפויהלקטוןיתרתהסגירהשלקרןהעודפיםשלהמוסדלביטוח לאומי,עדלמצב שבו יתרתה הופכת מחיוביתלשליליתבשנת2044 . רמתהכיסוי: רמתהכיסוימוגדרתכיחסשביןיתרתהסגירהשלקרןהעודפיםבסוףשנה  לביןהתשלומים במהלך השנהשחלפה.המשמעותשליחסזההואמספרהשניםשהמוסד לביטוחלאומייוכללשלםאתהתחייבויותיועלסמךיתרותהנכסים שבידיובסוףהשנה.רמת הכיסויהמינימליתשהוגדרהלצורךשמירהעלהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדעומדתעל 2.5 שנים.על פינתוניה דוחרמתהכיסויצפויהלרדתמכ- 2.87 בשנת2017 לכ- 2.5 בשנת 2025 , ומשנה זו צפויה לרדת מתחת לרמה המינימלית הנדרשת ועד לרמת כיסוי של 0 בשנת2044 שבהצפויהלהתאפסיתרתהקרןשלהמוסד., צעדים אפשריים לשמיר ה על האיתנות הפיננסית: הגדלת דמי הביטוח, הגדלת  השתתפותהאוצרבתקציבהמוסד,הגברתההשתתפותבשוקהעבודה,הקטנתקצבאות המוסד,העלאתגילהפרישה,הצמדתגילהפרישהלתוחלתהחיים. 5.2 סיכוםשינויימדיניותעיקרייםבשניםהאחרונותוהשפעתםעלהאיזוןהאקטוארי80 כאמור, ב חודש אוגוסט2015 ,ובהמשך לדיוניםשהתקיימו, ביןהיתרעלרקעהמלצותהוועדה, התקבלההחלטתממשלהבנושא:צמצוםגירעוןהמוסדלביטוחלאומי.כדי לצמצםאתגירעון ה מוסד הוחלטעלהצעדים שלהלן: 81 79 שם. 80 הפסקהמבוססתעל המקורותהללו: אליעזרשוורץ,תיאורוניתוחהשינוייםהמוצעיםבמנגנוןהתקציבשלהמוסדלביטוחלאומיבמסגרת הצעתחוקההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנותהתקציב2015 ו- 6 201),התשע"ה− 2015 ,מרכזהמחקר והמידעשלהכנסת, 8 באוקטובר 2015 ; אליעזרשוורץ, הצעתחוקההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנות התקציב2017 ו- 2018),התשע"ז− 2016 −שיפויהמוסדלביטוחלאומי,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת, 27 בנובמבר 2016 ; אליעזר שוורץ, הצעתחוקההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציבלשנתהתקציב2019),התשע"ח− 2018 – שיפויהמוסד לביטוחלאומי,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת, 11 ב מרץ 2018 . ראשהממשלה, החלטת ממשלה371 −צמצוםגירעוןהמוסדלביטוחלאומי, 5באוגוסט 2015 . 81 משרד הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 33 מעקבממשלתיעלהיציבותארוכתהטווחשלהמוסד: כל שלוש שניםהממשלהתדון  ביציבות ארוכת הטווח של המוסד בהתבסס על ה דוח האקטוארי המלא. במסגרת הדיון תוערך יכולותהמוסדלעמודבתשלומיםשלהקצבאותארוכותהטווחוכןהערכה של מידת האיזון ארוך הטווח של המוסד. נוסף על כך , אחת לשנה יתכנס הקבינט המדיני- חברתי ויקייםדיוןעל יציבותוארוכתהטווחשלהמוסד.במסגרתהדיוןיציגושריהאוצרוהרווחה מתווהלהתייעלותהמוסד. שקיפות כללי התקצוב ופישוט ם – בהתאם להמלצה שנתנה הוועדה, הוחלט על שינוי  השתתפותהאוצרבתקציבהמוסד(כפי שמ פורטלעיל)והוחלטעלהקמתצוותשיפשטאת אופןהקצבתתקבוליהמוסדלענפיהביטוחהשונים. מימון אוצרהמדינה– לשנותאתאופןשיפויהמוסדבגיןמענקיאשפוז,לשפותאתהמוסד  בגיןהגידולהדמוגרפיוההזדקנותהאוכלוסייה,וכןלבטלאתהוראתהשעה בדברדרך מימון הגירעוןבענףאבטלה. חוקהביטוחהלאומי חוק הביטוח הלאומי עובר שינויי חקיקה רבים הן במהלך הפעילות השוטפת של הכנסת והן עוברשינוייחקיקה במסגרת חוקי ההתייעלות הכלכלית בתקופת הדיונים השנתיים לע אישור תקציב המדינה. רבים הןבמהלך שינוייםאל ה יכוליםלהשפיעעלתשלומיהמוסד(צדההוצאות), בשינויתנאיהזכאותלקצבה, הפעילותהשוטפת גובה הקצבה ועוד; כמו כן, הם עשויים להשפיע על תקבולי המוסד צד ההכנסות)(, בשינוי שלהכנסתוהן במסגרתחוקי מקורותהמימוןשלהקצבאות,שינויאופןוגובהשיפויאוצרהמדינהאתהמוסדועוד.בעקבות ההתייעלותהכלכלית זאת לשינוייםאלוישהשפעהרבהגם עלהאיזוןהאקטוארישלהמוסדבטווחהארוך. בתקופתהדיונים השנתייםעלאישור כחלקמהמלצותהוועדהלבחינתדרכיםלשמירתהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומי תקציבהמדינה. ל טווחהארוך,הוצעכיי יקבעוכלליםלאיזוןאקטוארישלהמוסד.במסגרתסעיףזהנאמרכי שינוייםאל ה יכולים ייקבעו תנאיאיזוןלחקיקה, כלומר שהצעותחקיקהוהחלטותאחרותהמשפיעותעלהוצאות 82 להשפיעהןעל המוסד או הכנסות יו יהיו מלוות בהערכה אקטוארית של השפעתן על האיזון האקטוארי של תשלומיהמוסד והן עלתקבוליהמוסד. המוסדבטווחיםהשונים−איזוןארוך- טווח,איזוןבטווחהבינוני,איזוןבטווחהקצרוכןהשפעה עלהרזרבותשלהמוסד.הרעיון שמאחוריהצעהזו,הואשקביעתמדיניות בדברתשלומי המוסד או תקבולי ו אמורה להיעשות בראייהארוכת- טווח של כלל ההשפעות שלהמדיניות המוצעת, ובכללןההשפעותהפיננסיותשלהובמיוחדההשפעהעלהאיזוןהאקטוארישלהמוסד.העלות האקטואריתשלהצעתחוקמשקפתאתהעלותהכלכליתהאמתיתשלהחוקלאורךזמן,ולכן הערכות אקטואריות שיוגשו בצמוד להצעות חוק ישקפו לקובעי המדיניות את ההשלכות המלאותשלשינויהחקיקהוימנע ו מצב ש בוניתנותהטבות סוציאליותבהווהעלחשבוןציבור 82 מסקנותהוועדהלבחינתדרכיםלשמירהעלהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומיבטווחהארוך,עמ' 108 - 106 ,אפריל 2012 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 34 המבוטחים בעתיד. הצעה זו היא מעין נומרטור אקטוארי"", בדומה ל"נומרטור התקציבי" בהקשרשל תקציבהמדינה.83 כאמור,בשנים2015 – 2018 ,נעשו כמה שינוייםבחקיקהאשרהשפיעו מאודעלתקבוליותשלומי המוסדוכןעלהאיזוןהאקטוארישלהמוסד, ובהם:שיפוימלא למוסדעלהוצאותאשפוזבגין לידה,שינויאופןהשתתפותאוצרהמדינהבתקציבהמוסד כפישפורטלעיל,)(שינוישיטתחישוב תוספתהוותק לקצבת זקנה, שינוי במערך קצבאות הסיעוד , הגדלת קצבאות הנכים. לשינויי חקיקהאלהיש השפעהישירהעלהאיזוןהאקטוארישלה מוסד ,ו לאבהכרחהיאהובא הבחשבון במלואה בעת אישור השינויים, לצד ההשפעה על האיזון השוטף, שכאמור לעיל גם הוא לא בהכרחהובא בחשבוןבמלוא ו. ייתכןאפואכיישמקוםלבחוןאתיישוםהמלצותהוועדהבדבר קביעת נומרטוראקטוארי"",כפישהוסברלעיל, כךשבכלתיקוןיובאובחשבוןכללההשפעות עלהאיזוןהשוטףוארוךהטווח. במסגרתיישום"הנומרטור התקציבי"נקבעכי בכלהצעתחוקצריךלהיותמוצגמקורמימון שיבטיחשמירהעלהמסגרתהפיסקלית,ולכןכברכיוםכאשרמאושריםשינוייחקיקההמגדילים אתהוצאותהמוסדאומקטיניםאתהכנסותיונדרשת,לכאורה ,הצגת דרךלמימוןשינוייםאלו. עםזאת,מקורהמימוןהמוצגנועדלשמורעלהמסגרתהכלליתשלתקציבהמדינה.בפועל, כאשרנעשובשניםהאחרונותשינוייחקיקההמשפיעיםעלהכנסות המוסדאו הוצאות יו נעשו בה- בעת גם תיקונים בשיעור השתתפות האוצר בתקציב המוסד, אך אי-א פשר לדעת האם תיקונים אלו מספ יקים לשמירת האיזון האקטוארי של המוסד, שייתכן שנפגע בשל שינוי החקיקה. עמדתאגףהתקציביםב משרדה אוצרהיאכיייתכןשישמקוםלשקולהפעלתנומרטוראקטוארי כאשרמגדיליםאתקצבאותהמוסדהמשפיעותעלתקציבהמדינהמעברלתקופהשלשלוש שנים, שבהן מופעל הנומרטור התקציבי הרגיל.84 יש לציין כי גם במקרים שבהם הוחלט על הגדל ת הקצבאותבצורהשאינהחורגתמהנומרטורהתקציבי,תיתכןהשפעהארוכתטווחרחבה יותר, וממילא אין לקשור בהכרח בין יישום הנומרטור האקטוארי לתקופה הנכללת בנומרטור התקציבי.כךלדוגמה,אםיוחלטעלהגדלתקצבאותהסיעודבשנההבאההנכללתבנומרטור התקציבי,אזיבכלמקרהצפויההשפעהגםעלהאיזוןלטווחארוך. להרחבה בנושא"הנומרטור התקציבי" ראו:אליעזרשוורץואיתמרמילרד, הצעתחוקההתייעלותהכלכלית(תיקוניחקיקהלהשגת 83 יעדיהתקציבלשנותהתקציב2015 ו- 2016 )התשעה- 2015 –הכנתתכניתתקציבתלת- שנתית– נומרטור, מרכזהמחקרוהמידעשל הכנסת, 12 באוקטובר 2015 . עליבינג,רכזרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,פגישה,21 ביולי2020 . 84 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 35 נספח:המתווההמוצע עלידי ה מוסדל ביטוחלאומילשיפוראיתנות והפיננסית85 על פי המוסד יש סיבות שונות שגרמו לכך שחלה הדרדרות באיתנות הפיננסית של המוסד. בנספחלהלן מוצגותהבעיותהקשורות לאיתנותהפיננסיתשלהמוסד והפתרונות המוצעיםלהן עלפיעמדת מינהלהמחקרוהתכנוןבמוסדלביטוחלאומי. כאמור,ככלשיוסכםעלשינוי המבנההמימונישלהביטוחהלאומי,לפי הצע תמשרדהאוצר,ממילאחלקמהבעיותיבואעל פתרונ וו העיסוקב חלק ן יתייתר. הסדרתחלוקתתשלומיהגמלאותביןהמוסדלאוצרהמדינה הבעיה: לפי המוסד, יש תשלומים שונים שבמהותם אינם שייכים לתשלומים הביטוחיים בשעבורםהמוסדגובהדמיביטוח,שבעקבותהחלטותשונותממומניםמתקציבהמוסדללא החזרמלאמאוצרהמדינה.דוגמהבולטתלסוג כזהשלתשלוםהואהתשלוםשמועברעלידי המוסדלבתיהחוליםבגיןמענקיאשפוזשליולדות.ההחלטהעלמימוןאשפוזבגיןלידהעלידי המוסדלביטוחלאומיהתקבלהלפנישנחקק חוקביטוחבריאותמ מלכתי,התשנ"ד− 1994 , אךגםכאשרחוקקחוקביטוחבריאותממלכתילאהועברההאחריותמהביטוחהלאומילקופות החולים. בשנת2007 ,הוסףסעיף32(ג2 )לחוקהביטוחהלאומי במסגרתחוקההסדרים)( ונקבעבו שיפוי חלקי מאוצר המדינה למוסד בעבור תשלום מענקי אשפוז. בשנים2007 – 2015 העביר אוצר המדינה שיפוי חלקי למוסד, וסכום השיפוי התעדכן בהתאם למנגנון המפורט בחוק ועל פי הסכמותעםמשרדהאוצר.בשנת2015 אמנםתוקןסעיף32(ג2) − במסגרתחוקההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2015 ו- 2016 ,) התשע"ה− 2015 −כךשאוצר המדינה משפהאתהמוסד בעבורתשלוםמענקיהאשפוזששילם המוסדבמלואם, אך עדיין תקצובהמדינה בעבור תשלום זה (שאינו תשלום ביטוחי במהותו) נעשה באמצעות מנגנון השיפוי של סעיף 32 לחוק הביטוח הלאומי ולא על פי סעיף 9 לחוק הביטוח הלאומי, שבו המוסד משמש רק מעין צינור להעברת המימון המלא מהאוצר לצורך הטבותסוציאליות למוטביםהשונים. עלפינתוניהמוסד, בשנים1995 – 2018 התשלומים לבתיהחוליםבגיןמענקיאשפוזהסתכמו 86 בכ- 43.7 מיליארדש"ח(במחירי2018 ),והתקבוליםבגיןהשתתפותהאוצרבמענקיהאשפוז באותןשניםהסתכמו בכ- 11 מיליארד ש"ח(במחירי2018 .) כאמור,רקמשנת2007 הייתה 87 השתתפותחלקיתשלאוצרהמדינה ב סכומיםאלה, ורקמשנת2016 מממנתהמדינהבאופן 85 דניאלגוטליב,סמנכ"למחקרותכנון,המוסדלביטוחלאומי,דוא"ל,6 באוגוסט2018 ; פגישהעםנציגיהביטוחהלאומי,8 באוגוסט2018 . המוסדלביטוחלאומי,ירחוןסטטיסטי– לוח1.3.2 − תקבוליהביטוחהלאומי,לפימקורותהמימוןוענף,ולוח1.7.2 - תשלומיגמלאות 86 אימהות,לפיבסיסהחוק וסוגגמלה,ספטמבר2019 . עיבודימרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת. סכומיםאלומשקפיםאתהתשלומיםוהתקבוליםבפועל.ככלשהתקבוליםבמהלךהשניםהיו מכסיםאתמענקיהאשפוזבמלםאו,עודפי 87 המוסדהמושקעיםבכלשנהבקרןהעודפיםהיוגדליםונושאיםתשואה,וממילאהשפע ת תשלוםהמענקיםגבוההמהעלותהשוטפת. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 36 מלאאתתשלוםמענקיהאשפוז.לטענתהמוסד,מצבזהיצרחלקנכבדמהגירעוןהאקטוארי שעי מומתמודדהמוסדכיום.דוגמאותנוספותלתשלומיםשאינםבי טוחייםבמהותם: התוספת הניתנתלשעותסיעודבהעסקתעובדישראליועלותהאשפוזבסיעוד.לטענתהמוסד,תשלומים אלואינםביטוחייםבמהותםוהם קשורים להחלטותמדיניותשלהממשלה,כגוןהחלטותבתחום שוקהעבודה.על פיעמדהזו, יש חשיבות בהפרדהרישומיתביןסוגיהתשלומים,שכן תשלומים המחויביםעלפיחוקהביטוחהלאומימובאיםבחשבוןלצורךחישובהאיזוןהאקטוארי. 88 עלפיאגףהתקציביםב משרדהאוצראיןהבדלמבחינתמקורהמימוןביןסוגיהגמלאותהשונים המשולמיםעלידיהמוסד,שכןתפקידהמוסדהוא לשמש זרועביצועיתשלהממשלהלתשלומי ה קצבא ותהשונותלאזרחים,ואיןזהמשנהמכוחאיזהסעיףבחוקדברזהנעשה. נוסףעלכך, ככל שי יווצרו גירעונות עתידיים בתקציב המוסד, הן יכוסו באופן מלא על ידי תקציב המדינה בשנים שבהןתידרשתוספתתקציביתלמימוןהקצבאותהשונות(ראולעילסעיף.1 4 .) 89 הפתרוןהמוצע: הצעת המוסדהיאלארגןמחדש אתתשלומיהגמלאותהשוניםשלהמוסד, תוך הפרדה ברורה בין התשלומים בגין הגמלאות הגבייתיות לבין הגמלאות שאינן גבייתיות, ובעיקרבנושאשיפויאוצרהמדינהבגיןהגמלאותשאינןגבייתיות. עמדתהמוסדהיאשנדרשת בדיקהמעמיקהשלכלסעיפיחוקהביטוחה לאומי .לפי שיטהזו, עלהבדיקה אשרתכלולמיפוי של כל סעיפי התשלומים שאינם קשורים במובהק לתקציב הביטוחי, והעברתם לתקצוב לפי סעיף9 לחוקהביטוחהלאומי,שבגינומקבלהמוסדשיפוימלאמאוצרהמדינה,או העברתם לתקציבמשרדיםאחריםשהםרלוונטייםאליהם.לדוגמה,בנושאמענקיהאשפוזבגיןיולדות, מוצעעלידיהמוסד,להעבירתקצובזהלאחריותמשרדהבריאותאולפחותלתקצבובמסגרת סעיף9 לחוקהביטוחהלאומי,ולאבמסגרתתקצובהגמלאותהשונות. כאמור, לפי משרד האוצר,90 הביטוחהלאומימשלםאתכללהקצבאות,לרבותקצבאותשהן ביטוחיות, לפיחוק,בשלתפקידו ולאמכוחזכותשנקנתהבתשלוםפרמיותלאורךהשנים.לכן, ישלראותבמוסדלביטוחלאומיזרועמבצעתשלהממשלה ולפיכךאיןהבדלמהותיביןקצבה לקצבהועלהמוסד לשלםאתכללהקצבאות שהממשלההחליטהעליהן(במסגרתחוקהביטוח הלאומיאובמסגרתהסכםמיוחד).עלהמוסדלעשותכן בדומהלמנגנוןשלסלשירותיהבריאות שבונקבע סלשירותיםוהמדינהמעבירהאתהתקציבהנדרשל כיסויהעלותהשנתיתהנדרשת למימוןהסל. דניאלגוטליב,סמנכ"למחקרותכנון,המוסדלביטוחלאומי,דוא”ל, 28 במאי 2019 . 88 עליבינג,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,פגישה,21 ביולי2020 . 89 שם. 90 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 37 עלייה בתוחלתהחייםללא העלאהבמקבילשל גילקבלת גמלתזקנה הבעיה: גילהזכאותלקבלת גמלתזקנהנחלקלשניסוגים: גילזכאותמותנה(בכפוףלעמידה במבחןהכנסות)וגילזכאות מוחלט, שאינומותנהבהכנסה. גילהזכאותהמוחלטנקבעבסעיף 245(א) לחוק הביטוח הלאומי . הגיל הוא 70 לגברים, ומחודש מאי 2020 גם לנשים (לאחר העלאההדרגתיתבשניםהאחרונות).גילהזכאותהמותנהבהכנסהלקבלת גמלתזקנה,נקבע כגילהפרישהכפישהוא קבועב חוקגילפרישה,התשס"ד− 2004 .באפריל2021 גילהפרישה לגבריםהוא67 וגילהפרישהלנשיםהוא62 . עלפיסעיף9 לחוקגילהפרישהשרהאוצריביא לאישור ועדת הכספים את המלצותיו בגין שינוי גיל הפרישה לנשים, וועדת הכספים תחליט בנושא.כלעודועדתהכספיםלאהחליטהאחרתגילהפרישהלנשים נותר 62 . עד אפריל 2021 , טרם התקבלההחלטה על שינויגילהפרישהלנשים.91 המשמעות של אי-העלאת גיל הפרישה היא שככל שתוחלת החיים תעלה, התקופה שבה המבוטחיקבל גמלתזקנה כשיעורמתקופתהחיים,, תהיהארוכהיותר.בהתאםלכך, תקופת גילהעבודהשלהמבוטח,כשיעורמתקופתהחיים,תקטן. בתרשים4להלןמ וצגתתקופתהקצבהכשיעור מתוחלתהחייםבלידה, בשנים2016 – 2064 . תרשים4– תחזיתתקופתקבלתקצבת זקנה כשיעורמתוחלתהחיים בלידה לשנים2016 – 2064 92 32% 31% 31% 35% 30% 30% 29% 29% 28% 28% 27% 27% 26% 30% 24% 23% 23% 22% 22% 21% 21% 25% 20% 19% 19% 18% 17% 20% 15% 10% 5% 0% 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 2044 2048 2052 2056 2060 גברים נשים מהתרשים אפשרללמוד כיבשנת2016 ,תקופתקבלתהקצבהשלאישההיא כ- 26% מתוחלת החיים בלידה ,וכ- 17% מתוחלתהחייםשלגבר.בשנת2060 תקופתקבלתהקצבהצפויהלהיות כ- 32% מתוחלתהחייםבלידהשלאישה,וכ- 24% מתוחלתהחייםבלידהשלגבר.עלפיהמוסד, לשינוי דמוגרפי זה יש השפעה משמעותית על האיתנות הפיננסית של המוסד, מכיוון בשניםהאחרונות ערכה ועדת הכספיםשלהכנסת כמה דיונים בנושא העלאת גילהפרישה לנשים, ובעניין זה אףהוגשההצעת חוק 91 פרטיתעלידיחבריהוועדה,אך היא לאקודמהבשלמחלוקותעםמשרדהאוצר. בחודש יוני2019 פרסםמשרדהאוצרתזכיר הצעת חוקלהעלאתגילהפרישהלנשים,אךבשלהתפזרותהכנסתטרםהושלםהטיפולבנושא. 92 שלומיתכהן-אלקסלסי ראשענףהפצתמידעבלמ"ס,דוא"ל,,6 בדצמבר2018 ; עיבודימרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 38 שה תשלומי ם על גמלאות זקנה ושאירים יגדלו משמעותי ת. מצב זה אף עשוי לגרום לכך שהאוכלוסייה בגיל העבודה תצטרך לממן ( באמצעות העלאת דמי הביטוח) את התארכות תקופתתשלוםגמלתהזקנה בעבורהדורהמבוגר.בסוףשנת2019 היו תשלומיגמלת זקנה ושאירים בסכום של כ- 35.3 מיליארד ש"ח − כ- % 42.3 מכלל תשלומי הגמלאות הגבייתיות באותהשנה.93 הפתרוןהמוצע: על פיהצעתהמוסד,גילהזכאותלקבלת גמלתזקנהישתנה,ויוצמדלתוחלת החייםויחושבכשיעורמסויםמתוחלתהחיים.למעשה,משמעותמהלךזההיא שינוי התנאים הקיימים כיום ויצירת תנאים חדשים מול המבוטחים. מכיוון שהמוסד רואה את תפקידו כגוף ביטוחיהואמדמהזאתליצירת" פוליסהביטוחית" חדשה. בלוח8להלןמ וצגים תוחלתהחיים,גילהקצבהותקופתקבלתהקצבהלנשיםולגברים– לפי המצבהקייםולפיהצע תהשינוישל המוסד. לוח8– תוחלתהחיים,גילהקצבה,ותקופתקבלתהקצבה–מצבקייםוהצעהחדשה94 מגדר סוג ה פוליסה תוחלתהחיים95 גיל הקצבה תקופתקבלתקצבה בשנים כשיעורמתוחלתהחיים 84.6 62 22.6 27% נשים מצבקיים מצבחדש 90 65.7 24.3 27% 80.7 67 13.7 17% גברים מצבקיים מצבחדש 85 70.6 14.5 17% מהלוח אפשר ללמוד כי לפי המצב הקיים , תקופת קבלת הקצבה לאישה עומדת על כ- 22.6 שנים,ב שיעורשלכ- 27% מתוחלתהחייםשלה.על פיהצעתהמוסד,ה"פוליסההחדשה" של קבלת גמלתזקנה,תהיהלאעלפיגילקבוע,אלאתהיהעלפישיעורמתוחלתהחייםבלידה באותו הזמן שהאישה תתקרב לגיל הקצבה, ולכן בדוגמה שמוצגת בלוח, אם תוחלת החיים לנשיםתהיהגיל90 ,אז27% מתוחלתהחיים הן 24.3 שנים,ולכןגילתחילתקבלתהקצבהיהיה ההפרשביןתוחלתהחייםלמספרשנים זה– גיל65.7 .ישלציין,כיעל פיהצעתהמוסד,לא מוצעלקבועבהכרחאתשיעורתקופתקבלתהקצבהכפי שהיהב- 2017 – 27% לנשיםו- 17% לגברים,אלאהרעיוןהואשהמנגנוןיהיהמוצמדלשיעורמסויםמתוחלתהחיים,כפישיוחלטעל ידיהגורמיםהאחראיםעלהנושא. נוסףעלכך,כדילשמורעלהצדקהרב-דוריוכדילאלפגועבמבוטחיםשכברכיוםבגילפרישה או מתקרבים אליו, מציע המוסד להפעיל במקביל שתי "פוליסות ביטוח" – קיימת וחדשה. הפוליסההקיימת תוחלעל מישכברנמצאבתקופתגילהעבודה,ואילוהפוליסההחדשהתוחל המוסד לביטוחלאומי, לוח 1.5.1 תשלומיגמלאות,לפיענף−ב מחיריםשוטפים,מאי 2020 ; לוח1.6.1 תקבוליהביטוחהלאומי,תשלומים, 93 עודף או גרעון, מאי2020 . המוסדלביטוחלאומי,איךלשמורעליכולתהביטוחהלאומילהבטיחביטחוןסוציאלילאורךזמן?, 27 בספטמבר2017 . 94 הלמ ס,תמותהותוחלתחיים," תוחלתחייםבשנת 2017 ,כניסה: 6בדצמבר 2018 . 95 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 39 עלמישטרםנכנסלגילהעבודה. בעבוראישהשכיוםכברבגילהקצבה( 62 ) תהיהמכוסהלפי המצב הקיים, ותקבל קצבה מגיל62 , אך בעבור מי שנותרו לה עוד שנים אחדות עדגיל62 יופעל מנגנון משוקלל, כך ש ב עבור השנים שבהן שילמה דמי ביטוח בגין ה"פוליסה הקיימת" יחושבגילהפרישהלפיגיל62 ,ואילו ב עבורמספרהשניםשתשלםבגיןה"פוליסההחדשה"יהיה גילהפרישהלפישיעורמתוחלתהחיים. בלוח9 להלן מובאתדוגמהלגילהפרישההמוצע,עלפיהמנגנוןהמשוקללשלשתיה"פוליסות" –הישנה, לפיגיל62 וה חדשה, לפיאחוזקבועמתוחלתהחיים. לוח9– חישובגילהפרישהעלפימנגנון לשקלולהפוליסההחדשהוהפוליסה הישנה96 שיעור שיעורמתוחלת שיעור שיעורמתוחלת תקופת תחזית גיל גיל פוליסה חייםלפי פוליסה חייםלפיפוליסה קצבה תוחלת הפרישה כיום קיימת פוליסהקיימת חדשה חדשה משוקללת חיים המוצע 18 0% 26.7% 100% 25% 25.0% 91.0 68.25 20 5% 26.7% 95% 25% 25.1% 90.7 67.95 30 27% 26.7% 73% 25% 25.5% 89.2 66.48 40 50% 26.7% 50% 25% 25.9% 87.7 65.02 50 73% 26.7% 27% 25% 26.2% 86.1 63.50 60 95% 26.7% 5% 25% 26.6% 84.7 62.14 62 100% 26.7% 0% 25% 26.7% 84.6 62.00 נראה מהלוחכילפיהצעתהמנגנוןהמשוקללגילהפרישהשלמבוטחתבת62 ייוותרללאשינוי ויהיה 62 . בעבור מבוטחת בת 40, לדוגמה , גיל הפרישה יעלה ל- 65 , כיוון שמשקל הפוליסה הישנה – התקופה ש בה עבדה – הוא 50% מתקופת התשלום, ו- 50% נוספים יתבססו על הפוליסה החדשה. בעבור מבוטחת בת 18 כיום, שיעור הפוליסה החדשה יהיה 100% , ולכן יתבססלחלוטיןעלשיעורתוחלתהחייםלפיהפוליסההחדשה,שיוביללהעלאתגילהפרישה שלהל- 68.25.לדעתהמוסד,פתרוןזהמהווהפתרוןהוגןהנותןמענהמבחינתהצדקהרב- דורי, וכןיחזק מאוד אתהאיתנותהפיננסיתשלהמוסד, וככל שגילהפרישהיעלה תי דחה שנתאיפוס הקרן. בתזכירחוקשפורסםבשנת 2019 הציעמשרדהאוצר להעלותאתגילהפרישהלנשיםבשני שלבים. בשלבהראשון גילהפרישהלנשיםשנולדומיוני1958 יעלהבהדרגהלגיל65 , ובשלב השנישיחלבינואר2037 − השנה ש בהתסתייםהעלאתגילהפרישהלנשיםל- 65 − גילהפרישה לנשיםיועלהאחתלשלוששנים,בהתאםלעלי היבתו חלתהחייםשלנשים, אךעםהגבלהעל כך שגילהפרישהשלנשיםלאיעלהעלזהשלגברים. לפיההצעה,גילהפרישהלנשים 97 96 דניאלגוטליב, סמנכ"למחקרותכנון,המוסדלביטוחלאומי,דוא”ל, 28 במאי2019 ;תחזיתתוחלתחיים :שלומיתכהן- אלקסלסי, ראש ענףהפצתמידע,לפיחלופהבינונית,הלמ ס,"דוא”ל, 6בדצמבר 2018 . ההצעהמבוססתעלקביעתשיעורתוחלתחייםלקצבהשל 25% אךזהונתוןרקלצורךהמחשתהדוגמה., משרדהאוצר, תזכירחוק,חוקגילפרישה(תיקוןמס'_),התשע"ט- 2019 ,דבריהסבר,סעיפים1ו-2(2 )לחוק.המשמעותהיאשרקבשנת 97 2040 יוצמדגילהפרישהלעלייהבתוחלתהחיים. הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 40 יעלהבשנישלישמהעלייהבתוחלתהחייםשלהן והבחינהתיעשהותפורסםבחודשיוניהקודם לשנה שבהיועלהגילהפרישהבמנגנוןזה.ישלצייןכיתזכירחוקזהאינומתייחסלגילהפרי שה לגבריםואינומציעלהצמידולתוחלתהחיים משתיסיבות,הראשונההיאשתזכירהחוקנכתב בעקבותהוועדהלבחינתגילהפרישהלנשים, שהמנדטשלההיהגילפרישהלנשים; האחרת היא שבהשוואה למדינות ה- גיל הפרישה לגברים בישראל אינו נמוך, וכיום אין סיבה OECD להעלותו. 98 התמודדותעםבעייתהגירעוןהאקטוארי כאמור, לפיהדוחהאקטואריהאחרוןליום31 בדצמבר2016 שפורסםביוני2020 ,יתרתקרן העודפיםשלהמוסד,צפויהלהתחיללקטון בשנת2027 ,ולהגיעלמצבשלאיפוסבשנת2044 . בספטמבר 2019 , פרסם בנק ישראל דוח העוסק בתחזיות ארוכות טווח למערכת הביטוח הלאומי בישראל. על פי ה דוח , בבנק נבנה מודל המציג את האיתנות הפיננסית של המוסד, בהתאםלתחזיותצמיחהארוכותטווח נוסףעלכך,. מוצגיםתרחישיםשוניםשלהאיזוןהתזרימי של המוסד, בהתאם לשינויים במשתנים כגון: הצמדת קצבאות לשכר הריאלי, העלאת גיל הפרישה לנשים, מספר הזכאים לקצבאות נכות, שינויים בתוחלת החיים ושינויים בשיעורי התעסוקה.עלפיהמודל ה מוצגב דוח המוסדיעבורלמצבשל גירעון שוטףותחילתירידתקרן העודפים בשנת 2037 וכי קרן העודפים צפויה להתאפס בשנת 2056 . כמו כן, צופים בבנק ישראל,כיהשנה שבהתצאהמערכתמאיזון( השנהשבהגםתשלומיהריביתוגםתשלומיהקרן לאיספיקולממןאתסךהוצאותהמוסד) תהיה2050 . 99 אפשר לראות כי יש פערים בין נתוני הבנק לנתוני המוסד באשר להתפתחות קרן העודפים בשניםהקרובות,וממילאלע ו צמתשאלתהאיתנותהפיננסית. עלפיהמוסד,אחדההסברים לפערזההואההנחותהשונותבדברהגידולהריאליבשכרבמשקביןהמוסדלביןבנקישראל. כאשר מריצים את המודל האקטוארי של המוסד לפי הגידול הריאלי בשכר של בנק ישראל, הפערביןהמודליםמצטמצם.עלפיעמדתהמוסד,צריך להיווצרשיתוףפעולהביןבנקישראל למוסד כדי לערוך ניתוח מעמיק לבחינת ההבדלים בין המודלים השונים בכל הקשור לאיזון האקטוארישלהמוסד.100 אחדהגורמיםהמשפיעיםביותרעלהאיתנותהפיננסיתהואהגירעוןבמאזןהמוסד הנוצרכאשר הכנסותהמוסד(מכללהמקורות)אינןמספיקות לכיס וי הוצאותיו.יששלושהסוגיםשלגירעונות במאזןהמוסד,אשרעלוליםלהוביללגירעוןאקטואריבעתיד: כפירבטט,רכזמקרו,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,שיחה,7 באוקטובר2019 . 98 בנקישראל, תחזיתארוכתטווחלמע רכתהביטוחהלאומיבישראל, 15 בספטמבר2019 . 99 המוסדלביטוחלאומי, דיןוחשבוןאקטוארימלאליום31 בדצמבר6 201 , עמ'71 − 68 ,יוני 2020 . 100 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 41 גירעון שוטף – הכנסות המוסד (כולל השתתפות האוצר), אינן מספיקות לכיסוי תשלומי  הקצבאותשלהמוסד, בשנהמסוימת. גירעון בטווח בינוני – גירעון זה נוצר כאשר יש כמה שנים שבהן נוצרו גירעונות זמניים  בחשבוןהמוסד. גירעוןארוך-טווח– זהומצבבוישצפילגירעון פרמננטי קבוע)( במאזןהמוסד.  להלן תיאורשלכלאחדמהגירעונותוהפתרונותהמוצעיםעלידיהמוסדלמימונו. ישלצייןכי הפתרונותאינםבהכרחמצטברים ו ייתכןש פתרוןשלבעייתגירעוןמסוגמסויםעשוילהוביל לכךשבעייתהגירעוןהאקטואריתיפתר,ללאצורךבשארהפתרונות.כמוכן, חשובלצייןכי פתרונות אל ה נובעים מהגישה העקרונית לתפקידו של המוסד לביטוח לאומי כמעין "חברת ביטוח". עלפיעמדתאגףהתקציביםב משרדהאוצר,צורתהסתכלותזושגויה,וישלעבורלמודל שבו הממשלהמשלימהאתהפערביןהוצאותהמוסדלהכנסותיומדישנהובכךלמעשהמתייתר הצורךבדיוןעל הגירעון ה אקטוארילטווחהארוך (ראולעילסעיף4.1 .) גירעוןשוטף הבעיה: כפישתוארלעילבסעיף1.3 , הכספיםהמועברים כיום ממשרדהאוצרלמוסדמחושבים כשיעורמסויםמסךדמיהביטוחשנגבועלידיהמוסדבאותההשנהכפישקבועבחוק.מצבזה גורםלכך ש השתתפותאוצרהמדינהתלויהבצדההכנסותשלהמוסד,ואיןלהקשר ישיר עםהיקףהוצאותהמוסד ,כךשבשנהמסוימתעשוילהיווצרגירעוןשוטף,שכןהכנסות המוסד (הכוללותאתהשתתפותמשרדהאוצר)לאיספיקו כדי לכסותאתההוצאות. עלפיעמדתהמוסד,גםהשתתפותגבוההמדישלהאוצרבתקציבהמוסדעשויהלהיותבעיה, שכןזהיוביללמעיין הלאמה""שלהמוסד, והחלקהביטוחישלהמוסדיהפוךלזרועשלהעברת שירותיםחברתייםמהממשלה לאזרחים,ללאשוםקשרלהיבטהביטוחישלהמוסד(בהתאם להבדלביןהעמדותבדברמעמדושלהמוסד,שהוסברובסעיף 4.1 לעיל.) פתרון:שינויצורתהשתתפותהממשלה. המוסדמציעלשנותאתאופןהשתתפותהממשלה בתקציבהביטוחהלאומי כךשהסכומיםשיועברויחושבועלפיהפערביןצדהוצאותהמוסדלבין גובהההכנסותשלהמוסד מדמיביטוחומקורותנוספים(תשלומיריביתופיצוייםמצדשלישי) בכלשנה. על פי המוסד, המצב שבו הממשלה מממנת את ה פסד ההכנסות בשל פטורים הניתנים לאוכלוסיות שונות, מ שקף את תפקיד ה במערכת הביטוח הלאומי לשמירה על צדק חלוקתי והשפעה עלחלוקת ההכנסות בין עניים לעשירים. כמו כן, מימון באופן זהיוצרקשרישיר בין התשלומים שהמוסד משלם צד ההוצאות)( לבין השתתפות הממשלה. נוסף על כך, על פי המוסד,ישלהעלותאתדמיהביטוחכךשהםישקפואתדמיהביטוחהמלאים שיאפשרועמידה הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–ת יאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 42 בביצוע התשלומים בצורה מלאה. על פי הערכת המוסד, ממוצע דמי הביטוח בפועל נמוך מממוצעדמיהביטוחהמלאים.101 על פי אגף התקציבים ב משרד האוצר, המשמעות של הפסקת השתתפות האוצר בתקציב המוסד והסתמכות מלאה על תקבוליו מדמי ביטוח, היא העלאת דמי הביטוח פי- שניים מהמצב הקיים כיום. נוסף על כך, אילולא השתתפותמשרד האוצר בתקציבהמוסד, בזמני משברכלכלי,כמולדוגמהבתקופתמשברהקורונה,היהעלהמוסדלהעלותבצורהחדהאת דמיהביטוחובמקביללהפחיתקצבאותמסוימות כדי לממןאתהגידולהחדבדמיאבטלה.102 לצעדים אלו השפעה מחזורית על המשב ר, קרי הידוק פיסקלי, העשוי להעמיק את המשבר, במקוםהרחבהפיסקלית. גירעוןבטווחבינוני (גירעון זמני) הבעיה: גירעוןזמניבחשבוןהמוסדעשוילקרותבעקבותתקופהשלמיתוןכלכליהעשוילהוביל לגידולזמניבשיעורהאבטלהוקיטוןבהכנסותמדמיביטוח.גירעוןזהנוצר,כאשר במשךכמה שניםחשבוןהמוסדבגירעון שוטף(כפיש מוסברלעיל)ומוביללכךשישצורךבמימוןהגירעון הזמניעלידיקרן מיוחדתלהתמודדותעםמשבריםבטווחקצר-בינוני.ישלהבהירכיבהנחה שלאנוצרגירעוןשוטףכלל,ובכלשנההמוסדנמצאבאיזוןתקציבי, ייתכן שלאיי ווצרכלל גירעוןבטו חוהבינוני. פתרון:יצירתקרןעודפיםמינימלית עלידי המוסד. עלפיהצעתהמוסד,ישלאפשרלמוסד ליצורקרןמינימלית שתהיה כריתביטחון"" כדי לממןגירעונותזמנייםהעלוליםלהיווצרבחשבון המוסד.הקרןתיווצרבאמצעות שמירתתקבוליהריביתמקרןהעודפיםואי- העברתםלתקציב המדינהבמשךתקופהשל כחמשעדשש שניםעדאשרתיווצרקרןבסךשלכ- 50 מיליארד ש"ח.סכוםזהלהערכתםיוכללספקנזילותלהתמודד ות עםגירעונותזמנייםשיוגדרוכגירעונות בטווח של עד כחמש שנים. יש לבחון כיצד אפשר להגדיר את התנאים לשימוש כך שיבטיחו שהקרןתשמשרקלמטרותשלכיסויהג ירעונות. בלוח10 להלן מוצגתדוגמהלאופןהשתתפותהאוצרבתקציבהביטוחהלאומי,עלפיההצעה שלמימוןהפערביןההכנסותלהוצאות(פתרוןהגירעוןהשוטף)וכןאתאופןיצירתקרןהעודפים הזמנית פתרוןהגירעוןבטווחבינוני.)( 101 דניאלגוטליב,סמנכ"למחקרותכנון,המוסדלביטוחלאומי,דוא”ל, 28 במאי 2019 . 102 עליבינג,רכזרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,פגישה,21 ביולי2020 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 43 לוח 10 –דוגמהלהשתתפותהאוצרבתקציבהביטוחהלאומי,עלפיהצעתהמוסד( במיליארדיש ח," ב מחירי 2019 ) 103 סוגסעיף סעיףמאזני סכום תשלומים תשלומיגמלאותגבייתיות 83.4 ריביתעלהשקעות 8.2 פיצוייםמצדשלישי 0.6 תקבולים דמיביטוחבפועל 52.4 סךה כול 61.2 השתתפותאוצרהמדינה מימוןהאוצרבאופןשוטף(ההפרשביןתשלומיםלתקבולים) 22.2 מימוןהאוצר-כוללשמירתהעודפיםבידיהמוסד 31.0 מהנתוניםבלוחעולהכי בשנת2019 ,תשלומיהמוסדבגיןגמלאותגבייתיות(עלפיחוקהביטוח הלאומי) היוכ- 83.4 מיליארדש"ח,סךתקבוליהמוסד היוכ- 61.2 מיליארדש"ח,וסךההפרש ביןתשלומיהמוסדלתקבוליהמוסד היהכ- 22.2 מיליארדש"ח.עלפיהצעתהמוסד,הפרשזה הואסכוםההשתתפותהאמיתיתשצריךאוצרהמדינהלתקצבאתהמוסד,שכןזהוהסכוםהנדרש למוסד כדי לממןאתהגירעוןהשוטףבשנת2019 .נוסףעלכך ,עלפיהצעתהמוסד ,ו כדי ליצור את קרן העודפים המינימלית בתהליך מתמשך על פני כחמש שנים, ההכנסות מהריבית על השקעותופיצוייםמצדג'לאיועברולקרןהעודפיםשישכיוםבידימשרדהאוצר,אלא הסכוםשל כ- 8.8 מיליארדש"ח יועברלטובתהקמתקרןעודפיםמינימליתשתהיהבידיהמוסד. על פי הצעה זו, השתתפות האוצר בתקציב המוסד לשנת 2019 הייתה צריכה להיות כ- 31 מיליארד ש"ח, לעומת ההשתתפות בפועל, אשר הייתה כ- 32.6 מיליארד ש"ח. אפשר 104 לראות,כיהצעהזו,עשויהלהובילאףלחיסכוןבהשתתפותאוצרהמדינהבתקציבהמוסדהשוטף, אךלעומתזאת, כאמור,ייתכן שיהיהצורךבהעלאהמשמעותיתשלדמיהביטוחהלאומי. גי רעוןארוך- טווח(פרמננטי) הבעיה:עלפיהמוסד,גירעוןיוגדרכארוך- טווחאםהגירעוןבהסתכלות על עשר שנים הבאות יהיהגדולמןהגירעוןהצפויבהסתכלות עלחמשה שניםהבאות. גירעוןזהמביאלידיביטוימצב שלגירעוןפרמננטיהנוצרמשינויקבועשחלבמשק. שינוייםדמוגרפייםהםדוגמהלשינויקבוע, מ כיווןשעלייהבתוחלתהחייםשלהמבוטחיםללאמענהמתאיםשלהעלאתגילהפרישהעשויה להוביללכךשבאופןקבועתשלומידמיהביטוחוהשתתפותהאוצרלאיספיקו לכיסוי תשלומי קצבאות הזקנהוהסיעוד. הפתרון: יצירת מנגנוןאיזוןחצי-אוטומטילשמירהעלאיזוןאקטואריארוךטווח במסגרתה דוח האקטואריהמלא,יערוךאקטוארהמוסדחישובוימצאאםאכןמתקייםגירעון ארוך טווח. נוסףעלכך,יערוךאקטוארהמוסדחישובשלגובההעלאתדמיהביטוחהנדרשים כדי לממןאתהגירעוןהאקטואריהצפוי בחמשהשניםהקרובות.אם אכןקייםגירעוןאקטוארי תקבוליםותשלומים: המוסדלביטוחלאומי, ירחוןסטטיסטי, לוח1.6.2 −תקבוליהביטוחהלאומי,תשלומים,עודף/גרעון,מאי2020 . 103 ללאהוצאותמינהל. השתתפותאוצרהמדינה:פרופ'דניאלגוטליב,סמנכ"למחקרותכנוןבביטוחהלאומי,דוא"ל,6 באוגוסט2018 ; עיבודי מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת. המוסדלביטוחלאומי, ירחוןסטטיסטי, לוח1.6.2 −תקבוליהביטוחהלאומי,תשלומים,עודף/גרעון,מאי2020 . 104 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדווא יתנותוהפיננסית | 44 ארוך טווחשל עשר שנים,עלהממשלהיהיהלהחליטעלפתרוןשלמימוןהגירעוןהאקטוארי בדרךשלהגדלתהכנסותהמוסדאושלקיטוןבהוצאותיו.אםבדוחהאקטוארישלאחריוי ימצא כי הממשלה לא פעלה באופן מספק לסגירת הגירעון האקטוארי, יחול מנגנון אוטומטי של העלאתדמיהביטוחהמינימלייםהנדרשים,כדי לסגור אתהגירעוןהאקטואריל שלוש השנים הקרובות, כפי שיחושב על ידי אקטואר המוסד. הצעה זו דומה במהותה להצעה שהעלתה הוועדה לשמירתאיתנותפיננסיתשלהמוסד ,בדב רהנהגתכלליאיזון105 ,אךהיאשונהממנה בשניהיבטיםעיקריים: הגדרתאורךזמןהגירעון: בהמלצותהוועדהנאמר,כי איזוןאקטואריארוך- טווחהואאיזון  המוגדרלטווחשל40 שנהוכןהואמתייחסלאיזוןשלקצבאותהמוגדרותכארוכותטווח– זקנה,שאירים,נכותנפגעיעבודהוסיעוד.עמדתהמוסדהיאשיוגדרכייש גירעוןארוךטווח, כאשרהגירעוןב עשר השניםהבאותגדולמןהגירעוןהצפויבחמשהשניםהבאות. אופן יישום המנגנון האוטומטי: בהמלצות הוועדה נאמר כי לצורך איזון אקטוארי ארוך  טווחמוצעלקבועמנגנוןאוטומטישלשילובהעלאתדמיהביטוח(צדההכנסות)ביחדעם הורדתקצבאותהמבוטחים(צדההוצאות) באופןשווה.עמדתהמוסדהיאכיאיןלקבוע ברירת מחדל של הפחתה בקצבאות המבוטחים, שכן צעד זה שמור למחוקק ולממשלה כקובעימדיניות.עלפיהמוסד,ברירתהמחדללשמירהעלאיזוןאקטואריצריכהלהיותדרך מנגנון של העלאת דמי הביטוח בלבד, שכן זהו מנגנון המימון הראוי לשמירה על גובה תשלומיהמוסד. ישלצייןכילהצעהזועלולהלהיותמשמעות באשרלצדק הבין- דורי,שכןיכוללהיווצרמצב ש בוגירעוןאקטוארישנוצרבזמןשמבוטחיםמסוימיםהיובגילהעבודהלאישפיעעליהם כשיהיובגילהקצבה,אלאיפגעבמבוטחיםהצעיריםמהם, שיהיובאותוהזמןבגילהעבודה, ולמעשהעשוילהיווצרמצב שבוהדורהצעירמממןאתהחוסרבתשלומידמיהביטוחשנוצר בזמןשהדורהמבוגרהיהבגילהעבודה.נוסףעלכך,מנגנוןאיזוןאקטואריהנעשהעלידי העלאתדמיהביטוחבלבד,עשוילפגועבפןהביטוחישלהמוסד,שכןהאוכלוסייההעובדת ומשלמתדמיביטוחת י פגעמהעלאת ם,כדי לממןאתהאיזוןהאקטוארי,ואילוהאוכלוסייה הפטורה מתשלום דמי ביטוח לא תצטרך לשאת בנטל של האיזון האקטוארי, שכן גובה תשלומיהקצבאותלאייפגע. בהתייחסלמנגנוניםאוטומטיים,נצייןכימשרדהאוצררואהבעייתיותבשימושבמנגנוניםאלו. לדבר יהם ,בה יעדרהחלטהממשלתיתעלהפחתתקצבאותאוהגדלתהשתתפותהמדינה,הרי שלהעלאת אוטומטית של דמי הביטוח עשויות להיות השלכות והשפעות על תחומים שונים, לרבותשוקהעבודה,מבלישבהכרחכלההשלכותהובאובחשבון.הניסיוןמראהשגםבמקומות 105 מסקנותהוועדהלבחינתדרכיםלשמירהעלהאיתנותהפיננסיתשלהמוסדלביטוחלאומיבטווחהארוך עמ',99 − 115 ,אפריל2012 . הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסדלביטוחלאומי–תיאורוניתוחמעמדוואיתנותוהפיננסית | 45 בהן ניתנה לממשלה אפשרות לקבלת החלטה כחלופה ליישום מנגנון אוטומטי, הממשלה לעיתיםנמנעה אוהתמהמה הב קבלתה ה חלטה,כפישקרהביחסלהעלאתגילהפרישהלנשים, מבלישבהכרחהובאובחשבוןכלההשלכותהאפשריות. 106 סיכוםהסוגיותוהפתרונותהמוצעיםבנוגעלאיתנותהפיננסיתשלהמוסד להלןסיכוםשלהסוגיותהמרכזיותוהפתרונותהמוצעיםבאשר לאיתנותהפיננסית,כפי אפשר ללמודמעמדתמינהלהמחקרוהתכנוןשלהמוסדלביטוחלאומי. סוגיה פתרוןמוצע העמסת תשלומים שאינם ביטוחיים על יצירת הפרדה רישומית ברורה בין התשלומים הביטוחים של המוסד, התקציבהביטוחישלהמוסד. שימומנומגבייתדמיביטוחלביןהתשלומיםהלא-ביטוח ייםשלהמוסד, שימומנובמלואםמתקציבהמדינה. עלייה בתוחלת החיים ללא העלאה מתאימה גיל הזכאות לקבלת גמלת זקנה, ישתנה כך שהוא יוצמד לתוחלת שלגילהפרישה,מובילהלכךשתקופתקבלת החייםויחושבכשיעור מתוחלתהחייםלגבריםונשים. הקצבאות גדלה ואילו תקופת תשלום דמי הביטוח מסך תוחלת החיים קטנה וגורמת לגירעוןאקטוארי. אופן השתתפות האוצר בתקציב המוסד בנוי שינוי אופןהשתתפותהאוצרכךשהואיממןאתגובה הגירעוןהשוטף כשיעור מהכנסות המוסד מדמי ביטוח, ואינו בכל שנה. על פי המוסד, פתרון זה מייצג את הצורך האמיתי קשור לצד ההוצאות של המוסד. במקרה בהשתתפותהאוצרבתקציבהמוסד,שכןהגירעוןנוצר,ביןהיתר, בגלל שההוצאותבשנהמסוימתגדולותמההכנסות, פטוריםמדמיביטוח שניתנועלידיהממשלה לאוכלוסיותשונות. נוצרגירעוןשוטףבתקציבהמוסד. תקופה של מיתון כלכלי עשויה להוביל למצב יצירתקרןעודפיםמינימליתשתהווה "כרית ביטחון"לתקופותשלשפל של גירעון בטווח הבינוני בתקציב המוסד. כלכלי, בסךשלכ- 50 מיליארדש ח." גירעון זה מוגדר כ גירעון זמני שעשוי להיפתר לאחרכמהשנים. שינויים דמוגרפים ואחרים עשויים להביא יצירתמנגנוןאיזוןחצי- אוטומטי לשמירהעלאיזוןאקטואריארוך טווח. למצב של גירעון ארוך טווח בתקציב המוסד, הממשלה תצטרך להחליט כיצד לממן את הגירעון. במקרה שלא ואיןכיוםמנגנוןלטיפולבמצבכזה. התקבלההחלטהדמיהביטוחי ועלו אוטומטי תלשיעורהנדרשלמימון הגירעון.גירעון ארוךטווחיוגדרכגירעוןקבוע אם הגירעוןהצפוילעשר שניםהבאותגדולמןהגירעוןהצפוילחמשהשניםהבאות. עליבינג,רכזרווחה,אגףהתקציביםבמשרדהאוצר,פגישה,21 ביולי2020 . 106 הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm