חומר רקע

מב ק ר המ ד י נ ה ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 7 5 ג ▪ חשוון ▪ נובמבר ▪ התשפ" ו 2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 2 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 תקציר ביום שמחת תורה התשפ"ד, שבעה באוקטובר 2023 , תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה.) בעקבות זאת, יישובים רבים פונו מביתם, מלחמת חרבות ברזל פרצה וצה"ל גייס יותר מ- 300,000 חיילי מילואים כדי להתמודד עם האיומים מצפון ומדרום ועם ירי הרקטות של חמאס מדרום ושל החיזבאללה מצפון, הנמשכים תקופה ארוכה. לכל אלה יש השפעות משמעותיות על תפקוד הכלכלה והמשק הישראליים בטווח הקצר ובטווח הארוך. מדינת ישראל למודת אירועים ביטחוניים ומערכות קצרות וארוכות. מלחמה היא אחד הסיכונים העיקריים שאליהם חשופה המדינה, לצד רעידת אדמה, מגפות ועוד. לכן, מדינת ישראל נדרשת להיערך לאירועי חירום, משברים ואסונות אשר עלולים לסכן חיי אדם ולפגוע במידה ניכרת באורחות החיים, בתשתיות הלאומיות, ביכולת הביטחונית ובחוסן הלאומי. אשר להיערכות כלכלית למצב חירום, היא עשויה לשמור על יציבות הכלכלה ולסייע לעמידתה באתגרים פיסקליים ומוניטריים, לאפשר התמודדות עם משברים ומצבי חירום כלכליים, לשמור על גישה לשירותים ומשאבים בזמן חירום ועוד. הפגיעההכלכליתהמתמשכת במשקמאזפרוץהמלחמה ולתוךשנת2024 ומימוןהוצאותהמלחמה והשלכותיה גרמו לפגיעה במצבה הפיסקלי של ישראל והגדילו את חובות המדינה והציבור במידה ניכרת באופן שישפיע על הדורות הנוכחיים והבאים. על פי נתוני אגף החשב הכללי במשרד האוצר, נכון לנובמבר 2024 , אומדן הוצאות המלחמה מפרוץ המלחמה ועד נובמבר 2024 עמד על כ- 112.8 מיליארד ש"ח והתחזית של בנק ישראל מספטמבר 2024 היא כי בשנים 2023 - 2025 יעמוד היקף הוצאות המלחמה על כ- 250 מיליארד ש"ח. נוסף על כך, בתקופה שבין פרוץ המלחמה ועד נובמבר 2024 שולמו כ- 17.7 מיליארד ש"ח מקרן הפיצויים. ביצוע תקציב מערכת הביטחון בגין מלחמת חרבות ברזל בשנים 2024-2023 עמד על כ- 95 מיליארד ש"ח. כ- 37 מיליארד ש"ח שולמו בשנת 2024 בגין תגמולי מילואים והטבות מילואים (כ- 22% מהוצאות מערכת הביטחון.) להלן רשימת בעלי התפקידים שכיהנו בתפקידם בתקופת הביקורת: שר האוצר: מר בצלאל סמוטריץ'; מנכ"ל משרד האוצר: מר שלומי הייזלר; הממונה על התקציבים: מר יוגב גרדוס; החשב הכללי: מר יהלי רוטנברג; הכלכלן הראשי: מר שמואל אברמזון; והיועץ המשפטי של משרד האוצר: מר אסי מסינג. 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 3 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 תהליך גיבוש תקציב המדינה הנוסף לשנת 2023 ותקציב המדינה הנוסף לשנת 2024 ואישורם במליאת הכנסת מבקר המדינה | דוח מיוחד 4 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 בלוח שלהלן מוצגים נתונים מרכזיים של מדדים מקרו כלכליים מרכזיים במשק לשנים 2023 - 2024 וכן תחזית לשנת 2025 . נתונים מרכזיים של מדדים מקרו כלכליים מרכזיים במשק לשנים 2023 - 2024 וכן תחזית לשנת 2025 שיעור השינוי באחוזים)( 2023 בפועל)( 2024 בפועל)( ה תחזית ל- 2025 התוצר המקומי ה גולמי 2.0 0.9 3.8 הצריכה ה פרטית -0.9 2.6 7.0 גירעון הממשלה (אחוזי 4.0 6.8 4.9 תוצר) יחס החוב לתוצר 61.4 69 69 ה אינפלציה 3.3 3.2 2.8 המקור: נתוני בנק ישראל והלמ"ס. התחזית על פי בנק ישראל, התחזית המקרו- כלכלית של חטיבת המחקר, אוקטובר 2024 . 69% 0.9% לעומת לעומת 250 6.8% 61.5% 3.1% מיליארדש"ח אומדן בנק ישראל שיעור הגירעון בפועל יחס חוב תוצר בשנת הצמיחה בפועל בשנת לעלות הצבאית בתקציב המדינה 2024 , זאת לעומת יחס 2024 לעומת תחזית והאזרחית הכוללת לשנת 2024 , לעומת של 60.3% בשנת צמיחה לשנה זו של של המלחמה לשנים יעד גירעון מתוכנן 2022 ו- 61.5% בשנת 3.1% , לפני פרוץ 2023 - 2025 נכון בשיעור של 6.6% 2023 (כולל חודשי המלחמה לספטמבר 2024 בתקציב הנוסף ממרץ המלחמה) 2024 . זאת לעומת גירעון תקציבי של 4.1% בשנת 2023 ועודף תקציבי של 0.6% בשנת 2022 מבקר המדינה | דוח מיוחד 5 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 26 107 85 כ- כ- 5 מיליארדש"ח מיליארדש"ח מיליארדש"ח(נטו) חמישה מקרים התוספת בתקציב סך התוספת הגידול שחל בתקציב שבהם שלוש חברות המדינה לשנת 2023 התקציבית שנוספה משרד הביטחון לשנת דירוג האשראי הבין- בעקבות המלחמה, בתקציב י המדינה 2024 (נטו) בין התקציב לאומיות הורידו את מהם כ- 17 מיליארד שאושרו ב שנת 2024 המקורי שאושר במאי הדירוג למדינת ש"ח לצרכים צבאיים בעקבות המלחמה 2023 (כ- 64.5 מיליארד ישראל החל וכ- 8.8 מיליארד ש"ח לעומת התקציב ש"ח) לבין התקציב מתחילת המלחמה לצרכים אזרחיים המקורי שאושר במאי הנוסף שאושר בדצמבר ועד אוקטובר 2024 2023 (כ- 70.4 מיליארד 2024 (כ- 149.5 מיליארד (לרבות הורדה ש"ח בחודש מרץ, ש"ח) כפולה בספטמבר כ- 3.4 מיליארד ש"ח 2024 של חברת בחודש ספטמבר, Moody's ) וכ- 33.1 מיליארד ש"ח בחודש דצמבר) 90 8.2 27.1 3.6% מיליארדש"ח מיליארדש"ח מיליארדש"ח הפגיעה הכוללת שיעור הפגיעה ההיקף הכספי של 50 הגידול הצפוי בתשלומי בתוצר בשנים 2023 - המצטברת בפועל פניות שאישרה ועדת הריבית ובהחזרי קרן 2024 : 25 מיליארד בתוצר בשל המלחמה, הפטור המרכזית לביטוח לאומי בשנים ש"ח בשנת 2023 לשנים 2023 - 2024 לחירום של אגף 2025 - 2027 לאחר (כ- 1.4% תוצר,) החשב הכללי עדכון הנומרטור ביוני וכ- 65 מיליארד ש"ח בשלושת החודשים 2024 בשנת 2024 , על פי הראשונים לאחר פרוץ הערכת בנק ישראל המלחמה מיולי 2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 6 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 אומדן בנק ישראל לעלות הכוללת של המלחמה לשנים 2023 - 2025 במיליארדי ש"ח נכון לספטמבר 2024 על פי נתוני בנק ישראל, ספטמבר 2024 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 בחודשים ינואר-נובמבר 2024 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות הכלכלית ל אירוע מלחמה וניהול תקציב מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 . בין היתר נבדקו ההיערכות הכלכלית לשעת חירום לפני המלחמה, הכנת תקציבי המלחמה לשנים 2023 ו- 2024 במשרד האוצר;וביצועתקציבהמלחמהב- 90 הימיםהראשוניםשלהמלחמה.הבדיקהנעשתהבעיקר במשרדהאוצר :בלשכתשרהאוצר,בלשכתהמנכ"ל,באגףהתקציבים,באגףהחשבהכללי, באגף הכלכלן הראשי, באגף השכר והסכמי עבודה וכן בבנק ישראל ובמועצה הלאומית לכלכלה בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, ברשות המסים, במשרד הכלכלה,. במשרד התיירות, במשרד הבריאות, במשרד החינוך, במשרד הפנים, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים,במשרדהאנרגיה והתשתיותהלאומיותובמשרדהדתות. במהלךהביקורת שלח משרד מבקר המדינה שאלונים ל- 37 משרדי ממשלה שקיבלו תקציב מלחמה. עד מועד סיום הביקורת השיבו על השאלון 30 מהמשרדים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 שער ראשון - ההיערכות הכלכלית לשעת חירום לפני מלחמ ת חרבות ברזל חודשימים 23.5 8.5 מיליארדש"ח בלבד 90 2016 למול מיליארדש"ח שנת מיליארדדולר תרחיש הייחוס אומדן הפגיעה בתוצר השנה האחרונה היקף מכירת המצרפי של רח"ל למלחמה של כחודש ימים, על שבה התקיים המט"ח על ידי בנק למתאר מלחמה פי תרחיש הייחוס הענפי תרגיל היערכות ישראל בחודשים לשנים 2025-2021 למלחמה של משרד האוצר, פנימי למלחמה אוקטובר - נובמבר התייחס לתקופת למול הפגיעה בתוצר בשנים במשרד האוצר 2023 , מהיקף לחימה רב-זירתית 2023 - 2024 לפי הערכת בנק תוכנית כוללת של של כחודש ימים, ישראל מיולי 2025 30 מיליארד דולר לעומת התמשכותה של מלחמת חרבות ברזל קרוב לשנתיים וטרם הסתיימה מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 מוכנות משרד האוצר לשעת חירום  תוכנית המענה של משרד האוצר לשעת חירום - נמצא כי תוכנית המענה המשרדית למלחמה שעודכנה ע"י הרשות הייעודית במשרד האוצר (הגורם מטעם מנכ"ל משרד האוצר המרכז את הפעילות בתחום ההיערכות לשעת חירום במשרד) ביולי 2023, מבוססת על תרחיש ייחוס ענפי בהתאם לתרחיש הייחוס המצרפי של רח"ל ממרץ 2022, אשר כולל מתאר יחיד בלבד של אפשרות למלחמה רב- זירתית שתימשך כחודש ימים בלבד . אומדן המשמעות הכלכלית מתרחיש הייחוס עמד על אובדן תוצר של כ- 23.5 מיליארד ש"ח. בפועל, מלחמת חרבות ברזל נמשכת קרוב לשנתיים וטרם הסתיימה, ואובדן התוצר בגינה, ברבעון האחרון של שנת 2023 בלבד עמד על כ- 25 מיליארד ש"ח. יצוין כי תחזית הצמיחה לשנת 2024 עמדה לפני המלחמה על 3.1% לעומת 0.9% בפועל, נכון למועד הביקורת, פער של 2.2 נקודות האחוז המהווים פער של כ- 65 מיליארד ש"ח, וזאת לאור פרוץ מלחמת חרבות ברזל והתרחבותה לכמה זירות. כמו כן, יצוין כי על פי הערכת בנק ישראל הפגיעה החזויה בתוצר לשנת 2025 נאמדת בכ- 65 - 75 מיליארדש"ח(במחירי 2024 .)הדבר משקףאת חוסרה רלוונטיות של תוכנית המענהשלמשרד האוצר, שנגזרה מתרחיש הייחוס של רח"ל, למלחמת חרבות ברזל ולהשלכותיה הכלכליות על המשק הישראלי.  היעדר רזרבה ומקורות תקציביים ייעודיים לחירום - בהוראות חוק יסוד משק המדינה נקבע כי תקציבהמדינהיכלולאתהוצאותהממשלההצפויותוהמתוכננות.בשניםהאחרונותאירעומספראירועי חירום שהיו כרוכים בהוצאות משמעותיות שלא היה להם מענה במסגרת התקציבית הקיימת לאותה שנת התקציב. מדינת ישראל לאורך שנותיה למודת מצבי ח ירום ב יטחוניים ואזרחיים, אולם בביקורת עלה כי למשרד האוצר לא היה מנגנון תקציבי ייעודי לצורך מתן מענה מהיר לצרכים תקציביים בלתי צפויים ולא מתוכננים בעת התרחשות אירוע חירום בהיקפים משמעותיים; עוד נמצא כי משרד האוצר לא תקצבבתקציבהמדינהסעיףרזרבהייעודילחירוםאותוניתןלממשבאופןמיידיבקרותאירועחירום ללא צורך בעדכון התקציב. יצוין כי במסגרת אישור חוק התקציב 2025 הוסדר לראשונה מנגנון חוקי המסדיר מתן מענה לחירום. כך, נקבע לראשונה מנגנון שלפיו תוקצב סכום של כ- 4 מיליארד ש"ח בסעיף התקציב "רזרבה כללית" שנועד למימון הוצאות המלחמה באותה שנה, בהתקיים שורה של תנאים. כמו כן, נמצא כי בעת גיבוש התקציב השנתי, אגף התקציבים אינו ממפה מראש רשימה של מקורות תקציביים אפשריים מתוך מסגרת תקציב המדינה המ וצעת (כפי שתיקבע בחוק) אשר על פי סדרי עדיפות מקצועיים ניתן יהיה להקצות ממנה מקורות בתקציב הקיים לטובת מימון הצרכים הראשוניים שעשויים להידרש בקרות אירוע חירום. עוד נמצא כי הנהלת משרד האוצר לא קבעה מנגנון להוצאת כספים מהירה ומנגנון סיוע לרשויות המקומיות, בהתאם ל נדרש לפי תוכנית המענה המשרדית למלחמה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024  תרגיליםלהתמודדות עםמצביחירום - בביקורת נמצא כי התרגיל הפנימי האחרון למלחמה כוללת שנערךבמשרדהאוצר היהבשנת2011 וכללתרחיש"מתקפתפתע"מלבנוןומעזהוכןתרחיש"מלחמה כוללת". נמצא כי תרגיל המלחמה הפנימי האחרון שנערך במשרד האוצר, אך לא התייחס למלחמה כוללת, היה בשנת 2016 וכלל תרגיל שולחני משותף להנהלות משרד האוצר ומשרד התשתיות הלאומיות, האנרגייה והמים רק בנושא פגיעה בתשתיות האנרגייה ואסדת הגז. עוד עולהכי משנת 2019 אף לא התקיימו כלל תרגילי חירום פנימיים במשרד האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר ל מנכ "לי משרד האוצר ול רשות הייעודית במשרד האוצר על אי- קיום תרגיל פנימי העוסק בתרחיש מלחמה למעלה מ שמונה שנים, ואי קיום תרגיל פנימי הע וסק במלחמה כוללת למעלה מ- 13 שנים לפיכך,. המשרד לא פעל בהתאם לנוהל בנושא אימונים ותרגילי חירום מיולי 2023 הקובע כי יש לבצע תרגילי חירום אחת לשנה. יה עדר התרגול פגע במוכנות ו ביכולת מתן מענה מבעוד מועד.  ריתוק אנשי מקצוע הכרחיים לפעילות משרד האוצר בשעת חירום - בביקורת נמצא כי עד המלחמה הוגדרובמשרדהאוצררק137 עובדיםחיוניים(מסךשלכ- 800 עובדים),וכי100% מהעובדים החיוניים הוגדרו מול משרד העבודה "מרותקים משקית" . בפועל, נמצא כי במלחמת חרבות ברזל, גויסו למילואים204 עובדים ממשרדהאוצר(חיונייםושאינםחיוניים),וכימתוכםגויסולמילואיםשישהעובדים אשר הוגדרו מרותקים משקית. כך למשל, גויסו בתחילת המלחמה הממונה על השכר והסכמי העבודה ורפרנט החירום של אגף תקציבים. גיוס המילואים הנרחב הקשה על תהליך גיבוש התוכניות במשרד האוצר לאחר פרוץ המלחמה. כך למשל, גויסו רפרנטים מצוות מקרו של אגף תקציבים, והעומס על הצוות גדל, מאחר שהוא נדרש להעביר שני חוקי תקציב חדשים בלוח זמנים קצר. משרד האוצר מסר כי היו לכך השפעות על היכולת לקדם במהירות את הטיפול בתקציבים הנדרשים ללחימה.  הכרזת מצב חירום במשרד האוצר ופתיחת חדר מצב משותף של אגפי משרד האוצר - נמצא כי משרד האוצר לא פתח חדר מ צב לחירום בהתאם לנדרש בנוהל תוכנית המענה המשרדית מיולי 2023 . חדר המצב שנפתח אויש רק על ידי תחום החירום של מערך סייבר חירום וביטחון, בלא נציגים של אגפי משרד האוצר השונים כדוגמת אגף תקציבים, אגף החשב הכללי, אגף הכלכלן הראשי ואגף השכר והסכמי העבודה. עולה החשש כי פתיחתו של חדר מצב ללא נציגי האגפים השונים במשרד האוצר כפי שקובע נוהל תוכנית המכנה המשרדית מיולי 2023 , כאמור, הקשתה על מתן מענה מיידי לצרכים הכלכליים השונים העולים מהשטח בעת מצב החירום. עוד נמצא כי מרכז המידע לחירום של הנהלת משרד האוצר המשיך להתנהל במלחמה כמו בשגרה ללא מעבר למתכונת חירום, ללא כל מידע סדור אודות תוכניות הסיוע לאזרחים וללא קו חם לרשויות ולאזרחים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 היערכות הדרג המדיני לשעת חירום - ראש הממשלה ושר האוצר  הקבינט החברתי- כלכלי - היעדר עיסוק בהיערכות כלכלית לחירום - נמצא כי בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 36 ושל הממשלה ה- 37 בשנים 2021 - 2023 (עד לפרוץ המלחמה), הקבינט החברתי- כלכלי (בו חברים ראש הממשלה, שר האוצר ושרים נוספים כשר הפנים, שר הבינוי והשיכון ושר הכלכלה והתעשייה), לא עסק בהיערכות כלכלית לשעת חירום, וזאת חרף המלצות מבקר המדינה, על רקע לקחי משבר הקורונה, לעסוק ולקיים תהליכי הפקת לקחים בנושאים בעלי חשיבות כלכלית מהותית למשק בשעת חירום: התוכנית לחלוקת מענקים לאוכלוסייה - הקבינט החברתי כלכלי לא עסק בתכניות לחלוקת מענקים בעת משבר, לא ניתח את הלקחים מהתכניות שהופעלו בעבר ולא גיבשכלליםליישוםתכניותמענקים בעתמשבר; בחינתמודלהחל"תשלעובדים בעתחירום- הקבינט החברתי- כלכלי לא קיבל החלטות בנוגע למודל החופשה ללא תשלום בעת משבר ולא עסק באפשרויות אחרות לניהול משברים בשוק העבודה; ומתווה הסיוע לעסקים - הקבינט החברתי- כלכלי לא עסק בגיבוש מדיניות הסיוע לעסקים בעת חירום. משרד מבקר המדינה מעיר לראש הממשלה המכהן - ח"כ בנימין נתניהו, לראשי הממשלה שכיהנו - מר נפתלי בנט וח"כ יאיר לפיד ( לתקופה קצובה), לשר האוצר המכהן - מר בצלאל סמוטריץ', ולשר האוצר שכיהן - ח"כ אביגדור ליברמן, כי נוכח החשיבות הלאומית בהיערכות כלכלית לשעת חירום, ראוי היה כי ממשלות ישראל היו פועלות לקיים תהליך של הפקת לקחים ולקיים דיונים בנושא, בין אם באמצעות הקבינט החברתי- כלכלי או בפורום ממשלתי אחר.  אי-הקמת ועדת שרים לאסטרטגיה כלכלית חברתית - נמצא כי שש ממשלות ישראל שכיהנו משנת 2012 ו אילך, לא הקימו את ועדת השרים לאסטרטגיה כלכלית חברתית ובכך לא יישמו את החלטתהממשלהמשנת2012 .ועדהזו שהוסמכה לקייםדיוניםעלהערכתמצבאסטרטגיתועלקידומן של תוכניות מתאר אסטרטגיות ולהביא תוכניות אלה לאישור הממשלה, לא הוקמה על ידי ממשלות ישראל, וממילא לא קיימה דיונים בנושא היערכות למלחמה. היערכות מנכ"ל משרד האוצר לשעת חירום  הכנהועדכוןשלתוכניתהמענהשל מנכ"למשרדהאוצרלחירום-עלאףשמנכ"למשרדהאוצר נדרש להכין את תוכנית המענה לשעת חירום של לשכתו על פי נוהל תוכנית המענה המשרדית למלחמה של משרד האוצר, וכן לוודא כי היא מתעדכנת מדי שנה, נמצא כי מנכ"ל משרד האוצר עדכן את ת וכנית המענה של לשכתו רק במרץ 2024, כ- 6 חודשים לאחר תחילת המלחמה וכשנתיים וחצי בלבד לאחר שת וכנית המענה גובשה בתקופת המנכ"ל הקודם בדצמבר 2021. כן נמצא כי ת וכנית המענה שעודכנה אינה מפורטת לאופן מימוש יעדי השירות כמו קיום תהליך הערכת מצב וגיבוש המסר הכלכלי הלאומי. הכנה של תוכנית מענה מפורטת המגדירה את הכלים באמצעותם הנהלת משרד האוצר תממש את יעדי השירות שלה, וכן בחינה ועדכון של התוכנית מראש, בהתאם לנוהל תוכנית המענה המשרדית, ולא במהלך המלחמה, עשויים היו לסייע במתן המענה המשרדי בשעת חירום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 12 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 משרד מבקר המדינה מעיר כי נדרש היה שמנכ"ל משרד האוצר יפעל בעוד מועד להכין תוכניות מפורטות שיגדירואת הכלים והפעולותלמימוש יעדי השירות, וכן יפעללהכיןפתרונות לטיפול בפערים בין יעדי השירות ורמות השירות שנקבעו לשעת חירום לבין היכולת לממש אותם נוכח תרחישי הייחוס. נוסף על כך, על מנכ"ל המשרד היה לבצע מעקב ובקרה על יעדי השירות, רמות השירות ותוכנית המענה ולהתאים אותם לשינויים החלים בתרחישי הייחוס הלאומיים לשעת חירום, ליעדי השירות הלאומיים, למשימות המשרדיות המשתנות מעת לעת ולמדיניות השר. היערכות אגף הכלכלן הראשי לשעת חירום  גיבוש תוכנית המענה של אגף הכלכלן הראשי לתרחישמלחמה - מאז הקמתו של אגף הכלכלן הראשי בשנת 2012, הוא לא עדכן את נוהלי החירום של יחידותיו ( יחידת מחקר ותחזיות ויחידת קשרים בין-לאומיים), אף כי עברו כ- 12 שנים מאז גובשו, ואף שנקבע בהם כי הם יעודכנו אחת לשנה. כמו כן, נמצא כי עד פברואר 2024 נוהלי אגף הכלכלן הראשי לא כללו נוהל של יחידת מינהל הכנסות המדינה למצב חירום, אף שיש חשיבות למעקב אחר הכנסות המדינה בעת מצב חירום. משרד מבקר המדינה מעיר לכלכלן הראשי על כ ך ש במשך תקופה של כ- 12 שנים, משנת 2012 ועד לפברואר 2024 , לאחר תחילת הביקורת, אגף הכלכלן הראשי לא ביצע עדכון שנתי של תיק נוהלי החירום האגפי למצבי חירום, ובפרט לתרחיש מלחמה. זאת על אף השינוי הארגוני של אגף הכלכלן הראשי, ואף שישראל חוותה בשנים אלו כמה מצבי חירום - סבבי לחימה, מבצעים צבאיים ומגפה - אשר מדגישים את החשיבות הגוברת והצורך המהותי במעקב ועדכון של נוהלי החירום באגף.  הפגיעה בתוצר בפועל לשנת 2023 והפגיעה הצפויה בתוצר לשנת 2024 אל מול אומדן הפגיעה בתוצר שגיבש אגף הכלכלן הראשי לפני המלחמה - נמצא כי למול האומדן לפגיעה בתוצר,שגובשע"יהכלכלןהראשיבחודשמרץ2022 לתרחישמלחמהמצרפי,שעמדעל23.5 מיליארד ש"ח לחודש, בפועל, הפגיעה בתוצר לחודשים אוקטובר- דצמבר 2023 עמדה על כ- 25 מיליארד ש"ח (לשלושה חודשים) המהווה פגיעה בתוצר של כ- 1.5% פערים אלו בין האומדנים לבין המצב בפועל,. נובעים מהפער שבין התרחישים השונים לבין היקף האירוע בפועל. עוד נמצא כי תרחישי המלחמה לפיהם חישב אגף הכלכלן הראשי את אומדני הפגיעה בתוצר היו למלחמה של כחודש ימים, בהתאם לתרחיש הייחוס של רח"ל שגובש במרץ 2022 . בפועל, תרחישים אלו לא התקיימו כיוון שמשך הזמן של מלחמת חרבות הברזל, נכון למועד סיום הביקורת, עומד על קרוב לשנתיים וטרם הסתיים. כמו כן, בעקבות המלחמה הפגיעה בתוצר לשנת 2024 , לפי הערכת בנק ישראל, היא כ- 65 מיליארד ש"ח נוספים, כך שהפגיעה המצטברת בתוצר היא כ- 90 מיליארד ש"ח לשנים 2023 - 2024 . עוד יצוין כי על פי הערכת בנק ישראל הפגיעה החזויה בתוצר לשנת 2025 נאמדת בכ- 65 - 75 מיליארד ש"ח (במחירי 2024 ) . אומדני הכלכלן הראשי על הפגיעה בתוצר בהיקף כספי העומד על עשרות מיליארדי ש"ח מחדדים את הצורך בהיערכות כלכלית לשעת חירום של משרד האוצר עם תוכניות מגירה כלכליות רלוונטיות לשעת חירום, ובפרט שבפועל פרק הזמן של המלחמה התארך מעבר לפרק הזמן עליו התבסס האומדן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 היערכות אגף תקציבים לשעת חירום  גיבוש תוכנית המענה של אגף ה תקציבים לתרחיש מלחמה - נמצא כי עד תחילת שנת 2024 , לאגף תקציבים לא היה תיק חירום אגפי. רק לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל ותחילת הביקורת, גיבש האגף תיק חירום אגפי ובו ריכוז של סדר הפעולות הנדרש למימוש משימות שבאחריות האגף. משרד מבקר המדינה מעיר ל ממונה על התקציבים על כך שרק לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל ותחילת הביקורת, בתחילתשנת 2024 , גיבש האגף תיק חירום אגפי ובו ריכוז של סדר הפעולות הנדרש למימוש משימות שבאחריות האגף. זאת על מנת שהאגף יהיה מוכן למענה לתרחישי חירום שונים העלולים להתממש בישראל, ולהבטיח עבודה תקינה ושוטפת של האגף.  תו כנית מג ירה למענה לצרכים השונים לשעת חירום - בדוח מבקר המדינה משנת 2021 בנושא ההתנהלות התקציבית במשבר הקורונה המליץ משרד מבקר המדינה למשרד האוצר ולעוד משרדי ממשלה רלוונטיים לגבש תוכנית כלכלית שתשמש "תוכנית מגירה" להיערכות להשפעות הכלכליות הנובעות מהתפרצות מגפה, ביןהיתר בהתבסס על הפקתלקחים שתיעשה מניסיון המשרדים בתקופת הקורונה. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים על כך שלפני מלחמת חרבות ברזל לא הייתה לאגף תוכנית מגירה סדורה וכתובה, בשיתוף המשרדים הרלוונטיים, הנותנת מנגנונים אפשריים למענה לתרחישי חירום שוני ם ולאירועים בתחומים שונים, כמו יצירת ביטחון תעסוקתי לעובדים, מתן מענקים ישירים לאוכלוסיות שונות למשל מענק התארגנות)(, מסלולי סיוע לעסקים ו עלויות פינוי אוכלוסייה; וכי התנהלות האגף נשענ ת ברובה על זיכרון ארגוני שאינו מעוגן במסמכים כתובים ומפורטים ומשכך נדרש האגף במידת הצורך,, לפנות אל בעלי תפקידים ב עבר.  היעדר מנגנון תקציבי לשעת חירום - כאמור, נמצא כי למשרד האוצר לא היה מנגנון תקציבי ייעודי לצורך מתן מענה מהיר לצרכים תקציביים בלתי צפויים ולא מתוכננים בעת התרחשות אירוע חירום בהיקפים משמעותיים; עוד נמצא כי משרד האוצר לא תקצב בתקציב המדינה סעיף רזרבה ייעודי לחירום אותו ניתן לממש באופן מיידי בקרות אירוע חירום ללא צורך בעדכון התקציב. יצוין כי במסגרת אישורחוקהתקציב2025 הוסדרלראשונהמנגנוןחוקיהמסדירמתן מענהלחירום.כך,נקבעלראשונה מנגנון שלפיו תוקצב סכום של כ- 4 מיליארד ש"ח בסעיף התקציב "רזרבה כללית" שנועד למימון הוצאותהמלחמהבאותהשנה,בהתקייםשורהשלתנאים. כמוכן, כאמור, נמצאכיבעתגיבושהתקציב השנתי,אגףהתקציביםאינוממפהמראש רשימהשלמקורות תקצ יבייםאפשרייםמתוךמסגרת תקציב המדינה המ וצעת (כפי שתיקבע בחוק) אשר עפ"י סדרי עדיפות מקצועיים ניתן יהיה להקצות מ מנה מקורות בתקציב הקיים לטובת מימון הצרכים הראשוניים שעשויים להידרש בקרות אירוע חירום. כך למשל, נמצא כי לאחר פרוץ המלחמה ולבקשת שר האוצר, ערך אגף החשב הכללי בנובמבר 2023 מיפוי של כלל תקנות הרזרבה בתקציב 2023 ממנו עלה לכאורה כי יתרת תקציבי הרזרבה בתקציב המדינה נכון לאותו מועד,, הי יתה כ- 30 מיליארד ש"ח. ואולם אגף תקציבים מסר לצוות הביקורת כי אף שהיו קיימות יתרות כספיות בתקנות הרזרבה ערב המלחמה, יתרות אלה היו מיועדות למטרות שונות מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 שהיקפן הסופי היה אמור להתברר רק בשלהי שנת הכספים לפיכך,. הרזרבה האפקטיבית בתקציב המדינה הי יתה אפס. כלומר בפועל לא עמדו רזרבות כלשהן בתקציב המדינה שניתן היה לעשות בהן שימוש מיידי עם פרוץ המלחמה, דבר שהצריך איתור של מקורות תקציביים. היערכות אגף החשב הכללי לשעת חירום  פיקוח אגף החשב הכללי על מוכנות לחירום של חשבויות משרדי הממשלה - נמצא כי מנהל מערך החירום ב אגף החשכ"ל מוודא את עצם הכנת נוהלי החירום על ידי החשבים של משרדי הממשלה,אךאינומוודאכי הנהליםשנכתבועומדים בהוראת התכ"ם בנושא היערכותהחשבותלשעת חירום. כמו כן, מנהל מערך החירום אינו מוודא כי החשבויות במשרדי הממשלה עשו פעולות לצורך היערכות למצב חירום, למשל זיהוי תהליכים קריטיים עבור המשרד.  איגום צורכי הרכש הצפויים של משרדי ממשלה לשעת חירום ע"י מינהל הרכש הממשלתי - נמצא כי בעיתות שגרה מינהל הרכש אינו מבצע איגום כולל של צורכי הרכש הצפויים של משרדי הממשלה בשעת חירום; אינו יודע להיערך מראש לצרכים רוחביים של משרדי הממשלה בשעת חירום; לא עורך מראש הסכמים רוחביים או התקשרויות רוחביות מראש הנדרשות לצורך מתן מענה בשעת חירום; ומגלה את אותם צרכים רק בעקבות פניות מהשטח של אנשי הרכש של המשרדים בעת התרחשות אירוע החירום עצמו, לדוגמה: לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, משרדי ממשלה שונים ביקשו לבצע רכש של מיגוניות לצרכיהם. לאחר שמינהל הרכש הממשלתי זיהה כי ישנה דרישה רחבה לרכשכאמור,וכדילייעלאתהתהליך,החלבתהליךשלרכשמרכזישלמיגוניות.כלומר,לאמןהנמנע כי המענה לצ ורכי הרכש הרוחביים יכול היה להתבצע באופן מהיר יותר ובעלות נמוכה יותר.  תקנות חובת המכרזים - נמצא כי רק כעבור למעלה מחודשיים מפרוץ המלחמה שר האוצר התקין את התיקון לתקנות חובת המכרזים אשר הרחיבו את סמכויותיהם של משרדי הממשלה להתקשר עם ספקים באמצעות פטור ממכרז.  ריכוז הבקשות להתקשרויות משרדי הממשלה בשעת חירום - נמצא כי אין גורם באגף החשכ"ל שמאגם את כלל המידע המצוי במשרדי הממשלה, ובין היתר בוועדות המכרזים והפטור המשרדיות, לגבי בקשות להתקשרות בעת אירועי חירום, כדי לבחון אם היו עיכובים או חסמים בתהליך הרכש המשרדי בעת מצב החירום.  תיק החירום של חטיבת מימון ואשראי - נמצא כי תיק החירום של חטיבת מימון ואשראי עוסק במענה התפעולי לאירוע החירום, אך אינו מתייחס כלל לניהול החוב עצמו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 הפקת הלקחים של משרד האוצר מאירועי חירום קודמים  הפקתלקחיםשלהנהלתמשרדהאוצרממשברהקורונה- נמצאשהנהלתמשרדהאוצר,כמשרד המטה שריכז את הטיפול הכלכלי בקורונה, החלה בתהליך של הפקת לקחים מאירוע הקורונה, אך לא השלימה בנייה של תוכניות מגירה כמענה להשפעות כלכליות של אירועי חירום. משרד מבקר המדינה מעיר לשר האוצר, למנכ"ל משרד האוצר ולראשי אגפי המשרד השונים - אגף תקציבים, אגף החשכ"ל ואגף הכלכלן הראשי - כי כפי שעלה בדוח הקורונה משנת 2021 היה עליהם להשלים את הכנת תוכניות המגירה הכלכליות לאירועי חירום ואת עבודות המטה השונות לצורך היערכות לאירועים כאלה. כך, שר האוצר ומנכ"ל המשרד לא השלימו הכנת תוכנית מענה של משרד האוצר לחירום; הממונה על ה תקציבים לא גיבש תכניות תקציביות לחירום; והחשב הכללי לא ערך מראש התקשרויות רוחביות הנדרשות לצורך מתן מענה בשעת חירום.  הפקת לקחים של אגף התקציבים ממשבר הקורונה - נמצא כי עד פרוץ מלחמת חרבות ברזל אגף תקציבים לא ביצע תהליך הפקת לקחים מסודר הכולל גיבוש מסמך כתוב שבו מפורטים הלקחים והתובנות מאירועי חירום קודמים, ולא גיבש בשיתוף משרדי הממשלה השונים תוכניות מגירה לקראת אירועי חירום עתידיים בעלי השפעות תקציביות. הפקות הלקחים והתובנות נעשו בעל פה ונשמרו בזיכרונם של הרכזים והרפרנטים השונים, ולכן במקרה של חילופי תפקידים עשויים הליקויים לחזור על עצמם. רק ביוני 2024 , בעת ביצוע הביקורת, גיבש אגף תקציבים מסמך היערכות לתרחיש צפוני, ובמסגרת זוהעלה תובנות מרכזיות ממשבריהעבר, ובהםמגפת הקורונה ומלחמת חרבות ברזל, כבסיס לגיבוש המלצות קונקרטיות להתנהלות תקציבית בתרחיש צפוני. דיווח משרד האוצר על תיקון ליקויים מדוחות מבקר מדינה קודמים  שיעור דיווח נמוךשלמשרדהאוצרעלתיקוןליקוייםמדוחותמבקר ה מדינה שפורסמובשנים 2019 - 2023 - נמצא כי משרד האוצר מדווח על תיקון הליקויים מדוחות מבקר המדינה בשיעורים נמוכיםמאוד(בין4% ל- 18% ), וזאת בניגודלנקבע בחוקמבקרהמדינהכיעלהגופיםהמבוקריםלדווח למשרד מבקר המדינה בתוך 105 ימים על תיקון הליקויים. אי- דיווח על תיקון הליקויים בלא הצדק ה סביר ההואעבירתמשמעתלפיהדיןהמשמעתיהחלבאותוגוףמבוקר. כךלמשל,לאהתקבלבמשרד מבקרהמדינהדיווחשלמשרדהאוצרבענייןהמלצתדוחמבקרהמדינהמשנת2021 בנושאההתנהלות התקציבית במשבר הקורונה על הצורך בגיבוש תוכנית כלכלית שתשמש "תוכנית מגירה" להיערכות להשפעות הכלכליות הנובעות מהתפרצות מגפה, בין היתר בהתבסס על הפקת לקחים שתיעשה מניסיון המשרדים בתקופת הקורונה. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לשרי האוצר, מנכ "לי משרד האוצר ולראשי האגפים בשנים 2019 - 2023 על כךשמשרד האוצר,עלאגפיוהשונים, אינומדווחעלמלואהחלטותיובנוגעלתיקוןהליקויים, זאת שלא בהתאם להוראות חוק מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 היערכות בנק ישראל לשעת חירום  תוכנית למצב חירום מוניטרי - נמצא כי ברשות בנק ישראל מגוון כלים להתמודדות עם מצב חירום מוניטרי. עם זאת, עד מאי 2024 , בנק ישראל לא השלים את בניית התוכנית למצב חירום מוניטרי, שתכלול פירוט לגבי התבחינים השונים של אירועי חירום מוניטריים כדוגמת תבחינים לשלב בו בנק עובר מבעיית נזילות לבעיית סולבנטיות; סט הכלים העומד לרשות הבנק בהינתן כל אחד מאירועי החירום המוניטריים, והיתרונות והחסרונות של כל כלי; המגבלות המשפטיות, התפעוליות והטכנולוגיות להפעלתו של כל כלי; סט הכלים המצוי באחריותם של גורמים אחרים, בדגש על משרד האוצר; ואופן שיתוף הפעולה עם משרד האוצר בהינתן כל אחד מאירועי החירום המוניטריים.  מתווים להתמודדות עם מצוקת אשראי במצבי חירום - ב- 15.10.23 פרסם הפיקוח על הבנקים מתווה לדחיית פירעון הלוואות למשקי בית שאומץ על ידי הבנקים המסחריים. המתווה נועד להקל את נטל האשראי והעמלות על מספר קבוצות שהושפעו ממלחמת חרבות ברזל1 . המתווה, שהוארך מספר פעמים והוכללו בו קבוצות אוכלוסי יה נוספות, נוגע לדחיית תשלומי הלוואות, ללא חיוב בריבית וללא חיובבעמלות, בשלושהמגזריפעילות(משכנתאות,אשראי צרכניואשראיעסקי),ליתרתחובהבחשבון עובר ושב ולעמלות. נמצא כי אף שבבנק ישראל קיימת תשתית עבור מתווים להתמודדות עם מצוקת אשראי של לקוחות בעקבות אירוע י חירום, ערב המלחמה לא גובשו בבנק ישראל תוכניות פעולה בתחומי האשראי ל אירועי חירום מסוגים שונ ים, ובכלל זה " הטריגרים" להפעלת ן. כן נמצא כי סכום התשלומים שנדחו בעקבות המתווה היה בסוף אוקטובר 2023 כ- 2.6 מיליארד ש"ח, בסוף דצמבר 2023 - כ- 5.6 מיליארד ש"ח (גיד ול של כ- 115% לעומת אוקטובר 2023 ), בסוף פברואר 2024 -כ- 4.2 מיליארדש"ח(קיטוןשלכ- 25% לעומתדצמבר2023 )ובסוףאפריל2024 -כ- 3.5 מיליארד ש"ח (קיטון של כ- 17% לעומת פברואר 2024 ). באוקטובר 2023 - ינואר 2024 בכל סוגי האשראי, מלבד הלוואות לדיור, שיעור הדחייה ש ל עד שלושה חודשים היה כ- 80% עד כ- 100% אשר להלוואות לדיור,; שיעור הדחייה היה כ- 55% עד כ- 65% . לגבי פברואר 2024 - בכל סוגי האשראי, מלבד הלוואות לדיור, שיעור הדחייה היה כ- 50% עד כ- 83%; אשר להלוואות לדיור, שיעור הדחייה היה כ- 28% . לגבי אפריל 2024 -בכלסוגיהאשר אי,מלבדהלוואותלדיור,שיעורהדחייההיהכ- 27% עדכ- 59% ;אשרלהלוואות לדיור, שיעור הדחייה היה כ- 16.5% . בסך הכול עולה מגמה של קיטון בשיעור הדחייה של עד שלושה חודשים והארכת משך הדחייה, ומכך עולה חשש בדבר היכולת של הלווים לפרוע את ההלוואות.  משך התוכניות של בנק ישראל לעידוד הלוואות לעסקים קטנים ו בקרת הבנק על תמסורת תנאי האשראי מהבנקים המסחריים אל בעלי העסקים - נמצא כי הלוואות בנק ישראל לבנקים המסחריים במסגרת התוכנית לעסקים קטנים וזעירים הסתכמו בכ- 2.1 מיליארד ש"ח בכל אחד מהחודשים דצמבר 2023 - פברואר 2024, ובסך הכול בכ- 6.4 מיליארד ש"ח. עוד עולה כי התוכנית הסתיימה בסוף פברואר 2024 ולא הופעלה החל ממרץ 2024 , ללא התייחסות לעסקים קטנים וזעירים שנפגעו מהמלחמה החל מתאריך זה. עוד נמצא כי בנק ישראל ביצע בקרה על תמסורת תנאי האשראי 1 הקבוצות הן: משקי הבית ועסקים השוכנים ופועלים בטווח של 30 ק"מ מרצועת עזה; אזרחים שפונו מביתם או גויסו למילואים בצו 8 או שיש להם קרבה ראשונה להרוגי המלחמה או לחטופים או לנעדרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 מהבנקים המסחריים אל בעלי העסקים הנזקקים באמצעות דרישת דיווח ייעודית, והעמדת ההלוואות מצד בנק ישראל רק לאחר השלמת הבקרות באופן תקין. מנתוני ביצועי האשראי לעסקים קטנים וזעירים במסגרת התוכנית המוניטרית עלה כי התפלגות הדירוגים הפנימיים של העסקים הקטנים והזעירים להם ניתן אשראי במסגרת התוכנית הייתה דומה להתפלגות האשראי הכללי שניתן באותה תקופה מחוץ לתוכנית. עם זאת, בשולי הדברים, נמצא כי באופן יחסי ניתנו יותר הלוואות לעסקים קטנים וזעירים בדירוגים עם סיכוי נמוך לכשל, ופחות הלוואות ניתנו לעסקים קטנים וזעירים בדירוגים עם סיכוי גבוה לכשל ובכך עולה החשש כי ישנם עסקים קטנים וזעירים אשר לא קיבלו הלוואות בהתאם לתנאי האשראי של התוכנית. היערכות המועצה הלאומית לכלכלה לשעת חירום  עיסוק המועצה הלאומית לכלכלה בסוגיית היערכות למלחמה - נמצא כי על אף החשיבות שבבחינת הסיכונים הכלכליים הנובעים מהתממשות אירוע ביטחוני משמעותי, הערכות המצב שגיבשו האגף האסטרטגי והפורום המקצועי במועצה הלאומית לכלכלה בעשור האחרון, כולל הערכת המצב משנת 2022 , לא עסקו כלל בסוגיה של התפרצות מלחמה ובסיכונים הנובעים ממנה לחוסן וליציבות הכלכלית של המשק לאורך זמן. כמו כן, נמצא כי אף שבדיונים שהתקיימו בפורום המקצועי במסגרת הערכת המצב משנת 2022 הוצגה החשיבות שבהיערכות למשברים, הדיונים לא עסקו בנושא זה, וכן לא נדונו בהם הסיכונים וההשפעות של משברים ביטחוניים שונים. פעולותבנקישראללשםייצובהשווקיםבעתפרוץמלחמתחרבותברזל- ב- 9.10.23 הכריז בנק ישראל על תוכנית למכירה של מטבע חוץ בהיקף של עד 30 מיליארד דולר, וכן הודיע על הפעלת מנגנוני עסקות החלף (סוואפ) בשוק המט"ח בסכום של עד 15 מיליארד דולר, וכן על תוכנית של עסקות ריפו2 כנגדאג"חממשלתיות וקונצרניות.תוכניותאלו נועדוכדילמתןאתהתנודות בשערהשקל ולספק נזילות לפעילות הסדירה של השווקים הפיננסיים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות המהירות של בנק ישראל לשם ייצוב השווקים בעת פרוץ מלחמת חרבות ברזל. יצוין כי בפועל מומשו 8.5 מיליארד דולר מתוך התוכנית למכירה של מטבע חוץ. 2 הסכם מכירה ורכישה חוזרת. עסקת ריפו היא מעין גיוס לטווח קצר לצורכי נזילות, כנגד ביטחונות איכותיים (בעיקר ניירות ערך ממשלתיים). הסוחר מוכר את ניירות הערך למשקיעים וקונה אותם בחזרה זמן קצר לאחר מכן, בדרך כלל למוחרת, במחיר מעט גבוה יותר המשקף את הריבית בגין העסקה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 ההיקף הכספי המצטבר של הפניות של משרדי הממשלה וגופי ממשלה אל ועדת הפטור המרכזית לחירום וכמות הפניות של כל משרד, אוקטובר - דצמבר 2023 במיליוני ש"ח)( על פי נתוני ועדת הפטור המרכזית לחירום באגף החשכ"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשלושת החודשים הראשונים לאחר פרוץ המלחמה הגישו המשרדים 50 פניות אל ועדת הפטור המרכזית לחירום, וכולן אושרו. עוד עולה כי מספר הפניות הגדול ביותר היה של משטרת ישראל והמשרד לביטחון לאומי (12 ו- 10 בהתאמה). ההיקף הכספי של הפניות הסתכם בכ- 8.2 מיליארד ש"ח, מרביתם (5.9 מיליארד ש"ח) - היקף הפניות של משרד התיירות. יצוין כי ועדת הפטור המרכזית פעל ה ב זמינות גבוהה. עם זאת, היקף פעילות ה בתחילת המלחמה מ עיד על פערים משמעותיים בהי ערכות ם מראש של משרדי הממשלה עם התקשרויות נצורות ה נדרשות לשעת ח ירום בכלל ובפרט למצב הח ירום ששרר לאחר אירועי 7.10 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 שער שני - הכנת תקציבי המלחמה בשנים 2023 - 2024 במשרד האוצר 3 11.8 17 מיליארדש"ח 3.7% בלבד מילי ארדש"ח מיליארדש"ח תקציב המלחמה היקף התקציב שיועד תקציב המלחמה תקרת הגירעון המתוכנן ל שימושים האזרחיים להוצאות אזרחיות לשימושים החדש בתקציב הנוסף שתוקצב בתקציב בשנת 2023 שמומנו הביטחוניים שתוקצב לשנת 2023 (במקום הנוסף לשנת 2023 . באמצעות שינוי סדרי בתקציב הנוסף 2.75% בתקציב המקורי כ- 8.8 מיליארד ש"ח עדיפויות (הסטת לשנת 2023 , ובוצע לשנת 2023 שאושר מסכום זה תוקצבו מקורות לשימושים במלואו במאי 2023, ולעומת כסכום תוספתי הללו) גירעון בפועל בשיעור של 4% באותה שנה 30 מיליארדש"ח 36.5 68 81 0 יום מיליארדש"ח מול ש"ח מיליארדש"ח משך הזמן שחלף סך החוב שגויס בשנת הגידול הנוסף הפער לגבי הרזרבות מ- 7.10.23 ועד 2023 מאז פרוץ שבוצע בתקציב בתקציב המדינה כפי לאישור התקציב המלחמה, מתוך גיוס המדינה לשנת 2024 שהוצג לשר האוצר הנוסף לשנת 2023 חוב כולל של 160 באמצעות שתי במועד פתיחת ב- 14.12.23 מבלי מיליארד ש"ח לשנה זו "קופסאות המלחמה: אגף החשכ"ל שהיה מנגנון תקציבי (כ- 50% .) תקציביות" הציג שקיימות רזרבות שאפשר העברת תוספתיות לחוק בהיקף של 30 מיליארד תקציב סדורה התקציב הנוסף בתקציב המדינה, ואילו שאושר בכנסת לעמדת אגף התקציבים במרץ 2024 (כ- 3.4 יתרות אלו לא היו פנויות מיליארד ש"ח ולפיכך הרזרבה בספטמבר 2024, וכ- האפקטיבית הי י תה אפס 33.1 מיליארד ש"ח בדצמבר 2024 ) מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 רקע • סעיף 3 לחוק יסוד משק המדינה קובע כי תקציב המדינה ייקבע בחוק וכי התקציב יהיהלשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות. יחד עם זאת, סעיף 3 (ג) לחוק יסוד: משק המדינה קובע כי במקרה הצורך רשאית הממשלה להגיש בתוך שנת הכספים הצעת חוק תקציב נוסף. הוראה זו נועדה לאפשר מתן מענה לשינוי בצרכים ולצרכים בלתי צפויים שאינם בשליטת הממשלה. • מפרוץ המלחמה באוקטובר 2023 נדרשה הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן למימון ההוצאות הצבאיות והן למימוןהוצאותאזרחיותהנובעותממנה,אשרלא נצפובעתהגיבוש והאישורשלתקצ יבי השנים 2023 ו- 2024 במאי 2023 . לכן, בטווח הקצר היה צורך בהשהיית השגתם של היעדים הפיסקליים שנקבעו לפי מדיניות הממשלה בעת אישור התקציב המקורי לשנת 2023 והצבת יעדים זמניים מרחיבים יותר. בהתאם, לצורךמימוןההוצאותהצבאיותוהאזרחיותשלהמלחמהנדרשהיהלבצעשינוימקיףשלסדריהעדיפויות שעוגנו בחוק י התקציבלשנ ותהכספים2023 ו- 2024 וכן להגדילאת סכומיההוצאההממשלתיתהמותרת בחוק המסגרות - באותן שנים. • בפגישות שקיים צוות הביקורת עם שר האוצר ציין השר כי בשלב ראשון נפגש עם מספר שרי אוצר קודמים וכולם פרט לאחד ציינו כי לדעתם נדרש שימוש במנגנון של "קופסה" תקציבית לצורך הגדלת סכומי ההוצאה הממשלתית למימון ההוצאות האזרחיות של המלחמה בשנת 2023 . לאור זאת סבר שר האוצר כי נכון היה לבצע "קופסה" תקציבית ולדבריו הוא הנחה כאמור את אגף התקציבים, וזאת כיוון שרצה לתת מענה מהיר לצרכים השונים שהעלו משרדי הממשלה. • בחוות דעת משפטית של היועץ המשפטי של משרד האוצר כתב היועץ המשפטי כי לטעמו אין חולק כי תכלית הוראות סעיף3 (ג)לחוק יסודמשקהמדינה נועדה, לכלהפחות,להתמודדעםמצבשבוהתעוררו צרכיםחדשים ובלתי צפוייםשמחייביםהוצאה תקציבית נוספת.עודכתבכיחוק יסודותהתקציבמאפשר לערוך שינויים בתוך התקציב תוך כדי שנת התקציב למקרים שבהם מתעוררים צרכים תקציביים שלא היו צפויים ומתוכננים בעת גיבוש ואישור חוק התקציב לאותה שנה, אולם מנגנונים אלה אינם מתאימים שכן, לצד השינוי הנרחב בסדרי העדיפויות, יש להגדיל את מסגרת התקציב מעבר למסגרת שאושרה, וזאת על מנת לתת מענה לצרכים השונים. לאור זאת, חוות דעתו של ה יועץ המשפטי של משרד האוצר הייתה כי יש להגיש הצעת חוק תקציב חדש. משיחות של צוות הביקורת עם אגף התקציבים עולה כי מאחר וחלו שינויים בסעיפי תקציב רבים מאז פרוץ הלחימה שכללו הוצאות הקשורות ללחימה חוק התקציב הנוסף לשנת 2023 היה מורכב יותר מאחר ונדרש להחיל שינויים בסעיפים מרובים לעומת חוק תקציב נוסף אשר מכיל שינויים מועטים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 • בסופו של דבר, לאור השילוב של הצורך בתוספת לתקציב המאושר ושל השינוי המשמעותי בסדרי העדיפויות שבתקציב המאושר לנוכח השינוי בצרכים הביטחוניים והאזרחיים עקב המלחמה, נדרשה הנהלת משרד האוצר, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי של המשרד, להגיש הצעת חוק תקציב נוסף לשנת 2023 הבנויה על פי סדרי העדיפויות העדכניים. תהליך קבלת ההחלטות על הכנת תקציב המלחמה לשנת 2023  התמשכות תהליך הגדלת התקציב - הגדלת תקציב המדינה לשנת 2023 בהיקף כספי של כ- 26 מיליארד ש"ח לצ ורכי מלחמת חרבות ברזל באמצעות הצעת חוק תקציב נוסף (כ- 17 מיליארד ש"ח למימון ההוצאות הצבאיות ועוד כ- 8.8 מיליארד ש"ח למימון ההוצאות האזרחיות) אושרה על ידי הכנסת ב- 14.12.23 בחלוף 68 ימים מאירועי השבעה באוקטובר. כמו כן, חלפו 18 ימים ממועד החלטת הממשלה על הגדלת התקציב באמצעות חוק תקציב נוסף בתאריך 27.11.23 ועד לאישור התקציב הנוסף בכנסת ב- 14.12.23 . במהלך תקופה זו, לא היה קיים מנגנון תקציבי שאפשר העברת תקציב סדורה ומבוקרת לגורמים הנדרשים - הן בפן הצבאי והן בפן האזרחי.  הבסיס להחלטה על דרך הגדלת התקציב - בביקורת עלה כי החלטת שר האוצר על הגדלת התקציב באמצעות החלפת כל חוק התקציב בהצעת חוק חדשה, לרבות שינוי סדרי עדיפויות בתקציב הקיים שאושר לפני המלחמה ועדכון מסגרת התקציב התבססה בין היתר, על חוות הדעת של היועץ המשפטישל משרד האוצר ו זאת מבליששותפו בתהליך קבלתההחלטה הגורמיםהכלכלייםהבכירים: הקבינט החברתי- כלכלי, נגיד בנק ישראל וראש המועצה הלאומית לכלכלה. כך למעשה הגדלת התקציב באמצעות הצעתחוק תקציבחדש נעשתה בבסיסהמשיקוליםמשפטיים וללאבחינהמעמיקה של השפעות מ אקרו- כלכליות המשליכות על כלכלת ישראל בטווח הקצר ובטווח הארוך וללא דיון בקבינט החברתי- כלכלי. סקירה בין לאומית - הסדרת מנגנון לשעת חירום בהי טב הכלכלי - מסקירה שביצע מבקר המדינה עולה כי למקורות התקציביים המיועדים לשעת חירום שנסקרו בארה"ב, בריטניה, אוסטרליה והודו קיימים מאפיינים דומים ובהם: • ייעוד המוגבל לשימוש רק באירועי חירום לאומיים; • נזילות מי ידית למימוש בקרות אירועי החירום; • מנגנוני מימוש בהם הרגולציה מותאמת להפעלה בשעת חירום, זאת למול הרגולציה הנהוגה במימוש התקציב השוטף בעתות שגרה; • חובת דיווח לפרלמנט והחזרת הכספים שמומשו למקור התקציבי/לקרן הייעודית. מתוך הסקירה הבין-לאומית עולה כי מדינות מתקדמות שונות בעולם ובהן: ארה"ב, בריטניה ואוסטרליה, הסדירו את המסגרת החקיקתית למצבי חירום ובתוכה את אופן היערכותן הכלכלית לשעת חירום ואת המנגנונים הכלכליים הנדרשים למימוש מיידי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 כך לדוגמ ה, בארה"ב, הנשיא מוסמך להכריז על מצב חירום או "אסון מסיבי" ולהורות לכל רשות פדרלית להשתמש במשאביה שמקורם בחקיקה פדרלית על מנת לסייע למדינה מסוימת במצב חירום תוך שימוש מידי בקרן ייעודית לנושא. יצוין כי היקף ההתחייבויות השנתי של הקרן הסיוע לאסון בארה"ב עמד על כ- 40-50 מיליארד דולר לשנה בממוצע (בתקופה שבין אוגוסט 2017 ועד ספטמבר 2024 ), ויועד בעיקר לסיוע ציבורי (Assistance Public ), לסיוע לפרט (Assistance Individual ), לסיוע לתגובהלמצבחירום( Operation) ולסיוע להתאוששות ממצבחירום(Mitigation .) עוד יצוין,כי בתחילת תקופת הקורונה (בשנים 2022-2020 ) הועמד היקף תוכנית הסיוע לפרט"" על כ- 40 מיליארד דולר במצטבר בתקופה זו והוגדל בהיקפו לעומת שנים אחרות. נוסףעלכך , ממחקר3 ה- OECD משנת2019 עולהכי רוב גדולשלמדינותה- OECD ( 31 מדינות) קובעות מקורות תקציביים למקרי חירום ולהוצאות עתידיות. ובפרט, ל- 23 מדינות יש עתודות למקרי חירום ( (Contingency Reserves בתצורות שונות. ככלל, מטרת ה עתוד ות ל מקרי החירום היא לצורך מימון אירועים בלתי צפויים - "Unanticipated Events" . הדבר ממחיש את החשיבות הרבה והצורך של היערכות מקדימה במדינת ישראל למודת אירועיחירום לאומיים. היערכות מקדימה זו ראוי כי תתבסס על עבודת מטה סדורה ובכלל זאת תבחן את הצורך בהסדרת המסגרת החקיקתית למצבי חירום, שתאפשר הקצאת תקציבים מידית בעתחירום באמצעות מנגנונים כלכליים מוכנים מראש, תוך עמידה בכללי בקרה שיוגדרו מראש. בכך ייחסך זמן יקר בקרות אירוע החירום ויינתן מענה כלכלי אפקטיבי הכולל מנגנוני בקרה. תהליך בניית תקציב י המלחמה לשנת 2023 - 2024 במשרד האוצר  ההתנהלות התקציבית במשרדי הממשלה האזרחיים בתחילת חרבות ברזל - כשבוע לאחר תחילתהלחימה,ב- 15.10.23 ,הוציאומנכ"למשרדהאוצר,הממונהעלהתקציביםוהחשבהכללימכתב למנכ"לימשרדיהממשלה (מכתב ההקפאה) בנושא עדכון בדברההתנהלותהתקציביתבימיהלחימה, שכלל הנחיה להקפיא תקציבים שהוקצו למשרדים וטרם חויבו לפעילויות חדשות שאינן דחופות בעת הזו ( תקציבים שטרם הוקצו ומומשו בשנים 2023 ו- 2024 ואשר אינם קשורים לתמיכה בלחימה, באוכלוסייה האזרחית שנפגעה או במתן שירותים חיוניים של המשק) . ההנחיה במכתבם של מנכ"ל משרד האוצר, הממונה על התקציבים והחשב הכללי למנכ"לי משרדי הממשלה מיום 15.10.23, לא לוותהבהחלטהמתאימהוייעודיתהמסדירהאתהקפאתהתקציביםשמהווהצעדהמשךלהנחיהבעניין כוונת משרד האוצר להקפיא תקציבים שטרם הוקצו או מומשו ושאינם קשורים לצורכי הלחימה, ולפיכך היא התפרשה במשרדי הממשלה השונים בדרכים שונות, בהתאם להבנתם. יצוין כי בשאלון שנשלח למשרדי ממשלה מטעם משרד מבקר המדינה חלק מהמשרדים ציינו כי המכתב גרם לעצירה בדרגה כזו או אחרת של פעילותם ולקושי בהתנהלותם מול משרד האוצר. 3 Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019, OECD מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 כך לדוגמה, משרד הכלכלה והתעשייה ציין כי " ב- 15 לאוקטובר 2023 קיבלנו מכתב על הקפאת כל התקציבים של המשרד בלי אבחנה, דרמטית שלא אפשרה לבצע פעולות", ומשרד החקלאות ציין כי "עם פרוץ המלחמה אגף התקציבים באוצר הקפיא העברת תקציבים שהיו מיועדים למשרד החקלאות על פי ההסכם התקציבי. בהמשך, ורק לאחר שהמשרד השקיע זמן רב בשכנוע, האוצר העביר חלק מהתקציבים הללו למשרד לצרכי המלחמה. היה ניתן לחסוך זמן, לו התקציבים היו מועברים למשרד כפי שתוכנן והמשרד היה מקבל החלטות בעצמו על הסטתם לצרכי המלחמה."  ה כרעה במחלוקות ותיאום בין- אגפי - ב- 31.10.23 הנחה שר האוצר את הנהלת משרד האוצר להקים צוות משימה מיוחד לניהול תקציב המלחמה בראשות מנכ"ל המשרד ובו שותפים הממונה על התקציבים והחשב הכללי ( צוות המשימה המיוחד,) כדי לתת מענה לצרכים האזרחיים הנובעים ממצב המלחמה. מפגישות שקיים צוות הביקורתעם מנכ"ל משרדהאוצר עולהכימטרתהקמת צוותהמשימה המיוחד הייתה לזרז את גיבוש מסגרת התקציב האזרחי למלחמה ולקבל החלטות בצורה מהירה. שר האוצר ומנכ"ל משרד האוצר מסרו בין היתר, כי הדבר נעשה בשל חילוקי דעות בין אגף החשב הכללי לאגף התקציבים לגבי נתוני המימוש של התקציבים השונים, ובפרט לגבי סכומי הרזרבות התקציביות הפנויות במערכת. הקשיים בפעילותו של משרד האוצר שקיימים בשגרה ולהם לא ניתן מענה לאורך השנים, אשר נוגעים לתיאום בין-אגפי, לתהליכיקבלתהחלטות ולהכרעה במחלוקות, המשיכו להתקייםגםתוך כדיפתיחת מלחמת חרבות ברזל והובילו לדברי שר האוצר להקמת צוות מיוחד כאמור. עם זאת, בהתבסס על חוות דעתו של היועץ המשפטי של משרד האוצר, ש לפיה הקמת הצוות מהווה שינוי מבני ומהותי של משרד האוצר, אשר משליך על כלל עבודת הממשלה ולכן אי אפשר לבצע שינוי זה מכוח ההנחיה האמורה גם אם הוא זמני ודחוף לצורכי המלחמה, וזאת לנוכח מכלול קשיים משפטיים מהותיים, ולכן לא ניתן לקיים את ההנחיה - הצוות הוקם ללא מתן סמכ ות הכרעה במחלוקות למנכ"ל משרד האוצר.  תהליך גיבוש השימושים והמקורות לצ ורכי המלחמה בתקציב הנוסף לשנת 2023 במשרד האוצר - לצורך גיבוש המקורות והשימושים של תקציב המלחמה הוכנו במשרד האוצר שתי תוכניות במקביל: האחת של אגף התקציבים והשנייה של המשנה למנכ"ל משרד האוצר אשר על בסיסה קיבל שר האוצר את החלטתו. זאת בשונה מהכנת תקציב בתהליך המקובל בו אמור אגף התקציבים לגבש את הצעתו לתקציב המדינה ולאשר אותו בפני שר האוצר. בלוח שלהלן מוצגים המקורות והשימושים למימון ההוצאות האזרחיות בשנת 2023 על פי הצעת אגף תקציבים והחלטת שר האוצר שגובשה על בסיס תוכנית המשנה למנכ"ל משרד האוצר (במיליארדי ש"ח:) מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 המקורות והשימושים למימון ההוצאות האזרחיות בשנת 2023 על פי הצעת אגף תקציבים והחלטת שר האוצר שגובשה על בסיס תוכנית המשנה למנכ"ל משרד האוצר (במיליארדי ש ח)" הצעת אגף התקציבים החלטת שר האוצר שהתבססה על תוכנית המשנה למנכ"ל משרד האוצר המקורות 16 4.47 ה שימושים 10.9 13.3 על פי מכתב הממונה על התקציבים לשר האוצר מ- 6.11.23 ומכתב שר האוצר מ- 9.11.23 בעיבוד משרד מבקר המדינה., • מהלוח עולהכיהמקורותוהשימושיםעלפי הצעת אגףהתקציביםהיו16 מיליארדש"חו- 10.9 מיליארד ש"ח בהתאמה, וכי התוכנית שנערכה ע"י המשנה למנכ"ל משרד האוצר ואשר על בסיסה התקבלה החלטת שר האוצר כללה מקורות ושימושים בסך של 4.47 מיליארד ש"ח ו- 13.3 מיליארד ש"ח בהתאמה. • מחד, אגף התקציבים הציג מקורות בסך של כ- 10.2 מיליארד ש"ח ש מקורם בתקציב המדינה לשנת 2024 (מהם כספים קואליציוניים בשיעור של כ- 5.4 מיליארד ש"ח שטרם הוקצו,) וזאת מבלי לבחון את ההשלכה של הסטות אלו על תקציב 2024 בתרחיש של התמשכות המלחמה אל תוך שנת 2024 כפי שאכן התממש בפועל. ומאידך, המקורות שהציג המשנה למנכ"ל משרד האוצר במסגרת התוכנית שאומצה ע"י שר האוצר התבססו בין היתר, על מקורות תקציביים שלא הייתה וודאות בקיומם, ובין היתר על , מקור תקציבי בסך של כ- 0.5 מיליארד ש"ח מקק"ל, שלא התקבל בפועל, ו סך של 0.6 מיליארד ש"ח שלא הושלמה הבדיקה בדבר זמינותם נכון למועד גיבוש הת וכנית. זאת לצד הגדלת הגירעון בתקציב 2023 על מנת לכסות את היקף השימושים. • מצב זה של הכנת שתי תוכניות תקציביות מקבילות, כאשר אחת מהן, מגובשת על ידי המשנה למנכ"ל משרד האוצר, שאינו הגורם המקצועי ה אמון על הכנת תקציב המדינה, ומאומצת בהחלטת שר האוצר ביום 9.11.2023 נוצר בשל יחסי עבודה לא מיטביים בין אגפי משרד האוצר, ובפרט בין אגף התקציבים ללשכות השר והמנכ"ל שהובילו לחילוקי דעות באשר לנתונים והוביל ל התארכות התהליך וגם בשל כך התקציב אושר בכנסת רק ב- 14.12.23 למעלה מחודשיים מפרוץ המלחמה., עוד יוער כי שלושה ימים קודם קבלת החלטת שר האוצר, היועץ המשפטי של משרד האוצר העלה במכתבו לשר האוצר מיום 6.11.23 כי לעמדתו, המשנה למנכ"ל לא רשאי להנחות את אגף התקציבים ואת אגף החשכ"ל בתחומי אחריותם, וכי הוא אינו רשאי לעסוק בתחומים אלו במקומם. אגף תקציבים העלה אף הוא בתגובתו כי לא היה מקום לכך ש ה משנה למנכ"ל, שאינו הגורם המקצועי המוסמך, יעסוק בנושא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024  היעדר רזרבות ישימות בתקציב המדינה לשנת 2023 שגובש לפני המלחמה - לבקשת שר האוצר, ערך אגף החשב הכללי בנובמבר 2023 מיפוי של כלל תקנות הרזרבה בתקציב 2023 . המיפוי של אגף החשב הכללי לשר האוצר העלה כי, יתרת הרזרבה בחודשים ספטמבר- אוקטובר 2023 היא כ- 30 מיליארדש"ח בעודשאגףהתקציביםמסרלצוותהביקורתכיאףשקיימות יתרותכספיות בתקנות הרזרבה ערב המלחמה, יתרות אלה היו מיועדות למטרות שונות שהיקפן הסופי היה אמור להתברר רק בשלהי שנת הכספים וכי הרזרבה האפקטיבית בתקציב המדינה היא אפס. חוסר השקיפות בדרך הניצול והייעוד של תקנות הרזרבה בתקציב המדינה, כמו גם הסיכומים התקציביים הממומשים בד רך של העברות תקציביות תוך כדי השנה השוטפת מקשים על המעקב אחר ניצולן וייעודן של סעיפי הרזרבות ועל בחינת אפשרות השימוש ברזרבות הפנויות לצרכים בלתי צפויים. קושי זה עלה ביתר שאת במהלך איתור המקורות הפנויים לצורכי המלחמה בשנת 2023 . התקציבים בתקנות הרזרבה יועדו לצרכים שונים כך שבפועל עם פרוץ המלחמה, הרזרבה האפקטיבית בתקציב המדינה כלל לא הייתה קיימת, דבר שהצריך איתור מקורות תקציביים. יצוין כיכברבדוחקודםשלמבקרהמדינהמשנת2018 בנושא "רזרבותוהוצאותשונותבתקציבהמדינה - תקצוב, ניצול ושקיפות", הצביע המבקר על ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף תקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את הרזרבות בתקציב ובכלל זה בעיות ברמת השקיפות בתקציבי הרזרבות, הפוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות ללמוד על השימושים והמטרות שלשמם הוקצו סכומי הרזרבה וסעיפי התקציב שבניהולו של אגף התקציבים, ועל יכולתם של מקבלי ההחלטות לבקר את התקצוב וביצועו.  הממשק של אגף התקציבים עם משרדי הממשלה בגיבוש תקציב המלחמה - מרבית הגופים שנבדקו בביקורת ובהם: משרד העבודה, משרד הבינוי והשיכון, משרד הרווחה והביטחון החברתי, משרד הביטחון, משרד התרבות והספורט והמשרד לביטחון לאומי - ציינו לחיוב את הממשק עם אגף התקציבים בגיבוש תקציב המלחמה לשנת 2023 בכך שהיו שותפים לתהליך בניית התקציב. כך לדוגמה, משרד הביטחון ציין כי הוא היה שותף פעיל בתהליך בחינת התקציב לצורכי המלחמה על ידי משרד האוצר, המשרד לביטחון לאומי ציין כי נציגי המשרד היו שותפים מפרוץ המלחמה בדיונים עם נציגי משרד האוצר בנוגע לתוספות תקציב הנדרשות בשל המלחמה; יחד עם זאת משרד הכלכלה והתעשייה העלה טענות בדבר אי-שיתופו בתהליך ונטען על ידו כי לא הייתה מעורבות של המשרד בקביעת התקציב הנדרש וכי המשרד לא נשאל לצרכיו פרט לדיון אחד אצל מנכ"ל משרד האוצר בו הוצגו וצ רכי המשרד לשעת חירום, דיון שלא הוליד דבר, ומשרד התיירות ומשרד החינוך העלו חסמים בממשק של אגף התקציבים עימם שקיבלו ביטוי בקיצוץ בתקציב המשרד בצעד חד- צדדי שהופחת רק לאחר משא ומתן עם אגף התקציבים במקרה של משרד התיירות או במשך הזמן שנדרש לאישור מסגרת התקציב במקרה של משרד החינוך מה שמנע מהמשרד לתת מענה רחב. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024  השימוש בכספים קואליציוניי ם בבניית תקציב המלחמה לשנת 2023 • בביקורת עלה כי על אף החלטתו של שר האוצר ביום 9.11.23 להסב 1.6 מיליארד ש"ח לצ ורכי המלחמה מתוך הכספים הקואליציוניי ם (המהווים נתח של כ- 35% מתוך סך המקורות בתוכניתו להגדלת תקציב המלחמה), בפועל ביום 27.11.23 הוסבו רק כ- 860 מיליון ש"ח לצ ורכי המלחמה ובכך קטנו ה יקף המקורות בתוכניות שר האוצר בכ- 740 מיליון ש"ח ללא הגדרת מקורות חלופיים אחרים לסכום שלא הוסב בסופו של דבר. • כמו כן, עלה כי על אף הצהרתו של שר האוצר כי תקציבים שאינם נוגעים לפעילות הליבה של המשרדים ושמטרתם אינה חיונית למאמצי המלחמה או לחוסן הלאומי של העורף יוסטו לטובת וצרכי המלחמה, כספים קואליציוניים רבים לא קוצצו או קוצצו בהיקף נמוך, וחלק מהם אף הוגדלו לאחרפרוץ המלחמה.כך נמצאכי בהחלטותהממשלהמס'1172 מ- 24.12.23 , ו- 1096 מ- 27.11.23 אושר כי ייעוד של כספים קואליציוניים יהיה לתוכניות שאינן קשור ות ישירות לתמיכה במאמצי המלחמה, באוכלוסייה האזרחית שנפגעה או במתן שירותים חיוניים של המשק. כך למשל, מתוך מספר תכניות שונות של כספים קואליציוניים שנבדקו על ידי צוות הביקורת,, בהיקף של 1.375 מיליארד ש"ח, שאושרו בהחלטת הממשלה ממאי 2023 , נמצאו יתרות כספים בהיקף של כ- 300 מיליוןש"ח שטרם הוקצו עד פרוץהמלחמה, ולמרות זאתלא נעשה בהםשימושלצ ורכיהמלחמה. יתרה מזו - בהחלטות ממשלה שהתקבלו אחרי פרוץ המלחמה ( 1096 מ- 27.11.23, ו- 1172 מ- 24.12.23 ) , גדל הסכום לתוכניות אלו לסך של 1.421 מיליארד ש ח." • לצד האמור, יוער כי בכספים הקואליציוניים נכללות גם תכניות אשר דומות לתוכניות הנכללות בבסיס התקציב מבחינת מהות ההוצאה המתוקצבת, לדוגמה בתחומי התרבות, החינוך ועוד. משמעות הדבר היא כי הנהלת משרד האוצר התמקדה באיתור מקורות זמינים, כגון הכספים הקואליצי וניים4 , ולא ביצירת סדרי עדיפו ת לאורך תקציב המדינה כולו באופן שייתן מענה לאיזון התקציבי בראי מלחמה מתמשכת ובראייה צופה פני עתיד, למול וצ רכי הביטחון. מיקוד זה של הנהלת האוצר נבע , בין היתר, מכך שעדכון התקציב בוצע בסוף שנת תקציב 2023 , לאחר שתוכניות רבותשנכללו בבסיסהתקציב כבר חויבואו בוצעו, ולא ניתן היה להסיטןלטובת תקציב המלחמה. • דיונים לגבי אישור התקציב הנוסף לשנת 2023 אצל ראש הממשלה - על אף החשיבות הרבה של שיתופו של נגיד בנק ישראל בדיוני התקציב אצל ראש הממשלה ושל חוות דעתו בעניין זה, ובפרט במועדהכנת תקציבהמלחמה - בניגודלנהוג זהשנים,משרד ראשהממשלה לאהזמין את הנגיד לישיבת התקציב אצל ראש הממשלה ביום 14.11.23 וחוות דעתו של הנגיד לא הוגשה בכתב. 4 ועם זאת, יצוין כי בפרט בהצעת אגף התקציבים למקורות למימון הוצאות המלחמה האזרחיות מ- 23 . 11 . 6 , נכללו גם מקורות תקציב שמקורם אינו רק בכספים קואליציוניים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024  התמשכות אישור התקציב הנוסף לשנת 2023 - נמצא כי חלפו כשבעה שבועות מפרוץ המלחמה עד למועד שבו אושרה הצעת התקציב הנוסף לשנת 2023 בממשלה, וכי רק למעלה מחודשיים מפרוץ המלחמה אושר התקציב הנוסף בכנסת. נמצא כי הדבר הושפע בין היתר עקב חוסר שיתוף פעולה ואי- הסכמות שהתגלעו במהלך הכנת התקציב הנוסף לשנת 2023 במשרד האוצר - בפרט בין הגורמים המקצועיים באגף התקציבים לבין גורמים שפעלו מטעמו של שר האוצר וכן בשל חוסר בכוח אדם כתוצאה מגיוס חלק מעובדי אגף התקציבים ולשכת השר למילואים. כמו כן, ב- 4.12.23 הניח משרד האוצר מטעם הממשלה את הצעת חוק התקציב הנוסף לשנת 2023 על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה. ואולם הוא לא צרף להצעת החוק כל אומדן של המקורות למימון התקציב, כנדרש בחוק היסוד.  הגשת חוק התקציב הנוסף לשנת 2024 במועד ו - נמצא כי הצעת חוק התקציב הנוסף לשנת 2024 הונחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה רק ב- 5.2.24 - איחור של יותר משבועיים לעומת המועד שנקבע בחוק, ואושרה בקריאה שלישית בכנסת ב- 13.3.24 - איחור של יותר משלושה שבועות לעומת המועד שנקבע בחוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולעומד בראשו שר האוצר, כי עליו להקפידולעמודבמועדיםשנקבעובהוראותהחוקהשונות,ובפרטבחוקיסוד:משקהמדינה;משמעותה של אי- עמידה כזו, מלבד הפרת הוראות חוק היסוד, היא פגיעה בפועל בפעילות השוטפת של משרדי הממשלה.  התמשכות אישור תקציב המדינה הנוסף לשנת 2024 - במסגרת חוק התקציב הנוסף ממרץ 2024 הוגדלה תקרת הגירעון התקציבי המתוכנן ל- 6.6% מהתוצר(במקום 2.25% בתקציב המקורי;) והוגדלה ההוצאה המותרת בסכום של 55 מיליארד ש"ח לצורך המשך מימון הצרכים הצבאיים, ובסכום של כ- 15.3 מיליארד ש"ח לצורך המשך מימון הצרכים האזרחיים הנובעים במישרין מהלחימה. נמצ א כי הצעת חוק התקציב הנוסף לשנת 2024 הונחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה רק ב- 5.2.24 - איחור של יותר משבועיים לעומת המועד שנקבע בחוק, ואושרה בקריאה שלישית בכנסת ב- 13.3.24 - איחור של יותר משלושה שבועות לעומת המועד שנקבע בחוק. בשל האיחור באישור חוק התקציב הנוסף לשנת 2024 בוצע קיצוץ רוחבי בתקציבי משרדי הממשלה החל מיום 20.2.24 ועד לאישור החוק ביום 13.3.24 .  היעדר דיון בממשלה או בקבינט החברתי- כלכלי לגבי ההשלכות של הורדת דירוג האשראי של מדינת ישראל - על רקע המלחמה ולנוכח ציפיות חברות הדירוג להרעה בנתונים הפיסקליים של המדינה בעתיד הקרוב ועלייה בהוצאות הביטחון, חברות הדירוג הבין- לאומיות Moody's , S&P ו- Fitch ביצעו מספר הורדות דירוג למדינת ישראל החל מתחילת המלחמה ועד אוקטובר 2024, כאשר הורדת הדירוג של חברת Moody's בספטמבר 2024 הייתה באופן חריג בשתי דרג ות; וכן שינו את תחזית הדירוג למדינת ישראל ל"שלילית". נמצא כי לא התקיים כל דיון בממשלה או בקבינט החברתי-כלכלי בדבר ההשפעות של הורדת דירוג האשראי של המדינה ותחזיות הדירוג השליליות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024  השימוש ב"קופסאות" תקציב לצורך הגדלת ההוצאה הממשלתית בשנת 2024 - נמצא כי בהמשך לאישור התקציב הנוסף הראשון לשנת 2024 שאושר בכנסת במרץ 2024 , בחודשים ספטמבר ודצמבר 2024 הוגדלה ההוצאה הממשלתית בהיקף כולל של כ- 36.5 מיליארד ש"ח באמצעות אישור חוקי תקציב נוספים (ובהתאם תוקן פעמיים חוק המסגרות.) יצוין כי ההתאמות שנעשו בחוק המסגרות במהלך 2024 לחוקי התקציב הנוספים נעשו באמצעות "קופס אות" תקציביות חד-פעמי ות, במובן זה שתוספות התקציב הללו לא יובאו בחשבון לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית המותרת בשנים הבאות. בסופו של דבר אושרו בתקציבים הנוספים במהלך 2024 (לעומת התקציב המקורי לשנה זו ממאי 2023 ) ת וספות תקציביות והתאמת מסגרות הוצאה בהיקף כולל של כ- 107 מיליארד ש"ח, ותקרת הגירעון המתוכנן הועלתה בחוק בהתאם - משיעור של 2.25 אחוזי תוצר לשיעור של 7.7 אחוזי תוצר.  תוכנית התקציב הרב- שנתית לשנים 2025 עד 2027 - צעדים מרכזיים שמסתכמים בכ- 3 מיליארד ש"ח בין היתר, מס נסועה והעלאת אגרות על רכבים חשמליים, מיסוי פליטות מזהמות, מיסוי סיגריות,( מס רכישה למשקיעים, מיסוי שכר דירה ורפורמת הדלקנים) שנכללו בת וכנית התלת שנתית שהוגשה יחד עם התקציב הנוסף לשנת 2024 ממרץ 2024 פוצלו במהלך דיוני התקציב ו לא אושרו עם הצעת חוק התקציב. בשל כך נוצרה בתקציב המדינה חשיפה תקציבית בהיקף של מיליארדי ש"ח, שתבוא לידי ביטוי החל בשנת 2024 ובעיקר בשנים 2025 ואילך, ותשפיע במישרין על יכולתה של הממשלה לעמוד ביעדי הגירעון המתוכננים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 דירוג האשראי של מ דינת ישראל מתחילת המלחמה ועד אוקטובר 2024 על פי הודעות חברות הדירוג הבין-לאומיות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 שער שלישי - ביצוע תקציב המלחמה בתחילת מלחמ ת חרבות ברזל 24.9 95 17.2 9 ימים מיליארדש"ח מיליארדש"ח מיליארדש"ח הוצאות המלחמה ההוצאות הצבאיות משך זמן ל תחילת הוצאות המלחמה (צבאיות ואזרחיות), נטו - הישירות בגין ה תשלום של מענק י הצבאיות והאזרחיות שהן הוצאות המלחמה מלחמת חרבות ברזל ההתארגנות הראשונים אשר שולמו בחודש בניכוי התשלומים מקרן בשנים 2024-2023 למפונים ("הפעימה דצמבר 2023 הפיצויים, בשנת 2023 ( 17 מיליארד ש"ח הראשונה" בסך 1,000 בשנת 2023, ו- 78 ש"ח לנפש) מתחילת מיליארד ש"ח בשנת המלחמה 2024 ) 37 1.9 כ- 3.6 67% מיליארדש"ח מיליארדש"ח מיליארדש"ח 30% מתקציב המלחמה שיעור הביצוע במזומן סך ההוצאה בשנת 2024 האזרחי שיועד לתקצוב של תקציב המלחמה בגין תשלום תגמולי תשלומים ששולמו הוצאות המלחמה האזרחי מהתקציב מילואים והטבות לבתי המלון בגין האזרחיות, תוקצב ו הנוסף לשנת 2023 . מילואים - למעלה מ- 3 פינוי אזרחים בתקנות תקציב קיימות שיעור הביצוע כולל מיליארד ש"ח לחודש במלחמה בחודשים במשרדים השונים ולא התחייבויות עמד על (כ- 22% מהוצאות אוקטובר - דצמבר בתקנות תקציב נפרדות כ- 88% מערכת הביטחון ב- 2023. מהם כ- 1 המיועדות להוצאות 2024 .) זאת לעומת מיליארד ש"ח שולמו מלחמת חרבות ברזל הוצאה של כ- 8.7 באישור אגף החשב מיליארד ש"ח בשנת הכללי עוד קודם 2023, וכ- 2 מיליארד לאישור תקציב ש"ח בשנת 2022 . לא המדינה הנוסף לשנת נמצא כי מתקיים פיקוח 2023 מתאים של החשכ"ל על הוצאה זו מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 ההקצאה, הרישום והניהול של תקציבי המלחמה שהוקצו למטרות אזרחיות  מועדתשלומי ההוצאות מתוךתקציב המלחמה לשנת 2023 - מרבית הוצאות המלחמה הצבאיות והאזרחיות -כ- 17.2 מיליארד ש"חמתוך29.6 מיליארדש"ח כולל קרןהפיצויים)( שולמו בדצמבר 2023 . יצוין כי תקציב המדינה הנוסף לשנת 2023 אושר בתאריך 14.12.2023 , ולא מן הנמנע כי הדבר השפיע על ריכוז תשלום מרבית ההוצאות בחודש דצמבר 2023 .  היעדר תקצוב נפרד לתוספת תקציב הוצאות המלחמה בתקציב 2023 - אגף התקציבים פתח תקנות תקציב נפרדות וייחודיות להוצאות המלחמה האזרחיות בסך 8.12 מיליארד ש"ח, ואילו תקציבים בסך 3.6 מיליארד ש"ח (שהם 30% מתקציב המלחמה האזרחי) לא תוקצבו בתקנות תקציב נפרדות אלא בתקנות תקציב קיימות. כך, למעשה, לא ניתן לבצע פיקוח ומעקב בעניינם של תקציבים אלו, ובעניין המידה שבה הם שימשו למימון צורכי מלחמת חרבות ברזל. בחודש דצמבר 2023 הקצה אגף התקציבים במשרד האוצר כ- 28.8 מיליארד ש"ח לטובת צ ורכי המלחמה, מהם 11.8 מיליארדי ש"ח לטובת צרכים אזר חיים (כ- 41%) ו- 17 מיליארדי ש"ח לטובת צרכים ביטחוניים. בבדיקה שביצע אגף החשב הכללי עלה כי מתוך סך התקציב שהוקצה לטובת הצרכים האזרחיים של המלחמה לא ניתן לדעתהאםסכוםשלכ- 1.5 מיליארדש"חאכןשימשולטובתצ ורכיהמלחמהכפישהוגדרומלכתחילה, או שימשו לצרכים אחרים. מעקב ובקרה אחר ביצוע תקציב המדינה הנוסף בשנת 2023  פערים בין נתוני הביצוע של ההוצאות של חרבות ברזל בתקנות שפתח אגף תקציבים ובין נתוני הביצוע במערכת מרכב "ה - סך ביצוע התקציב כפי שעולה מתקנות5 חרבות ברזל בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2023 : עמד על כ- 5.7 מיליארדי ש"ח, ואילו סך ביצוע התקציב ששויך למשימות העל6 "חרבות ברזל": כ- 4.8 מיליארדי ש"ח. מהפער שבין הנתונים עולה כי בפועל לא כל המשרדים פעלו בהתאם להנחיית החשב הכללי לפיה יש לרשום את הוצאות המלחמה במערכת מרכב"ה במסגרת משימת העל - חרבות ברזל."" 5 התקציב שהתקבל מאגף התקציבים מנוהל במערכת מרכב "ה, שבה מנ והל ים כלל התקציבים. שיוך תקציבים המיועדים למצבים מיוחדים (כגון מצבי מלחמה) באמצעות פתיחת תקנות נפרדות יכולה לאפשר מעקב אחר קצב ביצוע ההוצאות ברמה החודשית בהתאם לסיווגים שקבע החשב הכללי. 6 מדובר בכלי התקציבי שנועד לסיווג הוצאות בגין מלחמת חרבות ברזל בכל משרדי הממשלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024  אמינות נתוני המערכות הכספיות השונות בנוגע לתקציב המלחמה האזרחי לשנת 2023 - הפערים המשמעותיים בין נתוני ביצוע התקציב הכולל לפי המקורות השונים בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2023 - סכום של 7.4 מיליארד ש"ח על פי נתוני החשבים לחשב הכללי, סכום של 5.7 מיליארד ש"ח על פי תקנות חרבות ברזל במערכת מרכב"ה, וסכום של 4.8 מיליארד ש"ח ששויך למשימת העל חרבות ברזל במערכת מרכב"ה. פער של 2.6 מיליארד ש"ח בין נתוני משימת העל לנתוניהחשב הכללי ופער של 1.7 מיל י ארדי ש"ח בין נתוני תקנות חרבות ברזל לנתוני החשב הכללי, מעידים על בעיה באמינות נתוני המערכות השונות, שבגינה אי אפשר לבצע פיקוח ובקרה נאותים ומלאים בעניין ביצוע הוצאות תקציב המלחמה האזרחי.  אופן בקרת ביצוע הוצאות המלחמה בשנת 2023 - החשב הכללי ביצע את הבקרה על ביצוע הוצאות המלחמה בשנת 2023 באמצעות הנתונים של קובצי אקסל שהעבירו אליו חשבויות משרדי הממשלה. נתונים אלו פורסמו על ידי החשב הכללי בדוח ביצוע התקציב שפורסם באפריל 2024 . לפיכך, הנתונים שהוזנו במשימת על במערכת מרכב"ה היו נתונים חלקיים בלבד ולא איפשרו פיקוח ובקרה בזמן אמת. היעדר נתונים מהימנים פוגע ביכולת משרד האוצר לבחון את הסיבה לביצוע גבוה או נמוךבקטגוריותהשונות,אינומאפשרלבחוןאת החסמים,אם ישכאלה,העשוייםלמנועאתהביצוע של תקציב המלחמה ואף אינו מאפשר לפעול למימוש תקצוב המלחמה.  נתונים חסרים בדוחות של החשב הכללי על ביצוע התקציב לשנת 2023 - הדוחות לא כללו נתונים על שיעור הביצוע של תקציב מלחמת חרבות ברזלאלא רק נתונים על סך ביצוע תקציב המדינה וכן פירוטשל תקציב המלחמה , זאת נוכחחוסרהמהימנותשל נתוניביצועתקציבהמלחמה ואי- הפרדת כל תקציבי המלחמה הנוספים לתקנות ייעודיות. על אף שהחשב הכללי ציין במסגרת דוחות ביצוע תקציב המלחמה לשנת 2023 כי נתוני הביצוע ויתרת ההתחייבויות מבוססים על דיווחי המשרדים, הוא לא ציין שהיו קיימים פערים בין נתוני מערכת מרכב"ה לבין נתוני חשבויות המשרדים. חסמים בתהליך ביצוע תקציבים לצורכי המלחמה - מקרי בוחן  תקצוב משרד התיירות - לנוכח המצב החריג שנוצר - צורך בתשלום למלונות על אירוח המפונים בהיעדר מקור תקציבי לכך בתקנות משרד התיירות בשל העובדה שהפנייה התקציבית לא אושרה על ידי ועדת הכספים, אישר אגף החשב הכללי למשרד התיירות להעביר את התשלומים , בהיקף של כ- 1 מיליארדש"ח, ללא מקור תקצי בי ,וזאתכדי לעמוד בהתחייבויותהמדינהכלפי התאחדות המלונות כך,. למעשה, עד 14.12.23 , נאלץ משרד התיירות לשלם למלונות בגין אירוח המפונים ללא מקור תקציבי זמין בתקנה, תוך חריגה מרמת תוכנית התקציב, ובניגוד להוראות התכ"ם - בהיעדר מנגנון לתקצוב בשעת ח ירום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024  תקצוב מנהלת "תקומה" - נוכח דחיפות ביצוע ההתקשרויות של מינהלת תקומה לשם שיקום יישובי העוטף, ולנוכח ה עיכוב באישור הפניות התקציביות שהגיש אגף התקציבים, נאלצה המינהלת להסתייע במשרדי ממשלה אחרים לביצוע התקשרויות עם ספקים לצורך סיוע לתושבי העוטף.  עיתוי התשלום של מענק התארגנות לתושבים מפונים מאזורי לחימה - התשלומים הראשונים למפונים שהגישו בקשות לקבלת מענק ההתארגנות בסכום של 1,000 ש"ח לנפש שולמו ע"י משרד האוצר ורשות המסים רק החל מ- 16.10.23 - כלומר 9 ימים מ פרוץ המלחמה . במועד זה שולמו 6.14 מיליון ש"ח ומרבית המענקיםשולמו רק ב- 18.10.23 - 11 ימים לאחר פרוץ המלחמה (19.06 מיליון ש"ח) וב- 19.10.23 - 12 ימים לאחר פרוץ המלחמה (15.32 מיליון ש"ח). פרק הזמן שחלף מפרוץ המלחמה ופינוי התושבים מאזורי לחימה ועד למתן הסיוע הכלכלי, הותיר אזרחים רבים ללא מענהכלכלי בשבוע הראשון למלחמה, נתונים לחסדי עזרה ותרומות של ארגונים ואזרחים. הדבר ממחיש את היעדרה של תוכנית מגירה כלכלית ממשלתית לשעת חירום והעצים את תחושותיהם הקשות של מפונים שחוו את אירועי 7.10 . לצד האמור, יצוין כי הזמן הממוצע מעת הגשת הבקשה למענק מטעם המפונה ועד לקבלת סכום המענק עמד על 2.82 ימים וכי החציון עמד על יומיים בלבד. ממשקי העבודה בין משרדי הממשלה לאגף התקציבים  כ- 42% מ המשרדים אשר השיבו לשאלה בשאלון משרד מבקר המדינה בדבר האפשרות לשיפור תהליך קבלת תקציב המלחמה ציינו כי ל דעתם ניתן היה לשפר את תהליך קבלת תקציב המלחמה, ו- 55% ( 11 משרדים מתוך 20 ) ציינו כי הם נזקקו לתוספות תקציב יות ודרשו לקבלן, אולם דרישתם לא נענתה מסיבות שונות.  בקרב המשיבים על שאלון משרד מבקר המדינה שנשלח למשרדים השונים, הועלו דעות שונות בדבר היעילות והזמינות של תקצוב צורכי המלחמה. לצד משרדים שציינו כי אגף תקציבים נתן מענה ראשוני מהיר בהליכי העברת התקציב, משרדים אחרים ציינו כי לא נקבע הליך מזורז כדי לקצר את התהליך עקב היקף אירוע החירום, ולכן חל עיכוב ניכר בקבלת התקציב בפועל, בין היתר בשל עיכובים בפעילות ועדת הכספים בכנסת. כן ציינו חלק המ משרדים בשאלון כי מכתב ההקפאה תרם לעצירה ב רמה כזו או אחרת של פעילותם ולקושי בהתנהלותם מול משרד האוצר, בהתאם לאופן פרשנותם את המכתב. להלן יוצגו כמה דוגמאות שעלו מהמענה של המשרדים לשאלון משרד מבקר המדינה בנושא תהליך התקצוב מול משרד האוצר: מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 על פי תשובות המשרדים על השאלון, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ממשקי העבודה בין משרדי הממשלה לאגף החשב הכללי  כ- 37% מהמשרדים שענו על השאלה בדבר הסיוע שניתן ע"י אגף החשב הכללי לביצוע רכש התקשרות מהיר במסגרת שאלון משרד מבקר המדינה ( 6 משרדים מתוך 16 ) ציינו כי היה ניתן לשפר את תהליך ביצוע רכש התקשרות מהיר בחודשים הראשונים של המלחמה וכי הם לא קיבלו את מלוא הסיוע והתמיכה לשם כך. כ- 58% מהמשרדים ציינו כי היו להם חסמים במימוש התקציב. כמה משרדים ציינו כי חוו קושי מול החשב הכללי מבחינת מתן מענה על רכש מהיר ומיידי וכן מבחינת שינוי סדרי העבודה וההנחיות לשעת חירום. המשרדים האמורים טענו כי תהליכי הרכש לא השתנו באופן מהותי, כי לא ניתנו להם הקלות יצירתיות לרכש מהיר, והדבר גרם לעיכובים מול הספקים. חלק מהמשרדים הציעו לבחון את האפשרות לתהליכי רכש מהירים לצורך מתן מענה מיידי במצבי חירום באמצעות הרחבת מכרזי החשב הכללי לנושאי חירום. נמצא כי רק ב- 27.12.23 , כעבור למעלה מחודשיים מפרוץ המלחמה, הותקנו תקנות חובת המכרזים אשר הרחיבו את סמכויותיהם של משרדי הממשלה להתקשר עם ספקים באמצעות פטור ממכרז. כתוצאה מכך מספר משרדים טענו כי עד להתקנת התקנות הם לא הצליחו להקים התחייבויות מול ספקים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 להלן יוצגו כמה דוגמאות למענים של המשרדים במענה לשאלון משרד מבקר המדינה בנושא הממשקים בינם ובי ן החשב הכללי: על פי תשובות המשרדים על השאלון, בעיבוד משרד מבקר המדינה. סוגיות בתקציב הביטחון  הבקרה והפיקוח של משרד האוצר על התקציב ים שהוקצ ו ל משרד הביטחון - תוספת התקציב שקיבל משרד הביטחון בשנים 2023 - 2024 למימון הוצאות מלחמת חרבות ברזל מסתכמת בכ- 115 מיליארד ש"ח (ברוטו:) 17 מיליארד ש"ח בתקציב הנוסף לשנת 2023, כ- 66 מיליארד ש"ח בתקציב הנוסף הראשון שאושר במרץ 2024, וכ- 32 מיליארד ש"ח נוספים שאושרו במסגרת התקציב הנוסף השלישי מדצמבר 2024 . עם פרוץ המלחמה איפשר החשב הכללי למשרד הביטחון להוציא הוצאות וליצור התקשרויות והתחייבויות ללא הגבלה, כדי שלא לפגוע בפעולות המלחמה ובצרכים הצבאיים הכרוכים בה. הגם שהתנהלות זו נועדה יכילהתלצורךקידוםפעולותהמלחמהוהצרכיםהצבאיים,הדברנעשהללאמנגנוניבקרה מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 ופיקוח מספקים המאפשרים ניהול סדור וסיווג של התקציב שהוקצה לטובת תקציב הביטחון. ככל ותקציב המלחמה לשנת 2023 היה מאושר בשלב מוקדם יותר, לאחר פרוץ המלחמה, היה בכך לייצר מסגרת תקציבית ברורה להוצאות הביטחון, דבר שהיה מקל על מנגנוני הפיקוח והבקרה התקציבית של משרד האוצר אחר קצב ביצוע ההוצאות הביטחוניות.  הקמתה של הוועדה הציבורית לבחינת צורכי הביטחון - מפרוץ המלחמה גדלו באופן משמעותי תקציבי משרד הביטחון - התקציב השוטף ותקציב ההתעצמות. שינוי תפיסת ההתמודדות עם האיומים הביטחוניים בעקבות המלחמה ועם צורכי מערכת הביטחון העלה את הצורך בהקמתה של ועדה ציבורית כדי לגבש את ההיקף הרצוי של צו רכי מערכת הביטחון, תוך שמירה על איזון בין הצרכים הביטחוניים לאזרחיים. בשל מחלוקות שהתפתחו בין משרד האוצר למשרד הביטחון בדבר זהות חברי הוועדה, הנושאים שבהם תדון והתקציב שיינתן למערכת הביטחון עד תום דיוני ה (בעיקר לצ ורכי התעצמות,) הוועדה החלה לפעול רק במהלך חודש אוגוסט 2024 במקום בחודש ינואר 2024 כפי שתוכנן נוכח זאת,. התעורר חשש, שעבודת הוועדה לא הי יתה רלוונטית להכנת תקציב 2025 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הביטחון על אי הסדרת הנושאים שבמחלוקת למול משרד האוצר, במשך תקופה ארוכה, דבר שהוביל לדחיית הקמת הוועדה לבחינת תקציב הביטחון בכ- 7 חודשים.  בקרה על אופן השימוש בימי מילואים במהלך המלחמה - בשנות המלחמה 2024-2023 חל גידול משמעותי בהוצאות בגין תגמולי מילואים: מביצוע שנתי של פחות מ- 2 מיליארד ש"ח בשנת 2022 , לביצוע של כ- 8 מיליארד ש"ח בשנת 2023, וכ- 32 מיליארד ש"ח בשנת 2024 . בנוסף, הטבות המילואים גדלו אף הן באופן משמעותי: מביצוע של כ- 0.5 מיליארד ש"ח בשנים 2023-2022 לביצוע של כ- 5 מיליארד ש"ח בשנת 2024 . לפיכך, סך ההוצאה השנתית בשנת 2024 בגין המילואים עמדה על כ- 37 מיליארד ש"ח - למעלה מ- 3 מיליארד ש"ח לחודש (כ- 22% מהוצאות מערכת הביטחון באותה שנה.) נוכח טענות החשב הכללי מתעורר החשש כי צה"ל לא מקיים בקרה ופיקוח מספקים ואפקטיביים על אופן השימוש בימי המילואים במהלך המלחמה, ומנגד עלה כי לא מתקיים פיקוח מתאים של החשכ"ל על הוצאה זו, בה יעדר כלים מתאימים לכך, לדבריו.  ביצוע ובקרה של תשלומי הפרט בצה"ל - ב מסגרת ה תוכנית הרב שנתית מיוני 2023 הוחלט להקים מינהלת גמלאות ושכר משותפת לחשב הכללי ולצה"ל, שתחל לפעול ביום 1.10.23 , ותכליתה ביצוע ובקרהשל תשלומיהפרטבצה"ל.נמצאכיעדמועדסיוםהביקורת,נובמבר2024,לאהוקמהה מינהלת המשותפת. אי- הקמת המינהלת אינה מאפשרת את השגת תכלית הקמתה - פיקוח ובקרה של החשב הכללי על תשלומי הפרט בצה"ל. יצויין כי ביום 22.11.24 מונה ראש מנהלת שכר וגמלאות בצה"ל מטעם החשב הכללי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 שיתוף משרדי הממשלה בהליך בחינת תקציב המלחמה - מרבית המשרדים שענו על השאלה האם היו שותפים לבחינת התקציב הנוסף לשנת 2023 ( 89% מהם - 17 מתוך 19 משרדים ) ציינו כי היו שותפים מול אגף התקציבים ב תהליך בחינת תקציב המלחמה בשנת 2023 . קידום הליכי רכש בתקופת המלחמה - כ- 63% מהמשרדים שענו על השאלה בדבר הסיוע שניתן ע"י אגף החשב הכללי לביצוע רכש התקשרות מהיר במסגרת שאלון משרד מבקר המדינה טענו כי החשב הכללי סייע בביצוע רכש התקשרות מהיר. משרדים רבים ציינו את החשב הכללי לחיוב מבחינת הזמינות, הירידה לשטח והנכונות למצוא פתרונות ולכנס במהירות ועדות פטור מרכזיות לחירום. רוב המשרדים ציינו כי לעיתים נציגי החשב הכללי אישרו להחריג התקשרויות עוד קודם לקבלת תקציב, בשל הדחיפות בביצוע ההתקשרות. פילוח הוצאות מלחמת חרבות ברזל ברוטו*, לפי חודשים, 2023 (ב מיליארדי ש"ח) אוקטובר נובמבר 8.8 דצמבר 8.4 5.7 2.9 2.9 0.9 הוצאות צבאיות ישירות הוצאות אזרחיות ואחרות המקור: החשב הכללי, דוחות על ביצוע התקציב לשנת 2023 . * כולל קרן הפיצויים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 פירוט התשלומים בתקציב מערכת הביטחון לרבות בגין תגמולי מילואים והטבות מילואים בשנים 2024-2022 נטו, במיליארדי ש"ח)( המקור: הדוחות הכספיים של המדינה ליום 31.12.24 . המלצות לשער הראשון - ההיערכות הכלכלית לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל מאחר שבשניםהאחרונות אירעומספראירועיחירוםשהצריכוהגדלהמשמעותיתשלתקציב המדינה במהלך שנת התקציב, מומלץ כי משרד האוצר יבחן את האפשרות לגבש מנגנון חוקי סדור שיאפשר תקצוב מהיר של תקציבים בעת חירום למטרות ייעודיות ובלתי צפויות, שלא ניתן לתת להם מענה במסגרתחוקהתקציבהקיים,ואשריכלולתבחיניםברורים,סמכויותהחלטהלמימושוומנגנוניבקרה מובנים. בנוסף מוצע לבחון את האפשרות לסמן מראש, בעת הכנת תקציב המדינה, מקורות שניתן יהיה להסיט, במידת הצורך, במסגרת התקציב הקיים, כדי לתת מענה ראשוני לאירוע חירום שיתרחש, וזאת בהתאם לתרחישים שונים. בדרך זו ניתן יהיה, בקרות אירוע חירום שמחייב פתרונות תקצוב בלוח זמנים קצר, לאתר במהירות תקציבים מתאימים, על פי סדרי העדיפויות של הגורמים המקצועיים.בנוסף, מומלץ כימשרדהאוצר בשיתוףמשרדהמשפטים י בחן את הגדרת סעיף "רזרבה לחירום" בתקציב המדינה שיאפשר מתן מענה תקציבי מיידי בקרות אירוע חירום. כן מומלץ כי משרד מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 האוצר יבחן את השימוש שנעשה בפועל במנגנון תקציב הרזרבה הייעודי שנקבע בחוק התקציב בשנת 2025 לצורך קבלת החלטה מושכלת בעניין זה בגיבוש תקציבי המדינה בעתיד., כי משרד האוצר, על אגפיו השונים, ובכלל זה, מנכ"למומלץ משרד האוצר, אגף הכלכלן הראשי, אגף תקציבים ואגף הח שב הכללי, יבנה בתיאום עם רח"ל, תוכנית מענה לתרחיש מלחמה הכולל ת חלופותשונות כדוגמת משך זמןהלחימה, עצימות הלחימה, היקף הזירות והיקףההשפעההכלכלית. עוד מומלץלרח"ל להתאים אתתרחישהייחוס בתאוםעם צה"ל בהלימהלמלחמתחרבות ברזל. כמו כן, על מנכ"ל משרד האוצר לוודא כי הרשות הייעודית לשעת חירום תערוך תרגילים אחת לשנה, אשר יכללו הן את הנהלת משרד האוצר והן את דרג השטח, הסגנים, הרכזים והרפרנטים השונים, לגבי השפעות כלכליות של מצבי החירום ומתן מענה תקציבי בלוח זמנים קצר. כן, על מנכ"ל משרד האוצר והרשות הייעודית במשרד האוצר לבצע מעקב שנתי אחר תיקון הפערים והליקויים העולים מהתרגילים כפי שקובע הנוהל בנושא אימונים ותרגילי חירום. מומלץכי שר האוצר ישתתף בתרגילים אלו ויוודא עמידת משרד האוצר בהיערכות הנדרשת לשעת חירום ולמצבי מלחמה בתרחישים שונים. ראשהממשלהלקבועגורםמדינימתכללשיובילאתהאסטרטגיהשלעל מדינת ישראל להיערכות לשעת חירום ולהתמודדות כלכלית עם הסיכונים הנובעים ממצבי החירום השונים, ובהם מלחמה, פנדמיה ואירועיטבע קיצוניים, וכן יקייםדיוניםעיתיים ויפעללהנעתתהליכיהפקתלקחים בהיערכות הממשלה גם בהיבטים הכלכליים. כימשרדהאוצריפיקמומלץלקחיםמתהליכיהרכששלמשרדיהממשלהבתקופתהמלחמה,יבדוק אם היו פערים אל מול הבקשות של הגורמים בשטח, יבחן האם נדרש לגבש "תקנות מגירה" לפי חוק חובת המכרזים למטרות רכש בשעת חירום, וכן יבחן את הצורך בביצוע התקשרויות מראש התקשרויות מגירה") עבור הצרכים הרוחביים ההכרחיים הנדרשים בעת תחילתו של אירוע חירום,(" ובפרט אירוע מלחמה. כמו כן, נוכח ההיקף הכספי הגדול של הבקשות שטופלו בוועדות הפטור השונות,מומלץכיהחשבהכללייבחןדרכיםנוספותלייעלולקצראתתהליכיהרכשהדחופיםבשעת חירום. מומלץכי בנק ישראל ישלים את בנייתה של תוכנית מגירה סדורה אשר תכלול את סט המקרים והתגובותבעתהתרחשותאירועיחירוםמוניטרייםכפישהגדיראותםהבנק. עודמומלץכיבנקישראל ימשיך לבחון את העלות והתועלת שבהפעלת תוכניות מוניטריות דוגמת תוכנית האשראי לעסקים קטנים וזעירים שנפגעו מהמלחמה, ויפעל לכך שתמסורת תנאי האשראי מהבנקים תגיע אל בעלי העסקים הנזקקים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 המלצות לשער השני - הכנת תקציבי המלחמה בשנים 2024-2023 במשרד האוצר כי משרד האוצר יפיק לקחים ויקבעראוי קווים מנחים ל שימוש ב כל אחת מהחלופות האפשריות לתקצוב צרכים שלא נצפו בעת גיבוש התקציב המקורי. מוצע כי הקווים המנחים יתייחסו לחלופות שונות למימון הוצאות בלתי צפויות, ובהן, בין היתר, שינוי סדרי עדיפויות בתקציב הקיים, ו/או שימוש בקופסה תקציבית, (לרבות פעולה בהתאם להוראות סעיף 3(ג) לחוק יסוד משק המדינה וקידום חוק תקציב נוסף). ראוי כי בעבודת המטה להסדרת המסגרת החקיקתית שתאפשר הקצאת תקציבים מידית בשעת חירום ישתתפו הגורמים הכלכליים הבכירים ובהם: שר האוצר, נגיד בנק ישראל, הממונה על התקציבים, החשב הכלכלי, הכלכלן הראשי, ראש המועצה הלאומית לכלכלה ועוד. לצד זאת מומ לץ להיוועץ עם מנהל רשות המסים ועם מנהל המוסד לביטוח לאומי בכל הנוגע לגיבוש מנגנונים לסיוע כלכלי מידי. במסגרת עבודת המטה מומלץ לבחון את ה מנגנוני ם הנהוגים והמוסדרים במדינות מתקדמות בעולם ואת הבקרות על יישומם. חילוקינוכח דעות שהתגלעו בתהליך גיבוש תקציב המלחמה לשנת 2023 בין אגפי משרד האוצר, ובפרט בין אגף התקציבים ללשכות השר והמנכ ל," מן הראוי כי משרד האוצר יקבע נוהלי עבודה לתיאום להתנהלות בין-אגפית שיבטיחו כי לאחר קביעת סדרי העדיפויות ש ל הדרג המדיני תהליך הכנת תקציב המדינה יהיה יעיל, תקין ומקצועי ויבוצע על ידי הדרג המקצועי, כמקובל. שר האוצרעל לבחון את המלצות ועדת קוצ'יק ולהשלים את הלקונות המצויות במבנה המשרד הקיים, לצד זאת, על משרד האוצר לבחון הוספת נוהלי עבודה לגיבוש התוכנית הכלכלית השנתית ולתיאום בין- אגפי תוך התאמת סדי הזמנים לעבודה בעת חירום. דבר זה היה עשוי למנוע את המחלוקות בדבר הקמת צוות המשימה המיוחד וסמכויותיו, והיה תורם למ ימוש מנגנון עבודה יעיל בחירום הכולל מנגנון להוצאת כספים מהירה כאמור בנוהל חירום תרחיש מלחמה - ות כנית המענה המשרדית, תוך שילוב הבקרות הנדרשות. מומלץ כי אגף התקציבים יבחן כיצד ניתן לשקף להנהלת המשרד את הסיכומים התקציביים ואת הייעוד הצפוי של תקנות הרזרבה במערכת מרכב"ה במהלך שנת התקציב, תוך התייחסות להסתברות מימוש התקציב בפועל דבר שיתרום לשיפור השקיפות כלפי כלל הגורמים במשרד האוצר ועל יכולתם של מקבלי ההחלטות לבקר את התקצוב וביצועו, ויש לו משנה חשיבות בעת חירום. עוד מומלץ לאגף התקציבים לקיים הפקת לקחים מהליך גיבוש תקציב המלחמה מול המשרדיםהנוגעיםבדברולהגביראתשיתוףהפעולההשוטףעםמשרדיהממשלה תוךיצירתמנגנוני עבודה מתאימים שיטי יבו את ממשקי העבודה לצורך גיבושו ועדכו נו של התקציב. כימומלץ בעת גיבוש תקציב המדינה, תתמקד הנהלת משרד האוצר ביצירת סדרי עדיפויות לאורך תקציב המדינה כולו באופן שייתן מענה לאיזון התקציבי בראי מלחמה מתמשכת ובראייה צופה פני עתיד למול צ ורכי הביטחון אשר עתידים לקבל מענה בתקציב המדינה ולמתן מענה לאזרחי ישראל בעת חי רום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 ל הורדות דירוג האשראי של המדינה על ידי חברות דירוג האשראי הבין-לאומיות ו לתחזיות הדירוג "השליליות" שלהן ובפרט נוכח רצף הפעמים שבהם נעשה הדבר)( ישנה השפעה משמעותית על הגידול בהוצאות הריבית הצפויות בתקציב המדינה. כמו כן, ישנו צפי לגידול פרמננטי בתקציב הביטחון וההוצאות האזרחיות הנגזרות מהמלחמה. נוכח האמור, ולאור אי הוודאות הפיסקלית בתקופה זו, מומלץ כי שר האוצר והנהלת משרד האוצר יביאו בחשבון את המלצות הגורמים המקצועיים ובהם בנק ישראל, ויבחנו את הצורך בביצוע צעדים בהתאם כדי לשפר את מצבה הפיסקלי של המדינה ולחזק את מחויבותה לפירעון חובותיה. עוד מומלץ כי ראש הממשלה ושר האוצר יפעלו לקיום דיון בממשלה או בקבינט החברתי- כלכלי בדבר ההשפעות של הורדת דירוג האשראי של המדינה ותחזיות הדירוג השליליות. כפי שציין מבקר המדינה בדוח קודם, מן הראוי כי השימוש ב"קופסה" תקציבית ייעשה רק בנסיבות חריגות המצדיקות דרך זו, על מנת לשמר ככל שניתן את העקרונות הפיסקליים, הממשלתיים והחוקיים העומדים בבסיס אישור תקציב המדינה השנתי. מומלץ כי משרד האוצר יגבש בהקדם פתרונותאפשריים, הןלטווחהקצרוהןלטווחהארוךעלמנתשניתןיהיהלהתכנסככלהניתןלשיעור הגירעון המתוכנן בחוק. הרחבת העימות הצבאי בצפון ובזירות נוספות והתממשותו של תרחיש שאינו תרחיש הבסיס שלפיו נבנה תקציב 2024 חייבה את הממשלה לבחון נקיטת צעדים והתאמות כדי להימנע ככל הניתן מהתמודדות עם גידול משמעותי של הגירעון, שיחייב גיוס של חוב גדול ויקר בשווקים. נוכח הגידול הניכר בהוצאות הביטחוניות והאזרחיות בגין המלחמה, השפעת הירידה בדירוג האשראי על תשלומי הריבית, היקף החוב של הממשלה והעלייה ביחס החוב לתוצר, ומאחר שלא נעשו די התאמות מספקות בתקציב 2024 , עולה החשש כי חוסנה הפיסקלי של המדינה ייפגע. נוכח חשיבות השמירהעלהאמינותהפיסקליתשלהממשלה,ראויכישרהאוצרומשרדהאוצריבחנונקיטתצעדים מרסנים בעלי השפעה קבועה, בהתבסס על יצירת סדרי עדיפות בתקציב המדינה. המלצותלשערהשלישי-ביצועתקציבמלחמתחרבותברזלב- 90 הימיםהראשונים מפרוץ המלחמה כי אגףמומלץתקציבים ואגף החשב הכללי ב משרד האוצר יפעל ו לגבש מדיניות מעוגנת וסדורה לעניין אופן ה הקצא ה והשיוך של תקציבים מיוחדים בתקציב המדינה ולעניין המעקב והבקרה בנושא, וזאת בפרט בשעת חירום. אופן הקצאת תקציב המלחמה הקשה על מקבלי ההחלטות לקבל את מלוא הנתונים הרלוונטיים, ועל האפשרות לקבל החלטות ולהשיג את יעדי הממשלה באמצעות כספי הממשלה המוקצים להשגתם. התמשכות מלחמת חרבותברזל והתרחבות המלחמה בחזיתות השונות מדגישה את חשיבות תיקון הליקויים וזאת לצורך היערכות יעילה יותר, לרבות שיפור תהליכי קבלת החלטות בזמן אמת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 הרבבהיקףההוצאותהצבאיותשלמשרדהביטחוןבגיןהגידולמלחמתחרבותברזל- הן הוצאות שוטפות והן הוצאות להתקשרויות - מחייב כי משרדי האוצר והביטחון יפעילו מנגנוני פיקוח ובקרה הדוקים על קצב ההוצאות הצבאיות בגין המלחמה אל מול מקורות המימון שהועמדו. זאת בפרט נוכח האי-ודאות הגדולה בדבר התרחישים העתידיים וההוצאות שיידרשו למימונם, ונוכח ההשפעה של גידול קבוע בהוצאות הביטחון על תקציב המדינה ועל העמידה במסגרות הפיסקליות. על החשב הכללי ל בצע בקרה ופיקוח מלא אחר הניצול התקציבי של תקציבי המלחמה ושל התקציבים השוטפים של מערכת הביטחו ן ובפרט נוכח ה התמשכות הרבה של המלחמה והצורך בניהול מושכל ויעיל של תקציב המדינה לאורך זמן. התקציביתבגיןימיההוצאההמילואיםבשנים2023 - 2024 מסתכמת בעשרות מיליארדי ש"ח, והיא אחת מהוצאות המלחמה העיקריות. נוכח העלויות התקציביות והמשקיות של שירות המילואים, על מקבלי ההחלטות להסדיר סוגיה זו בהקדם האפשרי. בחלוף הזמן מפרוץ המלחמה, ונוכח המציאות המשתנה, על משרדי האוצר והביטחון בהתייעצות עם צה"ל לבחון את מודל התגמול של משרתי המילואים ואת התאמתו למציאות העכשווית. בין היתר ראוי לשקול הבחנה בין משרתים קרביים לאחרים, תגמול עבור ימי מילואים חלקיים ופיקוח ובקרה הדוקים על ההקצאה של ימי המילואים למשרתי המילואים ועל השימוש בהם, תוך בחינת מודל מתאים ויעיל לשימוש בימי המילואים. זאת תוך לקיחה בחשבון של צורכי מערכת הביטחון, צורכי המשק ומגבלת המשאבים. הגידול הניכר בהיקף ההוצאה הביטחונית בשנים הבאות והשפעותיו עלנוכחתקציב המדינה והמשק,מןהראוישהקצאתהמשאביםלביטחוןתעשה תוךשמירהעלאיזוןביןהצרכיםהביטחוניים לאזרחיים, ותוך התייחסות להשלכות מבצע "עם כלביא", דבר שישפר את יכולתה של ישראל להתמודד עם צ ו רכי הב יטחון תוך גילוי של אחריות פיסקלית וראייה משקית כוללת. מומלץ, נוכח הגידול בהיקף ההוצא ות הצבאיות הישירות בגין מלחמת חרבות ברזל בשנים 2024-2023 שעמד על כ- 95 מיליארד ש"ח, לוודא קיומה של בקרה נאותה על ביצוע תקציב משרד הביטחון וצה"ל ע"י משרד האוצר. מומלץ לחשב הכללי לבצע הליך הפקת לקחים למול המשרדים השונים והפערים שהם העלו. עוד מומלץ כי החשב הכללי ייערך מראש לרכש עבור אירועי חירום באמצעות בחינת השירותים והטובין הנדרשים לכל משרד ומשרד לפי אופי פעילותו הצפוי בשעת חירום וכן יפעל להכנת נוהל חירום שיקל על תהליכי הרכש בשעת חירום, ישקול את הצורך בהכנת מכרזים מרכזיים רחבים לשעת חירום בהתאם לצורך וכן יבחן את הצורך בביצוע התקשרויות מראש ("התקשרויות מגירה") עבור צרכים רוחביים ההכרחיים הנדרשים בעת תחילתו של אירוע חירום, ובפרט אירוע מלחמה. לצד האמור, מומלץ כי החשב הכללי יחדד מול המשרדים את החלופות העומדות לפניהם בבואם להתקשר עם ספקים בהליכי רכש במצבי חירום, ובכלל זה יפרוש בפניהם את אפשרויות השימוש בסעיפי הפטור ובכלים הקיימים במסגרת תקנות חובת המכרזים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 מלחמת חרבות ברזל והשלכותיה הכלכליות על המשק הישראל י שיקפו את היעדר ההיערכות המקדימה של המדינה לאירועי חירום, ובכלל זה היעדר תכניות מגירה כלכליות מותאמות לתרחישי החירום השונים, ובפרט לתרחיש של מלחמה מתמשכת. פער זה מתחדד נוכח היעדר כל רזרבה תקציבית ייעודית לשעת חירום בתקציב המדינה לשנים 2023 - 2024 שניתן היה לממשה באופן מיידי לטובת צרכים צבאיים ואזרחיים. היערכות כלכלית לשעת חירום עשויה לשמור על יציבות הכלכלה, לאפשר התמודדות עם אתגרים פיסקליים ומוניטריים, ולשמור על גישה לשירותים ומשאבים בזמן חירום. מאחר שמדינת ישראל מתמודדת עם אירועים ביטחוניים, ובכלל זה מערכות קצרות וארוכות, היא חשופה לסיכוןמלחמתילצדסיכוניםעיקרייםאחרים,כמורעידתאדמהומגפות.לכן, המדינהנדרשתלהיערךלאירועי חירום, משברים ואסונות שעלולים לסכן חיי אדם ולפגוע במידה ניכרת באורחות החיים, בתשתיות הלאומיות, ביכולת הביטחונית ובחוסן הלאומי. בביקורת נמצא כי תהליך גיבוש התקציב הנוסף לשנים 2023 ו- 2024 התעכב באופן משמעותי, חרף הצורך בגיבושו המהיר נוכח צורכי המלחמה. עיכוב זה נבע בין היתר מאי- הסכמות בין הדרג המקצועי לשר האוצר וצוותו בדבר המנגנון המתאים לגיבוש תקציב המלחמה, השימושים הנדרשים וכן המקורות למימון הוצאות המלחמההאזרחיותבמסגרתהתקציבהנוסףלשנת2023 והיקפם,דברשאףהשפיעעללוחותהזמניםלגיבוש התקציב הנוסף לשנת 2024 . כן נמצא כי בתקציבים הנוספים לשנים 2023 ו- 2024 לא ננקטו צעדים מרסנים משמעותיים, ובין היתר לא נעשה קיצוץ משמעותי יותר בכספים הקואליציוניים ולא הוקטן בשנת 2024 מספר משרדי הממשלה. בשלהעובדהכילאנעשומספיקצעדים מרסניםבתקציביהמלחמהלשנים2023 ו- 2024 ,במהלך2024 נאלצה הממשלה לפרוץ מספר פעמים את תקרת ההוצאה התקציבית המותרת בחוק, בהיקף של עשרות מיליארדי ש"ח, ואת שיעור הגירעון התקציבי המתוכנן, על מנת לעמוד בהוצאות המלחמה. למהלכים אלה, הכוללים העלאות ניכרות בתשלומי המסים שיושתו על הציבור, יש השפעה שלילית בשווקים, והם באים לידי ביטוי בתשלומי הריבית הגבוהים ששולמו ושישולמו בשנים הבאות, על חשבון משאבים שניתן יהיה להפנות לטובת אזרחי המדינה ומשקי הבית. נוכח הגידול הניכר בהוצאות הביטחוניות והאזרחיות בגין המלחמה, השפעת הירידה בדירוג האשראי על תשלומי הריבית, היקף החוב של הממשלה והעלייה ביחס החוב לתוצר, ומאחר שלא נעשו די התאמות מספקות בתקציב 2024 עולה החשש כי חוסנה הפיסקלי של המדינה ייפגע., נוסף על כך, הביקורת העלתה ליקויים בעניין אופן שיטת הניהול הנוכחית של הקצאת תקציב המלחמה, ביצועו והבקרה על מימושו, והדבר עלול להקשות על מקבלי ההחלטות לקבל את תמונת המצב המלאה ואת הנתונים הרלוונטיים לפני קבלת החלטות שיש להן השפעה רבה, הן על היכולת להשיג את יעדי הממשלה בכל הנוגע לתקציב המלחמה והן על כספי הממשלה המוקצים להשגתם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 ▪ נובמבר חשוון התשפ"ו 2025 ההיערכות הכלכלית לאירוע מלחמה וניהול תקציבי מלחמת חרבות ברזל בשנים 2023 - 2024 על פי אומדן של בנק ישראל מספטמבר 2024, הצפי לעלות הכוללת של המלחמה לשנים 2023 - 2025 מסתכמת בכ- 250 מיליארד ש"ח. נוכח התמשכות הלחימה והרחבת העימות הצבאי בצפון ובזירות נוספות ההרעה באינדיקטורים של כלכלת ישראל מפרוץ המלחמה ובהם: רצף הורדות דירוג אשראי, עלייה ביחס חוב-תוצר (מכ- 61.4% בשנת 2023 לכ- 69% בשנת 2024 ) גידול בגירעון התקציבי של הממשלה בשיעור של כ- 2.7 נקודות אחוז (מכ- 4.1% מהתוצר בשנת 2023 לכ- 6.8% מהתוצר בשנת 2024), והקטנת תחזית הצמיחה על ידי כלל הגורמים המקצועיים - על שר האוצר לקיים בחינה עתית בהשתתפות כלל הגורמים המקצועיים, בתוךמשרדהאוצר ומחוצהלו,לגבי הצעדיםהנדרשיםלצורךחיזוקחוסנההכלכלישלהמדינה לרבות נקיטת צעדים מעודדי צמיחה שיביאו לשיפור במצבה הפיסקלי של המדינה ולחיזוק מחויבותה לפירעון חובותיה. לצד האמור, על משרד האוצר והעומד בראשו - שר האוצר, בנק ישראל, המועצה הלאומית לכלכלה וכל יתר הגורמים הנושאים באחריות כלכלית כלפי מדינת ישראל לפעול לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות שצוינו בדוח זה, כדי לאפשר היערכות מדינתית כלכלית לשעת חירום ומתן מענה כלכלי מהיר ויעיל לאזרחי המדינה.