חומר רקע - גורמים חיצוניים

עמדה – נייר משבר הגירעון במוסד לביטוח הלאומי התנועה למען איכות השלטון האגף הכלכלי נובמבר 2025 בשם התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע.ר. (להלן: "התנועה"), אנו מתכבדים להציג את עמדתנו בנוגע לסוגיית הגירעון העתידי במוסד לביטוח לאומי (להלן: "הבט"ל") ומחדל הטיפול הממשלתי בנושא, כלהלן: בפתח הדברים, התנועה שבה ומברכת על התכנסות הוועדה לענייני ביקורת המדינה (להלן: "הוועדה)" .1 לצורך דיון בסוגיית הגירעון, בהמשך למעקב המתמשך שלה אודות הטיפול הממשלתי בנושא. כידוע, לפי חוק הביטוח הלאומי, התשנ"ה1995- (להלן: "החוק"), על האקטואר של המוסד לביטוח .2 לאומי לפרסם אחת לשלוש שנים דו"ח אקטוארי, שמספק מידע על מצבו של הבט"ל. 1 הדו"ח כולל תחזיות על תשלומים וקצבאות לתושבי ישראל לצד הערכת יכולתו של הבט"ל לעמוד בהתחייבויותיו בהתאם לחוק. ביום 14.3.2024 פורסם הדו"ח האקטוארי התלת-שנתי האחרון (להלן: "דו"ח האקטואר") ובו הוצגה תחזית מדאיגה. לפי הנתונים המובאים בו, כבר בשנת 2036, וזאת שמונה שנים לפני המועד החזוי הקודם שהיה בשנת 2044, הקרן צפויה להתרוקן, כך שללא הזרמת מימון נוסף או החזרת הכספים שהועברו לאוצר המדינה, הבט"ל לא יוכל לעמוד במלוא התחייבויותיו על פי חוק. 2 בחודש נובמבר 2024, נשלח נייר עמדה מטעם התנועה המתייחס למשבר הגירעון העתידי בבט"ל, נוכח .3 הממצאים שעלו מדו"ח האקטואר. בדיון שהתקיים ביום 18.11.2024 הוועדה דנה ב משבר האקטוארי החמור, וקבעה כי תעביר מכתב לגורמים הרלוונטיים בדרישה להקמת וועדה ציבורית לבחינת דרכי התמודדות עם הגירעון העתידי וכי תקיים ישיבת מעקב בנושא. אם כן, בחלוף כשנה וחצי מפרסום הדו"ח האקטוארי המדאיג, הקמת הוועדה הציבורית החיונית אינו .4 נראה באופק. זאת כאמור בשעה שהגירעון בקופת הבט"ל אף החמיר ונעשה אקוטי מתמיד. שכן, מאז פורסם דו"ח האקטואר, מדינת ישראל הייתה מצויה שנה וחצי נוספות במלחמת 'חרבות ברזל', וכן ניהלה את מבצע 'עם כלביא' מול איראן. לפי פרסום על אודות הערכות עדכניות, המוסד לביטוח לאומי סיים את שנת 2024 בגירעון של 3.8 מיליארד שקלים, ואת השנה הנוכחית צפוי לסיים בגירעון של כ- 8 מיליארד שקלים3. 5. המשבר האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי – איננו חדש. למעשה, פעם אחר פעם הבט"ל, כמו גם מבקר המדינה וגורמים מקצועיים נוספים, הניפו בפני הממשלה דגל אדום בדבר החשש מכך שבעתיד הקרוב הביטוח הלאומי לא יוכל לשלם את מלוא הזכויות והקצבאות על פי חוק. המחדל המתמשך לטפל בנושא משמעו שאנו מעמידים בסיכון את הביטחון הסוציאלי של הדורות הבאים, ויתכן שאף בשנים הקרובות אזרחי המדינה כבר יחלו לסבול מהשלכות המחדל החמור. 6. במסגרת ההתמודדות עם נושא זה, ב יום 5.8.2015 התקבלה החלטת ממשלה מספר 371, שכותרתה צמצום גירעון המוסד לביטוח לאומי" )להלן: "החלטת הממשלה.("" 4 ההחלטה החשובה האמורה מחייבת מעקב ממשלתי אחת לשלוש שנים במסגרת דיון במליאת הממשלה בהתבסס על הדו"ח האקטוארי שמוגש לפי החוק. בנוסף, נקבע כי הקבינט החברתי-כלכלי יקיים דיון שנתי בסוגיית יציבותו 1 סעיף 24 ב( לחוק הביטוח הלאומי ]נוסח משולב[, התשנ"ה.1995-) "פרסום דוח האקטואריה של הביטוח הלאומי" המוסד לביטוח לאומי 17.3.2024) זמין כאן.(, 2 3 שחר אילון "ביטוח לאומי דוהר לגירעון עמוק: כבר 8 מיליארד שקל השנה" כלכליסט 2.11.2025) זמין כאן.(, 4 החלטת הממשלה המלאה זמינה כאן. –1– ארוכת הטווח של הבט"ל. במסגרת דיון זה, על הממשלה להציג מתווים לשינויים ולהתייעלות הבט"ל, בהתאם לנתוני הדו"ח האקטוארי השנתי. 5 7. ביום 7.8.2024 נשלחה מטעמנו בקשת חופש מידע למשרד ראש הממשלה במטרה לקבל מידע בנושא יישום החלטת הממשלה האמורה. דא עקא, על פי מענה שקיבלנו עולה כי מיום קבלת ההחלטה ועד למועד כתיבת שורות אלו, נושא גירעון הבט"ל נדון בממשלה פעם אחת בלבד )ביום 12.9.2018(, זאת כאמור בניגוד להחלטה לקיים דיון בנושא מידי שלוש שנים. יתרה מכך, הקבינט החברתי-כלכלי לא עסק בסוגייה כלל במשך העשור האחרון. לפי תשובת הממונה על חופש המידע, לא התקיימה ולו ישיבה אחת בנושא משבר הגירעון של המוסד לביטוח לאומי מאז התקבלה ההחלטה בשנת .2015 6 למעשה, באם הייתה מיושמת החלטת הממשלה כדין, הממשלה והקבינט היו נדרשים לתת את דעתם .8 באופן עיתי וקבוע למצבו הפיננסי של הבט"ל. כך שסביר להניח שמצב הדברים היה שונה משמעותית ממצבו כיום, ובישיבות אלו ניתן היה לקדם פתרונות לטיפול בגירעון, או לכל הפחות, נקיטת צעדים לצמצומו ולשיפור התחזיות הקשורות בו. 9. כנזכר לעיל, משבר הגירעון של הביטוח הלאומי אינו תופעה חדשה, כי אם מזה שנים ארוכות הוא צפוי וידוע. לאורך השנים, הן לפני פרסום דו"ח האקטואר הנוכחי והן אחריו, התריעו גורמים רבים, בהם מבקר המדינה והמוסד לביטוח לאומי עצמו, על מצבו התקציבי החמור ועל ההשלכות של הימנעות מטיפול במצב זה. מבקר המדינה אף הצביע בדו"ח שפרסם עוד בשנת 2015 על ליקויים בניהול ההשקעות של הביטוח הלאומי על ידי הממשלה, 7 כמו גם על העובדה שעודפי ההכנסות של הבט"ל מושקעים באג"ח בריבית קבועה )שמשמעו מעין סבסוד של המדינה את בט "ל(, בניגוד להחלטת הממשלה משנת .2008 8 10. למרבה הצער, לאור הממצאים המובאים בדו"ח האקטואר הנוכחי, בו התקצר פרק הזמן שייקח לבט"ל להגיע לפשיטת רגל, ספק רב אם הליקויים עליהם הצביע מבקר המדינה תוקנו. היעדר התייחסות מצד הממשלה ושריה, כמו גם אי-יישום החלטות ממשלה בנושא, מעידים על חוסר נכונות להתמודד עם הסוגייה האקוטית. במצב זה, קשה לראות כיצד ניתן לעצור את המגמה המדאיגה של התדרדרות המצב הפיננסי של הביטוח הלאומי. 11 המחדל החמור של הממשלה, בדמות הימנעות מדיון בסוגיית הגירעון העתידי של המוסד לביטוח לאומי,. הגוף האמון על הביטחון הסוציאלי של כלל אזרחי ישראל ובעל השפעה ניכרת על הכלכלה הישראלית, אינו סביר והוא מחייב שינוי דחוף. מאז הדיון האחרון על הגירעון במליאת הממשלה בשנת 2018, חוותה מדינת ישראל אירועים משמעותיים שטלטלו את מצבו האקטוארי של הביטוח הלאומי, בהם מגפת הקורונה, מבצעים צבאיים, והאירועים הדרמטיים של השנתיים האחרונות. 12. במהלך תקופה זו, גדל משמעותית מספר האזרחים הזקוקים לקצבאות הביטוח הלאומי, בהם חיילים ואזרחים פצועים פיזית ונפשית, משרתי מילואים, משפחות חללים וחטופים ופדויי שבי. המציאות 5 בסעיף 1 להחלטת הממשלה. 6 מענה לבקשת מידע בעניין החלטת ממשלה מס' 371 "צמצום גירעון המוסד לביטוח לאומי", היחידה לחופש המידע משרד ראש הממשלה )התקבל ביום .(1.9.2024 7 דוח מבקר המדינה, דוח שנתי 66א, ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי .(28.10.2015) 8 החלטת ממשלה מס' 4023 "שינוי מנגנון ההתחשבנות בגין עודפי תקציב המוסד לביטוח לאומי", 24.08.2008)(, זמינה כאן. –2– הביטחונית והחברתית המורכבת מציבה בפני המוסד לביטוח לאומי אתגרים חסרי תקדים, המחייבים דיון מעמיק ונקיטת פעולות דחופות להבטחת יכולתו למלא את ייעודו לאורך זמן. לצד זאת, הרפורמה בקצבאות הנכות, העלייה המתמשכת בתוחלת החיים בישראל והגידול בהיקף האוכלוסיות התלויות בקצבאות הביטוח הלאומי, כל אלו תורמים להחרפת הלחץ הפיננסי על המוסד ומעצימים את האתגרים הניצבים בפניו. 13. במציאות שבה המצב הכלכלי והביטחוני משתנה באופן תדיר, לא ייתכן כי נושא בעל השלכות כה משמעותיות על רווחת אזרחי ישראל והקופה הציבורית יתנהל באופן בלתי תקין, תוך הגדלת החבויות משנה לשנה, ללא פיקוח ובקרה, וללא תכנית מסודרת הצופה פני עתיד. למותר לציין כי את הגרעון הפיננסי הצפוי של הבט"ל ניתן לשפר במגוון רחב של דרכים, כגון העלאת גיל הפרישה; העלאת דמי הביטוח; הגברת ההשתתפות בשוק העבודה; העלאת השתתפות האוצר בתקציב הבט"ל וכן אימוץ תיקון חקיקה אשר יחייב שהחלטות ממשלה והצעות חוק אשר צפויות להשפיע על ההוצאות או הכנסות הבט"ל ילוו בהערכה אקטוארית על השפעתן על האיזון האקטוארי של הבט"ל )בבחינת מעין "נומרטור אקטוארי"( ועוד9. אולם, מובן מאליו כי הבחירה מבין פתרונות אלו או אחרים תלויה בשיקולי מדיניות וסדרי עדיפויות, ולכן על הממשלה להידרש לנושא ולדון בו באופן מעמיק וסדור, על כלל משמעויותיו. 14. לצד מחדלה של הממשלה בטיפול בגירעון האקטוארי לעיל, המוסד לביטוח לאומי פועל בלא מנכ"ל קבוע למעלה משלוש שנים (מאז אוקטובר 10.)2022משכך, בינואר 2025 הוארכה בפעם השלישית כהונתו של צביקה כהן, מ"מ מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי. 15 הסמכות למינוי מנכ"ל למוסד הביטוח הלאומי מצויה כיום בידיו של שר העבודה. לעמדת התנועה,. מחדלו של שר העבודה במימוש סמכותו למנות מנכ"ל קבוע לביטוח הלאומי מחריף את מצבו של הבט"ל ומקשה באופן משמעותי על התמודדות עם האתגרים ה שונים שעומדים בפתחו ובראשם ההתמודדות עם הגירעון האקטוארי המעמיק. שכן, אלו דורשים שדרת ניהול קבועה ויציבה שתוכל ליזום ולבצע מהלכים ארגוניים ארוכי טווח. יצוין כי על רקע זה, ביום 9.4.2025 הוגשה מטעם התנועה עתירה לבג"ץ שעניינה דרישה לקבל צו על תנאי המופנה לשר העבודה שינמק מדוע אינו פועל בהתאם לסמכותו וממנה ועדת איתור לטובת איתור מועמד למשרת מנכ"ל הבט"ל. 11 16. טרם סיום, יש לציין את המובן מאליו – דווקא על רקע הטלטלות שחוותה מדינת ישראל בשנים האחרונות, ניכרת החשיבות של השמירה על עצמאותו ואיתנותו של המוסד לביטוח הלאומי. משברים דוגמת מגיפת הקורונה, מבצעים צבאיים או מיתון כלכלי, מחדדים את הצורך בקיומו של גוף כמו הבט"ל שייתן מענה סוציאלי לכל מי שנפגעו מאותם אירועים (ובהם מובטלים, נפגעי איבה, משפחות חטופים, וכיוצא בזה). יתרה מכך, אזרחי מדינת ישראל משלמים מידי חודש לבט"ל על מנת להבטיח שהוא ייתן להם מענה כאשר הם יזדקקו לו. חובה על ממשלת ישראל להבטיח את המשך קיומו של הבט"ל לטובת כלל הציבור. 17 נוכח כל האמור לעיל, לשיטת התנועה יש חשיבות רבה ודחיפות ממשית בנקיטת האמצעים הבאים:. 9 ראו: "המוסד לביטוח לאומי – תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית" מרכז המידע והמחקר של הכנסת .https://fs.knesset.gov.il/25/Committees/25_cs_mmm_4238954.pdf )29.4.2021(, 10 שחר אילן "מחיר המקורביזם של ש"ס: שנתיים וחצי בלי מנכ"ל לביטוח הלאומי" כלכליסט 9.6.2025) זמין כאן.(, 11 בג"ץ 24855-04-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר העבודה. –3– 17.1 על הממשלה ועל הקבינט הכלכלי- חברתי לקיים את החלטת הממשלה משנת 2015, ולקיים דיונים קבועים בנושא יציבותו הפיננסית של הבט"ל, על מנת לגבש מדיניות סדורה בנושא שתבטיח את הביטון הסוציאלי של מדינת ישראל. 17.2 יש להמשיך בפיקוח של הוועדה על הפעולות והאמצעים של כלל הגופים הרלוונטיים בממשלה, בנושא שיפור מצבו הפיננסי של הבט"ל, ובפרט משרד העבודה, משרד האוצר, משרד ראש הממשלה ומשרד הרווחה. 17.3 יש לפעול על פי דין למנות בהקדם האפשרי מנכ"ל קבוע לבט"ל. בברכה ובכבוד רב, דור שדה טלילה דביר, עו"ד אורי הס, עו"ד האגף הכלכלי האגף הכלכלי ראש האגף הכלכלי התנועה למען איכות השלטון התנועה למען איכות השלטון התנועה למען איכות השלטון –4–