חומר רקע

מב ק ר המ ד י נ ה היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ▪ חשוון ▪ התשפ" ו ▪ נובמבר2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 2 ▪ נובמבר חשוון התשפ" ו 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה עלתהליכים מרכזייםבדרג המדיני ובצה"ל מבוא הביטחון ה לאומי עוסק בעיקרו בהבטחת קיומה של המדינה, בשלמותה הטריטוריאלית, בריבונותה, ב הגנה על האינטרסים הלאומיים שלהו בהגנה על תושביה. תפיסת הביטחון הלאומי היא מושג רווח בשיח הביטחוני בישראל, אולם קיימת שונ וּת בנוגע להגדרתו, למהותו ולשימושים המיוחסים לו. תפיסת הביטחון הלאומי לעניין דוח זה1 כוללת הן עקרונות תורתיים והן עקרונות אסטרטגיים המגדירים את מוסכמות הביטחון הלאומי בראייה ארוכת טווח על בסיס האינטרסים הלאומיים החיוניים שלהמדינה, ערכיה ויעדיה, והן את הגישההכוללת להפעלה ולמיצוי של כלי העוצמה הלאומית, בדגש על הכלים הצבאיים2 שיאפשרו להשיג את היעדים בנסיבות הקיימות,, הצפויות והאפשריות. העקרונות האסטרטגיים בתפיסה (אסטרטגיית הביטחון הלאומי) יכולים להתעדכן בהתאם לדגשים המיוחדים של כל ממשלה. עם זאת,העקרונות התורתיים בתפיסת הביטחון הלאומינותריםלרוב על כנם גםכאשר ממשלות מתחלפות. נכון למועד סיום הביקורת, למדינת ישראל אין תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב. במשך השנים השתרשה תפיסתו של ראש הממשלה הראשון דוד בן- גוריון כתורה שבעל פה וכתפיסת הביטחון הבלתי רשמית של מדינת ישראל3 . סוגיית תפיסת הביטחון הלאומי עלתה בדברי ההקדמה לדוח הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 (להלן - ו עדת וינוגרד) מינואר 2008 .4 בהקדמה צוין: "נראה לנו כי אחד הכשלים העיקריים של ישראל היה חוסר הנכונות שלה לעדכן את תפיסתה המדינית-ביטחונית (במובן הרחב), בצורה שתשקף בצורה אמינה את מכלול עוצמתה של ישראל ואתמגבלותיה". אירועי שבת 7.10.23 , חג שמחת תורה (להלן גם - אירועי 7.10 והשפעותיהם הגורליות מחייבים לבחון,), בין היתר, את תפיסת הביטחון הבלתי רשמית שהשתרשה במדינת ישראל, את העיסוק של הדרג המדיני בתפיסת הביטחון הלאומי של מדינת ישראל ואת הצורך בגיבוש ובאישור תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית. 1 הגדרתתפיסת הביטחון לענייןדוח זה מבוססת על העקרונותהמשותפים להגדרות השונות. 2 מלבד הכלים הצבאיים כוללים כלי העוצמה הלאומית כלים מדיניים, כלכליים ו חברתיים-תרבותיים. לעניין דוח זה הדגשהוא עלהכלים הצבאיים. 3 ראו בהמשך. 4 הדוח הסופי של הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון2006 (מלחמתלבנון השנייה),בראשות הד"ר אליהו וינוגרד (ינואר2008 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 3 ▪ נובמבר חשוון התשפ" ו 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל פעולות הביקורת בחודשים דצמבר 2023 עד יולי 2024 ובבדיקות השלמה שהתקיימו מאפריל 2025 עד יוני 2025 בחן משרד מבקרהמדינהאתהניסיונותהמרכזייםשנעשו לגיבושולאישור שלתפיסתביטחוןלאומי בישראל,ובכלל זהעלידי ראשהממשלה בנימיןנתניהו, השרלשעבר דן מרידור (ביוזמת שר הביטחוןלשעבר שאול מופז,) מנכ"למשרדהביטחוןלשעברדודעברי(ביוזמתשרהביטחוןלשעבריצחקמרדכי),המטהלביטחוןלאומי (המל"ל), סגן הרמטכ"ל לשעבר אלוף (במיל') יאיר גולן (על פי מינוי מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר אלוף (במיל') אודי אדם), האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון (לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר אלוף (במיל') אמיר אשל). כמו כן, בחן משרד מבקר המדינה את האופן שבו המל"ל מממש את תפקידו בנוגע לתפיסת הביטחון, את ההכוונה של צה"ל על ידי הדרג המדיני בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמיובעלת תוקף מחייב, וההשפעה על תהליכים מרכזיים בצה"ל, את הקשר שביןתפיסת ביטחון לאומי לאירועי7.10 אתתפיסתהביטחוןהלאומיבמדינותמערביותנבחרותוכןספרותמקצועיתבנושא., הביקורתנעשתהבמל"ל- במשרדראשהממשלה,ובמשרדהביטחון- בלשכתשרהביטחון,בלשכתמנכ"ל המשרד ובאגף הביטחוני-מד יני. בדיקות השלמה נעשו במזכירות הממשלה; בצה"ל5 ; במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים (להלן - המוסד); ובשירות הביטחון הכללי (להלן - שב"כ). במסגרת הביקורת התקיימו פגישות עם בעלי התפקידים האלה (לפי סדר האלף-בית של שמות המשפחה): ח"כ והרמטכ"ל לשעבררא"ל(במיל')גדי איזנקוט;ראשהמל"ללשעברפרופ'עוזיארד;המזכירהצבאישלראשהממשלה לשעבר אלוף אבי בלוט; אלוף (במיל') פרופ' יצחק בן- ישראל; ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת; ראש הממשלהלשעבר נפתלי בנט;סגןהרמטכ"ללשעבר אלוף (במיל)' יאיר גולן;ח"כושר הביטחוןלשעבר בני גנץ;יו "רועדתהחוץוהביטחוןשלהכנסתוח" כלשעבר צביהאוזר; אלוף( ב מיל')גרשוןהכה ן;ראשהמל"ל לשעבר ד"ר איל חולתא; ראש המל"ל לשעבר, יוסי כהן; שר הביטחון לשעבר ח" כ אביגדור ליברמן; השר לשעבר דן מרידור; שרהאוצר וחברהקבינטהמדיני- ביטחוני בצלאל סמוטריץ; ראשהמל"ל לשעבר אלוף במיל')יעקבעמידרור;( ראשהאגףהביטחוני- מדיניבמשרדהביטחוןלשעברזהרפלטי;יו"רועדתהמשנה לתפיסתהביטחוןובנייןהכוחשלועדתהחוץוהביטחוןשלהכנסת6 (להלן- ועדתהמשנהלתפיסתהביטחון ובניין הכוח) וח" כלשעבר עפר שלח. 7 5 ג 5 בצה"ל - התקבלה תגובתובכתב עלממצאי הביקורת. 6 ועדה שעיסוקה פיקוח ובקרה על מדיניותהחוץ של המדינה,כוחותיההמזויניםוביטחונה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 4 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 הצורך בגיבוש תפיסתבי טחוןסדורהומאושרתבאופן רשמי "בהעדר תורת ביטחון[7], כאשר חברה פועלת באופן פרגמאטי, על ידי פתירת בעיות העולות מעצמן, נעשה כל מאורע לסוגיה בפני עצמה. אנרגיה רבה מבוזבזת כדי להחליט היכן אנו נמצאים, יותר מאשר לאן אנחנו הולכים. כל מאורע מסווג בפני עצמווהמומחיםדניםבו תחתמועקותהקשייםהמיוחדיםלו,בלילשיםלבלזיקתו למאורעות." (הנרי קיסינג'ר - לשעבר היועץלביטחוןלאומי של ארה"ב8) ועדת וינוגרד (הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 ), שפרסמה את ממצאיה בינואר 2008 , מצאה חוסרים חמורים בחשיבה ובתכנון אסטרטגיים בדרג המדיני והצבאי. הוועדה המליצה כי הדרג המדיני ידרושוינחהעלפיתוחמסמכייסודאסטרטגייםבנושאיםמדיניים- ביטחונייםמרכזייםויאשראותם,תוך תכלול לראייה מדינית-ביטחונית כוללת, כגון מהות ההרתעה מול מדינות וגורמים לא מדינתיים בעלי תרבויות שונות, והמובנים המשתנים של ניצחון ושלהכרעה במלחמות עם גורמים אלה. ועדת וינוגרד ציינה בין היתר כי מסמכי היסוד האסטרטגיים צריכים להיות נידונים ומאושרים על ידי פורומים ממשלתיים מתאימים, ובראשם ראש הממשלה, שר הביטחון ושר החוץ, וכי דיון בהם הוא גם דרךטובהלקדםדפוסיםשלחשיבהאסטרטגיתבממשלה,עלועדותיה.בתחילת2008 החליטה הממשלה9 לאמץאתעיקרידוחועדתוינוגרדולפעולליישוםההמלצותהקבועותבובמהירותומתוךהכרהבחשיבותו העליונה. כחצי שנהלאחר פרסום הדוחהסופישלועדתוינוגרד נחקקחוקהמטהל ביטחוןלאומי,התשס "ח- 2008 (להלן - חוק המל ל)" ובו נקבע כי מתפקידי המל"ל, שהוא גוף מטה לראש הממשלה ולממשלה בענייני החוץ והביטחוןשלישראל,לבחוןאתתפיסת הביטחוןשלמדינת ישראל ולהציע להעדכונים. נוסףעלכך,הצורךבגיבושתפיסתביטחוןלאומיסדורהורשמיתלמדינתישראלעלההןבדוחותשלועדות ציבוריותוהןבדבריהםשלבעליתפקידיםבכיריםבדרגהמדיניובדרגהביטחוני.להלןדוגמאותמרכזיות: 1. בדוח ועדת לוקר הוועדה לבחינת תקציב הביטחון)(10 מיוני 2015 צוין כי מדינת ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון, ו"יש צורך שהתשתית לעיצוב מערכת הביטחון ותקציבה, תשען על תפיסת הביטחון הרלוונטיתלמדינתישראל,שממנהנובעותתכניותבנייןהכוחותפיסתההפעלהשלו." הוועדה המליצה לממשלתישראללפעוללגיבוש" מצעאסטרטגי חיוניזה," נוכחהמציאות הביטחוניתהדינמיתשאיתה מתמודדת מדינת ישראל. 7 כאמור,תפיסתהביטחון הלאומי כוללת עקרונותתורתייםועקרונות אסטרטגיים. 8 New York: Frederick A Praeger 1965) Strategy: A Book of Readings, Henry Kissinger, Problems of National .) צוטטבהטכניון,מוסדשמואלנאמןלמחקרמדיניותלאומית, אסטרטגיית-עללמדינתישראלעיוניםוכיוונים (מאי 2017 .) 9 החלטת ממשלה מס' 3115 , "הוועדה לבדיקת ארועי המערכה בלבנון 2006 ועדת וינוגרד)"(" - הצגת עיקרי ההמלצות שלהדו"ח הסופי", 10.2.08 . 10 הוועדה לבחינת תקציב הביטחון שמינה ראש הממשלה במאי 2014 , בראשות אלוף ( ב מיל') יוחנן לוקר. דוח הוועדה הוגשלראש הממשלה ביוני2015 המלצות הוועדהלא נידונו על ידי הממשלה.. מבקר המדינה | דוח מיוחד 5 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 2. בדוח ועדת נגל (הוועדה לבחינת תקציב מערכת הביטחון ובניין הכוח)11 מדצמבר 2024 צוין כי ראש הממשלה וצוותו חייבים לגבש תפיסת ביטחון לאומי עם כניסתם לתפקיד, וכי על הקבינט המדיני- ביטחוני לפרסם נוסח שיהיה מצפן אסטרטגי עבור מערכת הביטחון וראשית הצירים למעשה התכנון. עודצויןכיישלעדכןאתתפיסתהביטחוןהלאומיבכלפעםשמתחלפתממשלהאוכשחלשינוימהותי במצב.יצויןכיבינואר2025 הועברדוחועדתנגללראשהממשלהשצייןכי"נלמדאתהדוחונביאאותו להחלטות." 3. בדוח ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בנושא התוכנית הרב- שנתית של צה"ל (להלן - תר"ש) גדעון12 מ ספטמבר 2017 צוין כי תר"ש גדעון מעוצבת כמעט כולה בעבודת מטה של הצבא עצמו, ללא תפיסת ביטחון מאושרתוידועהלמדינתישראל,וכי הוועדה סבורה שישלתקן כשל זה. 4. ח"כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי בשנת 2015 , בהיותו רמטכ"ל, הוא פרסם מסמך סודי וגרסה פומבית בנושא אסטרטגיית צה"ל, זאת מאחר שלא היה מבחינתו מצפן אסטרטגי להכוונת תהליכים מרכזיים בצה"ל, לרבות בניין הכוח והפעלת כוח. עודמסר ח"כאיזנקוטכיביולי2024 הואוח"כיואל(יולי)אדלשטיין,יו"רועדתהחוץוהביטחון,הגישו ליו"ר הכנסת את הצעת חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ד- 2024 , שנועדה להתוות כללים ועקרונות מנחים לממשלה לגבי גיבוש אסטרטגיית הביטחוןהלאומי. בהצעת החוק צוין כי ההיערכות והמוכנות לאתגרי הביטחון הלאומי של מדינת ישראל מצריכות ראייה מדינית רחבה, תיאום בין כלל הגופיםהאחראיםלביטחוןהלאומי,תכנוןארוךטווח, יכולתלבחוןבצורהביקורתיתמפעםלפעםאת הנחות היסוד המובילות את מקבלי ההחלטות ועוד. כן צוין כי במדינת ישראל לא גובש עד היום נוהג להגדרה של אסטרטגיית הביטחון הלאומי ולעדכונה, וכי מטרתו של החוק היא למלא את החסר באמצעות הטלת חובה על כל ממשלה, בסמוך להקמתה, לגבש נייר מדיניות המפרט את אסטרטגיית הביטחוןהלאומישלישראלולעדכנובכלשנה.יצויןכילקראתסיוםהביקורתולאחרשנשלחהטיוטת הדוח להתייחסות, נחקק ביוני2025 חוק אסטרטגייתהביטחוןהלאומי,התשפ"ה- 2025 . 5. השרלשעברדןמרידור,שעמדבשנים2004 עד2006 בראשהוועדהלבחינתתפיסתהביטחוןשלישראל והתאמתה למציאות המשתנה (להלן - ועדת מרידור,) מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון יסייע להתמודד עם הנטייה להסתמך בעיקר על ניסיון העבר ועל המציאות המוכרת. כמו כן, הוא יסייע לקבל החלטות על סמך המציאות הרציונלית, ומתוך הבנה שיכולותהצבאהןלאבלתימוגבלות, וישלהתאיםאתהמטרותלאמצעים.מרמרידורצייןכישגיאות תמיד תהיינה, אך קיומה של תפיסה מקטין את הסיכוי להתרחשותן . מר מרידור הוסיף כי בהיעדר תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון שתאושר רשמית ותתעדכן מפעם לפעם, עלולים להיווצר כשלים, כגוןהיערכותשלמדינתישראללמלחמותלארלוונטיות,פיתוחאמצעילחימהשאיןדיתקציבלרכוש 11 ועדה שמינה ראש הממשלה באוגוסט 2024 בראשות תא"ל (במיל') יעקב נגל, שנועדה לבחון ולגבש המלצות בנוגע לצו רכיבניין הכוחו לתקציבהביטחון נוכחאירועי 7.10 ומלחמת חרבות ברזל. 12 דוח מיוחד שלועדת המשנה לתפיסת הביטחוןובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת מ ספטמבר 2017 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 6 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 אותם (כפי שאירע בפרויקט הלביא, בתותח ה"שולף" ועוד), הקצאת תקציב בחסר או בעודף לגופי הביטחון, והעדפת מתן מענהללחצים בטווחהקצר על פניהסתכלות ארוכת טווח. 6. ראש המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי אף שתפיסתביטחוןכתובהאינהמתכוןלקבלתהחלטותשאפשר"לשלוף"כשנדרשלמצואפתרונות,נכון לגבש תפיסת ביטחון שתגדיר עקרונות שהם בבחינת אבני בניין מרכזיות לתפיסת ביטחון. זאת נוכח פעריידעמקצועייםשקיימיםבכלהדרגים,ובמטרהלייצרשפהאחידהשלמושגיםומונחיםמקצועיים ולהקנות ידע בסיסי שישמש להדרכה ולהכשרה של בעלי תפקידים שעוסקים בנושא, לרבות בדרג המדיניובדרגהצבאי.מרעמידרור צייןכיתפיסתהביטחוןעוסקתביןהיתרבאתגריםובהישג הרצוי, ובכך היא יוצרת שפה משותפת בין הדרג המדיני לגופי הביטחון. בתגובתו מדצמבר 2024 על ממצאי הביקורת ציין מר עמידרור כי להבנתו תועלתה של תפיסת ביטחון היא בעיקר "כנייר לימודי לנכנסים למערכת לשלב קבלת ההחלטות ולכאלה שעוסקים בבניין הכח", וכי "תורה שבכתב מאפשרת לימוד מעמיקיותרבצדיכולתטובהיותרלפקחעלהעושיםבמלאכה,כיישרפרנסלרצויואפשרלבחוןאותו מולהמצוי." 7. ראשהמל"ללשעבר מר יוסי כהן מסרלמשרדמבקרהמדינה בדצמבר2024 כינדרשת תפיסת ביטחון לאומי למדינת ישראל, והדבר חיוני מאוד, וכי תפיסת ביטחון לאומי נכון שתשלב חזון עם פרקטיקה שכוללת הגדרת יעדים. עוד מסר כי תפיסת ביטחון לאומי צריכה להיות מאושרת על ידי הממשלה או הקבינט המדיני- ביטחוני, ולכל הפחות עליה להיות "צו" של ראש הממשלה. כמו כן, יש לבחון את תפיסת הביטחון באופןעיתי. 8. ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 כי לתפיסת ביטחון לאומי יש חשיבות "הן לנוכח המספר העצום של האתגרים והצורך בתיעדופם לאור מגבלת המשאבים והן לצורךהכוונתהמאמצים המשלימים." 9. ח"כ לשעבר עפר שלח, שכיהן בעבר כיו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח, מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי קביעת תפיסת הביטחון חשובה לא רק בשל הימצאותו של מסמך תפיסה,אלאבעיקרבשלהתהליךהנלווהלגיבושושלמסמךכזה.גיבושמסמךכאמורמחייבאתהדרג המדיני הנבחר לדון בסוגיות ביטחון לאומי מרכזיות, ובכלל זה בסדרי העדיפויות ובמטרות לעומת המצב בפועל; לרכוש ידע; ולתאם בין מערכת שלמה של גופים (משרד האוצר, משרד הביטחון, צה"ל, גופיכלכלהועוד)ב ראייהאחודהשלתפיסתביטחוןלאומי.עודמסרמרשלח כיתפיסתהביטחוןהיא אבן יסוד, אך אינה חוברת הדרכה. היא קובעת את גבולות השיח - מה נחוץ לביטחון המדינה וכיצד לעשות זאת, חיונית לצורך קביעת תקציבועוד. 10 . ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2024 כי חשוב שיהיה לכל זירה מצפן מדיני- ביטחוני אשר קובע סדרי עדיפויות, תורם לקבלת החלטות, ואף יש בו כדי לסייע לדרג המדינילאתגר את צה"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 11 . שר הביטחון לשעבר בני גנץ ציין בתגובתו על ממצאי הביקורת בדצמבר 2024 כי "עלינו לתקף את תפיסתהביטחוןולהפוךאותהלמסמךמכונןשישמש'מצפן'בפנימקבליההחלטות.זהולקחמאירועי 7.10 להתמודדותעם האיומיםהפרוסים בפניהמדינה." 12 . ראש האגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון13 מר דרור שלום מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי קיים חוסר תיאום בין המציאות המשתנה, המעשה המדיני והמענה הצבאי- ביטחוני, וכן יש אתגר גדול בנוגע לתיאום בין גופי הביטחון. ראש האגף ציין כי הכול צריך להתחיל מתפיסת ביטחון לאומית בראייה כוללת וסדורה, אשר נכון כי תגובש במסמך כתוב אשר יתוקף על ידי כל ממשלה נבחרת עם כניסתה לתפקי ד. מר שלום הוסיף כי סדרי העדיפות של המדינה צריכים להיקבע על ידי הדרג המדיני, ולא על ידי הדרג הצבאי. לתפיסתו, "אנשי ביטחון/ צבא" אינם מדינאים, והם נדרשים לקבלהנחיותמהדרגהמדיני.בתגובתומדצמבר2024 על ממצאיהביקורתצייןהאגףהביטחוני- מדיני כי קיימת חשיבות בעת הזו, שבה מדינת ישראלמתמודדתעם אתגריםואיומים משתנים ומתפתחים, לגבש תפיסת ביטחוןלאומי עדכנית. 13 . ראש האגף הביטחוני- מדיני לשעבר במשרד הביטחון מר זהר פלטי מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי תפיסת ביטחון לאומי ממקדת את המדינה במענה על השאלה "היכן רוצים להיות" בראייה רחבהוארוכת טווח,וכימתפיסתהביטחוןהלאומיתיגזרהמדיניותהאסטרטגיתשלהמדינה כפי שתחליט הממשלה ובהתאם לכך גם הפעולות הנדרשות למימוש התפיסה והקצאת משאבים, ובכללזהבניין ה כוחוסד"כצה"ל.מרפלטיהדגישכיבנייןכוחמהווהאתהבסיסלעוצמתושל צה"ל. אף צה"ל וגופים ביטחוניים נוספים ציינו בתגובתם על ממצאי הביקורת כי נדרשת תפיסת ביטחון. צה"ל מסר שתפיסת ביטחון לאומי היא מצפן לעשייה ביטחונית של כלל גופי הביטחון ובסיס לקשר עם הדרג המדיני שבהסתמךעליונקבעות האסטרטגיותשל גופיהביטחוןובהןתוכניותבניין הכוח;המוסדמסרכי חסרה למדינת ישראל תפיסת ביטחון סדורה ורשמית , וכי תהליך לגיבוש תפיסת ביטחון מחייב את הדרג המדינילהתמודד עם סוגיות שונות לצורך מיצויהמשאביםהלאומיים, מגדיל אתהסיכוי לשיפור תהליכי קבלת החלטות, יכול לייצר אינטגרציה וסינרגיה של מקורות העוצמה הלאומיים, משפר את הבקרה בין הדרג המדיני לדרגים המקצועיים ומאפשר דיון ציבורי ושקיפות. עם זאת, תפיסת ביטחון לא תיתן מענה על כל הבעיות והאתגרים בכל התחומים, אולם בתהליך כזה גדלים הסיכויים שתהליכי קבלת ההחלטות יהיו סדורים וטובים יותר וביצועים יהיו טובים יותר. השב"כ מסר כי תפיסת ביטחון לאומי מספקת מסגרת להכוונת מדיניות הביטחון, מאפשרת לבצע תיאום בין גופי ביטחון שונים; מבטיחה פעילות שיטתית ומאורגנת של ממשלות מול איומים; מייצרת הזדמנות לבחון קונספציות קיימות יחסי ת להנחות העבודה מול כל אחת מהזירות, לבחון את המענים על כל אחד מהאתגרים ולהגדיר באופן ברור ומחייב את היעדים והמטרות שמציבה המדינה לכל אחד מהגופים הרלוונטיים. עוד מסר ה שב"כ כי תפיסת ביטחון לאומי חיונית להקצאה יעילה של משאבים כגון כספים, 13 לפיהוראתמשרדהביטחוןבנושא"האגףהביטחוני-מדי ני(אבט"ם)הוראתארגון",ייעודהאגףהביטחוני- מדיניהוא להיות גוף המטה המרכזי במשרד הביטחון בנושאים ביטחוניים-מדיניים ואחד מתפקידיו העיקריים הוא להשתתף בגיבושעמדתה שלמערכת הביטחון בנושאתפיסתהביטחוןהלאומי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 כוחאדםוטכנולוגיה; יכ היא מאפשרתלשפראת השיח ביןהדרגהמדינילדרגהביטחוניבאמצעותיצירת שפה משותפת, כי היא מאפשרת הגדרת מטרות ברורות תוך הבנת היכולות והמגבלות של הדרג הביטחוני ו"כיול" ציפיות ביחסלתוצאותהאפשריות; ועוד. מן האמור לעיל עולה באופן ברור לכל הגורמים, ובכללם לאישים בתפקידים בכירים ביותר בהנהגה המדינית והביטחונית, כי קיים צורך ממשי שתהיה למדינת ישראל תפיסת ביטחון לאומי. עוד עולה כי קיימים שימושים רביםלגיבוש תפיסת ביטחוןלאומי סדורה ורשמית. להלן בתרשים מוצגים שישה שימושים מרכזיים בקיומה של תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית, שעולים כחוט השני מדברי הוועדותומפי מומחים. תרשים1 : שישה שימושים מרכזייםשל תפיסת ביטחוןלאומי סדורה ורשמית מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 בביקורתעלהכיעלאףשבחוקהמל"לשנחקקבשנת2008 נקבעכיאחדמתפקידיהמל"להואלבחוןאת תפיסתהביטחוןשלמדינתישראלולהציעלהעדכונים,והגםשהוראהזוששולבהבחקיקההייתהברוח המלצת ועדת וינוגרד משנת 2008 לפיה הדרג המדיני ידרוש וינחה על פיתוח מסמכי יסוד אסטרטגיים בנושאים מדיניים-ביטחוניים ויאשר אותם, מדינת ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופןרשמיובעלתתוקףמחייבוללא הקצאתמשאביםלאומייםבהתאםלסדריהעדיפויותשנקבעובה. גיבוש ואישור תפיסת ביטחון לאומי רשמית חשובה במיוחד למדינת ישראל כיוון שהיא "מדינת אי," במובן זה שהיא מוקפת איומים הן מצד מדינות והן מצד ארגוני טרור; שטחה קטן מהשטח של מרבית המדינות שסובבות אותה, הן במעגל הראשון והן במעגלים הרחוקים יותר במזרח התיכון, ואין לה עומק גיאוגרפישמאפשרלהלייצראזוריחיץמולשכנותיה; מוקדיההאסטרטגייםמרוכזיםבמרחבגיאוגרפי צרבמרכזהארץ,במרחקשלעדעשרותק"מבלבד מגבולותיה ;האוכלוסייהשמתגוררתבהקטנה לעומת רוב המדינות שסביבה; היא זרה במרחב המזרח התיכון מ הבחינה התרבותית, ה לאומית ו הדתית, והיא המדינה היהודית היחידה בעולם,לעומת עשרותמדינות מוסלמיות. אף צה"ל, המוסד והשב"כ הביעו דעתם בפני הביקורת כי נדרשת תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית אשר תתעדכן מפעם לפעם, וכי היא ת חייב את כלל הדרגים ל פעול באופן שיטתי להתמודד עם סוגיות שונותלצורךמיצויהמשאביםהלאומיים, תשמשמצפןלעשייה הביטחונית, ולפיהייקבעו האסטרטגיות של גופי הביטחון ובהן גם תוכניות בניין הכוח. עוד הם סבורים כי נדרש שתפיסת הביטחון האמורה ת גדיר באופן ברור ומחייב את היעדים והמטרות שמציבה המדינה לכל אחד מהגופים, תייצר הזדמנות לבחון קונספציות קיימות ביחסלהנחות העבודה בנוגע לכלאחתמהזירות, תאפשר לבצע תיאום בין גופי הביטחון, תשפר את השיח בין הדרג המדיני לדרג הביטחוני באמצעות יצירת שפה משותפת, ותאפשר דיון ציבורי ושקיפות. עוד עלה כי תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון יחייב את הדרג המדיני לדון בסוגיות ביטחון לאומי מרכזיות, לקבל החלטות בנוגע לסדרי עדיפויות, לרבות מתוך שיקולי מדיניות, ולהקצות את המשאבים הנדרשים בראייה כוללת וצופת פני עתיד, תוך הבנת האתגרים והסיכונים אשר לא יקבלו מענה. תהליך סדור ועיתי כזה יוכל לסייע לדרג המדיני להתמודד עם הנטייה להסתמך בעיקר על ניסיון העבר; הוא יסייע לאזן בין מתן מענה ללחצים קצרי טווח ובין הסתכלות ארוכת טווח; הוא יסייע לתאם ציפיות בין הדרג המדיני למערכת הביטחון שתידרש לבנות את תוכניות העבודה שלה ולקבל החלטות בהלימה לתפיסת הביטחון לרבות בנוגע לסדרי כוחות (סד"כ) של כוח אדם, של פלטפורמותמרכזיות ושל אמצעי לחימה; הוא יאפשר לתאם בין גופים (צה"ל, משרד הביטחון, גופים ביטחוניים, משרד האוצר ועוד) כמערכת שלמה ואחודה; יקנה ידע בנושאי הביטחון הלאומי וייצר שפה אחידה של מושגים ומונחים מקצועיים בדרגהמדיני ובדרגהביטחוני. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 הניסיונותשל הדרגהמדיניושל מערכת הביטחון לגבשולאשר תפיסתביטחון לאומי במשך השניםהדרג המדיני ניסהלגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי רשמית. ניסיונות אלה ממחישים את הנחיצות בתפיסת ביטחון לאומי למדינתישראל שתואמת אתהמציאות העדכנית. יתרה מכך, גם מערכת הביטחון ניסתה לגבש בעצמה תפיסת ביטחון לאומי, מתוך צורך בהכוונה למדיניותההביטחונית של מדינת ישראל ולגיבושהמענה לאתגרים הביטחוניים העומדיםלפניה. להלן פירוט הניסיונות של הדרגהמדיני ושל מערכתהב יטחון לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי14 : תפיסת הביטחון של דודבן-גוריון באוקטובר 1953 הציג ראש הממשלה דאז דוד בן-גוריון לממשלה, כהערכת מצב רב- שנתית שלו, סקירה מקיפה של המציאות הביטחונית והשפעותיה , לרבות בהיבט החברתי והרעיוני ("מסמך 18 הנקודות"15 .) בבסיס הסקירה עמדה התפיסה כי מדינות ערב לא ישלימו עם קיום מדינה יהודית ב ארץ ישראל, ולכן יש לייצר עוצמה צבאית שתהדוף את כל ניסיונותיהן להשמיד את המדינה ותגרום להן להשלים עם קיומה בדומה ל"קיר הברזל" של ז'בוטינסקי)(. ההנחות בבסיס התפיסה של בן-גוריון16 היו כי מדינת ישראל נ יצבת בפני איום על קיומה; כי קיימת א- סימטרייה מובהקת לרעה בינה ובין מדינות ערב (בשטח, באוכלוסיי ה, בעורף כלכלי, בגיבוי מדיני וצבאי וביכולתהכרעתהסכסוך);וכיאיןלהבעליבריתחיצונייםאמיניםשבהםתוכללבטוח.הנחותאלוהביאו אתבן-גוריוןלבססאתביטחוןהמדינה בעיקרעלצה"ל,במבנהשלכוחמחץסדירמצומצםיחסית,הנשען על צבא מילואים, שביסודו מרכיבי איכות שהם פיצוי לנחיתותהכמותית. הסקירה הייחודית נתפסת בציבור כפעולה הראשונה של עיצוב בסיס לתפיסת הביטחון הלאומי, מכיוון שבן-גוריון "כורך את הבנת מצבה של ישראל בזירה האזורית והעולמית, את טיב האיומים קצרי הטווח וארוכיהטווחשבפניה,ואתהמעניםהמדיניים,הצבאייםוהטכנולוגייםשנדרשתישראלבמסגרתהמענים ארוכי- הטווח לאתגרים שבפניה"17 . ברבות השנים הפכה תפיסת הביטחון של בן- גוריון לתורה שבעל פה המוכרת כדוקטרינת "משולש הביטחון"-הרתעה למניעת מלחמה; התרעה מודיעינית מספקתלפני מלחמה;ו הכרעה מהירהבמתקפה מוחצתלשם סיום מהיר של המלחמה. 14 הפרק שלהלן סוקר את הניסיונות הרשמיים של הדרג המדיני ושל מערכת הביטחון לגבש תפיסת ביטחון. היו גם ניסיונות של אישים שונים לגבש תפיסת ביטחון, ובהם אנשי צבא ואנשי אקדמיה, דוגמת ישראל טל (בספרו משנת 1996 ),יצחקבןישראל(בספרומשנת2013 )וגדיאיזנקוטוגביסיבוני(במזכרמשנת2019).ניסיונותאלהאינםנידונים בפרק זה. 15 סקירה לפני ממשלת ישראל הרביעית. הסקירה ראתה אורלראשונהבביטאון מערכות 279 - 280 (מאי1981 .) 16 כפי שצויןבדוח ועדת מרידור משנת2006 . 17 עוזי ארד, "על אסטרטגיית-על ותפיסת ביטחון לישראל," אסטרטגיית-על למדינת ישראל : עיונים וכיוונים ( מאי 2017 ,) עמ'38 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 תרשים2 : משולש הביטחוןהמבוסס על תפיסת הביטחוןשל בן- גוריון הכרעה • הרתעה היאהבאתמקבלי ההחלטותהמדיניים שלהאויבלידי אי- יציאהלמלחמה (או לידי ויתור על התנגדות בכוח,) משום שהשתכנעו שתוצאות המלחמה יהיו לא כדאיות ובלתי נסבלות מבחינתם18 . • התרעה היא הודעה או אזהרה על סכנה של ממש לכוחותינו (כגון בעקבות סימנים לפעולה צבאית קרובה של האויב.) יצוין כי התרעה ניכרת בסוג המידע, במהימנותו ובמסירתו בעוד מועד. לדוגמה, התרעה על הכנות אויב למלחמה, על ריכוז כוחותיו, על היערכותו וכד' מועילה אם נמסרה בפרק זמן המאפשר למפקד או לדרג המדיני להחליט לאמצּה וגם לנקוט צעדי נגד נאותים19 . • הכרעה היא שבירת כוח ההתנגדות של האויב על ידי יצירת מצב שמתקיימים בו התנאים להשגת המשימהשנקבעה.מצבההכרעהניכרבכךשהאויבאיבדאתיכולתולפעולמולהצדשכנגדביעילות20 . משולש הביטחון - הרתעה, התרעה והכרעה - על פי תפיסתו של בן- גוריון, השתרש במשך השנים כתורה שבעל פה וכתפיסת הביטחון הבלתי רשמית של מדינת ישראל (שאינה מגובה במסמך רשמי של הדרג המדיני.) מאזהפעולההראשונהשלעיצובבסיסלתפיסתביטחוןלאומיעלסמךתפיסתושלבן- גוריוןמשנת1953 לאנעשוניסיונותרשמייםלגבשתפיסתביטחוןלאומירשמיתוסדורהעדלשנת1998 (במשךכ- 45 שנה) עת יזם שרהביטחוןדאז יצחקמרדכי ועדהלגיבוש תפיסת ביטחון. 18 על פי המילון למונחיצה"ל. 19 שם. 20 שם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 12 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 יוזמת שר הביטחון לשעבר יצחק מרדכי - ועדה לגיבוש תפיסת ביטחון בריכוז מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר דוד עברי בשנת 1998 יזם שר הביטחון דאז יצחק מרדכי את הקמתה של ועדה לגיבוש תפיסת ביטחון עדכנית לישראל,בריכוזמנכ"למשרדהביטחוןדאזדודעברי.הוועדההורכבהממומחיםשונים,והםעבדובחמש קבוצותנושאיות(הרתעהוהתרעה;יחסיהדרגהצבאי- הדרגהאזרחי;צבאוחברה;נושאיםאסטרטגיים; וטכנולוגיה).דוחהוועדה,שכללחמישהכרכים,הוגשלשרהביטחון דאזיצחקמרדכי.ואולםבינואר1999 , בשל שינויים פוליטיים, פיטר ראש הממשלה את שר הביטחון. בהמשך הוצגה טיוטת תפיסת הביטחון שגובשהלשרהביטחון דאז משהארנס,שהחליףבתפקידאתיצחקמרדכי.ואולםבעקבותהבחירותבשנת 1999 הוא עזב את התפקיד. לאחר מכן היא הוצגה לשר הביטחון דאז אהוד ברק, אך הנושא לא קודם. התפיסהשגובשהלאנידונהבוועדתהשריםלענייניביטחוןלאומי(להלן-הקבינטהמדיני- ביטחוני)או בממשלה, וממילאלא אושרה ולאקיבלה תוקף רשמי. יוזמת שר הביטחון לשעבר שאול מופז - ועדת מרידור בשנת 2004 החליט שר הביטחון דאז שאול מופז להקים ועדה לבחינת תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות המשתנה בראשות השר לשעבר, דן מרידור ועדת מרידור)(. הוועדה הוקמה על דעת ראש הממשלה דאז אריאל שרון21 . באפריל2006 הגישהועדתמרידורדוחשהציגתפיסתביטחוןמקיפהבראייהאינטגרטיביתוארוכתטווח. מסמךתפי סהזהעסקביןהיתרביעדיםהלאומייםשלישראל;בשינוייםבסביבההאסטרטגית- ביטחונית שלה; בעוצמות ובהזדמנויות שלה, לעומת החולשות והסיכונים; באתגרי הביטחון שלה בעשור הקרוב; במענה לאתגרי הביטחון המרכזיים; ובסוגיות נוספות שיש להן זיקה הדוקה לתפיסת הביטחון, לרבות ה אתגר הפל סטיני, צבא העם ומשאבי הביטחון. בידיעה שאין אפשרות לתת פתרון מלא לכל תרחישי המלחמה האפשריים ללא נטילת סיכונים, גיבשה הוועדה המלצות בנוגע לסדרי העדיפויות במתן המענה לקשתהאיומים,כבסיסלנטילתסיכוניםמחושביםבמדיניותהביטחוןשלישראל.כמוכןהמליצההוועדה לבחוןאתתפיסתהביטחוןאחתלחמששניםולבחוןאתעיקריהדבריםאחתלכשנתיים.בתגובתומנובמבר 2024 עלממצאיהביקורתהדגישהשרלשעברדןמרידור אתהחשיבות שבעדכון עיתי של תפיסת הביטחון הלאומי בעידןהשינויים המהירים שבו אנוחיים. מסמךתפיסתהביטחוןשגובש עלידי ועדתמרידוראומץעלידישרהביטחוןלאחרהגשתובאפריל2006 , הוצג בהרחבה במערכת הביטחון ומחוצה לה, וזכה להסכמה רחבה לגבי תוכנו ונחיצותו, עד כדי גיבוש "הצעת מחליטים" לקבינט המדיני- ביטחוני, שבמסגרתה נקבע תהליך סדור להטמעת המסקנות וההמלצות שבו.המסמךנידוןבקבינט,אךלמרות תמיכתושלראש הממשלה דאז אהוד אולמרט, בסופו של דבר לא התקיימה הצבעה על אימוצו, ולכן הוא לא אושר באופן רשמי ולא קיבל תוקף מחייב22 . מה שהותירשובאת מדינתישראלללא תפיסת ביטחון לאומי רשמית. 21 לדברי דן מרידור ,כפי שמסר למשרדמבקר המדינה בינואר2024 . 22 לענייןפסקהזוראודןמרידורורוןאלדדי, תפיסת הביטחוןשלישראל:דוחהוועדהלגיבושתפיסתהביטחון(ועדת מרידור) ובחינתובחלוף עשור, מזכר182 של המכוןלמחקריביטחוןלאומי, ספטמבר 2018 עמ',49 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 לפי מאמר של דן מרידור ורון אלדדי תרמו ל אי- אישור מסמך התפיסה שגובש על ידי ועדת מרידור, בין היתר, מלחמת לבנון השנייה ש פרצה בסמוך להגשתו של דוח הוועדה ו ש חייבה התבוננות חוזרת בתפיסת הביטחון שגובשה23 . השרלשעבר דן מרידור מסר למשרד מבקרהמדינה בינואר 2024 כיהוא מעריך שעוד סיבהלכךש המסמךלאאושרבאופןרשמיול אקיבלתוקףמחייב היאהתנגדותלכךשלגורמיםהןמהדרג המדיני והן מהדרג הצבאי, על רקע ההמלצה בהצעת המחליטים לקבוע את תקציב הביטחון על 5% מהתוצר. אף שמסמךהתפיסהלא אושר,חלק מההמלצות שבו אומצו בפועלעלידי מערכת הביטחון, למשל הוספת המושג " התגוננות" כעיקרון רביעי לשלוש ת עקרונות היסוד של תפיסת הביטחון של בן-גוריון - הרתע ה, התר העוהכרעה. התגוננות היא כלל המאמציםהביטחוניים, בראייהלאומיתרחבה, להגנת העורף (שהפך לזירת לחימה מרכזית), ובעיקר להגנת האוכלוסייה והתשתיות האסטרטגיות. עקרון ההתגוננות כולל בעיקר את תחומי ההגנה האקטיבית והפסיבית, הגנת הגבולות והאבטחה של אתרים רגישים, של ריכוזי אוכלוסייה של אישים ושל מידע24 . בעניין זה מסר השר לשעבר דן מרידור למשרד מבקר המדינה כי צה"ל אימץ אתההמלצה בדבר הוספתהעיקרון הרביעי (ההתגוננות), והמסמך השפיע על פיתוחהגנה אקטיבית ובניית מרחבים מוגנים. תרשים3 : ארבעת העקרונותשבבסיס תפיסת הביטחון לאחראימוץ בפועל שלחלק מהמלצות ועדת מרידור הכרעה הרתעה התרעה התגוננות 23 שם עמ',49 . 24 ראו לגבי הגדרהזו שם, עמ'20 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 יוזמת המל"ל לתפיסת ביטחון לאומי בשנים 2011 עד2015 עסקהמל"לבכתיבתטיוטהשל מסמךתפיסתביטחון. התפיסההתייחסהביןהיתר ליעדיעל, לאיומים, לבניין כוח ול"מצבייסוד" של שגרה ושל חירום. ראש המל"ל דאזיוסי כהןאישר את הטיוטה,היאהופצהלגופיהביטחוןלקבלתתגובתם,והתקבלהתגובתושלצה"ללגביה.ואולםלאנמצאו מסמכים שמעידים כילתהליךהאמור היה המשך. בביקורת עלה כי הגם שראש המל"ל דאז יוסי כהן אישר טיוטה של תפיסת ביטחון לאומי בשנת 2015 המל"ללאעדכןאתטיוטתהתפיסהלאחרקבלתתגובתצה"ל,הטיוטהלאהועלתהלאישורראשהמל"ל לאחרעדכונה,והמל"ללאהציגאותהלקבינטהמדיני-ביטחוניאולראשהממשלהדאזבנימיןנתנ יהו25 ; וממילא הטיוטהלא אושרה. הצעת האלוף (במיל') יאיר גולן, על פי מינוי של מנכ"ל משרד הביטחון אלוף(במיל') אודי אדם במרץ2017 מינהמנכ"למשרדהביטחוןדאזהאלוף(במיל')אודיאדםאתסגןהרמטכ"לדאזהאלוףיאיר גולן ליו"ר ועדה מיוחדת לבחינה של תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות העדכנית. התפיסה שגובשהנועדהלספקמסגרתעיוניתלעשייההביטחוניתולשמשבסיסלגיבושמענהלאתגריםהביטחוניים שלישראללרבותבבנייןהכוחובהפעלתו.בנובמבר2017 נפגששרהביטחוןדאזאביגדורליברמןעםהאלוף יאירגולןבנושאעבודתולגיבושתפיסתביטחוןלמדינתישראל.בסיכוםהפגישהצויןכישרהביטחוןשיבח אתהעבודה,ש"תהווה'עוגן'ו'נכסצאןברזל'עבורבכירי צה"לוהדרגהמדיני"לגבימדיניותההביטחונית של מדינת ישראל. בפגישה ציין שר הביטחון נושאים שמחייבים פירוט והדגשה וסיכם כי לאחר הטמעת הערותיו והערות גופי ביטחון אחרים, הטיוטה תועבר לראש האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון, ובהמשך יתקיים דיון מסכם בנושא בהשתתפות הרמטכ"ל ומנכ"ל משרד הביטחון. לאחר הטמעת הערות שרהביטחון הציגהאלוף יאירגולןב ספטמבר 2018 לפורוםמטכ"לאתמסמך"תפיסתהביטחוןועקרונות מדיניותהביטחון". ואולם לאנמצאומסמכים שמעידים כי התקיים דיון מסכםבנושא, כפי שהנחה שר הביטחון, וממילא התפיסה לאנידונה בקבינטהמדיני- ביטחוניאו בממשלה ולא אושרה. "תפיסת הביטחון הלאומי 2030" של ראש הממשלה בנימין נתניהו בשנים2017 - 2018 גיבשראשהממשלהדאזבנימיןנתניהומסמךבנושא"תפיסתהביטחוןהלאומי2030 ." המסמך שיקף את האופן שבו ראש הממשלה ראה את האיומים הצפויים בעשור הקרוב, את העקרונות להפעלת הכוח מולם ואת בניין הכוח הדרוש לשם כך וכן את השקפתו בנוגע לצורך להגדיל את הוצאות הביטחוןבשניםהקרובותתוך"היפוך"מגמתהירידהבחלקןשלהוצאותהביטחוןמהתוצראשרהתרחשה 25 תימוכין לכך שטיוטת המל"ל לא הבשילה לכדי העלאת ה לדיון ב קבינט המדיני- ביטחוני אפשר למצוא בדוח מיוחד של ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בעניין תר"ש צה"ל גדעון מ ספטמב ר 2017 בדוח צוין כי "הוועדה קוראת להתחיל מייד בתהליך.... של עיצוב, תיקוף ואישור תפיסת ביטחון לאומי, שממנהייגזרו חלקו שלצה"לבמימושה ותפיסת ההפעלה הצה"לית...והואתנאי מוקדם לעיצובן שלתכניות אופרטיביות." מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 בשנים הקודמות. ביסוד התפיסה ארבע עוצמות יסוד שעליהן מושתתת עוצמתה של מדינת ישראל26 (א): העוצמההצבאית-הרתעה,התרעהמוקדמתויכולותהגנהוהתקפה;(ב)העוצמההכלכלית- חיזוקהמגזר הפרטי, הסרת חסמים על הסחר וחיזוק קשרים כלכליים בין- לאומיים; (ג) העוצמה המדינית - בריתות חזקות וחופש פעולה לצה"ל; (ד) העוצמה החברתית - הון אנושי וכוח העמידה של הציבור הישראלי. כמו כןצוינובתפיסההמשמעויותשליישוםהתפיסהבהיבטיהקצאתהמשאבים.בהקשרשלהקצאתמשאבים צויןבהודעהלתקשורתשפרסםמשרדראשהממשלהבאוגוסט2018 בנושאתפיסתהביטחוןהלאומי2030 כי "היעד הוא צמיחה שנתית ממוצעת של 3% - 4% והוצאה ממוצעת של כ- 6% מהתל"ג לכלל צרכי הביטחון." תרשים4 : ארבעת היסודותשל תפיסת הביטחון הלאומי 2030 של ראשהממשלה מרבנימין נתניהו שגובשהבשנים 2017 - 2018 26 תיאורארבע העוצמות לקוח ממאמר שאחד ממחבריו הואיעקבנגל, שכיהןכממלא מקום ראשהמל"למינואר 2016 ועדמרץ2017 : Jacob Nagel and Jonathan Schanzer, "From Ben-Gurion to Netanyahu: The Evolution of Israel's NationalSecurityStrategy",FoundationforDefenseofDemocraciesResearchMemo (מאי2019 עמ'), 5. מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 מאיר בן שבת, שכיהן כראש המל"ל בשנים2017 עד 2021 ,מסרלמשרד מבקרהמדינה ביוני 2024 כי ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו הציג את התפיסה לגופי הביטחון, ובהם פורום מטכ"ל, פורום ראשי אגפים במוסדופורוםראשיאגפיםבשב"כ,למערךהסייברהלאומי,לוועדתהחוץוהביטחוןשלהכנסתועוד.ראש הממשלה ליקט מגופים אלה משובים והערות,ובהתאם עדכן אתהתפיסה, זאת בסיוע שלהמל"ל. באוגוסט2018 הציגראשהממשלה בנימיןנתניה ולקבינטהמדיני- ביטחוניאתתפיסתהביטחוןהלאומי 2030 ואת המשתמע מכך מהבחינה התקציבית. ואולם היא לא עלתה במועד זה או במועד מאוחר יותר לאישור של הקבינט ולא קיבלה תוקף רשמי ומחייב. ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת מסר למשרד מבקר המדינה כי ייתכן שהסיבה לכך היא שבתקופה שלאחר הצגת התפיסה לקבינט המדיני- ביטחוני היו ארבעמערכותבחירות,ובמצבשבומכהנותממשלותמעבר,שהןכפופותלמגבלותרבותובעלותלגיטימציה מוגבלת, הן עושות רק את ההכרחי לקיום העניינים השוטפים. מר בן שבת הוסיף כי אי- יציבות פוליטית ומערכות בחירות מרובות משפיעות באופן עמוק על היכולת לקבל החלטות בעלות השפעה לטווח הארוך, וכי החלטות כאלה מחייבות רציפות ויציבות. עוד מסר מר בן שבת כי ייתכן שנושאים אחרים שעמדו על סדרהיום, כגוןמגפת הקורונה,הסכמיאברהם ואירועים ביטחונייםרבים, משכו אליהם את הקשב. בתגובתו על ממצאי הביקורת ממרץ 2025 מסר משרד ראש הממשלה כי תפיסת הביטחון שהוצגה על ידי בנימין נתניהו לקבינט המדיני- ביטחוני בשנת 2018 אכן לא אושרה רשמית על ידי הממשלה או הקבינט במסגרת החלטה, כשם שמאז קוםהמדינה לאהתקבלה החלטה רשמית לאשר תפיסת ביטחוןלאומי, וכי אין חוק המחייב את ראש הממשלה לגבש תפיסה ולאשרה בקבינט או בממשלה. עוד הוא מסר כי בגיבוש תפיסתביטחוןלאומימעורביםהיבטיםמדינייםוכלכלייםכבדימשקלוישבהבאופן אינהרנטיאלמנטים שלפוליטיקהותקציב,ולכןגםאםשריהממשלהיסכימולה,הםלאיצביעועלאישורה,כלאחדמסיבותיו הלגיטימיות, אך המוטות. נוסף על כך מסר משרד ראש הממשלה כי הטענה ולפיה מדינת ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון רשמית וסדורה היא שגויה, זאת משום שראש הממשלה בנימין נתניהו גיבש תפיסת ביטחון לתקופה של עשור והציג אותה לקבינט המדיני-ביטחוני ולגורמים ביטחוניים נוספים ובהתאם לתפיסתו, בשנים 2019 עד 2021 , המל"ל העביר לגופי הביטחון דירקטיבות שנקבעו בהתאם לתפיסה והנחה אותם לקבל החלטות משמעותיות על בסיסה. משרד מבקר המדינה מציין כי אין בטענה זו בכדי לייתר את הצורך בדיון ומתן תוקף רשמי מצד הגופים המוסמכים- ממשלה או קבינטמדיני- בטחוני. בדיון שהתקיים ב קבינט המדיני-ביטחוני באוגוסט 2018 הציג ראש הממשלה בנימין נתניהו את תפיסת הביטחוןהלאומי 2030 ואת המשתמע מכך מהבחינההתקציבית בהיבט הקצאת משאבים. מסיכום הדיון עולה כי ראש הממשלה הציג את הרציונל שבבסיס תפיסתו, את ארבע העוצמות שעליהן מבוסס כוחה של מדינתישראל,אתהאיומיםהעיקרייםעלהמדינה,אתבנייןהכוחהנדרשואתעקרונותהפעלתהכוח.כמו כן הציג ראש הממשלה תוכניות רב- שנתיות משולבות לבניין הכוח עד שנת 2030 ואת העלויות הנדרשות ליישומן. ראש הממשלה הדגיש כי האיומים הקיימים והמתהווים מחייבים להגדיל את נתח המשאבים המוקצה לעוצמה ביטחונית בראייה ארוכת טווח, וכן כי נוכח חיוניות הצרכים אין מנוס מלבצע שינויים מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 מסוימים במתאר התקציב הרב-שנתי לצורכי ביטחון, ובכלל זה גידול של כ- 0.2% - 0.3% מהתמ"ג בכל שנהעדשנת 2030 ,שמשמעו תוספתשלכ-4מיליארדש"חבשנה.עודצייןראשהממשלהכי"אםלאננקוט בצעדים הנדרשים, כושר ההתקפה שלנו ייפגע, מה שישפיע בהכרח על מאזן ההרתעה בה בעת,. תפגע משמעותית גם יכולת ההגנה שלנו והדבר ישפיע עמוקות גם על העוצמה הכלכלית " (ההדגשות במקור.) ראש הממשלה הנחה כי יש לקיים דיוני המשך שיעסקו " בתר"ש 2030 " ויכללו קביעת סדרי עדיפויות ומציאת מקורות תקציביים לתוספות הנדרשות. בדיון שקיים הקבינט המדיני-ביטחוני בנושא הערכת מצב רב- זירתית באוקטובר 2019 , כשנה וחודשיים לאחר הצגת תפיסת הביטחון 2030 ובחלוף שתי מערכות בחירות, התייחס ראש הממשלה לצורכי בניין הכוח. במסמך סיכום הדיון צוין כי ראש הממשלה הדגיש ש"כיוונים אלה הוצפו כבר בהצגת תפיסת הביטחוןהעדכניתבמחצית18"וכי" זאתתהיהמשימהבעדיפותראשונהלממשלההחדשה,שתחייבשינוי בסדריהעדיפויותוהחלטות קשותבהיבטי הקצאת המשאבים." בדיוןשקייםהקבינטהמדיני- ביטחוניבנובמבר2020 (בחלוףמערכתבחירותנוספת)בנושאהתוכניתהרב- שנתית (תר"ש) של צה"ל תנופה, התייחס ראש הממשלה לתפיסת הביטחון 2030 שאותה הוא הציג לממשלותהקודמות,והסבירכי"איןלנוברירהאלאלהגדילבאופןמשמעותיאולפחותלעצוראתהירידה של (תקציב) הביטחון כאחוז מהתל"ג". עוד הוא ציין כי תוכנן להוסיף משאבים רבים לביטחון אך מגפת הקורונה "טרפה לנו את הקלפים", וכי מכיוון שהאתגרים הביטחוניים עדיין קיימים חובה למצוא את המשאבים כדי לממש את סדר העדיפויות המתבקש. נוסף על כך, הוא ציין כי בכוונתו להציג את תפיסת הביטחון לחברי הקבינט בדיון הבא ולשמוע את תגובותי הם בנוגע לתר"ש תנופה כדי "להתקדם אחר כך לצעד המשאבי, התקציבי". ראש הממשלה החליפי ושר הביטחון דאז, בני גנץ, ציין כי הדיון בנושא תר"ש תנופה"הואסוגשלדיוןחסרבהיעדרתקציבייחוס"והוסיףכי"לתוכניתהזוישפרוסותמשלהוכשאנחנו כמדינה נחליט מהו התקציב ומהו הנתח הביטחוני מתוך התקציב הזה אז יהיה אפשר כמובן לתרגם את העניין הזה." בדיון קבינט נוסף שהתקיים בפברואר 2021 בנושא מימון תוכנית הצטיידות לצה"ל מכספי הסיוע האמריקני, ראש הממשלה לא הציג את תפיסת הביטחון כפי שתכנן, אך המל"ל הציג את יעדי- העל למדיניות ישראל מתוך הדירקטיבה שניתנה על ידי ראש הממשלה והזכיר את התייחסותו של ראש הממשלה בדיון בנובמבר 2020 ולפיה יידרשו משאבים נוספים לצורכי ביטחון. יצוין כי במרץ 2021 התקיימהמערכתבחירותנוספת, וביוני2021 הוקמהממשלהחדשהבראשותושלנפתליבנט,שהחליףאת בנימיןנתניהו בתפקיד זהלראשונה מאז מרץ2009 . בסופו של דבר, פעילותם של ראש הממשלה נתניהו ושל המל"ל להטמעת תפיסת הביטחון 2030 הייתה חסרה משום שאב ן היסוד ליישום ה תפיס ה הייתה שינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים ו קבלת החלט ה לגבי הקצאת תוספות תקציב ניכרות לצורכי הביטחון על חשבון צרכים אחרים. עם זאת, סוגיה זו לא עלתה לאישור הדרג המדיני ולא התקבלו החלטות מחייבות לגביה, בין היתר על רקע ריבוי מערכות הבחירות.משכך,תפיסת הביטחוןלא אושרה ולא הוקצוהמשאביםליישומה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 הצעת האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון, לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר אלוף (במיל') אמיר אשל בשנת 2021, לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון דאז אלוף (במיל') אמיר אשל, כתב האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון מסמך שכותרתו "תפיסת הביטחון ועקרונות למדיניות ביטחון". במסמך צוין שמטרתו לבחוןאתנקודותהתורפהוהעוצמההמוּבנֹותשלישראלואתשינוייהעומקבמרחביםהרלוונטייםלישראל ולהציע עקרונות לתפיסת ביטחון מותאמת. עוד צוין במסמך כי תפיסת הביטחון המוצעת מכוונת לרובד הבסיסי שמעבר להערכות המצב והתוכניות הרב-שנתיות; נובעת מניתוח מצבה הגיאו- אסטרטגי של ישראל; והיא הבסיס לגיבוש המענה לאתגרים הביטחוניים הבסיסיים הניצבים לפניה והאתגרים הביטחונייםהמתהווים. ראשהאגףהביטחוני- מדינילשעברזהרפלטימסרלמשרדמבקרהמדינהבפברואר2024 כיהמסמךשגובש הושתת על מסמכים קודמים בנושא תפיסת הביטחון - הסקירה המקיפה של בן- גוריון, מסמך התפיסה שגובשעלידיועדתמרידורוכןהמסמךשגיבש אלוף(במי ל)'יאירגולן.בפברואר2022 הופץמסמךתפיסת הביטחוןשכתבהאגףהביטחוני- מדינילרמטכ"ל,סגןהרמטכ"לובכיריםנוספיםבצה"ל,לקבלתתגובתם. לא נמצאו מסמכים שמעידים כי צה"ל התייחס למסמך תפיסת הביטחון שהכין האגף הביטחוני- מדיני בשנת 2021. כמו כן, לא נמצאו מסמכים המעידים על מעקב והמשך טיפול של מנכ"ל משרד הביטחון דאז, אמיר אשל בנוגע למסמך., משכך, התפיסה שגובשה לא נידונה ולא אושרה בקבינט המדיני- ביטחוני אוהממשלה. להלןתרשיםהמציגעלצירהזמןאתהניסיונותשלהדרגהמדיניושלמערכתהביטחוןלגבשולאשרתפיסת ביטחוןלאומי למדינתישראל. תרשים5 :ה ניסיונות שלהדרגהמדיני ושל מערכת הביטחוןלגבש ולאשר תפיסת ביטחוןלאומי מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 מהאמור לעיל עולה כי הן הדרג המדיני והן מערכת הביטחון ניסו לגבש תפיסת ביטחון לאומי למדינת ישראל, וכיהניסיונותהעיקריים נעשו ב- 25 השניםהאחרונות, ובעיקרבשנים 2017 עד 2021 .ואולםחרף הניסיונות,הקבינטהמדיני- ביטחוני אוהממשלה מעולםלאאישרותפיסת ביטחון לאומירשמית. משרד ראש הממשלה מסר במרץ 2025 כי בגיבוש תפיסת ביטחון לאומי מעורבים היבטים מדיניים וכלכלייםכבדימשקלוישבהבאופןאינהרנטיאלמנטיםשלפוליטיקהותקציב,ולכןגםאםשריהממשלה יסכימולה,הםלאיצביעו עלאישורה,כל אחדמסיבותיוהלגיטימיות,אךהמוטות. גםממלא מקוםראש המל"ל לשעבר יעקב נגל מסר בתגובתו על ממצאי הביקורת מדצמבר 2024 כי רק ראש ממשלה עם צוותו מסוגל ויכול לכתוב את תפיסת הביטחון הלאומי שעל פיה הוא מתכוון לנהל את הקדנציה הקרובה שלו, וכי "בשיטת הממשל הנוכחית אין לו [לראש הממשלה] סיכוי" לאשר את תפיסת הביטחון הלאומי בהסכמה כוללת-לא בקבינטולאבממשלה-משוםשבתפיסתהביטחוןישבאופן אינהרנטיאלמנטיםשל פו ליטיקהושלתקציב. בכיריםבדרגהמדיניובמערכתהביטחון שאיתםנפגשצוותהביקורתבנושאתפיסתהביטחוןנתנוהסברים שוניםלשאלהמדועהקבינטהמדיני- ביטחוניאוהממשלהמעולםלאהשלימואתתהליךהגיבושוהאישור של תפיסת ביטחון לאומי סדורהורשמית, כמפורט להלן: שר הביטחון והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') משה (בוגי) יעלון כתב בשנת 2016 שהוא מעריך שראשי ממשלה מאז דוד בן- גוריון לא הובילו ולא הביאו לדיון תפיסת ביטחון מעודכנת מהסיבות האלה: (" 1) תהליךכזהגוזלזמןרב;( 2)הרכבהקבינטוהדומיננטיותשלהשיקוליםהפוליטייםבדיונ יואינםמאפשרים דיון ענייני; ( 3 )אי- קיומה של תחושת צורך, שהרי 'מסתדרים בלי זה"' 27 . ראשהממשלהלשעברנפתליבנטמסרלמשרדמבקרהמדינהבמרץ2024 כיבעשרהשניםשבהןכיהןכחבר בקבינטהמדיני-ביטחונילאעלהלדיוןהנושאשלתפיסתביטחון,זאתביןהיתרעקב"ההיבטהפוליטישל הנושא הפלסטיני, שהוא רלוונטי לגיבושה של תפיסת ביטחון." שר הביטחון לשעבר ח"כ אביגדור ליברמן מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי הדרג המדיני לא גיבשתפיסתביטחון,והואמתקשהלנהלולאתגראתהדרגהצבאימהסיבותהעיקריותהאלה:(א)תקציב הביטחוןנקבעברובובאופן"אוטומטי",ואילוקיומהשלתפיסתביטחוןתחייבלהתאימולאמורבתפיסה ולמענה לאיומים המופיעים בה; (ב) משנת 2016 התחלפו שרי ביטחון לעיתים תכופות, והיו שישה שרי ביטחון - משה יעלון, אביגדור ליברמן, נפתלי בנט, בנימין נתניהו, בנימין (בני) גנץ ויואב גלנט; (ג) הדרג המדיני חושב קודם כול על הבוחרים שלו. ח"כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל ( במיל)' גדי איזנקוט מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי היעדר התפיסה ה ו א ליקוי מתמשך, והוא הצביע עליו כמה פעמים. מר איזנקוט הוסיף כי הדרג המדיני לדורותיו "בורח מאחריות" לספק מעטה תפיסתי, וכי בהיעדר אסטרטגיה הדרג המדיני משחרר את עצמו מחשיבה ומאחריות. 27 המכון למחקרי ביטחון לאומי, מאיר אלרן, גבי סיבוני ו קובי מיכאל עורכים,)( "אסטרטגיית צה"ל" בראי הביטחון הלאומי ,פתחדבר ( 2016 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 ראשהמל"ללשעבראלוף(במיל')יעקבעמידרורמסרלמשרדמבקרהמדינהבינואר2024 כי"עדהיוםלא גובשה תפיסת ביטחון רשמית בישראל, בין היתר מכיוון שמערכת הביטחון והדרג המדיני הם פרקטיים - סבורים שתפיסת ביטחון לא תפתור בעיות ולכן לא מתאמצים לגבש אותה, ומכיוון שקיומו של מסמך רשמי מייצר אחריותיות (Accountability והדרג המדיני והצבאי רואים בכך בעיה.") ראש המל"ל לשעבר יוסי כהן מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2024 כי הניסיונות של הדרג המדיני ושלמערכתהביטחוןלגבשולאשרתפיסתביטחוןרשמיתלאצלחובשלסוגיותשישקושילהכריעלגביהן, בדגש על הסוגיה הפלסטינית, עתיד יהודה ושומרון והנושא של גיוס כלל האוכלוסיות בחברה הישראלית לצה"ל,וכן משום שאישור תפיסה יש בה כדיליצור מחויבות שלהדרגהמדיני אליה. ח"כלשעברעפרשלח, שכיהןבעבר כיו"רועדתהמשנהלתפיסתהביטחוןובנייןהכוח, מסרלמשרדמבקר המדינה בינואר 2024 כי "בפועל לא נקבעה בישראל תפיסת ביטחון מכיוון שלדרג המדיני לדורותיו נוח פוליטית שלא להכריע בסוגיות משמעותיות, דוגמת סוגיית הפלסטינאים. נוח יותר לפוליטיקאים לחיות באזור אפורולאלאסוף מידעוידע,לחשובולהתמודד עםהמצב." ראשהמל"ללשעבר מאירבןשבתמסרלמשרדמבקרהמדינהביוני 2024 כיאי- יציבותפוליטיתומערכות בחירות מרובות משפיעות במידה ניכרת על היכולת לקבל החלטות בעלות השפעה לטווח ארוך. בתגובתו מדצמבר2024 עלממצאיהביקורתהוסיףכילהערכתואי- הבאת"תפיסתהביטחוןהלאומי2030 "לאישור הקבינטהושפעהגםמהענייניםהאחריםשעמדועלסדרהיוםהלאומיכדוגמתמשברהקורונהבשנים2020 - 2021 . ראש המל"ל לשעבר ד"ר איל חולתא מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי היעדר תפיסת ביטחון מאפשר מרחב גמישות לא מוגבל למקבלי ההחלטות, וכי לצורך גיבוש תפיסת ביטחון נדרש הדרג המדיני לקבל החלטות בנושאי מדיניות ולקבוע סדרי עדיפות "גם בנושאים שנויים במחלוקת שהוא אינו מעוניין להכריעלגביהם.לדוגמה האםההתיישבות היא נכס או נטל." בביקורת עלה כי הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה בהובלת ראשי הממשלה לדורותיהם, הנושאים באחריות לגורל המדינה28 מעולם לא אישרו תפיסת ביטחון לאומי רשמית,, זאת חרף המלצות ועדת וינוגרדכיהדרג המ דיניידרוש וינחה על פיתוח מסמכי יסוד אסטרטגיים בנושאיםמדיניים- ביטחוניים מרכזיים ויאשר אותם תוך ראייה מדינית- ביטחונית כוללת, חרף חוק המל"ל שעיגן בחוק את העיסוק בתפיסת הביטחון ולמרות שבמהלך 25 השנים האחרונות נעשו ניסיונות לגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי על ידי הדרג המדיני ומערכת הביטחון, ניסיונות שממחישים את הבנתם כי הדבר חשוב ונדרש למדינת ישראל. משכך מדינת ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב אלא השתרשה בה תפיסת ביטחון בלתי רשמית, המבוססת על משנתו של ראש הממשלה הראשון דוד בן-גוריון משנת 1953 ומוכרת כדוקטרינת משולש הביטחון (הרתעה, התרעה והכרעה.) היעדר תפיסה רשמית עלול לפגוע בביטחונה הלאומי של מדינת ישראל, בתיאום בין גופי הביטחון 28 לפי חוק-יסוד:הממשלה ,הממשלההיאהרשותהמבצעתשלהמדינה.לפיכךישל ממשלה סמכותלפעולבשםהמדינה ולמענה, והיאאחראית למעשה לגורל המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 ובהכוונתם, בהקצאת תקציב בהתאם לסדרי ה עדיפ ויות האסטרטגיים שקובע הדרג המדיני, בתהליכי קבלתההחלטות בנושאי בנייןהכוח והפעלתו ועוד, כמפורט בדוח זה. בין הניסיונותהרשמיים הבולטיםלגיבוש ולאישור תפיסת ביטחוןלאומי: • גיבוש תפיסת ביטחון עדכנית לישראל משנת 1998 ביוזמת שר הביטחון דאז יצחק מרדכי ובריכוז מנכ"למשרדהביטחוןדאזדודעברי.התפיסהגובשהתוךבחינהשלנושאיםכגוןהרתעהוהתרעה, יחסי הדרג הצבאי- הדרג האזרחי, צבא וחברה, נושאים אסטרטגיים וטכנולוגיה; והיא נפרסה על פני חמישה כרכים. כרכים אלה הוצגו לשרי הביטחון שכיהנו בשנים 1998 עד 1999 - יצחק מרדכי, משהארנס ואהוד ברק. ואולם הנושאלא קודם והתפיסהלאנידונהבקבינט או בממשלה. • גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות המשתנה משנת 2006 ביוזמת שר הביטחון דאז שאול מופז ו בראשות השר לשעבר דן מרידור . התפיסה עסק ה ביעדים הלאומיים של ישראל; בשינויים בסביבה האסטרטגית- ביטחונית שלה; בעוצמות ובהזדמנויות שלה, לעומת החולשות והסיכונים; במענה לאתגרי הביטחון המרכזיים; ובסוגיות שלהן זיקה הדוקה לתפיסת הביטחון, לרבות האתגר הפלסטיני, צבא העם ומשאבי הביטחון , והוצגו בה ה מלצות בנוגע לסדרי העדיפויות במתן המענה לקשת האיומים הנשקפים לישראל , כבסיס לנטילת סיכונים מחושבים. התפיסה זכת ה להסכמה רחבה לגבי תוכ נה ונחיצות ה , עד כדי גיבוש "הצעת מחליטים" לקבינט המדיני- ביטחוני, שבה נקבע תהליך סדור להטמעת המסקנות וההמלצות. התפיסה נידו נה בקבינט, אך לא התקיימה הצבעה בנושא והיא לא אושר ה באופן רשמי ולא קיבל ה תוקף מחייב. אף שמסמך התפיסה לאאושר,חלקמההמלצותשבואומצובפועלעלידימערכתהביטחון,למשלהוספתהמושג "התגוננות" כעיקרון רביעי לשלושת עקרונות היסוד של תפיסת הביטחון של בן- גוריון - הרתעה, התרעה והכרעה. • גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל בשנת 2017 על ידי סגן הרמטכ"ל דאז האלוף יאיר גולן, שאותו מינה מנכ"ל משרד הביטחון דאז האלוף (במיל') אודי אדם. התפיסה נועדה לספק מסגרת עיונית לעשייה הביטחונית ולשמש בסיס לגיבוש מענה לאתגרים הביטחוניים של ישראל לרבות בבניין הכוחובהפעלתו .התפיסההוצגהלשרהביטחוןולפורוםמטכ"ל,אולםלאנמצאומסמכיםשמעידים כי התקיים דיון מסכם בנושא, כפי שהנחה שר הביטחון. ממילא התפיסה לא נידונה בקבינט המדיני- ביטחוניאו בממשלה ולאאושרה. • גיבושתפיסתביטחוןועקרונותלמדיניות ביטחוןבשנת2021 עלידיהאגףהביטחוני- מדיניבמשרד הביטחון לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון דאז אלוף (במיל') אמיר אשל. במסגרת גיבוש התפיסה נבחנו נקודות התורפה והעוצמה המּובנֹות של ישראל וכן שינויי העומק במרחבים הרלוונטיים לישראל והיא נועדה לשמש כבסיס לגיבוש המענה לאתגרים הביטחוניים. התפיסה הופצה לצה"ל לקבלת תגובה. ואולם לא נמצאו מסמכים שמעידים כי צה"ל התייחס לכך ולא נמצאו מסמכים המעידים על המשך טיפול של מנכ"ל משרד הביטחון, ו ממילא התפיסה שגובשה לא נידונה ולא אושרהבקבינט המדיני-ביטחוני אובממשלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 עוד עלה כי ראש הממשלה בנימין נתניהו יזם כתיבה של תפיסת ביטחון לאומי למדינת ישראל בשנים 2017 - 2018 שכונתה "תפיסת הביטחון הלאומי 2030 ." התפיסה ציינה ארבע עוצמות יסוד של מדינת ישראל - העוצמה הצבאית, העוצמה הכלכלית, העוצמה המדינית והעוצמה החברתית, וצוין בה האופן שבו ראש הממשלה ראה את האיומים הצפויים בעשור הקרוב, את העקרונות להפעלת הכוח מולם ואת בניין הכוח הדרושלשם כך וכןאת השקפתוכי אבןהיסודליישום תפיסת והיא שינוי בסדריהעדיפויות הלאומייםוקבלתהחלטה לגביהקצאתתוספותתקציבניכרותלצורכיהביטחוןעלחשבוןצרכיםאחרים. אף שראש הממשלה נתניהו פעל להטמעתה של התפיסה באמצעות הצגתה לקבינט ולגופי הביטחון ועדכונהומתןדירקטיבותלגופיהביטחוןעלבסיסתפיסתו,הואלאסייםאתאשרהחלולאהביאלאישור של תפיסת ביטחון לאומי רשמית למדינת ישראל ולקבלת החלטה מחייבת בנוגע לאבן היסוד של יישום התפיסה- שינויבסדריהעדיפויותהלאומיים והקצאתתוספותתקציבניכרותלצורכיהביטחוןעלחשבון צרכים אחרים, זאת חרף החשיבות והצורך שהוא בעצמו הכיר בהם. בכך תפיסתו נותרה ללא יכולת לממשה כהלכה ול לא תוקף מחייב. כמו כן עלה בביקורת כי לדברי בכירים בדרג המדיני ובמערכת הביטחון שעסקו בנושא תפיסת הביטחון ובהם ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט, ח"כ ושר הביטחון לשעבר בני גנץ, ח"כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט, וראשי המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרור, יוסי כהן וד"ר איל חולתא , תפיסת ביטחון לאומי סדורה מעולם לא אושרה באופן רשמי, בין היתר משום ש תפיסה רשמית מ חייב ת את הדרג המדיני לקבוע סדרי עדיפויות, לעיתים גם בנושאים שנויים במחלוקת שהוא אינו מעונייןלהכריעלגביהם,וכןמייצרתאחריותיות(Accountability )שלהדרגהמדיניכלפיאזרחיהמדינה. משרד ראש הממשלה מסר במרץ 2025 כי בגיבוש תפיסת ביטחון לאומי מעורבים היבטים מדיניים וכלכליים כבדי משקל ויש בה באופן אינהרנטי אלמנטים של פוליטיקה ותקציב, ולכן גם אם שרי הממשלה יסכימו לה, הם לאיצביעו על אישורה, כל אחד מסיבותיו הלגיטימיות, אך המוטות. מתן תוקף רשמי לתפיסת ביטחון לאומי אמור היה לייצר תהליך סדור שבו הדרג הביטחוני היה נדרש לתרגם את העקרונות המנחים בתפיסה לתוכנית עבודה סדורה, להציג לדרג המדיני את התוכנית וכן פערים ככל שקיימים; והדרג המדיני היה נדרש לתת את דעתו על כך. ייתכן שאילו תפיסת הביטחון שהוביל ראש הממשלה בנימין נתניהו הייתה מקבלת תוקף רשמי ומחייב וכן את המשאבים הנדרשים למימוש העקרונות שבתפיסה, הדרג הביטחוני היה מתרגם את העקרונות שבה, דוגמת "להיות מוכנים להגן על עצמנו בכוחות עצמנו " לכדי תוכנית עבודה כגון הרחבת יכולות הייצור העצמיות של ישראל בתחוםהתחמושת,מציגאתהתוכניתלדרגהמדיניובכללזהאתהפערים,ככלשקיימים,ביכולתלממש אותה, והדרג המדיני היה נותן את דעתו על המשמעויות הביטחוניות, המדיניות והתקציביות של התוכנית ומקבל החלטות בהתאם., על ראש הממשלה להוביל יחד עם הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה, הנושאים באחריות לגורל המדינה, תהליך סדור של גיבוש תפיסת ביטחון לאומי כתובה, להביא לאישורה ולתת לה תוקף רשמי. כמו כן, בהתאם לחוק המל"ל, על המל "ל לבחון את התפיסה ולהציע לה עדכונ ים; ועל ראש הממשלה בשיתוף הקבינט המדיני- בטחוני או הממשלה לדרוש ולהנחות את המל"ל להציג לפניהם את ממצאי בחינתו . מומלץ כי כאשר תגובש תפיסה זו, ראש הממשלה יבחן אותה עם הקבינט המדיני- ביטחוני או מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 הממשלה באופן עיתי ובהתאם לצורך. זאת כחלק מיישום עקרון האחריותיות של הממשלה כלפי אזרחיה. עוד מומלץ כי תפיסת הביטחון הלאומי תכלול בין היתר את האינטרסים הלאומיים של המדינה, את יעדי- העל שלה, את האתגרים והאיומים העומדים בפניה, את היכולות הביטחוניות והאחרות לצורך מימוש היעדים וכןאת סדרי ה עדיפויות נוכח המחסור התמידי במשאבים. תהל יך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון יחייב את הדרג המדיני לדון בסוגיות ביטחון לאומי מרכזיות, לקבל החלטותבנוגעלסדריעדיפויות,לרבותמתוךשיקולימדיניות,ולהקצותאתהמשאביםהנדרשיםבראייה כוללת וצופת פני עתיד, תוך הבנת האתגרים והסיכונים אשר לא יקבלו מענה. תהליך סדור ועיתי כזה יוכל לסייע לדרג המדיני להתמודד עם הנטייה להסתמך בעיקר על ניסיון העבר; הוא יוכל לסייע לאזן ביןמתןמענהללחציםקצריטווחוביןהסתכלותארוכתטווח;הואיסייעלתאםציפיותביןהדרגהמדיני למערכתהביטחון, שתי דרשלבנותאתתוכניותהעבודהשלהולקבלהחלטותבהלימהלתפיסתהביטחון לרבותבנוגעלסדריכוחות(סד"כ)שלכוחאדם,שלפלטפורמותמרכזיותושלאמצעילחימה;הוא יסייע לתאםביןגופים(צה"ל,משרדהביטחון,גופיםביטחוניים,משרדהאוצרועוד)כמערכתשלמהואחודה; יקנהידעבנושאיהביטחוןהלאומיוייצרשפהאחידהשלמושגיםומונחיםמקצועייםבדרגהמדיניובדרג הביטחוני. יצוין כי לקראת סיום הביקורת ולאחר שנשלחה טיוטת הדוח להתייחסות נחקק ביוני 2025 חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . על פי חוק זה, עם כינונה של ממשלה חדשה, יגבש המל"ל את הצעת האסטרטגיה המדינית-ביטחונית של מדינת ישראל, שתתייחס להנחות היסוד בנוגע לאתגרים ולהזדמנויותהמדינייםוהביטחונייםהניצביםבפנימדינתישראל,יפורטובההאיומיםוהאתגריםודירוגם וכןהאמצעיםוהדרכיםלהתמודדעימם,לרבותהצגתחלופותלפירוטהאמור.עודנקבעבחוקכיהממשלה אוהקבינטהמדיני-ב יטחונייאשרואתהאסטרטגיההמדינית- ביטחוניתבתוךחמישהחודשיםמיוםכינון ממשלה חדשה, לאחר שהונחה לפניה הצעת אסטרטגיית הביטחון הלאומי שגיבש המל"ל והוצגו בפניה החלופות. משרדמבקרהמדינהמציין אתחקיקתו של חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . בתגובתו במסמך משלים מיולי 2025 על ממצאי הביקורת ציין משרד ראש הממשלה כי תפיסת הביטחון הלאומי2030 שראשהממשלההציגלקבינטהמדיני- ביטחוניבשנת2018 ,יושמהבפועלבכלהנוגעלפירוק הציר האיראני (המורכב מחמאס, מחזבאללה, מסוריה ומתימן) ובמבצע "עם כלביא". בהתאם לכך, ראש הממשלה בנימין נתניהו, באמצעות סדרת הנחיות והחלטות, הניע את מערכת הביטחון לפעול להכרעת האויב. לאחר פירוק הציר, ובהתאם לתפיסת הביטחון שהוצגה, הורה ראש הממשלה לבצע מהלך צבאי יזום, התקפי ורחב היקף לסיכול שני איומים קיומיים ומיידיים - תוכנית הגרעין ותוכנית הטילים הבליסטיים של איראן. לפי מסמך משרד ראש הממשלה, פירוק הציר ומבצע "עם כלביא" מלמדים כי עקרונות מרכזיים בתפיסת הביטחון הלאומי 2030 שהציג ראש הממשלה בנימין נתניהו לקבינט המדיני- ביטחוניבשנת2018 יושמוהלכהלמעשה,למרותשלאאושרהבאופןפורמאלי,ונוכחזאתאיןיסודלטענה כינפגעה יכולתההנחיה של הדרגהמדיני. מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 משרדמבקרהמדינה מצייןכילצד הפעלת הכוח עלידי צה"ל וגופי הביטחון במבצעעם כלביא, באירועי 7.10 יסוד העוצמה הצבאית של תפיסת הביטחון הלאומי 2030 של ראש הממש לה מר בנימין נתניהו, שכולל בין היתר הרתעה, התרעה מוקדמת ויכולת הגנה - קרס. הדבר מחדד את הצורך בקיומה של תפיסת ביטחוןלאומי בעלת תוקףמחייב. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי עצם החקיקה של חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025, שמחייב עם כינונה של ממשלה חד שה ל אשר אסטרטגיה מדינית- ביטחונית בתוך חמישה חודשים מצביעה על כך שהייתה לקונה במצב שאין תפיסת ביטחון לאומי רשמית ובעלת תוקף מחייב., יודגש כי בדברי ההסבר לחוק צוין בין היתר כי היעדר אסטרטגיית ביטחון לאומי פגעה בהיערכות ובמוכנותשלמדינתישראל, מציאותשאת תוצאותיה הטרגיותחוואזרחיישראל באירועי7.10 . תפיסת הביטחון הלאומי במדינות מערביות נבחרות מדינותמערביותשונותנוהגותלפרסםמסמך אסטרטגירשמיבנוגעלביטחון הלאומישלהןולעדכנומפעם לפעם. מסמך רשמי זה מתאר על פי רוב את הגיש ה של המדינ ה לגבי הבטחת ביטחונ ה הלאומי בהיבטים שונים,לרבותביטחון ,מודיעין,אבטחתסייברומדיניותחוץ ,ולגביהתמודדותעםאיומיםואתגריםשונים. הבולטתשבמדינותאלההיאארצותהברית(להלן- ארה"ב),שבההנשיאמחויבעלפי חוק29 (להלן- החוק האמריקני) למסור לקונגרס דוח מקיף על אסטרטג יית הביטחון הלאומי של ארה"ב ( National Security Strategy - NSS החוק אף קובעאת הנושאים שישלכלול בדוח זה, כמתואר בתרשים שלהלן.). 29 Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986 - Goldwater, הכולל תיקונים ל אמור ב- National Security Act of 1947 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 תרשים6 : הנושאים שיש לכלול בדוחאסטרטג י ית הביטחון הלאומישל ארה"ב( NSS ) האינטרסים, המטרות והיעדים העולמיים של ארה"ב החיוניים לביטחון הלאומישל ה 1 מדיניות החוץ, המחויבויות העולמיות ויכולות ההגנה הלאומיות של ארה"ב הנחוצותכדילהרתיעתוקפנותוליישםאתאסטרטגיתהביטחוןהלאומישל 2 ארה"ב השימושיםהמוצעים ב רכיביםהפוליטיים,הכלכליים,הצבאייםו האחריםשל הכוח הלאומי של ארה"ב לצורך הגנה וקידום האינטרסים שלה, מטרות יה 3 ויעדי ה ההלימה של היכולות של ארה"ב להוציא לפועל את אסטרטג יית הביטחון 4 הלאומי שלה, כולל הערכה של האיזון בין היכולות של כלל רכיבי הכוח הלאומישלארה"בלתמיכהביישוםאסטרטגיתהביטחוןהלאומי כל מידע אחר שעשוי להיות נחוץ לשם יידוע הקונגרס בנושאים הקשורים 5 לאסטרטגי י תהביטחוןהלאומישלארה"ב על פי החוק האמריקני,בעיבוד משרדמבקר המדינה. בהתבסס על דוח ה- NSS שמפרסם הנשיא מדי כמה שנים30 , מזכיר ההגנה האמריקני מפרסם את דוח אסטרטג יית ההגנה הלאומית של ארה"ב (NDS - Strategy Defense National ) , שבו מתורגמות ההנחיות האסטרטגיות להנחיות צבאיות רחבותלגבי תכנון בניין הכוח של הצבא ( Military ) הפעלתהכוח ועוד., דוח נוסף המתבסס על דוח ה- NSS ומתייחס גם לדוח ה- NDS הוא דוח האסטרטגיה הצבאית הלאומית ( NMS - NationalMilitaryStrategy )שמגישיו"רהמטותהמשולביםשלארה"ב31לקונגרס. הדוחמתארכיצד הצבא יתמוך ביעדים של ארה"ב, כפי שנקבע ו על ידי הנשיא ו נוסחו ב דוח ה- NSS העדכני ביותר, בדוח ה- NDS ובמסמכים רלוונטיים אחרים . הדוח משמש מסמך מערכתי לתכנון אסטרטגי משותף של המטות המשולבים, ומטרתו לספק לצבא ארה"ב הדרכה מפורטת יותר לתכנון מערכה, להפעלת הכוח ולבניין הכוח. 30 NSS מאז חוקק החוק ועד לתחילת שנות האלפיים פורסם דוח אסטרטג יית הביטחון הלאומי של ארה"ב (ה- ) כמעט בכל שנה. מ שנת 2002 פורסםהדוחאחת לכמה שנים (2002 , 2006 , 2010 , 2015 , 2017 ו- 2022 ,) בידי כל ממשל. 31 יו"ר המטות המשולבים שלארה"ב הוא הקצין הצבאי הבכירביותרבכוחות המזוינים שלארה"ב. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 חוץ מארה"ב, מדינות שונות מפרסמות מפעם לפעם מסמכים רשמיים בנוגע לאסטרטגיית הביטחון הלאומישלהן.להלןסקירהתמציתיתשלמסמכיאסטרטגייתהביטחוןהלאומישפרסמומדינותמערביות נבחרות, נכוןלמועד כתיבת דוחזה. תרשים7 : מסמכיאסטרטגיית הביטחון הלאומי של מדינות מערביות נבחרות מסמךאסטרטגי יתהביטחון הלאומישל ארה"ב פורסם באוקטובר2022 בחתימתנשיאארה"ב. את האינטרסים הלאומיים של ארה"ב, ובהםמציגהגנה על ביטחון העם, הרחבת הזדמנויות כלכליותוהגנהעלערכיםדמוקרטיים. אתגישתהממשלולפיההעשורמציג הנוכחיהואעשורמכריעבתחרותעלעיצובהסדרהבין- לאומי, וכי האתגר העיקרי העומד בפני ארה"ב בקידום עולם חופשי, פתוח, משגשג ובטוח הוא התחרותהאסטרטגיתעםמדינותאוטוקרטיות,ובהןסיןורוסיה. את הדרכים לקידום האינטרסים החיוניים של ארה"ב,מפרטובכללם השקעה ברכיבי הכוח הלאומיוהגברתיכולתההשפעה, בנייתקואליציהשלמדינותבעלותאינטרסמשותףוכןחיזוק היכולותהצבאיותוהתאמתן לסביבה שלתחרותאסטרטגית. אתסדריהעדיפויותשלארה"במציג גםבנושאיםגלובליים, כמומשברהאקלים,מגפותוביטחון תזונתי, וכןבתחומי הטכנולוגיה, הסייבר, ה סחרו ה כלכלה. 48אורכו עמודים. מסמךאסטרטגי יתהביטחון הלאומישל בריטניה פורסם במרץ 2023 בחתימת ראשממשלת בריטניה. אתחזונושלראשהממשלהועוסקמציג בנושאי ביטחון, הגנה, מדיניות חוץ ודיפלומטיה, פיתוח וסחר,כלכלה,מד עוטכנולוגיהוסייבר. אתיעדי-מפרט העלשלבריטניה,אתדרכיהפעולהלהשגתםואתהמשאביםשישלהקצותלכך. אתסדריהעדיפויותואתמשימותהליבהמציג העדכנייםשלבריטניהנוכחהאצתקצבהשינויים הגלובליים, ובכלל זה מלחמת רוסיה- אוקראינה ונכונותה של סין להגביר את הדומיננטיות שלה בענייניםגלובליים. אורכו 39 עמודים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 מסמךאסטרטג ייתהביטחון הלאומישל גרמניה ביוני2023פורסם בחתימת קנצלרגרמניה. ייעודו לשמש מצפן בענייני ביטחון לאומי, זאת ב מטר ה לשמור על ביטחון אזרחי גרמניה ולתרום לביטחוןאירופה. אתיעדי-מציג העל של גרמניה בנושאי הגנה, כלכלה וסחר חופשי, יחסי חוץ, זכויות אדם, שלום ויציבותעולמית ומשברהאקלים. אתעיקרימדיניותההגנהמציג שלגרמניה,לרבות סדריהעדיפויותמבחינהאסטרטגית,משימות הליבה ו המשימותהנלוות,ואת חשיבותהתאמתושלתקציבהביטחון למשימות אלה. את חשיבות שיתוף הפעולה הבימדגיש ן-לאומי עם בעלות הברית, נוכח התוקפנות של רוסיה נגדאוקראינהועלייתםשלמוקדיכוחחדשיםבזירההגלובלית. 76אורכו עמודים. מסמך סקירתה אסטרטגי ה ה לאומי ת של צרפת בנובמבר2022פורסם בחתימתראש ממשלתצרפת. את חזונו של ראש ממשלת צרפת למצמציג ב את צרפת כמעצמה מאוחדת, מאזנת ובעלת השפעה עולמית עד לשנת 2030, זאת תוך הצבת יעדים אסטרטגיים לאומיים ובי ן- לאומיים בנושאינשקגרעיני,חוסןלאומי,כלכלה,סייבר,יחסיחוץוחופשפעולהצבאי. אתהאתגריםשלצרפתסוקר בזירה הבי ן- לאומית, ובכללם מלחמת רוסיה-אוקראינה והאיום הנשקף מהת נהלות רוסיה מול העולם המערבי, ושאיפותיה של סין לדחוק את מעמדה של ארה"בכמעצמהולחזק אתכוחהבתחומיהכלכלה,הפוליטיקהוההתעצמותהצבאית. 60אורכו עמודים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 מסמךאסטרטגי יתהביטחון הלאומישל יפן בדצמבר2022פורסם בחתימתראשממשלת יפן. מצג את המדיניות של יפן בנושאי הביטחון הלאומי ומתמקד בעניינים דיפלומטיים ו במדיניות ה הגנה,בהתבסס עלראייהארוכתטווחשלהאינטרסיםהלאומייםשליפן. קוויםמנחיםבנושאידיפלומטיה,הגנה,ביטחוןכלכלי,טכנולוגיה,קובעסייבר,מודיעיןואנרגי יה. את האתגרים האזוריים בסביבה הביטחונית של יפן,מנתח ובכללם התוקפנות של רוסיה, התעצמותה הצבאית, הגרעי ניתוהכלכל ית שלסין,והאיוםהנשקףמצפוןקוריאה. אתמעמדההמרכזישליפןבזירההבין-מציג לאומיתואתחשיבותושלשיתוףהפעולהעםבעלות בריתה, כדי להבטיח סדר בין-לאומי יציב ובטוח, כלכלה חופשית והתמודדות עם אתגרי אקלים ומחלות. 36אורכו עמודים. מהתרשים עולה כי בשנים 2022 ו- 2023 פרסמו ארה"ב, בריטניה, גרמניה, צרפת ויפן מסמכים אסטרטגיים רשמיים בנוגע לתפיסת הביטחון הלאומי שלהן. מסמכים אלו, שהיו בחתימת נשיאים וראשי ממשלה, התפרסו על פני עשרות עמודים והציגו את האתגרים של המדינה, את האינטרסים הלאומייםשלה ואתהעקרונותלהשגתם,לרבות באמצעות התאמת המשאביםלכך. בביקורת נמצא כי בשונה מנשיאים ומראשי ממשלה במדינות מערביות שונות, ובהן בריטניה, גרמניה, צרפת ויפן, הנוהגים לפרסם מסמכים אסטרטגיים רשמיים בנוגע לתפיסת הביטחון הלאומי של מדינותיהם ולחתום עליהם באופן א ישי , ובשונה מארה"ב שבה אף מחויב הנשיא על פי חוק למסור לקונגרסדוחמקיףעלאסטרטגייתהביטחוןהלאומי,במדינתישראל- המתמודדתעםאתגריםמיוחדים ומורכבים במישור הצבאי והמדיני כאחד - הדרג המדיני מעולם לא אישר תפיסת ביטחון לאומי או אסטרטגיית ביטחון לאומי , ולא פרסם מסמך תפיסה או אסטרטגיה כאמור. מסמך כזה מציג את האתגרים של המדינה, את האינטרסים הלאומיים שלה ואת העקרונות להשגתם, לרבות באמצעות התאמת המשאביםלכך. מומלץ כי לאחר שראש הממשלה יחד עם הקבינט המדיני-ביטחוני או ה ממשל ה יגבשו תפיסת ביטחון לאומי רשמית, ראש הממשלה יפרסם אותה לציבור בחתימתו בכפוף ל כללי החיסיון מתוך מחויבות לאזרחי ישראל. זאת כשם שמדינות מערביות שונות מפרסמות לציבור מסמכים אסטרטגיים רשמיים בנוגעלתפיסת הביטחון הלאומישלהן. פרסום תפיסתביטחוןלאומי רשמיתלציבור תשמש בסיסלדיון ציבורי בנושאהביטח ון הלאומי ולפיקוח עליישום התפיסה. יצוין כי על פי חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 , שנחקק כאמור במהלך הביקורת ביוני 2025, המל"ל יפרסם ברשומות ובאתר האינטרנט של הממשלה תמצית של האסטרטגיה המדינית- מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 ביטחונית של מדינת ישראל, שהממשלה או הקבינט המדיני- ביטחוני תאשר בתוך חמישה חודשים מיום כינון ממשלהחדשה. תפקידו שלהמל"ל בנוגע לתפיסתהביטחון ב חוק המטה לביטחון לאומי, ה תשס "ח- 2008 (להלן - חוק המל"ל), נקבע כי מתפקידי המל"ל לבחון את תפיסתהביטחוןשלמדינתישראלולהציעלהעדכונים,וכן להציעלראשהממשלהסדריוםונושאיםלדיון ב וועדת השרים לענייני ביטחוןלאומי. הגם שאין במדינת ישראל תפיסת ביטחון לאומי רשמית, היו שנים שבהן ה מל"ל עסק בתפיסת ביטחון. להלן פירוט בענייןזה: 1. בדוח מבקר המדינה בנושא יישום חוק המל"ל בשנים 2008 עד 2011 32 נמצא כי המל"ל לא בחן את תפיסתהביטחוןכמוגדר בחוק ,אלאבחןכמהסוגיותמהותיותהקשורותלתפיסתהביטחוןהלאומי33 . בתגובתומנובמבר2024 עלממצאיהביקורתצייןראשהמל"ללשעברפרופ'עוזיארדכיאחדהתחומים שנחנועוסקבתחוםביטחונימסווגוהואממדחשובועיקריבתפיסתהביטחוןהמסורתיתונבחןבראייה רב- שנתית. 2. בשנים 2011 עד 2015 עסק המל"ל בכתיב ת טיוטה של מסמך תפיסת ביטחון . ראש האגף למדיניות ביטחון ותכנון אסטרטגי במל"ל, שאחראי גם לנושא תפיסת הביטחון, מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי ראש המל"ל אישר את הטיוטה, היא הופצה לגופי הביטחון לקבלת תגובתם, והתקבלהתגובתושלצה"ללגביה.ואולםלאנמצאומסמכיםשמעידיםכילתהליךהאמורהיההמשך, קרי שהמל"ל עדכן את טיוטת התפיסה לאחר קבלת תגובת צה"ל והטיוטה הועלתה לאישור ראש המל"ל לאחר עדכונה, או שהמל"ל הציג אותה לקבינט המדיני-ביטחוני אולראש הממש לה34 . 3. בשנת2018 הציגראשהממשלהדאזבנימיןנתניהולקבינטהמדיני- ביטחוניאתמסמךתפיסתהביטחון הלאומי 2030 . מאיר בן שבת, שכיהן בעת ההיא כראש המל"ל, מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 כי הוא היה אחד הגורמים שסייעו לראש הממשלה לעדכן את תפיסת הביטחון הלאומי 2030 כאמור,. תפיסה זולא אושרה עלידי הקבינטולא קיבלה תוקף רשמי. 4. ד"ר איל חולתא, שכיהן כראשהמל"ל ממחצית שנת 2021 עד ינואר 2023 , מסרלמשרדמבקרהמדינה בינואר2024 כיבתפקידוכראשהמל"להואניסהלקדםתהליךשלכתיבתתפיסתביטחון,עלידישילוב 32 מבקרהמדינה, דוח ביקורתמיוחד- יישום חוק המל"לוההתמודדותעם המשטהטורקי (2 201 .) 33 לרבות מכלוליםמדיניים- אסטרטגייםוהגנת העורף. 34 תימוכין לכך שעבודת המל"ל לא הבשילה לכדי העלאת תפיסת ביטח ון לדיון של הקבינט המדיני- ביטחוני בא לידי ביטוי בדוח מיוחד של ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. בדוח מ ספטמב ר 2017 בעניין תר"ש צה"ל גדעון צוין כי "הוועדה קוראת להתחיל מייד בתהליך... של עיצוב, תיקוף ואישור תפיסת ביטחון לאומי, שממנה ייגזרו חלקו של צה"ל במימושה ותפיסת ההפעלה הצה"לית... והוא תנאי מוקדם לעיצובן של תכניותאופרטיביות." מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 של עקרונות תפיסת ביטחון במסמך הערכת מצב 2022 . לעניין זה יצוין כי ביוני 2022 , לקראת תחילת דיוני הערכת המצב השנתית, הפיץ ראש המל"ל חולתא מסמך שגובש במל"ל בנושא "החזון, היעדים והדירקטיבה המדינית בנושאי הביטחון הלאומי של ישראל," לשימוש מערכת הביטחון לקראת דיוני הערכת המצב השנת ית. המסמך הופץ בין היתר ל ראש הממשלה , ל שר הביטחון , לרמטכ"ל, לראש המוסד ולראש השב"כ. ואולם לא נמצאו מסמכים שמעידים כי המל"ל המשיך בפעילות שנוגעת לתפיסת הביטחון. 5. ראש האגף למדיניות ביטחון ותכנון אסטרטגי במל"ל מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי בשנת 2023 רא ש המל"ל צחי הנגבי הנחה על כתיבת פרקים נבחרים ממוקדים מתפיסת הביטחון. ואולם לאנמצאומסמכים המעידים שהמל"לעסק בכך. בביקורת עלה כי למרות שלפי חוק המל"ל אחד מתפקידיו של המל"ל הוא לבחון את תפיסת הביטחון ולהציעלהעדכונים,וכןלהציעלראשהממשלהסדריום ונושאיםלדיוןבקבינטהמדיני- ביטחוני, המל"ל לאמימשאתתפקידו: בשנים2011 עד2023 המל"ל עסקבתפיסתהביטחוןהלאומיכמהפעמים(לרבות ניסיון לכתוב תפיסת ביטחון וסיוע לראש הממשלה בעדכון מסמך תפיסת ביטחון) וכן התייחס לתפיסת הביטחון של ראש הממשלה בנימין נתניהו במסגרת דיוני הקבינט בתקופה שמאוגוסט 2018 ועד יוני 2021 (עת שהוקמה ממשלה בראשותו של נפתלי בנט,) אולם המל"ל בהובלת ראשי המל"ל פרופ' עוזי ארד(בשנים2009 עד2011 ),אלוף(במיל')יעקבעמידרור(בשנים2011 עד2013 ),יוסיכהן(בשנים2013 עד 2015), יעקב נגל (שימש כממ לא מקום בשנים 2016 עד 2017 ), מאיר בן שבת (בשנים 2017 עד 2021 ,) ד"ר איל חולתא (בשנים 2021 עד 2023 ), וצחי הנגבי (משנת 2023 ועד למועד סיום הביקורת,) לא הביא לקבינטהמדיני- ביטחוני תפיסת ביטחון מעודכנתלצורך דיון והחלטהלגביה. בתגובתו על ממצאי הביקורת מסר משרד ראש הממשלה כי המל"ל פעל למלא את תפקידו: לבחון את תפיסת הביטחון ולהציע לה עדכונים, כפי שתואר בדוח ביקורת זה; וכי החוק לא קובע מפורשות כי על המל"ל להביא תפיסת ביטחון לאישור הממשלה או הקבינט. עוד נמסר כי במהלך שנת 2024 החל המל"ל לבחון את תפיסת הביטחון, ובכלל זה גיבש מסמכים בנושאים שונים, ובהם "תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר - בחינה ראשונית", "הרתעה בסיסית כמרכיב ליבה בתפיסת הביטחון של ישראל", ו"עילות ומטרות מלחמה- מורהנבוכים".מסמכים אלו הופצולראשהממשלה ולגופי ביטחון שונים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי המל"ל הוא גוף המטה לראש הממשלה ולממשלה בענייני החוץ והביטחוןשלישראל והוא נדרש על פיחוק המל"ללבחוןאת תפיסת הביטחוןשלמדינתישראל ולהציע לה עדכונים. יתרה מכך, העובדה שמפרוץ מלחמת " חרבות ברזל" (להלן - מלחמת חרבות ברזל) עסק המל "ל ב סוגיות הנוגעות לתפיסת הביטחון ופיתח מסמכי יסוד אסטרטגיים בנושאים מדיניים- ביטחוניים מרכזיים, כגון הרתעה ועילות למלחמה, והפיץ מסמכים אלו לראש הממשלה, מבטאת את הצורך בכך שהמל"ל יציג זאתלדרגהמדיני. עלראשהמל"ללקייםאת כלהתהליכים הנדרשים כדי שהקבינטהמדיני- ביטחוני ידוןבהצעתו לעדכון תפיסת ביטחון לאומי, כדי שיקבל החלטה לגביה. תפיסת ביטחון לאומי שיבחן המל"ל ויניח בפני מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 הקבינט ת אפשר לדרג המדיני לקיים חשיבה ודיון בנוגע למוסכמות הביטחון הלאומי בראייה ארוכת טווח על בסיסהאינטרסים הלאומיים החיונייםשל המדינה, ערכיה,יעדיה ו סדרי העדיפ ויותשלה. ראש האגף למדיניות ביטחון ותכנון אסטרטגי במל"ל , שכאמור אחראי לנושא תפיסת הביטחון במל"ל, מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי היבטים ארגוניים רבים משפיעים על יכולת האגף לעמוד בתפקידיו, וכי במשך השנים התמודד האגף עם חוסר יציבות ב נוגע לאיוש משרות בו. למשל, תפקיד ראש האגף אויש "בידי ממלאי מקום לפרקי זמן שונים ותפקיד ראש חטיבת תפיסת ביטחון לא היה מאויש משנת2020 עדמרץ2023 ". גםבדוחועדתנגלמדצמבר2024 צויןכי"למל"לבמבנהוהנוכחימספרחולשות מבניותוארגוניות אינהרנטיותהמקשות על תפקוד אפקטיבי בתחום עיצוב מדיניות הביטחוןהלאומי." ארבעהראשימל"ללשעברהצביעועלצעדיםשישלנקוטכדישהמל"ליממשאתתפקידובהקשרלתפיסת הביטחון. 1. ראשהמל"ללשעברפרופ'עוזיארד, מסרלמשרדמבקרהמדינהבינואר2024 כילצורךכתיבתתפיסת הביטחון נדרשים ארבעה עד שישה אנשים מצוינים ובכירים בדרגתם ובמעמדם, שירכזו עבודת מטה בין- זרועית שתעסוק בכך. 2. ראש המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי אם יש רצון להביא לכך שיהיה גוף המסוגל לכתוב תפיסת ביטחון ולקיים פיקוח טוב יותר על מערכת הביטחון, כנראה אין מנוס מהמסקנה שיש לחזק את המל"ל באופן ניכר, בין היתר באמצעות משאבי כוח אדם ותקציב. בתגובתו מדצמבר 2024 על ממצאי הביקורת ציין כי ראש המל"ל צריך לעסוק בכתיבת תפיסת ביטחוןלאומי, וכיהמל"ליכול להיעזר בכותבים חיצוניים לשם כתיבתה. 3. ראש המל"ל לשעבר, יוסי כהן, מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2024 כי נדרש להעסיק מומחים רלוונטיים,"ומשיׂשכיל המל"ללגייס מומחים אלה, יש ביכולתו לבצע עבודהאסטרטגית זו." 4. ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת מסר בתגובתו מדצמבר 2024 על ממצאי הביקורת כי המל"ל יכול "לגשר על פער המשאבים בדרכים שונות (לדוגמה: הסתייעות בצוות של בכירים לשעבר במערכות המדינהובאקדמיה.") בביקורתעלהכיהמל"ל,במבנהוהנוכחיובהרכבכוחהאדםהקייםבו,מתקשהלמלאאתתפקידולבחון את תפיסת הביטחוןשל מדינתישראל ולהציע לה עדכונים ,כנדרש על פי חוק המל"ל. מומלץכיראשהמל"ליבחןאםנדרשיםלומשאביםנוספיםלצורךמימושתפקידוהמוגדרבחוק"לבחון את תפיסת הביטחון הלאומי ולהציע לה עדכונים" כדי לסייע בגיבוש תפיסת הביטחון ויפעל לקבלתם. לסוגיית משאבי המל"ל משנה חשיבות נוכח התפקיד שהתווסף למל"ל לגבש עם כינונה של ממשלה חדשה את הצעת האסטרטגיה המדינית-ביטחונית של מדינת ישראל כמשמעותה בחוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 פגיעהביכולתההכוונהשלהדרגהמדיניאתצה"לבהיעדרתפיסתביטחוןלאומירשמית ובעלת תוקףמחייבוההשפעה עלתהליכים מרכזיים בצה"ל הדעההרווחתשלבעלי תפקידיםבכיריםבעברובהווההןבדרגהמדיניוהןבדרגהביטחוניהיאכיקיימות השפעות שליליות ל היעדר ה של תפיסת ביטחון לאומי רשמית, עדכנית ובעלת תוקף מחייב, לרבות בנוגע ליכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל ב ראייה אסטרטגית ארוכת טווח, לאתגר אותו ולבצע עליו בקרהופיקוח. עםזאת, עלפיתגובתצה"ל על ממצאיהביקורתכפישנמסרהלמשרדמבקרהמדינהבפברואר2025 ,הוא ואמנם מכיר בחשיבותה של תפיסת ביטחון לאומי שמאושרת באופן סדור ומתעדכנת מפעם לפעם כמצפן לעשייה ביטחונית של כלל גופי הביטחון וכבסיס לקשר עם הדרג המדיני שממנו נגזרות האסטרטגיות של גופי הביטחון ובהן גם תוכניות בניין הכוח. אולם, לדבריו גם בהיעדר תפיסת ביטחון מאושרת צה"ל פועל תמיד בהתאם להנחיות הדרג המדיני ובהלימה לדירקטיבה הנקבעת על ידו, זאת במסגרת השיח האינטנסיבישהדרגהמדינימקייםעםגופיהביטחוןשבוצה"למציגסוגיותביטחוניותרבותושונותוהדרג המדיני נותן לצה"ל דירקטיבה רחבה ומקיפה שמספקת את המצפן ומאפשרת הכוונה סדורה ובהירה שלאורהצה"לפועל.למשל,בעתגיבושתוכניתעבודהרב- שנתית(תר"ש,)הואמגבשאתהתר"שואתבניין כוחו בהתאם להערכות מצב מעמיקות בשיתוף עם הדרג המדיני, וכן בהתאם לדיונים משותפים עימו לוהנחיות שמתקבלות ממנו. באופן דומה, ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת מסר למשרד מבקר המדינה כי למרות הערך של תפיסת ביטחון לאומי לתיעדוף האתגרים שעימם מתמודדת ישראל ולהכוונת "המאמצים המשלימים", גם אם אין תפיסה רשמית כזו, "אין ואקום". זאת משום שבשיח האינטנסיבי בין הדרג המדיני לגופי הביצוע, לרבות הדרג הצבאי והביטחוני, קיימים מופעים רבים שבהם ניתנת דירקטיבה רחבה ומקיפה שמספקת את המצפן הזה. לדבריו, בתקופת כהונתו כראש המל"ל הדרג המדיני הנחה את צה"ל בהיבטי בניין הכוח באמצעות הערכת המצב האסטרטגית השנתית והערכת המודיעין השנתית35 ; בראייה של עשור קדימה - באמצעות מסמך "תפיסת הביטחון הלאומי 2030 "; בראייה של שלוש עד ארבע שנים קדימה - באמצעות הדיונים שקיים ראש הממשלה על התוכנית הרב- שנתית של צה"ל; בראייה של שנה קדימה - באמצעות הדיונים על תקציב המדינה, ובכלל זה תקציב הביטחון; בדיונים מקצועיים לפי זירות או נושאים; ובהערכות מצב עיתיות או נושאיות, שבמציאות החיים בישראל, תמידהתרחבו מעברלזירה שנידונה. לעומת זאת, בעלי תפקידים בכירים בעבר ובהווה הן בדרג המדיני והן בדרג הביטחוני ציינו בשיחות שהתקיימו עם משרד מבקר המדינה במחצית הראשונה של שנת 2024 את ההשפעות השליליות של היעדר תפיסתביטחוןלאומיסדורה,רשמיתועדכניתכמצפןלבנייןכוחםשלגופיהביטחון,בדגשעלצה"ל;ככלי התומך בקבלת החלטות, מתוך הבנת יכולות הצבא והתאמת המטרות לאמצעים; וככלי המייצר שפה משותפת ותיאום ביןהדרג המדיניוגופי הביטחון. להלן כמה דוגמאות מרכזיות: 35 חוק המל"ל קובע כי על המל"ל להכין ולהגיש לקבינט המדיני-ביטחוני אחת לשנה לפחות הערכה שנתית ורב- שנתית שלהמצבהמדיני- ביטחוניוכןלהכיןולהגיש לקבינטהערכות מצבלגביענייניםהמשיקיםלהערכותאלה,לרבותחוות דעתוניתוחבתחומיהמודיעיןהשונים.זאת,נוסףעלתפקידושלהמל"ללבחוןאתתפיסתהביטחוןשלמדינתישראל ולהציע לה עדכונים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 1. ראשהממשלהלשעברנפתליבנטמסרלמשרדמבקרהמדינהבמרץ2024 כיבהינתןמצבשבואיןמצפן מדיני- ביטחוני לכל זירה שקובע סדרי עדיפויות, תורם לקבלת החלטות ומכווין את צה"ל ואת גופי הביטחון,קשהלדרגהמדינילאתגראתהמערכותהביטחוניותו בסוףצה"ל שהואגוףדומיננטימאוד,, מוביל אתהביטחון הלאומי. 2. שר הביטחון לשעבר ח"כ אביגדור ליברמן מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי מטרתה של תפיסתביטחוןהיאלהכוויןאתצה"לואתגופיהביטחוןולהכתיבלהםדפוסיעבודה.מרליברמןהוסיף כיהדרג המדיני לא גיבש תפיסת ביטחון,והואמתקשה לנהל ולאתגר אתהדרג הצבאי. 3. ח"כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי בשנת 2015, בהיותו רמטכ"ל, הוקמה ועדת לוקר שהמליצה על קבלת החלטות שונות, כגון קיצור שירות, קיצוץ תקני קבע והפחתת הפנסיותלבעלי תפקידים מסוימים, מתוך צרכים פוליטייםותקציבייםולא עלפי אינטרסים ביטחוניים ותפיסה סדורה. 4. שר האוצר וחבר הקבינט המדיני- ביטחוני בצלאל סמוטריץ מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי ללאתפיסתביטחוןהדרגהמדינימתקשהלאתגראתצה"לולבחוןאתתקציבהביטחוןבראי ההכוונה של הדרג המדיני, וכי תפיסת ביטחון היא כלי חשוב שיכול לסייע לדרג המדיני. מר סמוטריץ' ציין כי בדיוני הקבינט המדיני-ביטחוני הצבא מעלה לדיון את החלופות שהוא מעוניין בהן, ולכן נוצר מצב בעייתי שבו הקבינט הואלרוב תוצאתי. 5. ח"כ לשעבר עפר שלח, שכיהן בעבר כיו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח, מסר למשרד מבקרהמדינהבינואר2024 כיצה"למעצבתוכניותעבודהבעצמו,ללאהכוונהשלהדרגהמדיניהנבחר, ובכללזהמגדירסדריעדיפויותוקובעאתתמהילהתקציביםוהמשאבים.מרשלחהוסיףכיגםמשרד הביטחון, המופקד על צה"ל, "חלש" מולו - ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון הוא היועץ הכספי לרמטכ"ל,תחוםהתכנוןנמצאבצה"ל,ובאגףהביטחוני- מדיניבמשרדהביטחוןאיןדיכוחאדם. יצוין כיבשנת2017 פרסמהועדתהמשנהלתפיסתהביטחוןובנייןהכוחשלועדתהחוץוהביטחוןשלהכנסת, שבראשה עמד מר שלח, דוח בנושא תר"ש גדעון. בדוח צוין כי תר"ש גדעון עוצבה על ידי צה"ל ללא תפיסת ביטחון לאומי כתובה, מאושרת ומפורסמת לציבור, וברובו של התהליך גם ללא הכוונה מוקדמת "של ממש" מצד הדרג המדיני. עוד צוין בדוח כי עיצוב תר"ש בצה"ל ללא הנחיות מקדימות של הדרג המדיני וללא מסמכי תפיסה גורם לנזק ופגיעה ממשית. זאת משום שבמצב זה התוכנית מעוצבת על ידי צה"ל כמעט כולה "מלמטה למעלה", וצה"ל נוטה להתמקד בפרויקטים וטכנולוגיה ואינו מעצב אותה לאור תפיסה ברורה שהדרג המדיני חתום עליה. בדוח נאמר כי הדבר עלול להביא לחזרתם של הכשלים מהמערכות הקודמות, הן בהיבט של מחסור ב"מסה קריטית של יכולות אמיתיות",והןמשוםהסכנהשצבאשנבנהוהוכןלמשימהבהיגיוןמסויםעלוללהידרשלפעולבהיגיון אחר. עוד מסר מר שלח כי המצב חמור אף יותר כשמדובר בגופים החשאיים, משום שהקשב של ראש הממשלה כלפיהם, כאחראי להם,נמוך מהקשב של שר הביטחון לצה"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 בהקשר זה מסר המוסד למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי בהיעדרה של תפיסת ביטחון סדורה ורשמית, גופי הביטחון בישראל בנו מנגנוני עבודה מפצים מול הדרג המדיני, שבמסגרתם הם גוזרים אתהדירקטיבהשלהדרגהמדיני, עלסמךפגישותעבודהעםהדרגהמדיני,ניתוחמסמכיםשוניםכגון סיכומי דיונים, הערכות מצב אסטרטגי ות ועוד, ולאורה הם בונים את תהליכי העבודה המרכזיים, כל אחד בדרכו. המוסד הוסיף כי אף שתפיסת ביטחון לא תיתן מענה לכל הבעיות והאתגרים בכל התחומים, התהליך לגיבוש תפיסת ביטחון מגדיל את הסיכוי לקיום תהליכי קבלת החלטות טובים יותר, ובהתאם לכך - להגעה לביצועים טובים יותר. הוא יכול לייצר אינטגרציה ואגבור (סינרגייה) של מקורותהעוצמההלאומיים,הואמשפראתהבקרהשלהדרגהמדיניעלהדרגיםהמקצועיים,ומאפשר דיון ציבורי ושקיפות. השב" כ מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר ומאי 2024 כי הוא מקיים תהליכי תכנוןמרכזייםשנגזריםמהדירקטיבותשלהדרגהמדיניושלראשהגוף.השב" כהוסיףכיתהליךעיתי שלאישור ועדכון של תפיסתהביטחון ישפר בוודאות את השיח ביןהדרגהמדינילדרגהביטחוני. בתגובתומדצמבר2024 עלממצאיהביקורתצייןהמוסדכיתפיסתביטחוןלאומיתסייעלו לקבוע את יעדיו ואת תוכניות העבודה שלו, זאת כחלק מהמארג השלם של מערכת הביטחון בישראל. בתגובתו מינואר 2025 על ממצאי הביקורת ציין השב" כ כי לא מתקיים תהליך סדור ומובנה שבו הגוף מקבל הנחיהרשמיתוברורהמהדרגהמדיניבראייהארוכתטווח(חמשעדעשרשנים)אלאהוא"מלקט"את התייחסויות הדרג המדיני באמצעות מנגנונים שונים. עוד ציין כי הוא שותף להמלצת מבקר המדינה בדבר נחיצותה של תפיסת ביטחון לאומי, וכי הנושא יכול להוביל לתיקון אמיתי בממשק בין גופי הביטחון ובממשק בינםלדרגהמדיני. עוד מסר השב" כ כי היעדר אסטרטגיית ביטחון לאומי מייצר סיכונים ואתגרים שונים, ובהם היעדר הגדרה ברורה של האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל; היעדר סנכרון והסדרה בין גופי הביטחון ביחס לתחומי האחריות והסמכות; היעדר קביעה מחייבת של הדרג המדיני ביחס לסדרי העדיפויות לטיפולבאיומיםובאתגרים השונים;היווצרותמרחבפרשנותעצמאישלכל גוףלגביהנדרשו המצופה ממנו, דבר שעלול להוביל לסיטואציות של חוסר התאמה ואף סתירה בנוגע למטרות שאינן מוצהרות באופןרשמיופומבישלהדרגהמדיניו ל פספוס"" של תהליכיעומקואירועיםמשמעותייםהמתרחשים בסביבההאסטרטגית,כגון היווצרות אזוריעיוורוןבנוגעלאיומיםהמצריכיםמתן מענה,הערכתחסר אויתר שלהאיומים והאתגרים שעימם מתמודדת המדינה. 6. ראש המל"ל לשעבר אלוף (במיל)' יעקב עמידרור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי בפועל, גופיהביטחוןבישראל מתכננים לעצמםאתתוכניותהעבודה,אתבנייןהכוח,אתסדריהעדיפויותואת ההקצאה של המשאבים, ללא הכוונה מהדרג המדיני, ובלי שנקבעו להם יעדים אסטרטגיים. מר עמידרור ציין כי כאשר מתקיימי ם דיוני הקבינט המדיני- ביטחוני, מערכת הביטחון מציגה את מה שתכננה, והדרג המדיני בדרך כלל מאשר. יש מצבים שבהם מערכת הביטחון פועלת גם בלי שהתקבל אישור מהדרגהמדיני,ואף בלי שהתקיימו דיונים בקבינטהמדיני- ביטחוני. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 7. ראשהמל"ללשעברד"ראילחולתאמסרלמשרדמבקרהמדינהבינואר2024 כימצבשלהיעדרתפיסת ביטחון גורם בין היתר לספקות ושאלות של הדרג הצבאי לגבי כוונות הדרג המדיני וסדרי העדיפויות שלו,וכי במצב זה צה"ל קובעבעצמו ועל פי ראייתואת דרכיהפעולה בנוגעלבניין הכוחוהפעלתו. 8. ראש האגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון לשעבר זהר פלטי מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי תפיסת ביטחון חשובה לתכנון מדיניות אסטרטגית ארוכת טווח של גופי הביטחון. זאת בדגש על בניין כוח מסודר, מתוך הכוונה של הדרג הצבאי על ידי הדרג המדיני, ולא רק קבלה או אי- קבלה של הצעותהצבא,ובכלל זה בנוגעלפיתוח ורכש של אמצעי לחימה (אמל"ח),לרבות מטוסיםלסוגיהם ופלטפורמות לחימה עתירות טכנולוגיה מתקדמות אחרות לדוגמה צוללות וטנקים. ואולם בפועל אין מנגנון אפקטיבי לבדיקה של בניין הכוח וסדרי הכוחות ולפיקוח על כך, אין גורם שיאתגר את משרד הביטחון והצבא, וּועדת השרים להצטיידות דנה בכל בקשה של מערכת הביטחון בנפרד או בתוכנית עבודה שנתית אד הוק ולא בראייה כוללת לאורך שנים בהתאם לתפיסת ביטחון. נוסף על כך, חברי ועדה זו וּועדת החוץ והביטחון של הכנסת מתחלפים בתדירות גבוהה עם החלפת הממשלות, ועקב כך אין מוקדידע במשך שנים שיכול לאתגר את המערכת הביטחונית ולבקר אותה. בהתייחס לתהליך הכנת ן ואישור ן של תוכניותהעבודה של מערכתהביטחוןנכתב בדוח ועדת נגל מדצמבר 2024 כ י לאורך הע ש ורים האחרונ ים עלת ה מסקנה שתוכנית העב ודה של צה"ל נבנית על ידו במיומנות ובמקצועיות רבה, אולם הכיוונים המרכזיים והדגשים ב ינביתה מוכוונים בעיקר על ידי ראשי מערכת הביטחון, " ואילו ההשפעה של הדרג המדיני אינה מספקת, וכשהיא מתממשת היא ממ ו קדת בתחומים מצומצמים מאוד, באזורים מוסכמים מראש ובשלבים מאוח ר ים כשההשפעה כבר שולית" (ההדגשה במקור.) בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב, שמגובה בהקצאת משאבים לאומיים בהתאם לסדרי עדיפויות, ככלי של ה דרג המדיני לתיאום בין גופי הביטחון ולהכוונת צה"ל בראייה אסטרטגית ארוכת טווח, וכפי שעלה מ דוחות מבקר המדינה - מחד, יכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל ב ראייה אס טרטגית ארוכת טווח, לאתגר אותו ולבצע בקרה ופיקוח עליו לוקה בחסר. ומאידך, צה"ל מתכנן את תוכניות העבודה של ו ובונה את כוח ו בהתאם להבנת ו את המצב, המוסד בונה את תהליכי העבודה של ו בדרכו כמנגנון מפצה על היעדר תפיסת ביטחון רשמית והשב" כ "מלקט" את התייחסות הדרג המדיני באמצעות מנגנונים שונים אך לא בתהליך סדור ומובנה. הדבר עלול להביא לחוסר התאמה ואף לסתירה בין העמדות של הדרג המדיני לבין פעילותם של גופי הביטחון וכן לפערים בממשקים ובתיאום שבין גופיהביטחון עצמם. להלן כמה דוגמאותלעניין זה כפי שעלה מדוחותמבקר המדינהמהשניםהאחרונות: 1. בדוח בנושא העמידה ביעדי התוכנית הרב- שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה משנת 2022 36 , תוכנית שכאמורנבנתהללאתפיסת ביטחוןלאומיכתובהומאושרת, נמצאביןהיתרכיאףשהקבינטהמדיני- 36 מבקרהמדינה,דוחמבקרהמדינה- מרץ2022 ,"העמידהביעדיהתוכניתהרב-שנ תיתגדעון- תקציב,ניהול ובקרה" עמ'60 - 64 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 ביטחוניאישראתתר"ש גדעוןלשנים2016 עד2020 כולל,)( בינואר2019 נכנסלתפקידורמטכ"לחדש, רא"ל (במיל') אביב כוכבי, והוא הנחה כי שנת 2019 תהא השנה האחרונה של תר"ש גדעון, וכי שנת 2020 תהא השנה הראשונה לתר"ש חדשה - תנופה. עוד נמצא כי תר"ש תנופה לשנים 2020 עד 2024 , שעיצבה את צה" ל לטווח של לפחות חמש שנים, נבנתה שלא על בסיס תפיסת ביטחון לאומי רשמית שאמורה לשמש מצפן בראייה אסטרטגית ארוכת טווח ומגובה במשאבים לאומיים בהתאם לכך, והתר"ש לאאושרהעל ידי הדרגהמדיני. עוד עלה ב דוח כי הקבינט המדיני-ביטחוני והמל"ל התקשו לפקח על מימושה של תר"ש גדעון. בניגוד להחלטת הקבינט, בשנים2016 עד2020 שריהביטחון דאז אביגדורליברמן (כיהן בתפקידממאי 2016 עד נובמבר 2018 ), בנימין נתניהו (כיהן בתפקיד מנובמבר 2018 עד נובמבר 2019 ), נפתלי בנט (כיהן בתפקיד מנובמבר 2019 עד מאי 2020 ) לא דיווחו לקבינט על יישום תר"ש גדעון בכל אחת משנותיה, למעט בשנת 2018 אז דיווח שרהביטחון דאז אביגדור ליברמן על סטטוס תר"ש גדעון בשנה השלישית ליישומה; בדיון הקבינט שהתקיים בנובמבר 2020 השנה האחרונה שהקבינט קבע לתר"ש גדעון)( התייחס צה"ל באופן כלליבלבד ל נושאהעמידהביעדי התר"ש; ו נציגימערכתהביטחון נתנו מענהחלקי בלבד למל"ל בנושא מימוש התר"ש, בתגובהעל בקשותיו למידע בנושאזה. בתגובתו מפברואר 2025 על ממצאיהביקורת ציין צה"ל כי בהיעדראישור חוק תקציבלשנת2020 לא היה ניתן לאשר את תר"ש תנופה בדרג המדיני, ולאחר שהמערכת הפוליטית התייצבה, בשלהי שנת 2021 , אישר ראש הממשלה תוכנית עבודה לצה"ל יחד עם העברת חוק התקציב. בתגובתו מדצמבר 2024 עלממצאיהביקורתצייןרא"ל(במיל')אביבכוכבי כי"חרףהעובדהשאיןלמדינתישראלתפיסת ביטחון כתובה,יש לה דהפאקטו תפיסה, תפיסה שבעל- פה, שחלקיםגדולים שלה מוסכמיםעל רבים, לרבות בדרג המדיני ובצה"ל", וכי "תר"ש [תנופה] נבנתה על פי תפיסת הביטחון הלאומי 'המוסכמת' (בעלפה)"כמצופהמצה"לנוכחהיעדראלטרנטיבהאחרת.עודצייןכייש חשיבותלקיומהשלתפיסת ביטחון כתובה ומוסכמת וראוי לקדם את גיבושה, אך הקשר בין קיומה של תפיסת ביטחון לאומי כתובהוביןבנייןהכוחשלצה"לאינוחזקכמוהקשרביןתרחישהייחוס37 וביןבנייןהכוחשהוא"חשוב מאוד ",ו כמוכן תרחישהייחוסאושרעלידיראשהממשלהושרהביטחון,ועלפיומומשהתר"שתנופה. משרד מבקר המדינה מציין כי בניית תוכניות העבודה הרב-שנתיות של צה"ל בהתבסס על תפיסת ביטחון לאומי שבעלפה,שהיא ברירתמחדלבהיעדרתהליךסדורלגיבוש ולאישורשלתפיסת ביטחון מצד הדרג המדיני, טומנת בחובה סיכונים שונים, ובפרט הסיכון כי לגורמים המעורבים בכך תהיה פרשנות שונה לחלקי התפיסה, גם אלו ש"מוסכמים על רבים". עוד מציין משרד מבקר המדינה כי תרחישהייחוסשאליו צה"ל נערך,אףשהוא מאושר עלידיהדרגהמדיני,אינו שלםבהיעדר תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי שמחייב את הדרג המדיני לדון בסוגיות ביטחון לאומי מרכזיות, לקבל החלטות בנוגעלסדרי עדיפויות ו להקצותמשאביםל אומייםבהתאם לכך, תוךהבנת האתגרים והסיכונים אשר לא יקבלו מענה, וכן תוך וזיאן בין מתן מענה על לחצים קצרי טווח ובין הסתכלות ארוכת טווח. 37 תרחיש הייחוס הואהתרחיש האפשרילמלחמה שאליו צה"ל מתכונןוממנונגזריםיעדיבנייןהכוח. מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 בתגובתו ממרץ 2025 על ממצאי הביקורת מסר משרד ראש הממשלה כי תהליך האישור של תר"ש תנופההואלמעשה דוגמה בולטתלהכוונתהדרגהמדיני את צה"ל לנוכח תפיסתהביטחון שהציג ראש הממשלה, וכי בדיונים שונים הנחה המל"ל את צה"ל לבנות את התר"ש על בסיס דירקטיבת הדרג המדיני, המבוססת על תפיסת הביטחון שהוצגה בשנת 2018 . למשל, באפריל 2019 שלח ראש המל"ל לראשי הגופים הביטחוניים ריכוז של דירקטיבות על בסיס דיונים שהתקיימו בראשות ראש הממשלה והפנה למסמך תפיסת הביטחון שהוצג בקבינט; בפברואר 2020 ציין ראש המל"ל לפני סגן הרמטכ"ל שתכנוןתר"שתנופהאמורלהיגזרמדירקטיבתהדרגהמדיני, וכידגשיראשהממשלהצריכים"להיכנס לתוכנית כמרכיב ראשון בה"; במאי 2020 עדכן ראש המל"ל את הגופים הביטחוניים בנוגע לדירקטיבות ראש הממשלה בסוגיות ובזירות מרכזיות. כמו כן, מסר משרד ראש הממשלה כי תר"ש שלצה"להיאצומתמרכזיבבחינתיחסידרגמדיני- צבאי"מאחרוהציפייההיאשכשצה"לבונהתר"ש, הוא יתבסס עלהדירקטיבה שלהדרגהמדיני." נוסף על כך מסר משרד ראש הממשלה שגם בדוח ועדת נגל מדצמבר 2024 צוין לגבי תפיסת הביטחון כיגםאםמעצםאופייההיאאינהמועליתלאישוררשמי,היאאמורהלשמש"כרמזורוכמגדלור"לאלו שאמורים ליישמה בשטח,ובראשם צה"ל וגופיהביטחון. מ שרד מבקר המדינה מציין כי בהיעדר תוקף מחייב לתפיסת הביטחון 2030 שכתב ראש הממשלה בנימיןנתניהו,וכפישעולה מהתייחסותגופי הביטחון לדוח זה,הםלאראובמסמךתפיסהזה"רמזור ומגדלור". זאת ועוד, בהיעדר החלטה מחייבת בנוגע לשינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים והקצאת תוספותתקציבניכרותלצורכיהביטחון,שהיואבןיסוד ביכולת לממשאתהתפיסה כהלכה,יכולתם של ראש הממשלה בנימין נתניהו ושל המל"ל להכווין את תר"ש תנופה בהתאם לתפיסת הביטחון 2030 לקתהבחסר,כפי שיתוארלהלן: • בנובמבר2020 הציגצה"ללקבינטהמדיני- ביטחוניאתהרעיוןהמסדרשבבסיסתר"שתנופה(שעה שבפועל צה"ל פעל לפי תר"ש תנופה קרוב לשנה). בדיון ציין ראש הממשלה כי אף שתר״ש תנופה מגלמת חדשנות ויצירתיות, היא אינה נותנת מענה מספק ל יעדים שהוא קבע שהם יעדי- העל של מדינתישראל,כייש להשליםאתהפערללאדיחויוכינ דרשלהוסיףמשאביםכדילתמוךבמימוש התוכנית. יצוין כי לתר"ש תנופה (לשנים 2020 - 2024) לא נקבע מתווה תקציבי רב- שנתי, ובשנים 2020 - 2021 תקציב ה מדינה ובכללזה תקציבהביטחון,, נוהל בהתאםלכללי תקציבהמשכי ( 1/12 ) כיוון שלאנחקק חוק תקציב. • בדצמבר 2020 הכין המל"ל מצגת לדיון נוסף בקבינט בנוגע לתר"ש תנופה, שממנה עלה כי מטרת הדיון תהיה בין היתר הצגת תפיסת הביטחון לקבינט על ידי ראש הממשלה והצגת התייחסות חבריהקבינטלתר"שתנופה.כמוכן, הוצגו במצגתפעריםביןהדירקטיבההמדיניתוביןהעקרונות של תר"ש תנופה בנושאי "ליבה," ואף צוין בה כי "תר"ש תנופה תאושר לאחר התאמת התוכנית לדירקטיבהואישור מסגרת תקציבית בדיוןנוסף בקבינט". מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 בפועל לא התקיים דיון במועד זהומצגת זולא הוצגה. • בינואר2021 הכין המל "למצגתנוספתלדיוןבקבינטבנושאהצגתתפיסתהביטחוןהלאומיע לידי ראשהממשלה ואישורעקרונות תר"ש תנופה. גם במועד זהלאהתקיים דיון. • בפברואר2021 התקייםדיוןבקבינטשבוהתבקשוהשריםלדוןבתוכניתהצטיידותלצה"לבעלות של עשרות מיליארדי דולרים מכספי הסיוע האמריקני במסגרת בניין הכוח בתר"ש תנופה. בדיון ציינוכמהמחבריקבינטאתהקושילקייםדיוןזהבהיעדרדיוןמקדיםבנוגעלפעריםבנושאיליבה עקרונייםבבנייןהכוחשלצה"לובהיעדרהצגתחלופותלתוכניתההצטיידות, דברשמשתמעממנו לדבריהם ל"הכול או לא כלום" כפי שצה"ל "תמיד" מציג לדרג המדיני. שני חברי קבינט אחרים התייחסו לחוסר היציבות הפוליטית ולהיע דר אישור תקציב וציינו כי הדרג המדיני, כמי שנושא באחריות, מטיל על מערכת הביטחון משימות ומבקש ממנה להיערך בהתאם לכך אך לא נותן ל ה אתהמשאבים הנדרשים,וכי מערכתהביטחוןעושה "כמיטב יכולתה" אךהיא לאה צליחהלממש את בקשות הדרג המדיני מכיוון שהדרג המדיני לא קיבל החלטות תקציביות שנדרש היה לקבל שנתיים לפני כן ולכן "זה חוסר אחריות", שלא לאשר את תוכנית ההצטיידות שנידונה. בדיון זה אישרוחבריהקבינט את תוכנית ההצטיידות כפי שהוצגה,עלאף ההסתייגויות של כמהמהם. מהמצגתלדיוןזהשהכיןהמל"ל עולהכילאחראישורתוכניתההצטיידותנדרשהיהלקייםדיוני המשך,ביןהיתרבנושא"תפיסתהביטחוןהלאומיוצה"ל2030 אולםדיוןבנושאזהלאהתקיים.", יצוין כי חודש לאחר מכן, במרץ 2021 , התקיימה מערכת בחירות נוספת, ובעקבותיה הוקמה ממשלה חדשה בראשותו של נפתלי בנט, שכאמור החליף את בנימין נתניהו בתפקיד זה לראשונה מאז מרץ2009 . 2. בדוחמבקרהמדינהבנושא היבטיםבבנייןהכוחשלמערךהשריון משנת2023 38עלהביןהיתרכיבשנת 2020 צה"ל בפיקודו של הרמטכ"ל דאז רא ל (במיל'") אביב כוכבי הוציא לפועל תוכנית לקביעת היקף סדר הכוחות (סד"כ) של מערך הטנקים, בלא ששר הביטחון דאז נפתלי בנט הציג את התוכנית מראש לקבינט המדיני- ביטחוני כדי ש י בחן את הצורך ב ה, ושלא בהתאם לסיכום הדיון עם ראש הממשלה בנימין נתניהו מינואר 2020 . יצוין כי תהליך בניין הכוח של פלטפורמות עיקריות, כגון טנקים, נמשך זמן רב. בתגובתו מפברואר 2025 על ממצאי הביקורת ציין צה"ל כי ההחלטות בנושא סד"כ מערך הטנקים הוצגו לדרגהמדיני במסגרת דיונים בנושא תר"שים. בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאיהביקורת ציין רא"ל (במיל') אביב כוכבי כי הקיצוץ במערך הטנקים לא נבע מהחלטה עקרונית לגבי סגירת סד"כ"" אלאמשיקוליהתייעלותוהתחדשותבמשקהטנקים, וכיהירידהבהיקףסד"כהטנקיםאושרהעלידי ראשהממשלה ועל ידי שר הביטחון. 38 מבקרהמדינה, דוח מבקר המדינה- פברואר2023 ,"היבטים בבניין הכוח שלמערך השריון עמ'",358 - 360 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 משרד מבקר המדינה מציין כי בסיכום דיון מינואר 2020 ראש הממשלה הביע תמיכה עקרונית בתוכנית לשינויסד"כהטנקים והדגישכיעלהנושאלקבלאתאיש ורהקבי נט.הקבינט,שהוא הזרוע הארוכה של הממשלה בענייני ביטחון לאומי (בהתאם להנחי ית היועץ המשפטי לממשלה בעניין "ועדות שרים וסמכויותיהן" מ- 24.6.96 ) 39 , הוא הגורם המדיני לעניין זה, והצגה בדיעבד לקבינט אינה תחליף לכך שהקבינט יבחן את שינוי סד"כ לפני ביצועו בפועל וייתן את אישורו לשינוי. יודגש כי החלטות לגבי סד"כ של פלטפורמות עיקריות שמתקבלות ללא הכוונה מקדימה של הדרג המדיני בראייהאסטרטגיתארוכתטווחהנגזרתמתפיסתביטחוןלאומיעלולותלגרום לנזק שלתיקונויידרשו שנים. עוד נמצא בדוח בנושא היבטים בבניין הכוח של מערך השריון משנת 2023 כי הגם שחוק שירות המילואים , התשס"ח- 2008 , מחייב את שר הביטחון להציג את רמת הכשירות של מערך המילואים לממשלה אחת לשנה, משנת 2016 עד שנת 2022 שרי הביטחון לא הציגו לממשלה את רמת הכשירות שלמערךהמילואים,ובכללזהאתרמתהכשירותשלמערךהשריוןבמילואים. יצויןכיהמידעעלרמת הכשירותשלמערךהמילואיםהואחיונילתהליכיקבלתההחלטותשלהדרגהמדינילגביהכוונתבניין הכוח של צה"ל והפעלתווליכולתו שלהדרג המדיני לפקחעל צה"ל. 3. במספר דוחות מבקר מדינה נוספים40 עלה כי קיימים פערים ב שיתוף הפעולה בין גופי הביטחון ובכלל זהצה"ל,שב"כומשטרתישראל, ועלה הצורך להסדיר אתתחומיהאחריות ביניהם בנושאיםמסוימים ולהקצות משאבים באופן שיבטיח ראייה מתכללת. גם בביקורת בנושא מסווג נמצאו פערים בתיאום המבצעי בין חלק מגופי הביטחון אשר להם משמעות מבצעית לרבות על לוחות הזמנים לעניין פעולה מסוימת. בתגובתו מפברואר 2025 על ממצאי הביקורת ציין שב"כ כי רמת התיאום בין הגופים טובה וממשיכה להשתפר, ועםזאתעדייןקיימיםפעריםבתחומיחלוקת אהחריותוהקצאתמשאביםביןגופיהביטחון, וראוי לבחון אותם אל מול אסטרטגיה ביטח ונית שתעוצב. עוד ציין השב"כ כי העיסוק בתפיסת הביטחון הוא חשוב מאין כמוהו ויכול להוביל לתיקון אמיתי בממשק שבין גופי הביטחון ובינם לבין הדרג המדיני, וכי הוא שותף להמלצה של משרד מבקר המדינה בדבר נחיצותה של תפיסת ביטחון לאומי. עוד הוא מסר כי נכון שהדרג המדיני הבכיר באמצעות המל"ל יגבש תפיסת ביטחון עם היבחרו לתפקיד ויתקף אותה בתהליך סדור עם הגופים מדי שנה. נוסף על כך המליץ השב"כ לשקול את האפשרות כי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת תהיה גורם המבקר את התהליך ובוחן את ההלימה בין הקצאתהמשאבים לגופים ובין מימוש התפיסה שאושרהועוקב אחר התהליך. 39 הנחיה 1.1200 בנושאועדות שרים וסמכויותיהן מיום 24.6.96 ,עודכנה לאחרונה במאי2020 . 40 למשל,מבקרהמדינה,דוחמיוחדשלמבקרהמדינה- אוגוסט2018 ,"התמודדותמשטרתישראלעםהחזקתאמצעי לחימה לא חוקיים ואירועי ירי ביישובי החברה הערבית וביישובים מעורבים", עמ' 39 - 40 ; מבקר המדינה, דוח מיוחדמבקרהמדינה-יולי 2022 ", השיטורואכיפתהחוקבעריםמעורבותבאירועישומרהחומותובעתשגרה",עמ' 104 - 115 ; דוח מבקר המדינה - מאי2024, "אבטחתהתעופה הבין- לאומית האזרחית מישראל ואליה",עמ'27 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 משרד מבקר המדינה מציין כי לשיתוף הפעולה המקצועי בין גופי הביטחון ולתיאום תחומי האחריות שמוכוונים לאור תפיסת ביטחון לאומי סדורה חשיבות רבה לצורך מיצוי אופטימלי של יכולות מודיעיניות,מבצעיותועוד,דברשישפראתהתמודדותםשלגופיהביטחוןעםאתגריה ביטחוןהלאומי. בביקורת עלה כי בהיעדרה של תפיסת ביטחוןלאומי מאושרתבאופן רשמי ובעלת תוקף מחייב,המגובה בהקצאתמשאביםלאומייםבהתאםלסדריעדיפויות,יכולתושל הדרגהמדינילהכוויןאתצה"ל בראייה אסטרטגית ארוכת טווח, לאתגר אותו ולבצע בקרה ופ יקוח עליו לוקה ב חסר ובמקרים מסוימים אינה קיימת, לרבות בהיבטים של הכוונת התוכניות הרב- שנתיות של צה"ל וגופי הביטחון, קביעת תקציב הביטחוןוסדרי העדיפו יותלמימושו,אישורשינוייםארגונייםמשמעותייםבצה"לו בגופיהביטחוןובהם שינוי סד"כ. במצב זה, אף שהדרג המדיני הוא הנושא באחריות לגורל המדינה, יש לו קושי לעצב את תהליכי התכנון המרכזיים בצה"ל ובכך הואאינו מממש את מלוא אחריותו בנושא. במבחן התוצאה, אף שהצבא נתון למרותו של הדרג המדיני, במצב שבו הדרג המדיני אינו מקיים תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי, אינו מאשר אותה רשמית ובכלל זה אינו מקצה משאבים לאומיים בהתאםלסדריהעדיפויותשנקבעובה,צה"לנדרשלתכנןאתתוכניותהעבודהשלוואתבנייןכוחובעיקר בהתאם להבנת ו את המצב. כך נמצא כי אף שהקבינט המדיני- ביטחוני אישר תר"ש של צה"ל - תר "ש גדעון, לשנים 2016 עד 2020 , בינואר 2019 נכנס לתפקידו רמטכ"ל חדש, רא ל (במיל)'" אביב כוכבי, שהחליט שתר"ש גדעון תסתיים בשנת 2019 ובשנת 2020 תחל תר"ש חדשה - תנופה; תר"ש תנופה עיצבהאתצה"ללטווחשללפחותחמששנים,ואולםהיאלא התבססהעל תפיסתביטחוןלאומירשמית שאמורה לשמש מצפן בראייה אסטרטגית ארוכת טווח ושהיא בעלת תוקף מחייב ומגובה במשאבים הנדרשים למימושה; היא לא אושרה על ידי הדרג המדיני אף שבמסגרתה התקיימו שינויים ארגוניים משמעותיים41 כגון צמצום סד"כ טנקים42 ; בשנת 2020 צה"ל בפיקודו של הרמטכ"ל דאז רא ל (במיל)'" אביב כוכבי הוציא לפועל תוכני ו ת ל שינוי סד"כ של פלטפורמות עיקריות ללא הכוונה של הדרג המדיני בראייהאסטרטגית ארוכת טווחהנגזרת מתפיסת ביטחוןלאומי ועוד. עודעלהבביקורתכיגםגופיביטחוןנוספיםבנומנגנוניעבודהלהתמודדותעםמצבשלהיעדרשלתפיסת ביטחון סדורה ורשמית - הם גוזרים את הדירקטיבה של הדרג המדיני ו"מלקטים" את התייחסויות הדרגהמדיני באמצעות מנגנוניםשונים,עלסמךפגישותעבודהעםהדרגהמדיני,ניתוחמסמכיםשונים כגוןסיכומידיונים,הערכותמצבאסטרטגי ותועוד,ול פיה בוניםאתתהליכיהעבודההמרכזיים,כלאחד בדרכו .במצבזה,גובריםהסיכוניםל היעדרהגדרהברורהשלהאינטרסיםהלאומייםשלמדינתישראל; להיעדרסנכרוןוהסדרהביןגופיהביטחון בנוגע לתחומיהאחריותוהסמכות; להיעדרקביעהמחייבתשל הדרגהמדיניל גבי סדריהעדיפויותלטיפולבאיומיםובאתגרים; להיווצרותמרחבפרשנותעצמאישלכל גוף בנוגע לנדרש ולמצופה ממנו, דבר שעלול להוביל לסיטואציות של חוסר התאמה ואף סתירה ביחס ל מטרות שאינן מוצהרות באופן רשמי ופומבי של הדרג המדיני, ולהחמצה של תהליכי עומק ואירועים משמעותייםהמתרחשיםבסביבההאסטרטגית,כגון היווצרותאזוריעיוורוןל גבי איומיםהמצריכיםמתן מענה, הערכת חסראו יתר של האיומים והאתגרים שעימם מתמודדתהמדינה. 41 אביבכוכבי, "הקדמההרמטכ"ל," בין הקטבים- כתב העת של צה"ללאומנות המערכה 28 - 30 ( 1.10.20 .) 42 טקס פרידה מ'מרכבות הפלדה,"'" אתרהמרשתתשלצה"ל, 19.8.20 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 הדבר עולה בקנה אחד גם עם דבריהם של בכירים בדרג המדיני ובדרג הביטחוני לשעבר, ובהם ראש הממשלהלשעבר נפתלי בנט,שרהאוצר וחברהקבינטהמדיני- ביטחוני בצלאל סמוטריץ', שרהביטחון לשעבראביגדורליברמן,ח"כוהרמטכ"ללשעבררא"ל(במיל')גדיאיזנקוט,יו"רועדתהמשנהלתפיסת הביטחון ובניין הכוח עפר שלח, ראשי המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרור וד"ר איל חולתא, לפיהם גופי הביטחון בישראל קובעים את תוכניות העבודה שלהם, את בניין הכוח,את סדרי העדיפויות ואת חלוקת המשאבים בהתאם לראייתם ולא על פי תפיסת ביטחון סדורה מצד הדרג המדיני, והדרג המדינימתקשהלאתגראתגופיהביטחון.אףבדוחועדתנגללבחינתתקציבמערכתהביטחוןובנייןהכוח מדצמבר 2024 צוין כי הכיוונים המרכזיים בתוכניות העבודה של צה"ל מוכוונים בעיקר על ידי ראשי מערכת הביטחון, ואילו ההשפעה של הדרג המדיני אינה מספקת, והיא ממוקדת בתחומים מצומצמים מאוד, ובשלביםמאוח ר ים כשההשפעה כבר שולית. בנייןכוחושלצה"ל,ללא הכוונה אסטרטגיתארוכתטווחשמתווההדרגהמדיניעלבסיסתפיסתביטחון לאומי סדורה ורשמית הקובעת סדרי עדיפויות ומגובה בהקצאת תקציבים בהתאם, עלול לגרום לפערים בכשירות ובמוכנות של צה"ל, בסד"כ ועוד. פערים אלו, לרבות בנוגע לפלטפורמות עיקריות, לתחמושת קריטית ולכוח אדם , עלול ים לגרום לנזק ים שלתיקונ ם יידרשו שנים ו אף י יתכנו להם השלכות גורל יות בשעת חירום. יתרה מכך, במצב זה גובר הסיכון שצה"ל יכין את עצמו למימוש תוכניות אופרטיביות בעלות "היגיוןמבצעי" מסוים, ואילוהדרגהמדיני ידרושממנו לפעול ב התאם ל היגיון מבצעי"אחר." אילוהיהמתקייםתהליךעיתיוסדורלגיבושתפיסתביטחוןלאומיואישורהבאופןרשמי,ייתכןשהדרג המדיניוהדרגהביטחוניהיו מקיימים תהליכיחשיבה סדורים דניםומכריעים בשאלותיסוד ביטחוניות כגון הגישה העקרונית להתמודדות עם איומים רב-זירתיים, וזאת תוך הבנת המגבלות של ההישגים האפשריים במלחמה א-סימטרית, הבנת רמת הכשירות והמוכנות של צה"ל ו של יתר גופי הביטחון בטווח המיידי ובטווח הארוך, הבנת הפערים ככל שקיימים ביכולת לתת מענה לאיומים והמשמעויות הנובעות מכך ועוד. כפועל יוצא מכך, ייתכן והייתה מוגדרת אסטרטגיה באשר לאופן ההגנה על גבולות המדינה,ה נגזרת מגיבוש תפיסת ביטחוןלאומי, לרבות הסד "כ הנדרש ואופן הפעלתו, אשר היו מביאים את צה"ל ל היערכות טובה יותר בגבול עזה ב- 7.10.23 . עוד עלה בביקורתכיבהיעדר תפיסת ביטחוןלאומי רשמית ובעלת תוקףמחייביכולתושל הדרגהמדיני לבצע תיאום בין גופי הביטחון לוקה גם היא ב חסר . במבחן התוצאה קיימים פערים בתיאום ובשיתוף הפעולה בין גופי הביטחון, דבר הפוגע במיצוי ה אופטימלי של יכולות יהם, לרבות היכולות המודיעיניות וה מבצעיות, וב התמודדות גופי הביטחון עםאתגרי הביטחון הלאומי. מומלץ כי לאחר שראש הממשלה יחד עם הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה יגבשו ויאשרו את תפיסתהביטחוןהלאומיהרשמיתשלמדינתישראל,הםישתמשובהכמצפןלהכוונתכללגופיהביטחון לרבותצה"ל,ובכללזהלקבלתהחלטותבנושאיבנייןהכוחוהפעלתו,להקצאתתקציביםבהתאםלסדרי העדיפויות,לבדיקהאםהתר"שמגשימהאתיעדיהביטחוןהנדרשיםבהתאםלתפיסה,לתיאוםביןגופי הביטחון וליצירת שפה משותפת בין הדרג המדיני לגופי הביטחון. הדבר מקבל משנה חשיבות נוכח מלחמת חרבות ברזל והצורך להתאים את בניין כוחו של צה"ל לאתגרים הביטחוניים הקיימים ואלו מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 המתהווים תוך הבנת הצרכים התקציביים וסדרי העדיפויות להקצאתם בראייה אסטרטגית כלל- משקית. קריסת עקרונות תפיסת הביטחון הלאומי הבלתי רשמית שהשתרשה בישראל באירועי 7.10 בשבת 7.10.23 בוקר חג שמחת תורה, פתח ארגון הטרור חמאס במתקפת פתע רצחנית על מדינת ישראל., המתקפהכללהירישל אלפי רקטותופצצותמרגמה לעברישראלוחדירהשלאלפימחבלים ליישוביעוטף עזה והסביבה ולמחנות צה"ל במרחב. מחבלי החמאס רצחו יותר מ- 1,200 אנשים, ובהם אזרחים, חיילים ואנשי כוחות הביטחון וההצלה ; ביצעו מעשי אונס והתעללות אכזריים;ו חטפו לרצועתעזה251 בני אדם, כולל תינוקות וילדים. מתקפת הפתע הרצחנית על ישראל של ארגון הטר ור חמאס ב- 7.10.23 המחישה קריסה באחת של שלושה עקרונות היסוד: ההרתעה, ההתרעה וההגנה שהם שלושה מארבעת עקרונות היסוד שעליהם נשענת תפיסתהביטחון הלאומי הבלתי רשמיתשהשתרשה בישראל. מידת מימוש העיקרון הרביעי - עקרון ההכרעה, שבמוקד מלחמת חרבות ברזל, טרם הובהרה נכון למועד סיוםהביקורת. לצורךבחינה של קריסתעקרונות תפיסתהביטחון באירועי7.10 ,נסקרומסמכים בנושא תפיסתהביטחון שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו לממצאי הביקורת, דברי בכירי צה"ל בדיוני הקבינט המדיני- ביטחוני, דוח ועדת נגל, תחקיר השב"כ בנושא אירועי 7.10 , התחקיר של המוסד בנוגע לבחינת התנהלותו לפני 7.10.23 , מאמרים מקצועיים שפורסמו לאחר 7.10 של חוקרים בתחומי מדע המדינה, הביטחון ה לאומי,היסטוריהצבאית,מודיעין,אסטרטגיהועוד.כמוכןנציגימשרדמבקרהמדינה קיימו פגישות עם בעלי תפקידים בכירים לשעבר בדרג המדיני ובדרג הצבאי. להלן תוצג סקירה של עיקרי הדברים. יודגש כי הסקירה שלהלן אינה קובעת את הסיבות שהביאו לקריסת עקרונות ההרתעה, ההתרעה וההגנה באירועי ה- 7.10 , וכי סקירה זו אינה באה להחליף ביקורת מקיפה אשר תצביע על ליקויים או תטיל אחריות על מי מהגופים או בעלי התפקידים המעורבים באירועי 7.10 . מטרתה היא להעלות לדיון סוגיות בנוגעלקשרשבין תפיסת הביטחון הלאומי לאירועי7.10 . התוצאותהטרגיותשלאירועי7.10 ,עתקרסוההרתעה,ההתרעהוההגנהבעתובעונהאחת,ממחישותאת התלות ההדדית ביןהעקרונות: • ה רתעה נועדהלהביא אתההנהגהשלהאויבלחשושלפעולאלמולמדינתישראל מתוךהבנהשסיכויי ההצלחה נמוכיםומחיר הפעולה עלוללהיות לא כדאי ובלתינסבל מבחינתו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 • התרעה נועדה לאפשר למדינת ישראל ולמערכת הביטחון בפרט לה יערך מבעוד מועד לתת מענה ל איו מים. • הגנהנועדהלשמורעלשלמותההטריטוריאליתשלהמדינה,עלהאינטרסיםשלהועלביטחוןתושביה ואזרחיה. • הכרעה נועדה לשבור את כוח ההתנגדות של האויב ולגרום לו לאבד את יכולתו לפעול כנגד מדינת ישראל. התלות ההדדית בין העקרונות באה לידי ביטוי באופנים שונים - ההרתעה מאפשרת לייצר מרווחי זמן גדולים בין עימותים ובכך מסייעתלגופיהביטחוןלבנות את כוחם ולחזק את כושר ההכרעה הדרושלהם. ההרתעהוההתרעהתומכים במאמציההגנהמתוךהבנה שאיןבאפשרותהשלהמדינהלהגן מפניכלאיום שהוא מול כלל אויביה, לא מבחינה כלכלית ולא מבחינה מבצעית. התלות ההדדית בין העקרונות מחזקת את מאמצי הביטחון הלאומי אך אירועי ה- 7.10 ממחישים את החשיבות של תכנון תמהיל אופטימלי בין העקרונותשיבטיחכי במצב שבוההרתעהוההתרעהייכשלותוכלההגנהלבדהלתת מענהמספקלתקופה קצובה אשר תאפשרלגופי הביטחוןלרכז כוח מספק מול האיום. קריסת עקרון ההרתעה חודשים ספורים לפני מתקפת הפתע הרצחנית של חמאס על מדינת ישראל טענו ראש הממשלה בנימין נתניהו וראש אגף המודיעין בצה"ל (להלן - אמ"ן) אלוף (במיל') אהרון חליווה בדיוני הקבינט המדיני- ביטחונישחמאסמורתעואינומעונייןבעימותעםישראל.למשל,בדיוןשהתקיים ב- 9.5.23 בנושאהערכת מצב מבצע מגן וחץ הבהיר ראש הממשלה כי יש "לשמר את חמאס שמורתע מאז 'שומר החומות)'( ככל הניתן, מחוץלאירוע" ההדגשה אינה במקור)( בדבבד להיערך למע רכה רב-זירתיתולפגיעה משמעותית בו אם יחליט להצטרף. בדיון הוחלט כי לנוכח תמונת המצב, ה הערכות ו ההמלצות שהציגו גורמי הביטחון, תאושר דירקטיבה למבצע שתכלול בין היתר את שימור ארגון חמאס מחוץ למערכה, ואם הוא יצטרף ייעשה מאמץ לסיכול הנהגתו. בדיון שהתקיים ב- 22.8.23 בנושא הערכת מצב בעקבות גל פיגועי הטרור ביהודהושומרוןוגיבושהמלצותלפעולה,הציג ראשאמ"ן,אלוף(במיל')אהרוןחליווה,סקירהמודיעינית והתייחס ל"אסטרטגיות החמאס להשארת רצ"ע רצועת עזה][ מתחת לסף עימות" (ההדגשה אינה במקור). התבטאויותהדרגהמדיניוה דרגהצבאיבנוגעלכךש חמאסמ ורתע,מרוסןואינוחותרלמלחמהוכיהפעלת הכוח של צה"ל מול החמאס מייצרת הרתעה אפקטיבית, נעשו גם באופן פומבי, כפי שעולה מהדוגמאות שלהלן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 התבטאויות הדרג המדיני  בהצהרה לתקשורת שנתן ראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 21.5.21 43 , עם סיו ם מבצע שומר החומות, הוא ציין כי ה יעד המרכזי של המבצע היה " להנחית מכה קשה על ארגוני הטרור, לפגוע ביכולותיהם ולהשיב את השקט תוך ביסוס ההרתעה והוסיף:"," כך בדיוקעשינו".  בדבריםשכתבב- 22.6.22 נפתליבנט44 ,לרגלסיוםתפקידוכראשהממשלה,הואציין:"לאחרשנה אני מוסר חזרה דרום שקט ופורח, חמאס מורתע... שינינו את המציאות מקצה לקצה. מבעירה וטרור- לצמיחהושקט."  בהצהרה לתקשורת שנתן ראש הממשלה יאיר לפיד ב- 8.8.22 45 , עם סיום מבצע עלות השחר, הוא צייןכי המבצע" החזירלישראלאתהיוזמה.החזיראתההרתעההישראלית.כלהמטרותהו שגו". יצויןכיבתגובתושלראשהממשלהלשעבר,ח"כיאירלפיד,לטיוטתדוחהביקורת,צייןח"כלפיד כי בהצהרתו מיום 20.9.23 הואהזהיר מפני עימות רב- זירתי.  בריאיון לתקשורת שקיים ראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 15.5.23 46 בסיומו של מבצע מגן וחץ,, הוא אמר: " שינינו את משו ואת ההרתעה. אין לי ספק בזה בכלל", והוסיף: "יש לזה כמה תקד י מים, למשלמהשעשינולחמאסבשומרחומות-נתנולהםמכהשהםלאספגובתולדותיהם, ומאז הם לא ירו אפילו רקטה אחת לשטחנו. הם יורים אולי נ" מ מעל עזה אבל הם לא יורים לשטחנוולא בכדי, ולכן הם לאהשתתפולא במבצעהקודםולא במבצע הנוכחי". התבטאויות הדרג הצבאי  בדברים שנשא הרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') אביב כוכבי בדצמבר 2022 47 הוא ציין שהשקט בעוטף עזה הוא תוצאה של אסטרטגיה ש"המרכיב המרכזי שלה היה הפעלת כוח בשלושה אי רועיםעצימיםבשניםהאחרונות( חגורהשחורה, שומר החומות,עלותהשחר.) כתוצאהמכךלא רק שחמאסלא מגיב, אלא הוא אפילו לא שוקללהגיב לתקיפות שלנו ברצועת עזה". 43 "ראש הממשלה נתניהו בהצהרות משותפות לתקשורת עם שר הביטחון בני גנץ, הרמטכ"ל רא"ל אביב כוכבי וראש השב"כנדבארגמן," אתר המרשתת של משרדראש הממ שלה, 21.5.21 . 44 נפתלי בנט, אתר המרשתתשל הרשתהחברתית X לשעבר טוויטר,)( 22.6.22 . 45 "ראש הממשלהיאיר לפידבהצהרותמשותפות לתקשורת עם שר הביטחון בני גנץ",הערוץהרשמי של ראש ממשלת ישראל,אתרהמרשתתyoutube , 8.8.22 . 46 "נתניהו לחדשות 14 : מי שינסהאותנוביוםירושלים - דמו בראשו," אתר המרשתת של ערוץ14 , 15.5.23 . 47 אביבכוכבי, "הכח לעצב - כיצד מעצבים אתהמרחב סביבנודרך הפעלתכוח",סיכום הכנס השנתי שלמכון המחקר גזית (הזרוע של חטיבת המחקר באמ"ן) בנושא מודיעין, אסטרטגיה, טכנולוגיה ומה שביניהם, אתר המרשתת של צה"ל, דצמבר2022 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025  בריאיון שהתקיים עם ראש אמ"ן לשעבר אלוף במיל)'( אהר ו ן חליו וה ב- 13.9.22 48 הוא התייחס להפעלת הכוח של צה"ל מול עזה במבצע שומר החומות ובמבצע עלות השחר. ראש אמ"ן לשעבר ציין כי "זאת הקרנת עוצמה שמייצרת הרתעה" והוסיף: "אני אמרתי בפומבי, בהיותי ראש אגף המבצעים,שאניצופהשהשקטאחרי'שומרהחומות'יימשךחמששניםולמרותמבצעעלותהשחר אני עומד מאחורי אמירה זאת." בתגובתו מדצמבר 2024 על ממצאי הביקורת ציין רא"ל (במיל') אביב כוכבי בעוד הוא צוטט מנאומים פומביים, הרי שאת הערכת המצב המתמשכת והערכת המצב הנושאית מקיים הרמטכ"ל בחדרי חדרים, ושם נפרסים ניתוחיו, עמדותיו המלאות, הסתייגויותיו והנחיותיו. עוד הוא ציין כי לאחר מבצע שומר החומות (מאי 2021 ) הוא הזהיר כי החמאס אינו מורתע מספיק, וכי סינוואר אינו צפוי. משרד מבקר המדינה מציין כי דבריו של רא"ל (במיל') כוכבי מדצמבר 2022 כפי שהובאו בדוח זה נאמרו בסמיכות לזו שלאלוף(במיל') אהרוןחליווה,וכיבתגובתו שלאלוף(במיל')חליווה מדצמבר2024 עלממצאיהביקורת, הואצייןכיאמירתובנוגעלמורתעותחמאסשיקפהאתההערכההמודיעיניתהמקצועיתבאותהעת,שלה היו שותפים כלל קהיליית המודיעין,לרבות חטיבת המחקר באמ"ן ומודיעין פיקוד דרום. ב- 7.10.23 חמאס פתח במ תקפ ה נפשעת וחסרת תקדים על מדינת ישראל ובכך הופרכה למעשה ההנחה של צה"ל ושל הדרג המדיני, שאותה הציגו בדיוני הקבינט המדיני- ביטחוני חודשים ספורים לפני המתקפה וכןבתקשורת בשנים שקדמולמתקפה, ו לפיהארגוןהחמאסמורתעמעימותעםמדינתישראל. קריסת עקרון ההתרעה יכולותהתרעה מבוססותעליכולותמודיעיניות שונותומגוונות,כגוןמודיעיןגלוי, מודיעיןחזותי(ויזינט,) מודיעיןקשר(סיגינט)ומודיעיןאנושי(יומינט).לצדיכולותמודיעיניותאלה,יכולותטכנולוגיותמתקדמות נתפסו בצה"ל ובשב"כ כ"מכפיל כוח" בתחום ההתרעה. במסגרתגיבושהתוכניתהרב- שנתיתשלצה"לתנופהבהובלתרא"ל(במיל')אביבכוכבי,פרסםבאוקטובר 2020 מפקד פיקוד דרום דאז והרמטכ"ל מינואר 2023 עד מרץ 2025 רא"ל הרצי הלוי, לאחר שסיים את תפקידו כראש אמ"ן בצה"ל, מאמר בנושא "הגנה רב- ממדית"49. במאמרו הוא ציין כי כדי לקבל תמונה שלמה על המתרחש בכל נקודת זמן, וכדי שתהיה יכולת לתת את ההתרעה בזמן, נדרש לנטר את כל הממדים,ובכללזה אתהמתרחשבים,ביבשה, באווירובספקטרום.עודהואצייןכי ניטורכזה במשך זמן יאפשר להפוך מידע לידע בזכות אלגוריתמיקה מתאימה, לזהות חריגות מ ה שגרה ולייצר סימנים מעידים שקשה לזהותם אחרת - " כשאנו 'נקליט' את מרחב ההגנה, על כל ביט ופיקסל בכל אחד מהממדים ונזין את ההקלטה הזו למכונה הנכונה, היודעת לזהות אפילו חריגות ושינויים קלים מהשגרה - נדע להתריע בפני התקפה במרחב מסוים ולהיערך אליה". 48 "שיחה אחד על אחד עם ראש אמ"ן האלוף אהרן חלי ו וה בכנס המכון למדיניות נגד טרור," הערוץ הרשמי של אוניברסיטתרייכמן, אתרהמרשתתyoutube , 13.9.22 . 49 הרצי הלוי, " הגנהרב-ממדית," ביןהקטבים- כתבהעת של צה"ל לאומנות המערכה 28 - 30 ( 1.10.20 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 בהרצאה שנשא ראש השב "כ רונן בר ב- 27.6.23 50 הוא ציין שטכנולוגיית בינה מלאכותית (AI ) הוטמעה בארגון, וכי יכולותי ה לזהות אנומליו ת יוצרת חומה מגינה מול אויבינו, לצד היכולות המסורתיות של השב"כ. ב- 7.10.23 גופי המודיעין לא סיפקו התרעה לגבי מתקפת חמאס, וישראל הופתעה מ המת קפ ה. זאת למרות היותה של ישראל מעצמה צבאית וטכנולוגית אזורית בעלת יכולות מודיעין מתקדמות וגופי מודיעיןחזקים. קריסת עקרון ההגנה האיומיםהביטחונייםהייחודייםעלהיישוביםבעוטףעזהתוארובהחלטתהממשלהמאפריל2023 51 ,שבה צוין כי יישובים אלה הם תחת איום מתמיד של ירי תלול מס לול של רקטות ומרגמות; הפרות סדר לאורך הגבול; ו" טרור הצתות של שטחים פתוחים, יערות, שטחי חקלאות ויישובים ". כמו כן, יישובים אלה חשופים לניסיונות חדירה של מחבלים אליהם, לרבות באמצעות מנהרות התקפיות תת-קרקעיות ומהים, גם בתקופות של רגיעהיחסית. לאחרמבצעצוק איתןהוחלטלהקיםבגבולעםרצועתעזהמכשולהמתפרסעלפניכ- 65 ק"מוכולל חמישה מערכיהגנהמשלימים כלהלן:(א), חומהתת-קרקעיתפיזיתוטכנולוגית (ב);מכשולעיליהכוללגדר"שעון חול" בגובה של יותר מ-6 מ טרים, מערכת לעצירת רחפנים, כלי טיס ואמצעים נוספים (ג); מכשול ימי הכולל אמצעים לניטור חדירות מהים ומערכת נשק נשלטת מרחוק (ד); מערך מכ"מים ומצלמות לאחיזת השטח ולאיתור מנהרות (ה); חמ"לים ברמת הגדודים, החטיבות והאוגדה. כך עוצבה אסטרטגיית הגנה המשלבת בין הגנה מפני איומים קרקעיים ותת-קרקעיים, באמצעות המכשול, והגנה מפני א יומים אוויריים, באמצעות מערכות הגנה אקטיבית52 . הדרגהמדיני והדרג הצבאי התבטאובתקשורתכיהמכשולבגבולרצועתעזההואבלתיעביר,וכילישראל ישעליונותהגנתית.להלן כמה דוגמאות להתבטאויות כאלה. התבטאויות הדרג המדיני  בהצהרתו לתקשורת של ראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 21.5.21 53 , בסיומו של מבצע שומר החומות,הואצייןלגביהמכשול,כיכאשרחמאסניסהלהסתערעלישראל"הואנתקלבקיר:קיר ברזל, קיר בטון, קיר בלתי עביר". ראש הממשלה הוסיף: "החמאס ידע שמעל הקרקע, אם הוא ינסהלהיכנסלשטחנו,הואיחטוףאשרצחנית,ולכןהואניסהלבנותמנהרותטרורמתחתלקרקע 50 במסגרת אירועי "שבוע הסייבר" שלאוניברסיטתתלאביב. 51 החלט ת הממשלה 462 " , תוכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי 'עוטף רצועת עזה' לשנים 2023 - 2024 ותיקון החלטות ממשלה" ( 20.4.23 ,) עמ'36 - 37 . 52 "הושלמה בניית המכשול סביב רצועת עזה. כך זהנראה," אתר המרשתת של צה"ל, 7.12.21 . 53 "ראש הממשלה נתניהו בהצהרות משותפות לתקשורת עם שר הביטחון בני גנץ, הרמטכ"ל רא"ל אביב כוכבי וראש השב"כנדבארגמן," אתר המרשתת של משרדראש הממשלה, 21.5.21 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 כדי לחדור לשטחנו... אבל עכשיו הם גילו שהם חסומים בזכות קיר הפלדה שבנינו להגנת אזרחי ישראל".  בדצמבר 2021, עם סיום בניית המכשול, התייחס שר הביטחון דאז בני גנץ54 להיותו של המכשול פרויקט טכנולוגי ויצירתי, "השולל מחמאס אחתמהיכולות שאותן ניסה לפתח, ומציבקיר ברזל, סנסוריםובטון, בינו לביןתושבי הדרום". התבטאויות הדרג הצבאי  בדצמבר 2021 עם סיום בניית המכשול,, הסביר הרמטכ"ל דאז רא"ל (במיל') אביב כוכבי כי המכשול הזה הוא חלקמ'קירהברזל' של תפיסת ההגנה שלנו.""  במאמר שפרסם באוקטובר 2020 מפקד פיקוד דרום דאז והרמטכ"ל מינואר 2023 עד מרץ 2025 רא"ל הרצי הלוי בנושא הגנה רב-ממדית55, הוא ציין בין היתר כי מפגש של טכנולוגיה, מודיעין ויכולות מבצעיות מאפשר כיוםלתכנן ולממש עליונותהגנתית. עוד הוא ציין כי חמאסוחזבאללה מתכננים מהלכים התקפיים- קרקעיים לתוך שטח ישראל שתכליתם להסב נזק, לשבות שבויים, לייצר אפקט תודעתי קשה בקרב הציבור הישראלי ולהדהד תקשורתית שקרה משהו שטרם היה כמוהו. אך " פעילי אויב שינסו לפעול בשטחנו לא יצליחו במשימתם וישלמו על כך במחיר גבוה בנפש". ב- 7.10.23 חמאס פרץ את קווי ההגנה של ישראל כמעט באין מפריע וחדר ליישובי עוטף עזה והסביבה ולמחנותצה"ל במרחב.זאתאףשמערכתהביטחוןבנתהבגבולרצועתעזהמערךהגנהשמבוססעלאוגדה מרחבית וסד"כ צבאי נוסף, חומה תת- קרקעית פיזית וטכנולוגית, מכשול עילי שכולל מערכת לעצירת רחפנים,מכשול ימישכוללמערכתנשקנשלטתמרחוק,מערךמכ"מיםועוד. צה"ל(כמפקדההכללית,) פיקוד הדרום ואוגדת עזה לא עמדו במשימת ההגנה בגבול עזה. קריסת ההנחות של הדרגהמדיני ושל הדרג הביטחוני-צבאי ושל באירועי 7.10 • בדרגהמדיני,ראשיהממשלהבנימיןנתניהו ו נפתליבנטהצהירוכיהחמאסמורתע,מרוסןואינוחותר למלחמה. חודשים ספורים לפני מתקפת הפתע הרצחנית של חמאס הבהיר ראש הממשלה בנימין נתניהו במהלך דיון בנושא הערכת מצב של מבצע מגן וחץ ( 9.5.23 ) כי יש "לשמר את חמאס (שמורתע מאז 'שומר החומות') ככל הניתן, מחוץ לאירוע". ראש הממשלה בנימין נתניהו גם הצהיר בסיומו של מבצע שומר החומות ( 21.5.21 ) כי "הם [חמאס] גילו שהם חסומים בזכות קיר הפלדה שבנינו להגנת אזרחיישראל".הצהרותדומותבנוגעלמכשולבגבולרצועתעזהנאמרוגםעלידישרהביטחוןלשעבר בני גנץ. 54 הושלמה בניית המכשול סביב רצועת עזה. כך זהנראה,"" אתר המרשתת של צה"ל, 7.12.21 . 55 הרצי הלוי, " הגנהרב-ממדית," ביןהקטבים- כתבהעת של צה"ל לאומנות המערכה 28 - 30 ( 1.10.20 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 • בדרגהביטחוני- צבאי,הרמטכ"לרא"להרציהלויוראשהשב"כרונןברסברוכישילובןשלטכנולוגיות מתקדמות בצה"ל ובשב"כ עם היכולות הקיימות יסייע להתריע על התקפה וליצור חומה מגינה מול אויבינו הרמטכ"ללשעבר רא"ל (במיל') אביב כוכבי,וראש אמ"ןלשעבר אלוף (במיל') אהרון חליווה,. התבטאו גם הם בנוגע לכך שהחמאס מורתע, מרוסן ואינו חותר למלחמה, וחודש וחצי לפני המתקפה אף התייחס אלוף (במיל') אהרון חליווה ל"אסטרטגיות החמאס להשארת רצ"ע מתחת לסף עימות" במסגרת סקירה מודיעינית ש נתןלקבינט. תפיסתהביטחוןהלאומיבמבטצופהפניעתידבראיאירועי7.10 ועמדותבנוגעלקריסתעקרונות ההרתעה, ההתרעה וההגנה תפיסת ביטחוןלאומי רשמיתובעלת תוקף מחייב משמשת מצפןלבנייןהכוח ולהפעלתהכוחעלידי צה"ל וגופי ביטחון נוספים. כך למשל, במסמך אסטרטגיית צה"ל (פורסם לראשונה בשנת 2015 ועודכן בשנת 2018 ) צוין כי ההיבט הצבאי של תפיסת הביטחון הלאומי בא לידי ביטוי במספר עקרונות, לרבות (א) אסטרטגיה ביטחונית הגנתית (המכוונת בין היתר להבטיח את קיומה של ישראל וליצור הרתעה אפקטיבית); (ב) תפיסה מבצעיתהתקפית (המשיגהתוצאות ברורות.) הצורךלבחוןאתתפיסתהביטחוןהלאומישלישראלנוכחאירועי7.10 עלההןבדבריראשהממשלהוהן בדברישרהביטחוןכשלושהחודשיםלאחרהאסון,נוסףלאלושהעלוטענהזוטרםהאסון: בדיוןשקיים ראשהממשלהבנימיןנתניהוב- 10.1.24 בנוגעלתקציב הביטחוןובנייןהכוחהביטחוניהוא צייןכיאירועי 7.10 הובילו לשינוי יסודי של הבנת הביטחון ותחושת הביטחון במדינת ישראל, וכי "שינוי זה ידרוש התאמה מן היסוד של תפיסת הביטחון הלאומי, ובתוך כך שינוי מהותי באופן בו אנו בונים את כוחנו הביטחונילעתיד"(ההדגשהבמקור).במכתבששלחשרהביטחוןיואבגלנטלראשהממשלהבנימיןנתניהו ב- 8.1.24 בנושאעדכוןצורכיהביטחוןשלישראלבראי המלחמההוא צייןכי"אףשאיננוקרוביםלסיומה של המלחמה... ניתן כבר לעמוד על מספר תובנות מובהקות שעלינו להפיק מאירועי ה-7 באוקטובר 2023 ומהמלחמה עד כה. ביניהם: א. מלחמת "חרבות ברזל" תהווה נקודת מפנה בתפיסת הביטחון הלאומית של ישראל" (ההדגשה במקור.) יצוין כי גם במסמך שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו על ממצאי הביקורת בנושא "תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר - בחינה ראשונית" מאפריל 2024 ,צויןכי"מתקפתה- 7 באוקטוברמחייבתבחינהמעמיקהשלתקפות תפיסתהביטחוןו דרך היישום שלתפיסהזו בעשורים האחרונים (ההדגשה אינה במקור.)" יצוין כי תיאור העמדות המפורטות להלן נעשה במיקוד ובהתייחס לעקרונות תפיסת הביטחון הלאומי ומבלילהתייחסלסיבותשהובילולאירועי 7.10 שכןכאמור סיבותאלולא נבדקו בביקורת זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 עקרון ההרתעה משרד ראש הממשלה ממסמךשמסרמשרדראשהממשלהלמשרדמבקרהמדינהבתגובתו עלממצאיהביקורתבנושא"תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר - בחינה ראשונית" מאפריל 2024 עלה כי מניתוח ראשוני שביצע המל"ל בנושא תפיסת הביטחון של ישראל, המוכרת כתורה שבעל פה, על שלושת רבדיה - תורת הביטחון, אס טרטגיית ביטחון ותפיסת הפעלה, עלתה מסקנה מרכזית ולפיה עקרונות היסוד של הרובד התורתי שגובשועלידיבן- גוריון"נותרותקפיםאךבפועל הם)( לאיושמובשניםשקדמול־7.10 (ההדגשהבמקור)" וכי ישראל התרחקה מיישומן במהלך השנים. למשל, בכל הנוגע להרתעה בסיסית, ישראל לא עמדה על מספרמרכיבים"שנראהשהיולהםהשפעהישירהעלהחלטתחמאסליזוםאתמתקפתה- 7באוקטובר" ההדגשה אינה במקור.)( עוד צוין במסמך שמסר משרד ראש הממשלה כי אחד המרכיבים ה נוגע ים להרתעה ה בסיסית שישראל התרחקה מיישומו במהלך השנים הוא " תפיסת ההכרעה הקלאסית ". לפי המסמך, בניגוד לתפיסת בן־ גוריון, ישראל רידדה בעשורים האחרונים את חשיבות התמרון הקרקעי ההתקפי כמרכיב ליבה בהשגת הכרעה ו יישמה ״תחליפי הכרעה״ בסבבים מול עזה מאז מבצע ״עופרת יצוקה״ בשנת 2008 , וזאת "ללא בחינה אסטרטגית באשר להשפעת עניין זה על ראיית הצד השני באשר לעוצמת ההרתעה הבסיסית של ישראל ונכונותה להילחם על הקרקע". עוד צוין במסמך כי הנחיות הדרג המדיני בנושא עזה בשנים האחרונות "כללו, בין היתר: דחיית עימותים; הסתמכות על המכשול; מהלומות עיתיות; שימור חמאס ככתובת שלטונית אפקטיבית, מרוסנת ומרסנת" וכי גישה אסטרטגית זו של ממשלות ישראל " חלחלה לתוך התפיסה המבצעית של צה״ל בכל הנוגע להימנעות מהכרעת חמאס ועודדה חיפוש של 'תחליפי הכרעה'״. משרד מבקר המדינה מציין כי הנחיות אלה של הדרג המדיני בנוגע לדחיית עימותים עם החמאס עלו גם ממסמכים נוספים שהעביר משרד ראש הממשלה בתגובתו על ממצאי הביקורת וממסמכים שהעביר המל"ל. למשל: • ב- 7.4.19 שלח ראש המל"ל לראשי גופי הביטחון את דירקטיבות ראש הממשלה כבסיס לתכנון בניין הכוח והפעלתו וציין בין היתר כי ראש הממשלה קבע כי כדי להתרכז באיום האיראני יש להתייחס בהיבט הקשב והמשאבים בעיקר לזירה הצפונית, ובתוך כך "לעשות כל מאמץ לשמר את עזה כזירה משנית ולפיכך,, להימנע ככל הניתן מהסלמה (ההדגשה במקור)". עוד הוא ציין כי יעדי המדיניות הישראלית ברצועת עזה כוללים שקט ביטחוני לאורך זמן: דחיית עימות, מניעת טרור ופיגועים"", בידולביטחוני,מניעה/ צמצום חמאסוהשלמתה מכשולו"שימורכתובתשלטוניתאפקטיבית,מרוסנת ומרסנת (ההדגשות במקור)". • ב- 14.5.20 שלח ראש המל"ל לראשי גופי הביטחון את דירקטיבות ראש הממשלה בסוגיות ובזירות המרכזיות כבסיס לבניין הכוח, ובהתייחס לזירת רצועת עזה הוא ציין כי "יעדי המדיניות הישראלית ברצועה כוללים בין היתר שקט ביטחוני לאורך זמן בידול ביטחוני, מניעה/, צמצום התעצמות חמאס מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 והשלמת המכשול, שימור חמאס ככתובת שלטונית אפקטיבית, מרוסנת ומרסנת" (ההדגשות אינן במקור).כמו כן,צוינהדירקטיבהל"היערכותלמערכהברצועתעזה" בדומהלזושניתנהבאפריל2019 . • במצגת המל"ל ב- 2.7.23 בנושא "הזירה הפלסטינית - דיון ראש הממשלה" צוין בראשית עיקרי הדירקטיבההמדיניתברצועתעזה-" מאמץלשימוררגיעהלאורךזמן(זירהמשנית)" (ההדגשהאינה במקור) ,וכן די רקטיבות נוספות כלהלן- מינוף הכלים ההומניטריים- כלכליים להפעלתלחץ עלחמאס לשימור הרגיעה ולהמחשת מחיר ההפסד בהינתן הפרתה, שיפור מוכנות צה"ל לקראת סבב לחימה יזום אותגובתי, מניעת התעצמות ובחינת פתרונות ארוכי טווח ליציבות ממושכת. במבטצופהפניעתיד,צויןבמסמךשמסרמשרדראשהממשלהלמשרדמבקרהמדינהבתגובתועלממצאי הביקורת בנושא "הרתעה בסיסית כמרכיב ליבה בתפיסת הביטחון של ישראל" כי בראי 7.10.23 , ישראל נדרשת להעריך באופן מתמשך את מאזן ההרתעה הבסיסית שלה כפי שאויבי ישראל מפרשים אותו. עוד הומלץ במסמך כי בהערכת המצב האסטרטגית השנתית של המל"ל ייכתב פרק המלצות ייעודיות לשיפור מאזןההרתעה. יצויןכיח"כ והרמטכ"ללשעבררא"ל(במיל')גדיאיזנקוטמסרלמשרדמבקרהמדינהביולי2024 כיהדרג המדיני אמור לחבר את כלל העוצמות בישראל ליצירת הרתעה רבתי מתוך תפיסת ביטחון סדורה. עליו לבנותאצלהאויבאתההרתעהעלבסיס העוצמה ה צבאיתשלישראל,היותהשלהחברה יהשראליתחזקה ומלוכדת, הקשרים החזקים עם ארה"ב ועוד. צה"ל בדיון בקבינט המדיני- ביטחוני ממאי 2023 ציין ראש חטיבת המחקר באמ"ן דאז כי ההרתעה שהייתה בשומר החומות יצרה תנאים שחמאס לא מעוניינת בהתערערות ברצועת עזה. בדיון בקבינט המדיני- ביטחוני מפברואר 2023 ציין ראש חטיבת המחקר באמ"ן דאז כי כשמסתכלים על חמאס ברצועת עזה, רואים שההיגיון של חמאס לא השתנה - חמאס לא רוצה הסלמה. באותו דיון ציין ראש אמ"ן דאז כי עזה מרוסנת, וראשאגף המבצעים דאז ציין כי ברצועתעזה חמאס מורתעולא מעוניין בהסלמה. שב"כ מהתחקיר של השב"כ בנוגע ל- 7.10.23 56 צוין כי חל כרסום מתמשך בהרתעה הישראלית, זאת בין השאר נוכח היעדר תגובה ואי- גביית מחיר בגין צמצום חופש הפעולה של ישראל מעבר לגבול וכן בגין הכוונת פיגועים וטרור ביהודה ושומרון - מדיניות אשר "לקחה מהשב"כ את הרכיב המרכזי בסיכול טרור - התקפה." כמוכןצוין כיכאשרקרסהתפיסתהביטחוןשלישראל,המבוססתביןהיתרעלהרתעה,ישראל נשארה חשופה להחלטה של חמאס על התקפה "מתוך ביטחון לכאורה (שלא תוקף בשום דיון מערכתי) שהמודיעין יתריע בזמן". כאמור, בפועלהמודיעיןלא התריעעלמתקפת החמאס ב- 7.10 . 56 הדברים המובאים כאןובהמשך הדוחבהתייחס לתחקיר של השב"כ מובאים מתוך ה פרק "סיכוםראש השירות." מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 סקירת ספרות מקצועית במאמרים שעסקו בכישלון ההרתעה הישראלית מול החמאס הוצגו הסברים שונים לכישלון זה ואתגרים הנוגעים לאסטרטגיית ההרתעה. חלק מהמאמרים התייחסו לאסטרטגיית ה הרתעה של ישראל במובנה הרחב, הכוללת גם את ההרתעה מול ארגון חזבאללה, שהצטרף ללחימה ב- 8.10.23 ופתח חזית נוספת בגבולה הצפוני שלמדינתישראל. בעניין זה ראונספח א'. כמוכן,עלתהבמאמריםהשונים57 המלצהכיהדרגהמדיניוצה"לידונובתפיסתהרתעה עדכניתורלוונטית ובהתאמהטובהיותרשלאסטרטגיהזולמציאותהאסטרטגיתוהפוליטיתהבי ן-לאומית,ובכללזהיקיימו חשיבה מחודשת גם לגבי השאלה כיצד ניתן לבדוק אם יריב מסוים מורתע. זאת ועוד, חוקרים בתחומי הביטחון הלאומי58, הצבא והאסטרטגיה וביטחון הפנים, קראו בינואר 2024 59 לבחון לעומק את עקרונות תפיסת הביטחון ולהתאימה לנסיבות המשתנות ולמאפייני האיומים הקיימים, ובכלל זה לבחון את השאלה אם מדינת ישראל יכולה להרתיע אויבים הבונים את כוחם להשמדתה, או שמא במקרה כזה ל תפיס ת ההרתעה אין מקום. עקרון ההתרעה משרד ראש הממשלה בהתייחס לכישלון ההתרעה עלה מהמסמך שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו עלממצאיהביקורתבנושא"תפיסתהביטחוןבראיה-7 באוקטובר- בחינהראשונית",כימניתוחראשוני שביצעהמל"ל" התפיסה שחמאס מורתע הובילה לכישלוןבמתן התרעה מצבית [קרי התרעה קונקרטית ביחס למתקפה רחבה] לפני ה- 7 באוקטובר (ההדגשה אינה במקור)". לצד זאת, במכתב ששלח שר הביטחון יואב גלנטלראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 8.1.24 בנושאעדכון צורכיהביטחון שלישראל בראי המלחמה הוא ציין בנושא הרתעה והגנה כי " עלינו לתת משקל משמעותי עוד יותר ליכולותיו של האויב על פני המשקלשל כוונותיו (ההדגשה אינה במקור)". צה"ל מדיוןבקבינטהמדיני-ביטחוניב- 7.10.23 עולהכיהייתהחסרהלצה"להבנהבנוגעלהתהוותהאסטרטגית והאופרטיביתשלחמאס. בדיוןאמרהרמטכ"לדאזכיהאירועברובהמובנים"מפתיעאותנומאוד"וראש חטיבת המחקר באמ"ן דאז אמר כי "הפעם הראשונה שאנחנו דורכים את עצמינו לקראת איזה שהוא אירוע חריג...שמשהומתרחשהיא אתמול בשעות הלילה"וכי כנראה היהמהלךהונאה שלחמאס. 57 למשל ד״ר אמיר לופוביץ ותא"ל ( ב מיל') ד"ר מוני חורב שצוינובנספחא.'; 58 אל"ם (במיל') פרופ' גביסיבוניופרופ' קובי מיכאל. 59 אל"ם ( ב מיל') פרופ' גבי סיבוניופרופ' קובי מיכאל, " ישראל 2.0 - חזוןותשתית רעיונית אחרי המלחמה" ,מכון משגב לביטחון לאומיולאסטרטגיה ציונית ( 12.1.24 ). מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 שב"כ בתחקירהשב"כבנוגעל- 7.10.23 הוצגוכשליםהנוגעיםלפעילותהשב"כ, לרבותבתחומיהמחקר, האיסוף ותפיסת ההפעלה ופערים ניהוליים ומקצועיים, שהובילו לכשל במתן התרעה. לצידם, בראייה מערכתית, צוין כי לשב"כ ולצה"ל הוגדרה אחריות מקבילה למתן התרעה על מלחמה, אך המלצת מבקר המדינה לאחר מבצע "צוק איתן" לטפל בחלוקת האחריות על ידי הדרג המדיני לא מומשה, וגם השב"כ לא חתר להסדיר זאת מול צה"ל. אחד הלקחים המרכזיים שהעלה השב"כ הוא הסדרת האחריות הבין- ארגונית, לרבות בחינת הקצאתהמשאבים הלאומיים ביןגופי המודיעין. המוסד התייחסותלכישלוןההתרעהעלתהגם בתחקיר שערך המוסד. הגם שבתחקירהמוסד צוין כיהמוסד אינו אחראי לזירה הפלסטינית, בתחקיר צוין בין היתר כי המחקר המודיעיני במוסד הציג מאז מבצע שומר החומות ועד אמצע שנת 2023 הערכת מודיעין ולפיה חמאס אינו מורתע מהסלמה, אולם תובנות אלה לא תורגמולכדיהתרעהאסטרטגיתולפיהבכוונתחמאסליזוםמהלךרחבשלהסלמה. כמוכן,אףשהמחקר הצביע על שחיקה בהרתעה הישראלית,הוא לא עסק בהשלכה מסוימת מכך. סקירת ספרות מקצועית בראייה צופה פני עתיד טען במאי 2024 תא"ל ( ב מיל') ד"ר דב תמרי , יוצא קהילת המודיעין60, ש מושג ההתרעה המודיעינית הוותיק"" , המתייחס ל חשש ממתקפת פתע של צבא סדיר, חייב להיות מושפע מהשינויים שחלו באופי המלחמות והקונפליקטים האלימים באזורנו - ממלחמות גדולות למאבקים אלימים א-סימטריים - וכי מתפקידיה של ההנהגה הפוליטית ליצור ולטפח מערכת למידה החוקרת ולומדת כל הזמן. עוד טען תא"ל (במיל') ד"ר דב תמרי כי הספרות המחקרית העוסקת במודיעין מניחה ש ההפתעה היא תופעה המאפיינת את עבודת ארגוני המודיעין הממלכתיים, ועל כן אסור שהקברניטים בישראל יבטחו בה תרעה המודיעינית כ"קו הגנה אחרון," אלא עליהם לשאול כל הזמן: " מה יש לנו, למערכה ולמלחמה, היה ולא תהיה התרעה? מה הכוחות והיכולות הזמינים לרשותנו במצב של צורך בתגובה מידית אםלא נדע מראשעל אסון העומד להתרחשעלינו?." נוסף על כך, במאמרים שעסקו בכישלון ההתרעה עלו הסברים אפשריים לכישלון זה ואתגרים בתחום המודיעין- ראו בנספח ב.' 60 תא"ל ( במיל') ד"ר דב תמרי, "לא אהיה מופתע אם וכאשר (שוב) נופתע," מבט מל"מ - כתב עת לענייני מודיעין וביטחוןמביתהמרכזלמורשת המודיעין, גיליון97 ( מאי2024 ),עמ' 22 עד25 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 עקרון ההגנה משרד ראש הממשלה במסמךשמסר משרדראש הממשלהלמשרדמבקרהמדינהבתגובתועלממצאיהביקורתבנושא"תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר - בחינה ראשונית" עלה כי " תפיסת ההגנה של הפיקוד שהסתמכה על 'תחליפי הגנה' כמו המכשול והיכולות הטכנולוגיות על חשבון פריסת כוחות בפועל התגלתה כהימור מסוכןשגבהמחיר משמעותילמדינה" ההדגשה אינה במקור.)( עוד עלהמהמסמך כי בראייה רחבה יותר "צמצום הכוחות המתמרנים, לצד צמצום צבא י המילואים והחלשת תפיסת ההגנה המרחבית, מתגלה כטעות שהובילה לאימוץ תפיסת הפעלה מצד חזבאללה וחמאס שכוללת תמרון התקפי מצדם. התוצאה הייתה העדר כוחות להגנת הגבולות אל מול תגבור כוחות משמעותי ומתמשך אל מול הטר ור ביהו"ש (י הודה ושומרון") ההדגשה אינה במקור)(. צה"ל בדוח ועדת נגל צוין כי "הוועדה התרשמה שקיימים חוסרים מהותיים ביכולות ההגנה בגבולות, גם לאור לקחי ה- 7.10.23 וגם כתוצאה מהשתנות הזירה והצורך בחיזוק ההגנה בגבולות באופן משמעותי",\ וכי בהיעדרעומקפנימי"עלצה"ללבחוןגםתפיסתפעולהשל"עומקקדומני"ולחזקאת השיטההקיימתשל פיקודיםואוגדותגזרתיות. שב"כ בתחקי ר השב"כ בנוגע ל- 7.10 צוין בין היתר כי תפיסת המכשול לא התאימה לארגון בעל יכולות צבאיות. עודצויןבהתייחסליכולותהחמאסכיככלל,קצבההשתנותבשב"כלאהדביקאתקצבההשתנותבחמאס מאז שנת2007 - מארגון טרורל"סמי-מדינה שמחזיקה סמי- צבא." בעלי תפקידים לשעבר במע רכת הביטחון במבט צופה פניעתיד ציינו בעלי תפקידים בכירים בעבר בדרגהמדיני ובדרג הצבאי עמדות שונות כלהלן. • במבט צופה פניעתיד ציין שרהביטחון דאז יואב גלנט, במכתב שנשלחלראש הממשלה בנימיןנתניהו ב- 8.1.24 בנושא עדכון צורכי הביטחון של ישראל בראי המלחמה, כי נדרש שינוי תפיסתי ושדרוג משמעותיבמאמץההגנהבגבולות, וכיצה"לנדרשלבסס מחדש מספיקותהרתעתית אךגםמספיקות הגנתית בכלל גזרות הפעולה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 • אלוף (במיל') גיורא איילנד המליץ בינואר 2024 61 לשקם מהיסוד את תפיסת ההגנה לאורך כל גבולות המדינה,לרבות בקו התפר. • סגן הרמטכ"ל לשעבר אלוף ( ב מיל') יאיר גולן מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי נכון היה לנקוט שיטה של הגנה ניידת עם היבט התקפי, כדי לסכל איומים ולא לאפשר לאויב, שאינו בר- פיוס, להתארגן באופן חופשי בשטחו, בלילסכל זאת. • שרהביטחוןלשעברח"כ אביגדור ליברמן מסרלמשרד מבקרהמדינה בינואר 2024 כי תפיסת ביטחון אמורהלכלולעיקרון של מלחמת מנע (מכה מקדימה) שתמנע את התעצמותלאויב. • פרופ'קובימיכאלואל" ם(במיל')פרופ'גביסיבוני62 קראולחשיבהמחודשתבנוגעלמיצובושלביטחון הפנים כחלק בלתי נפרד של הביטחון הלאומי. נו סף על כך, גם בעלי תפקידים בכירים בעבר בדרג המדיני ובדרג הצבאי העלו עמדות שונות בנוגע לסיבו ת לכישלו ן ההגנהולאתגרים בתחוםזה - ראו בנספחג.' ✰ ב- 7.10.23 חמאס פתח במ תקפ ה נפשעת וחסרת תקדים על מדינת ישראל ובכך קרסו עקרונות תפיסת הביטחון הלאומי הבלתי רשמית שהשתרשה בישראל: • עקרון ההרתעה: הופרכה למעשה ההנחה של צה"ל ושל הדרג המדיני, שאותה הציגו בדיוני הקבינט המדיני- ביטחוני חודשים ספורים לפני המתקפה וכן בתקשורת בשנים שקדמו למתקפה, ו לפיהארגון החמאס מורתע מעימות עםמדינת ישראל. • עקרון ההתרעה: גופי המודיעין לא סיפקו התרעה לגבי מתקפת חמאס, וישראל הופתעה מ המת קפ ה. זאת למרות היותה של ישראל מעצמה צבאית וטכנולוגית אזורית בעלת יכולות מודיעין מתקדמות וגופי מודיעיןחזקים. • עקרון ההגנה: חמאס פרץ את קווי ההגנה של ישראל כמעט באין מפריע וחדר ליישובי עוטף עזהוהסביבהולמחנותצה"ל במרחב.זאתאףשמערכתהביטחוןבנתהבגבולרצועתעזהמערךהגנה שמבוסס על אוגדה מרחבית וסד"כ צבאי נוסף, חומה תת- קרקעית פיזית וטכנולוגית, מכשול עילי 61 אלוף(במיל')גיוראאיילנד,"הבעיותהעמוקותשנחשפובצה"למחייבותתפיסתביטחוןחדשה,"אתרהמרשתת n12 ( 5.1.24 .) 62 פרופ'קובימיכאלו אל"ם(במיל')פרופ'גביסיבוני,"מבטראשוניעלאבטחתיישוביםבראיהמלחמה" ,משגב-המכון לביטחון לאומיולאסטרטגיהציונית ( 2.1.24 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 שכוללמערכתלעצירתרחפנים,מכשולימישכוללמערכתנשקנשלטתמרחוק,מערךמכ"מיםועוד. צה"ל(כמפקדה הכללית), פיקוד הדרום ואוגדת עזהלא עמדו במשימת ההגנה בגבול עזה. קריסתעקרונות ההרתעה, ה התרעהו ה הגנהב- 7.10.23 היא תמרוראזהרהמהדהדבנושא קביעתהאיזון הנכון שבין העקרונות, ובפרט בין עקרון ההתרעה לעקרון ההגנה. הישענות על התרעה ללא היערכות מספקתלהגנה על גבולות המדינה עלול ה להביא לתוצאות טרגיות ולהישנותאירועי 7.10 . משרד מבקר המדינה מציין כי היבטים תפיסתיים ועקרוניים בנוגע להרתעה, להתרעה ולהגנה שעלו במסמכים שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו על ממצאי הביקורת, בדברי בכיריצה"לבדיוניהקבינטהמדיני-ביטחוני,בדוחועדתנגלובתחקיריםשלגופיהביטחוןמדגישיםאת הצורךהחיונילעסוקבתפיסתביטחוןהלאומישלישראלבאופןסדורועיתי,בראייהמתכללתשתאפשר לייצר תיאום בין גופי הביטחון בראי מערכת שלמה ואחודה ולתאם ציפיות בין הדרג המדיני למערכת הביטחון. בביקורתעלהכיהןהדרגהמדיני,ראשהממשלהבנימיןנתניהוושרהביטחוןלשעבריואבגלנטוהןגופי הדרג הביטחוני - צה"ל, שב"כ, מוסד, רואים צורך לבחון את תפיסת הביטחון של ישראל, או עקרונות מסוימים בה, נוכחאירועי 7.10. עמדה זו עולה גם בקרב גורמיםלשעבר במערכת הביטחון. משרדמבקרהמדינהממליץכינוכחאירועי7.10,ראשהממשלהיבחןיחדעםהקבינטהמדיני- ביטחוני או הממשלה במסגרת גיבושה של תפיסת ביטחון לאומי סדורה את האיזונים הנכונים בין עקרון ההרתעה, עקרון ההתרעה ועקרון ההגנה, וכן את אופן התאמת מימושם של עקרונות אלה לנסיבות המשתנות ולמאפייני האיומים במציאות הקיימת והצפויה, מתוך הבנה שלא תמיד תהיה התרעה ו"קו המגע לעולם ייפרץ". גיבושה של תפיסת ביטחון עדכנית אינה יכולה להבטיח בהכרח כי לא יישנו אירועים דוגמת 7.10.23 . ואולם עצם קיומו של תהליך עיתי וסדור לבחינה של תפיסת הביטחון הלאומי העדכנית יסייע לדרג המדיני, בשילוב הדרג הביטחוני, לקיים תהליכי חשיבה עמוקים, לבחון הנחות יסוד, לברר לעומקן שאלות מהותיות, להגדיר יעדים ולבחון את היכולת לממשם, להקצות משאבים בהתאם, וליצור שיח ושפה משותפת בין הדרגים השונים63 . ס יכום תפיסתביטחוןקובעתיעדיםאסטרטגייםוסדריעדיפויות;מסייעתלתיאוםביןגופיהביטחון;משמשת מצפן לבניין הכוח של צה" ל ושל יתר גופי הביטחון ולהפעלת כוח על ידיהם; תומכת בקבלת החלטות מתוך הבנת יכולות הצבא והתאמת המטרות לאמצעים; יוצרת שפה משותפת בין הדרג המדיני לגופי הביטחון;ותומכתבקבלתהחלטות לגבי הקצאתהתקציב.תפיסתביטחוןלאומיחשובהבמיוחדלמדינת ישראל,מדינת הלאום של העם היהודי, עקב היותה מוקפת אויבים ומצויה במלחמתקיוםמתמשכת. 63 ראו בנספח ד' עמדות שונות בנוגע לקשר שבין אירועי 7.10 לתפיסת ביטחון לאומי רשמית או להיעדרה של תפיסה כזאת מנקודת מבטכוללתועקרונית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 מאזקוםהמדינהנעשוניסיונותהןעלידיהדרגהמדיני הןעלידימערכתהביטחוןלגבשולאשרתפיסת ביטחון לאומי, ניסיונות שממחישים את הבנתם כי הדבר חשוב ונדרש למדינת ישראל. בין הניסיונות הרשמייםהבולטים-גיבושתפיסתביט חוןעדכניתלישראל משנת1998 ביוזמת שרהביטחוןדאזיצחק מרדכי ובריכוז מנכ"ל משרד הביטחון דאז דוד עברי; גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות המשתנה בשנת 2006 ביוזמת שר הביטחון דאז שאול מופז ו בראשות השר לשעבר, דן מרידור; גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל ו התאמתה למציאות העדכנית בשנת 2017 על פי מינוי מנכ"ל משרד הביטחון דאז האלוף (במיל') אודי אדם את סגן הרמטכ"ל דאז האלוף יאיר גולן וגיבוש תפיסת ביטחון ועקרונות למדיניות ביטחון בשנת 2021 על ידי האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון דאז אלוף (במיל') אמיר אשל. ואולם ראשי הממשלה, הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה מעולם לאאישרו תפיסת ביטחוןלאומי רשמית ולא פרסמולציבור מסמך בנוגעלאסטרטגיית הביטחון הלאומי של המדינה, כנהוג במדינות מערביות שונות, כגון ארה"ב, בריטניה, גרמניה, צרפת ויפן.זאתביןהיתרמשוםשתפיסהרשמיתמחייבתאתהדרגהמדינילקבועסדריעדיפויות,לעיתיםגם בנושאיםשנוייםבמחלוקתשהואאינומעונייןלהכריעלגביהם,וכןמייצרתאחריותיות(Accountability ) שלהדרגהמדיני כלפי אזרחיהמדינה. אף שראש הממשלה בנימין נתניהו יזם כתיבה של תפיסת ביטחון לאומי למדינת ישראל בשנים 2017 - 2018 ופעל להטמעתה באמצעות הצגתה לקבינט המדיני- ביטחוני ולגופי הביטחון ולעדכונה ולמתן דירקטיבותלגופי הביטחון על בסיס תפיסתו, הוא לא סייםאת אשר החל ולאהביאלידי אישור תפיסת ביטחוןלאומירשמיתלמדינתישראלו אףלאהביא לקבלתהחלטהמחייבתבנוגעלאבןהיסודשליישום התפיסה- שינויבסדריהעדיפויותהלאומיים והקצאתתוספותתקציבניכרותלצורכיהביטחוןעלחשבון צרכים אחרים; זאת חרף החשיבות שהוא ייחס ל נושא ו העובדה שהוא עצמו הכיר ב צורך שבו. בכך הוא לאמימש את אחריותו בנושא ותפיסתו נותרהללא יכולתלממשה כהלכה ו ללא תוקףמחייב. בהיעדרתפיסתביטחוןלאומימאושרתרשמיתובעלתתוקףמחייב,שמגובהבהקצאתמשאביםלאומיים בהתאם לסדרי עדיפויות, יכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל בראייה אסטרטגית ארוכת טווח, לאתגר אותו ולפקח עליו לוקה בחסר ובמקרים מסוימים לא קיימת. אף בדוח ועדת נגל לבחינת תקציב מערכת הביטחון ובניין הכוח מדצמבר 2024 צוין כי הכיוונים המרכזיים בתוכניות העבודה של צה"ל מוכווניםבעיקרעלידיראשימערכתהביטחון,ואילוההשפעהשלהדרגהמדינ יאינהמספקת,ממ וקדת בתחומים מצומצמים מאוד, ובשלבים מאוח ר ים כשההשפעה כבר שולית. במצב זה, אף שהדרג המדיני הוא האחראי לגורל המדינה, יש לו קושי לעצב את תהליכי התכנון המרכזיים בצה"ל. במבחן התוצאה צה"לנדרשלתכנןאתתוכניותהעבודהשלוואתבנייןהכוחשלובעיקר בהתאםלאופןשבוהואמביןאת המצב או על פי דירקטיבות הדרג המדיני, שעשויות להשתנות עם החילופים התכופים של ממשלות ישראל ואינן נשענות על תפיסת ביטחון סדורה. גם גופי ביטחון אחרים בנו מנגנוני עבודה להתמודדות עםמצבשלהיעדרתפיסתביטחוןסדורהורשמית- הם גוזריםאתהדירקטיבהשלהדרגהמדיניהמכהן ו"מלקטים" את התייחסויותיו, ולפיה בונים את תהליכי העבודה המרכזיים, כל גוף בדרכו. במצב זה גוברים הסיכונים ל היעדר הגדרה ברורה של האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל; להיעדר סנכרון והסדרה בין גופי הביטחון בנוגע לתחומים שבאחריותם ובסמכותם; להיעדר קביעה מחייבת של הדרג המדיני בנוגע לסדרי העדיפויות לעניין ההתמודדות עם איומים ואתגרים; להיווצרות מרחב פרשנות עצמאי של כל גוף ל גבי ה נדרש ו ה מצופה ממנו, דבר שעלול להוביל לסיטואציות של חוסר התאמה ואף מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 סתירה בנוגעל מטרות שאינןמוצהרותבאופןרשמיופומבישלהדרגהמדיני ולהחמצהשל תהליכיעומק ואירועים משמעותיים המתרחשים בסביבה האסטרטגית, כגון היווצרות אזורי עיוורון ל גבי איומים המצריכים מתןמענה, הערכתחסר אויתר של האיומים והאתגרים שעימםמתמודדתהמדינה. ייתכן שאילו היה מתקיים תהליך עיתי וסדור של גיבוש תפיסת ביטחון לאומי ואישורה באופן רשמי, הדרג המדיני והדרג הביטחוני היו מקיימים תהליכי חשיבה סדורים ו דנים ומכריעים בשאלות יסוד ביטחוניות כגון הגישה העקרונית להתמודדות עם איומים רב- זירתיים בגבולות המדינה והרחק ממנה, וזאתתוךהבנת המגבלותשל ההישגיםהאפ שרייםבמלחמהא-סימטרית וההשפעהשלמלחמותארוכות על חוסנה של המדינה, הבנת רמת הכשירות והמוכנות של צה"ל ושל יתר גופי הביטחון בטווח המיידי ובטווח הארוך, הבנת הפערים ככל שקיימים ביכולת לתת מענה על איומים והמשמעויות הנובעות מכך ועוד. כפועל יוצא מכך, כנגזרת מגיבוש תפיסת ביטחון לאומי,ייתכן שהי יתה מוגדרתאסטרטגיה אחרת באשרלאופןההגנהעלגבולותהמדינה, לרבותלגביהסד "כהנדרשואופןהפעלתו, אשרהיומביאיםאת צה"ל ל היערכות טובה יותר בהגנה על גבולעזה ב- 7.10.23 . עלראשהממשלהלהוביליחדעםהקבינטהמדיני-ביטחוני אוהממשלהתהליךסדורשלגיבושתפיסת ביטחוןלאומיכתובה;שבמסגרתוהםי קבע ו ביןהיתראתהאינטרסיםהלאומייםשלהמדינהבהיבטים ביטחוניים, מדיניים, כלכליים וחברתיים-תרבותיים, את יעדי- העל שלה ואת סדרי ה עדיפויות שלה בראייה כוללת; ולאחר מכן עליהםלאשר את תפיסת הביטחון הלאומי ולתת לה תוקףרשמי. עוד מומלץ כי ראש הממשלה יפרסם לציבור בחתימתו את תפיסת הביטחון הלאומי הרשמית, זאת כחלק מיישום עקרוןהאחריותיותשלהממשלהכלפיאזרחיה.נוסףעלכך,מומלץכיתפיסתהביטחוןהלאומישתאושר תשמשאת הדרגהמדיני בין היתרלקבלתהחלטות בנושאיבניין הכוח והפעלתו והקצאתמשאבים. מתקפת הפתע הרצחנית על ישראל של ארג ון הטרור חמאס ב- 7.10.23 המחישה קריסה באחת של שלושה עקרונות היסוד: ההרתעה, ההתרעה וההגנה - שלושה מארבעת עקרונות היסוד של תפיסת הביטחו ן הבלתי רשמית שהשתרשה בישראל המבוססת על משנתו של דוד בן-גוריון. קריסת העקרונות היא תמרור אזהרה מהדהד בנושא קביעת האיזונים שב ין העקרונות, ובפרט בין עקרון ההתרעה לעקרון ההגנה. הישענות על התרעה ללא היערכות מספקת להגנה על גבולות המדינה עלולה להביא לתוצאות טרגיות ולהישנותאירועי 7.10 , ואףחמורמכך. משרדמבקרהמדינהממליץכינוכחאירועי7.10,ראשהממשלהיבחןיחדעםהקבינטהמדיני-ביטחוני או הממשלה, במסגרת גיבושה של תפיסת ביטחון לאומי סדורה, את האיזונים הנכונים בין עקרון ההרתעה, עקרון ההתרעה ועקרון ההגנה, וכן את אופן התאמת מימושם של עקרונות אלה לנסיבות המשתנות ולמאפייני האיומים במציאות הקיימת והצפויה מתוך הבנה שלא תמיד תהיה התרעה ו"קו המגעלעולם ייפרץ".גיבושהשלתפיסתביטחוןעדכניתאינהיכולהלהבטיחכילאיישנואירועיםדוגמת אירועי 7.10 . ואולם עצם קיומו של תהליך עיתי וסדור לבחינה של תפיסת הביטחון הלאומי העדכנית יסייע לדרג המדיני, בשילוב הדרג הביטחוני, לקיים תהליכי חשיבה עמוקים, לבחון הנחות יסוד, לברר לעומקן שאלות מהותיות כגון האם האויב מורתע והאם המודיעין מספק, להגדיר יעדים ולבחון את היכולת להשיגם לנהל סיכונים ולהגדיר מהו הסיכון השיורי שמדינת ישראל יודעת להתמודד איתו,, להקצותמשאבים בהתאם לכך וליצורשיח ושפה משותפת ביןהדרגים השונים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 יצוין כי לקראת סיום הביקורת ולאחר שנשלחה טיוטת הדוח להתייחסות נחקק ביוני 2025 חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . על פי חוק זה, עם כינונה של ממשלה חדשה, יגבש המל"ל את הצעת האסטרטגיה המדינית- ביטחונית של מדינת ישראל, שתתייחס להנחות היסוד בנוגע לאתגרים ולהזדמנויות המדיניים והביטחוניים הניצבים בפני מדינת ישראל, יפורטו בה האיומים והאתגרים ודירוגם וכן האמצעים והדרכים להתמודד עימם, לרבות הצגת חלופות לפירוט האמור. עוד נקבעבחוק כי הממשלה או הקבינטהמדיני- ביטחוני יאשרואתהאס טרטגיההמדינית- ביטחונית בתוך חמישה חודשים מיום כינון ממשלה חדשה, לאחר שהונחה לפניה הצעת אסטרטגיית הביטחון הלאומי שגיבשהמל"ל והוצגו בפניההחלופות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 נספח א' - דוגמאות מתוך הספרות המקצועית שעסק ו בכישלון ההרתעה הישראלית מול החמאס יצויןכיסקירהזו מציגה דוגמאות מתוך הספרות המקצועית ומובאת בשם דובריה. איןבסקירה זובכדילהחליףביקורתבנושא. ד"ראמירלופוביץ,מרצהבכירבביתהספרלמדעהמדינה,ממשלויחסיםבין- לאומייםבאוניברסיטתתלאביב, טען במרץ 2024 64 כי ההרתעה הישראלית מול החמאס התבססה על שני מרכיבי יסוד - האחד הרתעה על ידי איום בענישה במקרה של פגיעה בישראל, זאת באמצעות פעולות מבצעיות ובאמצעות הצהרות ישירות של מקבליההחלטותבישראל;והשני- הרתעהעלידימניעה,קריהישענותעלמרכיביההגנהשלישראל,ובראשם המכשול היבשתי בגבול הרצועה ואמצעי הגנה אחרים דוגמת כיפת ברזל, שנועדו להבהיר לחמאס שהוא לא יצליחלפגועבישראל.ואולםנוכחסבבי האלימות ה חוזריםונשניםביןישראללחמאס,שהתרחשוחרףהתגובה העוצמתית של צה"ל, והג ידול ב עוצמת האלימות של חמאס מסבב לסבב , לרבות מספר הרקטות ששיגר וטווח הפגיעה שלהן, לא בטוח כלל שה הרתעה כלפי חמאס הייתה אפקטיבית. ואולם למרות השפעתה המוגבלת, ההרתעהנותרהנדבךמרכזיבהתמודדותעםחמאס,ואףנוצרההישענותיתרעליהכחלקמזהותההעצמיתשל ישראלכשחקןמרתיע.לדבריו,למקבליההחלטותהיהנוח" לספראתהסיפור"שלפיוחמאסמורתע ולהשטיח את השיחהישראלי לגבי ההשפעההמעטהשיש ל איומיםשלישראלעל התנהגותושלחמאס. 65 תא"ל ( ב מיל') ד"ר מוני חורב , חוקר בכיר במרכז בגין- סאדאת למחקרים אסטרטגיים, טען באפריל 2024 כי תפיסתההרתעהה"ישנה"שלישראל - מול צבאות סדירים - כשלה מולהיריב ים הא-סימטריים (ארגוני טרור שאינו מדינתיים), דוגמת חמאס וחזבאללה, שמוטמעים במרחב החיים האזרחי. קובעי המדיניות בישראל הגדירו את מטרות ההרתעה באופן מצומצם, מתוך קו מנחה של חזרה מהירה לשקט, ולא ערכו בירור מקיף ולא בחנו את מאמצי ההרתעה הלא צבאיים. עוד טען ד"ר חורב שתפיסת הרתעה הרלוונטית לסוג העימותים הנפוץ של ישראל לא הוגדרה כראוי, לא נבנתה כראוי, ולא ניתן היה ליישמה כראוי , ושאלות מהותיות נותרו ללאבירור,ובכללזהמה הםיעדיההרתעהוכיצדהםאמוריםלהשפיעעלהגישההאופרטיביתהצבאית? כיצד ניתן להרתיע אויב א-סימטרי דל בנכסים, אך בעל עוצמה צבאית הולכת וגדלה? כיצד יש לשלב בין הפעולה הצבאית ל מאמצים האסטרטגיים האחרים ועוד.? תא"ל (במיל') ערן אורטל,לשעבר מפקד מרכזדדולחשיבה צבאיתבין- תחומית בצה"ל,טעןביוני2024 66כי ב- 25 השנים האחרונות מתנהלת מלחמה איראנית- ישראלית באמצעות שלוחי איראן (דוגמת חזבאללה), וכי ישראל ניהלה מלחמה זו מתוך אסטרטגיה שגויה שנשענה על ההנחה כי היא הצד החזק , היא מעצמה אזורית, ולכן תוכל להרתיע את שלוחי איראן באמצעות יתרונותיה בעוצמת אש ו באיכות המודיעין, בלי להסיר את האיוםהצבאי. במישורהצבאיישראלהניחהבטעות שעוצמת ה הצבאית- בעיקרהעוצמההאווירית- מתאימה, ולאנדרשותבה אלא הוספת עקרון ההגנהוהתאמותקלותנוספות. 64 ד״ר אמיר לופוביץ,"ההרתעה הישראלית ומתקפת ה-7 באוקטובר" , המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS ,) (מרץ 2024 .) 65 תא"ל ( ב מיל') ד"ר מוני חורב, " כישלון 'תפיסת ההרתעה' מול יריבים אסימטריים - האומנם הייתה תפיסה"?, בין הקטבים- כתב העתשלצה"ל לאומנות המערכה 41 ( 3.4.24 .) 66 תא"ל (במיל') ערן אורטל, "ל נצח במלחמת שלושים השנים," מרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים, אוניברסיטתבר- אילן ( 13.6.24 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 נספח ב' - דוגמאות מתוך הספרות המקצועית שעסק ו בכישלון ההת רעה יצוין כי סקירה זו מציגה דוגמאות מתוך הספרותהמקצועית ומובאת בשם דובריה. אין בסקירהזו בכדי להחליף ביקורת בנושא. אל"ם ( במיל') שלמה קשי ותא"ל ( ב מיל') דודו צור יוצאי קהילת המודיעין,, טענו במאי 2024 67 כי במשך עשרות שנים הטיפולהמודיעיניהשוטף ב נוגע ל מבצעי ם ו סיכול ים טופח, קיבל משאבים רביםוצבריוקרה והצלחות רבות. בכךההצלחההרבה במבצעיםו בסיכוליםתרמהליצירת אשליה בקרבמקבלי ההחלטות, בכיריהצבא ,התקשורתוהציבורש המודיעיןיודעהכל"" .זאתבעודש המחקרהאסטרטגי-התרעתי,למשל לגבי עולם "הכוונות" של מנהיגים ומדינות, שמובנה בו קושי מתודולוגי עמוק, דרך במקום. אל"ם קשי ותא"לצור ציינושבמבחן התוצאה קהילתהמודיעין שכההצליחהב"מבחני"המבצעיםוהסיכולים שגתה בשני "המבחנים" האסטרטגי םי והביאה לשתי ההפתעות הגדולות והקשות ביותר שספגה מדינת ישראל מאזהקמתה - מלחמת יום כיפור ומלחמתחרבות ברזל. אל"ם (במיל)' ד"ר בני מיכלסון, יוצא קהילת המודיעין וחוקר בתחום ההיסטוריה הצבאית, טען במאי 2024 68 כיאףשתוכניתלמתקפהכוללתשלחמאסהייתה מצויהבצה"ל,אמ"ן בכללומודיעיןפיקודדרום בפרט לא היו ערוכים בסיכומי מודיעין69 לתוכנית מגננה כוללת נגד מתקפה מרצועת עזה (תוכנית "רוח דרום").זאתעלרקעהאוריינטציהשליוותהאתצה"לבשניםהאחרונותוהתבססהעלתוכניתאופרטיבית למתקפה נגד רצועתעזה במטרהלהשמיד אויב, בלילכבושאת שטח רצועתעזה (תוכנית"רוח דרום.)" פרופ' אורי בר-יוסף, חוקר בתחומי הביטחון הלאומי, המודיעין והסכסוך הישראלי- ערבי, טען בינואר 2024 70 כי ישראלהיאהדמוקרטיההליברליתהיחידהבעולםשבהמעריךהמודיעיןהלאומיהואגוףצבאי, וכי המצב שבו אנשי הצבא הם חוקרי המודיעין המובילים במדינה בסוגיות מדיניות, כלכליות, חברתיות או תרבותיות הוא מצב בלתי בריא. כמו כן, יש במצב זה בעיות נוספות, ובהן מעמדו של אמ"ן כמעריך הלאומי הבכיר, שמקנה לו עוצמה רבה בתהליך קבלת ההחלטות ובקביעת סדרי העדיפויות של ישראל; הניגודביןערכיהצבא,ובהםהיררכיהברורהוציותלפקודות,וביןערכיהמחקר,המושתתיםעלפתיחות; משךהתפקיד של חוקר בצה"ל, שאינו מאפשרלו להגיע לרמתהמומחיותהמקצועיתהנדרשת;ועוד. 67 אל"ם(במיל')שלמהקשיותא"ל( ב מיל')דודוצור" כשלימודיעיןבהפתעות1973 , 2023:מצטייניםב'סודות' כושלים ב' תעלומות",' מבטמל"מ - כתב עת לעניינימודיעיןוביטחון מבית המרכז למורשתהמודיעין, גיליון 97 ( מאי2024 ,) עמ'10 - 13 . 68 אל"ם (במיל)' ד"ר בני מיכלסון, " העשור האבוד - בניין הכוח המודיעיני," מבט מל"מ - כתב עת לענייני מודיעין וביטחוןמביתהמרכזלמורשת המודיעין, גיליון97 ( מאי2024 ,) עמ'38 - 40 . 69 על פי המילון למונחי צה"ל, סיכומי מודיעין הם סיכומים כלליים לענייני מודיעין, כגון אירוע מודיעיני או פרויקט מודעיני. 70 פרופ' אורי בר-יוסף, "התרעה במשבר," מערכות - בית התוכן המקצועי של צה"ל לצבא ולביטחון לאומי, גיליון 501 ( ינואר2024 ) עמ',22 - 27 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 פרופ' אורי בר-יוסף טען בינואר 2024 71 כי הכישלון המודיעיני ב- 7.10.23 שונה מקודמיו, ולפיכך דורש פתרוןאחר,וקראולהעביר אתתפקיד המעריךהלאומיל גוףאזרחי מצומצם,תחת משרדראשהממשלה, שיקיים יחסי גומלין עם שאר ארגוני המודיעין וישים בראש מעייניו את הלימוד, ה ניתוח ו הכתיבה של מסמכיםבסוגיותהאסטרטגיותהמרכזיות. בדומה,אל"ם במיל)'(מתינורסלעותא"ל במיל)'(ד"ריוסיבן ארי,יוצאיקהילתהמודיעין,קראובמאי2024 72 לאמץאת מודלהמודיעין האמריק ניולהקיםגוף- עלבעל סמכות שיהיה כפוף לראש הממשלה ויהיה מעל ראשי שלושת שירותי המודיעין, ובמקביל תישמר גם הזיקה הישירה בין ראשי המוסד והשב"כ לראש הממשלה . יש שטענו73 כי מההפתעה שחוותה ישראל, הן ב- 7.10.23 והן במערכה מול חמאס במלחמת חרבות ברזל, יש להקיש וללמוד לגבי חזבאללה, ובכלל זה לנקוט הערכת מצב מחמירה ולהיערך היטבבהגנה, אך טוב מכך- בהתקפה. 71 פרופ' אורי בר- יוסף, "התרעה במשבר," מערכות - בית התוכן המקצועי של צה"ל לצבא ולביטחון לאומי, גיליון 501 ( ינואר2024 ) עמ',22 - 27 . 72 אל"ם במיל)'(מתינורסלעותא"ל במיל)'( ד"ריוסיבןארי,"השלכותה- 7.10 עלמודלצמרתהקהילה,"מבטמל"מ- כתב עת לעניינימודיעיןוביטחון מבית המרכז למורשתהמודיעין, גיליון97 ( מאי 2024 ,) עמ'41 . 73 למשל, עוזר רמ"ט אוגדה 36 סרן (במיל)' משה גוטמן, " חמאס עזה - האויב שלא הכרנו (סיכום ראשוני של תובנות מהלקחים המבצעיים והמודיעיניים מפעילות אוגדה 36 במלחמת "חרבות ברזל)"" , משגב - המכון לביטחון לאומי ולאסטרטגיהציונית ( 20.3.24 ). מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 נספח ג' - דוגמאות לעמדות של בעלי תפקידים בכירים בעבר בדרג המדיני ובדרג הצבאי בנוגע לסיבותלכישלון ההגנהולאתגריםבתחום זה יצוין כי סקירה זו מציגה דוגמאותלעמדות שונות ומובאת בשם הדוברים בה. אין בסקירהזו בכדי להחליף ביקורת בנושא. אלוף ( ב מיל') יאיר גולן, לשעבר סגן הרמטכ"ל, מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי בישראל הייתה הסתמכות רבה מדי על טכנולוגיה, והיא יצרה אשליה של עליונות, םלוא האויב למד אותה וידע לנטרל את האמצעים הטכנולוגיים בתוך זמן קצר. עוד הוא טען74 כי במשך שנים י שראל יצרה מערכת שקופה מול חמאס, והוא "למד אותנו" - את מגדלי התצפית, את המכשול העילי והמכשול התחתי ואת דרך איסוף ה מודיעין - כך שכל מרכיב בהגנה של ישראל היה שקוף מבחינתם, והם למדו מה חושף אותם ומהלא. כמו כן,חמאסהבין שבאירוע קטן אי- אפשר לנטרלאתיכולות צה"ל, ולכן הוא ביצעפשיטת ענק שיצרה איום בו- זמני בנקודות רבות. אלוף (במיל') גיורא איילנד לשעבר ראש אגף המבצעים וראש אגף התכנון בצה"ל וכן ראש המל"ל,, טען בינואר 2024 75 כי הסיבה העיקרית לכך שישראל לא הצליחה לתרגם את תפיסת הביטחון למניעת כישלון כהגדולהיאהזנחה קשה של כלעקרונותההגנה, ובכלל זה: (א)האופן "החובבני" שבו צה"ל בונהעמדות ומוצבים צבאיים - כשהם חשופים ולא ניתן להגן עליהם; (ב) היערכות צה"ל ב- 7.10 שהייתה בניגוד לכלל מספר אחד בהגנה - עומק ועתודה"" - שלפיו יש לבנות את מערך ההגנה העיקרי בעומק ולא בחזית נוכח ההנחהשקוהמגעתמידייפרץ,ולהחזיקסדריכוחותבעתודהניידתשיוכלולתמרןלמקומותהנכונים;(ג) ההיערכות הייתה שלא על פי ההנחה ולפיה ייתכן שלא תהיה כל התרעה, דבר המחייב כוננות בעמדות או במארבים. 76 פרופ' קובי מיכאל ואל"ם (במיל') פרופ' גבי סיבוני טענו בינואר 2024 כי החדירה של מחבלי חמאס ליישובי עוטף עזה ולמחנות צה"ל הראתה עד כמהגם תפיסת ההגנה המרחבית של היישובים קרסה. זאת לאחר תהליךמתמשך של החלשת מערך כיתותהכוננות, של איסוף נשק ים, של אי- אספקה שלנשק הגנתי חיוני חוץ מ רובים ארוכים, ושל הפקדת נשק חיוני בבונקרים ללא יכולת לעשות בו שימוש אפקטיבי ב עת הלחימה. 74 אלוף ( ב מיל') יאיר גולן, בריאיון ל"קול המערכות" בנושא "מערך ההגנה מול חמאס" אתר המרשתת של צה"ל ( 14.11.23 .) 75 אלוף(במיל')גיוראאיילנד,"הבעיותהעמוקותשנחשפובצה"למחייבותתפיסתביטחוןחדשה,"אתרהמרשתת n12 ( 5.1.24 .) 76 פרופ'קובימיכאלו אל"ם(במיל')פרופ'גביסיבוני,"מבטראשוניעלאבטחתיישוביםבראיהמלחמה" ,משגב-המכון לביטחון לאומי ולאסטרטגיהציונית ( 2.1.24 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 נספח ד' - דוגמאות לעמדות שונות בנוגע לקשר שבין אירועי 7.10 לתפיסת ביטחון לאומי רשמיתאו להיעדרהשל תפיסה כזאתמנקודתמבט כוללתועקרונית יצוין כי סקירה זו מציגה דוגמאותלעמדות שונות ומובאת בשם הדוברים בה. אין בסקירהזו בכדי להחליף ביקורת בנושא. השר לשעבר דן מרידור, שעמד בראש הוועדה לגיבוש תפיסת הביטחון, טען בינואר 2024 77 כי תפיסת ביטחון לאומי סדורה, רשמית ועדכנית אינה מונעת טעויות ואינה יכולה לחזות הכול. עם זאת, ייתכן כי קיומה של תפיס ה כזו היה יכול להביא את ישראל להישגים טובים יותר באירועי 7.10 , שכן אחת ממטרותיה העיקריות של תפיסת ביטחון היא קיום של תהליך חשיבה סדור ודיון עיתי שמעודד את הדרג המדיני ואת הדרג הביטחוני לחשוב "בראש פתוח", לערער על ההנחה כי מה שהיה הוא שיהיה"", לנסות להבין מה ה ן השאלות שצריך לשאול ומה הם אתגרי הביטחון העדכניים שצר יך להתכונן אליהם ולהכין אתהמענההמתאים.לוהדרגהמדיניהיהמקייםדיוןעלתפיסתהביטחון,היהעליולהציבלדרגהביטחוני שאלות דוגמת מה היא ה אסטרטגיה של חמאס שהוא אויב מושבע של ישראל,, וכיצד הוא מבקש להגשימה;מההמטרה שלחמאסבפרויקט בניית״העירהתחתית״בעזה, שהואפרויקטצבאי מוביל,עתיר משאבים, טכנולוגי ומבצעי ; האם נדרש לשפר את ה מודיעין, למשל להפעיל סוכנים בתוך הפרויקט, כדי שיוכלולמסורמידעעליווגםלעזורבסיכולובעתהצורך;האם ישתוכניתפעולהשבהאפשרלהתגונןמפני העיר התחתית של חמאס, ואפילו להכריע אותה, במצב שבו חמאס אינו מורתע; האם המענה הקיים של ישראל, דוגמת טנקים ופצצות אוויריות, רלוונטילהתמודדותעם אויב שפועל במנהרות וכו.' עוד טען מר מרידור כי לו היה מתקיים דיון כזה, המתחייב בעת גיבוש של תפיסת ביטחון, או שהייתה נעשית עבודה לגיבוש תפיסת ביטחון על ידי גוף מתאים (שאינו עסוק בניהול השוטף, אלא בראי יה אסטרטגית מרחיקת ראות,) סביר להניח שישראל הייתה מבינה את משמעות הפרויקט של חמאס ואת גודלה אתגרהמבצעיוהמודיעינישהואמהווה.מרמרידורצייןכיתהליךכזהמקטיןאתהסיכוילהישענות על קונספציות, לה סתמכות על העבר ו לטעויות, והוא יכול לסייע לדרג המדיני בתכנון הלחימה, באמצעות לימוד ה יכולות של צה"ל ושל יתר גופי הביטחון, מגבלות כוחם ומשאביהם, הבנת ההישגים האפשריים במלחמה א- סימטרית, שיפור המענה האזרחי במלחמה ועוד. תהליך זה חיוני גם ליום שלאחר המלחמה, לרבות לגבי קביעת תקציב ביטחון שייתן מענה לצורכי הביטחון, אך לא ייצ ור נטל כבד יתר על המידה על כלכלתישראל,כפישא ירע"בעשורהאבוד"(אחרימלחמתיוםהכיפורים).מרמרידורהוסיףכיייתכןשכך לא הייתה ישראל נכשלת פעמיים, בה תרהע על ההתקפה ובמענה המיידי עליה, והעיקר - בהכנת המענה היעיל והמכריעלהרס הפרויקט של חמא ס. ח"כלשעברעפר שלח , שכיהן כיו"רועדתהמשנה לתפיסתהביטחון,ובנייןהכוח של ועדתהחוץ והביטחון של הכנסת טען בינואר 2024 78 כי בהיעדר דיון על תפיסת הביטחון של ישראל ובהיעדר הכרעה בסוגיות הביטחוניות המשמעותיות ביותר למדינת ישר אל, צמחה הקונספציה - מרחב הנוחות המשותף בין הדרג המדיני, שרצה לחזק את חמאס כדי להחליש את הרשות הפלסטינית ולאיין את ה סיכוי לפתרון הסכסוך 77 דברי מר מרידורבפגישה עם נציגי משרד מבקרהמדינהבינואר 2024 . 78 דברי מר שלחבפגישה עם נציגי משרדמבקר המדינה בינואר2024 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 ▪ נובמבר היעדרתפיסתביטחוןלאומיוההשפעהעלתהליכיםמרכזייםבדרגהמדיניובצה"ל חשוון התשפ" ו 2025 הישראלי-פל סט יני ,וביןהדרגהצבאי, שחשבשיהיהלונוחיותרשיהיהשקטבמשמרתשלו. ו אולםב- 7.10 נוכח הישראללגלותשאיןל ההתרעהמולהאויבהחלש ביותרשל ה,שההתרעהכשלהבפעם השנייהבתוך 50 שנים, ושההגנהכשלה.מרשלחצייןכי בעקבותהקטסטרופהשקרתה, תפיסתביטחוןחשובהכעתיותר מתמיד , ו אם לא נתמודד עם שאלות בסיסיות כמו מי אנחנו ומה אנו רוצים, ואיזה מענה ניתן לסוגיות משמעותיות, וב הן זמינות אנשי המילואים בשנת מלחמה, דור העתיד לא יוכל לחיות פה. מר שלח הוסיף ש תהליך עיצוב תפיסת ביטחון לא ימנע שגיאות, שכן תהליך טוב אינו ערובה לקבלת החלטות טובות, אך תהליך רע הוא ערובה לקבלת החלטות רעות פעם אחר פעם. בהיעדר דיונים על סוגיות ביטחוניות משמעו תיותובהיעדר קביעת סדריעדיפויות מדינתישראל מצאה את עצמה שוב בקטסטרופה ב- 7.10 . אלוף ( ב מיל') גרשון הכהן, לשעבר מפקד הגיס המטכ"לי, טען באפריל 2024 79 כי מלחמת חרבות ברזל מלמדת כי נדרשת למדינת ישראל תפיסת ביטחון לאומי חדשה, נוכח מעטפת האיומים שהציבה איראן בגב ולות ישראל ותוכנית המלחמה שלה. תוכנית מלחמה זו מכוונת לשלילת היכולת הישראלית להשיג הכרעה מהירה במלחמה ולחזור לנהל חיים נורמליים בתוך זמן קצר, זאת באמצעות שימוש בכלי לחימה חדשניים, דוגמת נחילי ם של כלי טיס שמופעלים מרחוק, רקטות מדויקות וטילי שיוט פשוטים להפעלה בכמויותגדולות, ובאמצעות תפיסות מלחמה חדשות,ה מתמקד ות במרחבים בנויים בסביבתהאוכלוסייה האזרחית.המאמציםהאיראניים מאתגריםאתיסודות תפיסתהביטחון הישראלית המסורתיתוחושפים את נקודות ה תורפ ה והמ גבלות שלה, ועל כן מתחייבת חשיבה חדשה על הדרכים להשגת תוצאת ההכרעה ועל המאמץ לבנייתיכולת עמידה במלחמה ארוכה ומתמשכת. תא"ל( ב מיל')ד"רמאירפינקל ,לשעברמפקדמרכזדדולחשיבהצבאיתבין- תחומיתבצה"ל,ניתח בינואר 2024 80 את מגוון הטענות שעלובעשורים האחרונים ב נוגע לרלוונטיות של תפיסתהביטחון המיוחסת לבן- גוריון או לחסרונה. ד"ר פינקל הציג כיוון לפתרון, הכולל מרכיבים מרכזיים כבסיס לאסטרטגיה עדכנית לצה"ל או לרובד הצבאי של תפיסת הביטחון הלאומי, ובין היתר אורך נשימה לאומי וצבאי לעימותים מתמשכים; גמישות, שמשמעה התאושש ות מהירה מהפתעות תוך כדי לחימה; הוכחת יתרון יחסי להתמודדות עם איומים חדשים שפיתח האויב; ואתגור האויב באמצעות פיתוח יכולות שהוא לא התכונן אליהן. מנגד,בינואר2024 טעןאלוף( ב מיל')יעקבעמידרור,לשעברראשחטיבתהמחקרבאמ"ןומפקדהמכללות הצבאיות וכן ראש המל"ל,81 כי הבעיה העיקרית של מדינת ישראל ברמת הביטחון הלאומי ערב מלחמת חרבות ברזל הייתה תפיסת העולם כיהמדינה נלחמת רק במלחמות אין ברירה, וכי לא הייתה לגיטימציה בציבור הישראלי לצאת למ תקפת מנע נגד חמאס. אלוף (במיל') עמידרו ר הוסיף כי אין לכך קשר לתפיסת ביטחון מנוסחת וכתובה. 79 אלוף ( ב מיל') גרשון הכהן, " תוכנית 'טבעת האש' של סולימאני מחייבת את ישראל לגבש מענה חדש," מקור ראשון, 7.4.24 . 80 תא"ל ( ב מיל') ד"ר מאיר פינקל, "לאור מלחמת 'חרבות ברזל' - הרובד הצבאי של תפיסת הביטחון הלאומי של ישראל",בין הקטבים - כתב העתשל צה"ל לאומנות המערכה 41 ( 31.1.24 .) 81 אלוף ( במיל')יעקב עמידרור, בפגישה עםנציגימשרד מבקרהמדינהבינואר2024 .