חומר רקע - גורמים חיצוניים
לכבודחה”כדודביטן
27/11/2025
יו”רועדתהכלכלה
ז’ בכסלו תשפ”ו
עמדת הקליניקה לדיני בנקאות ביחס לתזכיר חוק לקידום התחרות
בשוק הבנקאות (תיקוני חקיקה), התשפ"ו2025- (להלן: "התזכיר)"
הקליניקה לדיני בנקאות במרכז הקליני “משנה” בפקולטה למשפטים במסלול האקדמי המכללה למנהל
פועלת לקידום זכויותיהם של צרכני השירותים הפיננסיים בישראל, תוך התמקדות בצמצום פערי כוח,
הגברת השקיפות והבטחת נגישות לשירותים בנקאיים הוגנים.
אנו מברכים על מטרתו המוצהרת של התזכיר, כפי שפורטה בדברי ההסבר, קרי, "להגביר את התחרות
במערכת הבנקאית", ובפרט בשירותים הניתנים "למגזר הקמעונאי, הכולל משקי בית ועסקים קטנים
ובינוניים". אין עוררין כי הריכוזיות בשוק הבנקאות הישראלי מחייבת התערבות רגולטורית נחושה.
עם זאת, ניתוח משפטי כלכלי מעמיק של האמצעים המוצעים בתזכיר מעלה חשש כבד לכשל
טלאולוגי. קרי, שהאמצעים שנבחרו להשגת המטרה הראויה, לא רק שלא יקדמו אותה, אלא אף יחתרו
תחתיהויפגעובאופןאנושובלתימידתידווקאבאותןאוכלוסיותשהתחרותאמורהלשרת.
התזכיר מבוסס על פרדיגמה שגויה, הרואה בהגנות צרכניות בסיסיות, כגון שקיפות תמחורית, חובת
שירות אוניברסלית וניידות, זאת משום "נטל רגולטורי" שיש להסיר. לשיטתנו, זוהי טעות יסודית. הגנות
אלו אינן "נטל", אלא "תשתית התחרות" עצמה. בלעדיהן, התחרות הופכת מאמצעי להשגת רווחה
צרכנית למטרה המקדשת את הפגיעה בצרכן.
במסמךזה,תובאלהלןעמדתנוביחסלסעיפיםהבעייתייםהמרכזייםבתזכיר.
כשלהשקיפות:עידודעמימותתמחוריתבמקוםתחרותעלמחיר
התיקוןהמוצע:
הוספת סעיף 9י4 לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), הפוטר "בנק חדש" למשך חמש שנים מהוראות סעיפים 9ט ו9-י,
ובראשן הכפיפות לתעריפון העמלות האחיד.
ניתוחמשפטי-כלכלי:
דברי ההסבר לתזכיר טוענים כי מטרת הפטור היא "לאפשר גמישות לבנקים קטנים ליישם מודלים עסקיים
חדשניים", אלא שהנמקה זו מתעלמת מעקרון היסוד של דיני התחרות והצרכנות.
תחרות אפקטיבית מותנית בקיומה של שקיפות תמחורית, המאפשרת לצרכן קבלת החלטות רציונלית ומצמצמת
את"עלויותהחיפוש."
התעריפון האחיד (סעיף 9ט) אינו "נטל" גרידא; הוא פתרון רגולטורי מדויק לכשל שוק קלאסי של פערי מידע
א-סימטריים. הוא מאפשר לראשונה השוואתיות אמיתית בין מוצרים פיננסיים מורכבים.
הפטור המוצע אינו מעודד "חדשנות תמחירית" לטובת הצרכן, אלא מעניק רישיון חוקי ל"תמחור מעורפל". הבנקים
החדשים יוכלו לנסח מסלולי עמלות מורכבים ובלתי-ניתנים להשוואה, אשר יפגעו בראש ובראשונה בצרכנים
חלשים ובעלי אוריינות פיננסית נמוכה. התוצאה אינה תחרות, אלא מרוץ לתחתית ברמת השקיפות, הפוגע ישירות
ב"אזרח הקטן."
מעבר לפגיעה המיידית, יובהר גם כי התיקון מייצר תקדים מסוכן בבחינת "מדרון חלקלק". מתן פטור רגולטורי כזה
לבנקים חדשים עלול לשמש בעתיד כטיעון בידי הבנקים הגדולים והמבוססים בדרישה להשוואת תנאים בשם עקרון
השוויון התחרותי. בנקים אלו עלולים לטעון כי התעריפון האחיד כובל את ידיהם מול המתחרים החדשים, ולדרוש
גם הם את הסרתו. בכך, תיקון שנועד כביכול לסייע לשחקנים קטנים, עלול להוביל דה-פקטו לביטול מוחלט של
משטר הפיקוח על העמלות ולהחזיר את כלל השוק – ואת כלל הלקוחות – לעידן של עמימות תמחורית וניצול פערי
מידע, גם מצד השחקנים החזקים ביותר.
2
כשלהנגישות:יצירתבנקאותדו-שכבתיתועידודהדרהפיננסית
התיקוןהמוצע:
הוספת סעיף 2(ו) לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), המחריג "בנק קטן" ו"תאגיד עזר קטן" מחובת סעיף 2 לחוק, האוסרת על סירוב
בלתי סביר למתן שירותים בסיסיים, ובראשם פתיחה וניהול של חשבון עובר ושב.
ניתוחמשפטי-כלכלי:
דברי ההסבר מצדיקים זאת בטענה כי החובה "משיתה... עלויות גבוהות" ו"מצמצמת את האפשרות לקידום התמחות במוצרים
ספציפיים". הנמקה זו מתעלמת ממעמדו המשפטי והחברתי הייחודי של חשבון הבנק. בעידן המודרני, חשבון עו"ש אינו
מוצר" רגיל, אלא "שירות חיוני"" ו"שער כניסה" הכרחי להשתתפות בחיים הכלכליים והחברתיים. סעיף 2 הקיים משקף
תפיסה זו ומטיל על תאגיד בנקאי, מתוקף הרישיון הציבורי שקיבל, חובות מתחום המשפט הציבורי לפעול בנאמנות כלפי כלל
הציבור. הפטור המוצע מעניק לבנקים חדשים רישיון חוקי לבצע Cherry-picking" כלומר, בחירת לקוחות רווחיים בלבד.".
ובכך למעשה לעודד הדרה פיננסית. התזכיר דוחף במודע את הלקוחות ה"לא-רווחיים" (קשישים, אוכלוסיות מוחלשות,
עסקים זעירים) להישאר מאחור בבנקים הישנים והיקרים. זוהי יצירה מכוונת של מערכת בנקאית דו-שכבתית.
החלפת החובה הראשונית ב"חובת נימוק" (סעיף 2א המוצע) היא תחליף חסר שיניים, המעביר את נטל ההוכחה הבלתי
אפשרי אל הצרכן המסורב.
ניתוח רוחבי של התזכיר חושף כשל לוגי פנימי חמור בין התיקונים המוצעים. מחד-גיסא, התיקון לסעיף 9 (עמלות) מוצדק
על ידי ברצון לאפשר "גמישות ומודלים חדשניים" לטובת הצרכן. מאידך-גיסא, התיקון לסעיף 2 (חובת השירות) מאפשר
לבנקים החדשים לסנן לקוחות ולבחור רק את החזקים שבהם. התוצאה היא אבסורדית: אותם "מודלים חדשניים" ומוזלים
יהיו נגישים אך ורק לאוכלוסיות חזקות ממילא, בעוד שהאוכלוסיות המוחלשות – אלו שזקוקות לתחרות ולהוזלת עלויות
יותר מכל – יסוננו החוצה וייאלצו להישאר עם השירותים היקרים והישנים. בכך, התזכיר מרוקן מתוכן את הבטחת התחרות
עבור הציבור הרחב. יתרה מכך, ההנחה כי צרכן מוחלש שסורב שלא כדין יוכל לממש את זכויותיו בבית המשפט מנותקת
מהמציאות הכלכלית. ניהול הליך משפטי להוכחת "סירוב בלתי סביר" כרוך בעלויות גבוהות (שכר טרחת עו"ד, אגרות, אובדן
ימי עבודה) העשויות להגיע לאלפי שקלים. לעומת זאת, התועלת הכלכלית הצפויה ללקוח מניהול החשבון בבנק החדש
(למשל, הטבה בריבית בשווי עשרות שקלים) נמוכה משמעותית מעלות ההליך. מצב זה יוצר "אדישות רציונלית" ומחסום גישה
לצדק: הלקוח יוותר מראש על המאבק, והבנקים יוכלו להפר את החוק ולסרב שירות ללא כל חשש מסנקציה אמיתית.
3
כשלהניידות:עידוד"נעילתלקוחות"במקוםתחרותדינמית
התיקוןהמוצע:
הוספת סעיף 5ב1 ו1( לחוק שירות ללקוח, הפוטר בנק חדש ל3-) שנים מ"חובת הניידות" המקוונת.
הוספת סעיף 41 ד) לחוק שירות מידע פיננסי, הפוטר מקור מידע חדש ל3-( שנים מחובת מתן גישה למידע
בנקאות פתוחה.)(
הוספת סעיף 36 א3()( לחוק הסדרת העיסוק בשירותי תשלום, הפוטר גוף חדש ל3-) שנים מחובת מתן גישה ליוזם
תשלום.
ניתוחמשפטי-כלכלי:
דברי ההסבר מצדיקים פטורים גורפים אלה ב"עלויות טכנולוגיות משמעותיות" ו"קשב ניהולי."
זוהי, לשיטתנו, הסתירה הלוגית החמורה ביותר בתזכיר. חוק שירות מידע פיננסי (בנקאות פתוחה) וחובת הניידות
אינם "נטל" רגולטורי; הם מנועי התחרות המודרניים ביותר. הם מייצגים פרדיגמה רגולטורית חדשה המכירה בכך
שהמידע שייך ללקוח וכי ניידות נתונים היא תנאי הכרחי לשבירת כוח השוק של השחקנים הוותיקים.
הפטורים המוצעים יוצרים "כביש תחרותי חד-סטרי:" בנק חדש יוכל להשתמש בממשקי הAPI- של הבנקים
הוותיקים כדי למשוך אליו לקוחות, אך מרגע שהלקוח עבר, הוא נכנס ל"גן סגור". המידע שלו "ננעל" בבנק החדש,
ומתחרים אחרים לא יוכלו לגשת למידע זה כדי להציע לו הצעות ערך מתחרות.
במקום לעודד שחקנים חדשים להיות Natives" Digital ולהוביל את מהפכת הAPI-", התזכיר מאפשר להם
להתבסס על מודל ארכאי של "נעילת לקוחות" Lock-in( Customer המהווה אנטיתזה לתחרות.),
4
סיכום
תזכיר החוק במתכונתו הנוכחית מציע תחרות על הנייר בלבד. הוא מקריב זכויות
צרכניות מוצקות ומוכחות: שקיפות, נגישות וניידות, תמורת תקווה ספקולטיבית
לכניסת שחקנים חדשים. אנו סבורים כי מחיר הכניסה לשוק אינו יכול להיות זכויותיו
של "האזרח הקטן". לא ייתכן כי בשם התחרות תיווצר מערכת בנקאית המפלה בין
דם לדם, המחסנת את עצמה מפני ביקורת שיפוטית באמצעות חסמי עלות, ויוצרת
תקדימיםשישחקואתההגנהעלכללהציבור.
אנו קוראים למחוקק לשנות את תפיסת היסוד: הגנות צרכניות אינן "נטל" – הן
"תשתית". שקיפות תמחורית, שירות אוניברסלי וניידות מידע הם תנאי הסף לקיומה
של תחרות הוגנת ובת-קיימא.
אנו ממליצים למחוק מהתזכיר את הפטורים הצרכניים המהותיים המוצעים:
לבטל את סעיף 9י4 המוצע ולהשאיר את הכפיפות המלאה לתעריפון האחיד.
לבטל את סעיף 2(ו) המוצע ולהשאיר את חובת השירות האוניברסלית על כלל
התאגידים הבנקאיים.
לבטל את הפטורים מחובת הניידות, חוק שירות מידע פיננסי וחוק שירותי
תשלום, ולהפוך את העמידה בהם לתנאי סף לקבלת רישיון.
תחרותאמיתיתמעצימהאתהצרכן;היאאינהמנצלתאתחולשותיוואת
פעריהמידעהמובניםבשוק.
בברכה,
אביאל אבני, עו”ד רותם פסטרנק, עו”ד
מנחי הקליניקה לדיני בנקאות
5