דוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור

מבקרהמדינהדוחמיוחד שימושבכליםטכנולוגיים לצורכיאכיפה האזנותסתרונתוניתקשורת שבטהתשפ"ו|ינואר2026 שבטהתשפ"ו | ינואר2026 ירושלים מס’קטלוגי2026-S-002 ISSN0793-1948 ניתןלהורידגרסהאלקטרוניתשלדוחזה מאתרהאינטרנטשלמשרדמבקרהמדינה www.mevaker.gov.il עיצובהשער: צוותאי.ארדיזיין תוכן העניינים פתח דבר 7 المقدمة 9 Foreword 276 מפת הדרכים לדוח 11 התקציר מבוא כללי 13 הסדרה חקיקתית ומשפטית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת 18 ביצוע האזנות סתר 25 שימוש בנתוני תקשורת 50 הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר 56 הפיקוח בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת 61 הליך החיסיון של חומרי החקירה סיכום כללי 64 הדוח המלא קיצוריםומונחים 67 72 מבואכללי ההסדרההמשפטיתשלהשימושבכליםטכנולוגיים בתחוםהאזנותהסתרונתוניהתקשורת 83 מבוא הטיפול המשפטי של המשטרה בפעולות וכלים טכנולוגיים הממשק עם הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לפעולות וכלים טכנולוגיים הימשכות הטיפול של הייעוץ המשפטי לממשלה בבחינת מתווי התקנה וכלים טכנולוגיים זהות הגורם במשרד המשפטים המאשר את סמכות המשטרה להשתמש בכלים להאזנות סתר ביצועהאזנותסתר 109 מבוא הליכי הגשת בקשות להאזנות סתר התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה הפקה ושימוש בתוצרי האזנת סתר ביעור חומרי האזנת סתר שימושבנתוניתקשורת 219 מבוא ההליכים להוצאת צו שיפוטי ההליכים להוצאת היתר לקבלת נתוני תקשורת שלא באמצעות פנייה לבית משפט הפיקוחוהבקרהשלהמשטרהעלשימושבנתוני תקשורתוביצועהאזנותסתר 239 מבוא ביצוע בקרות בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר בקרת המפקד - ראש חטיבת הסייבר בקרות אבטחת מידע הפיקוחבתחומיהאזנותסתרונתוניתקשורתבמסגרת הליךהחיסיוןשלחומריהחקירה 250 מעקב אחר הנתונים בדבר הטלת חסיונות בתיקי הפרקליטות ובתיקי חטיבת התביעות הפיקוח והבקרה של התביעה על סיווג המידע הנוגע להאזנות סתר על ידי המשטרה לצורך קבלת החלטה על גילויו או חיסויו הסדרהחקיקתיתשלהשימושבכליהאזנותסתר ונתוניתקשורת 260 סיכוםכללי 270 מבקרהמדינה|דוחמיוחד 7 שימושבכליםטכנולוגייםלצורכיאכיפה-האזנותסתרונתוניתקשורת שבטהתשפ"ו ינואר2026 פתח דבר בעשור האחרון חיזקה המשטרה באופן משמעותי ומשרד המשפטים. כמו כן, נערכה בדיקה מעשית את יכולותיה הטכנולוגיות לאיסוף מידע כדי למלא שלדרכיהפעלתהכליםהטכנולוגייםוהליכיהתיעוד את ייעודה ותפקידיה. בשנים אלו חל גידול ניכר בהם. בשימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי תמונת המצב העולה מהביקורת שביצע משרד האזנת סתר לשיחות והפקת נתוני תקשורת. הכלים מבקר המדינה חשפה פערים וחולשות בשימוש העומדים לרשות המשטרה לשם כך הם, בין היתר, בכלים טכנולוגיים על ידי משטרת ישראל ובממשק כלים להאזנה לשמע, כלים לקליטת מידע המועבר שלה עם הייעוץ המשפטי לממשלה והפרקליטות בתקשורת בין מחשבים וכן כלים לקבלת נתוני בנושאים אלו. הממצאים מצביעים על ליקויים תקשורת. חלק מהכלים מותקנים על מכשירי קצה מערכתיים שתיקונם הכרחי כדי להבטיח את קיומן ומאפשרים לקבל גישה למידע האגור בהם ולמידע של מושכלות יסוד בדבר האופן שבו גורמי אכיפת המועבר מהם בזמן אמת באמצעות תקשורת בין החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם. להלן מחשבים.זאת,ללאידיעתיעדיההאזנה. עיקריהפעריםהמערכתיים: ביסוד העיסוק בתחום של הפעלת כלים טכנולוגיים היעדר הסדרה חקיקתית ומשפטית - שימוש על ידי גופי אכיפת החוק עומד אתגר מורכב ורגיש: בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות שמירהעלאיזוןביןהצורךבהגנהעלביטחוןהציבור הסתר והשימוש בנתוני תקשורת ללא עיגון הולם ובאכיפתהחוקלביןהחובהלשמורעלזכויותהפרט, של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך. אי- ובייחוד על הזכות של כל אדם לפרטיות. בעידן ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, המודרני, כאשר כלים טכנולוגיים מתקדמים יוצרים שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות אפשרויות חדשות לאיסוף מידע וחקירה, נדרשים בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש הסדרה וכן פיקוח ובקרה מוגברים. שימוש לא ראוי בהם. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות בכליםאלועלוללהשפיעעלאמוןהציבורבמוסדות את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך המדינה, מחד גיסא, ואילו פערים בהסדרה אשר מאבקבפשיעה. מגביליםאתהשימושבכליםעלוליםלפגועבביטחון האישי של האזרח וביכולת המדינה לקיים מאבק פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה - יעילבפשיעה,מאידךגיסא. אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין וביצוע פרקטיקות עבודה שאינן נשענות על נהלים דוח זה מסכם בחינה רחבת היקף בנושא השימוש סדורים. פרקטיקות עבודה אלו הובילו לביצוע בכלים טכנולוגיים שבמסגרתה נבדקה פעילות פעולות אסורות בשלבי מימוש הסמכויות של גורמי אכיפת חוק מרכזיים: משטרת ישראל, הייעוץ המשטרהמשלבהגשתהבקשהועדלשימושבנתוני המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה במשרד התקשורתאובתוצריהאזנתהסתר.בהיעדרהסדרה המשפטים והממשק ביניהן. הביקורת נערכה גם נמצא כי בוצעו התקנות אסורות, איסוף מידע אסור, מכוחסמכותושלמבקרהמדינהלביקורתמערכתית הפקהשלתוצריםאסוריםושימושבהם. עלמייצגיהמדינהבערכאות. קשייםבממשקיהעבודהביןמשטרתישראללמשרד דוחביקורתזהכוללניתוחמקיףומערכתישלשלבי המשפטים - חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש השימושבכליםהטכנולוגיים-החלמהליכיההסדרה המשטרהבסמכויותיה,חלקםנוגעיםלליוויהמשפטי החקיקתית והמשפטית; דרך הגשת בקשות; ביצוע שנתנו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד התקנות של הכלים; קבלת נתוני תקשורת ושימוש המשפטים וחלקם נוגעים לעבודת הפרקליטות. בהם; ועד להליכי הפיקוח והבקרה על השימוש ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם בכלים אלו במשטרה, בייעוץ המשפטי לממשלה עומדת חולשה הבאה לידי ביטוי באי-העברת מידע ובפרקליטות. מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא במהלךהביקורתנבדקוכליםטכנולוגייםשוניםשהיו ובהיעדרפעולהיזומהשלמשרדהמשפטיםלקבלת בשימוש המשטרה, נותחו מאגרי מידע רלוונטיים המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים של המשטרה ונבחנו אלפי מסמכים של המשטרה מאידךגיסא. מבקרהמדינה|דוחמיוחד 8 שימושבכליםטכנולוגייםלצורכיאכיפה-האזנותסתרונתוניתקשורת שבטהתשפ"ו ינואר2026 חולשה מקצועית בתחום הטכנולוגיה והמשפט - ולציבור. יצוין כי משרד מבקר המדינה ביצע את ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשה הביקורת בנושא זה במקביל לעבודת ועדת בדיקה מקצועית הנובעת מהיעדר כוח אדם בעל המומחיות פנימיתשלמשרדהמשפטיםוכןבמקביללפעילותה הטכנולוגית הנדרשת לטיפול בתחומים שבלב הדוח של ועדת בדיקה ממשלתית שעדיין לא סיימה את בקרב גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות מלאכתה. לפעולתו של כל אחד מגורמים אלה ערך והייעוץהמשפטילמשטרה. עצמאיוייחודי. בבואי להתייחס לעתיד, ראוי לציין כי בשנים ביקורת המדינה עוסקת רבות בקשרי הגומלין האחרונות החלו המשטרה ומשרד המשפטים לבצע והתיאום בין הגופים המבוקרים, לרבות בנושאים פעולות לתיקון הליקויים. עם זאת, נדרשת השלמה שהממשל מטפל בהם ברמה הרחבה והמדינתית של פעולות התיקון, ואלו מחייבות בין היתר פעולה ובתהליכים המתקיימים בממשל לאורך שנים. בכך ממשלתית מתואמת של המשטרה, פרקליטות ביקורת המדינה, העוסקת בביקורות מערכתיות, במשרד לממשלה המשפטי והייעוץ המדינה נבדלת מהביקורת הפנימית. מאפייני פעילות אלו המשפטים.בכללזאת,ישלקדםאתתיקוניהחקיקה יושמו גם בדוח ביקורת זה שממצאיו מתפרסמים הנדרשים, לפתח מנגנוני בקרה משופרים, להבהיר לציבור. הביקורת גם עוסקת רבות בתהליכי קבלת נהלים ותהליכי עבודה ולהגביר את השקיפות הבין- החלטות בגופים המבוקרים, וכך נעשה גם בדוח ארגוניתואתהנשיאהבאחריותשלגופיאכיפתהחוק ביקורת זה. יודגש כי בהתאם למתודולוגיה הנהוגה בעתשהםמשתמשיםבכליםטכנולוגייםרגישים. מאז ומתמיד בביקורת המדינה, ביקורת זו לא עסקה במהותהמדיניותולאבאהלהחליףאתשיקולהדעת יודגש, כי הדוח לא נועד לבחון את פעולות האכיפה שלהרשותהמבצעת,אלאבחנהאםפעולתקביעת בנוגע לתיקי חקירה ספציפיים, אלא להתמקד המדיניותנעשתהעלפיהדיןובהתאםלעקרונותשל בבחינה מערכתית של שימוש המשטרה בכלים תקינותמינהלית. טכנולוגיים לצורכי אכיפה ובזיהוי דפוסים המצריכים תיקוןאושיפור.ממצאיהביקורתמלמדיםעלפערים אני מודה לעובדי משרד מבקר המדינה על עבודתם מערכתיים ועל הצורך בשיפור מקיף ויסודי בעבודת המקצועית והיסודית בהכנת דוח זה, שנערכה גופיאכיפתהחוק,והדוחאינוכוללממצאיםאישיים. בתנאים מורכבים ותוך שמירה על הסטנדרטים משכך, מטרת הדוח להוביל לתיקון מערכתי, ולא המקצועייםהגבוהיםביותר. לשמש כלי לניגוח בעל תפקיד זה או אחר. אני במהלך הכנת הדוח המשיכה המדינה להתמודד מוצא לנכון להבהיר דברים אלו בעיקר נוכח הוויכוח עם אתגרים רבים בתחומים שונים. כולי תקווה הציבוריהמתחוללבשניםהאחרונותבנוגעלמערכת שהממצאים והמלצות הדוח יתרמו לחיזוק מוסדות אכיפתהחוקבישראל. המדינה ולהגברת האמון הציבורי בהם. אינני יכול בתקופה זו, כאשר המדינה מתמודדת עם אתגרי לסיים דברי פתיחה אלו בלי להביע את תקוותי פשיעה מורכבים ועם איומים ביטחוניים ולנוכח הדיון ותפילתי לשיבת החטוף האחרון, לוחם היס”ם, הציבורי בסוגיות משפט ואכיפה, חשיבות השמירה רב-סמל ראשון רן גואילי, להצלחת חיילינו בגזרות על האיזון בין הצורך בהגנה על ביטחון הציבור השונות, להחלמתם של הפצועים ולימים שקטים ובאכיפתהחוקלביןהחובהלשמורעלזכויותהפרט, יותרלכללתושבימדינתישראל. ובייחוד על הזכות של כל אדם לפרטיות - גדלה עוד יותר. חשיבות ביקורת המדינה ופעולתה נגזרת מחוק יסוד: מבקר המדינה, המעניק לה עצמאות ואי- תלות מוחלטת ברשות המבצעת. עצמאות זו חיונית מתניהו אנגלמן כדי להבטיח שהביקורת תתבצע ללא מורא וללא מבקר המדינה ירושלים, השפעות, וכי מבקר המדינה ייתן דין וחשבון לכנסת ונציב תלונות הציבור שבט התשפ"ו, ינואר 2026 מבקרהמדינה|דוחמיוחד 9 שימושבכליםטכנולוגייםלצורכיאכיפה-האזנותסתרונתוניתקשורת שבטהתשפ"ו ינואר2026 المقدمة قدراتهامنملحوظبشكٍلٍالشرطةعززتاألخيرالعقدفي الوثائق آالف وتحليل استعراض جرى كما ،للشرطة تابعة بمهامها القيام أجل من المعلومات لجمع التكنولوجية فحص ُأُجري ،كذلك .القضاء ووزارة الشرطة عن الصادرة كبير ازدياد طرأ السنوات، هذه وخالل .أهدافها وتحقيق وإلجراءات التكنولوجية األدوات تشغيل ألساليب عملي ألغراضمتنوعةتكنولوجيةألدواتالشرطةاستخدامعلى .بهاالمرتبطةالتوثيق .االتصاالت بيانات واستخراج المكالمات على التنّصّت خالل من عنها الكشف تم التي الوضع صورة بّيّنت بين من الغرض، لهذا للشرطة المتاحة األدوات تشمل فجوات وجود الدولة مراقب مكتب أجراها التي الرقابة اللتقاط وأدوات الصوت، إلى لالستماع أدوات أخرى، أمور قبل من التكنولوجية األدوات استخدام في ضعف ونقاط وكذلكالحواسيب،بيناالتصاالتعبرالمنقولةالمعلومات المستشار مع عملها واجهة وفي ،إسرائيل شرطة بعض تثبيت يجري .االتصاالت بيانات على للحصول أدوات وتشير.القضاياهذهفيالعامةوالنيابةللحكومةالقضائي إلى الوصول يتيح مّمّا طرفية، أجهزة على األدوات هذه يستلزم جهازية ضعف ونقاط اختالالت وجود إلى النتائج منها المنقولة المعلومات وإلى فيها المخّزّنة المعلومات المبادئ ترسيخ لضمان وذلك ،ملّحّة بصورة تصحيحها ،فيالحواسيب بين االتصاالت خالل من حقيقي وقت القانون إنفاذ جهات ممارسة بكيفية المتعلقة األساسية .للتنّصّتالخاضعةاألهدافعلمدونوذلك :الجهازيةالفجواتأبرزيليفيما.وصالحياتهالقوتها التكنولوجية األدوات تشغيل بمجال العمل جوهر في :اسوحّسّ معّقّد تحٍّد� يكمن القانون إنفاذ جهات قبل من األدوات استخدام - والقانوني التشريعي التنظيم غياب الجمهور أمن حماية إلى الحاجة بين التوازن على الحفاظ واستعمال التنّصّت مجال في إجراءات وتنفيذ التكنولوجية ،الفرد حقوق حماية في الواجب وبين ،القانون وتطبيق القانوني لألساس مالئم إرساء دون االتصاالت بيانات ففي.الخصوصيةفيإنسانكلحقالخصوصوجهوعلى التشريعي التنظيم غياب أّدّى وقد .لذلك الالزم والقضائي المتقدمة التكنولوجية األدوات تتيح حيث ،الحديث العصر بالخصوصية ّتمّس أدوات استخدام ،األولى :نتيجتين إلى منَّظَمةالستخدامهاالصالحيةتكونأندونبالًغًاامساًسً الحاجة تبرز ،والتحقيق المعلومات لجمع جديدة إمكانيات الرقابة آليات تعزيز جانب إلى ،واضح قانوني تنظيم إلى علىالشرطةقدرةتقليص،والثانية.أساسيتشريعفي قد األدوات لهذه الالئق غير االستخدام إن .واإلشراف فياألدواتهذهباستخدامالقانونإنفاذإجراءاتاستنفاد جهة من الدولة بمؤسسات الجمهور ثقة على سلًبًا يؤثر .الجريمةمكافحةإطار التي التنظيم في والفجوات الثغرات أن حين في ،أولى الشخصي باألمن ّتمّس قد األدوات هذه استخدام تقّيّد - الشرطة في وصعوبات إشكاليات ُتُثير عمل ممارسات للجريمة فّعّالة مكافحة إدارة على الدولة وبقدرة للمواطن وتنفيذ السليم المسار على ملتّفّة عمل أساليب اعتماد .أخرىجهةمن وقد .وواضحة منَّظَمة إجراءات إلى تستند ال ممارسات في محظورة أعمال تنفيذ إلى الممارسات هذه أّدّت استخدام موضوع حول شامال فحًصًا التقرير هذا ُيُلّخّص مرحلة من ًابتداًء ،الشرطة صالحيات ممارسة مراحل جهات نشاط فحص إطاره في ّتّم ،التكنولوجية األدوات نتائج أو االتصاالت بيانات استخدام ولغاية ،الطلب تقديم المستشارية ،إسرائيل شرطة :المركزية القانون إنفاذ جرى أنه تبّيّن ،التنظيم غياب ظل وفي .السري التنّصّت ،القضاءوزارةفيللدولةالعامةوالنيابةللحكومةالقانونية جمع ،التنصب ألجهزة قانونية غير تثبيت عمليات تنفيذ هذه ُأُجريت .بينها فيما والتكامل التنسيق آليات وكذلك محظورةمخرجاتوإنتاج،بهامسموحغيربصورةمعلومات إجراء في الدولة مراقب صالحية إلى استناًدًا أيًضًا الرقابة .واستخدامها .القضائيةالهيئاتأمامالدولةممثليعلىجهازيةرقابة إسرائيلشرطةبينوالتماسالعملواجهاتفيصعوبات لمراحل ومنهجًيًا اشاماًل اتحلياًل هذا الرقابة تقرير يتضمن باستخدام التقرير نتائج من جزء يتعّلّق - القضاء ووزارة التنظيم إجراءات من ًابتداًء ،التكنولوجية األدوات استخدام القانونية بالمرافقة آخر جزء ويتعّلّق ،لصالحياتها الشرطة وتنفيذ الطلبات؛ بتقديم مروًرًا والقانوني؛ التشريعي في للحكومة القانونية االستشارة جهات قّدّمتها التي االتصاالت بيانات على والحصول األدوات؛ تركيب عمليات .العامة النيابة بعمل منها جزء يتعّلّق كما ،القضاء وزارة على والرقابة اإلشراف بإجراءات ًوانتهاًء واستخدامها؛ أساسهافييكمنحيث،ببعضبعضهاالنتائجهذهترتبط المستشارة ولدى ،الشرطة في األدوات هذه استخدام كافيةمعلوماتنقلعدمفي،أولىجهةمن،يتمّثّلٌضعٌف .العامةالنيابةوفي،للحكومةالقانونية فيأخرىجهةمنويتمثل،القضاءوزارةإلىالشرطةمن معلوماتعلىللحصولالقضاءوزارةمنمبادرةوجودعدم كانت مختلفة تكنولوجية أدوات فحص جرى ،الرقابة خالل .التكنولوجيةاألدواتقدراتمجملحولكاملة صلةذاتبياناتقواعدتحليلوتم،الشرطةاستخدامقيد מבקרהמדינה|דוחמיוחד 10 שימושבכליםטכנולוגייםלצורכיאכיפה-האזנותסתרונתוניתקשורת שבטהתשפ"ו ינואר2026 ينطوي - والقانون التكنولوجيا مجاَلَي في مهني ضعف توجد .بعد عملها من ِتنتِه لم حكومية فحص لجنة نشاط مهني ٍضعٍف وجود على التقرير نتائج من أساسي جزء وفريدة مستقلة قيمة الجهات هذه من واحدة كل لعمل التكنولوجية الخبرة تمتلك عاملة قوى غياب عن ناتج .نوعهامن ،التقرير صلب في تقع التي المجاالت لمعالجة المطلوبة المتبادلة العالقات كبير بشكل الدولة رقابة تتناول ،العامة والنيابة للحكومة القانونية االستشارة جهات لدى ذلك في بما ،للرقابة تخضع التي الجهات بين والتنسيق .للشرطةالقانونيةواالستشارة الواسع المستوى على الحكومة تعالجها التي القضايا إلى اإلشارة تجدر ،للمستقبل بتطرقي يتعلق فيما الدوائرفيتجريالتيالعملياتعلىوكذلك،والسياسي القضاء ووزارة الشرطة بدأت األخيرة السنوات خالل أنه رقابةتختلف،الشكلوبهذا.سنواتمدىعلىالحكومية ،ذلكومع.والقصورالخللأوجهلتصحيحخطواتاتخاذفي الرقابة عن ،الجهازية الرقابة عمليات تتناول التي ،الدولة من ،تتطلب والتي ،التصحيح إجراءات استكمال من بد ال الرقابة تقرير في الخصائص هذه تطبيق تم لقد .الداخلية النيابة،الشرطةبينمنسقاحكومياعمال،أخرىأموربين الرقابةتركزكما.للجمهورنتائجهبنشرنقومالذيالحالي .القضاء وزارة في للحكومة القانونية واالستشارة ،العامة التي الجهات في القرار اتخاذ عمليات على كبير بشكل ،الالزمة التشريعية بالتعديالت قدما الدفع ذلك ويشمل الرقابة تقرير في أيًضًا ذلك تطبيق تم وقد ،للرقابة تخضع وسياسات أنظمة توضيح ،محّسّنة رقابية آليات تطوير رقابة في دائًمًا المعتمدة للمنهجية وفًقًا أنه ُنُؤكد .هذا أجهزة وتحّمّل المؤسسات بين الشفافية وتعزيز ،العمل وال السياسة جوهر تتناول لم الرقابة هذه فإن ،الدولة أدوات استخدامها عند المسؤولية القانون تطبيق بل ،التنفيذية للسلطة الرأي تقدير استبدال إلى تهدف وفًقًا تمت قد السياسات وضع عملية كانت إذا ما فحصت .اسةحّسّتكنولوجية اإلدارةلمبادئووفًقًاللقانون القانون إنفاذ أعمال لفحص ُّيَُعَّد لم التقرير هذا أن ُنُؤَّكَد تقييم على يركز بل ،محددة تحقيق بملفات المتعلقة .السليمة ألغراض التكنولوجية لألدوات الشرطة الستخدام منهجي مكتب لمستخدمي وامتناني شكري عن أعرب أن أود التصحيح تستدعي التي األنماط وتحديد ،القانون إنفاذ إعداد في والدقيق المهني عملهم على الدولة مراقب جهازية فجوات وجود الرقابة نتائج ُتُظهر .التحسين أو االلتزام مع معقدة ظروف في ُأُنجز الذي ،التقرير هذا إنفاذأجهزةعملفيوعميقشاملتحسينإلىوحاجة .المهنيةالمعاييرأعلىعلىبالحفاظ فإن،عليهًوبناًء.شخصيةنتائجالتقريريتضمنوال،القانون أنوليس،جهازي إصالحاجراءنحوالدفعهوالتقريرهدف من العديد مواجهة الدولة واصلت ،التقرير إعداد خالل أجد .ذاك أو المسؤول هذا على للتهجم كأداة ُيُستخدم نتائج تسهم أن وآمل .مختلفة مجاالت في التحديات فيالخصوصوجهعلى،النقاطهذهتوضيحالمناسبمن ثقة وزيادة الدولة مؤسسات تعزيز في وتوصياته التقرير جهاز حول األخيرة السنوات في الدائر العام النقاش ظل .بهاالجمهور .إسرائيلفيالقانونإنفاذ أن دون هذه االفتتاحية الكلمات أختم أن أستطيع ال الجريمة لتحديات الدولة مواجهة مع ،الفترة هذه في المقاتل ،المخطوفين آخر لعودة وابتهالي أمّلّي عن أعّبّر حول العام النقاش إلى وبالنظر ،أمنية وتهديدات المعقدة ران األول الرقيب ،”اليسام -الخاصة المهام“ وحدة في على الحفاظ أهمية تزداد ،والتنفيذية القانونية القضايا وشفاء ،الجبهات مختلف في جنودنا ولنجاح ،غوئيلي ،القانونوانفاذالجمهورأمنحمايةإلىالحاجةبينالتوازن دولة سكان لجميع وهدوءا سكينة أكثر وأليام ،الجرحى حقسيماال،الفردحقوقعلىالحفاظفيالواجبوبين .إسرائيل .الخصوصيةفيشخصكل القانون عن وعملها الدولة رقابة أهمية تنبثق االستقاللية يمنحها الذي ،الدولة لمراقب األساسي االستقاللية هذه .التنفيذية للسلطة مطلقا التبعية وعدم تأثيرات ودون خوف دون الرقابة تتم أن لضمان ضرورية إلى عمله عن التقارير الدولة مراقب يقدم وأن ،خارجية مراقب مكتب أن إلى اإلشارة تجدر .والجمهور الكنيست لمانﭼأنـ متنياهو عمل مع بالتزامن الموضوع هذا في الرقابة أجرى الدولة الدولة مراقب ،القدس مع بالتزامن وكذلك ،القضاء وزارة في داخلية فحص لجنة الجمهور شكاوى ومفَّوَض 2026 الثاني كانون מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת מפת הדרכים לדוח מ טרת הביקורת לבחון אם שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים וכן פעילותה בתחום האזנות ▪ הסתר ונתוני התקשורת התבצעו כדין. לבחון אם משרד המשפטים מילא את תפקידו בהיבטים של פיקוח על עבודת ▪ המשטרה בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת ועל שימושיה בכלים טכנולוגיים. לבחון את האיזון בין פעולות המשטרה ובין הגנה על זכויות הפרט, בדגש על ▪ זכויות נאשמים ועל הזכות לפרטיות. להצביע על הפערים בין סמכויות המשטרה הקבועות בחקיקה בנוגע לשימוש ▪ בכלים טכנולוגיים לקבלת תוצרי האזנות סתר ונתוני תקשורת לבין היכולות של המשטרה בפועל. לבחון את ההסדרה המשפטית בנוגע לסמכויות המשטרה ולכלים שבהם היא ▪ השתמשה בתחומים אלה. לבחון את מידת האפקטיביות של הפיקוח והבקרה של המשטרה בתחומי האזנות ▪ סתר ונתוני תקשורת. להצביע על דרכי פעולה לקידום תיקוני חקיקה הנדרשים להסדרת היכולות ▪ והפעולות של המשטרה. הנושאים שנבדקו ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים. ▪ הליך הגשת בקשות להאזנות סתר, התקנה של כלים טכנולוגיים, איסוף תוצרי ▪ האזנת סתר, הפקה ושימוש של תוצרי האזנות סתר. מתן היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. ▪ הפיקוח והבקרה של המשטרה בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת. ▪ ביעור חומרי האזנות סתר. ▪ פיקוח הפרקליטות בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת הליך חיסיון ▪ של חומרי החקירה. תקופת הביקורת פברואר 2022 - אוגוסט 2023 לסירוגין.)( הגופים המבוקרים משטרת ישראל (חטיבת המודיעין וחטיבת הסייבר באגף חקירות ומודיעין.) ▪ משרד המשפטים (הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה.) ▪ מתודו לוגיית ניתוח נתונים ממאגרי מידע של המשטרה בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת ▪ הביקורת באשר לפעולות שבוצעו בשנים 2019 - 2021 . ניתוח כמה מקרים שבהם המשטרה השתמשה במסגרת האזנת סתר בכלים ▪ טכנולוגיים. במסגרת דוח זה הסתייע משרד מבקר המדינה ביועצים חיצוניים בעלי מומחיות ▪ בתחומים שבהם עוסק הדוח. מבקר המדינה מבקש להודות לשופטת (בדימוס) הגב' נאוה בן-אור ולמר עדי עין דר, יועץ משפטי (לשעבר) בגוף ביטחוני; ולמר י" ק על ייעוץ בנושאי סייבר ומאגרי מידע. ביקורות קודמות מבקר המדינה, דוח שנתי 41 ( 1991 "האזנות סתר ושימושן במשטרה", עמ'), ▪ 340 - 358 ; מבקר המדינה, דוח שנתי 54ב ( 2004 "האזנות סתר", עמ'), 279 - 304 ; ▪ מבקר המדינה, חוות דעת האזנות סתר בחקירות פליליות ( 2010 .) ▪ מבקר המדינה | דו חמיוחד 13 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת תקציר מבוא כללי משטרת ישראל אמונה, על פי ייעודה, על אכיפת החוק; על מניעת עבירות וגילוין; על תפיסת עבריינים והעמדתם לדין; על קיום הסדר הציבורי ועל השמירה על ביטחון הנפש והרכוש. לעיתים במסגרת מילוי תפקידיה נדרשת המשטרהלבצעפעולותהכרוכותבפגיעהבזכויותהפרט,כגוןהזכותלחירותאוהזכותלפרטיות.איןחולקעלחשיבות עבודתהמשטרה ועל נחיצותחיזוקהכגוףהאמוןעלהלחימה בפשיעה בעולם משתנה ודינמיהמחייב אותהלהתמודד עם שינויים והתפתחויות טכנולוגיות המנוצלות על ידי מחוללי פשיעה. לכן, המשטרה נדרשת להשתמש בכלים טכנולוגיים שונים המסייעיםלה לעמוד בייעודה כגוף אכיפת חוק. עם זאת, הפעלת הכוח על ידי המשטרה אינה בלתי מוגבלת, והיא כפופה לדינים ולנורמות. כדי למלא את ייעודה ותפקידיה משתמשת המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי האזנת סתר לשיחות והפקת נתוני תקשורת. כלי איסוף המידע העומדים לרשות המשטרה לצורך כך הם, בין היתר, כלים להאזנה לשמע, כלים לקליטת מידע המועבר בתקשורת בין מחשבים וכן כלים לאיסוף נתוני תקשורת. חלק מהכלים הטכנולוגיים מותקנים על מכשירי קצה ומאפשרים קבלת גישה למידע האגור בהם ולמידע המועבר בזמן אמת ממכשיר הקצה באמצעות תקשורת בין מחשבים. זאת, ללא ידיעת יעדי ההאזנה. השימוש בכלים טכנולוגיים לצורך האזנות סתר הוגדר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה כנקודת מפנה1 . לפי חוק האזנת סתר, התשל"ט- 1979, האזנת סתר היא האזנה ללא הסכמה של איש מבעלי השיחה, המוגדרים בחוק כגורמים האלה: הדובר, הנמען, המשדר מסר או המקבל מסר2 . ניתן להאזין לאדם או למכשיר הקצה - האמצעי להעברתהמסר(יעדהאזנה ואמצעי מואזן, בהתאמה,) בכפוףלקבלת צוהאזנתסתר.בכךהחוקמקיףאתכל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. חוק סדר הדיןהפלילי(סמכויותאכיפה-נתוניתקשורת),התשס"ח- 2007 חוקנתוניתקשורת),מאפשרלמשטרהלקבללידיה,( בהתאם לבקשתה ובאמצעות צו שיפוטי או היתר מינהלי, נתוני תקשורת ממאגר מידע של ספקים מורשים - בעלי רישיון בזק. המשטרה משתמשת בכלים טכנולוגיים לקבלת נתוני תקשורת החל בשנת 2009 , ולהאזנות סתר החל בשנת 2011 לכל הפחות. בשנת 2017 גיבשה המשטרה תוכנית עבודה שנתית לבניין כוח המשטרה3 , ולפיה משימות המשטרה יתבססו על כיווני פעולה חדשים, ובהם 'השיטור הגבוה' ו'השיטור החכם'. תכלית 'השיטור הגבוה' היא לבסס את עבודת המשטרה על הכוונת המודיעין, ולשם כך נדרש חיזוק דרמטי של היכולות הטכנולוגיות לצורך ייצור מודיעין אפקטיבי יותר; תכלית 'השיטור החכם' היא מימוש קפיצת מדרגה ביכולות הטכנולוגיות של המשטרה. לאור גיבוש תפיסה וזו והכנסתם של כלים טכנולוגיים חדשים לשימוש המשטרה, בשנים 2016 - 2021 חל גידול ניכר במספר ההתקנות שביצעה המשטרה לצורכי האזנת סתר ככלל, ובמספרם של שני סוגי התקנות חל גידול חד של מאות אחוזים. 1 ראו: משרד המשפטים, דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים, אוגוסט 2022 עמ', 6 (דוח צוות מררי.) 2 סעיף 1 לחוק האזנת סתר הקובע כי בעל שיחה הוא כל אחד מאלה: המדבר; מי שהשיחה מיועדת אליו; המשדר בבזק; מי שהמסר המועבר בבזק מיועד להיקלט אצלו. 3 משטרתישראל,אגףהתכנוןוהארגון, מגדלור- תכניתהעבודההשנתיתלבנייןהכוח,משטרתישראל,שנת2018 , ינואר 2018 עמ', 31 - 32 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת דוח ביקורת זה נעשה בראייה מערכתית של הנושא, והוא אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי העבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. בהקשר זה ראוי להדגיש כי בנוגע לפעולות האסורות שביצעה המשטרה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות, עולה כי סיבות השורש שהובילו לכך הן היעדר הסדרה חקיקתית, ליקויים בהסדרה המשפטית ופערים בתהליכי העבודה של הגופים. בהקשר זה יצוין כי נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם מספר רב של שוטרים והתרשמו באופן בלתי אמצעי מהפער בין שאיפתם של שוטרים אלו לבצע את המשימות המוטלות עליהם במסגרת הלחימה בפשיעה הגוברת לבין מחסור בהנחייתם המקצועית כמפורט בדוח זה. דוחזהעוסקבהשלכותהשימושההולךוגוברבכליםטכנולוגייםעלידיהמשטרהבמיקודעלהאזנותסתר ונתוני תקשורת, בין היתר בהתאם לתפיסה שהתגבשה במשטרה במהלך השנים האחרונות. הדוח העלה ממצאי ביקורת יסודיים ומשמעותיים בעבודת המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. כמו כן, ניתן להצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם וסמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבקבפשיעהוביןמחויבותה לצמצם ככלהניתן פגיעהבזכות לפרטיות. מטעמים אלוהנטל הכבד המונח על כתפי הגופים המבוקרים - המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה - מחייב אותם לפעול באופן משמעותי, תכליתי ומהיר לתיקון הליקויים. עליית הנושא על סדר היום הציבורי והבדיקות שנפתחו בעניין בדצמבר 2020 החליט מבקר המדינה לכלול בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022 מטלת ביקורת בנושא שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה. בינואר 2022 התפרסמה בעיתון "כלכליסט" סדרת כתבות ולפיהן המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי, שבאמצעותו מתקבל מידע אשר חורג מהמותר על פי חוק האזנות סתר. נוכח חומרת הטענות ולאור בדיקה אשר הוחלט כבר על הכללתה בתוכנית העבודה של משרד מבקר המדינה טרם הפרסום, הודיע מבקר המדינה על פתיחת ביקורת בנושא השימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה4 . לאחר הודעת מבקר המדינה הודיע אף היועץ המשפטי (היועמ"ש) לממשל ה (דאז) על הקמת צוות לבדיקת הטענות, וב- 31.1.22 הוא מינה צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) דאז)(5 . בד בבד היועמ"ש לממשלה הורה למשטרה להשעות את השימוש בכלי טכנולוגי מסוים עד שייקבע כי אין מניעה מלשוב ולהשתמש בו. נכון למועד סיום הביקורת טרם קיבלה המשטרה את אישור היועמ"שית לממשלה להשתמש בכלי הטכנולוגי. בפברואר 2022 פרסם משרד המשפטים את ממצאי הביניים בנושא. באוגוסט 2022 פרסם משרד המשפטים את "דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים" (דוח צוות מררי.) דוח צוות מררי מחולק לשניים: א) בחינה של כלים טכנולוגיים ספציפיים שהופעלו על ידי המשטרה, בדיקה אם בוצעו האזנות סתר באמצעות כלים טכנולוגיים ללא צו ובדיקה קונקרטית אם בוצעו האזנות סתר שלא כדין לכמה גורמים בכירים ששמותיהם פורסמו. צוות מררי קבע כי לא נמצאה אינדיקציה לכך שהמשטרה התקינה את הכלי בטלפונים ניידים ללא היתר כדין, למעט ארבעה מקרים שבהם ניסיונות ההתקנה לא צלחו ולא התקבלו תוצרים; (ב) עמדה משפטית לעניין גדרי הסמכות לביצוע האזנת סתר באמצעות כלים טכנולוגיים. בין היתר, צוות מררי מצא שקיימות חריגות ביכולות של הכלים הטכנולוגיים שנבדקו המאפשרות לקבל סוגי תוצרים אסורים. באוגוסט 2023 החליטה הממשלה על "הענקת סמכויות של ועדת חקירה לוועדת הבדיקה הממשלתית בעניין רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה המבוצעים על ידי גורמי אכיפה"6 . הוועדה הוקמה כדילבדוקאת"התנהלותגורמיהמשטרה,פרקליטותהמדינה,הייעוץהמשפטילממשלהוהמחלקהלחקירותשוטרים בכלהקשורלביצועפעולותרכש,מעקבואיסוףבכליםקיברנטייםאחראזרחיםונושאימשרה,לרבותמעקבטכנולוגי אחר אנשים באמצעות תוכנת פגסוס". עוד הוחלט כי הוועדה תקבע ממצאים ומסקנות בכל המישורים ביחס לעבר וכן המלצות לעתיד. עד לסיום הביקורת עבודת הוועדה לא הסתיימה. 4 הודעה על ביקורת נשלחה למשטרת ישראל ב- 20.1.22 . 5 כתב מינוי מאת היועמ"ש לממשלה למשנה ליועמ"ש לממשלה (משפט פלילי) ולשני חברי צוות, "כתב מינוי - צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים" (31.1.22 .) 6 החלטת הממשלה 897 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת פעולות התיקון, העדכון והשיפור שנקטו המשטרה ומשרד המשפטים מאז הפרסומים בינואר 2022 המשטרה נתונה לבדיקה הנוגעת לנושא זה בידי כמה גורמים, ובכלל זה משרד מבקר המדינה; צוות שמינה היועמ"ש לממשלה דאז בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) דאז (צוות מררי); וועדת בדיקה ממשלתית שהוקמה בעקבות החלטת ממשלה בנושא. להלן פירוט פעולות התיקון, העדכון והשיפור שהמשטרה ומשרד המשפטים ביקשו למסור למשרד מבקר המדינה לאחר קבלת טיוטת דוח ביקורת זה: הייעוץ המשפטי לממשלה: משרד המשפטים כתב בדצמבר 2025 , כי בשנים האחרונות ביצעו הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה מספר פעולות משמעותיות לשיפור יכולות הליווי המשפטי, הפיקוח והבקרה על השימוש של גופי ממשל, לרבות המשטרה, בכלים טכנולוגיים: 1 . גיבושדוחצ וותמררי - היועץהמשפטילממשלה(דאז), הניעעםפרסוםהפרשהאתהבדיקה במטרהלבחון האם יש אמת בפרסום לפיו המשטרה הפעילה כלים טכנולוגיים ללא סמכות. הבדיקה כללה בחינה משמעותית של פעולות שבוצעו במשרד המשפטים ובמשטרה מתוך תפיסה לפיה קיימת חשיבות עליונה לבחינה האם המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים ללא צווים. על רקע ממצאי הדוח, גיבש צוות הבדיקה שורה של המלצות הנוגעות להיבטי אישור כלים טכנולוגיים; פיקוח ובקרה על השימוש בכלים בפועל; שינוי במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה; העמקת ידע טכנולוגי במשרד המשפטים; תיקוני חקיקה; התאמות בכלים הטכנולוגיים הקיימים; וטיוב נוסח הבקשות המוגשות לבית המשפט. 2 . ליווי הפקת הלקחים של המשטרה ויישום דוח צוות מררי - הייעוץ המשפטי לממשלה ליווה את הפקת הלקחים שביצעה המשטרה במספר מישורים: (א) ליווי משפטי של מיסוד הליכי הרכש והפיתוח של הכלים הטכנולוגיים במשטרה והכנת הנהלים המשטרתיים בנושא זה; (ב) בקרה על שיפור הדיווחים העתיים על האזנות סתר אותם מגישה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה, לרבות אזכור שמות הכלים בהם התבצעה ההאזנה; (ג) בקרה על התקדמות הליכי הניוון של הכלים הטכנולוגיים; (ד) בקרה על השינוי הארגוני ביועמ"ש המשטרה; (ה) אישור נהלים מעודכנים של המשטרה בנושא האזנות סתר ושימוש בכלים. נכון לדצמבר 2025 , מלאכת ליווי הפקת הלקחים ויישום המלצות הדוח עדיין לא תמה. 3 . שינויים בהליכי אישור השימוש בכלים טכנולוגיים - הייעוץ המשפטי לממשלה פעל לשינוי הסטנדרט הנדרש מגופי ממשל לקבלת אישורו להפעלת כלים טכנולוגיים. בין היתר, נקבע כי בקשה לאישור הפעלת כלים טכנולוגיים תכלול חוות דעת משפטית מסודרת של הייעוץ המשפטי של גוף הממשל בצירוף חוות דעת הנדסית-טכנולוגית, וכן הדגמה של השימוש בכלים במקרה הצורך; הייעוץ המשפטי פועל להגברת האוריינות הטכנולוגית של עובדי המחלקה, ובכך, שיפר את הייעוץ המשפטי הניתן בתחום זה, את הליכי בירור העובדות והבקרהעלחוותהדעתהמשפטיותשלהיועציםהמשפטייםלגופיהממשל.כלזאת,במטרהלשפראתיכולות גורמי הייעוץ המשפטי ללוות הליכי אישור מורכבים אלו. 4 . קידום עבודת מטה לתיקוני חקיקה - בין היתר, תיקון לפקודת המשטרה בנושא חיפוש סמוי, תיקון חוק האזנת סתר, ותיקון חוק נתוני תקשורת. יחד עם זאת, נכון לדצמבר 2025 תיקוני החקיקה לא הושלמו., 5 . שינויים בליווי המשפטי למשטרה בתחומי האזנת הסתר ונתוני התקשורת - משרד המשפטים פעל לשיפור הליווי המשפטי הניתן בתחומי האזנת סתר ונתוני תקשורת לנוכח השימוש בכלים טכנולוגיים במספר חזיתות: א. הייעוץ המשפטי לממשלה - נוסף על הבקרה שבוצעה על שיפור הדיווחים העיתיים של המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה הגביר את הליכי הפיקוח על דיווחי המשטרה על האזנות סתר באמצעות: גיבוש נוהל משותף עם המשטרה בנושא סדרי פיקוח על הדיווחים (עדיין לא הסתיים); הקצאת משאבים נוספים לביצוע הבקרה על דיווחי המשטרה; הגדלת הבקשות להשלמת התייחסות והבהרות ביחס לתיקים בהם דווח על שימוש בהאזנות סתר; וקיום שיח שוטף ורציף עם נציגי המשטרה בנוגע לתיקים אלו. ב. הפרקליטות - הפרקליטות, בהנחיית פרקליט המדינה, ביצעה מהלך מורכב של איתור ובדיקה של תיקים פליליים המתנהלים בבית משפט ובהם בוצעו האזנות סתר, כדי לאתר מקרים בהם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת הסתר. לאחר איתור תיקים מסוג זה ערכה הפרקליטות מול המשטרה בדיקה מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת באשר לאופי השימוש שנעשה בכלים הטכנולוגיים, ומצאה כי התקבל מידע חורג בכלים בכל ההליכים. עקב כך, הכינה הפרקליטות פרפראזה גלויה לסניגורים בדבר ממצאי הבדיקה ואף תוקנו תעודות חיסיון. עוד בחנה הפרקליטות אם נעשה שימוש ראייתי בתוצרים אסורים, ופעלה למשיכת ראיות מתיק פלילי אחד בו נמצא שימוש ראייתי שכזה. בנוסף, הפרקליטות בחנה האם יש תוצרים שהופקו ועשויים לסייע להגנת הנאשם ואף ניהלה עתירות לגילוי ראיה בשמונה הליכים פליליים מתנהלים. בהמשך, הבחינה הורחבה להליכים פליליים שהסתיימו בהרשעה והפכו חלוטים. כמו כן, הפרקליטות פועלת לשפר את הליכי בדיקת תיקי החקירה שכוללים האזנות סתר תוך שימוש בכלים טכנולוגיים עם קבלתם בתביעה ואת הטיפול בדיוני החיסיון, בין היתר על ידי שיפור אוריינות פרקליטים וגיבוש הנחיות פרקליט בנושא7 . משטרת ישראל: המשטרה כתבה בתשובותיה מיוני 2024 , מפברואר 2025 ומיולי 2025 למשרד מבקר המדינה כי קיימת הכרה ארגונית כי על המשטרה לעמוד כל העת על המשמר בהקפדה על זכויות הפרט. כך גם בתחום הסייבר בו נערכים הליכי חשיבה ותכנון מתמידים להתאמת עבודת המשטרה ואתגריה בעולם הטכנולוגי המתפתח. עוד הוסיפה כי להתארכות זמני הבדיקות ולהיקפן בד בבד עם השעיית השימוש בכלי הטכנולוגי יש השפעות ישירות על יכולתה להמשיך ולהילחם בפשיעה החמורה בכלל ולטפל בפשיעה הגואה במגזר הערבי בפרט. בשנים האחרונות היא נקטה מגוון פעולות לתיקון עבודתה, לעדכונה ולשיפורה בכלים הטכנולוגיים. בין היתר, הוקם במשטרה צוות בראשות סגן ראש אח"ם (דאז) ליישום המלצות דוח צוות מררי ולצורך הטמעת תהליכי העבודה לשימוש בכלים טכנולוגיים בתחום הסיגינט- סייבר בהתאם לסמכותה על פי דין. עוד מסרה המשטרה, כי ההמלצות המקצועיות של צוות מררי יושמו למעט שתי המלצות. לגבי שתי המלצות אלו מסרה המשטרה כי משרד המשפטים קיבל את טענתה שהן לא ניתנות ליישום. הטמעת השינויים ותהליכי העבודה במשטרה לוותה בכתיבת נהלים והנחיות מתאימים. להלן פעולות התיקון העדכון והשיפור שערכה המשטרה כפי שמסרה למשרד מבקר המדינה: 1 . שינויים במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה - במחלקת הייעוץ המשפטי של המשטרה נוספו תקנים למשפטנים העוסקים בתחום הסיגינט- סייבר; במערך הייעוץ המשפטי הוקמה מחלקת אח"ם וטכנולוגיות ובה חולייה ייעודית לייעוץ בתחום הסייבר וזו עוסקת באישור כלים ובבדיקה של כלים ותוצריהם; והיועצים המשפטיים החטיבתיים הוכפפו ליועמ"ש המשטרה. כמו כן, מערך הייעוץ המשפטי של החטיבה הורחב, ויש בו שלושה תקנים. כפועל יוצא מכך, שיתוף הפעולה בין הייעוץ המשפטי למשטרה לחטיבת הסייבר התהדק ומתקיימות ישיבות משותפות תכופות והתייעצויות מקצועיות על בסיס יומיומי. 2 . מיסוד הליכי רכש ופיתוח של כלים טכנו לוגיים - הייעוץ המשפטי של המשטרה, ובמקרה הצורך הייעוץ המשפטי לממשלה, מעורבים כבר בשלב הרכש או הפיתוח של הכלי הטכנולוגי. לשם כך עיגנה המשטרה נהלים חדשים בנושא, לרבות נוהל כלל ארגוני המסדיר הכנסת מערכות טכנולוגיות לשימוש המשטרה. 3 . אישורשימושבכליםטכנולוגיים- אישורהשימושבכליםטכנולוגייםמועברלבחינתנציגייועמ"שהמשטרה בצירוף חוות דעת טכנולוגית, חוות דעת משפטית ובה פירוט מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בכלי, הנחיות עבודה למפיק התוצר ולמפעילי הכלי. לאחר קבלת האישור המשפטי המשטרתי כי השימוש בכלי הוא בהתאם לסמכותה של המשטרה, מועבר עדכון על כך לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. אם בכלי הטכנולוגי קיים פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה או שמתעורר קושי משפטי אחר, מועברים המסמכים בצירוף חוות הדעת של יועמ"ש המשטרה לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. 4 . שיפור הליכי הבקרה על הפעלת הכלים - במטרה לוודא שהפעלת הכלים תיעשה בגדרי סמכותה וכדי לצמצם את מרחב התקלה האפשרית בשימוש בכלי הטכנולוגי. המשטרה מסרה בעניין זה כי תפיסת הבקרה המשולבת (טכנולוגית ומתודולוגית) גובשה מתוך הבנה של המשטרה כי לא ניתן להתאים באופן מוחלט את כלל המערכות הטכנולוגיות הנרכשות באופן שימנע כל אפשרות לחריגה מסמכויות המשטרה. להלן פירוט על הליכי הבקרה ששופרו: א. בקרה מאתרת - המשטרה מבצעת בקרות פיקודיות וטכנולוגיות במטרה לאתר תקלות או חריגות בשימוש בכלים. בין היתר, המשטרה פעלה לשיפור מסדי הנתונים המשמשים לבקרה על הכלים הטכנולוגיים (TRAIL AUDIT וגיבשה הליכי בקרות יזומות נוספות למול הכלים ומפעיליהם.) 7 הנחיית פרקליט המדינה 7.17 "אופן הפיקוח והבקרה של התביעה על עבודת המיון והסיווג של רשויות החקירה בנושא האזנות סתר", מיום 3.11.24 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת ב. בקרה מונעת - המשטרה מבצעת פעולות משולבות למניעת תקלות או חריגות באמצעות גידור מקדים של פעולות הכלים: ( 1 ) גידור טכנולוגי- המשטרה ביצעההתאמותטכנולוגיותוניווניםשליכולותבכליםהטכנולוגיים בתחום הסיגינט- סייבר כדי שהשימוש העתידי בכלים אלו לא יחרוג מסמכויות המשטרה ולא יכלול פעולות אסורות. ( 2 ) גידור מתודולוגי - המשטרה פועלת לעדכון הנחיות עבודה למפיקי תוצרי האזנת הסתר המתקבלים מהכלים הטכנולוגיים ולכתיבת הנחיות למפעילי הכלים הטכנולוגיים. כמו כן, המשטרה עדכנה הנחיות ונהלים בתחום אבטחת המידע של חטיבת הסייבר. 5 . דיווחע י תיליועמ"שלממשלה- המשטרההרחיבהאתהפירוטבדיווחהעיתיליועמ"שלממשלהכךשיכלול גם את שם הכלי הטכנולוגי שבאמצעותו בוצעה ההאזנה. כמו כן, המשטרה עיגנה בקרה נוספת של נציגי היועמ"ש למשטרה קודם העברת הדיווח ליועמ"ש לממשלה. עוד מסרה המשטרה כי נוהל עבודה משותף למשטרה ולמשרד המשפטים ביחס להליך הפיקוח והדיווח נמצא בהליכי כתיבה. 6 . הזנת מועדי הצו להאזנת סתר - המשטרה מזינה את מועדי הצו השיפוטי להאזנת סתר במערכת לניהול צווים. 7 . פיתוח מערכות עזר נוספות לניהול האזנות סתר א. המשטרה פיתחה מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תלווה את התהליכים המבוצעים במהלך האזנת הסתר ואת השימוש בכלים הטכנולוגיים. ב. המשטרה אפיינה את הדרישות לגבי מערכת ניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לכלי טכנולוגי מסוים בדומה למאפייני המערכת לניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לטלפונים סלולריים. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה יבחן את פעולות התיקון שביצעה המשטרה בהתאם להודעותיה, כפי שפורטו בהתייחסותה לדוח ביקורת זה, ובכלל זה ההתאמות הטכנולוגיות וניוון היכולות בכלים הטכנולוגיים הנדרשים כדי להבטיח כי השימוש בכלים אלו נעשה כדין. לאחר מכן יוכל הייעוץ המשפטי לממשלה לבחון את האפשרות לאשר למשטרה לחזור להפעלה מבצעית של הכלי הטכנולוגי אשר השימוש בו הושעה. זאת, בכפוף לשיקול דעתו באשר לדרך ההסדרה הנדרשת - הסדרה משפטית או הסדרה חקיקתית, ובהתאם להחלטות בג"ץ בנושא. לצד האמור, אין הדבר גורע מאחריות כלל הגורמים - משטרת ישראל והייעוץ המשפטי לממשלה - להשלים את פעולות התיקון של כלל הליקויים שעלו בדוח זה. שימוש בכלים טכנולוגיים יאפשר למשטרה למלא את תפקידה וייעודה למנוע עבירות, להעמיד עבריינים לדין ולעמוד באתגרי הפשיעה החמורה בדגש על הפשיעה במגזר הערבי, ולצמצם את פערי הטיפול בפשיעה הגואה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הסדרה חקיקתית ומשפטית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת המשטרה היא זרוע ביטחונית של המדינה, וחלים עליה חוקי המדינה וכללי המשפט המינהלי. אחד מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי הוא עקרון חוקיות המינהל ולפיו לרשות מינהלית "אין לה סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק." בעשור האחרון המשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה דרמטי בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות. ההסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת על ידי המשטרה מחייבת מתן מענה לשני נדבכים עיקריים: האחד, הסדרה חקיקתית של סמכויות המשטרה לשימוש בכלים טכנולוגיים. הסדרה זו מצריכה עבודת מטה של המשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. על עבודת מטה זו לכלול איסוף נתונים וגיבוש תשתית עובדתית בנוגע להצעת החוק ולהשלכותיה, ובכלל זה יש לבחון אם הסדרה זו עלולה להביא לפגיעה בזכויות אדם מוגנות. הנחת הצעתחוקעלשולחן ועדתהשריםלענייניחקיקה בנושאהשימוששעושההמשטרה בכליהאזנות סתר ונתוני תקשורת תלויה, בין היתר, בסדרי העדיפויות של השר הממונה על חוק האזנות סתר והיא נעשית לאחר תיעדוף הנושאים העומדים להחלטתו ולאישורו. השני, הסדרה משפטית בדרך של חוות דעת משפטית לשימוש בכלי טכנולוגי או לביצוע פעולה בכפוף להסדרה החוקית הקיימת מחייבת מתן חוות דעת משפטית שבמסגרתה התקיימו הליכי בחינה ואישור מפורטים של השימוש בכלים אלו בידי גורם משפטי בכיר. את האישורים האלו נותן הייעוץ המשפטי למשטרה. עם זאת, בהתאם להנחיית היועצת המשפטית לממשלה8 ולעמדתמבקרהמדינה, בכלים טכנולוגייםשישלהם יכולות בהן יש פוטנציאל לחריגה מסמכות; או שהם מעוררים שאלות מהותיות בנושאים בעלי רגישות מיוחדת (ציבורית או אחרת); או שאלות רוחב משמעותיות בנוגע למשרדים נוספים; או מגלמים סוגיות עקרוניות וסבוכות שנוגעות לכמה תחומים משפטיים (כגון, האזנות סתר וסמכויות החיפוש) שלהם השלכות מהמעלה הראשונה בתחומי העונשין - ראוי כי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה יובילו את הליכי הבחינה והאישור של השימוש בכלים אלו. 8 הנחיית היועמ"ש לממשלה 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון מאי 2015 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת 3 4 2 כלים כלים כלים להאזנת סתר ולקבלת נתוני להאזנת סתר וקבלת נתוני להאזנת סתר ושתי פעולות תקשורת אושרו לשימוש על תקשורת וחמש פעולות בתחום האזנת סתר שאושרו ידי חטיבת הסייבר במשטרה להאזנת סתר אושרו לשימוש לשימוש על ידי הייעוץ בלא שאישורים אלו נשענו על על ידי הייעוץ המשפטי של המשפטי למשטרה בלבד חוות דעת משפטיות של הייעוץ המשטרה ללא יידוע גורמי נמצאו על ידי גורמי הייעוץ המשפטי למשטרה ושל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה המשפטי לממשלה (צוות הייעוץ המשפטי לממשלה מררי) כחורגים מסמכות המשטרה 1 1 - 5 פעולה1 כלי שנים להאזנת סתר ושתי פעולות משך העיכוב במתן ההחלטה להאזנת סתר אושרה לשימוש בתחום האזנת סתר אושרו על של גורמי הייעוץ המשפטי על ידי היועץ המשפטי ידי הפרקליטות בלא לממשלה בנוגע לשימוש לממשלה ללא נימוקים וללא שאישורים אלו נשענו על חוות בשני כלים טכנולוגיים וביצוע חוות דעת משפטית מתוך דעת של גורמי הייעוץ שלושה מתווי פעולות בתחומי הכלים והפעולות שהובאו המשפטי למ משלה האזנות הסתר. המשטרה נמנעה מלהשתמש בשני לאישורו הכלים נוכח העיכוב במתן ההחלטה אף שהם נדרשו לעבודתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת סיכום הליקויים שעלו מהבחינה המשפטית ובהליך קבלת האישורים המשפטיים הוכן בידי משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת  ההסדרההמשפטיתשלהשימושבכליםטכנולוגיים- בעשורהאחרוןהמשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה בזכויות הפרט ובזכותלפרטיות.השימושבכליםאלובמשךהשניםנשעןעלתשתיתחקיקתיתישנהובלתימתאימה.המציאות שבה המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים וזו כפופה להסדרה החקיקתית הקיימת, חייבה מתן מענה בדרך של חוות דעת משפטית שבמסגרתה התקיימו הליכי בחינה ואישור מפורטים של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשים בידי גורם משפטי בכיר. לעמדת משרד מבקר המדינה הגם שליועמ"ש המשטרה הסמכות להכריע במכלול נרחב של החלטות הנוגעות לענייני ה משטרה, הרי שלפי הנחיית היועמ"ש לממשלה9 כאשר עולות סוגיותבעלותרגישותמיוחדתכמופגיעהבזכויותשעלולהלהביאלחריגהמסמכותהמשטרה,ישמקוםלהביא את הנושא לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה.  ייזום קיום דיון על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לבחינת היכולות וההשלכות של השימוש בכלים טכנולוגיים - השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת מצוי בליבת ההליך הפלילי ומגלם פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט. במהלך השנים עמד בפני הייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים, ראוי היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ייזום מצידו קיום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים אלו. בכך ניתן היה להבטיח את המענה האסדרתי הדרוש לנושא רגיש במיוחד מהבחינה הציבורית ולתת מענה על שאלות בעלות השלכות בתחומי העונשין.  שימוש המשטרה בכלי טכנולוגי להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ללא בחינה ואישור משפטי - המדובר על כלי טכנולוגי לביצוע האזנות סתר בתצורת תקשורת בין מחשבים שבו השתמשה המשטרה מאות פעמים ואשר לגביו הועלו הממצאים הנוגעים לפעולת המשטרה ולפעולת הייעוץ המשפטי לממשלה. • בשנת 2012 גורם בחטיבת הסייבר שאינו גורם משפטי מוסמך התייחס במסמך פנים- משטרתי להיבטים משפטיים הנוגעים לכלי ואישר כי מהבחינה המשפטית המשטרה מוסמכת להשתמש בו. מסמך זה הופץ גם לייעוץ המשפטי למשטרה. • משנת 2016 השתמשה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים מאות פעמים בלי שהשימוש בו הוסדר בחקיקה; בלישהוא נבחן ואושרעל ידיגורמיהייעוץהמשפטילממשלה; בלישהמשטרה קיימהדיוןמשפטיעקרוני בנושא עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. בין היתר, בינואר 2016 פירט גורם מקצועי בחטיבת הסייבר במסמך פנימי את כל סוגי התוצרים המתקבלים בכלי זה במטרה לקבל אישור משפטי לקבלתם. בפירוט נכללו כעשרה תוצרים ויכולות אסורים, אולם אלו לא נוטרלו. • במהלך השנים הובאו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה התייחסויות אשר עשויות ללמד על קיומו של כלי האזנה לתקשורת בין מחשבים, החל מסוף שנת 2018 הובאו התייחסויות העלולות ללמד על פוטנציאל יכולת מסוימת שדרשה בחינה. בשנת 2019 הובאו התייחסויות אשר עשויות ללמד על פוטנציאלהקושרביןיכולתמסוימתלביןכלימסוים.גורמיהייעוץהמשפטילממשלהביקשוכיהמשטרה תציגאתהנוהל והצוויםהרלוונטיים בפניהיועמ"שלממשלה ותקייםעימםדיוןעקרוני בנושא.עוד התברר כי בין השנים 2019 - 2021 משרד המשפטים ביקש בבקשות חוזרות ונשנות מהמשטרה להעביר מידע בנוגע ליכולת מסוימת אחת של הכלי. כמו כן ביקש הייעוץ המשפטי לממשלה מהמשטרה להציג את הנוהל המשטרתי בנוגע לאותה יכולת של כלי ההאזנה האמור שהוגדרה חריגה ואת התיקונים שהוטמעו בו. כתוצאה מכך, במשך שנים הפעילה המשטרה כלי טכנולוגי מסוים להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שהיועמ"שית לממשלה קבעה בדיעבד, ולאחר שהוצגו בפניה מלוא יכולות הכלי, לאחר פרוץ 9 הנחיית היועמ"ש לממשלה 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון מאי 2015 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת "פרשת פגסוס", כי יכולות מסוימות שלו חורגות מסמכות המשטרה לפי חוק האזנת סתר ולכן אסור למשטרה להשתמש בו עד לניוון אותן יכולות.  הטיפולהמשפטישלהמשטרהבפעולותוכליםטכנולוגיים - הייעוץהמשפטישל המשטרה נתןאישורים לארבעה כלים טכנולוגיים ולחמש פעולות המבוצעות בתחומי האזנות הסתר ונתוני תקשורת בלא יידוע גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ובלא שאלו נשענו על חוות דעת מפורטות המנתחות את ההיבטים המשפטיים והטכנולוגיים הגלומים בשימוש בכלים אלו. שני כלים טכנולוגיים ושני מתווי פעולה שאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה בלבד, נמצאו בדיעבד על ידי צוות מררי כחורגים מתחום סמכות המשטרה, זאת לאחר שכבר נעשה בהם שימוש במשך שנים מספר.  הטיפול שלהייעוץ המשפטי לממשלהבפעולות וכליםטכנולוגיים - בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים, ועל אף המשמעויות המשפטיות המורכבות, הסבוכות והרגישות הנוגעות להפעלתם, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא גילו מעורבות בבחינתם, ולעיתים לא היה בידם מידע טכנולוגי שרלוונטי לכלים אלו ופירוט היכולות של כל אחד מהם. בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים ומתווי פעולה, ההכרעה בעניינם התעכבה זמן ממושך. להלן הפרטים: • במהלך השנים לא התקיים בייעוץ המשפטי לממשלה דיון משפטי עקרוני בנוגע לעצם הטמעת כלים אלו בעבודתה של המשטרה. • נמצאו שני כלים ושלוש פעולות שהוצגו על ידי המשטרה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה שההכרעה בעניינם התעכבה (בין שנה לחמש שנים), אף שהם נדרשו לעבודת המשטרה. • במקרה אחד החליט היועמ"ש לממ שלה להגביל את השימוש במתווה הפעולה ללא פירוט של הנימוקים העומדים בבסיס החלטה זו.  הסדרה חקיקתית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת - העמדה המשפטית של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה היא כי יש מקרים בהם ראוי להסדיר את השימוש בכמה כלים בתחומים שוניםהמפורטיםבדוחזהבאמצעותחקיקהראשית.חרףזאת,נמצאכיהטיפולבהסדרההחקיקתית לא קודם שנים רבות ממספר סיבות: היעדר דיון מעמיק בקרב גורמי הייעוץ המשפטי למשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע ליכולות הטכנולוגיות של כלים אלו אל מול הפגיעה בזכויות; היעדר דיון בשאלה אם התשתית החקיקתית הקיימת מאפשרת שימוש באותם כלים; מחלוקת שהתגלעה בין עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה לבין עמדת הדרג המדיני, בין היתר, בנוגע לעבירות שלגביהן תינתן למשטרה סמכות בנושאים אלו. בעניין זה נמצא כי: • חקיקה בנושא צילום סתר חזותי לא קודמה משנת 2012 ; • סמכות המשטרה לבצע חיפוש סמוי לצורך האזנת סתר לא קודמה משנת 2018 , המועד שבו ועדת חוקה חוק ומשפט סיימה את דיוניה בנושא; • חקיקה בנושא איסוף מודיעין וניטור מידע במרשתת לא קודמה ממאי 2021 ; • תיקון החקיקה המקיף שנדרש לחוק האזנת סתר לא קודם מינואר 2023 ; • תיקון החקיקה הנדרש להסדרת פעולות מסוימות בכלי טכנולוגי לא קודם מאפריל 2023 . אי- ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש בהם כמתבקש. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מאבק בפשיעה הגם שלא מן הנמנע שהסדרה חקיקתית לא תאפשר את מיצוי מלוא יכולות הכלים.  זהות הגורם המאשר כלים להאזנות סתר במשרד המשפטים (פרקליטות המדינה וגורמי הייעוץ המשפטילממשלה)- בביקורתעלהכיאגבפנייהשלהמשטרהבנוגעלתיקיםמתנהליםביחסלשתיפעולות מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת המבוצעות באמצעות כלי טכנולוגי, ולשם הבהרה כי המשטרה רשאית לבצע פעולות אלו במסגרת בקשה לאישור האזנת סתר, התייחס נציג פרקליטות לכך שפעולות אלו מותרות לעמדתו על פי החוק. זאת, הגם שהכלי הטכנולוגי טרם הובא על ידי המשטרה לאישור משפטי של הייעוץ המשפטי לממשלה. ההקפדה על כך שגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה הם שיקיימו הליכי בחינה ואישור של כלים טכנולוגיים להאזנות סתרהיא מהותית. באשר לגורמי התביעה הפועלים להגשת כתבי אישום בבתי משפט ולביסוסם הראייתי, נדרשת הקפדה כי הליכי התיקוף הראייתי המתבצעים אגב התייעצויות המתקיימות בקשר לתיקים מתנהלים, ייעשו לאחר שמתקבל אישור משפטי לשימוש בכלי. כדי שהמשטרה תוכל להשתמש בכלים טכנולוגיים מתקדמים לצורך מאבק בפשיעה, ובכלל זה כלים המגלמים סוגיות משפטיות סבוכות הנוגעות לתחום האזנות סתר, לסמכויות חיפוש ולפגיעה בזכויות יסוד, ושיש בהם פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק, עליה לוודא שאין היא חורגת מתחומי סמכותה בשימוש שהיא עושה בהם. לצורך כך, על היועמ"ש למשטרה לפנות מבעוד מועד לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, להציג בפניהם את המפרט הטכני ואת היכולות של כלים אלו ולקבל את האישור המשפטי להפעלתם מהיועצת המשפטית לממשלה. פוטנציאלהפגיעהשלכליםאלהנוכחבזכויותהפרט,נדרששהמשטרהתקייםבנוגעלהםבחינהמשפטית מקדימה באופן מעמיק, מקיף ומפורט שבמסגרתה תינתן הדעת על כל ההיבטים והשאלות המשפטיות. כמו כן נדרש כי המשטרה תעביר כלים שבעניינם עולה שאלה בדבר עמידתם בגדרי הסמכות הקבועה בדין או שהם מגלמים סוגיות משפטיות עקרוניות וסבוכות והשלכות בתחומי העונשין, לבחינה עקרונית ופרטנית ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה. חשיבותם של הכלים הטכנולוגייםלאורהמשמשים את המשטרה במאבק בפשיעה החמורה הפוגעת ברקמת החיים במדינה, על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה להכין תוכנית עבודה לצורך ניהול, ייעול ותיעדוף הטיפול בפניות המשטרה בנושא זה. מוצע כי תוכנית העבודה של הייעוץ המשפטי לממשלה תכלול מספר היבטים: (א) בחינת השינויים הנדרשים בהקצאת המשאבים הארגוניים לצורך מתן ייעוץ משפטי יזום המגלם גם מומחיות טכנולוגית לטיפול בשימוש בכלים טכנולוגיים; (ב) הצבת יעדים ולוחות זמנים קצובים לסיום הטיפול בבקשות למתן אישורים משפטיים; (ג) סיום הטיפול בבקשות לאישורים משפטיים אשר הונחו על שולחן גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה זה מכבר , ושניתן להצביע בעניינן על מקור סמכות בדין הקיים, באופן שיבטיח כי המשטרה תשתמש בכלים טכנולוגיים חדשניים ועדכניים בהתאם לסמכותה. כמו כן יש להקפיד שהגורם המוסמך לכך במשרד המשפטים יאשר למשטרה את השימוש בכלים אלו. שבהםבמקריםהייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים קבע כי ראוי היה שההסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשניים מסוימים המאפשרים סוגי פגיעה מיוחדים בזכויות הפרט, בדגש על הזכות לפרטיות, תיעשה באמצעות חקיקה, על המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והמשרד לביטחון לאומי להשלים באופן מהיר ותכליתי את מכלול הפעולות הדרושות לצורך ההסדרה החקיקתית של השימוש בכלים אלו בתחום האכיפה, עד לשלב הצגת טיוטות הצעות החוק לשר הרלוונטי. בעניין זה מוצע כי ייקבעו תזכורות ומעקבים אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בשיתוף המשרד לביטחון לאומי או השר הממונה (בתיקוני חקיקה הנדרשים לחוק האזנת סתר לשם השלמת הטיפול בנושא.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת ביסודו של פרק זה עומד ליקוי מערכתי ויסודי בהליכי הבחינה והאישור שהתקיימו קודם השימוש בשורה ארוכה של כליםטכנולוגיים ומתוויפעולה בעלי יכולותעוצמתיות ופוטנציאלפגיעה נרחב בזכויותהפרט.הליכיהבחינההמשפטית של הכלים הטכנולוגיים והליכי אישור השימוש שהתקיימו בשנים האחרונות היו לקויים, חסרים ובלתי סדורים. ככלל, לאורךהשנים,בחלקמהמקריםהמשטרהלאעירבהאתהייעוץהמשפטילממשלהבנוגעלכך.הטיפולהלקויבנושא התקיים בשני מישורים: המישור האחד נוגע למשטרה אשר בחרה להסתפק באישור השימוש בכלים לאחר בחינה משפטית פנימית, לרוב שלא על סמך חוות דעת מפורטות ותוך הימנעות מהעלאת שאלות משפטיות בדבר העמידה בגדרי הסמכות הקבועה בדין לבחינה עקרונית ופרטנית של הייעוץ המשפטי לממשלה ובלי לקבל את אישורו של היועמ"ש לממשלה. בהקשר זה המשטרה מסרה כי בנוגע להליכי הרכש ואישור השימוש בכלים טכנולוגיים, החל משנת 2022 היא פועלת להפיק לקחים בתחום, ובין היתר היא פועלת לעיגון נהלים בנושא, טיוב הליכי העברת המידע והמסמכים למשרד המשפטים ואופן ניהול הדיונים עימם. המישור השני נוגע לייעוץ המשפטי לממשלה. במהלך השנים עמד בפני הייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים. ראוי היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ייזום מצידו קיום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים. פעולה כזו אף עולה בקנה אחד עם הנחיית היועמ"ש לממשלה שקבעה כי בנושאים בעלי רגישות מיוחדת או בעלי השלכות בתחומי העונשין תיעשה פנייה של היועצים המשפטיים לרשויות השלטון לקבלת אישור משפטי מהיועמ"ש לממשלה, מהמשנים לו או מהייעוץ המשפטי לממשלה - מחלקת ייעוץ וחקיקה. יצוין כי דוח צוות מררי קבע גם הוא כי במקרה של שימוש בכלי טכנולוגי נדרש היה להביא את הכלי על כלל מאפייניו לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לבדוק ביוזמתם את השימוש בכלים טכנולוגיים בכלל ולצורךהאזנתסתרבפרט,המצוייםבליבתההליךהפלילי,שישבהםמשוםחששלחריגהמסמכות,ומגלמיםפוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט. זאת לאור קיומה של הנחיית היועמ"ש לממשלה; נוכח אינדיקציות שהיה בהן כדי לעורר שאלות בנוגע לסמכות המשטרה להשתמש באותם כלים; ולאור המעורבות המהותית שיש ליועמ"ש לממשלה, בכובעו כממונה על מערך התביעה, בהליכי פיקוח ובקרה על האזנות סתר ונתוני תקשורת, בהליכי האכיפה בכלל ובליווי חקירות רגישות שבהן נעשה שימוש בכלים הטכנולוגיים בפרט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת ביצוע האזנות סתר בבקשה לבצע האזנת סתר יפורטו זהות האדם אשר הותרה האזנה לשיחותיו וכן זהות האמצעי המיועד לשדר או לקבל את המסר (קו טלפון או מ כשיר), מקום השיחות או סוג השיחות10 . ניתן להאזין לאדם או לאמצעי להעברת המסר בכפוף לקבלת צו האזנת סתר (יעד האזנה ואמצעי מואזן, בהתאמה). בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. דוחות יהם של מבקר המדינה ושל צוותים ממשלתיים עסקו במשך השנים בהליך הגשת הבקשות להאזנות סתר11 . אולם בדוחות אלה לא נידון היבט ההאזנה לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, צוות מררי לא התבקש לעסוק בתהליך הגשת הבקשות להאזנה לתקשורת בין מחשבים. לפיפסיקת ביתהמשפט העליון, "אין ספקכיהאזנת סתרהיאכלי רבעצמה ואולם לצד היותהכלימשמעותילקידום החקירה, טמון בה פוטנציאל לפגיעה קשה בפרטיותם של נחקרים. משכך, יש חשיבות של ממש לפיקוח שיפוטי - בזמן אמת - על רשויות החקירה"12. לאור תפיסה זו המקדשת את הפיקוח על עבודת המשטרה, יש חשיבות רבה לתפקידה של המשטרה בהכנת הבקשות להאזנות סתר. אלו מהוות בסיס לקבלת החלטות שיפוטיות. תהליך האזנת הסתר: תהליך הוצאת צווים והיתרים להאזנת סתר, איסוף תוצרי ההאזנה, מיון התוצרים, הפקתם והגשתם במסגרת ההליך הפלילי, הוא מורכב ומעורבים בו גורמים רבים במשטרה ובפרקליטות. תהליך זה טומן בחובו פוטנציאל לפגיעה משמעותית בפרטיות אם הוא אינו מבוצע באופן מרוסן ומדוד. התהליך נחלק לשלושה שלבים עיקריים: 1 . הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן - הבקשה להאזנת סתר מבססת את סמכות המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי לצורכי האזנת סתר. הליך הכנת הבקשה כולל, בין היתר, גיבוש של הצורך (קביעת עילת ההאזנה, בחירת יעדי האזנה - לרבות אנשים בעלי חיסיון מקצועי או אישי ציבור, ורישום העבירות הרלוונטיות לבקשה); וכן בחינת הנחיצות של הגשת בקשה לצו חריג13 . 2 . התקנה של כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי הא זנה - הליך המורכב משני שלבים עיקריים: ביצוע התקנה שהיאפעולה המבוססת על שימוש בקוד מחשב המאפשר השתלטות מרחוק על מכשיר קצהאוביצועמניפולציהעלמכשירכלשהו, באמצעותכליםטכנולוגייםאופעולותהמבוצעת באופן ידני,לצורך קבלת תוצרי האזנה שמקורם במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה; ולאחר מכן, איסוף התוצרים עצמם ממכשיר הקצה. 3 . הפקת תוצרי ההאזנה ושימוש בהם - תהליך של עיבוד והערכה של התוצרים המבוסס על עיון, מיון, הפיכת תוצר ההאזנה מחומר גולמי לידיעה מודיעינית, עיבוד הידיעה לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, העשרה והערכה של הידיעה. לאחר מכן נכתבת פרפרזה (תמצית המידע הרלוונטי) שבה ניתן לעשות שימוש לצורכי חקירה ומודיעין. בהקשר זה, הפקה היא ביצוע תהליכים אלו על ידי מפיק משטרתי מוסמך, ואילו שימוש הוא ביצוע תהליכים אלו על ידי גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. 10 סעיף 6 ד) לחוק האזנות סתר.( 11 מבקר המדינה, דוח שנתי 41 ( 1991 עמ'), 340 - 358 מבקר המדינה,; דוח שנתי 54ב ( 2004 עמ'), 279 - 304 מבקר המדינה,; חוות דעת האזנות סתר בחקירות פליליות ( 2010 עמ'), 1 - 66 . משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד לבנת משיח, אפריל 2005 (צוות לבנת משיח או דוח לבנת משיח); משרד המשפטים, דוח בדיקה בנושא העברת תוצרי האזנת סתר בת.פ. 5461/06 מ"י נ' חיים רמון, מ- 12.07.07 דוחברנר)משרדהמשפטים,המשנהליועץהמשפטילממשלה,(חוותדעתבהמשךלחוותדעתמבקרהמדינה בנושא האזנות סתר בחקירות פליליות, 2010 חוות דעת פרשיית חיים רמון.)( כנסת ישראל, ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר, ינואר 2009 (להלן - ועדת החקירה.) 12 רע"פ 1089/21 מ"י נ' אליצור אטיאס, מיום 29.9.21 (פורסם במאגר ממוחשב, 14.3.22 ) 13 צו חריג - אחד מצווי האזנת הסתר האלה: צו חריג א' - צו שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר; צו חריג ב' - צו האזנת סתר נרחב שכולל הקלות נוספות, לרבות האפשרות להוספת יעדים להאזנה אם יעלה כי הם מעורבים באותה פרשייה הנחקרת וכי הם אינם ידועים בשלב זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת נוכח הפגיעה בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות הכרוכה באגירת חומרי האזנת סתר, נקבעו בחוק האזנת סתר כללים לביעור תוצרי האזנות סתר של יעדי האזנה שדבריהם הוקלטו ואשר החקירה בעניינם הסתיימה בגניזת התיק או שההליך המשפטי בעניינם הסתיים או שאין בדברים שהוקלטו משום סיוע למניעת עבירות. בפרק זה מובאים ממצאי ביקורת שהם תוצר של בדיקות מקיפות שביצע משרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה ניתח את מאגרי הנתונים של המשטרה, המסמכים ועיין בכלים הטכנולוגיים, ואף בחן לעומק מקרים שהעלו חשש לביצוע פעולות אסורות או שהן בניגוד לנהלים. הבדיקות בחנו בין היתר את תחומי הגשת הבקשות להאזנת סתר, את הליכי ההתקנה של כלים טכנולוגיים על אמצעים מואזנים לצורכי האזנת סתר, את הליכי ההפקה של תוצרים אסורים ואת השימוש בהם. מרבית בחינות עומק אלו לא התבצעו באופן אקראי, אלא התבססו על מידע ראשוני שעלה ממסמכי המשטרה, כגון יומני מבצעים ומסמכים מודיעיניים, וממאגריה. משכך, בחינות העומק של המקרים התבצעו ללא תלות בסטטוס הפרשייה המודיעינית או תיק החקירה. בדיקת המקרים נעשתה תוך יידוע המשטרה ולאחר קבלת עמדתה. יובהר כי בחינת העומק של המקרים התבצעה תוך בדיקת שאלת עצם חוקיות הפעולה, ולפיכך היא לא הוגבלה למקרים שבהם נעשה שימוש ראייתי14 בתוצרים שהתקבלו תוך ביצוע פעולות אסורות. על כן, אין זה מן הנמנע כי במקרים שבהם אותרו פעולות אסורות, לא נעשה שימוש ראייתי בתוצרים והתיקים לא הבשילו לכדי הגשת כתב אישום במהלך הביקורת. משרד מבקר המדינה בחן כלים טכנולוגיים שהיו בהחזקת המשטרה ושימשו אותה במהלך תקופת הבדיקה, החל משנת 2014 ועד לסוף שנת 2021 . בחלוף הזמן, מספר הכלים הטכנולוגיים שבהחזקת המשטרה השתנה, יכולות הכלים השתנו ואף היקף השימוש בהם. יוצא אפוא, כי מספר הכלים הטכנולוגיים המוזכרים בדוח זה, וכן מספר מתווי ההתקנה וסוגי המידע הנאסף במסגרת סמכויות המשטרה לפי חוק האזנות סתר וחוק נתוני תקשורת השתנו במהלך תקופת הביקורת ואף לאחריה. ולכן, מוצע לראות במספרי הכלים, מתווי ההתקנה וסוגי המידע כאמות מידה לבחינת פעילות המשטרה באותן השנים, אך אין הם מצביעים בהכרח על יכולות המשטרה במועד פרסום הדוח. 14 שימושראייתי - הגשת חומר כראיה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות והנחיות פרקליט המדינה, כדי לבססעליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת במישור הדיוני והמהותי להוכחת עצם קיומו של החומר להבאתו כראיה לאמיתות תוכנו ולהעמידו במבחן מהימנות בבית המשפט. שימוש ראייתי בתוצרי האזנה מתקיים רק לאחר שגורם משטרתי עשה שימוש בתוצר ולאחר שהוגש כתב אישום בתיק חקירה. לפיכך, שימוש ראייתי אינו מתבצע בפרשיות מודיעיניות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת 12,937 9,425 35 1,000 יותרמ- בקשות לקבלת צווי מספר יעדי האזנה מספר הבקשות בקשות להאזנת סתר האזנת סתר אושרו על שזהותם ידועה למשטרה להאזנת סתר בעבירה לתקשורת בין ידי בתי משפט בשנים ולגביהם היא הכינה את רגישה שהוגשו בשנים מחשבים אושרו על ידי 2019 - 2021 , מתוך הבקשות להאזנת סתר 2019 - 2021 בתי המשפט בשנים כ- 14,000 בקשות בשנים 2019 - 2021 המחייבות קבלת 2019 - 2021 שהוכנו (נוסף עליהם לכל היותר אישור פרקליט, ואולם 3,111 יעדי האזנה בכולן לא אותר אישור שזהותם אינה ידועה) זה בניגוד לנוהלי המשטרה 1,000 מאות 7.65 3 יותרמ- מיליון התקנות של כלים מטרות ייחודיות16 תוצרי האזנת סתר סוגי מידע נאספו על טכנולוגיים על אמצעים שהות קן להן כלי נאספו באמצעות כלי ידי המשטרה אף מואזנים15 שביצעה טכנולוגי מסוים בשנים טכנולוגי מסוים ש היה ידוע ל ה כי חל המשטרה לצורכי האזנת 2018 - 2021 , וההתקנה איסור משפטי לאסוף סתר בשנים 2009 - הניב ה איסוף של תוצרי מידע מסוג זה, 2021 האזנת סתר ואיסופם אסור עד היום. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ- 40% מהמט רות 14 50 טרה-בייט 17 סוגי מידע ניתנים היקף חומרי האזנת סתר לאיסוף כתוצרי האזנת שנצברו במערכותיה סתר באמצעות כלים הממוחשבות של טכנולוגיים, כגון הודעות, המשטרה שרובם טעונים שיחות ופתקים ביעור על פי דין 15 אמצעי מואזן - המכשיר או המקום הפיזי שכלפיו מופעלת ההאזנה. 16 מטרה - רישום של יעד האזנה שהמשטרה תתקין על מכשיר קצה שברשותו כלי טכנולוגי וזיהויו מתבססעל נתון זיהוי חד- ערכי. 17 בייט הוא יחידת מידה של זיכרון מחשב; טרה ביית שווה בערך ל- 10 בחזקת 12 ( 10 ואחריו 12 אפסים) יחידות בייט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הליכי הגשת הבקשות להאזנת סתר השלב הראשון בתהליך האזנת סתר הוא הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן. שלב זה נחלק לכמה תתי- שלבים עיקריים, כמתואר בתרשים שלהלן: תהליך הכנת בקשה להאזנת סתר מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת  מילוי הבקשות להאזנת סתר - חוק האזנות סתר מחייב לרשום שלושה נדבכים בבקשה כדי להצדיק את האזנת הסתר (עילת האזנה, יעד האזנה והעבירות הרלוונטיות לבקשה). משרד מבקר המדינה ביצע בדיקה הנוגעת לכ- 14,000 בקשות ולאופן מילוי הבקשות שהוכנו על ידי המשטרה בשנים 2019 - 2021 . בדיקה זו העלתה כי המשטרה לא הקפידה על מילוי הבקשות כראוי. להלן הפרטים: (א) עילת ההאזנה18 - אי-ציון ממוקד של עילת האזנה אחת, מקשה על הגורם המאשר לבחון את נחיצות ההאזנה ואת יעילותה ולבדוק אם איסוף הראיות באמצעות ההאזנה צלח בהתאם לעילת ההאזנה שהתבקשה. נמצא כי המשטרה אינה נוהגת לסמן בבקשה עילה אחת ממוקדת ורלוונטית, אלא עילות רבות. בפועל, המשטרה נוהגת לציין ברוב המכריע של הבקשות (12,642 שהן 89% מסך כל הבקשות) יותר מעילה אחת מתוך שלוש עילות ההאזנה הקיימות - גילוי עבירות, גילוי עבריינים וחילוט רכוש הקשור בפשע. בכמעט מחצית מהבקשות (5,977 שהן 46% מסך כל הבקשות) היא נוהגת לצייןאת שלוש עילות ההאזנה. רק ב- 1,642 בקשות (11% מהן) צוינה עילת האזנה יחידה. (ב) העבירות הרלוונטיות לבקשה19 - אי- ציון עבירה ספציפית התואמת ליעד ההאזנה ועילת ההאזנה פוגע בשיקוף מצב הדברים לגורם המחליט ופוגם ביכולתו לשקול שיקולים רלוונטיים לבקשה ולבחון את נחיצותה, ובפרט בנוגע לחומרת העבירות המצדיקות האזנת סתר. נמצא כי המשטרה אינה מציינת בראש הבקשה עבירה ספציפית התואמת לעילת ההאזנה וליעד ההאזנה, אלא מפרטת עבירות רבות הנוגעות לכלל היעדים המפורטים בבקשה או לכלל העבירות הנוגעות לבקשה. (ג) יעדההאזנה20 - לפיהדין,בהיתרהאזנתסתריצויןתיאורזהותושליעדההאזנה-האדםשכלפיומופעלת ההאזנה. לפיכך, האזנת סתר נעשית למול חשודים בביצוע העבירות שביסוד הבקשה ולמול אנשים שאינם חשודים בביצוע עבירה ("מואזנים", למשל שותף עקיף, עד, מעורב וקורבן עבירה). נמצא שהמשטרה נוהגת לרשום בראש טופס הבקשה המוגשת לבית המשפט את החשודים בפרשייה גם אם היא אינה מתכוונת להאזין להם. לעומת זאת, המשטרה רושמת "מואזנים" שאינם חשודים רק בנימוקי הבקשה21. דפוס זה בעייתי שכן הוא גורר רישום שגוי של העבירות בראש הבקשה, אי- רישום יעדי האזנה שהמשטרה מבקשה להאזין להם בראש טופס הבקשה ואי-עמידה על מעמד יעד ההאזנה (חשוד, קורבן, שותף עקיף וכיו"ב) וזיקתו לעבירות בפרשייה. מן האמור עולה כי מחד גיסא, אין בפני בית המשפט בקשה ובה מרוכזים כל יעדי ההאזנה בראש טופס הבקשה - חשודים ומואזנים. מאידך גיסא, הבקשות היו נרחבות מדי ברישום העבירות ועילת ההאזנה ולא שיקפו את הצורך הענייני והברור בהאזנת הסתר. דפוס התנהלות זה הפך את הליך מילוי הבקשה לתהליך טכני, אף שמדובר בהליך מהותי ורגיש. הגשת הבקשות באופן זה פוגעת ביכולת של בית המשפט לבחון את מהות הבקשות ואת נחיצותן. חשיבות רישום נאות של יעדי האזנה מתחדדת לנוכח מקרים שבהם המשטרה הצהירה על כוונה להאזין לצבר של יעדי האזנה אך לא מימשה כוונה זו, ובכך היא עלולה הייתה להטעות את בית המשפט בשל דרך מילוי הבקשות. יוצא אפוא כי הבקשות לא ענו על השאלות - לָמָה צריך להאזין? למי צריך להאזין? והאם העבירות המיוחסות ליעד ההאזנה חמורות דיין כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו? • מקרים לדוגמה - קורבנות עבירה, קטינים ושותפים לביצוע עבירות - נמצא כי דפוס הפעולה של המשטרה ברישום הבקשות פוגע במיוחד בשותפים עקיפים22 , בקורבנות עבירה ובקטינים. זאת, משום שהמשטרה לא נדרשה לפרט מה הם הטעמים המיוחדים להאזנה דווקא לגורמים אלו ולא למעורבים 18 עילת האזנה - פירוט מהו הצורך הענייני בהאזנת הסתר - גילוי, חקירה או מניעה של עבירת פשע; גילוי או תפיסה של מבצע עבירת פשע; וחקירה לצורכי חילוט רכוש הקשור בעבירת פשע 19 רישום עבירות – ציון כל העבירות שיש להן זיקה לבקשה, והימנעות מציון עבירות כלליות. רישום העבירה הוא בעל חשיבות מיוחדת משום שרק עבירה מסוג פשע מצדיקה האזנת סתר, ומשום שאישור האזנת סתר מחייב לאזן בין חומרת העבירה ובין הפגיעה בפרטיות שנגרמת ליעד ההאזנה. 20 יעד האזנה - האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. 21 נימוקי הבקשה - מסמך המצורף לטופס בקשה להאזנת סתר, והוא חלק בלתי נפרד ממנה, ובו מפורטת התשתית העובדתית שעליה מבוססת הבקשה וטעמי הבקשה וכן הנימוקים והשיקולים שנדרש לשקול לבחינת הצורך בביצוע ההאזנה מול הפגיעה הצפויה ביעד ההאזנה וסביבתו. מסמך זה מצורף לבקשה המוגשת במעמד צד אחד, ולאחר הגשת כתב אישום נבחנת הטלת חיסיון עליו, על כולו או על חלקו, בהתאם להסבר המשטרה בנושא זה. 22 שות ף עקיף – משדל או מסייע, כלומר כל מי שאינו המבצע העיקרי של העבירה המקורית. צדדים לביצוע עבירה מפורטים בסעיפים 29 - 34 לחוק העונשין. מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת אחרים בפרשייה; האם האזנה זו מצדיקה פגיעה במי שזכאים להגנה מוגברת מפני פגיעה בפרטיותם; או מדוע יש להעדיף פעולת חקירה זו על פני חלופות חקירה אחרות. כךלמשל,מתוך32 בקשותלהאזנת סתרהנוגעותלקורבןהעבירה ב- 30 מהבקשות(94% ) נרשמו בראש טופסהבקשההעבירות העיקריותשנוגעותלחשדותנגדהחשודבלבדולאלקורבן;כמוכן,ב- 20 בקשות ( 69% מהבקשות שאותרו), אף שהתבקשה האזנה לחשוד ולקורבן העבירה ופורטו אותן עבירות עיקריות נגד החשוד, בפועל ההאזנה התבצעה לקורבן העבירה בלבד. חרף הזהירות המוגברת שנדרש לנקוט בעת הגשת בקשה להאזנת סתר לשותף עקיף, המשטרה לא פירטה בהנחיותיה כיצד על השוטר למלא את הבקשה בעניינו: אילו עבירות ניתן לייחס לו בבקשה, לרבות אילו עבירות מתחום שיבוש מהלכי משפט הן פשע שניתן לייחס לו; באילו מקרים יש לייחס לו גם את העבירות העיקריות המקוריות ובאילו לא ניתן לייחס אותן לו. בבדיקה מדגמית שביצע משרד מבקר המדינה לגבי 10 פרשיות, נמצא כי ב- 9 מהן נמצאו פערים: המשטרה רשמה בנוגע לאותו אדם, באותה פרשייה ובנוגע לאותו מסד עובדתי - עבירות שונות בכל בקשה; רישום עבירות עיקריות בלבד נגד שותפים עקיפים אף שלא בוססה ההערכה כי הם נטלו חלק בביצוען. כמו כן, חרף השימוש ההולך וגובר של קטינים במכשירי קצה שהם אמצעים מואזנים פוטנציאליים, המשטרה לא הסדירה בנהליה הגנה ייחודית לקטינים לאור מעמדם בדומה להגנות שמעניק להם הדין בשלבי החקירה, המעצר החיפוש וכן הליכי העדתם.  אישורהגשתבקשותחריגות - יש בקשות להאזנת סתרשמגלמות רגישות רבה ופוטנציאל פגיעה משמעותי הנובע מסיבות שונות: המעמד של יעד ההאזנה, טיב העבירות המיוחסות לו, האזנה ממושכת, מקום ביצוע ההאזנה ודחיפות ההאזנה. חרף חריגותן, המשטרה עקפה בחלק מהמקרים את מנגנוני אישור הגשת הבקשות הללו והפחיתה מבכירות הדרג הנדרש לאשר את הבקשות; כמו כן, הפרקליטות והמשטרה לא הקפידו על תיעוד האישורים הנדרשים, ולכן נפגעה יכולת המשטרה להבטיח שננקטה הזהירות הנדרשת לטיפול בהן: • האזנה בפרשייה או תיק חקירה בעניין עבירות רגישות - לפי הנחיית פרקליט המדינה בנושא, יש עביר ותאוענייניםבעלירגישותמיוחדתהמחייביםאישור פרקליטלפניפתיחהבחקירה פלילית23 .הנחייה זו אינה מתייחסת לטיפול בפרשייה מודיעינית. לפי נהלי המשטרה יש שני מועדים שונים לקבלת אישור פרקליט: עם פתיחת תיק החקירה ולפני הגשת בקשות להאזנת סתר; ובפרשייה מודיעינית רק לפני העלאת עמדת האזנת סתר לשמע או לפני שימוש בכלי טכנולוגי לאיסוף תוצרי האזנה (כלומר, לאחר אישור הבקשה בבית המשפט.) נמצא כי לגבי 35 בקשות לצווי האזנת סתר, ב- 11 פרשיות ותיקי חקירה שבהם נכללה עבירה רגישה מהשנים 2019 - 2021 לא אותרו אישורי פרקליט. 23 בקשות להאזנת סתר בעניין עבירות רגישות – בקשות בעניין עבירות שבהן נדרש אישור של פרקליט המדינה או של אחד ממשניו או של מי שהם הסמיכו לטפל בין היתר בעבירות בתחומי ההסתה, הטרור, לשון הרע, סוביודיצה ועבירות הנוגעות לעבודתו של עיתונאי. ראו לעניין זה הנחיות פרקליט המדינה, הנחיה 14.12 , אישור פתיחה בחקירה והעמדה לדין בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת ( 23.2.99, עודכן ב- 15.12.19 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת • האזנה ל בעלי חיסיון מקצועי או דרג מדיני24 - במשך כ- 13 שנים הנחו משרד המשפטים והמשטרה כי האזנה בהסתברות גבוהה לבעל חיסיון מקצועי, לרבות דרג מדיני, דורשת אישור מראש. הסדר זה אף הגבילאתהמשטרהלהאזנה רקבנסיבותשבהןישחשדלביצועעבירהחמורהוחריגההנכללתברשימה סגורה בחוק והוא נשען על מודל ההיתרים של צוות לבנת משיח משנת 2005 25 . להלן תרשים המבאר את המודל: בשנת 2018 הפרקליטות שינתה את ההסדר האמור, במהלך ניהול הליכים פליליים קונקרטיים: אם התבצעה האזנה לאדם שאינו בעל חיסיון וקיימת הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל החיסיון, די בקבלת אישור בדיעבד (ולא מראש) להאזנה לשיחות, ותוך השמטת מגבלת העבירות החמורות הקבועה בחוק. יוצא אפוא, כי ההגנה הרחבה הקבועה בדין לבעל חיסיון הוסרה. ההסדר שונה בלי שמשרד המשפטים והמשטרה ביצעו עבודת מטה ובלי שהוכנה חוות דעת משפטית המסבירה את הסטייה הניכרת ממסקנות הוועדה המקצועית הבין- משרדית. משרד מבקר המדינה איתר שלוש פרשיות מהשנים 2015 - 2022 שבהן הוגשו בקשות לאישור בדיעבד של האזנת סתר (חלף הגשת בקשה להאזנה מראש) לבעלי חיסיון מקצועי. מדובר במקרים שבהם בעלי החיסיון המקצועי ניצלו אתתפקידם לרעה בעבירות סחרבאיברים, שוחד ומרמה. אם הבקשות בפרשיות הללו היו מוגשות מראש, בהתאם למודל לבנת משיח, הן לא היו עומדות במגבלת העבירות הקבועה בחוק והן היו נשללות על הסף. בדגימה של מספר יעדי האזנה אחדים בדרג ב' וג'26 , הבקשות להאזנת סתר בעניינם ושלאחריהן הוצאו נגדם צווים שיפוטיים נמצא כי לגבי 57% מהיעדים וב- 37% מהבקשות בעניינם - לא אותר אישור ראש 24 בעל חיסיון מקצועי - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת, לפי סעיף 9 לחוק האזנות סתר וסעיפים 48 - 51 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א- 1971 לרבות גורם מדיני לעניין זה., 25 משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד לבנת משיח , אפריל 2005 26 איש ציבור דרג ב' ו- ג' אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגין משרתו או תפקידו הציבורי.: מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת אח"ם לביצוע ההאזנה או מזכר המעיד על יידוע ראש אח"ם, כנדרש בנוהל. לגבי יעד אחד לא אותר כל אישור בכל אחד מהצווים שהוצאו נגדו. • אישור בקשות להאזנת סתר ממושכת - מסקנות צוות לבנת משיח משנת 2005 וועדת החקירה משנת 2009 קבעו כי נדרש אישור ראש אח"ם להוצאת צווים להאזנה שמשכה יותר משישה חודשים ואישור פרקליט מחוז להאזנה שמשכה עולה על שנה. זאת, על בסיס הרציונל כי האישור נדרש לנוכח הפגיעה הנרחבתבפרטיותעקבמשךההאזנההכוללליעדיההאזנה.נמצאכיבשנת2017 קבעההמשטרההסדר נוסף לחישוב משך ההאזנה,שלפיו מניין הימים לגבי יעדהאזנה ייספר בנפרד לגבי כל פרשייה שבה הוא מעורב. לפיכך, המשטרה אישרה האזנות ממושכות למשך יותר משנה ליעד האזנה שמעורב בכמה פרשיות ללא קבלת אישור פרקליט מחוז. הסדר זה לא חל על אישור ראש אח"ם. יוצא אפוא כי הסדר זה סוטה מהרציונל שנקבע. ההסדר האמור הפחית את מספר היעדים שנדרש לגביהם אישור פרקליט בשנים 2019 - 2021 מ- 12 יעדים ל- 5 יעדים. מבקר המדינה בחן 7 מתוך 12 יעדי האזנה ומצא כי לגבי 3 מתוכם (43% ) לא אותרו אישורי ראש אח"ם הנדרשים לפי הנוהל; ולגבי 4 מתוכם (57% לא אותר אישור של פרקליט המחוז.)  היתר מפכ"ל (האזנה דחופה) - דרך המלך להאזנת סתר היא קבלת צו שיפוטי הנחתם על ידי שופט, אבל לפי החוק במקרים דחופים ניתן לקבל היתר מינהלי שתקף ל- 48 שעות שמאושר על ידי המפכ"ל. נמצא כי מסלול קבלתאישורימפכ"ל אינומיושם - המשטרה לא ביצעהעבודתמטה לייעול מנגנוןאישורהיתרימפכ"ל ואף לא נעשה ניסיון לקבל היתר מפכ"ל. לעומת זאת, המשטרה עיגנה בנהליה מנגנון חלופי המכונה "צו חריג ב"שמאפשרלעקוףאתהצורך בקבלתהיתרימפכ"ל:הוצאת צושיפוטיכללי בחתימתשופט, ולאחריוהוצאת אישור מינהלי לפני כל אירוע להוספת יעדי האזנה על ידי סגן רח"ט הסייבר בדרגת ניצב משנה. בחינת הבקשות לצו חריג ב' העלתה כי לא פורטו נימוקים מספקים המצדיקים את השימוש בצו זה והעדפתו על פני קבלתהיתרדחוףבאישורמפכ"ל.אי-יישוםמנגנוןהיתרימפכ"לפגעבתכליותשביסודו:(א) החשיבותשבמתן ההיתר המינהלי על ידי המפכ"ל בלבד כמובא בדברי ההסבר לחוק; (ב) החשיבות שבהפרדת התפקידים המהותית בין אח"ם כגורם המבקש את האזנת הסתר ובין המפכ"ל כגורם המאשר והבלתי תלוי. זו מתחדדת לנוכח השימוש בצו חריג ב' המאפשר קבלת צו שיפוטי כללי בחתימת שופט, ולאחריו הוצאת אישור מינהלי לפני כל אירוע, כך שאישור הוספת היעדים מתבצע על ידי סגן רח"ט הסייבר בדרגת נצ"ם; (ג) החשיבות שבהקלת העומסים המוטלים על בתי המשפט.  היתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר - בשנים 2012 עד 2021 פנתה המשטרה לבית משפט בבקשה לקבל צווי האזנת סתר בעניינם של חשודים מסוג מסוים, שלא כדין, חלף הוצאת היתרים מינהליים. זאת, אף שהמשטרה ידעה שהנושא אינו בסמכות בית המשפט. עוד עולה כי הבקשות הללו הוגשו לבית המשפט ללא פירוט המשקף את תמונת מצב העובדות בנוגע ליעד ההאזנה והנסיבות הנוספות הנוגעות במישרין לעניין סמכותו.  היקף השימוש בצווים חריגים - צווים חריגים הם צווים המאפשרים למשטרה להוסיף לאחר קבלת הצו השיפוטי פרטים שלא נכללו בצו המקורי ולא נבחנו פרטנית על ידי בית המשפט. המשטרה מבצעת האזנות באמצעות שני סוגי צווים חריגים: צו חריג א' שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר; וצוחריגב'שכוללהקלותנוספות,לרבותהאפשרותלהעלותיעדיםנוספיםשלאנכללובבקשה.שימושבצווים חריגים מקנה גמישות מבצעית למשטרה מחד גיסא, ופגיעה משמעותית יותר ביעדי ההאזנה לנוכח היקף המידע וסוג המידע שניתן לאסוף לגביהם מאידך גיסא. אולם, המשטרה עשתה שימוש נרחב בצווים חריגים עד כי השימוש בצווים הללו הפך מחריג לשגרתי. מתוך 14,284 בקשות לצווים שהמשטרה הכינה בשנים 2019 - 2021 בסך הכול כ- 6,300 ( 43% מכלל הבקשות שהוכנו) הם בקשות להוצאת צווים חריגים (צו חריג א' כ- 6,000 צווים וצו חריגב'כ- 300 צווים).אמנםשיעור צוחריג ב' הוא2% מתוך סךהצווים,אךמדובר בצופוגעני המחייב שימוש מידתי וסביר. השיעור היחסי של הצווים החריגים מתוך הצווים להאזנה לתקשורת בין מחשבים ( 89% ) גדול משיעורם של הצווים החריגים להאזנת סתר רגילה (39% .) אשרלצו חריג ב', נמצאכיחוותדעתמשפטיתשלהייעוץהמשפטילממשלה משנת 2017 גידרה וקבעה תנאים להוצאת הצו. אבל המשטרה לא הגבילה ולא תחמה במהלך השנים את מספר הבקשות לצו חריג ב', ומספרם מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת גדל פי שלושה בתוך שלוש שנים, וזאת אף שצוין בעבר כי היקף בקשות של כ- 30 בשנה כבר מעיד על שימוש תכוף. מנגנון היתרי מפכ"ל היה אמור לתת מענה על חלק מהנסיבות המצדיקות מתן צו חריג ב', אך לא נעשה בו שימוש. כל אלו מלמדים על שימוש מופרז ובלתי מידתי בצווים מסוג זה.  קביעת תנאים מקלים לשימוש בצו חריג ב' - נמצא כי המשטרה הגישה לבתי המשפט במשך השנים בקשות לקבלת צווים חריגים לביצוע האזנות סתר בלי ליישם תבחינים חשובים שקבע מערך הייעוץ המשפטי לממשלה בנושא בשנת 2017 כמפורט להלן:, • סוג העבירות המצדיקות שימוש בצו החריג - המשטרה לא הקפידה על שימוש סביר ומידתי בצו החריג שכן היא הפעילה אותו בהיקף נרחב בעבירות כלכליות שספק אם חומרתן מצדיקה פגיעה בפרטיות יעדי ההאזנה. להלן הנתונים: המשטרה הגישה כ- 50 ( 17%) מכ- 300 בקשות לצו חריג ב' שבהן העבירה העיקרית היא עבירה כלכלית, עבירת רכוש או עבירת מרמה. • שימוש בצו החריג לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים - המשטרה מימשה בקשות האזנה מסוג זה בלא שהן הוסדרו - סמכות הוצאתן לא הוסדרה בחקיקה, לא נדונה באופן עקרוני בייעוץ המשפטי לממשלה ולא נדונה או הוזכרה בחוות הדעת המשפטית של הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2017 . • אישור צו חריג בהיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין בכיר - בשנת 2021 אישר נציג היועמ"ש למשטרה לקצין משטרה בכיר לחתום על היתרים מינהליים להוצאת צו חריג ב' להאזנת סתר כלפי חשודים מסוג מסוים. נמצא כי לאחר קבלת אישור יועמ"ש המשטרה בשנת 2021 , השתמש הקצין הבכיר באופן נרחב בהיתרים המינהליים מסוג צו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים - כלל ששת ההיתרים שהוצאו תחת ידיו מאז היו מסוג זה. יוער כי השימוש הנרחב מאז קבלת אישור יועמ"ש המשטרה בהיתר מינהלי מסוג זה שהינו צו חריג מעלה קושי לנוכח פערי הדרגות בין הקצין הבכיר המאשר את הבקשה לעומת הדרג המאשר אותה בנסיבות דומות - בית משפט או מפכ"ל. • תיעוד נסיבות השימוש בצו החריג - החל בשנת 2018 , לכל המאוחר, המשטרה הוציאה היתר חריג ב' באופן נרחב וכוללני שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימים. מדובר בצווים או בהיתרים מינהליים חריגים נגד אלמונים לצורך מאבק בעבירות מסוימות הנוגעות לתופעת פשיעה חמורה. הצווים מוצאים באופן קבוע אחת לשלושה חודשים, והם מקיפים מכלול של אירועים שאינם קשורים זה בזה. פרקטיקה זו מיושמת תוך עקיפת המגבלות הקבועות בחוק להוצאת צווי האזנת סתר, בחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה ובהנחיות המשטרה.  בדיקות היתכנות להפעלת האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים - בשנים 2019 - 2021 ביצעה המשטרה שש פעולות שונות לשם ביצוע בדיקות היתכנות שמטרתן להעריך את הסתברות ההצלחה למימוש האזנת הסתר. נמצא כי שתיים מבדיקות ההיתכנות התבצעו באותן שנים תוך שימוש בכלים טכנולוגיים המיועדים לביצוע האזנת סתר חייבו החזקת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, נמצא כי שתי פעולות נוספות מכוח חוק נתוני תקשורת חייבו החזקת צו נתוני תקשורת במקרים מסוימים בהתאם לטיב הפעולה. הביקורת ערכה דגימה אקראית של 31 מקרים שבהם בוצעו בדיקות היתכנות ונמצא כי המשטרה ביצעה 12 בדיקות היתכנות באמצעות הכלי הטכנולוגי בלא שהחזיקה צו להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים (42% עוד יוער,). כי המשטרה מסרה לביקורת המדינה כי ביצעה את אחת הפעולות לבדיקת היתכנות במשך תקופה, ללא יכולת שחזור האירועים וללא החזקת צו האזנה לתקשורת בין מחשבים. לפיכך, המשטרה לא מסרה פרטים על טיבה והיקפה של פעולה אסורה זו.  ניהול תהליך האזנת סתר במערכות הממוחשבות - בשנת 2013 החלה המשטרה לפתח את המערכת לניהול צווים במטרה לנהלבאופן תקיןאת סמכויותיהבעידןהדיגיטלי ולטפל בנתוניהעתקשמקורם בתהליכי העבודה בתחום זה. עם זאת, מנתוני המשטרה ניתן ללמוד על פערים בתיעוד המידע במערכת זו: (א) שיעור הצווים שהמשטרה מממשת בפועל גדול משיעור הצווים שסומנו במערכת ככאלו; (ב) קיימים פערים משמעותיים בתיעוד מימוש בקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לעומת בקשות להאזנת סתר לשמע; (ג) קיים חוסר עקביות במימוש הצווים לאורך השנים. היעדר הרישום התקין, המהימן והמלא של נתוני מימוש האזנות הסתר מקשה את ניתוח תהליכי העבודה של המשטרה ואת בחינת נחיצות הוצאת הצווים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת התקנת כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה בשלבהשניבתהליךהאזנתסתר,לאחראישורהבקשות,המשטרהמבצעתהתקנהשלכליםטכנולוגייםעלהאמצעי המואזןלצורכיהאזנתסתראומבצעתהאזנהלתקשורת ביןמחשבים באופן ידני.לאחריה היאמבצעתפעולותאיסוף של תוצרי האזנה. להלן תרשים המשקף את תהליך ההתקנה והאיסוף. שלבי התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרים  איגום המידע על פעולות ההתקנה - נמצא כי האופן שבו מנהלת חטיבת הסייבר את המידע על ההתקנות שהיא מבצעת באמצעות כלים טכנולוגיים או באופן ידני כלפי אמצעים מואזנים אינו מאפשר התחקות אחר הפעולות שנעשו וקבלת תמונה כוללת ומתכללת של פעולות שנעשו למול יעד האזנה ספציפי. הדבר נובע מכך שחטיבת הסייבר מבצעת התקנות שונות ובאמצעות כלים טכנולוגיים שונים, אך אינה מקפידה על כמה פעולות לאיגום המידע: • אי- הקפדה על רישום מימוש צווים במערכת לניהול צווים - אותרו 407 צווים שבהם קיימת אינדיקציה למימוש הצו שלא נרשמה במערכת. • יא-רישום פעולות ההתקנה במערכת מרכזית אחת - נמצא שהמשטרה מנהלת את המידע על ההתקנות של הכלים הטכנולוגיים השונים באופן ידני ובמערכות ממוחשבות שונות. כפועל יוצא מכך נוצרים ליקויים בניהול ההתקנות ובפיקוח עליהן שעלולים לפגוע בשרשרת הראיות בתיקי המודיעין והחקירה: אם השוטר אינו יודע מהו מכלול ההתקנות שבוצעו כלפי אמצעים מואזנים, הוא עלול להתקשות לעקוב ולקבוע מכוח איזו התקנה נאסף תוצר ההאזנה הספציפי. למגבלה זו יש השלכות גם על היכולת של מערכת האכיפה להשיב לטענות בדבר אי- חוקיות איסוף ראיות מודיעיניות ופליליות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת • תיעודחלקישלההיערכותלהתקנהוביצועה- האזנתסתר,שהיאפעולהרגישהופוגענית,מחייבת על פי נוהלי המשטרה הכנת מסמכים קונקרטיים וניהול יומני מבצעים. נמצא כי המשטרה לא הקפידה על ניהול יומני מבצעים27 שמתעדים את השימוש בכל הכלים הטכנולוגיים וביצוע כל מתווי ההתקנה המבוצעים על ידה, ועל הכנת המסמכים הנדרשים שהולמים את סוג ההאזנה המבוצעת - שמע או תקשורת בין מחשבים ועל חתימה על מסמכים אלו. בהקשר זה יובהר כי ההנחיות הפנימיות המבססות את חובת התיעוד לעניין האזנות סתר הן בעלות חשיבותמשפטית שכןהןמסייעותלמשטרהלוודא שהיא הפעילה את סמכותה בהתאם למגבלותהדין ובהתאם לעקרונות היסוד של המשפט המינהלי. לפיכך, גם תיעוד פעולותיה הוא בעל חשיבות מהותית ולא עניין טכני.  אימות מספר הצו בעת הפעלת הכלים הטכנולוגיים - בשלושה מתוך ארבעה כלים טכנולוגיים להאזנות סתר שהמשטרה החזיקה אין שום ממשק עם המערכת לניהול צווים. היעדרה של בקרה טכנולוגית ואוטומטית יוצר סיכון של הפעלת כלים להאזנות סתר ללא צו מתאים שקיומו מהווה תנאי להפעלה.  ההסדרההמשפטיתשלפעולותההתקנה שלכליםטכנולוגיים - נמצאכי ההסדרההמשפטית של חלק מפעולות ההתקנה הייתה חלקית ולקויה. נמצא כי המשטרה השתמשה בתשעה מתווי התקנה בשנים האחרונות, זאת בשעה שדרכי הביצוע של שלושה מתווי התקנה נפסלו בדיעבד על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים או שהן מעלות קשיים משפטיים, ואלו דרשו הכנת חוות דעת משפטית ושיתוף של הייעוץ המשפטי לממשלה. להלן הפרטים בטבלה: מס"ד דרכי הכלי הטכנולוגי המצב ה משפטי תדירות מתווה הביצוע שבו ניתן לעשות השימוש ההתקנה שימוש במתווה זה במתווה או הפעלה ידנית ( 1 ) שני כלים מותר תדיר ( 2 ) שלושה כלים מותר תדיר הפעלה ידנית ( 3 ) כלי אחד מותר תדיר ( 4 ) שני כלים מותר תדיר ( 5 ) ארבעה כלים מותר תדיר ( 6 ) הפעלה ידנית מותר לא ידוע28 ( 7 ) כלי אחד מעורר קושי משפטי לא ידוע הפעלה ידנית ( 8 ) א)( הפעלה ידנית מותר תדיר ב)( הפעלה ידנית מותר תדיר ג)( הפעלה ידנית מותר תדיר ד)( הפעלה ידנית מורכב משפטית לא ידוע ה)( כלי אחד אסור לא ידוע ( 9 ) א)( הפעלה ידנית מותר לא ידוע ב)( הפעלה ידנית מותר לא ידוע ג)( כלי אחד אסור לא ידוע הפעלה ידנית ד)( הפעלה ידנית מעורר קושי משפטי לא ידוע 27 יומן מבצעים - מסמך שמתעד את כלל האירועים שמתרחשים בתחום מסוים ומאפשר לכל דרג לקבל תמונת מצב עדכנית על כלל האירועים שהתרחשו ועתידים להתרחש באותו התחום. 28 לא ידוע בשל פערים בתיעוד במשטרה בנושא זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת  הסדרת השימוש בכלי עזר - נמצא כי המשטרה השתמשה בשישה כלי עזר מבצעיים לכל הפחות לביצוע מתווי התקנה ללא אישור משפטי לשימוש בהם על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה.  הסדרת השימוש במידע הנדרש להבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי - כבר בשנת 2014 ידעה המשטרה שיש מידע אסור המתקבל בכלי טכנולוגי מסוים עם ביצועהתקנה והיא אסרה להשתמש בו. עם זאת, יש מידע שניתן להתיר לאסוף אותו כדי להבטיח את ההתקנה ולאבטח את הכלי29 . אולם, רק במהלך עבודת צוות מררי בשנת 2021 , המשטרה גיבשה עמדה לעניין זה והציגה כמה סוגי מידע הנדרשים לה לצורך כך. על בסיס עמדה זו קבעה היועמ"שית לממשלה את סוגי המידע שניתן לאסוף לצורך כך והבהירה כי מידע זה לא יהיה חשוף לעיני אדם וייעשה בו שימוש ממוכן בלבד. עוד נמצא כי המשטרה לא פירטה בחוותהדעתהמשפטיותלאישורכליםטכנולוגייםספציפיים אתהפעולות והמידעשניתןלאסוףלצורך הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי.  פערים בנהלים ובהנחיות בנושא ההתקנה - משרד מבקר המדינה סקר עשר הנחיות פנימיות של חטיבת הסייבר. להלן ממצאיו: • מתווי התקנה שלא הוסדרו בהנחיות - נמצא כי מתוך תשעה מתווי התקנה שחטיבת הסייבר מבצעת זה שנים מספר, שלושה לא הוסדרו בנהלים ובהנחיות כלל, ושלושה אוזכרו בנהלים ובהנחיות אך ללא פירוט מספק של הפעולות האסורות והמותרות לביצוע במסגרת המתווה. בהיעדר עיגון מסודר ומלא של מתווי ההתקנה בנהלים ובהנחיות פנימיות, חטיבת הסייבר קבעה הנחיות סותרות. כך למשל, הנחיה משנת 2021 המתירה התקנה משולבת נכתבה בניגוד להנחיה פנימית אחרת של החטיבה משנת 2017 , שאסרה מלכתחילה להפיק את התוצרים הללו. • כלים טכנולוגיים שלא הוסדרו בהנחיות - נמצא כי מתוך שישה כלים טכנולוגיים שחטיבת הסייבר השתמשה בהם זה שנים מספר, שלושה לא מוזכרים בהנחיות הפנימיות של החטיבה כמתחייב; רק לגבי כלי אחד מהם נקבעה הנחיה שגם מפרטת אילו פעולות מותרות לביצוע במתווי ההתקנה באותו הכלי. להיעדרםשלנהליםוהנחיות מסודריםומפורטיםלביצועמתוויהתקנהולשימושבכליםטכנולוגייםישהשלכות על גורמי השטח בחטיבה ובמערך הפרוס: (א) הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע במסגרת התקנה לצורך האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים; (ב) הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע באמצעות הכלים שבידיהם; (ג) לא ניתן לצפות מהם לבצע התאמות בהנחיות הקיימות לגבי כליאחד ולהחילןעלכליאחר;(ד)אין נוהלשמנחהאתהשוטריםכיצדלבחור באחדממתוויההתקנההשונים בהתאם לפוטנציאל הפגיעה של כל התקנה. משרדמבקרהמדינהאף בחןאת ההנחיותשגובשו במהלךהביקורת ומצאכיהמשטרהלאעיגנה אותםבנהלי ראש אח"ם, וכי אין הן מפורטות כנדרש. עוד נמצא שהשוטרים משתמשים בכלים טכנולוגיים שהם מורכבים ורגישים, אבל המשטרה אינה מחזיקה במדריכים למשתמש30 לכלים אלו.  התקנותשלכליםטכנולוגיים- בביקורת אותרו 19 מ קרים31 , מהשנים 2019 - 2021 , שבהם המשטרה ביצעה התקנות אסורות או שחוקיותן מוטלת בספק (התקנה של כלי טכנולוגי כלפי יעד תמים בשל טעות אנוש, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו מתאים, התקנה של כליטכנולוגי ללא צותקף). נוסףעל כך, אותרו בביקורת חמישה מקרים שבהם התברר בדיעבד כי המשטרה ביצעה התקנה אסורה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות (שימוש במתווה התקנה פסול, שימוש בכלים טכנולוגיים לפני אישורם המשפטי.) 29 לפי סעיף 10 א לחוק האזנת סתר. 30 מדריך למשתמש – מסמך שמאפשר לשוטר שעובד עם כלי טכנולוגי או מערכת ממוחשבת היכרות עם המערכות והדרכה לגבי שימוש נכון ויעיל במערכות, לרוב בליווי הוראות מפורטות כיצד להשתמש במערכת וצילומי מסך של ממשק המשתמש שלה. 31 ראו לעניין הבדיקות המקיפות שערך משרד מבקר המדינה במבוא לפרק זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת מתווה ההתקנה המצב המשפטי מספר המקרים שבהם אותרה התקנה מתווה התקנה 7 פעולה שמעוררת קושי משפטי 2 מתווה התקנה 8 ה)( פעולה אסורה 2 מתווה התקנה 9 ג)( פעולה אסורה 1 שימוש בכלי טכנולוגי לפני פעולה פגומה שאושרה בדיעבד 2 אישורו המשפטי ורק באופן חלקי32 התקנה ללא צו האזנת סתר אסורה 2 התקנת כלי טכנולוגי כלפי האזנת סתר אסורה שנעשתה 13 יעד תמים בטעות בתום לב התקנה ללא צו מתאים האזנת סתר אסורה שנעשתה 3 בטעות בתום לב המשטרה מסרה התייחסות פרטנית למקרים שבהם אותרו התקנות אסורות. משרד מבקר המדינה מעיר כי טענות המשטרה נבחנו לגופן ונדחו. להלן הפרטים: א. המשטרה טענה שבחלק מהמקרים אין מדובר בהתקנה אלא בפעולת איסוף. משרד מבקר המדינה מעיר שאין מדובר במתווה הנועד לאיסוף תוצרים בלבד אלא במתווה לביצוע התקנה העומד בפני עצמו; ב. המשטרה טענה שבחלק מהמקרים ההתקנה לא התרחשה. משרד מבקר המדינה מעיר שטענתה אינה עומדת בקנה אחד עם מסמכי המשטרה בעת ביצוע ההתקנות ולפיהם ההתקנות בוצעו (למשל, רישומי יומני המבצעים שנערכו על ידי המפעילים הטכנולוגיים, מסמכי הנחיות להמשך פעילות של היחידות החוקרות לאחר ביצוע ההתקנות וכן תגובות המשטרה לטיוטת הדוח.) ג. המשטרה מסרה בהתייחסותה לשימוש בכלי טכנולוגי אחד בטרם אושר משפטית כי "הגורמים הטכנולוגיים הפעילו את הכלי טרם ניתן אישור משפטי לעשות בו שימוש, בכפוף לצו שיפוטי המאשר פעולה זו. מבלי להקל ראש באמור, אין בכך כדי לגרוע מההליך הסדור שהתקיים בנוגע להליכי הרכש ואישור המערכת כשנה לאחר מכן". משרד מבקר המדינה מדגיש בפני המשטרה כי היא הפעילה כלי טכנולוגי פוגעני ללא אישור משפטי ובחוסר סמכות. יתרה מכך, המשטרה ומשרד המשפטים טענו בהתייחסותם למקרים שבהם אותרו ההתקנות האסורות בשל פערים בצווים (ללא צו, כלפי יעד תמים או בשל צו לא מתאים) כי מדובר בניסיונות התקנה שלא צלחו ולכן לא נאספו בעניינן תוצרי האזנת סתר. לנוכח תשובות משרד המשפטים והמשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר כי גופי אכיפת החוק מחויבים לפעול כדין בכל הפעולות שהם מקיימים כחלק מתחומי האכיפה, החל בשלב ניהול הפרשייה המודיעינית, עבור לשלבי החקירה ואיסוף הראיות ועד להגשת כתב אישום. אין זה ראוי שגופי אכיפת החוק יישענו, בבואם להתייחס למקרים שבהם נמצאו פעולות אסורות, על טענה שמגדרת את חובתם לפעול כדין רק לשלבים שבהם הוגש כתב אישום. מן הראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות האסורות שביצעה המשטרה אף אם הן לא צלחו, לא הניבו תוצרים אסורים, לא הוגשו כתבי אישום בפרשיות ולא התקיים הליך פלילי בעניינן.  ההסדרה המשפטית של איסוף תוצרי האזנה - איסוף מידע אגור במכשיר הקצה - הדין יצר הבחנה עקרונית בין המותר והאסור בתחום האזנות הסתר והחיפוש הסמוי: האזנת סתר - המותרת בחוק - היא איסוף של תוצרים שהתקבלו או נשלחו בתקשורת בין מחשבים מרגע תחילת ההאזנה, כלומר איסוף צופה פני עתיד; חיפוש סמוי - שלא הוסדר בחוק - הוא איסוף לאחור של מידע אגור. 32 השימוש בכלי הטכנולוגי לא אושר במלואו לנוכח שימוש במתווה התקנה 7 אשר עורר קושי משפטי זה שנים מספר, עוד לפני השימוש בכלי האמור. האישור המשפטי שניתן בדיעבד היה חלקי לנוכח העובדה כי מתווה התקנה 7 עדיין מעורר קושי משפטי, ולכןהפעולההמינהליתשביצעההמשטרהשלשימושבכליהתבצעהללאקבלת אישורמשפטיקודם ביצועה, היאלאהוכשרה בדיעבד במלואה, ולא ניתן לקבוע כי השימוש בכלי בוצע כדין. מצב זה שונה מכלי טכנולוגי אחר שפעולות ההתקנה המבוצעות באמצעותו הוכשרו בדיעבד בחוות דעת משפטית במלואן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת • הכליםהטכנולוגייםשבהםנעשהשימושבפרקטיקהשלאיסוףמידעאגורממכשירקצה- נמצא כי מטעמים טכניים- טכנולוגיים בארבעה מתוך שישה כלים שהיו בשימוש המשטרה בוצע איסוף מידע אגור על מכשיר קצה במסגרת האזנת סתר, וזאת לצורך התקנה של כלים טכנולוגיים על מכשירי הקצה וכן לאיסוף תוצרי האזנת הסתר מהמכשיר. אין די מידע בנוגע לשני הכלים הטכנולוגיים האחרים. • בחינת הפרקטיקה על ידי צוות מררי ועדכון המצב המשפטי בנושא - בשנת 2022 קבע צוות מררי כי סמכות האזנת הסתר חלה גם אם התוצר עבר בתווך התקשורת (כפי שנעשה בהאזנת סתר), אך במועד איסופו הוא כבר נאגר במכשיר הקצה (כפי שנעשה בחיפוש סמוי). חוות הדעת המשפטית שבדוח צוותמרריבנוגעלאיסוףמידעאגורבמכשירהקצההייתהחשובהבנסיבותשבהןניתנהכחלקמהבדיקה הדחופה של "פרשת פגסוס". זוהניחהאתאבןהבוחןלבחינתהשימוש בכליםטכנולוגייםלהאזנות סתר. בשלב בו חוות דעת ניתנה, עדיין לא נקבע פרק זמן ברור שבו ניתן לבצע את הפעולה החריגה שמתירה איסוף של מידע אגור במסגרת האזנת סתר. • הסדרה משפטית חלקית לאיסוף מידע מסוגים שונים - כל 14 סוגי המידע שניתנים לאיסוף באמצעות כלי טכנולוגי מסוים, איסופם מחייב העתקה של מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי) או מאפשר לבצע את האיסוף בדרך העתקה זו (חלף איסופם בעת מעבר בתווך התקשורת). עובדה זו מלמדת על צורך קריטי בהסדרה חקיקתית של סמכויות המשטרה והרחבתן לפעולות של העתקת מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי), הן במסגרת חוק האזנת סתר והן במסגרת הצעת החוק המתגבשת שעברה בקריאה ראשונה בעניין החיפוש הסמוי33 . לעמדת מבקר המדינה הפעלת סמכות פוגענית של רשות מינהלית אגב שימוש נרחב בשורה של כלים טכנולוגיים אינה אילוץ טכנולוגי בלבד, אלא קושי משפטי מהותי הדורש הסדרה חקיקתית ברורה. עוד נמצאכיחרףהצורךהברור בהסדרהמשפטיתשל פעולתאיסוף תוצריההאזנה,בשנים2014 - 2024 הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה הסדירו באופן חלקי את איסופם של שלושה סוגימידעכתוצריהאזנתסתרמתוך14 סוגימידע.זאת,משוםשהםהתייחסובאופןחלקילמהותהמידע, נחיצות איסופו וחוקיות איסופו. מבקר המדינה הציג לגופים המבוקרים את הנסיבות שמהן עלה כי התייחסותם לסוגי מידע אלו הייתה חלקית במהלך תקופת הבדיקה ועד לסיום הביקורת, בין היתר בזמן הכנסת הכלים לשימוש ובמהלך ההסדרה המשפטית בדוח צוות מררי. אי- ההסדרה החקיקתית, ההסדרה המשפטית החלקית וההישענות על פרשנות החוק הקיים שחסר התייחסות ברורהומפורשתלסמכויותאיסוףתוצריהאזנתסתר,עלוליםלפגועפגיעהמשמעותיתבעקרוןחוקיותהמינהל ובפרט בעקרון בהירות החוק והוודאות המשפטית של הציבור לגבי מהות המידע הניתן לאיסוף בהאזנת סתר. במצב זה נפגמת יכולת הציבור לטעון נגד החוקתיות והמידתיות של הפגיעה הנגרמת בחקיקה לנוכח התפתחות הטכנולוגיה ויכולות יצירת סוגי מידע חדשים, שונים ובלתי מוכרים שיעוגנו בחקיקה.  איסוף תוצרי האזנת סתר שחורג מהוראות הדין - נמצא כי בשנים 2018 - 2021 ביצעה המשטרה איסוף של 14 תוצרי האזנת סתר, מהם תשעה תוצרים נאספו תוך חריגה מהוראות הדין, כפי שנבדקו בכלי טכנולוגי מסוים. להלן הפרטים: 33 הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - המצאה חיפוש ותפיסה), התשע"ד- 2014 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת מס"ד סוג המצב המשפטי לאורך השנים ועד המידע למועד כתיבת הדוח שיעור המטרות שמהן נאסף ה מידע 1 אסור 40% 2 אסור 9% 3 אסור 9% 4 הותר, אסור בדיעבד 27% 5 הותר, הותר חלקית בדיעבד לא פורט 6 נאסר, הותר חלקית בדיעבד 59% 7 נאסר, הותר בדיעבד 57% 8 נאסר, הותר בדיעבד 63% 9 נאסר, הותר בדיעבד לא פורט 10 מותר 38% 11 מותר 72% 12 מותר 73% 13 מותר 98% 14 מותר אין מידע  סוגי מידע אסורים שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים - בנוגע ל- 9 סוגי מידע מתוך 14 נמצאו פערים בין איסוף המידע בפועל להתרת האיסוף בחוות דעת משפטית. החומרה הגלומה באיסוף המידע משתנה בהתאם למצב המשפטי שהיה קיים עד לפרסום "פרשת פגסוס", לאחר דוח צוות מררי ובמהלך ביקורת משרד מבקר המדינה. להלן הפירוט: • שלושה סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופם אסור עד היום. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ- 40% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש בנהלי המשטרה בשנים 2014 - 2017 , אך בדיעבד נמצא כי איסופו אסור. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ- 27% מהמטרות. • סוגמידעאחדנאסףעלידיהמשטרהוהותרלהפקהושימוש,אךבדיעבדנמצאכיאיסופובחלקמשיטות האיסוף היה אסור והותר רק באופן חלקי. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופו הותר בדיעבד אך לא ביחס לכל פריטי המידע המרכיבים את סוג המידע הזה בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי. תוצר מהסוג האמור נאסף מ- 59% מהמטרות. • שלושה סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה, ואיסופם הותר בדיעבד בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי. שניים מתוכם הותרו בדיעבד רק לצורכי הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי, והם נאסרו לעיון לצורכי הפקת ידיעות מודיעיניות או ראיות פ ליליות. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ- 63% .  איסוף תוצרי האזנות סתר היסטוריים אסורים - תוצר היסטורי הוא מידע שנוצר ונאגר במכשיר הקצה לפני התקנת הכלי ואף לפני שאושר צו האזנת הסתר בעניינו. נמצא כי חרף האיסור לאסוף תוצרי האזנה היסטוריים, בשלושה כלים טכנולוגיים המשטרה אספה בפועל תוצרים כאלה. יצוין כי איסוף תוצרים היסטוריים נעשה בדרך של עקיפת המגבלות הטכנולוגיות על ביצוע פעולה זו.  ביצוע פעולות אסורות בכלים לצורכי איסוף תוצרים - נמצא כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים המאפשריםביצועפעולותאקטיביותויצירתמידעיש מאין.פעולותאסורותאלואינןחלקמהסמכויותהקבועות בחוק האזנות סתר. חלק מהפעולות נועדו להבטיח איסוף תוצרים לצורכי האזנת סתר או כחלק מהפעלת סמכויות העזר לביצוע האזנת סתר, וחלקן נועדו לסייע בביצוע פעילות מבצעית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הפקת תוצרי האזנת סתר והשימוש בהם שלב ההפקה הוא השלב השלישי מבין השלבים המתוארים בדוח זה והוא שלב העיבוד וההערכה של המידע שהתקבל. הפקה מתבצעת על ידי מפיקי המשטרה, שימוש מתבצע על ידי מפעילי כלים טכנולוגיים או היחידות החוקרות. להלן ביאור המונחים הרלוונטיים לשלב זה: הפקה - פעולות המבוצעות על ידי מפיק מוסמך שמטרתן עיבוד מידע מודיעיני גולמי כדי שניתן יהיה לעשות בו שימוש: עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה; הכנת פרפרזה של מוצר המודיעין שהיא תמצית של המידע הרלוונטי שעולה ממנו לשימוש של צרכן מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעין שמגובשת בדוח תובנות. שימוש - פעולות המבוצעות על ידי גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה החוקרת. במסגרתן נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצרמודיעיני,פרפרזהאודוחתובנותשמתבססיםעלתוצרהאזנה),שכלפיומבצעיםאחתאויותרמהפעולותהאלה: עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות, כגון ביצוע מתווה ההתקנה, הגשת בקשות לביצוע פעולות חקירה נוספות גלויות או סמויות או כל פעולה אחרת שעשויה להביא ליצירת מידע מודיעיני חדש או להוליד ראייה פלילית. שימוש ראייתי - הגשת חומר כראייה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות והנחיות פרקליט המדינה, כדי לבסס עליופסקדין.הגשת החומר נדרשת במישורהדיוני והמהותי להוכחת עצם קיומושלהחומרלהבאתוכראיהלאמיתות תוכנו ולהעמידו במבחן מהימנות בבית המשפט. שימוש ראייתי בתוצרי האזנה מתקיים רק לאחר שגורם משטרתי עשהשימוש בתוצר ולאחרשהוגשכתבאישום בתיקחקירה.לפיכך,שימושראייתיאינומתבצע בפרשיותמודיעיניות. תוצרים שהפקתם אסורה - תוצרים שנאספו ממידע אגור במכשיר הקצה (חיפוש סמוי) ונמצא כי חל איסור משפטי עלאיסופם, וכן תוצריםשנאספולפי סעיף10 אלחוקהאזנות סתר ומטרתםהבטחתההתקנה ואבטחתהכלי. תוצרים אלו אינם מיועדים להפקה בידי מפיקים או לשימוש בידי מפעילים טכנולוגיים או יחידות חוקרות. בפרק זה מפורטים הממצאים שעלו מהבדיקה שנועדה לבחון האם התבצעו פעולות הפקה או שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה.  ניהול המידע על הפקת תוצרי האזנת סתר והיעדר מערכת מרכזית להפקה - נמצא כי המערכת המרכזיתלניהולהפקהבמשטרהאינהמקיימתממשקלקליטתפלטיתוצריהאזנהשמקורםבכליםטכנולוגיים מסוימים.החל בשנת 2011 הפיקההמשטרה תוצריהאזנהשל תקשורת ביןמחשבים,שנאספו באמצעותכלים טכנולוגיים, באופן ידני ומחוץ למערכת ההפקה המרכזית שבידה. ניהול מבוזר של ההפקה מקשה את ניהול הפעולו ת בפנקס האזנות סתר34 , את הבקרה על זהות הגורמים שעיינו בתוצרי ההאזנה או במוצרי המודיעין שהוכנו בעניינם ואת בדיקת ההלימה בין מימוש ההאזנה ובין מגבלות הצו. התנהלות זו מגבילה את יכולת הפיקוח והבקרה על ההפקה, את ניהול שרשרת הראיות בפרשיות המודיעין ובתיקי החקירה, ואת היכולת לתחקר ולהפיק לקחים מאירועים שבהם עולה חשש שנעשתה פעולה אסורה. המשך ניהול המידע בדרך האמורה עלול להוביל להתרופפות הפיקוח על ההפקה, וזאת לנוכח ההיקפים ההולכים וגדלים של האזנות (העומדים על מאות בשנה), תוצרים (העומדים על מיליונים בשנה) וריבוי סוגי התוצרים (העומדים נכון למועד ביצוע הביקורת על 14 סוגי מידע שונים.) 34 פנקס האזנות סתר - הכלי העיקרי לתיעוד פעולות ההפקה המכיל בקשות וצווים להאזנת סתר, טפסי מעקב אחר העברת חומרי האזנת סתר, מסמכי היערכות לביצוע האזנת סתר, מסמכי העברת חומרים בין רשויות חוקרות וכיו"ב. מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת  הפקה ושימוש אסורים בתוצרי האזנת סתר - נמצא, כי המשטרה השתמשה בכלי טכנולוגי מסוים המיועד לאיסוף תוצרי האזנת סתר ככלי תומך בהפקת תוצרים, והכלי אִפשר הפקת תוצרים האסורים להפקה ושימוש בהם. להלן פירוט על מקרים שאותרו שבהם בוצעו פעולות אסורות: מספר המקרים שבהם סוג הפעולה המצב המשפטי בוצעה הפעולה ייצוא תוצרים שהפקתם אסורה כוונה להפיק תוצר אסור 7 מתוך כלי טכנולוגי עיון בתוצרים שהפקתם אסורה כוונה להפיק תוצר אסור 9 35 הפקה של תוצרים שהפקתם הפק ה אסורה 8 אסורה שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה שימוש אסור 10 שימוש בתוצרים שהפקתם שימוש אסור 3 36 אסורה לצורכי התקנה של כלים טכנולוגיים מתוך12 יעדיהאזנה שמשרד מבקרהמדינה בדקאתהשימוש בתוצריהאזנת סתרשנאספולגביהם באמצעות כלי מסוים, בנוגע ל- 11 מהם המשטרה ביצעה לכל הפחות פעולה אחת אסורה כלפי תוצרי האזנה - ייצוא התוצרים, עיון בהם, הפקתם בפועל, שימוש בתוצרי ההאזנה או ביצוע התקנה של כלי טכנולוגי תוך שימוש בתוצרי האזנה אלו. כמו כן נבחנו עוד 7 יעדים נוספים שבהם, לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה, עלה חשש שנעשו הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור. מתוכם אותרו 3 יעדים שבהם בוצעו הפקה ושימוש אסורים בתוצרים אסורים. בסך הכול אותרו 14 יעדים שבהם נעשה שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור ב- 10 פרשיות ותיקי חקירה, ואילו ביחס ל- 5 יעדים לא אותרו אינדיקציות לביצוע הפקה ושימוש אסור. עוד יצוין, כי במקרה אחד, שבו היה שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה, המשטרה עשתה שימוש ראייתי בתוצרים אלו. עקב כך, הפרקליטות החליטה על משיכת הראיות בתיק. נוסף על כך פרקליטות המדינה מסרה בתשובתה כי מאז פרוץ הפרשה היא איתרה יותר מ- 30 תיקי חקירה המתנהלים בהליך פלילי שבהם הכלי הטכנולוגי הופעל על ידי המשטרה, ונאספו תוצרים שאיסופם אסור. החומרה הגלומה בשימוש אסור בכלים טכנולוגיים אינה נמדדת רק על בסיס פוטנציאל היכולת של הכלים הטכנולוגיים לחרוג מסמכויות המשטרה על פי חוק, אלא גם ביחס לעצם השימוש שנעשה בפועל על ידי המשטרה בכלים הטכנולוגיים ובמידע שנאסף באמצעותם. משרד מבקר המדינה איתר מקרים שבהם נעשו פעולות אסורות הפוגעות בזכות לפרטיות בשל הפקת תוצרים אסורים או שימוש בהם. ההקפדה בעניינים אלו נדרשת כדי להבטיח את חזקת תקינות המינהל שעליה מבססת המשטרה את פעילותה. היא עשויה להביא לריבוי הליכי גילוי ראיה, לסיכון חשיפה של כלים ואמצעים, להיפוך נטל הראיה בנוגע לתקינות הגשת ראיות בתיקים שבהם התבצעו האזנות סתר, לפסילת ראיות ולחזרה מכתבי אישום. גדולה מזו, פעולת ההפקה של תוצרים אסורים ופעולת השימוש בהם פוגעים פגיעה אנושה באמון הציבור במשטרה, וכפועל יוצא מכך - ביכולתה למצות את משאביה הגלויים והחסויים בלחימה בפשיעה.  אי- הסדרהחקיקתיתשלהפקהלצורכימודיעין-הפקהלצורכימודיעיןהיאהפקתתוצריהאזנה שהפקתם נאסרה על ידי בית המשפט לשימוש ראייתי או במקרים שבהם נאספו תוצרי האזנה על בסיס צו האזנת סתר קונקרטי אך הפקת המידע מתבצעת לצורך גילוי עבירות או האזנה לאנשים שלא צוינו בצו. המשטרה מפיקה זה שנים רבות תוצרי האזנת סתר לצורכי מודיעין בלי שזו הוסדרה בחקיקה. 35 חמישה מתוך תשעת המקרים הם אותם מקרים שבהם התבצע גם ייצוא של התוצרים מחוץ לכלי הטכנולוגי. רק ביחס לשניים מהמקרים לא נמצא תיעוד נוסף המעיד על הפקה ושימוש בתוצרים. 36 שלושת המקרים הם אותם מקרים שבהם התבצע שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה על ידי המפעילים.. מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת • עוד בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח כי הפקה לצורכי מודיעין תוסדר באופן מלא, ובשנים 2008 - 2009 הועלו שתי הצעות לתיקון חוק האזנת סתר כדי להסדיר את הפקת המידע המודיעיני. ואולם במועד סיום הביקורת הסדרת סמכות זו בחקיקה ראשית לא קודמה. • אף על פי שהפקה לצורכי מודיעין היא פעולה חריגה, החל בשנת 2005 עיגנו הנחיות המשטרה באופן חלקי בלבד את התנאים לביצוע הפקה לצורכי מודיעין. להלן כמה פערים שהועלו בקשר לתנאים שנקבעו בהנחיות: ( א) הם אינם מגדירים מהי פעילות שטח מבצעית המאפשרת הפקה של תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה; (ב) הם אינם מגדירים אילו עבירות הדורשות סיכול מיידי מאפשרות הפקה של תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה; (ב) הם אינם קובעים מיהו הגורם המוסמך לאשר לבצע האזנת סתרלצורכימודיעין;(ד)הםאינםמגדיריםכיצדיסומנותוצריהאזנהשהופקובאופןחריגלצורכימודיעין, אשר אילולא צורך זה הפקתם הייתה אסורה בצו.  ביעור חומרי האזנת סתר - השימוש בכלים הטכנולוגיים הביא לאיסוף תוצרים בהיקף עצום ומאלפי יעדי האזנה.מדוברבהיקףמידעהמוערך בכ- 50 טרה-בייט37 .יודגש,כי רובהמידעהאמוראינודרושלמניעתעבירה או לגילוי עבריינים והוא טעון ביעור על פי הדין, קל וחומר במקרים שבהם המשטרה מחזיקה בתוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שאיסופם אסור. • הוראות חוק האזנת סתר קובעות כי ככלל, תוצר האזנת סתר שאינו דרוש למניעת עבירות או לגילוי עבריינים יימחק או יבוער. נמצא כי המשטרה לא ביערה חומרי האזנת סתר שנצברו במערכותיה הממוחשבות במשך שנים ארוכות. • עוד נמצא כי שלא בהתאם לדרישות נהליה, המשטרה כלל לא מיפתה את חומרי ההאזנה כדי לקבוע אם לבערם. עד שנת 2016 מופו סלילי ההקלטות משנותהשמונים והתשעים של המאה העשרים, ובשנים 2016 - 2018 מופו עמדות הנדרשות לביעור בכמה מחוזות ויחידות במשטרה, אולם משנת 2018 ועד מועד תחילתהביקורתלאמופוולאבוערוחומריהאזנתסתרבמשטרהבהתאםלדרישותהחוקוהנוהל.במהלך הביקורת, יולי 2023 - דצמבר 2023 בוצע ביעור של עמדות האזנת סתר בכמה ממחוזות המשטרה (דרום, חוף ומרכז) ויחידותיה (רשויות ולהב 433 .) מלבד אי- קיום הוראות הדין לעניין ביעור חומרי האזנת סתר, התנהלות המשטרה בנוגע להחזקתה בתוצרי האזנת סתר שאין הצדקה להחזיקם חושפת אותה גם לסיכונים בתחומי אבטחת המידע וההגנה על מאגרי מידע רגישים בהיקף עצום הנוגעים לזכות לפרטיות ולזכויות חשודים בהליך הפלילי. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מציין לחיוב את פעולת המשטרה לגיבוש תפיסת הפעלה בתחום הסיגינט והסייבר. 37 בייט הוא יחידה מידה של זיכרון מחשב; טרה ביית שווה בערך ל- 10 בחזקת 12 ( 10 ואחריו 12 אפסים) יחידות בייט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הקפדהעלביצועפעולותכדין- עלהמשטרהלוודאכילאייעשופעולותאסורותבתחוםהאזנותהסתר, כפי שיפורט להלן: 1 . על המשטרה לוודא שלא ייעשה כל שימוש במתווי ההתקנה של כלים טכנולוגיים לרבות תוך שימוש בכלי עזר או ביצוע פעולות באופן ידני שאינם מאושרים. על המשטרה לוודא שלא יתאפשר איסוף תוצרי האזנה היסטוריים שהם אסורים. 2 . על המשטרה להקפיד שלא ייעשו כל הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שהפקתם אסורה. 3 . על המשטרה לבצע בדיקות היתכנות רק לאחר קבלת צו שיפוטי או היתר כדין, בהתאם לשיטת הפעולה בה היא נוקטת בביצוע בדיקת ההיתכנות. 4 . על המשטרה להקפיד שנוסח הבקשות להוצאת צו שיפוטי בעניינם של חשודים מסוג מסוים המוגשות לבית המשפט, יהלום את סמכויות בית המשפט, ולפיכך על הנוסח לשקף את תמונת מצב הדברים כהווייתם בנוגע למאפייני יעד ההאזנה ולפרט את הנסיבות הנוספות הנוגעות במישרין לעניין סמכות בית המשפט. כמו כן על המשטרה לפרט אם תמונת המצב הזו מבוססת על ידיעות קונקרטיות או הערכה בלבד. 5 . על המשטרה לפעול לביעור כלל חומרי האזנת הסתר השמורים במערכותיה בהתאם לדרישות החוק ולנהלים המפורטים שקבעה בנושא. על שימוש בסמכויותהקפדהבהתאם לעקרונות משפטיים - על המשטרה לוודא כי היא פועלת באופן מרוסן, סביר ומידתי בתחום הגשת הבקשות להאזנת הסתר, כפי שיפורט להלן: 1 . מומלץ שהמשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, תנסח תפיסת הפעלה הכוללת תבחינים ברורים למקרים המצדיקים שימוש בצווים חריגים (צו חריג א' וצו חריג ב'), לרבות ביסוס ההערכה המודיעינית שמצדיקה שימוש בצווים אלו. 2 . ראוי שהמשטרה תוציא היתר או צו קונקרטי ולא תשתמש בצו חריג ב' (גם אם קיים צו שכזה בתוקף,) במקרה שבו הידיעה על אירוע העומד להתרחש מתקבלת בסד זמנים המאפשר הוצאת צו קונקרטי. 3 . עלהמשטרהלהימנעמשימושבצונרחבוכוללנישאינומוגבללפרשייהקונקרטית,לעבירותספציפיות או לחשודים מסוימים שיש זיקה ביניהם. גם במקרים הדורשים התערבות מיידית וגמישות מבצעית וכפועל יוצא מכך הוצאת צווים חריגים, על המשטרה להגביל את הצו לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות ולחשודים מסוימים. כמו כן, עם תפוגת תוקפו של צו חריג מסוג זה ולאחר זיהוי המעורבים בפרשייה, עליה לפעול לקבל צו מפורש וקונקרטי ולא להסתמך על צו נרחב וכוללני. חקיקהסדרה תית - על משרד המשפטים - האחראי לעבודת המטה ולקידום הסדרת תיקוני חקיקה - בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים לקדם את כלל תיקוני החקיקה הנדרשים, לרבות תיקונו הדחוף של חוק האזנות סתר: 1 . עלמשרדהמשפטיםלהבהירבחוקהאזנותסתראילופעולותהמשטרהרשאיתלבצעמתוקףסמכויות העזר לצורך הבטחת התקנה המתבצעת תוך שימוש בכלי טכנולוגי או באופן ידני. בפרט יש להבהיר אילו פעולות ניתן לבצע לצורך הבטחת ההתקנה באמצעות כלים טכנולוגיים ולצורך אבטחת הכלים באופן מתמשך, ומה הקטגוריות של סוגי המידע שניתן יהיה לאסוף לצורך כך. 2 . מומלץ שמשרד המשפטים יגדיר בחוק החיפוש הסמוי ובחוק האזנת סתר את סמכות איסוף המידע ואת מהות המידע החוסה תחת כל חוק באופן מפורש וברור, ואת הקטגוריות הכלליות של סוגי המידע הדיגיטלי בר האיסוף. במסגרת זו תידרש גם בחינת ההסדרה החקיקתית של איסוף סוגי מידע מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שהוסדרו עד כה בהסדרה המשפטית באופן חלקי. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יקדם את הצעות החקיקה להסדרת הסמכות להפיק מידע מודיעיני38 מתוצרי האזנת סתר ופירוט המקרים שבהם ניתן להשתמש בה. 3 . מומלץ שמשרד המשפטים ישקול בשיתוף המשטרה את הצורך לעדכן את תקנות האזנת סתר בנושא הפקת תוצרי האזנת סתר כדי לעגן תפיסה סדורה בדבר האיזון בין העיון ובין המידור של גורמי המשטרה (יחידת הפקה לעומת היחידה המזמינה) בתוצרי האזנת סתר ובמידע שהושג בהאזנה באמצעות כלים טכנולוגיים. 4 . מוצע שהמשטרה ומשרד המשפטים יבחנו את מגבלת העבירות הקיימת בחקיקה כיום להגשת בקשה להאזנה מראש לבעל חיסיון מקצועי. בין היתר, יש לבחון אם נדרש לקבוע מנגנון גמיש יותר ושקוף בחקיקת משנה שייתן מענה להרחבת סל העבירות המצדיקות האזנת סתר מראש לבעלי חיסיון מקצועי: עבירות חמורות נוספות, עבירות המוגדרות "מכת מדינה", עבירות הנוגעות לאמנות שישראל חתומה עליהן או עבירות המתבצעות בנסיבות של ניצול תפקיד לרעה. כמו כן, על המשטרה לבחון את נחיצותהעיגון בחקיקתמשנהשלהליךהבדיקותהמקדימות בבקשותשבהןישפוטנציאללהאזנה לבעל חיסיון מקצועי. 5 . מוצע שהמשטרה ומשרד המשפטים יערכו הסדרה חקיקתית סדורה ומובנית להגשת בקשות להאזנה ליעד האזנה שיש הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל חיסיון מקצועי. 6 . מומלץ כי בטרם המשטרה תבקש לקדם עדכון במנגנון קבלת היתרי מפכ"ל שבחוק באזנות סתר, היא תבצעמחקרחלוץלהוצאתהיתריהמפכ"ל, ולאחריו תוכללבחוןאתהתאמתהמנגנוןלהליכיהחקירה הדינמיים ולגבש את עמדתה בנוגע לצורך בשינויי חקיקה. 7 . מומלץ כי המשטרה תבחן בשיתוף כלל הגורמים המשפטיים הרלוונטיים ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים אתההסדרה החקיקתית והמשפטיתשלההיתריםהנחתמיםעל ידי קצין משטרה בכיר בעניינם של חשודים מסוימים. עוד מומלץ, כי המשטרה תתייעץ עם גורמים משפטיים העוסקים בנושא זה ותקבלאת עמדתם משפטית ותחיל את המנגנונים הקיימים בחוק האזנת סתר, קרי הוצאת צו שיפוטי או היתר מפכ"ל. משפטית-הסדרה על המשטרה לוודא שכל פעולות הגשת הבקשות, התקנת כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר וביצוע פעולה זו באופן ידני, האיסוף וההפקה אושרו מהבחינה המשפטית. על הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לקיים את חבותו לפי הנחיית היועמ"שית לממשלה להסדיר את סמכויות המשטרה: 1 . על המשטרה לעגן בחוות דעת משפטית את מתווי ההתקנה שהיא מבקשת לבצע, המתבצעים באופן ידני, באמצעות כלים טכנולוגיים וכלי עזר - וזאת לאחר קבלת חוות דעת הנדסית- טכנולוגית המפרטת את כלל דרכי הביצוע הרלוונטיות למתווה. 2 . על המשטרה לעגן בחוות דעת משפטית את כל הפעולות האקטיביות שהיא מבקשת לבצע - במהלך האזנת סתר או לצרכים מבצעיים נוספים המתבצעות בד בבד עם ביצוע האזנת סתר - וזאת לאחר סקירה של חוות דעת טכנולוגית הנדסית המפרטת את אופן ביצוע הפעולות ובחינת ההיתכנות המשפטית להסדרתן. חוות דעת זו תאושר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. 3 . במצב הקיים שבו ההסדרה החקיקתית אינה שלמה, בראייה צופה פני עתיד, וגם לנוכח השינויים וההתפתחויות שיחולו בכלים הטכנולוגיים, מומלץ כי תינתן הדעת לצורך בקביעת תבחינים ברורים בחוות דעת. לפי חוות הדעת ייבחנו בעתיד יכולות טכנולוגיות, כלים ספציפיים ועדכון גרסאותיהם. בין היתר, מומלץ כי משרד המשפטים ישקול כי בחוות הדעת העוסקת בפרשנות הדין הקיים, תינתן התייחסות לפרק הזמן הנדרש בו ניתן לאסוף מידע אגור ובחינתו ביחס לסוגי המידע שנאסף. 38 הפקה לצורכי מודיעין – כאשר מתוצרי האזנת סתר שנאספו על בסיס צו האזנת סתר קונקרטי מופק מידע על עבירות או אנשים שלא צוינו בצו או מופק מידע שהפקתו נאסרה על ידי בית המשפט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת 4 . על המשטרה לגבש חוות דעת משפטית בנוגע לכל אחד מהכלים הטכנולוגיים שהיא מחזיקה בהם, כולל כלים שבהם הפסיקה המשטרה להשתמש, ולפרט בה את סמכויות העזר לצורך התקנת הכלי. במסגרת חוות הדעת ייקבע אילו פעולות ניתן לבצע באמצעות הכלי כדי להבטיח את ההתקנה ואת אבטחת הכלי, וכן איזה מידע ניתן לאסוף לשם כך. 5 . מומלץ שהיועמ"ש למשטרה יפנה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לצורך גיבוש חוות דעת משפטית קונקרטית לעניין הוצאת צו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים. 6 . מומלץ שהמשטרה תערוך חוות דעת משפטית לעניין הוצאת צו חריג ב' בהיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין משטרה בכיר בעניינם של חשודים מסוג מסוים. מומלץ שזו תתבצע תוך התייעצות עם גורמי המשפטהרלוונטייםלנושאובפרטהייעוץהמשפטילממשלהבמשרדהמשפטיםועםגורמיםמשפטיים רלוונטיים שיעבירו את עמדתם המשפטית. עוד מומלץ כי תיבחן זהות הדרג שמקבל את ההחלטה לנוכח הדרג הנדרש לאשר בקשה בנסיבות דומות - בית המשפט או המפכ"ל. 7 . מומלץ שהמשטרה תסדיר חקיקתית או משפטית, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, את ההגנה המוגברת על קטינים (לעומת בגירים) בתהליך האזנת סתר. והסדרתנהלים-עיגון לאחר קבלת האישורים המשפטיים לביצוע פעולות המשטרה בתחומי הגשת הבקשות, האיסוף וההפקה, מומלץ כי המשטרה תעגן את הפעולות בנוהלי אח"ם ובהנחיות החטיבה: 1 . על המשטרה לעגן את הנהלים וההנחיות הנוגעים לשימוש בכלים טכנולוגיים, בהתאם לפקודת מטא"ר,לפי זהותהגורמיםהמורשיםלהשתמש בכלי:אםהפעולותמבוצעותגםעלידיהמערךהפרוס במחוזות - בנוהלי אח"ם; אם הפעולות מבוצעות במטה חטיבת הסייבר בלבד - בהנחיות החטיבה. 2 . עלהמשטרה לעגן הנחיה ייעודיתלשימוש בכל אחד מהכליםהטכנולוגייםשבידה. מומלץשהמשטרה תצרף להוראה מדריך למשתמש המפרט לשוטר את התצורה הפיזית של הכלי ואת ממשק המשתמש בתוכנה. 3 . על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים לביצוע התקנה ואיסוף תוצרי האזנת סתר: ביצוע בדיקת היתכנות באמצעות כלים טכנולוגיים רק לאחר קבלת צו האזנת סתר; תיאור האופן שבו ניתן לממש את מתווי ההתקנה המותרים לביצוע באמצעות הכלי בנוהלי ההתקנה; פירוט כלל הפעולות המותרות והאסורות לביצוע בעת השימוש בו; פירוט כלל הפעולות האקטיביות ויצירת מידע יש מאין. 4 . על המשטרה לעגן הנחיות מקצועיות שמאפשרות הבניה של שיקול הדעת בהכנת הבקשה להאזנת סתר:איןלרשוםבראשטופסהבקשהיעדיהאזנהשאיןבכוונתהלהאזיןלהםבפועל;במסגרתבחינת עילת ההאזנה יש להקפיד על סימון של עילה אחת ולא של עילות רבות; לאחר מכן יש לבחור את העבירה הספציפית בהתאםלעילת ההאזנה ובכך למקד את הבקשה ולא לייחס אותה לכלל העבירות העולות מהחקירה; כלל העבירות הנוגעות לפרשייה יירשמו בנימוקי הבקשה בלבד; ולבסוף תפורט זיקתו של יעד ההאזנה לעבירה הקונקרטית שבה עוסקת הבקשה (המבצע העיקרי, שותף עקיף, מעורבאוקורבן).כמוכן,עליהלנמקאתהטעמיםהמיוחדיםהמצדיקיםאתההאזנהלקורבנותעבירה, קטינים ושותפים עקיפים. לצורך שמירה על אחידות בהפעלת שיקול הדעת, מוצע שהמשטרה תשקול לקבוע בנהליה שכלל הבקשות להאזנה למעורב רגיש39 יאושרו על ידי דרג יחיד במשטרה המפקח הן על חטיבת החקירות והן על חטיבת הסייבר - ראש אח"ם. 5 . על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים להאזנה לבעלחיסיון מקצועי: פירוט הבדיקות המקדימות הנדרשות לפני הגשת בקשה שגלום בה פוטנציאל להאזנה לבעל חיסיון מקצועי; הסדרת תהליך האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי; והבהרת תהליך הכנת הצווים להאזנה מראש לבעל חיסיון מקצועי בהתאם למודל ההיתרים שקבע צוות לבנת משיח. 39 מעורב רגיש - יעדי האזנה שהגשת בקשות להאזנת סתר לגביהם מצריכה אישורים נוספים, לרבות דרג מדיני, אישי ציבור ובעלי מקצוע ששיחותיהם חסויות - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת . מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת 6 . נוכח הרציונל שהוביל את צוות לבנת משיח וועדת החקירה לקבוע דרג מאשר להאזנה ממושכת, ולפיו פעלה המשטרה עד לשנת 2017 על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים להאזנה ממושכת:, לקבוע קריטריון אחיד ופשוט להאזנה הטעונה אישור של ראש אח"ם ופרקליט מחוז, וזאת בהתבסס על שקלול משך ההאזנה ליעד בלבד בהתאם למניין תקופות תחולת הצווים שהוצאו בעניינו וללא תלות בזהותהפרשייה בההואמעורב.לשם כךעליהלהשמיטמההסדר הקיים ביחסלאישורפרקליט בלבד את שקלול הפרמטר של תיק הפרשייה, וכן להימנע מהכללתו בהסדר הקיים ביחס לאישור ראש אח"ם. 7 . לנוכח הפערים ביישום חוות הדעת המשפטית משנת 2017 , הפערים הקיימים בהסדרה המשפטית והשימוש הבלתי מרוסן במנגנון הצווים החריגים, על המשטרה לעגן בנהליה את ההיבטים האלה: אמותהמידהלשימושבצוחריגב';התבחיניםהנדרשיםלהוצאתצוחריגב',לרבותפירוטסוגהעבירות שניתן להוציא בעניינן צו זה; חידוד הנסיבות המפורטות בחוות הדעת המשפטית משנת 2017 שבהן ניתן להוציא את הצו; תיעוד הנסיבות הללו בבקשות; חובת ביצוע בדיקה נוספת לאפשרות הוצאת צו או היתר קונקרטי לפני מימוש ההאזנה לפי צו חריג ב'; וקביעת מנגנוני בקרה מבוססי מאגרי מידע כדי לוודא שדחיפות הבקשות ואישורן כבקשות חריגות עולה בקנה אחד עם אופן מימושן. לנוכח רגישות הנוהל, מוצע כי היועמ"שית לממשלה תאשרו. 8 . מומלץ שהמשטרה תעגן בנהליה היבטים הנוגעים להפקה, ובכלל זה תפרט בנהלים ובהנחיות את התנאיםלאישורהפקתהתוצרים לצורכימודיעין, לרבותאת זהותהגורםהמאשראתההפקה ואת סוגי העבירות והפעולות המבצעיות המצדיקות אותה. כמו כן, מומלץ שהיא תפרט את התנאים להפקתם בפועל לצורכי מודיעין. ממוחשביםממשקיםומיכוןתהליכים 1 . מומלץ כי המשטרה, באמצעות המערכת לניהול צווים, תאכוף את החובה לבדוק כי התקבל אישור הפרקליט בעבירות רגישות עוד לפני הגשת הבקשה להאזנת סתר, ואילו הפרקליטות תוודא בדיעבד את קיומם של אישורי הפרקליט לפני הגשת כתב אישום. 2 . מומלץ שהמשטרה תבחן כיצד להתנות במערכת לניהול צווים את האפשרות להנפיק ולהגיש את הבקשה להאזנת סתר ממושכת בקבלת האישורים של ראש אח"ם ופרקליט המחוז., 3 . מומלץ כי המשטרה תקים ממשקים בין המערכת לניהול צווים ובין הכלים הטכנולוגיים. אף שאלו דורשים מהמשטרה להתמודד עם המורכבות הטכנולוגית או התהליכית הכרוכה בהקמתם. הממשק יאפשרלבצעאימותללאהתערבותידאדםבדברהתקינות והחוקיותשלהשימושבכלי.זאתעלבסיס קביעהכיהפעלתכליםטכנולוגייםתחייבעמידה בתנאיסף - קיומושל צוחתוםכדיןהרשום במערכת תחת הסטטוס "מאושר למימוש." 4 . מומלץ כי המשטרה תְּמַכֵּן, ככל הניתן, את פעולות ההתקנה שמבוצעות באופן ידני. כלומר, ששלב ההתקנה המבוצע ב אופן ידני או על ידי שימוש בכלי עזר יעבור תהליך של כימוס40 , באופן שהפעולות יבוצעו באופן אוטומטי ואחיד, תוך הפחתת התערבות יד אדם, בכל מתווה התקנה שנבחר. 5 . מומלץ שהמשטרה תנהל את ההפקה של תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים במערכת ממוחשבתאחת.עודמוצעשמערכתההפקההמרכזיתתאכוףאתתפיסתהמשטרהבנושאעיוןומידור של תוצרי האזנת סתר, לרבות מתן הרשאות קונקרטיות במערכת ההפקה לבעלי תפקידים הרשאים לעיין בתוצרים לצורך מילוי תפקידם, באופן שהרשאתם ועצם צפייתם בתוצרים תירשם במערכת ללא אפשרותעריכהבדיעבד.עודמוצעשמערכתההפקההמרכזיתתתמשקעםהמערכתהמרכזיתלניהול מודיעין במשטרה בהתאם לחזון "הרצף המודיעיני". 40 כימוס - Encapsulation , "אריזה" של פעולות לתוך מודול (תוכנה עצמאית) שמכיל את הנתונים והפעולות הנדרשות לביצוע. כך המפעיל אינו יכוללשנות את הפעולות האוטומטיות שמבוצעות על ידי המודול, והשליטהעל הרחבת המודול או שינוי של הפעולות שהוא מבצע מתבצעת על ידי גורמי פיתוח מורשים בלבד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת 6 . מומלץ כי המשטרה תשלים את תהליך הסבת פנקס האזנות הסתר מתיק פיזי שהשוטרים ממלאים באופן ידני למערכת ממוחשבת מקיפה המתעדת את שרשרת הראיות ושומרת על מהימנות התוצרים וכן מאפשרת מעקב על העיון בהם, הפקתם והשימוש בהם. מידע,רישום ותיעוד -איגום עקרונות מינהל תקין מחייבים כי האזנת הסתר על כלל שלביה תתועד, ובייחוד לנוכח קיומן של דרכים חלופיות להתקנה של כלים טכנולוגיים וביצוע האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באופן ידני, ולאיסוףשל תוצרי האזנת סתר, מותרות ואסורות. להלן ההמלצות בנושא איגום מידע על האזנות סתר: 1 . מומלץ שהמשטרה תקפיד על רישום הנתונים האלה: נתוני מימוש האזנות סתר במערכת לניהול צווים ורישום האזנות סתר שאינן טעונות היתר במערכת ייעודית; סימון יעדי האזנה שהם קטינים במערכת לניהול צווים; סימון תוצרי האזנת סתר שהופקו לצורכי מודיעין בניגוד למגבלות הצו; רישום ברור בכלי הטכנולוגי של דרך האיסוף של כל אחד מפריטי המידע שנאספו באמצעותו. 2 . מומלץ שהמשטרה תתעד את המסמכים האלה במערכת לניהול צווים: אישורי הפרקליטלהאזנת סתר בעבירות רגישות; אישור או מזכר ידיעה של ראש אח"ם על האזנה לאישי ציבור בדרג ב' וג'; אישור ראש אח"ם ופרקליט מחוז בבקשה להאזנה ממושכת; ומסמכי היערכות להתקנת כלים טכנולוגיים המתאימים לסוג ההאזנה העתידה להתבצע. כמו כן, מומלץ כי היא תתעד במערכות המתאימות את המסמכים האלה: מסמכי היערכות להתקנת כלים טכנולוגיים חתומים ויומני מבצעים סדורים. 3 . מומלץ כי פרקליט המדינה יוודא שאישור פרקליט לפתיחה בחקירה בעבירה רגישה ואישור פרקליט מחוז להאזנה ממושכת מתועדים כנדרש במערכת ממוחשבת מסווגת לניהול תיקי התביעה בפרקליטות. מומלץ כי המשטרה תאגם את הניהול האופרטיבי של ההתקנות במערכת ממוחשבת אחת. מומלץ כי נתוני ההתקנות במערכת זו יהיו בני אחזור ויתממשקו עם נתוני המערכת לניהול צווים לצורך בקרה על חוקיות פעולת ההתקנה. 4 . מומלץ שהמשטרה תנהל יומן מבצעים ייעודי בכל אחד ממתווי ההתקנה, ובו יבוצע רישום ברור וגלוי של הפעולות שבוצעו, מועד ביצוען ומקור המידע של כל אחד מפריטי המידע שנעשה בהם שימוש בעת ההתקנה. ממשקיטיובעבודה בין הפרקליטות למשטרה - אשר לממשקי העבודה בין המשטרה לפרקליטות שתכליתם בקרה על עבודה בהתאם לדין: 1 . מומלץ כי הפרקליטות תקבע שאישור פרקליט לגבי עבירות רגישות יתקבל במועד אחיד הן בפרשיות מודיעיניותוהןבתיקיחקירה- לפניהגשתהבקשהלצוהאזנתסתר.מומלץכיהפרקליטותתבחןותעגן את מדיניות סדורה ומנומקת למתן היתרי האזנה מראש כך שיעמדו בדרישות הדין- במקרים שבהם יעד ההאזנה הוא בעל חיסיון או יעד ההאזנה הוא אדם מן השורה אשר צפוי בבירור לשוחח עם בעל חיסיון. 2 . מומלץ כי מידע על אודות דרך האיסוף של כל אחד מתוצרי האזנת הסתר יהיה גלוי לנציגי המשטרה ולפרקליטות וזמין ככל שיידרש לניהול ההליך הפלילי. 3 . מומלץ כי המשטרה תאתר את המקרים שבהם נאספו סוגי מידע אסורים בהאזנת סתר, וכי היא תבחן, בשיתוף הפרקליטות בתיקים הרלוונטיים את השלכות איסוף תוצרים אלו על ניהול פרשיות מודיעין ותיקי חקירה פליליים. ,תחקיריםוהפקתבקרהלקחים 1 . מוצעשהמשטרהתנהיגמדיניותתחקירוהפקתלקחיםבנוגעלכלפרשייהשבההתבקשאישורהאזנה אגב אורחא לבעל חיסיון, וכי תוצריה יוצגו לפני המפכ"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת 2 . מוצעכי בעת בחינת תיקחקירהלצורךהגשתכתבאישום, הפרקליטותתערוך בקרהעל ביצועהאזנת סתר לאישי ציבור. 3 . מוצע כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יפקח על הוצאת צו חריג ב' בדומה לפיקוח על הוצאת היתר מפכ"ל, באמצעות קביעת מנגנון מתואם לדיווח מידי ליועמ"שית לממשלה על כל צו כאמור עם הוצאתו. 4 . מומלץכיבמסגרתהבקרהבתחומיהאזנותהסתר,הייעוץהמשפטילממשלהבמשרדהמשפטים יעשה בקרה קבועה וסדורה בעניין הוספת יעדי האזנה ואמצעים מואזנים בדיעבד על ידי המשטרה ולגבי כל סוגי הצווים החריגים. 5 . מומלץ כי היועמ"ש לממשלה ומפכ"ל המשטרה ידונו אחת לשנה בממצאי הבקרות בנושא הצווים החריגיםכדילבחוןשינוייםבתפיסתההפעלהבנושא(לרבותהיקףהבקשותלצוויםחריגים,התבחינים המצדיקים שימוש בהן וסוגיית העדפתן על פני מנגנון היתרי המפכ"ל) או שינויים בסמכויות המעוגנות בחוק להוצאת היתרים להאזנות סתר. 6 . מומלץ שהמשטרה תעשה בקרה על היקף השימוש בתוצרי האזנת סתר במסגרת הפקה לצורכי מודיעין. מסקירת תהליכי העבודה בתחום האזנות הסתר במשטרה עולים פערים תפקודיים משמעותיים ויסודיים בעבודת המשטרה. פערים אלו הביאו לביצוע פעולות חמורות ופוגעניות בתחומי הגשת בקשות, התקנה של כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה וביצוע הפעולה באופן ידני, איסוף תוצריהאזנת סתר, הפקת התוצרים השימוש בהם, וביעור התוצרים. ניתוח תהליכי העבודה בתחום האזנות הסתר במשטרה העלה כי בחלק מהמקרים המשטרה ביצעה פעולות אסורות בשלבים שונים של התהליך. ביסודם של הפערים שהובילו לתוצאה זו עומדים פערים משמעותיים בתחום האסדרה ופרקטיקות שיושמו במציאות של אסדרה לקויה. להלן הפרטים: 1 . החקיקה בתחום האזנות סתר אינה מסדירה את סמכויות המשטרה בעידן הטכנולוגי הנוכחי אף על פי שאלו נחוצות לה באופן קריטי כדי למלא את תפקידה. 2 . לאורך השנים נעשתה על ידי המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים הסדרה משפטית חלקית, הנשענת על תשתית חקיקתית רעועה ושאינה סוקרת את מכלול הכלים הטכנולוגיים והפעולות שאותן מבקשת המשטרה לבצע בתחום האזנות הסתר. 3 . נוצרו מנגנונים עוקפים לתהליך התקין של הוצאת בקשות, כך שאלו אינם מחייבים עוד אישור של דרגים בכירים במשטרה, בפרקליטות ובחינה של בתי המשפט. המנגנונים העוקפים מאפשרים קבלת אישור לביצוע האזנות סתר ושימוש בכלים טכנולוגיים בפיקוח הולך ומתרופף וללא בקרה חיצונית לגורמי הביצוע שבמשטרה. 4 . קיים מחסור בנהלים ובהנחיות שיתוו את המותר והאסור לביצוע בהליכי הגשת הבקשות, בפעולות ההתקנה של כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר וביצוען באופן ידני, ובהליכי האיסוף וההפקה. 5 . קיימים פערים במילוי בקשות, בתיעוד פעולות המבוצעות על ידי המשטרה ובניהול ובאיגום של המידע על אודות פעילותה אשר מונעים מהמשטרה לשקף את תמונת המצב לבית המשפט ולהפריד בין פעולות מותרות ואסורות. לנוכח תשובות משרד המשפטים והמשטרה, משרד מבקרהמדינה מעיר שמחויבותם של גופי אכיפת החוק לפעול כדין היא מוגברת מתוקף תפקידם. הם מחויבים לפעול בהתאם למגבלות הדין בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראיות, וכן הגשת כתב אישום). לפיכך, מבקר המדינה מדגיש כי אין זה ראוי להגביל את הדיון בנושא השלכות הפעולות האסורות (ביצוע התקנות אסורות, הפקת תוצרים אסורים ושימוש בהם) רקלמקריםשבהםפעולותאלוהשפיעועלהליךפליליספציפי,כגון,משיכתהראיותבתיקהפלילישנוהלבפרקליטות בשנת 2023 . הגבלת הדיון באופן זה מפחיתה מהשלכות הפעולות האסורות, ובפרט מפחיתה מן הפגיעה הנגרמת לאמון הציבור במערכת אכיפת החוק. יוצא אפוא כי ראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות אסורות בכל מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת מצב: במקרים שבהם ההתקנה האסורה לא צלחה; במקרים שבהם ההתקנה האסורה לא הניבה איסוף תוצר אסור; ובמקרים שבהם בוצעו הפקה או שימוש אסור בזמן ניהול הפרשייה המודיעינית אבל לא הוגש כתב אישום או לא התנהל הליך פלילי. כל הפערים הללו הובילו לאורך שנים רבות לכרסום הולך וגובר בעקרון ריסון הכוח בתחום האזנות הסתר. יתרה מכך, הפערים בעיגון הוראות מחייבות - בחקיקה, בחוות דעת משפטיות בנהלים ובהנחיות - מערערים את יסודות חזקת המינהל התקין שאמורה לעמוד למשטרה: אם אין עיגון של הפעולה בהוראה מחייבת, אין נורמה בסיסית, ברורה, ודאית ומוסכמת המפרטת מהי הפעולה התקינה שאותה המשטרה מוסמכת לבצע. הפערים הקריטיים בתחום האזנות הסתר מחייבים את המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים במתן מענה יסודי ומקיף לצורכי המשטרה בתחום אכיפת החוק והמאבק בארגוני הפשיעה באמצעות כלים טכנולוגיים והגדרת סמכויות ברורות ומפורשות. עם זאת, המשטרה נדרשת לבחינת עומק של תהליכי העבודה, ועליה להגביר בשיתוףמשרדהמשפטיםאתהפיקוחעלפעולותיה בתחום.כמוכן,עליהלפעוללהידוקמשמעותישל מנגנוניהבקרה והריסון של הפעולות שהיא מבצעת בכל מקרה ומקרה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שימ וש בנתוני תקשורת נתוני התקשורת שהמשטרה רשאית לקבל מחברות התקשורת נחלקים לשלושה סוגים: נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. נתונים אלה נוגעים לשימוש של אדם במכשירי קצה (כגון טלפונים ניידים ומחשבים). מדובר בנתונים המשמשיםלצורךמאבק בפשיעה ושבאמצעותםהמשטרה יכולהלאתרמיקוםשל אדם באמצעותמכשירהקצה שלו ולנתחמידעעל קשריו ושיחותיו.עם זאת,נתוניםאלואינםכולליםאת תוכניהשיחותאוההודעותשלהמנוי, ולמעשה, נתוני התקשורת הם "מטא-דאטה" ונוגעים לאמצעי התקשורת ולשימוש בו41 . מטבע הדברים, קבלת הנתונים כרוכה בפגיעה בפרטיותו של האדם. להלן בתרשים פירוט נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה. נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה לפי סוגים חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח- 2007 , מסמיך את בית המשפט להתיר למשטרה לקבל לידיה, בהתאם לבקשתה, נתוני תקשורת ממאגר מידע של ספקים מורשים - בעלי רישיון בזק - באמצעות צו שיפוטי, אם שוכנע שהדבר נדרש לאחת המטרות המפורטות בחוק, ובלבד שאין בקבלת נתוני התקשורת כדי לפגוע, 41 מטא- דאטההואמידעעלהמידע.בענייננו,מדוברבנתוניםומידעביןהיתרעלאמצעיהתקשורת,השימושבהםוהבעלותעליהם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת במידה העולה על הנדרש, בפרטיותו של אדם. נוסף על כך, במקרים שאינם סובלים דיחוי וכאשר אין בידי המשטרה ש הות מספקת לפנות לבית המשפט לצורך הוצאת צו משפטי, קצין מוסמך42 רשאי לתת היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת מספק מורשה שתוקפו עד 24 שעות43 אם שוכנע כי הדבר נדרש לשם מניעת עבירה מסוג פשע או גילוי מבצעה או לשם הצלת חיי אדם. בשנים 2017 - 2021 חל גידול מתמיד בסך היקף הצווים השיפוטיים וההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת שאושרו בכל שנה: משנת 2017 עד לשנת 2021 גדל מספר האישורים ב- 40% בסך הכול (מ- 40,783 אישורים ל- 57,283 ). כמו כן, לאורך השנים הללו ההיתרים המינהליים היוו כשליש מסך האישורים לקבלת נתוני תקשורת, ורובם ניתנו למטרת הצלת חיי אדם. 176,899 77,705 40% 131% צווים לקבלת נתוני היתרים מינהליים שיעור הגידול הכולל הגידול בהיקף נתוני תקשורת אושרו על ידי לקבלת נתוני תקשורת בצווים שיפוטיים המיקום שקיבלה בית המשפט בשנים אושרו על ידי קציני והיתרים מינהליים המשטרה באמצעות צווי 2017 - 2021 , מתוך משטרה מוסמכים לקבלת נתוני תקשורת בית משפט בשנים 177,654 בקשות שהוגשו בשנים 2017 - 2021 בשנים 2017 - 2021 ( 0.42% בקשות נדחו) 2017 - 2021 630 98% 99% 7 כ- ב- בקרותבלבד היתרים מינהליים מהבקשות לצו בית מהדיווחים של קצינים ביצעה חטיבת הסייבר מהשנים 2019 - 2021 משפט לקבלת נתוני מוסמכים על ההיתרים בשנים 2017 - 2021 (מתוך 48,332 היתרים תקשורת עתידיים המינהליים שנתנו בנושא הדיווח של מינהליים) ניתנו בתוך 3 המשטרה מבקשת את לשימוש בחירום היו הקצינים המוסמכים על עד 72 שעות ממועד מתן פרק הזמן המרבי לא תקינים (273 מתוך מתן היתרים מינהליים ההיתר הראשון, דהיינו המותר בחוק - עד 30 275 דיווחים שנבחנו לשימוש בנתוני במסגרת הזמן שבו יום בבדיקה מדגמית,) תקשורת. בשנת 2021 ההיתר הקודם עדיין היה וחסרו בהם פרטים נבחנו בחמש בקרות תקף או בסמוך לפקיעתו נדרשים, כגון אי- ציון הדיווחים על 126 יעד הבקשה ומספר היתרים מתוך 16,076 הטלפון הנייד שלגביו היתרים שניתנו בשנה זו. ניתן ההיתר ב- 83% מהדיווחים עלו ליקויים יסודיים 42 בהתאם לסעיף 1 בחוק נתוני תקשורת, "קצין מוסמך" הוא קצין ממערך האח"ם בדרגת סנ"ץ מעלה, או מפקד משל"ט, אשר הוסמכו בכתב על ידי מפכ"ל המשטרה מכוח תפקידם. 43 חוק נתוני תקשורת, סעיף 4 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת  הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת - השימוש בנתוני תקשורת הוא פעולה רגישה המחייבת הקפדה על קיום הליכי בחינה ואישור תקינים. מסמך הבקשה מהווה בסיס לקיומו של הליך תקין בנושא זה. בשנים 2017 - 2021 אושרו על ידי קציני משטרה מוסמכים 77,705 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. • אף שבחוק נתוני תקשורת נקבע כי ההיתר המינהלי יינתן "ככל הניתן בכתב", הרי שבפועל האישורים של הקצינים המוסמכים למתן היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת ניתנים רק בעל פה, וכלל הבקשות וההיתרים מתועדים רק בדיעבד על ידי הקצינים המוסמכים באמצעות טופס ייעודי. דפוס תפקודי זה אינו מתיישב עם הוראות החוק ואף לא עם העובדה שמדובר באישור מהותי ורגיש, המחייב הפעלת שיקול דעת מעין שיפוטי. במועד סיום הביקורת לא החל פיתוח טכנולוגי שיאפשר ליחידה המבקשת היתר מינהלי או למרכז השליטה להעביר את הבקשה בזמן אמת לקצין המוסמך בממשק דיגיטלי ויאפשר לקצין המוסמך לרשום במערכת ממוחשבת את החלטתו, לרבות את נימוקיו להחלטה. • בבדיקה מדגמית44 שביצע משרד מבקר המדינה לגבי הדיווח של קצינים מוסמכים במשטרה על 275 מקרים שבהם נעשה שימוש בנתוני תקשורת על סמך היתרים מינהליים (שניתנו ככלל בעל פה) - התגלו ליקויים בכ- 99% מהדיווחים שנמסרו (273 מתוך 275 דיווחים.) • בבדיקה שביצע כאמור משרד מבקר המדינה נמצאו ליקויים יסודיים באופן הדיווח בדיעבד, כך שפרטים הכרחיים לבחינת ההיתר המינהלי היו חסרים: ב- 235 טפסים היה חוסר של בין 2 ל- 11 פרטים, וב- 38 טפסים היה חוסר של פרט אחד. הפרטים החסרים היו בנושאים האלה: אי-ציון יעד הבקשה ומספר הטלפון הנייד שלגביו ניתן ההיתר; היעדר חתימה של השוטר המבקש את ההיתר המינהלי או פרטים מזהים לגביו; היעדר חתימה או חותמת של הקצין המוסמך על ההיתר; אי- ציון סוג נתוני התקשורת שלגביהם ניתן ההיתר; אי-ציון מועד קבלת האירוע במשטרה; אי-ציון מועד החתי מה על ההיתר; אי- ציון מטרת ההיתר; היעדר הסבר ופירוט הדחיפות למתן ההיתר; זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה לשעת הבקשה (הטלפונית), לשעת מתן ההיתר (בעל פה) ולשעת חתימת הטופס בדיעבד. בדיקת משרד מבקר המדינה בדבר תקינות הדיווח של קציני משטרה מוסמכים על מתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת, כמתחייב מנוהלי המשטרה, העלתה ליקויים מהותיים. מדובר בשימוש בנתוני תקשורת מכוח היתר מינהלי שניתן בעל פה ושלא במסגרת הליך שיפוטי. התברר כי מרבית הדיווחים חסרים מידע בסיסי הנוגע לקבלת הנתונים והשימוש בהם. תמונת מצב זו משקפת ליקוי יסודי בטיפול המשטרה בנושא, שאף מונע אפשרות של פיקוח ובקרה ראויים על היבטים מרכזיים בתהליך מתן ההיתרים המינהליים והדיווח עליהם, כפי שנקבעו בחוק נתוני תקשורת ובנוהלי המשטרה. בתרשים שלהלן ריכוז הממצאים העיקריים: 44 משרד מבקר המדינה ביצע בדיקה מדגמית של תקינות הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת באמצעות הטפסים הייעודיים לכך. נבדקו 275 טפסים שמולאו על ידי חמישה קצינים במחוז ירושלים, בתקופה שמינואר 2022 ועד מרץ 2023 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת ריכוז הליקויים לגבי תקינות הדיווחים של קצינים מוסמכים במשטרה בדבר מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת  היתר מינהלי חוזר לגבי יעד שהתבקש בעניינו היתר מינהלי קודם - היתר מינהלי מוגבל לפרק זמן של 24 שעות. לאחר מכן, ואם יש למשטרה צורך בהמשך קבלת נתוני תקשורת, עליה לפנות לבית המשפט בבקשה לצו ולאלהוציאהיתרמינהליחוזר. בשנים 2019 - 2021 מתוך48,332 היתריםמינהליים,כ- 630 היתרים היו היתרים מינהליים חוזרים משום שהתבקשו בתוך תקופה של 3 עד 72 שעות שבהן ניתן ההיתר המינהלי הראשון.מצבזהמעלהחששכיהמשטרהעקפהאתהליךהוצאתהצוהשיפוטיהנדרש בדיןבאמצעותהוצאת היתר מינהלי חוזר ונוסף.  היתרים מינהליים שמועד הוצאתם קודם למועד האירוע - נמצאו 269 היתרים (מתוך 48,332 היתרים) מהשנים 2019 - 2021 שמועד הוצאתם קדם למועד האירוע שבגינו הוצאו. פער זמנים שבו מועד פתיחת ההיתר המינהלימוקדם למועד שבוהתקבלהדיווחעלהאירוע במשטרה מעידלכל הפחותכי התיעודאינומדויק ואינו נכון45 .  מגמתהארכהבבקשותלנתוניתקשורתהיסטורייםועתידיים - נתוניתקשורתהיסטורייםהםנתונימיקום או נתוני תעבורה של המנוי מתקופות שקדמו למועד מתן הצו שנשמרו אצל ספק מורשה. בשנים 2017 - 2021 הסתמנה מגמה של המשטרה להאריך את פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת צו לקבלת נתוני תקשורת 45 המשטרה מסרהכי ההיתרים החוזריםהתרחשובשלתקלותטכניות,שרובן אירעועםעליית המערכתלפעילות,והתקלותתוקנו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת היסטוריים- שיעורהבקשותשהגישההמשטרהלקבלתנתוניתקשורתהיסטורייםלפרקיזמןשל30 יוםומעלה גדל מ- 57% בשנת 2017 ל- 71% בשנת 2021; נוסף על כך, באותן שנים בקשות המשטרה לצו בית משפט לקבלת נתוני תקשורת עתידיים כללו כמעט באופן מוחלט את פרק הזמן המרבי המותר בחוק - עד 30 יום ממועד מתן הצו (כ- 98% מכלל הצווים לקבלת נתוני תקשורת עתידיים). שיעור זה מעלה חשש כי המשטרה אינה בוחנת אם פרק הזמן המרבי אכן דרוש לה בכל המקרים.  בקרות המשטרה על תקינות הדיווחים למתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת - בשנים 2017 - 2021 נתנו קצינים מוסמכים במשטרה כ- 78,000 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת, אולם המשטרה ביצעה בקרה מצומצמת מאוד על טיפול הקצינים המוסמכים בנושא: בשנים 2017 - 2020 חטיבת הסייבר ביצעה שתי בקרות בלבד בנושא הדיווח של הקצינים המוסמכים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת. נוסף על כך קציני אח"ם מחוזיים לא ביצעו בקרה על הדיווחים בנושא; בשנת 2021 נעשו חמש בקרות שבמסגרתן נבחנו דיווחים על 126 היתרים בלבד, מתוך 16,076 היתרים שניתנו בשנה זו. בבחינת ההתאמה בין ההיתרים המינהליים שניתנו ובין הדיווחים שנמסרו באמצעות טופס ייעודי לא נמצאו 48 מהדיווחים. ב- 83% מהדיווחים על ההיתרים שכן נמצאו לגביהם הטפסים (104 מתוך 126 עלו ליקויים יסודיים.)  הכשרה והסמכה של קצינים למתן היתרים מינהליים - בביקורת עלה חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים לצורך הסמכתם למילוי התפקיד הרגיש של מתן היתרים מינהליים. הקצינים לא נדרשו להשתתף בקורס ייעודי או לעבור חניכה לשם מתן ההיתרים המינהליים אלא הכשרתם הסתכמה בצפייה במצגת. הדבר אינו הולםאתמורכבות תפקידם - פעולההמחליפהלמעשהאת שיקולהדעתהשיפוטישאמורלאזן ביןהצורך המבצעי ובין הפרטיות של האזרחים. על הקצינים המוסמכים להקפיד על מתן ההיתר המינהלי מראש ובכתב, ככל שהדבר ניתן בנסיבות המבצעיות. נוסף על כך, על ראש אח"ם ועל גורמי חטיבת הסייבר לוודא כי הקצינים המוסמכים ממלאים את דרישות החוק והנוהל בכל הנוגע לאופן מתן ההיתר המינהלי והדיווח עליו. עלהמשטרהלהשתמשבהיתרהמינהליבהתאםלתנאיהחוקולאכאמצעיהמייתרפנייהאלביתהמשפט. מומלץ למשטרה להקים ממשק דיגיטלי בין מערכותיה הממוחשבות שבהן מתעדות יחידותיה את קבלת הדיווח על האירוע לראשונה ובין מערכת ניהול הצווים. באופן זה תיעוד שעת קבלת האירוע יועבר באופן ממוחשב למערכת ניהול הצווים ולא יהיה תלוי ברישום ידני, דבר שיכול למנוע מקרים של רישום פתיחת האירוע במשל"ט עוד קודם קבלת הדיווח על האירוע במשטרה. מוצע למשטרה לאמץ מתכונת פעולה דיגיטלית שבמסגרתה כלל השלבים בהליך מתן ההיתר המינהלי יתועדו בזמן אמת במערכות ממוחשבות ולא באמצעות טופס פיזי. באופן זה תיעוד הליכי אישור ההיתר המינהלי וכן העברתו לגורמים המוסמכים מכוח חוק יהיו מהירים יותר וסמוכים למועד מתן ההיתר כנדרש בחוק. עלחטיבתהסייברלהקפידעלביצועבקרהרציפהוקבועהבנושאדיווחיהקציניםהמוסמכיםעלההיתרים המינהליים. על קציני האח"ם המחוזיים לבצע בקרות על דיווחי הקצינים המוסמכים המועברים אליהם לאישור, בהתאם לחובתם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת כיחטיבתהסייברתשקוללהרחיבבמידהניכרתאתמומלץההכשרהוהחניכהשלהקציניםהמוסמכים למתן היתרים מינהליים באופן שיהלום את היקף הסמכות ואת מידת האחריות המוקנות להם מכוח החוק, וכן תוודא שכל הקצינים המוסמכים עוברים את ההכשרה שנקבעה עם כניסתם לתפקיד. מומלץ כי המשטרה תנתח את הנתונים ותבחן אם המגמה של הארכת פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת נתוני תקשורת היסטוריים מקורה בשינוי בצורך מבצעי או בצורך חקירתי, ואם מגמה זו משקפת גם עלייה בתרומת נתוני התקשורת לצורכי החקירה או הצרכים המבצעיים. קבלת נתוני תקשורת כגון נתוני מיקום ונתוני המנוי מחייבים צו שיפוטי שניתן לאחר שבית המשפט בוחן את הנחיצות בקבלת הנתונים. עם זאת, בנסיבות חירום שבהן אין למשטרה די זמן כדי לפנות לבית המשפט לקבלת צו שיפוטי, באפשרות המשטרה לקבל נתוני תקשורת בהליך מינהלי באמצעות קבלת היתר מקצין מוסמך שתוקפו עד 24 שעות. הליך זה מייתר את הצורך בהוצאת צו שיפוטי. על כן הליכי הבחינה והאישור של ההיתרים המינהליים מחייבים הפעלת שיקול דעת בכובד ראש וניהול קפדני. הביקורת שביצע משרד מבקר המדינה על תהליכי העבודה בתחום נתוני התקשורת העלתה פערים הנוגעים למתן ההיתרים המינהליים על ידי הקצינים המוסמכים, ופערים הנוגעים לדיווח שלהם על ההיתרים שנתנו. מדובר בין היתר בממצאים האלה: 1 . מתן אישורים לקבלת נתוני תקשורת בידי הקצינים המוסמכים במשטרה בעל פה באופן גורף. 2 . אי- מילוי פרטים הכרחיים בטופסי הדיווח של קציני משטרה מוסמכים על מתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת, לרבות רישום זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה עבור מועד קבלת האירוע במשטרה, מועד מתן ההיתר (בעל פה) ומועד מילוי הטופס בדיעבד. 3 . קיום בקרות ספורות על הדיווחים של הקצינים המוסמכים בעשרות אלפי ההיתרים המינהליים שניתנו בכל שנה. 4 . חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים - הם אינם נדרשים להשתתף בקורס ייעודי או לעבור חניכה. 5 . מתן היתר מינהלי חוזר לגבי יעד שכבר ניתן בעניינו היתר מינהלי קודם בטווח זמן של 3 עד 72 שעות ממועד מתן ההיתר המינהלי החוזר, דהיינו במסגרת הזמן שבו ההיתר הראשון היה תקף או סמוך לפקיעתו, באופן המעלה חשש כי המשטרה עקפה את הליך הוצאת הצו השיפוטי הנדרש בדין באמצעות הוצאת היתר מינהלי נוסף. 6 . היתרים מינהליים שמועד הוצאתם קדם למועד האירוע שבגינו הוצאו, עובדה המעידה לכל הפחות כי התיעוד שנעשה אינו מדויק ואינו נכון. על המשטרה לפעול לתיקון ולטיוב הממצאים ותהליכי העבודה האמורים. דפוסי עבודה אלה דורשים הקפדה ניכרת עלתיעודתקיןשלהשיקוליםשמביאיםבחשבוןהקציניםהמוסמכיםובקרהמשמעותיתעלעבודתםועמידתםבדרישות הדין. על המשטרה למכן את תהליכי הוצאת ההיתרים המינהליים לרבות דיווחי הקצינים המוסמכים. הדבר יתרום לשקיפות תהליך קבלת ההחלטות של הקצין המוסמך שבאחריותו לאזן בין הצורך במענה מבצעי מיידי לקבלת נתוני תקשורת ובין השאיפה להימנע מפגיעה בזכויות הפרט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לביצוע הא זנות סתר46 ולשימוש בנתוני תקשורת47 נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. הפיקוח והבקרה הם נדבך הכרחי שאמור לשמש את הדרג הממונה כדי להבטיח שהשוטרים עושים שימוש במערכות בעלות פוטנציאל פגיעה משמעותי בזכויות הפרט באופן מקצועי, וכי הפקודות, התקנות, ההנחיות וההוראות מקוימות כנדרש לצורך קידום פעולות האכיפה. אח"ם וחטיבת הסייבר קבעו בכמה נהלים והנחיות את החובה לבצע פעולות פיקוח ובקרה בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת, והחטיבה אף ייחדה הנחיית עבודה חטיבתית לנושא זה. בהתאם לנוהלי החטיבה, את פעולות הפיקוח והבקרה נדרשים לבצע הן גורמים מקצועיים מנחים בחטיבה והן גורמים פיקודיים. כמו כן נעשות בקרות בתחומי והאזנות סתר ונתוני תקשורת על ידי גורם ביקורת חיצוני לחטיבה - מדור הביקורת במשטרה. 130 ב- מתוך רק 3 259 1 359 ( 36% ) 30% רק מתוך בקרתמעקב לכ- בקרות שבוצעו על ידי נעשתה לשם בחינת מההיתרים המינהליים ממורשי הגישה מטה חטיבת הסייבר תיקון ליקויים שהתגלו שניתנו לצורך שימוש למערכות חטיבת בשנים 2019 - 2021 בבקרות קודמות, זאת בנתוני תקשורת הסייבר בשנת 2022 בנוגע לנתוני תקשורת מתוך מאות בקרות ושנבדקו בבקרה נדרש לעדכן או להסיר והאזנות סתר נעשו שנעשו במהלך השנים שנעשתה בשנת 2021 את הרשאות הגישה. ביחידות המבצעיות בנוגע לביצוע האזנות היה חסר מידע מלא הותרת הרשאות שאינן בחטיבת הסייבר סתר ולשימוש בנתוני ותקין, כגון: לא נמצא נדרשות עוד מאפשרת שעוסקות בפעילות תקשורת ושבמסגרתן מסמך המתעד את עצם פגיעה בפרטיות הרגישה ביותר בתחומים עלו ליקויים רבים, מתן ההיתר המינהלי; בהיקף נרחב ביותר אלה. יתר הבקרות חלקם מהותיים, לא נמצא דיווח המתעד התבצעו ביחידות בתחומים כגון אי- הזנת את הקשר בין היעדים המערך הפרוס היתרי האזנות סתר שלגביהם התבקשו קודמים; הוצאת צווי נתוני התקשורת ובין האזנת סתר שלא האירוע שלגביו ניתן לצורך אשר אינם ההיתר; ולא נמצא דיווח ממומשים; והיעדר המתעד את כל היעדים תיעוד לפעולות תחקור שהמשטרה קיבלה את של נתוני תקשורת נתוני התקשורת שלהם 46 סעיף 6(ו) לחוק האזנות סתר קובע כי המפכ"ל יגיש דוח חודשי ליועמ"ש לממשלה על האזנות סתר שעשתה המשטרה לפי היתר מבית המשפט; סעיף 6 (ז) לחוק האזנות סתר קובע כי השר הממונה על המשטרה יגיש דוח שנתי לכנסת בנוגע להאזנות הסתר שביצעה המשטרה. 47 סעיף 4 (ה) לחוק נתוני תקשורת קובע כי ראש אח"ם יגיש דוח ליועמ"ש לממשלה בכל רבעון על השימוש שעשתה המשטרה בהיתרים מינהליים לקבלת נתוניתקשורת. תקנה 4 לתקנות מאגר נתוני זיהוי תקשורת קובעת כי מנהל המאגר יבצע פעולות פיקוח ובקרה מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים. תקנה 5 קובעת הנחיות לעניין כלי בקרה מקוונים למערכות המחשב שבהן יוחזקו המאגרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת  מיעוטהבקרותעלפעילותהיחידותהמבצעיותבח טיבתהסייבר- במטהחטיבתהסייברפועלותיחידות מבצעיותשעוסקותבתחומינתוניתקשורת,האזנותסתרותקשורתביןמחשבים.יחידותאלהעוסקותבתחומים הרגישים ביותר הנוגעים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת. זאת לצד הפעילות בתחומים אלה המתקיימתבמערךהפרוס-תח נותמשטרה,ימ"רים48 ,להב433 49 ויחידותמקצועיותמרחביות50 .נמצאכיכמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר בתחומים האמורים (למעט שלוש בקרות והבקרות על המשל"ט), וכי רובן המוחלט של הבקרות (256 בקרות מתוך 259 ) שנערכו על ידי הגורמים המקצועיים בחטיבת הסייבר בשנים 2019 - 2021 התבצעו ביחידות המערך הפרוס.  היעדר מעקב אחר תיקון הליקויים שעלו בבקרות - במאות בקרות שנעשו במהלך השנים על פעילות המשטרה בתחום השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר עלו ליקויים רבים, חלקם מהותיים, הנוגעים בשלבי העבודה השונים לאיסוף מידע, להפקתו ולתיעודו. שלא בהתאם לנהלים, חטיבת הסייבר לא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא שהליקויים והממצאים שהתגלו בבקרות אכן תוקנו. נמצא שבמקרה יחיד, בשנת 2021 , שבו עשתה חטיבת הסייבר בקרה לבחינת תיקון הליקויים שעלו בבקרה קודמת בתחום האזנת סתר משנת 2020, למעט ליקוי אחד, כל הליקויים שהתגלו בבקרה הקודמת לא תוקנו51 (בשישה מתוך שבעה תחומים לא תוקנו הליקויים.)  תוצאותהבקרהעלמימושנתוניתקשורתעלידייחידותהשטח - מבקרהשעשתה החטיבה בשנת 2021 על מימוש ההיתרים המינהליים בידי יחידות השטח עלה כי ב- 36% מההיתרים (130 היתרים מתוך 359 ) חסר מידע מלא ותקין לגבי שורה של תחומים, לרבות מקרים שבהם לא נמצא ביחידות השטח מסמך המתעד את עצם מתן ההיתר המינהלי לקבלת נתוני תקשורת; לא נמצא דיווח המתעד את הקשר בין היעדים שלגביהם התבקשו נתוניהתקשורתוביןהאירועשלגביו ניתןההיתר;ולא נמצאדיווחהמתעד את כל היעדיםשהמשטרה קיבלה את נתוני התקשורת שלהם. בהיעדר דיווח מלא ותקין המתעד את ההיתרים המינהליים ופרטי היעדים, לא מתאפשרת בחינה ממשית של עמידת המשטרה בהוראות החוק והנוהל. כמו כן, במקרה בו ביקשה המשטרה להוסיף עוד נתונים להיתר המינהלי, לא ניתן לקבוע בוודאות את תקינותו של הצורך המבצעי להוספה זו ואת העמידה בקריטריון המידתיות להוצאת ההיתר המינהלי.  היעדר בקרה מספקת על הצוות הסיגינטי הארצי (צס"ם)52 בתחום האזנות סתר - הצס"ם הארצי מבצע את הפעילות הרגישה ביותר בתחום האזנות הסתר. נמצא כי הבקרות שקיימה חטיבת הסייבר בשנים 2018 עד 2021 לגבי הפעילות של הצס"ם הארצי לא היו מעמיקות ומשמעותיות שכן הן כללו בעיקר איסוף שלנתוניםאינפורמטיבייםלגביההפעלהשלעמדותהאזנותסתר.במקרהיחיד,בדצמבר2017 ,נעשתהבקרה ממשית שבחנה את כל שלבי תהליך העבודה ואת עמידת הצס"ם הארצי בנוהלי החטיבה. זאת ועוד, במסגרת 48 ימ"ר - היחידה המרכזית בכל מחוז משטרתי לטיפול בפשיעה חמורה. 49 לה"ב 433 - היחידה הארצית לטיפול בפשיעה חמורה. 50 יחידות מקצועיות בתחומי השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר הפרוסות במחוזות ובמרחבים ונותנות מענה מקצועי בתחומים אלו לפעילות החקירות והמודיעין של יחידות המשטרה במרחב ובמחוז. 51 הבקרה שנעשתה בשנת 2020 בחנה את תחום האזנות הסתר באחת מיחידות השטח, והיא העלתה ליקויים חוזרים בכל הצווים שנבדקו. ואלה הנושאים שנבדקו בבקרה: אופן כתיבת הנימוקים בבקשות לצו בית משפט; פירוט ששת השיקולים הנדרשים להיבחן; רישום מספר תיק בית משפט וחותמת שופט על צו האזנת הסתר; סריקת הנספחים והאסמכתאות שהוצגו לשופט; דוח הכולל את הגורמים שלהם הועברו מידעים מתוך תיק האזנת הסתר; אופן הסיווג והמיון של השיחות שהוקלטו; ואופן זיהוי הדוברים.בכלהצוויםשנבדקונמצאו ליקויים בכל אחדמהנושאים שנבחנובבקרה.הליקוי היחידשתוקןהוא אופןזיהוי הדוברים. 52 הצס"ם הארצי בחטיבת הסייבר פועל מול המערך הפרוס בתחום האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים הן כגורם מטה מקצועי והן כגורם מטה תפעולי מבצעי, והוא מרכז את הפעלת הכלים הטכנולוגיים הרגישים ביותר מהבחינה המודיעינית ומהבחינה המבצעית- טכנולוגית בתחום זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת בקרות אלו לא הייתה התייחסות משמעותית לפערים יסודיים שעלו בהן, כגון איסוף חומרים האסורים לאיסוף על פי חוק.  היעדרבקרותשלראשחטיבתהסייברעלפעילותחטיבתהסייבר("בקרתמפקד)"- במסגרתפקודות המטה הארצי נקבעה חובת המפקד לבצע בקרה שנתית בכל אחת מהיחידות הכפופות לו במישרין. בקרות ראש חטיבת הסייבר רלוונטיות לתחומי האזנות סתר וקבלת נתוני תקשורת שהן פעילויות ליבה של חטיבת הסייבר. בשנים 2018 - 2022 (כולל) לא נעשתה בחטיבת הסייבר בקרת ראש החטיבה למעט בקרה אחת בשנת 2020 .  חוסר בבקרות אבטחת מידע על מאגרי מידע בחטיבת הסייבר - חוק נתוני תקשורת מתיר למשטרה להחזיק בשני מאגרי מידע: מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות. בשנים 2017 - 2022 לא קיימה המשטרה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות כמתחייב בתקנות מאגר נתוני תקשורת, והיא הסתפקה בתיעוד אוטומטי של הפעולות המבוצעות במאגרי המידע הללו. תיעוד הפעולות באמצעות כלי בקרה מקוונים אינו נותן מענה שלם לחובות הפיקוח והבקרה המוטלות על המשטרה בהתאם לקבוע בתקנות.  בקרת הרשאות הגישה למאגרי המידע ולמערכות - בחטיבת הסייבר שתי מערכות מידע מרכזיות - מערכתניהולצוויםומערכתתחקורנתוניתקשורתוכןשנימאגרימידעעיקריים- מאגרבעלויותומאגראנטנות. מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל. להלן הממצאים בתחום זה: • נוהל אח"ם אינו קובע הנחיות המחייבות ביצוע פעולות פיקוח ובקרה על הרשאות הגישה למערכת ניהול צווים ולמערכת תחקור נתוני התקשורת, ואף אינו מגדיר את הגורמים שעליהם מוטלת האחריות לביצוע הפיקוח והבקרה בהיבטזה.בהיעדרחובהלביצועהבקרות,מדורמחשובאח"םאינומבצע בקרותבנושא מורשי הגישה למערכות הסייבר. • המדור נוהג לקבל בקשות למתן הרשאות גישה של משתמשים או לעדכונן, והוא מעדכן את ההרשאות בהיבט הטכני, ללא בחינת הבקשות לגופן וללא בחינה של עמידת הבקשות בנהלים שנקבעו בנושא. • חטיבת הסייבר אינה מבצעת בקרות רציפות ייעודיות לבחינת כלל מורשי הגישה למערכות ולמאגרים לצורך הסרת הרשאות שאינן נדרשות עוד. היעדר בקרה מתמדת להסרת מורשי גישה שהרשאתם אינה הכרחית עוד מאפשר פגיעה בפרטיות בהיקף נרחב ביותר. • בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2016 לצורך הסרת הרשאות של מורשי גישה שאינן נדרשות עוד נמ צאכיישלהסיראתהרשאותיהםשלכ- 23% ממורשיהגישהלמאגרהבעלויות(40 מתוך176 ).בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2022 לבחינת הרשאות הגישה לארבע מערכות מרכזיות של החטיבה נמצא כי יש להסיר או לשנות את ההרשאות לכ- 30% ממורשי הגישה (1,216 מתוך 4,067 .) הצס"ם הארצצ ע את הפעילות הרגישה ביותר בתחום האזנות הסתר. נמצא כי ה משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הבקרה המעמיקה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת2017 , אשר בחנה את תהליך העבודה בתחום האזנות הסתר על מרכיביו השונים ואת תהליך הפקת התוצרים, וכן בחנה את עמידת הצס"ם הארצי בדרישות הקבועות בנהלים ובהנחיות שקבעה חטיבת הסייבר. יביים ל מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת עלחטיבתהסייברלתקןאתהנחיותיהכךשיכללוחובתפיקוחובקרהגםעלהיחידותהמבצעיותהפועלות בחטיבה ולבצע בקרות סדירות גם ביחידות אלה. על חטיבת הסייבר לבצע בקרות מעקב באופן קבוע ושוטף, כנדרש בנהלים, לבחינת תיקון הליקויים שהתגלו בבקרות הקודמות על יחידות השטח. עלחטיבתהסייברלהקפידעלתיעודמלאשלכללהמידעהרלוונטילהיתריםמינהליים,אישורםוהשימוש בהם. כמו כן עליה להמשיך לבצע בקרות על יחידות השטח כדי לוודא שהן פועלות בהתאם לדרישות החוק ולנוהלי החטיבה. נוסף על כך מוצע לחטיבה לעשות התאמות טכנולוגיות במערכות הרלוונטיות שבהן מתבצע תיעוד של הוצאת ההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת ומימושם כך שכל השדות שבהם נדרש תיעוד הכרחי יהיו שדות חובה. כך, אם היחידה לא תמלא שדה מסוים, המערכת תחסום את האפשרות של מימוש בקשה לקבלת נתוניתקשורת, וכן יהיה ניתן להוציא באופן מקווןושוטף דוחות בנוגע להיתרים חריגים. מוצעכיחטיבתהסייברתקבעמתודולוגיהשתבטיחקיוםבקרותמעמיקותומשמעותיותעלפעילותהצס"ם הארצי בכל הנוגע לעיסוקיו הרגישים בקשר לביצוע תהליך האזנות הסתר על מרכיביו השונים ולתהליך הפקת התוצרים. לצורך כך ניתן להתבסס על הבקרה המעמיקה שנעשתה בסוף שנת 2017 . כמו כן על חטיבת הסייבר לקבוע נוהל לטיפול מוקפד בליקויים יסודיים שעלו בבקרות, כגון איסוף מידע ונתונים האסורים לאיסוף לפי החוק. על ראש חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע הבקרה השנתית שהוא מחויב לבצע על פי פקודת המטה הארציולוודאאתתיקוןהליקוייםשנמצאובמסגרתה.כמוכןמומלץשראשהחטיבהיבחןבמסגרתהבקרה השנתית את עמידת החטיבה ביעדים ובמטרות שהוגדרו לשנה זאת. תקנות מאגר נתוני תקשורת מחייבות ביצוע בקרות על אבטחת הגישה למאגר בעלויות ומאגר האנטנות רק על ידי מורשים וכן על השימוש החוקי במאגרי המידע ועל עדכניותם. על חטיבת הסייבר לעמוד בדרישות התקנות ולבצע גם פעולות פיקוח ובקרה מדגמיות מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים. על חטיבת הסייבר לבצע בקרות ייעודיות סדירות וקבועות לשם בחינת הליך מתן ההרשאות למאגרי זיהוי נתוני תקשורת ולשם הסרת הרשאות למאגרים ממורשי גישה שהרשאתם אינה נדרשת עוד. ביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת הן סמכויות הכרחיות למשטרה לצורך מילוי תפקידיה בעולם טכנולוגי ולמאבקה בפשיעה. עם זאת,הן עלולות להביא לפגיעה בזכויות אדם הנוגעת לאורחותחייהם ולפרטיותם של ישראלים רבים. החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לשימוש בנתוני תקשורת ולביצוע האזנות סתר נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. חשיבות הבקרות בזיקה לתחום פעילות זה מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה כי מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל. פרק זה העלה פערים משמעותיים בנוגע לפעולות הבקרה שמקיימת המשטרה על פעילותה בתחום רגיש זה: מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת 1 . כמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר אף שהן אלה שמקיימות את הפעילות הרגישה והמורכבת ביותר בתחום זה. כמו כן בקרות שהתקיימו על פעילותה של יחידה מבצעית (צס"ם ארצי) שמבצעת פעילות רגישה ביותר בתחום האזנות הסתר לא היו מעמיקות ומשמעותיות. 2 . חטיבת הסייבר כמעט שלא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא כי הליקויים שהתגלו בבקרות קודמות שערכה אכן תוקנו. 3 . בשנים 2018 - 2022 לא התקיימו בקרות שנתיות של ראש חטיבת הסייבר (למעט בקרה אחת בשנת 2020 .) 4 . בקרות שנעשו בתחום ההיתרים המינהליים לשימוש בנתוני תקשורת מצביעות על פערים בהליך מימוש ההיתרים. 5 . המשטרה לא קיימה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של שני מאגרי מידע כמתחייב בתקנות; והיא לא ביצעה בקרות ייעודיות וסדירות בתחום בקרת הרשאות הגישה לשתי מערכות מידע מרכזיות בחטיבת הסייבר. שורה של פערים אלו מחייבת נקיטת פעולות משמעותיות מצד המשטרה אשר יבטיחו קיום בקרות שוטפות בכל שנה על כלל הפעילויות המתקיימות בתחומים אלה, תוך תיעדוף ומיקוד של הבקרות בקרב היחידות המקיימות את הפעילויות הרגישות ביותר. על חטיבת הסייבר לעגן תהליכי פיקוח ובקרה סדורים גם על היחידות המבצעיות הפועלות בחטיבה וכן על מאגרי המידע והרשאות הגישה למערכות הרגישות של החטיבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הפיקוח בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת הליך ה חיסיון של חומרי החקירה בכל תיק בית משפט שבו נעשה שימוש בהאזנות סתר ובנתוני תקשורת ונדרש לחסות את שיטת האזנה ותוצריה או את שיטת קבלת הנתונים מוצאות תעודות חיסיון. תעודת חיסיון היא תעודה הנוגעת לחומר חקירה אשר יש לנאשם זכות לעיון בו אך חומר חקירה זה הוכר כחסוי. חומר חקירה זה שנדרש לחסותו יכול להיות גם מידע הנוגע לשימוש שעושה המשטרה בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר ולהפקת נתוני תקשורת והתוצרים שהתקבלו מהם. על התעודה חותם השר לביטחון לאומי או הממונה על החסיונות אשר השר אצל לו את סמכותו לעניין זה, והוא חווה בה את דעתו אם גילוי או מסירה של המידע המתואר בתעודה עלולים לגרום לפגיעה בעניין ציבורי חשוב. הקריטריונים לעניין ציבורי חשוב הם בין היתר פגיעה בחיי אדם; פגיעה בשיתוף הפעולה שבין הציבור למשטרה; חשיפת שיטות פעולה ואמצעים של המשטרה; סיכול פעולות חקירה עתידיות; ופגיעה בשיתוף הפעולה שבין המשטרה ובין גופים ציבוריים בארץ ובחו"ל. הוצאת התעודה מותנית בכך שהמידע שבה אינו כולל ראיה חיונית להגנת הנאשם. מבדיקה מדגמית שערך משרד מבקר המדינה עולה שבכ- 39% מכתבי האישום ש מגישה הפרקליטות מוצאות תעודות חיסיון; בכ- 47% מהתעודות המידע החסוי נוגע לנתוני תקשורת ובכ- 12% מהתעודות נחסה מידע על האזנות סתר. זכותו של נאשם בפשע או בעוון לעיין בחומרי החקירה ולקבלם לידיו מעוגנת בסעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב- 1982. זכות זו מתבססת, בין היתר, על זכותו של נאשם לחירות ולהליך פלילי הוגן, והיא אף הוכרה כזכות יסוד בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בית המשפט אינו דן ואינו פוסק על סמך חומר חסוי שאינו בידיעתו של הנאשם, ולכן כאשר מוצאת תעודת חיסיון, התביעה אינה רשאית להשתמש בחומר החסוי, ובית המשפט אינו נחשף אליו, ואף אם הוא נחשף לראיה החסויה, הוא אינו רשאי להסתמך עליה. ככלל, ועוד לפני הגשת כתב אישום, מתקיימת ישיבת חסיונות בראשות פרקליט המחוז או גורם בכיר אחר בתביעה שהוסמך לכך, ובה מוצגת עמדת הפרקליטות בנוגע לסיווג החומרים ולהוצאת התעודה. עמדה זו היא המסכמת את עמדת הפרקליטות בעניין זה, ועל פיה ינהג התובע בתיק. 8,000 39% 6 כ- בכ- שנים תעודות חיסיון בשנה אושרו מכתבי האישום שמגישה חלפו מאז דרש בית המשפט ונחתמו על ידי הממונה על הפרקליטות מוצאות תעודות להסדיר את הליכי הטיפול החסיונות במשרד לביטחון חיסיון; וב- 47% מהתעודות והפיקוח בתחומי האזנות סתר לאומי בשנים 2019 - 2022 המידע החסוי נוגע לנתוני ונתוני תקשורת במסגרת תקשורת, ובכ- 12% מהתעודות הליך חיסיון. הפרקליטות לא נחסה מידע על האזנות סתר. סיכמה ואישרה הנחיה בנושא נתונים אלו אינם נאספים על ידי הפיקוח שלה בנושא הפרקליטות והמשרד לביטחון לאומי ואינם מגולים לציבור מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת  ישיבות חסיונות ללא יומני הפקה של האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים - הפרקליטים בפרקליטות המדינה נדרשים לקבל החלטות בדבר חיסיון של חומרי חקירה לרבות האזנת סתר ותקשורת בין מחשבים. כפועל יוצא מכך הם גם נדרשים לקיים פיקוח על הפעולות שביצעה המשטרה ואשר הובילו להישענות על הראיות שהופקו מתהליכים אלו. נמצא כי הפרקליטות לא בחנה את הרחבת הנחיית המשנה ליועמ"ש משנת 2010,המחייבתכיכלהפרקליטים בפרקליטויותהמחוז יהיוחשופיםליומני ההפקההפרטנייםשלהאזנותסתר לאמצעי תקשורת קוויים או סלולריים, כך שתותאם גם להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. במצב דברים זה הפרקליטים אינם יכולים לממש את תפקידם - ביצוע פיקוח יעיל ואפקטיבי על פעולת המשטרה בתחום האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים, וניטל מידי גורמי התביעה מידע מפורט ורלוונטי לישיבות החסיונות. כמו כן נמצא כי העברת יומני ההפקה למחוזות הפרקליטות אף לא עוגנה בנוהל כפי שהנחה המשנה ליועמ"ש לממשלה.  הפיקוח והבקרה של התביעה על סיווג המידע הנוגע להאזנות סתר על ידי המשטרה לצורך קבלת החלטה על גילויו או חיסויו - לפעולת הסיווג של תוצרי האזנות הסתר השלכות ניכרות על זכויות הנאשמים במסגרת הליכים פליליים, ובייחוד על זכותם לעיין בחומרי החקירה הרלוונטיים להגנתם. • נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשש שנים מאז דרש בית המשפט להסדיר את הליכי הטיפול והפיקוח בנושא זה, הפרקליטות לא סיכמה ואישרה הנחיה בנושא הפיקוח שלה בנושא. בהיעדרה של הסדרה נוהלית מפורטת בנושא פיקוח הפרקליטות על המשטרה לא ניתן לבחון אם הפרקליטות מבצעת הליכי פיקוח ממשיים על טיפול המשטרה בנושא ואם המשטרה מבצעת כראוי את תהליך סיווג השיחות. • בביקורת עלה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 לא זו בלבד שהפרקליטים המטפלים בתיקים שבהם התבקשו חסיונות לאהכירו את מלוא היכולות שלהכלים הטכנולוגיים שהשתמשו בהן במשטרה, אלא שגם פרקליטי המחוזות לא הכירו אותן. בפועל, המשטרה לא נהגה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בנוגע לשימוש שהיא עשתה בכלים טכנולוגיים להתקנתם במכשירי קצה לצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים ולצורך הפקת תוצרים המשמשים חלק מחומרי החקירה. הדבר פגע ביכולת של פרקליטי המחוז לבחון את חומרי החקירה, את דרך קבלתם וחוקיותה ואת נחיצות הטלת החיסיון עליהם תוך שקילת שיקולים של הגנת הנאשם.  מעקב אחר הנתונים בדבר הטלת החסיונות בתיקי הפרקליטות ובתיקי חטיבת התביעות - נמצא כי המשרד לביטחון לאומי, המשטרה ומשרד המשפטים לא ריכזו וניתחו נתונים בדבר תעודות החיסיון שהוצאו, ובכלל זה נתונים על מספר התעודות שהוצאו, על העבירות שעליהן נסבו התיקים שבהם הוצאו תעודות חיסיון ועל גורם התביעה שהוציא את תעודות החיסיון (התביעה המשטרתית, הפרקליטות או גורם אחר). עוד עלה כיהמידעבתחוםזהאינונשמרכמסדנתוניםבמערכתממוחשבתבאופןהמאפשרלנתחוולעקובאחרהנתונים והמגמות בעניינו. איסוף הנתונים, עיבודם וניתוחם יש בהם כדי להבטיח שהוצאת תעודות חיסיון לא תפגע בזכותם של נאשמים להליך פלילי הוגן. כמו כן ניתוח הנתונים והמגמות בתחום זה יאפשר קיום דיון ציבורי בנושא. העבודה ועמידת הצס"ם הארצי בנוהלי החטיבה. זאת ועוד, במסגרת בקרות א מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת עלהמשטרהלעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות על הכלי הטכנולוגי שבו בוצעה האזנת סתר, על היכולות שלו ועל התוצרים שהיא השתמשה בהם בתיק הנדון, וזאת כדי שבמסגרת קבלת החלטתה של הרשות התובעת אם יש להוציא תעודת חיסיון, ואם כן - באילו תנאים, יעמוד לרשותה מלוא המידע הרלוונטי. הפרקליטות והמשטרה להשלים את כתיבת הנחיית פרקליט המדינה בנוגע לאופן הפיקוח של התביעהעלעל עבודת המשטרה בנושא האזנות סתר ולתקפה באופן שיכלול את חובת הצגת יומני ההפקה גם בנוגע להאזנות הסתר לתקשורת בין מחשבים במסגרת ישיבת חסיונות. על המשטרה לוודא כי כל שימוש בכלים טכנולוגיים להאזנתסתרמתועדבאמצעותיומניהפקהמלאים.פיקוחכאמורמצדהרשותהתובעתיבטיחכיהשימוששנעשה בכלי טכנולוגי אינו חורג מסמכות המשטרה, וכי מלאכת המיון והסיווג של חומרי האזנות הסתר נעשית בהתאם לכללים שנקבעו בפסיקה, תוך שמירה על זכותו של הנאשם לעיין בתוצרי האזנות הסתר הרלוונטיים לאישום המיוחס לו ולהגן על עצמו. כי המשטרהמוצעוהמשרד לביטחון לאומי יקימו וינהלו מסד נתונים ממוחשב מלא ואמין שבו ירוכז כל המידע בדבר תעודות החיסיון שהוצאו, סוגי החסיונות, העבירות שעליהן נסבו התיקים שבהם הוצאו תעודות חיסיון ונתוניםעלגורמיהתביעהשהוציאואתהתעודות.מסד נתונים זה יוכללשמשאתמקבליההחלטות בתחום במדור חסיונותבאח"ם,אתהממונהעלהחסיונותבמשרדלביטחוןלאומיואתפרקליטיהמחוזות.כמוכןמומלץכינתונים בדבר שיעור כתבי האישום שבהם מוצאות תעודות חיסיון ובדבר סוגי החסיונות יפורסמו לציבור. מממצאיו של פרק זה עולה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 לא זו בלבד שהפרקליטים המטפלים בתיקים שבהם התבקשו חסיונות לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים אלא שגם פרקליטי המחוזות לא הכירו אותם. על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בשימוש שהיא עושה בכלים טכנולוגיים להתקנתם במכשירי קצה לצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. אם פרקליטי המחוז יכירו את יכולותיהם של הכלים הטכנולוגיים ובפרט את מגבלותיהם, הם יוכלו למלא כראוי את תפקידם כנדרש במסגרת ישיבת החסיונות, ובכלל זה להביא לידיעת הנאשם מידע אשר יכול לשמש להגנתו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת סיכום כללי דוח ביקורת זה עוסק בהשפעות השימוש ההולך וגובר בכלים טכנולוגיים על ידי משטרת ישראל במיקוד על האזנות סתר ונתוני תקשורת, בין היתר בהתאם לתפיסה שהתגבשה במשטרה בעשור האחרון. הדוח עוסק בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות מורכבות; במאות אלפי בקשות, צווים שיפוטיים והיתרים מינהליים המקנים למשטרה את הסמכות לפעול בתחומים אלו; באלפי התקנות של כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה לצורכי האזנת סתר; באיסוף והפקה של מיליוני תוצרי האזנות סתר; במאות אלפי פעולות לקבלת נתוני תקשורת ולשימוש בהם; ובעשרות דיונים שהתקיימו לאורך השנים במשטרה ובמשרד המשפטים בנושאים אלו. כפועל יוצא מכל אלו, הדוח נוגע למאות תיקי חקירה ופרשיות מודיעיניות שטופלו על ידי המשטרה בשנים האחרונות. בחברה דמוקרטית המשטרה היא הגורם המרכזי לאכיפתהחוק ולשמירה על ביטחון אזרחי מדינת ישראל, והיא נמצאת כל העת במאבק מול גורמי פשיעה וטרור שמסכנים את שלום הציבור וביטחון המדינה ומנצלים לרעה את התקדמות הטכנולוגיה. המשטרה נדרשת להיאבק בפשיעה בדרכים שונות - איסוף מודיעין, ניהול הליכי חקירה, גיבוש ראיות ועבודה משותפת עם הפרקליטות בגיבוש כתבי אישום. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ובכלל זה היועצת המשפטית לממשלה הם הגורם המקצועי הנדרש לסייע למשטרה לבסס את התשתית החוקית לפעילותה ולוודאשהיאעומדתבדרישותהחוקוהמגבלותהחלותעליה.פרקליטותהמדינהוחטיבתהתביעותבמשטרההןהנדבך המשפטי של המאבק בפשיעה באמצעות ניהול הליכים פליליים מורכבים, ובייחוד נגד ארגוני הפשיעה. ההתייחסות לדוח ביקורת זה ראוי כי תתקיים בהלימה למטרתו לסייע לגופי אכיפת החוק לקיים בחינה מערכתית ומעמיקה של עבודתם כדי לחזק את היסודות הדמוקרטיים שעליהם מתבססות סמכויות המשטרה; להגביר את אמון הציבורבמוסדותאלו;להוביללשיפורמערכתי ומקצועיבנושא; ולהבטיחאת תקינותעבודתגורמיאכיפתהחוקבבואם להשתמש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. במסגרת הביקורת נבחנו תהליכי העבודה, מנגנוני הבקרה וההתנהלות המערכתית של המשטרה, גורמי הייעוץ המשפטי ופרקליטות המדינה. הדוח סוקר תהליכים שהתנהלו בגופים אלו משנת 2009 , תקופה שבמהלכה התחלפו בהם בעלי תפקידים בכירים וזוטרים. הדוח, שכאמור מטרתו לבחון את הנושא באופן מערכתי ומעמיק, אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי עבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. לפיכך, המלצותיו מבטאות תפיסה זו. יודגשכיאיןבממצאיםובפעריםשעלובדוחהביקורתכדילהפחיתמההערכההרבהלשוטרימשטרתישראלומפקדיה, הפועלים במסירות אישית ומקצועית, בכל שעות היממה ובכל ימות השנה, לשם ההגנה והשמירה על ביטחון אזרחי ישראל ומדינת ישראל ולשם אכיפת החוק, וכן לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה הפועלים גם הם במסירות ומקצועיות לשם שמירת החוק ואכיפתו. מבקר המדינה החליט בדצמבר 2020 לכלול את דוח ביקורת זה, בנושא השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה, בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022 . כשנה לאחר מכן, ובעקבות פרסומים בתקשורת ולפיהם המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי שבאמצעותו מתקבל מידע החורג מהמותר על פי חוק האזנות סתר, החליט היועץ המשפטי לממשלה (דאז) בינואר 2022 על הקמת צוות בדיקה - צוות מררי. כמו כן, באוגוסט 2023 החליטה הממשלה על הקמת ועדת חקירה ממשלתית בראשות השופט בדימוס משה דרורי לבדוק את הנושא. דוח ביקורת זה מניח נדבכים נוספים שנוגעים לנושא הנבדק אשר לא נבחנו עד הביקורת הנוכחית: א. נבחנו כלים טכנולוגיים שלא נבחנו בעבר. ב. נבדקו הליכי הגשת הבקשות להאזנת סתר או לנתוני תקשורת. ג. אותרו מקרים נוספים של ביצוע פעולות אסורות בתחומי ההתקנה, השימוש בתוצרים אסורים והפקתם. ד. נבדקו הליכי הפיקוח והבקרה בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת. ה. נבדקו תהליכי הכנת חוות דעת משפטיות במשטרה ובייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. ו. נבחנו הליכי הסדרה משפטית וחקיקתית של סמכויות המשטרה בתחומי ההתקנה ואיסוף התוצרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 ▪ שבט התשפ"ו ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת ז. נבחנו פעולות התקנת כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה של יעדי האזנה ופעולות איסוף תוצרי האזנה באמצעות כלים טכנולוגיים. דוח ביקורת זה העלה עשרות רבות של ממצאי ביקורת יסודיים ומשמעותיים בעבודת המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. ממצאים אלו וההמלצות הנגזרות מהם הובאו באופן מפורט בגוף הדוח ובתקציר זה. ואולם, ניתן להצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה לבין מחויבותה לצמצם ככל הניתן פגיעה בזכות לפרטיות. להלן עיקרי הפערים המערכתיים: 1 . היעדרהסדרהחקיקתיתומשפטית:שימושבכליםטכנולוגייםוביצועפעולותבתחוםהאזנותהסתרוהשימושבנתוני תקשורת ללא עיגון הולם של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך. 2 . ליקויים בתהליכי קידום החקיקה: חלק מממצאי הדוח מלמדים על עיכובים ממושכים במתן חוות דעת משפטיות ובקידום חקיקה עד להבאתה לפני הרשות המחוקקת. שורש התופעה מצוי בהיעדר הסדרה של תהליכי עבודה: היעדר פעולות ניהול יזומות ופעילות אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והייעוץ המשפטי למשטרה במקרים המתאימים; היעדר קביעת לוחות זמנים להגשת חוות דעת והגשת נוסח לחקיקה וכן אי- קיום מעקב אחר פיגורים בלוחות הזמנים לביצוע במקרים הספורים שבהם אלו נקבעו. חשיבות הסדרת תהליכי העבודה של גורמי הייעוץ המשפטימתגברתלנוכחהפגיעהבזכותלפרטיותהנגרמת במהלךהטיפולבהאזנותסתר,השימושבנתוניתקשורת והשימוש בכלים טכנולוגיים. 3 . פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה: אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין בשלבי מימוש הסמכויות של המשטרה בתחומים אלו - משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר. אלו מפחיתות מן הצורך בקבלת אישורים פנימיים- פיקודיים במשטרה, מהפרקליטות, מגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ומבתי המשפט, ומפחיתות את הליכי הבקרה הפנימית והחיצונית על פעולות המשטרה. 4 . קשיים בממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד המשפטים: חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש המשטרה בסמכויותיה,חלקםנוגעיםלליוויהמשפטישניתןעל ידיגורמיהייעוץהמשפטילממשלה במשרדהמשפטים וחלקם נוגעים לעבודת הפרקליטות. ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם עומדת חולשה בקשרי הגומלין שקיימו הגופים הללו. חולשה זו באה לידי ביטוי באי- העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא, ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבל את המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים, מאידך גיסא. 5 . חולשה מקצועית בתחומי הטכנולוגיה והמשפט: ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשה מקצועית הנובעת מהיעדר כוח אדם בעל המומחיות המיוחדת הנדרשת לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, הייעוץ המשפטי למשטרה ולחטיבת הסייבר, לטיפול בתחומים שבלב הדוח. המומחיות המיוחדת נשענת על תשתית מקצועית דואלית: משפטית וטכנולוגית, המחייבת הכשרה פורמלית ומעשית המתבצעת באופן רציף וממושך. במועד שבו מתפרסם הדוח מדינת ישראל נמצאת בעיצומה של מלחמה עם אויבים המבקשים להשמיד אותה, ובו-זמנית סוגיות אזרחיות שונות נמצאות במחלוקת קשה בתוך החברה הישראלית, לרבות בנושאי מערכת האכיפה ומערכת המשפט. תפקידו של דוח ביקורת זה הוא להאיר את המורכבות שבשימוש בכלים הטכנולוגיים ולהעיר על פערים שנמצאו ודורשים טיפול בפעילות המשטרה ומשרד המשפטים. בזיקה לכך נודעת חשיבות לתובנה ולפיה תכליתו של מסמך זה הוא תיקון, שיפור וטיוב המערכים התפקודיים העוסקים בתחום, ובכך להביא לחיזוק בתפקודם ובמעמדם של גופי אכיפת החוק ושומרי הסף שנושאים לאורך שנים בתפקיד מרכזי וחשוב בחברה הישראלית. יישום תובנהזוהלכהלמעשהיבטיחאתחיזוקיכולתהשלהמשטרהלמלאאתתפקידהבתחוםהמאבקבפשיעהתוךשמירה על ריסון כוחה ועל זכויות הפרט וכן יגביר את יכולותיהם של הפרקליטות וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לפקח על עבודת המשטרה בתחום זה. על שר המשפטים, השר לביטחון לאומי, היועצת המשפטית לממשלה, פרקליט המדינה, מפכ"ל המשטרה וראש אגף חקירות ומודיעין להבטיח את תיקון הליקויים העולים בדוח זה. תיקון הליקויים ישרת הן את המשטרה, הן את משרד המשפטים ומעל הכול - את אזרחי מדינת ישראל. מבקר המדינה | דוחמיוחד 67 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הדוח המלא קיצורים ומונחים קיצורים אח"ם אגףהחקירותוהמודיעין. דוחברנר משרדהמשפטים,דוחבדיקהשלכב'השופט(בדימוס)שלוםברנרבנושא " העברת תוצרי האזנת סתר בת"פ 5461/06 מ י נ'" ח"כ חיים רמון, מ- 12.7.07 . דוח מבקר המדינה משנת 2004 מבקר המדינה, דוחשנתי 54ב( 2004 "האזנות סתר", עמ'),279 - 304 . דוחצוות מררי דוח הצוותלבדיקתהאזנותסתר לתקשורתבין מחשבים,אוגוסט 2022 . צוות בראשותהשל המשנה ליועמ"שלממשלהדאז, עו"דעמית מררי. הנחיית היועמ"שלממשלה הנחיית היועמ"ש לממשלה מספר 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדיהממשלה",עדכוןאחרון, מאי 2015 . ועדת החקירה כנסת ישראל, ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר, ינואר 2009 . חברת תקשורת ספקמורשהבעלרישיוןבזק,לפיחוקסדרהדיןהפלילי(סמכויותאכיפה - נתוני תקשורת),התשס"ח- 2007 . חוות דעת מבקר המדינה משנת מבקר המדינה, חוות דעת האזנותסתר בחקירות פליליות( 2010 ). 2010 חוות דעתפרשיית חיים רמון משרד המשפטים, המשנה ליועמ"ש לממשלה, חוות דעת בהמשך לחוות דעת מבקר המדינהבנושאהאזנותסתר בחקירות פליליות, 2010 . חוק האזנתסתר חוקהאזנת סתר, התשל"ט- 1979 . חוק החיפוש הסמוי הצעתחוקסדרהדיןהפלילי(סמכויותאכיפה- המצאה,חיפושותפיסה,) התשע"ד- 2014 . חוקחסינות חוק חסינותחבריכנסת, זכויותיהםוחובותיהם, התשי"א- 1951 . חוק נתוני תקשורת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח- 2007 . חסד"פ חוק סדרהדיןהפלילי[נוסח משולב],התשמ"ב- 1982 . יועמ"ש יועץ משפטי. מחת"ק מחקרי תקשורת. שם כללי לחקירה מאוחרת או עכשווית של סך נתוני התקשורתשל היעד. משל"ט מרכז שליטה, בדוח זה: מרכז שליטה סיגינטי המשתייך למחלקת המבצעיםשל חטיבת הסייבר. המשל"טאמון על הטיפולבאירועיחירום להצלתחיי אדםואירועים מסוג פשע מתוקףחוק נתוניתקשורת. נתק"ש נתוני תקשורת. פקודתהמשטרה פקודת המשטרה[נוסחחדש], התשל"א- 1971 . פקודת הראיות פקודתהראיות[נוסחחדש], התשל"א- 1971 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 68 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 צוות לבנת משיח או דוח לבנת משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד משיח לבנת משיח, אפריל2005 . תקנות בקשה להיתר האזנה תקנותהאזנתסתר (בקשהלהיתר האזנה),התשס"ז- 2007 . תקנות האזנתסתר תקנותהאזנתסתר,התשמ"ו- 1986 . תקנות מאגרינתוניתקשורת תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת) (מאגר נתוני זיהוי תקשורת),התשס"ט- 2008 . מונחים איכון זיהוי המיקום גיאוגרפי של מכשיר המשמש לתקשורת באמצעות רשתות ומערכותשלחברות תקשורת. אישורמשפטי לכליטכנולוגי חוותדעתשליועץ משפטיהמתירה את השימושבכליטכנולוגיעלידי רשות מינהלית לאור העובדה כי השימוש מצוי בגדרי סמכותה כפי שנקבעובחוק. אמצעי מואזן המכשיר או המקוםהפיזישכלפיו מופעלתההאזנה. בדיקת היתכנות סדרת פעולות שמטרתן להעריך את הסתברות הצלחת האזנת הסתר באמצעותכלי טכנולוגיובחירת מתווהביצועה. האזנתסתר האזנה, קליטה או העתקה של שיחת הזולת באמצעות מכשיר וללא הסכמה של אף אחד מבעלי השיחה. שיחה יכולה להיעשות בדיבור, לרבות בטלפון, ברדיו, במכשירי קשר, בפקס או בתקשורת בין מחשבים. היתר מינהלי אישור שמוציאה רשות מינהלית בדבר סמכותה לפי חוק לבצע פעולה -בדוח זהה כוונה לפעולתהאזנת סתר או קבלת נתוני תקשורת. הפקתתוצרי האזנה פעולות שמבצע מפיקמוסמךשמטרתןעיבודמידעמודיעיניגולמי כדי שניתן יהיה לעשות בו שימוש: עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהואחומרגולמילידיעהמודיעיניתשניתןלעבדאותה;עיבודהידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה ; הכנת פרפרזה של מוצר המודיעין שהיא תמצית של המידע הרלוונטי שעולה ממנו לשימוש של צרכן מידע מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעיןשמגובשתבדוח תובנות. חיפושסמוי איסוףשלמידעאגורבמכשירקצההמתבצעללאידיעתבעלהמכשיר, ובשונה מהאזנת סתרהוא צופה פני עבר. טופס ייעודי טופס שבאמצעותו מדווח הקצין המוסמך על היתר מ י נהלי שנתן לקבלת נתוני תקשורת. יומניהפקה תרשומתשל תוצריההאזנהוהעיבודשלהם עלידיגורמיההפקה. יחידה מזמינה יחידת חקירות המבקשת לבצע האזנת סתר במסגרת חקירה המתנהלת על ידה או יחידת מודיעין (גורם הערכה) המבקשת לבצע האזנת סתרבמסגרת פרשיהמודיעינית. יעד הבקשה אדם, מכשיר או מקום גיאוגרפי ש בנוגע אליו מוגשת בקשה להפקת נתוני תקשורת. יעד האזנה האדםשכלפיו מופעלת ההאזנה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 69 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מונחים כליטכנולוגי מערכת ממוחשבת, תוכנה או מכשיר המשמש לאיסוף מידע סיגינטי הדורש מומחיות לנוכח מורכבות איתור המידע, קבלתו או העתקתו תוךהסוואהוטשטוששלעקבותפעולתהאיסוף.מכשיריהקלטתשמע נפוצים אינםכלולים בהגדרה זו. מאגרי נתוני תקשורת שני מאגרי מידע הכוללים מידע שחברות התקשורת מחויבות להעביר למשטרה. "מאגר בעלויות" כולל את נתוני הזיהוי של מנויי החברה ואת מספרי הזיהוי של מכשירי הטלפון או של רכיבי הטלפון. "מאגר אנטנות" כולל את מפת מקום הימצאן של האנטנות המשמשות את החברה ואת אזוריהכיסוישלהן. מטא-דאטה מידע על המידע. בענייננו מדובר בנתונים ובמידע בין היתר על אמצעי התקשורת,השימושבהםוהבעלותעליהם. מטה החטיבה מטה חטיבת הסייבר הכולל גורמים מנחים מקצועית בתחום האזנות הסתרונתוניהתקשורת, וכן כולליחידותמבצעיותש פעילות בתחומים אלה. מטרה רישוםשליעד האזנהשהמשטרהתתקיןעלמכשירקצהשברשותוכלי טכנולוגי, וזיהויו מתבססעלנתון זיהויחד-ערכי מסמךא,' מסמךב' טפסיםשהמשטרהמכינהלצורךהיערכותלביצועהאזנתסתר,לרבות האזנת סתר לשמע והאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים המצריכה התקנתכלים טכנולוגיים. מתווה התקנה הדרך הטכנית- טכנולוגית המבוססת על שימוש בקוד מחשב המאפשרת השתלטות מרחוק על מכשיר קצה כלשהו או ביצוע פעולה אחרת על מכשיר כלשהו לצורך קבלת מידע שמקור ו במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה. פעולה זו מתבצעת באמצעות כלי טכנולוגי או באופןידני. נימוקי הבקשה מסמך המצורף לטופס בקשה להאזנת סתר, והוא חלק בלתי נפרד ממנה, ובו מפורטת התשתית העובדתית שעליה מבוססת הבקשה וטעמי הבקשה וכן הנימוקים והשיקולים ש נדרש לשקול לבחינ ת הצורך בביצוע ההאזנה מול הפגיעה הצפויה ביעד ההאזנה וסביבתו. מסמךזהמצורףלבקשההמוגשתבמעמדצדאחד,ולאחרהגשתכתב אישוםנבחנת הטלת חיסיון על כולו או עלחלקו1. נתונימיקום קבוצתנתוניהתקשורתשכוללת את נתוני האיכוןשל מכשירהקצה. נתונימנוי קבוצת נתוני התקשורת שכוללת פרטים מזהים של המנוי, כגון שם, כתובת ומספר הזיהוי של המנוי; פרטי אמצעי התשלום של המנוי; נתונים מזהים של המכשיר הנמצא בידי המנוי כגון מספר הטלפון של המנוי; סוג שירות התקשורת הניתן למנוי; הכתובת שבה הותקן אצל המנוי השירות. נתוניתקשורת נתוני תקשורת הם מטא- דאטה של אמצעי התקשורת והשימוש בו. נתוני התקשורת שאותם רשאית המשטרה לקבל מחברות התקשורת נחלקיםלשלושקבוצות:נתונימנוי,נתוניתעבורהונתונימיקום.נתוני התקשורת אינםכוללים את תוכניהשיחות אוההודעות של המנוי. נתוני תעבורה קבוצת נתוני התקשורת שכוללת את סוג המידע המועבר בין מכשיר המנוי בין חברת התקשורת; נתונים מזהים על המכשיר המשמש להעברתו או לקבלתו של המידע או שדרכו מועבר המידע; נתונים מזהים של המנוי שהוא המקור או היעד של המידע המועבר; מועד 1 בהתאם להסבר המשטרה בנושא זה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 70 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מונחים השידוראוהקבלהשלהמידעהמועבר;משכו,נפחווהיקפושלהמידע המועבר. סיגינט מודיעין אותות, נגזר מראשי התיבות Signals - (SIGINT Intelligence) הואענףשלמודיעיןהעוסקבאיסוףמידעעלידייירוט תשדורותשל אותות אלקטרונייםוהפקת מידע מודיעיני מתוכן. עבירת פשע עבירה שנקבע כי העונש המרבי שיוטל על מבצעיה חמור ממאסר של שלוששנים. צו הוראה שמוציאה הרשות השופטת בדבר סמכות של רשות מינהלית לבצעפעולה. צו האזנהלשמע צו האזנת סתר המאפשר קליטה והעתקה של שיחות המתבצעות, בין היתר, באמצעות מכשיר(כגון, טלפון קווי או טלפון סלולרי). צו האזנהלתקשורת בין צו האזנת סתר המאפשר קליטה והעתקה של מכלול המידע העובר מחשבים בתקשורת בין מחשבים, לרבות שיחות, הודעות, וכיו"ב. היקף וסוג המידע העובר בתקשורת בין מחשבים עשוי להשתנות במידה ניכרת בהתאם לאורחותחייוהדיגיטלייםשל יעדההאזנה. צוחריגא' צו האזנת סתר שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר. צוחריגב' צוהאזנתסתרנרחבשכוללהקלותנוספות,לרבות האפשרות להוספת יעדים נוספים להאזנה אם יעלה כי הם מעורבים באותה פרשייה הנחקרתוכיהם אינםידועים בשלב זה. צס "ם צוות סיגינטי משולב - אגד של שוטרים העוסקים בתחומי הסיגינט והסייבר השונים לטובת איסוף, ניתוח ועיבוד מעמיק של נתונים ותכנים מורכבים, לשם גילוי וסיכול פשיע ה חמורה. בחטיבת הסייבר יש צס"ם ארצי האחראי להפקת תוצרים שמקורם בכלים טכנולוגיים מסוימים (להלן - צס"ם ארצי). כמו כן, בכל מחוז יש צס"ם מחוזי הכפוף מהבחינההפיקודית לימ"ר המחוזי. כליטכנולוגילהאזנתסתר כלי טכנולוגי המבוסס על קוד מחשב (spyware ) המותקן במחשב ומקנה גישה לאמצעי המואזן. שימוש בתוצרי האזנה פעולות שמבצע גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון, מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. במסגרת הפעולות נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעהמודיעינית,מוצרמודיעיני,פרפרזהאודוחתובנותשמתבססים על תוצר האזנה), ומבצעים אחת או יותר מהפעולות הבאות: עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצועפעולותאחרותכגוןביצועמתווההתקנה,הגשתבקשותלביצוע פעולותחקירהנוספותגלויותאוסמויות,אוכלפעולהאחרתשעשויה להביא ליצירת מידע מודיעיניחדש או להוליד ראייה פלילית. שימוש ראייתי הגשת חומר כראייה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות2 והנחיות פרקליט המדינה3 , כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת 2 בין היתר,סעיף56 לפקודת הראיות. 3 ביןהיתר,פרק7 להנחיותפרקליטהמדינהבנושאעדויותוראיות:הנחיתפרקליט7.9 שימושבראיותלאקבילות במשפט הפלילי, עודכן ביום 7.4.19 ; הנחית פרקליט 7.4 הקשבה או עיון בהאזנת סתר שלא כדין ושימוש בה כראייהבמשפט, עודכןביום 18.7.24 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 71 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מונחים במישור הדיוניוהמהותילשםהוכחתעצםקיומושלהחומר,העמדתו במבחןמהימנותבפניביתהמשפט,וכהבאתוכראיהלאמיתותתוכנו4. לעניין שימוש ראייתי בתוצר האזנת סתר, יובהר כי הוא עשוי להתקייםלאחרשנעשהשימושבתוצריההאזנהעלידיגורםמשטרתי ורק לאחרשהוחלטעל הגשת כתב אישום בתיק חקירה. תוצר האזנה פלטשלפעולתההאזנה המכיל תוכןשיחה לפיחוק האזנתסתר. תיקוף ראייתי חוות דעת משפטית של מומחים בתחום המשפטי והטכנולוגי בפרקליטות המתירה את השימוש בתוצר שמקורו בכלי טכנולוגי כראיהבהליךהפלילי. תעודת חיסיון תעודה חתומה בידי השר לביטחון לאומי ולפיה מסירת מידע המוזכר בה עלוללפגועבעניין ציבורי, משוםכךולנאשם אין זכות עיוןבו. תפקידןמחת "ק שוטר העוסק במיצוי המידע ותחקור נתוני התקשורת ופועל בחוליית המחת"קבחטיבת הסייבר אובמערך הפרוס במחוזות. תפיסת הפעלה מסמך המרכז את הנחות היסוד ודרכי הפעולה העיקריות של הגוף, המפרטאתהעקרונותהמכונניםוהבסיסהחוקילפעילותהגוף,ייעודו ותפקידיו בתחומי העשייה השונים, חלוקת הסמכות והאחריות לביצוע בין הגורמים בגוף5. התקנהלצורכי האזנתסתר שימוש בקוד מחשב המאפשר השתלטות מרחוק על מכשיר קצה כלשהו או ביצוע פעולה אחרת על מכשיר כלשהו לצורך קבלת מידע שמקורו במכשירהקצהשהואיעדההאזנה. תקשורת ביןמחשבים תהליך שבו מידע שמופק על ידי מחשב נשלח כ פלט6 ממכשיר קצה אחד, עובר דרך חומר מתווך (כבל תקשורת פיזי, גלי רדיו וכיו"ב,) ונ מסר כקלט במכשיר קצה אחר. המערך הפרוס שוטרים או יחידות שתפקידם המקצועי הינו בתחומי הפעילות של חטיבת הסייבר,ופעילותםנערכת תחת מחוזות המשטרה. 4 ראו לעניין זה, יעקבקדמי, על הראיות - חלק ראשון - הדיןבראי הפסיקה, עמ'349 - 351 . 5 ראו לעניין זה, טיוטתתפיסת ההפעלה שלמשטרתישראל. 6 ראו לעניין זה הגדרת "פלט" ב חוק המחשבים , התשנ"ה- 1995: "נתונים, סימנים מושגים או הוראות המופקים,, בכלדרך שהיא, עלידי מחשב." מבקר המדינה | דוחמיוחד 72 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מבוא כללי משטרת ישראל אמונה, על פי ייעודה, על אכיפת החוק; על מניעת עבירות וגילוין; על תפיסת עברייניםוהעמדתםלדין;עלקיוםהסדר הציבוריועלהשמירהעלביטחוןהנפשוהרכוש7 .לעיתים במסגרת מילוי תפקידיה נדרשת המשטרה לבצע פעולות הכרוכות בפגיעה בזכויות הפרט, כגון הזכות לחירות או הזכות לפרטיות. אין חולק על חשיבות עבודת המשטרה ועל נחיצות חיזוקה כגוף האמון על הלחימה בפשיעה בעולם משתנה ודינמי המחייב אותה להתמודד עם שינויים והתפתחויותטכנולוגיותהמנוצלותעלידימחולליפשיעה.לכן,המשטרהנדרשתלהשתמשבכלים טכנולוגיים שונים המסייעים לה לעמוד בייעודה כגוף אכיפת חוק. עם זאת, הפעלת הכוח על ידי המשטרה אינה בלתי מוגבלת, והיא כפופהלדיניםולנורמותהחלים עלה משטרה8. בהתאם למושכלת יסוד ולעיקרון בסיסי של המינהל הציבורי (עקרון חוקיות המינהל,) רשות ימנהלית רשאית לבצע רק פעולות שהיא הוסמכה לבצע ב תוקף החוק. עם השנים התגבשה בפסיקה ובספרות המשפטית העמדה כי מדובר בתנאי סף בלבד, וכי גם אם הרשות המינהלית קיבלה הסמכה חוקית להפעלת סמכות, עליה להפעיל סמכות זו באופן מידתי, ראוי והוגן ותוך יצירתאיזוןנאותביןהפגיעההפוטנציאליתבזכויותהפרטבמסגרתהפעלתסמכותזווביןהצורך הציבוריבהפעלתה9. טלפונים סלולריים חכמים ומחשבים משמשים רבות את הפרט בחברה המודרנית ומהווים כלי מרכזילהתנהלותובחייוהתעסוקתייםוהאישיים.בכליםאלונאגרמידעעצוםלרבותמידעאישי של בעל המכשיר וכן מידע על צדדים שלישיים. החשיפה למידע זה מאפשרת התחקות אחר אורח חייו של הפרטעלהיבטיו השונים וחשיפה ממשיתלהתנהלותוופעולותיו. בשנת 2017 גיבשה המשטרה ת ו כנית עבודה שנתית לבניין כוח המשטרה10 , ולפיה משימות המשטרה יתבססו על כיווני פעולה חדשים, ובהם 'השיטור הגבוה' ו'השיטור החכם'. תכלית 'השיטור הגבוה' היא לבסס את עבו דת המשטרה על הכוונת המודיעין, ולשם כך נדרש חיזוק דרמטי של היכולות הטכנולוגיות לצורך ייצור מודיעין אפקטיבי יותר; תכלית 'השיטור החכם' היא מימוש קפיצת מדרגה ביכולותהטכנולוגיות של המשטרה. נושא האזנות הסתר נדון בעבר במסגרת דוחות מבקר המדינה (בשנים 1991 , 2004 ו- 2010 ) 11 וכן נדון בצוותים ממשלתיים (בשנים 2005 , 2007 ו- 2010 ) 12 ואף בוועדת חקירה פרלמנטרית (בשנת 2009 .) 7 סעיף 3ל פקודת המשטרה [נוסח חדש],התשל"א- 1971 . 8 בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפטולעסקים נ' שר האוצר פורסםבמאגרמשפטי,( 19.11.09 .) 9 ראוגם:יצחקזמיר, הסמכותהמנהלית עמ',73 - 82 , 169 - 171 , 230 - 232 יצחקזמיר,; שיקולהצדקבהחלטות מנהליות משפט וממשל ז' (תשס"ה), עמ', 623 - 667 ; בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל פ"דמז(,5 ) 404 ( 1993 ;)עע"מ2398/08 מדינתישראל-משרדהמשפטיםנ'אליצורסגל,פ"דסד (3 ) 66 ( , 2011); דפנה ברק- ארז, משפט מינהלי, ( 2010 ), "שער רביעי - שיקול הדעת המינהלי, מידתיות", עמ'722 - 792 . 10 משטרת ישראל, אגף התכנון והארגון, מגדלור - תכנית העבודה השנתית לבניין הכוח, משטרת ישראל, שנת 2018 ,ינואר 2018 עמ', 31 - 32 . 11 מבקר המדינה, דוח שנתי 41 ( 1991 עמ'), 340 - 358 ; דוח מבקר המדינה משנת 2004 עמ', 279 - 304 ; חוות דעת מבקרהמדינהמשנת 2010 . 12 דוח לבנת משיח;דוח ברנר; חוות דעת פרשיית חיים רמון. מבקר המדינה | דוחמיוחד 73 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 סמכויות המשטרה מכוח החוקים הרלוונטיים 1. חוק האזנת סתר נועד להגן על אדם מפני פגיעה בפרטיותו על ידי קביעת איסור להאזנה לשיחותיו ללא הסכמתו. לצד זאת החוק קבע חריגים לכך, המתירים למשטרה לבצע האזנות סתר לאחר קבלת צו שיפוטי בעילות האלה: גילוי, חקירה או מניע ה של עבירות מסוג פשע13 ; גילוי או תפיס ה של עבריינים שעברו עבירות מסוג פשע; חקירה לצ ורכי חילוט רכוש הקשור בעבירהשהיאפשע14 . בצושלביתהמשפטהמחוזיהמתירלמשטרהלבצעהאזנתסתריפורטו זהות האדם אשר הותרה האזנה לשיחותיו15 או זהות האמצעי המיועד לשדר או לקבל את המסר (קו או מכשיר) ; ו מקום השיחות או סוג השיחות16 - הכלו אם הם ידועים מראש. בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה 14,284 בקשות לקבלת צווי האזנת סתר מסוגים שונים - 12,937 מהן אושרו17 . בתרשיםשלהלןמוצגותבקשותהמשטרהשאושרובחלוקהלפי שנים. תרשים1 : מספר בקשות המשטרה לקבלת צווי האזנות סתרשאושרו,2019 - 2021 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. 2. חוק נתוני תקשורת מאפשר למשטרה קבלת נתוני תקשורת מחברות התקשורת בשני מסלולים: מסלול שגרה ומסלול חירום. בעת שגרה נדרשת המשטרה להגיש לבית משפט השלום בקשהלקבלתנתוניתקשורתמחברותתקשורת,וביתהמשפט רשאילתתלה צולצורך זה שתוקפו עד 30 ימים. העילות שנקבעו בחוק לשם קבלת צו שיפוטי הן הצלת חיי אדם או הגנה עליהם; גילוי עבירות, חקירתן או מניעתן; גילוי עבריינים והעמדתם לדין וכן חילוט רכוש על פי דין. אשר למסלול החירום: במקרים שאינם סובלים דיחוי ובהם אין למשטרה שהות מספקת להגיש לבית המשפט בקשה לקבלת נתוני תקשורת, קצין מוסמך רשאי לאשר היתר מ ינהלי לקבלת נתוני תקשורת מחברות תקשורתלפרק זמן של עד 24 שעות. 13 עבירתפשע- עבירהשנקבעכיהעונשהמרבישיוטלעלמבצעיהחמורממאסרשלשלוששנים.ראוסעיף24 לחוק העונשין. 14 סעיף6 א)( לחוק האזנת סתר. 15 יעדהאזנה - האדם שכלפיו מופעלתההאזנה. 16 סעיף6 ד) לחוקהאזנת סתר.( 17 יתרת הצוויםלא אושרו,ראו פירוט בעניין זה בפרק בנושא " ה ליכי הגשתבקשות להאזנות סתר." מבקר המדינה | דוחמיוחד 74 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בשנים 2019 - 2021 אישרו בתי המשפט 118,152 בקשות לקבלת נתוני תקשורת. באותן שנים קצינים מוסמכים אישרו 48,966 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. בתרשימיםשלהלןמוצגיםמספרבקשותהמשטרהלקבלתצולנתוניתקשורתשאושרו ומספר ההיתריםהמנהליים שאושרולקבלת נתוני תקשורת בחלוקה לפי שנים. תרשים2 : מספר בקשות המשטרהלקבלת צוויםלנתוני תקשורתשאושרו, 2019 - 2021 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. תרשים3 : מספר ההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורתשאושרו,2019 - 2021 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. החוקים האמורים מבחינים בין סוגי המידע שניתן לקבל באמצעותם - נתוני תקשורת ותוצרי האזנה;וכןביןהדרכיםלאיסוףהמידעולקבלתו.שורשההבחנהנעוץבכךשבהאזנתסתרמתקבל תוכן השיחה (בכל שיטות השיחה המודרניות), לעומת נתוני תקשורת שהם נתוני מנוי, נתוני מבקר המדינה | דוחמיוחד 75 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תעבורהונתונימיקום.נתוניםאלואינםכולליםאת תוכןהשיחה ,והם למעשהמטא- דאטה שנוגע לאמצעי התקשורת ולשימוש בו18 . בחינהוהסדרהשל השימוש בכלים טכנולוגיים כדי למלא את ייעודה ותפקידיה משתמשת המשטרה בכלים טכנולוגיים שונ ים לצור כי האזנה לשיחות והפקת נתוני תקשורת. כלי איסוף המידע העומדים לרשות המשטרה לצורך כך הם, בין היתר, כלים להאזנהלשמע,כלים ל קליטתמידעהמועברב תקשורתביןמחשביםוכןכליםלאיסוף נתוני תקשורת. חלק מהכלים הטכנולוגיים מותקנ ים על מכשירי קצה ומאפשר ים קבלת גישה למידע האגור בהם ולמידעהמועברבזמןאמתממכשירהקצהבאמצעותתקשורתביןמחשבים.זאת,ללאידיעתיעדי ההאזנה. השימוש ב כלים טכנולוגיים לצורך האזנות סתר הוגדר עלידי הייעוץ המשפטילממשלה כנקודת מפנה19 . דוח ביקורת זה עוסק בכליםהטכנולוגיים מתחוםהאזנותסתר ונתוני תקשורת שבהם השתמשה המשטרה במסגרת המאבק בפשיעה. האזנת סתר ל שיחה של אדם ללא ידיעתו פוגעת בזכותו לפרטיות, ופגיעה זו מתעצמת כאשר פעולת ה האזנה אינה מוגבלת לשמע אל א מורחבת לקליטת סוגי מידע שונים ומגוונים העוברים בתקשורת ביןמחשבים. הפעלת סמכותה של המשטרה להשתמש בכלים טכנולוגיים, כהפעלתן של שאר סמכויות המשטרה, מותנית בכך כי הפעולה תתבצע על פי דין. ראשית, על המשטרה להשתמש בכלי הטכנולוגי או להפעיל יכולת מסוימת של הכלי רק לאחר שנמצא כי בסמכותה להשתמש בכלי לצרכיה ולממש את יכולותיו. שנית, נדרש כי הסמכות תופעל באופן מידתי וסביר - תוך איזון בין הצורך של המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי במסגרת מילוי תפקידה לבין השאיפה להפחית את הפגיעה האפשרית בזכויות הפרט עקב השימוש בו. זכויות הפרט העיקריות העלולות להיפגע כתוצאהמהשימוש בכלים טכנולוגייםהןהזכותלפרטיותוזכויותחשודים בהליכים פליליים. במסגרתההחלטהאםלאשרלמשטרהלהשתמשבכליםטכנולוגייםנשקלים,ביןהיתר,אופיהכלי ומאפייני איסוף המידע באמצעותו, כדי להעריך את מידת הפגיעה הפוטנציאלית בפרטיותו של האדם שלגביו נאסף המידע באמצעות השימוש בכלי זה. לפיכך לע המשטרה לוודא כי השימוש בכליםנעשהרקלאחרשהתקיימוכללהבחינותהמשפטיות,וכימסקנתןשלהבחינותהמשפטיות היא כי המשטרה מוסמכת לעשות בכלים שימוש. במסגרתפעילותהשלהמשטרה למאבק בפשיעהו ל סיכולההיאנמצאתב'מרוץחימושבלתיפוסק' ו עליה להצטייד במיטב הכלים החדישים ביותר כדי להתמודד עם ארגוני פשיעה ועם עבריינים המשתמשים באמצעיתקשורתמורכבים,מוצפניםואנונימיים כדי להסוותאתפעילותםהפלילית ולהימלט מאימת הדין. לנוכח זאת חיוני לאפשר למשטרה להשתמש בכלים טכנולוגיים מהמעלה הראשונה. עם זאת, לא די בהטמעת השימוש בכלים טכנולוגיים מתקדמים; יש להתאים את ההסדרה החוקית לשינויים בתחום זה. כמו כן, על המשטרה לוודא כי במסגרת השימוש בכלים, הלכה למעשה, היא שומרתעל זכויותהאדם ועומדתבמגבלות הדין. משרדמבקרהמדינהבחןאת הכלים ה טכנולוגייםשהיובהחזקתהמשטרהושימשולצורכיהאזנת סתר או איסוף נתוני תקשורת במהלך תקופת הבדיקה, החל משנת 2014 ועד לסוף שנת 2021 . 18 מטא-דאטה- מידעעלהמידע.בענייננומדובר בנתוניםובמידע הנוגעים לשימושבאמצעיהתקשורתוהשימושבו לצורךביצוע שיחה ,בין היתר, נתונים על אמצעי התקשורת, השימושבהםוהבעלות עליהם. 19 דוחצוות מררי עמ',6 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 76 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בחלוף הזמן, מספר הכלים הטכנולוגיים שבהחזקת המשטרה השתנה, יכולות הכלים השתנו ואף היקףהשימושבהם. יוצאאפוא כימספרהכליםהטכנולוגייםהמוזכריםבדוחזה,וכןמספרמתווי ההתקנה וסוגי המידע הנאסף במסגרת סמכויות המשטרה לפי חוק האזנות סתר וחוק נתוני תקשורתהשתנובמהלךתקופתהביקורתואףלאחריה.ולכן,מוצעלראותבמספריהכלים,מתווי ה התקנהוסוגיהמידעכאמותמידהלבחינתפעילותהמשטרהבאותןהשנים,אךאיןהםמצביעים בהכרח עליכולות המשטרה במועדפרסוםהדוח. דוחביקורתזהנעשהבראייה מערכתיתשלהנושא, והואאינומתמקדבבעליתפקידיםספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי העבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך שלהגופים.בהקשרזהראוילהדגישכיבנוגעלפעולותהאסורותשביצעההמשטרהבחוסרסמכות אותוךחריגהמסמכות,עולהכיסיבותהשורששהובילולכךהןהיעדרהסדרהחקיקתית,ליקויים בהסדרה המשפטית ופערים בתהליכי העבודה של הגופים. בהקשר זה יצוין כי נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם מספר רב של שוטרים והתרשמו באופן בלתי אמצעי מהפער בין שאיפתם של שוטריםאלולבצעאתהמשימותהמוטלותעליהםבמסגרתהלחימהבפשיעההגוברתלביןמחסור בהנחייתם המקצועית כמפורט בדוחזה. הגורמים המעורבים בשימוש המשטרה בכליםטכנולוגיים שני מערכים עיקריים במשטרה עוסקים בלחימה בפשיעה - מערך החקירות ומערך המודיעין. מערך החקירות מטפל בפשיעה המדווחת, באיתור ראיות ובקשירתן לעבריינים. מערך המודיעין מטפל בפשיעה הלא מדווחת, בסיכול פעילות עבריינית, בסיוע בטיפול בפשיעה המדווחת ובהצגת תמונתמצבשלתופעותהפשיעההשונות.זאתביןהיתרבאמצעותאיסוףראיותהכרחיותלקשירה בין העבירות לעבריינים וכן באמצעות שימוש בכלים ובשיטות ייחודיים שאינם עומדים לרשות מערךהחקירות. חטיבת הסייבר באח"ם היא גורם המטה המקצועי המנחה בכל הנוגע לשימוש המשטרה בכלים להאזנות סתר ולקבלת נתוני תקשורת. חלק מהיכולות הטכנולוגיות של החטיבה בוזרו ליחידות השטח של המשטרה, וחלקן מופעלות על ידי יחידות החטיבה בלבד. באחריות החטיבה להנחות ולהכווין מהבחינה המקצועית את יחידות השטח המשתמשות בכלים הטכנולוגיים וכן לבצע פעולות פיקוחובקרהעליהן. היועמ"שית לממשלה היא הגורם המייעץ והפרשן המוסמך של החוק עבור הרשות המבצעת וגופי המדינה, והיא גם עומדת בראש מערכת התביעה של המדינה. מתוקף תפקידה, כאשר מתקבלת אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה אינדיקציה בדבר פעולה של הרשות המבצעת החורגת מסמכות או בדבר כל פעולה אחרת שעשויה אסורה, מחובתה להעמיק את הבחינה בנושא. היועמ"שלמשטרהאחראילמתןהאישורהמשפטילהשתמשבכליםטכנולוגיים. עםזאת, בהתאם להמלצת דוח צוות מררי20 , אם המשטרה רוצה לרכוש, לפתח בעצמה או להכניס לשימוש כלי טכנולוגי שיש לו יכולת ל איסוף או עיבוד מידע, והוא בעל פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה להשתמשבו,המשטרהאינהיכולהלהסתפקבאישורושלהיועמ"ש ל משטרה; עליהלמסורפרטים עלהכליהטכנולוגי ל יועמ"שלממשלהולבקשאתאישורו .בבקשה לאישורעלהמשטרהלפרטאת מאפייני הכלי ואת התנאים להפעלתו ולצרף גם חוות דעת משפטית בדבר מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בו21 . הפרקליטות והתביעה המשטרתית הן הזרועות העיקריות של התביעה הכללית. הפרקליטות פועלת במשרד המשפטים באמצעות המטה שלה ובאמצעות פרקליטויות המחוז, והתביעה המשטרתית פועלת באמצעות יחידות התביעה, הכפופות לראש יחידת התביעות במשטרה. אופן 20 על הנסיבות שבהן הקים היועמ"ש לממשלה דאז את הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים (צוות מררי) ראופירוט בהמשך בפרק "פרשת פגסוס." 21 דוחצוות מררי,סעיף 10.2 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 77 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 חלוקתהתיקיםביןהפרקליטותלביןהמשטרהקבועבחסד"פ, והו אמתבססעלחומרתהעבירה22 . גורמים אלו אחראים להגשת כתבי אישום, וכפועל יוצא מכך הם אחראים לסקירתם של חומרי החקירהוהראיות שמקורן, בחלקמהמקרים, בכלים טכנולוגיים. כמו כן, אם המשטרה נדרשת להגיש תוצר י האזנת סתר או נתוני תקשורת כראיה קבילה בהליך ה פלילי, היא צריכה לקבל אישור לקבילות התוצר שמקורו בכלי הטכנולוגי ולבחינת משקלו הראייתי של התוצר. על פי רוב, התיקוף הראייתי מתבצע על ידי מומחי ם בתחומי המשפט והטכנולוגי ה בפרקליטות. מכוח חוק האזנת סתר וחוק נתוני תקשורת נדרשת המשטרה לדווח ליועמ"ש לממשלה על צווים שהיא קיבלה לביצוע האזנות סתר וכן על היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. ככלל,אחתלחודשמתקיימתפגישהביןנציגיהמשטרהלנציגי ה ייעוץהמשפטילממשלה במשרדהמשפטיםשבהמוצגדיווחעלהבקשות שהוגשו.בפגישותאלהמתקייםדיוןכלליבסוגיות רוחב וכן דיון פרטני בתיקים ספציפיים. בעקבות פגישות אלה לעיתים עולות סוגיות עקרוניות, ואם נדרש, ניתנות הנחיות על ידי המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי). אחת לתקופה מתקיימת ישיבה בראשות היועמ"ש לממשלה שבה מועלות סוגיות עקרוניות להכרעה. הדבר מאפשר ליועמ"שלממשלהלבצעפיקוחובקרהבדיעבדעלהיתריםשניתנולמשטרה.נוסףעלכךהיועמ"ש לממשלהאופרקליטהמדינהנדרשיםלאשרמראשאתבקשותהמשטרהלבצעהאזנתסתרלאישי ציבור23 או לשיחות של בעלי מקצוע ששיחותיהם חסויות על פי דין - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת24 . פרשת פגסוס"" בחודש דצמבר 2020 החליט מבקר המדינה לכלול בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022 מטלת ביקורת בנושא שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה. בינואר 2022 התפרסמה בעיתון "כלכליסט" סדרת כתבות ולפיהן המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי שבאמצעותו מתקבל מידע אשר חורג מהמותר על פי חוק האזנת סתר. נוכח חומרת הטענות לו אור הבחינה המקדימה שנערכה במשרדמבקרהמדינהבנושא זה,הודיעמבקרהמדינהעלפתיח תביקורתבנושא25 .לאחר הודעת מבקר המדינה הודיע אף היוע מ"ש לממשלה (דאז) על הקמת צוות לבדיקת הטענות וב- 31.1.22 הוא מינה צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים בראשות המשנה ליועמ"שלממשלה(פלילי)(דאז)26 .בדבבדהיועמ"שלממשלההורהבאותהעתלמשטרהלהשעות אתהשימושבכליטכנולוגימסויםעדשייקבעכיאיןמניעהמלשובולהשתמשב ו. נכוןלמועדסיום הביקורת טרם קיבלההמשטרה את אישור היועמ"שית לממשלה להשתמש בכליהטכנולוגי. ב- 21.2.22 פרסם משרד המשפטים ממצאי ביניים - "ממצאי צוות הבדיקה בעניין האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים לעניין הפרסום באתר 'כלכליסט' מיום 7.2.22 ". באוגוסט 2022 פרסם משרד המשפטים את "דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים" - הוא דוח צוות מררי. דוח צוות מררי מחולק לשניים: 22 הפרקליטותהפליליתמטפלת בכ- 10% מהתיקיםהפלילייםבישראלהנוגעיםלעבירותהחמורותשבספרהחוקים, ובכללן עבירות המתה, עבירות הונאה,עבירותמיןועבירות אלימות חמורות. 23 דרג מדיני - חברי כנסת, שרים או סגני שרים. סעיף 2א לחוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א- 1951 . אישציבור דרגא'- אדםהנמצאבמעמדציבוריחשובבגיןמשרתואותפקידוהציבורי. עםדרגזהנמניםשופטים, דייניםברמההארצית, קאדים, אנשידתבכירים(רבראשי,קאדי- בכירותברמההארצית),ראשיכוחותהביטחון וסגניהם (שב"כ, מוסד, צה"ל, שב"ס), מבקר המדינה. לעניין עיגון החובה לקבל את אישור היועמ"ש לממשלה בכתב לצורך האזנה לשופטים, ראו גםסעיף 12 לחוק יסוד: השפיטה. 24 לפיסעיף9ל חוק האזנת סתר וסעיפים48 - 51 לפקודת הראיות[נוסחחדש], ה תשל"א- 1971 . 25 הודעה על איסוף מידע לצורכיביקורת נשלחהלמשרד המשפטיםב- 12.1.22 והודעה עלביקורתנשלחה למשטרת ישראלב- 20.1.22 . 26 כתב מינוימאתהיועמ"שלממשלה למשנהליועמ"שלממשלה(משפטפלילי)ולשניחבריצוות,"כתבמינוי- צוות לבדיקתהאזנות סתר בדרך של תקשורתביןמחשבים," 31.1.22 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 78 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 1. בדיקותשבוצעועלידיצוות מרריובהןבחינהשלכליםטכנולוגייםספציפייםשהופעלועלידי המשטרה; בדיקה אם בוצעו האזנות סתר באמצעות כלים טכנולוגיים ללא צו; ובדיקה קונקרטיתאםבוצעההאזנתסתרשלאכדיןלכמהגורמיםבכיריםששמותיהםפורסמו.צוות מררי קבע כי לא נמצאה אינדיקציה לכך שהמשטרה התקינה את הכלי בטלפונים ניידים ללא היתר כדין,למעט ארבעה מקרים שבהם ניסיונותההתקנה לא צלחו ולא התקבלו תוצרים. 2. חוות דעת משפטית מאוגוסט 2022 שהוכנה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה ואושרה על ידי היוע מ"שית לממשלה (להלן - העמדה המשפטית) לעניין גדרי הסמכות לביצוע האזנת סתר באמצעות כלים טכנולוגיים. בחוות הדעת המשפטית נקבע, בין היתר, כי ניתן לפרש את חוק האזנת סתר כמתיר חדירה למכשיר טלפון לצורך התקנת כלים טכנולוגיים להאזנת סתר, אך עם זאת נקבע כי יש לבחון כל כלי טכנולוגי לגופ ו מבחינת היקף הפעו לות שה וא יכול לבצע והיקף המידע שביכולת ו לאסוף. בנוסף, הצוות מצא כי קיימות חריגות ביכולות של הכלים הטכנולוגיים המאפשרות לקבל סוגי תוצרים שלמשטרה אסור לקבלם לפי חוק האזנת סתר ושהמשטרה אספה מידע אגור מהטלפונים הניידים שהודבקו אף שאסור היה לה לפעול כך. כמו כן המליץ הצוות לבצע תיקוני חקיקה לחוק האזנת סתר כדי להתאימו למציאות הטכנולוגית המודרנית27 . בעקבות דוח צוות מררי הורה המפכ"ל דאז ליישם את המלצות הצוות ומינה לצורך כך צוות בראשותו של סגן ראש אח"ם. בחטיבת ה סייבר הוקמו ארבעה צוותי משנה לטיפול בנושאים האלה: (א) ביצוע התאמות טכנולוגיות למערכות וכתיבת הנחיות מתאימות; (ב) ביצוע התאמות של תהליך ה פיתוח ו הרכש הטכנולוגי למערכות רגישות; (ג) שינוי הפירוט בדיווחים ליועמ"ש הממשלה על אודות היתרי האזנות סתר; (ד) התאמת תוכניות העבודה בנוגע לשרשרת האזנה, נוסחי צוויםובקרות מקצועיות. ב- 27.8.23 התקבלה החלטת ממשלה בנושא "הענקת סמכויות של ועדת חקירה לוועדת הבדיקה הממשלתית בעניין רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה המבוצעים על ידי גורמי אכיפה"28 הוועדה הוקמה כדי לבדוק את "התנהלות גורמי המשטרה,. פרקליטות המדינה, הייעוץ המשפטי לממשלה והמחלקה לחקירות שוטרים בכל הקשור לביצוע פעולותרכש,מעקבואיסוףבכליםקיברנטייםאחראזרחיםונושאימשרה,לרבותמעקבטכנולוגי אחר אנשים באמצעות תוכנת פגסוס". עוד הוחלט כי הוועדה תקבע ממצאים ומסקנות בכל המישורים בנוגע לעבר וכן המלצות לעתיד. נכון לתקופת הביקורת, הוועדה טרם סיימה את עבודתה. פעולות התיקון, העדכוןוהשיפור שנקטו המשטרה ומשרדהמשפטים מאזהפרסומיםבינואר2022 המשטרהנתונהלבדיקההנוגעתלנושאזהבידיכמהגורמים,ובכלל זהמשרדמבקרהמדינה;צוותשמינההיועמ"שלממשלהדאזבראשותהמשנהליועמ"שלממשלה פלילי) דאז (צוותמררי); וועדת בדיקה ממשלתית שהוקמה בעקבותהחלטת ממשלה בנושא.( להלןפירוטפעולותהתיקון,העדכוןוהשיפורשהמשטרהומשרדהמשפטיםביקשו למסורלמשרד מבקרהמדינה לאחר קבלת טיוטת דוח ביקורת זה: 27 להלן המלצות צוותמררי: (א) עלהמשטרה להביא לאישור הייעוץ המשפטי לממשלהטכנולוגיות מסוגחדששהן בעלות פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בדין. זאת קודם רכישתן או פיתוחן ובוודאי קודם הפעלתן; (ב) הבנ יה של מנגנוני פיקוח ובקרה מקצועיים - טכנולוגיים ותהליכיים; (ג) בחינה מחדש של מבנה הייעוץ המשפטי של המשטרה ; (ד) ה עמקת הידע המשפטי הטכנולוגי של גורמי הפיקוח והבקרה במשרד המשפטים; (ה) קידום תיקונ י חקיקה; (ו) התאמה מלאה של הכלים לסמכו יות המשטרה לפי חוק (חסימה טכנולוגית של היכולות העודפות); (ז) להבטיח שהשימוש בכלים ייעשה בכפוף לקיומם של נהלים ברורים אשר יאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה; (ח) ולהבטיח פעולות פיקוח אפקטיביות - אנושיות וטכנולוגיות תוך הקפדה עלביצועפיקוח שוטף. 28 החלטת הממשלה897 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 79 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הייעוץ המשפטי לממשלה: משרד המשפטים כתב בדצמבר 2025 כי בשנים האחרונות ביצעו הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה כמה פעולות משמעותיות לשיפור יכולות הליווי המשפטי, הפיקוח והבקרה על השימוש של גופי ממשל, לרבות המשטרה, בכלים טכנולוגיים: 1. גיבוש דוח צוות מררי: היועץ המשפטי לממשלה (דאז), הניע עם פרסום הפרשה את הבדיקה במטרה לבחון האם יש אמת בפרסום לפיו המשטרה הפעילה כלים טכנולוגיים ללא סמכות . הבדיקה כללה בחינה משמעותית של פעולות שבוצעו במשרד המשפטים ובמשטרה מתוךתפיסהלפיהקיימתחשיבותעליונהלבחינההאםהמשטרההשתמשהבכליםטכנולוגיים ללא צווים. על רקע ממצאי הדוח, גיבש צוות הבדיקה שורה של המלצות הנוגעות להיבטי אישור כלים טכנולוגיים; פיקוח ובקרה על השימוש בכלים בפועל; שינוי במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה; העמקת ידע טכנולוגי במשרד המשפטים; תיקוני חקיקה; התאמות בכליםהטכנולוגייםהקיימים;וטיוב נוסחהבקשותהמוגשותלביתהמשפט. 2. ליווי הפקת הלקחים של המשטרה ויישום דוח צוות מררי: הייעוץ המשפטי לממשלה ליווה את הפקת הלקחים שביצעה המשטרה במספר מישורים: (א) ליווי משפטי של מיסוד הליכי הרכש והפיתוח של הכלים הטכנולוגיים במשטרה והכנת הנהלים המשטרתיים בנושא זה; (ב) בקרהעל שיפורהדיווחים העתיים עלהאזנות סתר אותם מגישה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה, לרבות אזכור שמות הכלים בהם התבצעה ההאזנה (ג); בקרה על התקדמות הליכי הניוון של הכלים הטכנולוגיים; (ד) בקרה על השינוי הארגוני ביועמ"ש המשטרה; (ה) אישור נהלים מעודכנים של המשטרה בנושא האזנות סתר ושימוש בכלים. נכוןלדצמבר2025 מלאכתליוויהפקתהלקחיםויישוםהמלצותהדוחעדייןלאתמה., 3. שינויים בהליכי אישור השימוש בכלים טכנולוגיים: הייעוץ המשפטי לממשלהפעללשינויהסטנדרטהנדרשמגופיממשללקבל ת אישורולהפעלתכליםטכנולוגיים. ביןהיתר,נקבעכיבקשהלאישורהפעלתכליםטכנולוגייםתכלולחוותדעתמשפטיתמסודרת של הייעוץ המשפטי של גוף הממשל בצירוף חוות דעת הנדסית-טכנולוגית, וכן הדגמה של השימוש בכלים במקרה הצורך ; הייעוץ המשפטי פועל להגברת האוריינות הטכנולוגית של עובדי המחלקה, ובכך, שיפר את הייעוץ המשפטי הניתן בתחום זה, את הליכי בירור העובדות והבקרה על חוות הדעת המשפטיות של היועצים המשפטיים לגופי הממשל. כל זאת, במטרה לשפראתיכולות גורמי הייעוץהמשפטי ללוותהליכי אישור מורכבים אלו. 4. קידום עבודת מטה לתיקוני חקיקה: ביןהיתר, תיקון לפקודת המשטרה בנושא חיפוש סמוי, תיקון חוק האזנת סתר , ותיקון חוק נתוני תקשורת יחד עם זאת,. נכון לדצמבר 2025 , תיקוני החקיקהלא הושלמו. 5. שינויים בליווי המשפטי למשטרה בתחומי האזנת הסתר ונתוני התקשורת: משרד המשפטים פעל לשיפור הליווי המשפטי הניתן בתחומי האזנת סתר ונתוני תקשורת לנוכח השימוש בכלים טכנולוגיים במספרחזיתות: א. הייעוץ המשפטי לממשלה: נוסף על הבקרה שבוצעה על שיפור הדיווח ים העיתיים של המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה הגביר את הליכי הפיקוח על דיווחי המשטרה על האזנותסתרבאמצעו ת: גיבושנוהלמשותףעםהמשטרהבנושאסדריפיקוחעלהדיווחים עדיין לא הסתיים;)( הקצאת משאבים נוספים לביצוע הבקרה על דיווחי המשטרה; הגדלת הבקשות להשלמת התייחסות והבהרות ביחס לתיקים בהם דווח על שימוש בהאזנות סתר;וקיום שיח שוטף ורציף עםנציגי המשטרה בנוגעלתיק ים אלו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 80 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ב. הפרקליטות: הפרקליטות, בהנחיית פרקליט המדינה, ביצעה מהלך מורכב של איתור ובדיקה של תיקיםפליליים המתנהלים בבית משפטובהם בוצעוהאזנות סתר, כדי לאתר מקרים בהם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת הסתר. לאחר איתור תיקים מסוג זה ערכה הפרקליטות מול המשטרה בדיקה באשר לאופי השימוש שנעשה בכלים הטכנולוגיים, ו מצאה כי התקבל מידע חורג בכלים בכל ההליכים. עקב כך, הכינה הפרקליטותפרפראזה גלויה לסניגוריםבדבר ממצאיהבדיקהואף תוקנו תעודותחיסיון. עוד בחנההפרקליטות אםנעשהשימושראייתיבתוצריםאסורים,ופעלהלמשיכתראיות מתיק פלילי אחד בו נמצא שימוש ראייתי שכזה. בנוסף, הפרקליטות בחנה האם יש תוצרים שהופקו ועשויים לסייע להגנת הנאשם ואף ניהלה עתירות לגילוי ראיה בשמונה הליכים פליליים מתנהלים. בהמשך, הבחינה הורחבה להליכים פליליים שהסתיימו בהרשעה והפכוחלוטים. כמוכן, הפרקליטות פועלת לשפראת הליכי בדיקת תיקי החקירה שכוללים האזנות סתר תוךשימושבכליםטכנולוגייםעםקבלתם בתביעה ו אתהטיפולבדיוניהחיסיון,ביןהיתר עלידי שיפור אוריינות פ רקליטים וגיבוש הנחיות פרקליט בנושא29 . משטרת ישראל: המשטרה כתבה בתשובותיה מיוני 2024 , מפברואר 2025 ומיולי 2025 למשרד מבקר המדינה כי קיימת הכרה ארגונית כי על המשטרה לעמוד כל העת על המשמר בהקפדה על זכויות הפרט. כך גם בתחום הסייבר בו נערכים הליכי חשיבה ותכנון מתמידים להתאמתעבודתהמשטרהואתגריהבעולםהטכנולוגי המתפתח. ל משךזמניהבדיקות בדבבדעם השעיית השימוש בכלי הטכנולוגי יש השפעות ישירות על יכולתה של המשטרהלהמשיךולהילחם בפשיעה החמורה בכלל ולטפל בפשיעה הגואה במגזר הערבי בפרט. בשנים האחרונות היא נקטה מגווןפעולותלתיקוןעבודתה,לעדכונהולשיפורהבכליםהטכנולוגיים.ביןהיתר,הוקםבמשטרה צוות בראשות סגן ראש אח"ם (דאז) ליישום המלצות דוח צוות מררי ולצורך הטמעת תהליכי העבודה לשימוש בכלים טכנולוגיים בתחום הסיגינט- סייבר בהתאם לסמכותה על פי דין. עוד מסרה המשטרה כי ההמלצות המקצועיות של צוות מררי יושמו למעט שתי המלצות. לגבי שתי המלצות אלו מסרה המשטרה כי משרד המשפטים קיבל את טענתה שהן לא ניתנות ליישום. הטמעת השינויים ותהליכי העבודה במשטרה לוותה בכתיבת נהלים והנחיות מתאימים. להלן פעולותהתיקוןהעדכוןוהשיפור שערכההמשטרה כפי שמסרהלמשרדמבקרהמדינה: 1. שינויים במערך הייעוץ ה משפטי של המשטרה: במחלקת הייעוץ המשפטי של המשטרה נוספו תקנים למשפטנים העוסקים בתחום הסיגינט- סייבר; במערך הייעוץ המשפטי הוקמה מחלקת אח"ם וטכנולוגיות ובה חולייה ייעודית לייעוץ בתחום הסייבר וזו עוסקת באישור כלים ובבדיקה של כלים ותוצריהם ; והיועצים המשפטיים החטיבתיים הוכפפוליועמ"שהמשטרה.כמוכן,מערךהייעוץהמשפטישלהחטיבההורחב,וישבושלושה תקנים. כפועל יוצא מכך, שיתוף הפעולה בין הייעוץ המשפטי למשטרה לחטיבת הסייבר התהדק ומתקיימות ישיבות משותפות תכופות והתייעצויות מקצועיות על בסיס יומיומי. 2. מיסוד הליכי רכש ופיתוח של כלים טכנולוגיים: הייעוץ המשפטי של המשטרה, ובמקרה הצורך הייעוץ המשפטי לממשלה, מעורבים כבר בשלב הרכש או הפיתוח של הכלי הטכנולוגי. לשם כך עיגנה המשטרה נהלים חדשים בנושא, לרבות נוהל כלל ארגוני המסדירהכנסת מערכות טכנולוגיותלשימושהמשטרה. 3. אישור שימוש בכלים טכנולוגיים: אישור השימוש בכלים טכנולוגיים מועבר לבחינת נציגי יועמ"ש המשטרה בצירוף חוות דעת טכנולוגית, חוות דעת משפטית ובה פירוט מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בכלי, הנחי ות עבודה למפיק התוצר ולמפעילי הכלי. 29 הנחיית פרקליט המדינה 7.17 "אופן הפיקוח והבקרה של התביעה על עבודת המיון והסיווג של רשויות החקירה בנושא האזנותסתר",מיום 3.11.24 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 81 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לאחר קבלת האישור המשפטי המשטרתי כי השימוש בכלי הוא בהתאם לסמכותה של המשטרה, מועבר עדכון על כך לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. אם בכלי הטכנולוגי קיים פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה או שמתעורר קושי משפטי אחר, מועברים המסמכים בצירוף חוות הדעת של יועמ"שהמשטרה לאישור גורמי הייעוץ המשפטילממשלה. 4. שיפור ה ליכי הבקרה על הפעלת הכלים:במטרהלוודאשהפעלתהכליםתיעשה בגדריסמכותהוכדילצמצםאתמרחבהתקלההאפשריתבשימושבכליהטכנולוגי.המשטרה מסרהבענייןזהכיתפיסתהבקרההמשולבת(טכנולוגית ומתודולוגית)גובשהמתךוהבנהשל המשטרה כי לא ניתן להתאים באופן מוחלט את כלל המערכות הטכנולוגיות הנרכשות באופן שימנע כלאפשרותלחריגה מסמכויותהמשטרה.להלן פירוט עלהליכי הבקרה ששופרו: א. בקרהמאתרת: המשטרה מבצעת בקרות פיקודיות וטכנולוגיות במטרהלאתר תקלות או חריגות בשימוש בכלים. בין היתר, המשטרה פעלה לשיפור מסדי הנתונים המשמשים לבקרה על הכלים הטכנולוגיים (TRAIL AUDIT ) וגיבשה הליכי בקרות יזומות נוספות למול הכלים ומפעיליהם. ב. בקרה מונעת: המשטרה מבצעת פעולות משולבות למניעת תקלות או חריגות באמצעות גידור מקדים של פעולות הכלים: (1) גידור טכנולוגי: המשטרה ביצעה התאמות טכנולוגיות וניוו נים של יכולות בכלים הטכנולוגיים בתחום הסיגינט- סייבר כדי שהשימוש העתידי בכלים אלו לא יחרוג מסמכויותהמשטרהולאיכלול פעולות אסורות. (2) גידורמתודולוגי: המשטרהפועלתלעדכוןהנחיותעבודהלמפיקיתוצריהאזנתהסתר המתקבלים מהכלים הטכנולוגיים ולכתיבת הנחיות למפעילי הכלים הטכנולוגיים. כמו כן, המשטרהעדכנה הנחיות ונהלים בתחום אבטחתהמידע שלחטיבתהסייבר. 5. דיווח עי תי ליועמ"ש לממשלה: המשטרה הרחיבה את הפירוט בדיווח העיתי ליועמ"ש לממשלה כך שיכלול גם את שם הכלי הטכנולוגי שבאמצעותו בוצעה ה ה אזנה. כמו כן, המשטרה עיגנה בקרה נוספת של נציגי היועמ"ש למשטרה קודם העברת הדיווח ליועמ"ש לממשלה. עוד מסרה המשטרה כי נוהל עבודה משותף למשטרה ולמשרד המשפטים ביחס להליך הפיקוח והדיווח נמצאבהליכי כתיבה. 6. הזנת מועדי הצו להאזנת סתר: המשטרה מזינהאת מועדי הצוהשיפוטי להאזנת סתר במערכת לניהול צווים. 7. פיתוח מערכות עזר נוספות לניהול האזנות סתר א. המשטרה פיתחה מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תלווה את התהליכים המבוצעים במהלךהאזנתהסתרואת השימוש בכלים הטכנולוגיים. ב. המשטרה אפיינה את הדרישות לגבי מערכת ניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ל כלי טכנולוגי מסוים בדומה למאפייני המערכת לניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשביםלטלפונים סלולריים. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה יבחן את פעולות התיקון שביצעה המשטרה בהתאם להודעותיה,כפי שפורטובהתייחסותהלדוחביקורתזה,ובכללזהההתאמותהטכנולוגיותוניוון מבקר המדינה | דוחמיוחד 82 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 היכולות בכלים הטכנולוגיים הנדרשים כדי להבטיח כי השימוש בכלים אלו נעשה כדין. לאחר מכן יוכל הייעוץ המשפטי לממשלה לבחון את האפשרות לאשר למשטרה לחזור להפעלה מבצעית של הכלי הטכנולוגי אשר השי מוש ב ו הושעה. זאת, בכפוף לשיקול דעתו באשר לדרך ההסדרה הנדרשת - הסדרה משפטית או הסדרה חקיקתית, ובהתאם להחלטות בג"ץ בנושא. לצדהאמור,איןהדברגורעמאחריותכללהגורמים- משטרתישראלוהייעוץהמשפטילממשלה - להשליםאת פעולות התיקוןשל כלל הליקוייםשעלו בדוחזה. שימוש בכלים טכנולוגיים יאפשר למשטרה למלא את תפקידה וייעודה למנוע עבירות, להעמיד עבריינים לדין ולעמוד באתגרי הפשיעה החמורה בדגש על הפשיעה במגזר הערבי, ולצמצם את פערי הטיפול בפשיעה הגואה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 83 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 1. ההסדרההמשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות ה סתר ונתוני ה תקשורת 1.1 מבוא על המשטרה מוטלת האחריות להבטחת הביטחון והסדר הציבורי, ולצורך מילוי תפקידה היא נאלצת להפעיל כוח ולעיתים לפגוע, מתוקף סמכותה, בזכויות הפרט ובהן הזכות לפרטיות. עם זאת, הפעלת הכוח השלטוני באמצעות המשטרה והפגיעה בזכויות הפרט אינן בלתי מוגבלות, והן כפופותלדיניםולנורמותהחליםעליה,וישבכךכדילהפחית משמעותיתאתהסכנה כיהכוחהרב הנתון בידה ינוצל לרעה ויופעל באופן שרירותי או לקידום מטרות זרות30 . כדילמלאאתייעודהותפקידיההמשטרה תשממשתבכליםשונ יםומגוונ יםלצורךהאזנהלשיחות ולהפקתנתוניתקשורת.עם זאת,לנוכח הפגיעההחריפה בפרטיותושלה אדם31 ,אשרקיימתכבר בעצם ה איסוף והאגירה של מידע הנוגע ול32 , עליה לקבל אישור משפטי שהשימוש שהיא עושה בכלים אלו הוא בגדרי סמכותה כפי שנקבעו בחוק. את האישורים ה אלו נ ותן הייעוץ המשפטי למשטרה ו בנושאים מסוימים - נותנים אותם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, כפי שיפורט בהמשך. המשטרההיאזרועביטחוניתשלהמדינה,וחליםעליהחוקיהמדינהוכלליהמשפטהמינהלי.אחד מעקרונותהיסוד שלהמשפטהמינהליהוא עקרוןחוקיותהמינהלולפיולרשותמינהלית"אין לה סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק"33 . עיקרון זה נובע מע יקרון רחב יותר - עקרון שלטוןהחוק,קרי- כולםחייביםלפעולבהתאםלחוק.בהתאםלעיקרוןזה,המשטרה, ככלרשות מינהלית, היא גוף משפטי שנוצר על ידי החוק, אין לו קיום אלא על פי החוק, היקף סמכויותי ו מוגד ר על פי החוק, וכל פעולה שה וא מבצע החורג ת מד' אמותיו של החוק בטל ה ומבוטל ת34 . עיקרון זה של שלטון החוק גובר על אינטרסים ציבוריים אחרים ואף גובר על האינטרס הביטחוני35 . עקרון שלטון החוק ועקרון חוקיות המינהל מחייבים להסדיר בחקיקה את סמכויות המשטרהלהשתמשבכליםהטכנולוגייםהמגלמיםאתרמתהפגיעההמשמעותיתוהעמוקהביותר בזכויות האדם,בדגש עלהזכותלפרטיות. חוק האזנת סתר נועד להגן על האדם מפני פגיעה בפרטיותו באמצעות האזנה לשיחותיו ללא ידיעתו.לצדזאתהחוק קובעחריגיםלאיסורהמתירים למשטרהלבצעהאזנותסתר ולקבל נתוני תקשורת בנסיבות שבהן הפגיעה בזכות לפרטיות מוצדקת לשם הגנה על הציבור או על ב יטחון המדינה. החוק תוקן בשנת 1995 לעניין תחום התקשורת בין מחשבים אולם הוא אינו נותן מענה לכלל ההיבטים הייחודיים הנובעים מהשינויים הטכנולוגיים המהירים המתרחשים בתחום זה. על הפער שבין המצב החקיקתי לבין קצב התפתחות הטכנולוגיה עמד בית המשפט העליון: "המשפט משתרך - הולך לו בעקבות חידושי המדע והטכנולוגיה. כך היה בעבר, כך הוא בימינו, וכך יהיה בימים יבואו. פיגור זה שבזמן טבוע במהותם של דברים"36 . בפרק שיובא בסוף הדוח 30 בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפטולעסקים נ' שר האוצ ר פ"ד סג(2 ) 542 ( 2009 .) 31 "האזנת סתר היא התערבות חריפה בזכותו של אדם להיות עם עצמו. היא מהווה חדירה קשה לפרטיותו של האדם.היאשוללתמהאדםאתמנוחתנפשו,אתביטחונובחופשרצונו.היאהופכתאתמבצרולכלאו עםזאת,... הזכות לפרטיות אינה מוחלטת. ניתן לפגוע בה לשם מניעת עבירות, אשר סופן הגנה על הפרטיות של אחרים, ועל כבודם וחירותם." ע"פ 1302/92 מדינת ישראל נ' נחמיאס פ"ד מט(3 ) 309 ( 1995 .) 32 בג"ץ 6732/20 האגודה לזכויות האזרח נ' הכנסת (פורסם במאגר ממוחשב, 1.3.21 ), פסקה 12 לפסק דינה של השופטת דפנה ברק- ארז. 33 יצחק זמיר, הסמכות המינהלית הוצאת נבו, מהדורה שנייה, כרך א', ( 2010 ) עמ',73 . 34 שם, זמיר, הסמכותהמינהלית, עמ'75 . 35 דין וחשבון של ועדת החקירה לעניין שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות חבלנית עוינת"" ועדת לנדוי)( (1987). שם הועלתה הטענה כי השירות עושה עבודת קודש בהגנה על חיי אדם מפני מעשי טרור. הוועדה קבעה כי "צמרת השירות נכשלה בכך שלא הבינה ששום עשייה ביטחונית, חשובה ככל שתהיה, איננה יכולהלהעמידאתעושיהמעללחוק"(הציטוטשלדבריהו ועדהמספרושליצחקזמיר,עמ'76 ,הערת ש וליים 11 ). 36 בג"ץ 5785/03 גדבאן נ'מדינת ישראל (פורסם במאגרמשפטי 29.10.03 .) מבקר המדינה | דוחמיוחד 84 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בנושא הסדרה חקיקתית נעמוד על התמשכות הליכי החקיקה בנושא האזנות סתר ונתוני תקשורת. בעשור האחרון המשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה דרמטי בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות. השימוש בכלים אלו התאפשר בהתאםלתשתית חקיקתיתקיימת, ישנה ובלתי מתאימה. המשטרהכתבהבתשובתהכיהיאפועלתלקידוםחקיקהשתיתןמענהלעולםהטכנולוגיהמתחדש אולם בו- זמנית היא נאלצת לפעול במסגרת הנורמטיבית הקיימת. עוד כתבה המשטרה כי כאשר היו חריגות בהפעלת הכלים הטכנולוגיים, היא עשתה ככל יכולתה והבנתה באותה העת לפעול במסגרתהסמכות החוקית הקיימת. המציאותכאמורבכלהנוגעלשימושבכליםטכנולוגייםשעושההמשטרהבכפוףלהסדרההחוקית הקיימתחייבהמתןמענהבדרךשלחוותדעתמשפטיתשבמסגרתההתקיימוהליכיבחינהואישור מפורטים של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשים בידי גורם משפטי בכיר. בחינה ואישור כאמור אמוריםלהבטיחביןהיתרניתוחוהתעמקותלגביההיבטיםשלהלן:(א)ההיבטהטכנולוגי37 (כיצד פועלהכלישבוהמשטרהמשתמשת);(ב)ניתוחמהותהתוצריםשמקורםבכלי;(ג)הבנתהצרכים האכיפתיים והמבצעיים; (ד) ניתוח משפטי של הפגיעה בזכויות האדם הנובעת משימוש בכלי הטכנולוגי לרבות זכויות נאשמים; (ה) סיכום האיזון המשפטי בין הצרכים האכיפתיים והמבצעייםלבין פגיעה בזכויות האדםהנובעת משימוש בכליהטכנולוגי. ככלל,ייעוץמשפטילרשות שלטוניתיינתןעלידיהייעוץהמשפטישלהרשות,ובמקריםמסוימים על היועץ המשפטי של הרשות לפנות לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לקבלת הכוונה והנחיה, וזאת כדי לשמור על אחידות וקוהרנטיות משפטית של הרשות המבצעת. העקרונות הכלליים לחלוקת העבודה בין הייעוץ המשפטי של רשות שלטונית לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה נקבעו בהנחיית היועמ"של ממשלה38 . הנחייתהיועמ"שלממשלהקובעתכי,ככלל,ישלשאוףלפעילותעצמאיתשלהיועציםהמשפטיים בענייני משרדיהם. עם זאת, ההנחיה קובעת אמות מידה עקרוניות למקרים שבהם יש או ניתן על היועציםהמשפטייםלרשויותהשלטוןלפנותלגורמיהייעוץהמשפטילממשלה,המשמשיםמנחים מקצועייםשלהיועציםהמשפטיים.הפנייהלגורמיהייעוץהמשפטילממשלהנעשית לצורךקבלת אישור בנוגע לבעיות ולנושאים בעלי רגישות מיוחדת, ציבורית או אחרת, או לצורך מענה על שאלות רוחב משמעותיות בנוגעלמשרדים נוספים או שאלות בעלות השלכות בתחומי העונשין39 . מנוסח ההנחיה האמורה של היועמ"שית לממשלה ניתן ללמוד כי במקרים של כלים טכנולוגיים שלשימוש בהם יש פוטנציאל לחריגה מסמכות או שהם מעוררים שאלות מהותיות של פגיעה בזכויות חוקתיות, ובהינתן האתגרים שמציבות ההתפתחויות הטכנולוגיות החדשות אל מול החקיקה הקיימת40 , היה מקום שהייעוץ המשפטי למשטרה יפנה לייעוץ המשפטי לממשלה לשם קבלת אישור מהיועץהמשפטילממשלה.מסקנה זו נשענתעל שני עוגנים: א. השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים במסגרת הליכי אכיפה, ובעיקר בכלים שיש להם יכולות שעלולותלהוות חריגהמסמכות, הוא נושא שבמהותו הוא בעל רגישות מיוחדת,והוא מגלם סוגיות משפטיות עקרוניות וסבוכות ש נוגעות ל כמה תחומים משפטיים ובהם המפגש ביןהאזנ ו ת סתר,סמכויות חיפוש ופגיעה בזכויותיסוד. 37 לשםכך נדרשהמאשרהמשפטילהכירולהביןאתאופניהפעולההשוניםשלהאמצעיואתדרכיהשימוש שהותוו בובמגווןשלביםובכללזהכיצדהאמצעימותקן,כיצדהואפועל,מההתוצריםהמופקיםבאמצעותוואיזהשימוש נעשהבאותם תוצרים. 38 הנחיית ה יועמ"ש לממשלה 9.1000 בנושא "היועציםהמשפטייםלמשרדי הממשלה", עדכון אחרון מאי 2015 . 39 כן מגדירה ההנחיה שיש לפנות להנחיה בעת ה צורךבהכרעה במחלוקת בין גורמים שוניםולשם התייעצות. 40 העמדה המשפטית של היועמ"שית לממשלה בעניין סמכות המשטרה להתקין כלי טכנולוגי לצורך האזנת סתר בהיעדרה של הסדרה נורמטיבית הייתה שבמקרה זה נדרשת התייחסות זהירה במיוחד בבחינה המשפטית בדבר מידת התאמת אמצעי ההאזנה ( דוחצוותמררי נספחב', - עמדהמשפטית, סעיפים 15 ואילך.) מבקר המדינה | דוחמיוחד 85 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ב. להפעלת הכלים הטכנולוגיים הללו עלולות להיות הש לכות מהמעלה הראשונה בתחומי העונשין. בתשובת המשטרה נכתב כי הציפייה העולה מהביקורת שכל פעולה תובא לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה מרוקנת מתוכן את תפקידם של היועצים המשפטיים בתוך המשטרה ואינה עולה בקנה אחד עם הנחיית היועמ"ש לממשלה. לשיטתה אין היא צריכה לפנות לאישור גורמי הייעוץהמשפטילממשלהבכלכליטכנולוגיובכלפעולה.הציפייהשכךייעשה- איןלהבסיס,היא בלתי סבירה ואינה ישימה, וכאשר היא נוקטת פעולה מכוח החוק, לא דרוש לדעתה אישור מהייעוץ המשפטילממשלה אלא אם כן סברהייעוץהמשפטילמשטרה אחרת. עודכתבההמשטרהבתשובתהכיהביקורתבוחנתפעולותשנעשולפנישניםרבות,משנתמיסודה של חטיבת הסיגינט בשנת 2008 , במשקפיים של שנת 2024 ובהתאם לידוע היום בנוגע להיקף המידעוהטכנולוגיותשלאהיהידועבשעתובעתמתןהאישוריםהמשפטיים.לתפיסתה,המשטרה פעלהמתוךמחשבהשהאישוריםשניתנועוליםבקנהאחדעםהחוקובמסגרתהמותרבחוקהאזנת סתר, ולכן אינם מעוררים סוגיות משפטיות בעלות רגישות מיוחדת המצדיקות את אישורי היועמ"ש לממשלה מבעוד מועד. לאורך שנים היא פעלה בשקיפות מלאה מול משרד המשפטים והפרקליטות כאשר עלו סוגיות מורכבות, והייעוץ המשפטי למשטרה פעל מול משרד המשפטים לקבלת אישורם. בתשובותמשרדהמשפטים נכתבכינוסחההנחיהאינומוביללמסקנההגורפתכיבהיעדרהסדרה חקיקתית מפורשת נדרש היה להביא לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה כל כלי טכנולוגי ששימש להאזנתסתרולאיסוףנתוניתקשורת.אימוץתפיסהכלליתוגורפת של"אקטיביזםייעוצי"ולפיה האחריות השוטפת לאישור כלים טכנולוגיים מוטלת מלכתחילה על הייעוץ המשפטי לממשלה חסרה כל בסיס בדין, לרבות בחוק האזנת סתר. אימוצה משמעו החלפת היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה דה פקטו ו הטלת תפקיד בעל היבטים ניהוליים ביצועיים על הייעוץ המשפטי לממשלה . משמעות הדבר בנוגע למשטרת ישראל היא התעלמות משרשרת הפיקוד ובעלי התפקידים במשטרה. הדבר אינו תואם את הפרקטיקה הנוהגת של הייעוץ המשפטי לממשלה, ולפיה הואפועלבהתאםלחוותדעתמקצועיותועלפיפניותמגורמיהממשלההרלוונטיים.לפיכך, לעמדתמשרדהמשפטים,אימוץהתפיסה של"אקטיביזםייעוצי"אינותואם אתהמבנההארגוני שלו ,אתהמשאביםהעומדים לרשותו ואתהדין. עם זאת, משרד המשפטים הפנה בתשובתו למסקנות צוות מררי אשר מצא קושי ניכר בהיעדר כפיפות ישירה מקצועית ופיקודית של היועצים המשפטיים במשטרה ליועץ המשפטי למשטרה והמליץ כי נושא זה ייבחן בעבודת מטה במשטרה; כמו כן הצוות קבע שנדרש ליווי משפטי הדוק לאחר הטמעת כלים חדשים; שנדרשת מעורבות הייעוץ המשפטי למשטרה בהנחיית חטיבת הסייבר;וכןשנדרשלקייםדיוןבשאלותעקרוניותהנוגעותלפרשנותהחוקלמולהייעוץהמשפטי לממשלה. בנוגע לתשוב ות הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה, יודגש כי אין ב עמדת משרד מבקר המדינה כדי לגרוע מסמכויות היועץ המשפטי למשטרה להכריע במכלול נרחב של החלטותהנוגעות לענייני המשטרה ,אלאלהדגיש ולהבהירכי לפי הנחיית היועמ"שלממשלה: כאשר עולות סוגיות בעלותרגישותמיוחדת כמופגיעהבזכויותש עלולהלהביאלחריגהמסמכות המשטרה,יש מקום להביא אתהנושא לאישור גורמי הייעוץהמשפטילממשלה. כך גם עולה מהמלצת צוות מררי ולפיה "על המשטרה לוודא כי כל מערכת טכנולוגית שלה יכולת חדשהמבחינתאיסוףאועיבודהמידע,ושהיאבעלתפוטנציאללחריגהמהסמכותהקבועהבחוק, תועברלאישורהייעוץהמשפטילממשלה טרם השימושבה.זאת,תוךפירוטכללמאפייניהמערכת והתנאים להפעלתה, בצירוף עמדה משפטית בדבר מקור הסמכות" (הדגשה במקור)41 . יתרה 41 דוחצוות מררי עמ',7. מבקר המדינה | דוחמיוחד 86 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מזאת, בפועל, כפי שעולה מהדוגמאות שיוצגו בהמשך, בכמה מקרים שבהם המשטרה השתמשה בכלים שלאחר מכן הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לצורך קבלת אישור בדיעבד, היועמ"שיתלממשלהקבעהכילאהיהבסמכותהשלהמשטרהלעשותשימושבכלים אלואובחלק מיכולותיהם. יוצא אפוא כי על המשטרה להביא לידיעה ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה כל כלי חדש שיש לו פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק; כמו כן מן הראוי ששאלות שעולות לגבי כלים חדשים, לגבי היכולות הטכנולוגיות שלהם ו לגבי ה קשיים המשפטיים שנובעים מנושנות החקיקה,יידונו בין גורמי המשטרה לגורמי הייעוץ המשפטילממשלה. משרד המשפטים עצמו (הדרג הבכיר בפרקליטות המדינה וכן היועמ"ש לממשלה בכובעו כראש מערך התביעה) נחשף לעיתים במסגרת עבודתו השוטפת לקיומם של כלים טכנולוגיים בתחום האזנותסתר ונתוני תקשורת. ואומנם את הצורך של המשטרה לפנות למשרד המשפטים ולקבל ממנו אישור להפעלת כלים להאזנותסתר העלו כברלפניכעשור גורמים מקצועיים ומשפטיים בתוךהמשטרה: בינואר2013 כתבה נציגתחטיבתהסייברל גורמיםנוספיםבחטיבה,ולגורמיםבייעוץהמשפטישל המשטרה, בקשר ליכולות מערכת שבכוונת המשטרה לרכוש ושיש לה יכולות יירוט אשר אינן כלולות ב חוקהאזנתסתר שאםיוחלטעל רכישתה יידרשאישור משרד המשפטים., גם בדיון שהתקיים ביום 22.1.15 בחטיבת הסייבר בנוגע להיבטים המשפטיים שבשימוש בכלי טכנולוגימסוים,אמר נציג יועמ"שהמשטרהכינדרששיתוףהפרקליטותומשרדהמשפטיםבנוגע לאישור השימוש ביכולות הכלי. ואכן, כפי שיפורט בפרקים שלהלן, במהלך השנים יזמה המשטרה במקרים שונים פנייה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לצורך קיום בחינה משפטית וקבלת אישור לשימוש בכלים טכנולוגיים אולהפעלת יכולות מסוימות באמצעותהכלי. צוות מררי כתב כי "במבט לאחור... המשמעות הדרמטית של הכנסת מערכת בעלת יכולות טכנולוגיות פוטנציאליות רחבות היקף המהווה נקודת מפנה מבחינת עולם האזנות הסתר לתקשורת ביןמחשביםלא הובנהלאשורהעל ידיהגורמיםהבכירים במשטרה.לאורך השניםלא יוחסה מלוא המשמעות המתבקשת להיקף היכולות הפוטנציאליות של המערכת ולעצם הכנסת חומריםאסוריםאלמערכותהמשטרהומשמעותהחריגהמסמכות,אףאםלאייעשהבהםשימוש בפועל. בכל השלבים... סוגיותעקרוניות אלה לא הובאו לאישור הייעוץהמשפטילממשלה." עוד ציין הצוות כי "...לא הועברו לידי משרד המשפטים... כלל מאפייני המערכת, ובאופן ספציפי מידע ביחס ליכולות הטכנולוגיות של המערכת אשר חורגות מהסמכות לפי חוק האזנת סתר. משלא הובאה המערכת לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה, על כלל מאפייניה, כפי שהיה נדרש, ממילא לא התקיים דיון עקרוני בנושא בייעוץ המשפטי לממשלה... אף סוגיות עקרוניות שהתעוררו במהלך הפעלת הכלי, ואושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה, לא הובאו לידיעת הייעוץהמשפטי לממשלה" (הדגשה אינה במקור). נוסף על כך, בעמדה המשפטית של היועמ"שית לממשלה בקשר לשימוש שעשתה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים נכתב כי "מאחר שהחוק לא נדרש במפורש לשאלה של חדירה למחשב לשם התקנת אמצעי להאזנת סתר, נדרשת התייחסות זהירה במיוחד בבחינה המשפטית בדבר התאמת אמצעי האזנה." במהלך השנים בחן הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים כלים טכנולוגיים מסוימים. בחלקמהמקרים הוא סברכינדרשתיקוןחקיקהלשםמתןהסמכהלמשטרהלהשתמשבכלי(או ביכולת מסוימת שלו) בהיעדר סמכות בדין. במקרים אחרים, כאשר אפשר היה לקבוע כי ניתן להשתמש ב אותם כלים בהסתמך על פרשנות תכליתית של הדין הקיים - אישר זאת הייעוץ מבקר המדינה | דוחמיוחד 87 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשפטי לממשלה , בתנאי שהשימוש נעשה תוך עמידה בכללי המשפטי המינהלי ובתנאים של סבירות ומידתיות42 . בהקשר זה יש לציין ש משרד המשפטים כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "באיזון שבין צרכי המשטרה לצורך מילוי תפקידה לבין הצורך למנוע פגיעה עודפת בזכויות אדם לא תמיד מוצדקלעגן סמכויותפוגעניות בחקיקה." לפי עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, במקרים בהם יש סמכות בחוק להשתמש בטכנולוגיות חדשות,ומדוברבטכנולוגיותשעלולותלהביאלפגיעה בזכויותהפרט, ומתעוררתשאלהפרשנית בנוגע לסמכות המשטרה לעשות כן - ראוי שההסדרה המשפטית של השימוש תיעשה תוך עמידה בכללי המשפט המנהלי ובתנאים של סבירות ומידתיות. לדעת משרד מבקר המדינה בהיעדרה של הסדרה חקיקתית או משפטית מפורשת כזו, ראוי היה כי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה יובילואת הליכי הבחינה והאישורשלהשימוש בכליםאלו. השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת מצוי בליבת ההליךהפליליומגלםפוטנציאללפגיעהיסודיתבזכויותהפרט.במהלךהשניםעמדבפניהייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים (ראו להלן),ראויהיהכיהייעוץהמשפטילממשלהייזוםמצידוקיוםדיוןשבמסגרתוייבחנוהיכולות וההשלכותשלהשימושבכלים אלו.בכךניתןהיהלהבטיחאתהמענההאסדרתיהדרושלנושא רגיש במיוחד מה בחינהה ציבורית ולתת מענה עלשאלותבעלותהשלכותבת חומי העונשין. 1.2 הטיפול המשפטי שלהמשטרה בפעולותוכליםטכנולוגיים א. רכישת כלי טכנולוגי במשטרה ללא בחינה ואישורמשפטי של השימוש ב ו המשטרה מחזיקה בכלי טכנולוגי מסוים, בעל יכולות שונות ומגוונות, המשמש אותה לצורך ביצוע האזנות סתר. בנובמבר2012,במסגרתפגיש ות עבודהביןהחברההמפתחתלביןגורמיהמשטרה הוצגהכלי הטכנולוגי. לאחר מכן, התייחס גורם ביחידה מקצועית בחטיבת הסייבר שאינו גורם משפטי מוסמך במסמך פנים- משטרתי להיבטים משפטיים הנוגעים לכלי ואישר כי מהבחינה המשפטית המשטרה מוסמכת להשתמש בו. מסמך זה הופץ גם לייעוץ המשפטי למשטרה. בהתאם לאישור נקבע כי "בנימוק הבקשה שמוגשת לבית המשפט להוצאת צו להאזנת סתר תפורטהדרך בה מבוצעת האזנתסתר באמצעותחדירה מרחוק למכשיר... ". בשנת2013 סיפקה החברה המפתחתלמשטרהאתהכלי,והיא החלה לבצע בו ניסויי הפעלה: הוא הותקן על שרת ועל מחשב של המשטרה והופעל על כמה אמצעים שלה. ניסויים אלו נמשכו כשנתיים. בשנת 2014 התנהל הליך של הצגת דרישות המשטרה לחברה המפתחת; בינואר 2015 רכשה המשטרה את הכלי, וביוני2015 נחתםמסמ ך תכולות עבודה43 . 42 תשובת המדינה בבג"ץ 641/21 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משטרת ישראל עין הנץ"(" - תגובה מ- 20.5.21 .) עמדתהמדינהכפישהובאהבתשובהעלהעתירהבנוגעלהסדרתסמכותהמשטרהלהשתמשבמערכת "עין הנץ" על פי חוק היא כי "אף על פי שהמערכת מופעלת בסמכות, למצער היבטים מסוימים של השימוש בה ראוי להם להיות מוסדרים בחקיקה ראשית"; ובהמשך: "הסמכות קיימת כבר בדין הקיים. אולם המדינה מבקשת לקדםחקיקה במטרה לקבועברמה נורמטיבית גבוהה יותר אתהכללים המסדירים את גבולותהשימוש במערכת,המבטיחיםכי הפגיעה בפרטיות תהיהמצומצמתככל שניתן, מוגבלת, סבירה ומידתית." 43 מסמךתכולותעבודההואהמסמךבופורטוהפעולותוהעבודהשעלהחברההמפתחתלבצעבמסגרתההתקשרות עם המשטרה לרכישתהכלי. מבקר המדינה | דוחמיוחד 88 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בינואר 2015 נערך דיון בחטיבתהסייבר בהשתתפות נציגי יועמ"שהמשטרה וגורמים נוספים שמטרתו "הכרת מדיניות הפעלת הכלי ובחינת הרחבה לשימושים נוספים". בדיון קבע רח"ט סיגינט כי נדרשת בחינה מעמיקה למיפוי המותר והאסור בשימוש בכלי, ושיש לבחון כיצד להרחיב את השימוש בכלי זה תחת "כנפי החוק". ביוני 2015 נקבע כי יש לנטרל יכולות מסוימות שיש בכלי שאסורות משפטית לשימוש אךלא נקבעלוח זמניםלנטרולן. בינואר 2016 פירט גורם מקצועי בחטיבת הסייבר במסמך פנימי את כל סוגי התוצרים המתקבלים בכלי זה במטרה לקבל אישור משפטי לקבלתם. בפירוט נכללו כעשרה תוצרים ויכולותאסורים, אולםאלולא נוטרלו. בשנת2016 החלה המשטרה לעשות שימוש מבצעי בכלי טכנולוגי זה. יש לציין כי לטענת המשטרה השימוש בכלי אושר על ידי היועמ"ש למשטרה אולם פרט לנוכחותו של נציג יועמ"ש המשטרה בדיון בחטיבת הסייבר על כלי וכיתובו למסמך של החטיבה משנת 2012 , אין חוות דעת של גורם משפטי מוסמך כלשהו המאשרת את השימוש בכלי בטרם החלה המשטרה לעשות בו שימוש מבצעי. עוד יצוין כי במהלך השנים אישר הייעוץ המשפטי למשטרה שימושים בכלי הטכנולוגי לצורך יכולות מסוימות שלו,ואולם אין מדובר באישור שלהכלי בשלבהפעלתוהמבצעיתולגבי כלל יכולותיוומתוויההפעלה שלו. בתשובתהכתבההמשטרהכיהכלי פותחעלידיהחברהעבור השוקהפרטיולכןאינו מותאם באופן מלא לחקיקה בישראל; הליך הרכש של הכלי נעשה תוך התאמת השימוש בו לגבולות של חוק האזנת סתר, לרבות ניוון חלק מהיכולות שלו באופן טכנולוגי. נוסף על כך, המשטרה הסדירה בנוהלי עבודתה את האיסורלהפיק ממנו תוצרים מסוימים גידור מתודולוגי.)( המשטרה הוסיפה כילאורךשנים אופןהפעלתהאת הכליהובאבפניבתיהמשפט,והםאישרו אתהצווים.במקריםאחדיםהשופטיםביקשולקבלחוותדעתמשפטיות מיועמ"שהמשטרה ומהפרקליטות בנושא סמכות המשטרה להשתמש בכלי. עם זאת, כתבה המשטרה, במרבית המקרים בתי המשפט אישרו את הבקשות לצווים ללא התעמקות בפן הטכני או בסוגי החומריםשנתפסובאמצעותהכלי,ועלבסיסההנחהשמדוברבכליאשרמבצעאךורקהאזנה לתקשורת בין מחשבים. עוד הוסיפה המשטרה כי במהלך השנים התברר ליועמ"ש הממשלה במסגרת הדיווחים העיתיים על צווי האזנת סתר על השימוש שהמשטרה עשתה בכלי. עוד ציינההמשטרהבתשובתהכילאורמסקנותדוחצוותמררינכתבוהנחיותרכשופיתוחחדשות בתחוםהסייבר והנחיות עדכניות למפעיליהכלי. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי בהתאם לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, כפי שנכתב בנספח המשפטי לדוח צוות מררי, ניתן לפרש את חוק האזנת סתר כמתיר חדירה למחשב לצורך התקנת אמצעי להאזנת סתר. עוד נכתב בתשובת משרד המשפטים כי "הפגם המרכזי בהפעלת המערכת נבע מאיסוף מידע שאינו נכנס לגדרי 'שיחה' באמצעות 'תקשורת בין מחשבים' ולא לעצם השימוש בכלי הטכנולוגי לשם ביצוע האזנת סתר, לכך הייתה סמכות." באשר לדיווחים העיתיים, נמסר ממשרד המשפטים כי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא ידעו אם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים בהיעדר פירוט על אודות שימוש בכלים טכנולוגיים בדיווחים אלו. עולהאםכןכימשנת2016 השתמשההמשטרהבכליטכנולוגימסויםמאותפעמיםבלישהוא נבחן ואושר על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה עד להקמת צוות מררי; ובלי שהמשטרה קיימה דיון משפטי עקרוני בנושא עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. ההתייחסות המשפטיתבנוגעלהפעלתושלכליזהניתנהבמסגרתהקשריםשקיימההמשטרהעםגורמי החברה המפתחת. אומנם בעת רכישת הכלי ניוונה המשטרה כמה מהיכולות שיש בו מבקר המדינה | דוחמיוחד 89 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מטעמים של ג בולות סמכותה, ואולם בפועל נותרו בכלי יכולות איסוף מידע שחרגו מגדרי סמכותה ולכן אסור היה לה להשתמש בו, כפי שקבעה היועמ"שית לממשלה בדיעבד בדוח צוות מררי. נוסף על כך, הה תייחסות המשפטית בנוגע לכלי לא ניתנה על ידי גורם משפטי מוסמך אלא על ידי גורם ביחידה מקצועית בחטיבת הסי יבר. יש לציין בהקשר זה כי צוות מררי מצא קושי משמעותי בהיעדר כפיפות ישירה מקצועית ופיקודית של היועמ"ש לחטיבת הסייבר ליועמ"ש למשטרה והמליץ על שינוי ארגוני של מערך הייעוץ המשפטי למשטרה, זאת כדי להבטיח כי הייעוץ המשפטילמשטרה יהיה מעורב ויתווהאת התפיסה המשפטית ביחידת הסייבר. כמו כן במשך השנים ה משטרה לא הסדירה בנהלים את עצם הצורך בקבלת אישור משפטי ל שימוש ב כלים טכנולוגיים ולדרכי השימוש בהם ואת הליך הבחינה הדרוש לצורך קבלת אישור כאמור. מדוחצוותמרריעולה כי במשך שנים היה ידוע לגורמיהייעוץ המשפטילממשלהכי המשטרה השתמשה ב כלי להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. ואולם, עצם השימוש בכלי לא הובא לבחינה ולאישור הייעוץהמשפטילממשלה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי אופן פעולת הכלי, היקף פוטנציאל היכולות שלו מבחינת החריגה מהסמכויות הנתונות למשטרה על פי דין וסוגיות עקרוניות שהתעוררו במהלך הפעלתו ואושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה לאורך שנים לא הועברו לידיעת הייעוץ המשפטי לממשלה ולא היו מוכרות לו. עוד כתב משרד המשפטים כי בהתאם להנחיית היועמ"שלממשלהיש לפנות אל היועמ"שיתלממשלה ולערבה במקרים הדורשים זאת. עולה כי הדיון משנת 2019 כלל התייחסויות ש עשויות היו ללמד את גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה על קיומו של פוטנציאל יכולות חורגות של כלי טכנולוגי ועל השימוש שעושה המשטרה בו ראו להלן בפרק הבא)( . לכן לדעת משרד מבקר המדינה, היה עליהם ליזום פנייהלמשטרה לצורךקבלתמידעמפורטומלא בנוגעלכלל יכולותה כלילו אופןהשימושבו, כדילבחוןאתהצורך בקיום בחינותמשפטיות.זאת, במיוחדלנוכחהשימושהנרחבשנעשה בכלי משמעותי זה. ב. תהליכי אישור והסדרהשל השימוש ב כלי טכנולוגימסוי ם ישיבות בנושא בקשות היתרי האזנות סתר התקיימו בייעוץ המשפטי לממשלה44 ב- 16.12.18 וב- 30.1.19 45 . בסיכום הפגישה מ- 20.12.18 כתב נציג הייעוץ המשפטי לממשלה: "במסגרת הישיבה המשטרה הציגה אמצעי האזנה של תקשורת בין מחשבים במקרים של טלפונים חכמים. על מנת להציג את אמצעי ההאזנה ליועץ המשפטי לממשלה וכן לקיים דיון עקרוני בנושא נבקש כי לקראת הישיבה יובא צו הכולל אמצעי האזנה מסוג זה וכן את הנוהל המשטרתי בנושא". משורה של מסמכים נוספים שגובשו בשנים 2018 - 2021 עולה כי משרד המשפטים המשיך וביקש לקדם אתהטיפול בנוגעלאמצעיהאזנה לתקשורת ביןמחשבים במקרים של טלפונים חכמים, ועלו לדיון היכולות הספציפיות שלהכלי. 44 על פי חוק, על המפכ"ל להגיש ליועמ"ש לממשלה אחת לחודש דיווח על צווים להאזנות סתר שניתנו למטרות מניעת פשיעה וגילוי עבריינים מכוח סעיף 6 לחוק האזנת סתר וכן דיווח על היתרים שניתנו להאזנה לשיחות חסויות ובהתאם לחוק חסינות חברי כנסת. על פי סעיף 4 ה()(1 לחוק נתוני תקשורת,) ראש אח"ם יגיש דוח כזה אחת לשלושה חודשים. ככלל, אחת לחודש מתקיימת פגישה בין נציגי המשטרה לצוותו של היועמ"ש לממשלה שבה מוצג דיווח על הבקשות שהוגשו. בפגישה מנהלים הנציגים והצוות דיון כללי בסוגיות רוחב וכן דיון פרטני בתיקיםספציפיים. 45 הפגישות מתקיימות בנוגע לדיווח יםהנעשיםכמפורטבהערת השוליים לעיל. מבקר המדינה | דוחמיוחד 90 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (1) ב- 2.6.19 נערכה ישיבה עיתית על צווי האזנת סתר שניתנו ב יולי עד דצמבר 2018 בראשותו שלהיועמ"שלממשלהדאזובהשתתפות נציגימשרדהמשפטיםוהמשטרה. בישיבה ציינה המשטרה שמדובר ב אמצעי האזנה ייחודי."" נציג משרד המשפטים צייןכימדוברבהתקנהשלכלימסויםב מכשירהטלפוןעצמו,ונציגנוסף התייחסאף הוא לכלי. לאחר מכן, נציג המשטרה התייחס ליכולת מסוימת של הכלי ו הסביר כי המשטרה אינה מנצלת את מלוא היכולות של הטלפונים וכי האזנת הסתר מבוצעת מכאן והלאה. בהקשר זה הוער כי מדובר בניצול מרבי של הסמכויות בחוק, וכי אין בסמכות המשטרה לבצע היבט מסוים הנוגע לאותה יכולת; ואילו נציג משרד המשפטים התייחסלאמירה זו ואמר שבכלהנוגע ליכולת הנוספת אין סמכות בחוק. יצוין כי מדובר בתרשומת שנשמרה בכספת בלשכת היועמ"שי ת לממשלה כתיעוד לפגישה. עם זאת, בהתייחסות משרד המשפטים לטיוטת דוח זה נמסר כי מדובר בטיוטת תרשומת שנכתבה על ידי מתמחה שלא הופצה ולא אושרה על פי נוהל העבודה,והתוכןשלהעוות.משרדמבקר המדינהסברכיההתייחסותלשתיהיכולות בדיון ברורה ומפורשת. (2) בהודעתדוא"ל מ- 12.7.21 נכתבכיבהמשךלדיוניםשהתקיימובינואר2019 ובמסגרת ישיבות דיווח על האזנות סתר אצל הייעוץ המשפטי לממשלה, ה תבקש ה המשטרה להציגאתההתקדמותבתיקוןהנוהלבנוגעלכליההאזנההחריגהספציפישנדון.כמו כן התבקשה המשטרה להציג את אמות המידה שלפיהן היא מבקשת להשתמש באמצעיהאזנהזה. (3) באוגוסט 2021 , התבקשה המשטרה לתקן את הנוהל המשטרתי העוסק בנושא תקשורת בין מחשבים כך שיכלול התייחסות למידת הפגיעה בפרטיות הנובעת מהפעלת יכולת מסוימת. בשיחה מ- 21.10.21 אישר נציג הייעוץ המשפטי לחטיבת הסייבר לייעו ץ המשפטי לממשלה כי הנוהל האמור יתוקן, ותתווסף בו התייחסות בעניין הפגיעה בפרטיות. (4) בהודעת דוא"ל מ- 1.11.21 , ולקראת ישיבה בראשות היועמ"ש לממשלה, התבקשה המשטרה בין היתר להציג את נוהל תקשורת בין מחשבים "ואופן השימוש באמצעי זה,על כלל מרכיביו." המשטרה כתבה בתשובתה לדוח זה כי משרד המשפטים ביקש הבהרות בנוגע לשימוש שעשתה המשטרה ביכולת מסוימת באמצעות הכלי ו בנוגע ל אופן הוצאת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשביםלטלפון סלולרי בקשר לאותה היכולת. משרדהמשפטיםכתבבתשובתוכיהמסמכיםאינםמצביעיםעלהיכרותשלגורמיהייעוץ המשפטי לממשלה עם הכלי ויכולותיו . מסמכים אלו משקפים את הדיון שנערך בייעוץ המשפטי לממשלה משנודע לו במסגרת ישיבת דיווחים עיתית על אודות יכולת מסוימת. בעקבותיו, ביקש הייעוץ המשפטי לממשלה כי המשטרה תעביר מידע נוסף על אודות הצווים שעל בסיסם נעשה שימוש ביכולת הספציפית שעלתה בדיון וכן את הנוהל שעל בסיסו הוצאו צווים לעניין זה. זאת, לאור הבנת הייעוץ המשפטי לממשלה כי היכולת עצמה דורשת בחינה של ה נוהלו הצוהמוגשלביתהמשפט. עולה כי במהלך השנים הובאו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה התייחסויות אשר עשויות ללמד על קיומו של כלי האזנה ל תקשורת בין מחשבים, החל מסוף שנת 2018 הובאו התייחסויות העלולות ללמד על פוטנציאל יכולת מסוימת שדרשה בחינה. בשנת 2019 הובאוהתייחסויותאשרעשויותללמדעלפוטנציאלהקושרבין יכולתמסוימתלבין כלי מסוים. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ביקשו כי המשטרה תציג את הנוהל והצווים הרלוונטיים בפני היועמ"ש לממשלה ותקיים עימם דיון עקרוני בנושא. עוד מבקר המדינה | דוחמיוחד 91 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 התברר כי בין השנים 2019 - 2021 משרד המשפטים ביקש בבקשות חוזרות ונשנות מהמשטרהלהעבירמידעבנוגעליכולתמסוימתשלהכלי.כמוכן ביקשהייעוץהמשפטי לממשלה מ המשטרה להציג את הנוהל המשטרתי בנוגע ל אותה יכולת של כלי ההאזנה האמור שהוגדרחריג ואת התיקוניםשהוטמעו בו. ואולם,למרותשהתקיים בין הגופיםשיח פעיל על יכולת מסוימתשלהכלי, וחרף פניות משרד המשפטים לקבל מידע, המשטרה לא העבירה את פירוט מלוא היכולות הטכנולוגיותשלולידיעתמשרדהמשפטים.כמוכן, גורמיהייעוץהמשפטילממשלהלא ביקשו לקבל הסברים בנוגע למלוא יכולותיו, שלאחת מהן הם נחשפו כבר ביוני 2019 , ולא דרשו מהמשטרה חוות דעת טכנולוגיות ומשפטיות המאשרות שהשימוש בכלי חדשני זהאינוחורג מסמכותהמשטרה. במשך שנים הפעילה המשטרה כלי טכנולוגי להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שהיועמ"שית לממשלה קבעה כפי שפורסם בדוח צוות מררי בדיעבד, ולאחר שהוצגו בפניה מלוא יכולות הכלי לאחר פרוץ "פרשת פגסוס", כי יכולות מסוימות שלו חורגות מסמכותהמשטרהלפיחוקהאזנתסתרולכןאסורלמשטרהלהשתמשבועדלניווןאותן יכולות. העובדותהמובאותבפרקזהבנוגעלכליטכנולוגי מסוי ם, היואמורותלהוביללייזוםדיון עקרוני ומעשי, על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה, כדי לבחון את חוקיות פעולות המשטרהבהפעלתכליםטכנולוגייםבמסגרתמילויתפקידה ,באופןכללי.בדיוןכזהניתן היה לבחון את מפת היכולות של כלים שונים שבהם עשתה המשטרה שימוש ולחוות עמדה משפטית, עקרונית ומעשית בנוגע לגבולות השימוש בכלים ובנוגע לאסדרה הנדרשת לצורך מיצוי יכולות נוספות של הכלים. בפועל דיון עקרוני ומהותי כזה לא התקיים במהלך השנים עד לפרוץ "פרשת פגסוס". לדעת מבקר המדינה מדובר בליקוי מהותי. בקיום הדיון האמור היה כדי לממש את תפקיד הייעוץ המשפטי לממשלה כאחראי למערך התביעה ולפיקוח על פעילות המשטרה בתחום האזנות סתר בהתאם לחוקהאזנת סתר. 1.3 ה ממשק עם הייעוץהמשפטילממשלה ב נוגע ל פעולות וכלים טכנולוגיים במקרים רבים השתמשההמשטרהבכליםטכנולוגייםובמתוויםשל התקנה באמצעותאותםכלים בלא שהועברולבחינה ולאישור של גורמי הייעוץ המשפטילממשלה. המשטרה כתבה בתשובתה כי יועמ"ש המשטרה איננו "צינור" להעברת מידע למשרד המשפטים ויש לו שיקול דעת עצמאי, ועל פי שיקול דעתו הוא פונה למשרד המשפטים לצורך קבלת אישור, היוועצות או עדכון. לתפיסתה, כלים המופעלים בהתאם לסמכות החוקית שניתנה למשטרה ובמסגרת החוק, ואינם מעוררים שאלה משפטית מורכבת, לא דורשים אישורו של משרד המשפטים. להלןמקריםשבהםלפיהביקורת קיים פוטנציאללחריגהמסמכותועלכןהיהעלהייעוץהמשפטי למשטרה לפנות בעניינם לבחינה ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה, אך האישור המשפטי בעניינם ניתןעל ידי הייעוץ המשפטילמשטרה בלבד: א. אישור ההפעלה של שניכלים והשימוש בהם בשנת 2011 פיתחה המשטרה כלי טכנולוגי מסוים אשר שימש אותה במסגרת פעילותה המבצעיתעד שנת 2021. מדוברבכלי להאזנ ת סתרלתקשורת ביןמחשבים באמצעות התקנה של קוד במחשב שנועד לתת מענה להאזנה לתקשורת בין מחשבים, והיה לו פוטנציאל פגיעה בפרטיות ויכולת נוספתהמעוררת מורכבות משפטית שאינה בסמכות המשטרה להשתמש בה מבקר המדינה | דוחמיוחד 92 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לפי חוק האזנ ת סתר. כלי טכנולוגי נוסף הוא כלי להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באמצעות התקנה של קוד מחשב בטלפון סלולרי. הוא פותח במשטרה בשנת 2014 , ושימש אותה במסגרת פעילותה המבצעית בשנים 2014 - 2017 לביצוע האזנות לתקשורת בין מחשבים. המשטרה כתבה בתשובתה כי שני הכלים הופעלו במסגרת חוק האזנת סתר ולכן לא נדרש אישור של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לשימוש בהם. עוד כתבה המשטרה כי השימוש בכלים נעשה בכפוף לצו שיפוטי, בידיעת הפרקליטות ומשרד המשפטים קיבל על כך דיווח במסגרת דיווחיהאזנות סתר. האישור המשפטי להפעלת מערכות להאזנ ו ת סתר, על יכולותיה ן החדשניות לזמנן, אשר עוררובזמנומורכבותמשפטיתבקשרלסמכותהמשטרהלעשותבהןשימושלפיחוקהאזנת סתר , נית ן עלידי הייעוץ המשפטישל המשטרה,ללא עירובשלהייעוץהמשפטי לממשלה בהליך הבחינה והאישור שלהן. יצוין כי במסגרת דיווחי האזנות סתר שהעבירה המשטרה לייעוץ המשפטילממשלה באותההעת לא נרשמו הכלים בהם השתמשה המשטרה. ב. מערכת להצלבת נתונים במהלך שנת 2018 החלה המשטרה לפתח מערכת ממוחשבת להצלבת נתוני תקשורת עם נתונים נוספים. בשנת2019 החלה המשטרה להפעיל את המערכת. בנובמבר 2018 הכינה חטיבת הסייבר טיוטת הנחיה בנושא שימוש במערכת המפרטת את יכולותיה. בנובמבר 2019 אישרהלשכת היועמ"שלמשטרה אתהטיוטה. בתשובתה כתבה המשטרה כי הפגיעה בפרטיות בשימוש במערכת, היא מצומצמת, והמידע שנשמר הינו לפרק זמן מוגבל. עוד כתבה המשטרה כי השימוש במערכת אינו מעורר קושי משפטי ולכן לאהיה צורך להעביר מערכת זו לבחינה ולאישור של הייעוץהמשפטי לממשלה. חרף תשובת המשטרה שעל פיה השימוש בכלי אינו מעורר קושי משפטי, משרד מבקר המדינה מדגיש כי הפגיעה בזכות לפרטיות המגולמת בשימוש במערכת להצלבת נתונים מצריכה חוות דעת משפטית בנושא. אולם לא אותרה חוות דעת משפטית של היועמ"ש למשטרה בנושא סמכות השימושבמערכתזו. ג. קבלת מידע אגור באמצעות כלי מסוים כאמור,אחדמהכליםהטכנולוגייםבהםהמשטרהעשתהשימושהואכליטקטימרכזיבתווך האינטרנטילביצוע האזנ ותסתרלמכשיריטלפוןסלולריים. ביולי2018 אישרהייעוץהמשפטי למשטרה לבצע פעולה בכלי זה. על פי עמדת היועמ"שית לממשלה הנשענת על המלצות צוות מררי, פעולה זו אינה מהווה פעולה מסוג האזנת סתר ועל כן היא אינה מותרת. נמצא כי המשטרה השתמשה בשיטת פעולה זו לצרכים מבצעיים משנת 2016 , אף שהאישור המשפטי לכך ניתן שנתיים מאוחר יותר על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה. שיטת פעולה זו לא הובאה לבחינה ולאישור של גורמי הייעוץ המשפטילממשלה עדלהקמת צוות מררי. בתשובתה כתבה המשטרה כי לאורך שנים שיטת פעולה זו אושרה על ידי היועמ"ש למשטרה שכןהואסברשפעולהזועולהבקנהאחדעםהגדרת"האזנה"בחוק.משהיועמ"שיתלממשלה קבעה פרשנות מחייבת בנוגע לפעולה היא תפעל בהתאם לפרשנות ה המחייבת, ולא ייעשה שימוש בפעולה זו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 93 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ד. שיטת פעולה מסוימת כבר בשנת 2013 אישר נציג יועמ"ש המשטרה לחטיבת הסייבר להשתמש בשיטת פעולה מסוימת. שיטת פעולה זו אושרה שוב בשנת 2016 על ידי הייעוץ המשפטי של חטיבת הסייבר לאחר דיון בהשתתפותנציגי החטיבה, יועמ"שהמשטרה וגורמיםנוספים במשטרה, ובונקבע כי ניתן ליישמה מכוח סעיף 10 א לחוק האזנת סתר במסגרת סמכויות עזר להאזנה ובלבד שבנימוקיהבקשהיירשמופרטיםעלאודותשיטתפעולהזו.באוגוסט2023 דחוגורמיהייעוץ המשפטילממשלהאתהפרשנותשלהייעוץהמשפטילמשטרהבנוגעלשיטתהפעולה,והיאלא אושרה. בתשובתה כתבההמשטרה כי אף שהתקיימו במשטרה דיונים בנושא, וניתן אישור משפטיעל ידי נציג יועמ"ש המשטרה למתווה פעולה מסוים, דרך הפעולה מעולם לא יושמה. עוד כתבה המשטרה כי באוגוסט 2023 גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא קיבלו את פרשנות הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לשיטת הפעולה, אולם משהתברר שדרך הפעולה לא מיושמת, לא נעשתה פנייה חוזרת למשרד המשפטים בבקשהלדון בנושא בשנית. בשנת 2013 אישר נציג יועמ"ש המשטרה לחטיבת הסייבר במשטרה ליישם שיטת פעולה מסוימתהנוגעתלצרכיההמבצעיים.מדוברבפעולהאקטיבית,בעלתפוטנציאלפגיעהניכר. מהבחינה המשפטית הפעולה משלבת סמכויות מורכבות, ובכלל זה שימוש בהאזנות סתר בשילוב צו חיפוש, והיא מחייבת התייחסות והסבר מפורש של המשטרה לבית המשפט כאשר היא מגישה בקשה לקבלת צו בית משפט שנערך במעמד צד אחד. נמצא כי האישור המשפטי לפעולה זו ניתן עלידי הייעוץ המשפטי של המשטרה בלי ששיטת פעולה ייחודית זונבחנהואושרהעלידיהייעוץהמשפטילממשלה.רקעשרשניםמאוחריותר,בשנת2023 , הביע הייעוץ המשפטי לממשלה את עמדתו ולפיה הוא אינו מקבל את הפרשנות של הייעוץ המשפטילמשטרה בנוגע לסמכות המשטרהלבצעאת שיטת הפעולה. ה. הסמכות להוצאת צוויםלפעולת התקנה מסוימת משנת2018 לערךהמשטרה אוספת נתונים על אודות מכשיריקצה במתווה התקנה מסוים46 . ב- 10.10.19 התקיים דיון משפטי בהשתתפות גורמים במשרד המשפטים, וגורמים נוספים במשטרהובייעוץהמשפטילמשטרה בנוגעלאופןביצועשיטתהפעולההזו.בסיכוםהדיוןקבע יועמ"שחטיבתהסייברכיניתןלהשתמשבשיטתהפעולהלהאזנתסתרבכפוףלהגשתבקשות מתאימות בבית המשפט. ב- 16.3.20 יועמ"ש המשטרה פירט את עמדת הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לסמכויות האכיפה שלהמשטרהלביצוע שיטת הפעולה. ב- 5.1.21 אישר הייעוץהמשפטי של המשטרה פעולה נוספתהנוגעת למתווה ה התקנההאמור. המשטרה כתבה בתשובתה כי הפעולה מורכבת מהבחינה הטכנולוגית ומבחינת הצורך להצטייד בכמה צווים שונים מבית המשפט אולם מהבחינה המשפטית, בנוגע לכל אחד מהשלבים בשרשרת, יש מענה חוקי שניתן על ידי היועמ"ש למשטרה והם נעשים בידיעת הגורמים הרלוונטיים בפרקליטות המדינה. במסגרת פעילותה המבצעית המשטרה מבצעת זה שנים פעולות להנגשת מכשירי קצה. יודגש כי ביצוע פעולה זו מחייבת בחינה ואישור משפטי למול מקורות משפטיים שונים 46 עוד לענייןמתווה התקנה זה ראו להלן בפרק "התקנתכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר." מבקר המדינה | דוחמיוחד 94 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לנוכח מורכבות הפעולה. בפועל, האישור לפעולות האמורות ניתן על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה, בידיעת המשנה ליועמ"ש למשטרה וגורמים בפרקליטות המדינה, ולא נדון עם הייעוץ המשפטי לממשלה. יתרה מזאת, מורכבות הפעולה מחייבת הוצאה של כמה צווים משפטיים אשר עלולה לגרום לאי- בהירות משפטית בנוגע לאופי הפעולה הנדרשת ולמידע המתקבל. ו. פעולה מסוימת הנעשיתבאמצעות כלי טכנולוגי משנת 2019 המשטרה השתמשה לצרכיה המבצעיים בתחום המאבק בעבירות מסוימות בכלי טכנולוגי המאפשר ביצוע פעולה מסוימת. ממסמכיהמשטרהעולהשבעברהייעוץהמשפטילמשטרה לאאישראתהפעולה משוםשהוא סברכימדוברבפעולהגבוליתמהבחינההחוקית.עםזאתהואסברכי ניתןלמצוא בסיסחוקי לפעולהכזו במסגרתהאזנתסתרועלפיצוביתמשפט. מאוחריותר, ב- 23.10.19 ,אישר הייעוץ המשפטי ל משטרה לבצע את הפעולה לצורך המאבק של המשטרה בעבירות מסוימות בלבד, ולאחר קבלת צו האזנת סתר מבית המשפט וציון פרט מסוים בבקשה. ב- 25.5.20 אישרה יועמ"ש חטיבת הסי יבר את ביצוע הפעולה באמצעות כלי נוסף בעבירות מסוימות בלבד, זאת בדומה לאישור שניתן להאזנת סתר תוך שימוש בכלי הראשון. בסופו של דבר פעולה זו לא מומשה בכלי הנוסף מפני שלאהייתה לויכולת טכנולוגית כזאת. בתשובתה כתבה המשטרה כי עקב רגישות הכלי ועקב העובדה כי היכולת הטכנולוגית המיוחדתשלוהייתהנתונהבמחלוקת,המשטרההשתמשהבובמהלךהשניםבאופןמצומצם. הייעוץ המשפטי למשטרה אישר לה להשתמש ביכולת הטכנולוגית הזאת באופן מוגבל באירועי ם מסוימים זאת לנוכח סיכון החיים המובהק בעבירות אלו, והצורך של המשטרה לנקוט בכל סמכות חוקית לצמצמן. המשטרה הוסיפה בתשובתה כי מתווה פעולה זה שאושר ממחיש את הזהירות ואת שיקול הדעת שהופעל בהקשרים אלה, בשל רגישותם מחד גיסא, והצורך האקוטי שעימו מתמודדת המשטרה מאידך גיסא, המחייב מציאת פתרונות טכנולוגיים במסגרת החוק. עוד כתבה המשטרה כי האישור שנתן הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לפעילות בתחום המסוים צוין באופן ברור בבקשה לקבלת צו מבית המשפט, והמשטרה התבקשה לעדכן את הייעוץ המשפטי למשטרה בנוגע לצווים מסוג זה שהוצאו, לתוצאות ההליךהמשפטיוללקחים מהפעילות המבצעית. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי היועמ"שית לממשלה קיבלה את המלצת צוות מררי, והשימוש ביכולתהטכנולוגיתהמיוחדתלא אושרה. סמכות המשטרה לבצע פעולה מסוימת באמצעות כלי טכנולוגי מעוררת קשיים משפטיים, גםלעמדתהמשטרה,מפני שפעולהזואינהשייכתלתחוםהתקשורתביןמחשבים47 .בשנת 2019 אישרהייעוץהמשפטישלהמשטרהאתהפעולהלאחרשקודםלכןלאאושרהשימוש במתווה זה, תוך הגבלתו למאבק בעבירות מסוימות. נמצא כי הייעוץ המשפטי לממשלה לא היה מעורב בבחינה ובאישורשל מתווה פעולהזה. הצורך בפנייהלייעוץ המשפטי לממשלה כדי לקיים בחינה משפטית ולקבל אישור לשימוש במתווה כאמור, מקבל במקרה זה משנה תוקףלנוכח הקשיים המשפטייםשזיהתה המשטרה בנושא. לאחרפרסוםדוחצוותמררי,לדרישת הייעוץהמשפטילממשלהבמשרדהמשפטים,וכתנאי למתןאישור משפטישל היועמ"שיתלממשלה להשתמש בכלי הטכנולוגי,ניוונה המשטרה אתהיכולתלבצע פעולה זו באמצעות הכלי. 47 ראו הרחבה להלןבפרק "התקנת כליםטכנולוגיים לצורכיהאזנת סתר." מבקר המדינה | דוחמיוחד 95 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ז. פעולה מסוימת הנעשיתבאמצעות כלי טכנולוגי על פי ממצאי צוות מררי קבעה היועמ"שית לממשלה כי פעולה מסוימת המבוצעת בשיטה מסוימת באמצעות כלי טכנולוגי מסוים אינה מצוי ה בסמכות המשטרה על פי חוק האזנת סתר. נמצא כי המשטרה מבצעת לצרכיה המבצעיים פעולה מסוימת משנת 2016 על סמך אישור משפטי של הייעוץ המשפטי למשטרה ובתנאי שיירשם בבקשה להיתר ההאזנה פרט מסוים הנוגע לענייןזה.עודנמצאכיבמסמךתכולותעבודהשלהכלימפורטתהדרישההמבצעיתשל המשטרה הכוללת את ביצוע הפעולה תוך שימוש בשתי שיטות, לרבות שיטה שאינה בסמכות המשטרה. בתשובתה כתבה המשטרה כי קיימות שתי דרכי פעולה להשגת אותה מטרה המבוצעות באמצעות הכלי הטכנולוגי: אחת מותרת ואחת שאינה בסמכות המשטרה. היכולת שאושרה עלידי יועמ"ש המשטרה הינה זוהמותרת. עולה שהמשטרה רכשה כלי טכנולוגי בעל יכולת שאינה מותרת בהתאם לחוק האזנת סתר. בשנת 2016 נתן הייעוץ המשפטי למשטרה אישור ל שימוש ב כלי טכנולוגי לביצוע פעולה מסוימת בלאשהתקיימה התייעצות עם גורמיהייעוץ המשפטילממשלה. שנים מספר מאוחר יותר, ועל בסיס ממצאי צוות מררי, עמדתהיועמ"שיתלממשלההייתה כי דרך פעולה זוחורגת מסמכות המשטרה על פיחוק האזנת סתר. ✰ כדי שהמשטרה תוכל להשתמש בכלים טכנולוגיים מתקדמים לצורך מאבק בפשיעה, ובכלל זה כלים שהשימוש בהם מעלה סוגיות משפטיות סבוכות הנוגעות לתחום האזנות סתר, לסמכויות חיפוש ולפגיעה בזכויות יסוד, ושיש בהם פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק, עליה לוודא שאין היא חורגת מתחומי סמכותה בשימוש שהיא עושה בהם. לצורך כך, על היועץ המשפטי למשטרה לפנות מבעוד מועד לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, להציג בפניהם את המפרט הטכני ואת היכולות של כלים אלו ולקבל את האישור המשפטי להפעלתם מהיועצת המשפטיתלממשלה. המשטרה מסרה ביוני 2024 כי מאז פרסום דוח צוות מררי היא פועלת לפיתוח מתודולוגיה ב נוגע לאישור כלים טכנולוגיים והשימוש בהם ה מחייבת, בין היתר, קבל ת אישור יועמ"ש המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הן ב עניין רכש הכלים והן ב עניין הפעל םת. כך בשנים 2022 - 2023 היאהגישהבקשהלאישורגורמיהייעוץהמשפטילממשלהלאישורהפעלהבנוגעלשניכלים אשר גובתה בכלל המסמכיםהנוספיםהדרושים. 1.4 הימשכות הטיפולשלהייעוץהמשפטילממשלה בבחינתמתוויהתקנה וכלים טכנולוגיים במקרים מסוימים החליט היועמ"ש למשטרה לפנות לייעוץ המשפטי לממשלה לצורך בחינה של ההיבטים המשפטיים הכרוכים בהפעלת כלים טכנולוגיים ושל מתווי הפעולה ואישורם. במקרים אלונודעתחשיבותלקיוםהליךבחינהוהחלטהיעילים,מהיריםותכליתייםכדילאפשראתהמשך פעולתה של המשטרה בכל הנוגע למאבק בפשיעהולהבטחתהסדרהציבורי. בביקורתעלומקריםשבהםהמשטרההעבירהלבחינת הייעוץהמשפטילממשלה נושאיםהנוגעים לשימוש בכלים טכנולוגיים אולם ההכרעה בעניינים אלו התעכבה או שהתקבלה החלטה ללא מבקר המדינה | דוחמיוחד 96 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 פירוט של נימוקים שעומדים ביסודה. במקרים מסוימים התברר כי המשטרה השתמשה ב כלים ללא אישור הייעוץ המשפטי לממשלה, ובמקרים אחרים היא חדלה משימוש ב כלים בשל אי- מתן הכרעה בדבר סמכות המשטרהלהשתמש באמצעים אלו. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי לא ניתן להצדיק שימוש ללא סמכות בשל עיכוב באישור, ועם זאת לא ניתן לזקוף לחובת גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה שימוש משטרתי בכלים טכנולוגיים בלי להמתין לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה. העיכובים נבעו מצורך במידע נוסף או מהצורך בבירורים אם קיימים תנאים או מתווים אפשריים לאישור. א. אישור פעולה מסוימת באמצעות כלי טכנולוגי פעולהמסוימת המבוצעת באמצעותכליטכנולוגיאושרהעלידיגורםבחטיבתהסייברובשנת 2014 אישר יועמ"ש חטיבת הסייבר לבצע את הפעולה, והכלי הטכנולוגי שבאמצעותו ניתן לבצע את הפעולה נרכש והופעל מבצעית בשנת 2016 . בהנחיות ובהוראות משנת 2017 בנוגע לכלי טכנולוגי מסוים נכתב כיניתן להפיק ממנו תוצר זה. בשנת 2019 , במסגרת דיווחי האזנות סתר של המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה, נודע להם לראשונה על הפעולה האמורה. עקב כך, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ביקשו מחטיבת הסייברלהציגבישיבתהדיווחהעיתיתאתהכליואתהנוהלהמסדיר אתהשימושבו .בתגובה הסביר הייעוץ המשפטי לחטיבתהסייבר לגורמיהייעוץ המשפטי לממשלה כי אין נוהל ייעודי המסדיר את הסוגיה, וכי הוא יגובש בהמשך ויועבר לעיון הייעוץ המשפטי לממשלה. נציג הייעוץהמשפטילממשלה קבעכימותרלמשטרהלבצעאתהפעולהבכפוףלמתןצוביתמשפט בהגבלה מסוימתעלמספר הפעמיםשבהןניתןלהשתמש בפעולהזו.בשנת2020 ניתנההנחיה מקצועית בנושא, והיועמ"ש לחטיבהאישרה אתהשימוש בפעולה זו גם בכלי טכנולוגינוסף. בשנת 2021 , אגב הדיונים העיתיים שהתנהלו אצל היועמ"ש לממשלה דאז בנושא האזנ ות סתר, נדונה בפניו סוגיה זו ביוזמת הייעוץ המשפטי לממשלה . המשטרה הציגה בדיון את היכולת של אחד מהכלים הטכנולוגיים לבצע את הפעולה. היועמ"ש לממשלה אישר באותו הדיוןאת הפעולה ואת ההגבלה שקבע נציג הייעוץ המשפטילממשלה. המשטרהכתבהבתשובתהכיהפעולההאמורהעולהבקנהאחדעםפרשנות חוקהאזנתסתר; כי גורמים בפרקליטות חיוו דעתם בנושא ואישרו את דרך האזנה; וכי דרך פעולה זו הובאה לידיעת בתי המשפט בבקשותלמתן צולהאזנתסתר. מהביקורתעלהכיבשנים2016 - 2018 ו במשך שנתיים נהגההמשטרה לבצעפעולה באישור היועמ"שלחטיבתהסייבר במשטרהולאחרקבלתצוהאזנהמתאיםמביתהמשפט.האישור המשפטי לכך שפעולה זו היא בגדרי סמכות המשטרה בהגבלה מסוימת,, תינן על ידי נציג הייעוץ המשפטי לממשלה בשנת 2019 . איש ו ר היוע מ"ש לממשלה לביצוע ה פעולה בהגבלה מסוימת ניתן בשנת 2021 , שלוש שנים לאחר היוודע לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה על הפעולה האמורה. עוד נמצא כי אישור היועמ"ש לממשלה לכך שהמשטרה תוכל לעשות שימוש בפעולה מסוימת תחת הגבלה משנת 2021 נכתב על ידי גורמים בייעוץ המשפטי לממשלה בכתב יד, באופן תמציתי, ללא נימוקים וללא חוות דעת משפטית שביססה את ההחלטה. כמו כן, במהלך הדיון שבו התקבל אישור זה לא נכתב פרוטוקול שממנו ניתן ללמוד על השיקולים שנשקלו ועל המידע שהובא בפני היועמ"ש לממשלה בבואו לתת למשטרה את האישור המשפטילשימוש באותה פעולה וליידע אותה בדבר המגבלותשהוטלועליה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי המזכר הפנימי נכתב אומנם בכתב יד וללא נימוקים אך הדבר נובע מכך שהתנאים לביצוע הפעולה היו ידועים למשטרה כבר בשנת 2019 בהתאם להתייחסותנציגהייעוץהמשפטילממשלה.עודכתבמשרדהמשפטיםבתגובתוכי משנודעול מבקר המדינה | דוחמיוחד 97 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 על הפרקטיקה הנוהגת במשטרה של הגשת בקש ות אלו ללא ההגבלה המסוימת, הורה הנציג על הפסקת הפרקטיקה הנהוגה. במשך שנתיים התקיים שיח בין הייעוץ המשפטי למשטרה לבין הייעוץ המשפטי לממשלה על אודות הנוהל המשטרתי הרלוונטי; הערות הועברו בין שני הצדדים,והמשטרההכירה אתעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בדבר ההגבלההנדרשת. משרד מבקר המדינה מעיר כי אינו מקבל את עמדת הייעוץ המשפט י לממשלה במשרד המשפטיםולפיהניתןלראותב סיכוםשל "שיח משפטי"שנמשךשניםביןהייעוץהמשפטי למשטרה לבין גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה "אישור" הנוגע לסמכות המשטרה לבצע פעולה באמצעות כלים טכנולוגיים רגישים במיוחד ובעלי השלכות משמעותיות על תחומי העונשין ועל זכויות האדם. כמו כן, מזכר פנימי תמציתי אינו יכול להחליף הליכי בחינה מפורטים ומתועדים לרבות סיכום עמדות הצדדים, חוות דעת משפטיות והחלטות מנומקות שלגורמיהייעוץהמשפטילממשלה שהובעובדיון. מתווהבחינהסדורומקצועיכזהיאפשר הן קיום בקרות פנימיות וביקורות חיצוניות על הליכי קבלת ההחלטות בייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, בהקשריםאלו, והן ביקורת שיפוטית ככלשתידרש. בשנת 2022 , בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי, נקבע כי המשטרה מוסמכת לבצע את הפעולה המסוימת. עם זאת, היות והפגיעה הנגרמת עקב ביצוע הפעולה גדולה יותר מפעולות דומות אחרות, יש לבצע את הפעולה במקריםחריגים בלבד. חרף העמדה המשפטית שניתנה בשנת 2019 כי יש להפסיק את הפרקטיקה של הגשת הבקשותלביצועפעולהמסוימתבאופןגורף,וחרףהחזרהעלהעמדהבדוחצוותמררימשנת 2022 ולפיה הפעולה תתבצע במקרים חריגים,, הייעוץ ה משפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרהלא קבעו תבחיניםלמקרים החריגים המצדיקיםאת ביצוע פעולה זו. נמצא כי אף שלא נקבעו תבחינים אשר יביאו לכך שהפעולה תתבצע במקרים חריגים בלבד, מתחילת שנת 2018 ועד תחילת שנת 2022 השתמשה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים לצורך ביצוע פעולה מסוימתב- 19% מהמטרות. מומלץ כי המשטרה תקבע תבחינים ברורים לעניין המקרים החריגים המצדיקים את ביצוע פעולהחריגהזו,וכיהיאתאשראתהתבחיניםהאלה מולגורמיהייעוץהמשפטילממשלה. עוד מומלץ כי המשטרה תקבע מדרגאישוריםלביצוע הפעולה ומדד כמותי ברורלגבי מספר המטרות והתוצרים הנאספים בדרך זו כדי לוודא כי הפעולה תתבצע במקרים חריגים בלבד. מוצעכיהתבחינים ומדרג האישוריםלביצוע הפעולה יוגדרו בצמצום לנוכחהקביעה בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי כי ביצוע פעולה זויאושר במקריםחריגים בלבד. ב. שיטת ה עבודה לביצוע האזנת סתר (1) היעדר חוות דעת משפטית המסדירה את סמכות המשטרה: זה שנים מספר המשטרה פועלת בשיטת עבודה מסוימת לצורך האזנת סתר למכשירי קצה. במרץ2018 התקיימהישיבתדיווחיםעיתייםבראשותהיועמ"שלממשלה,ובמהלכההוא ביקש שתוכן חוות דעת בנושא זה. ביולי 2018 התקיים דיון בהשתתפות נציגי משרד המשפטיםוהמשטרהובוהציגההמשטרהאתשיטתהעבודה,המיושמתמכוחצושיפוטי ובידיעת הפרקליטות. במהלך הישיבה מסרה המשטרה כי נכון למועד הדיון היא קיבלה 40 - 50 צווים בשנה, ועל בסיסם מומשה שיטת העבודה האמורה. בסיכום הדיון נכתבה פסקה שכותרתה"אבני דרך ראשוניותלקראתחוות- דעת משפטית". המשטרה כתבה בתשובתה כי בנושא זה ביצעה המשטרה פעולות שונות במסגרת חוק האזנת סתר, ופעולות אלו המבוצעות על פי צווי בית משפט אינן מעוררות לעמדתה קושי משפטי. מבקר המדינה | דוחמיוחד 98 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 משרדהמשפטים כתב בתשובתו כי בשום שלב לא התבקשאישורלשיטת העבודה; גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא ראו מניעה משפטית בשימוש בפרקטיקה; ובשום שלב לא התבקשההמשטרהלהפסיק את השימושבה. באוגוסט2018 הכין הייעוץהמשפטילממשלה טיוטתחוותדעתמשפטית בענייןסמכות המשטרה לבצע האזנת סתר בדרך מסוימת, וזאת לבקשת היועמ"ש לממשלה. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה גיבשו מתווה לחוות הדעת והמשטרה לא נדרשה במהלך השנים שלאחר מכן להפסיק שיטת עבודה זו. אולם עד מועד סיום הביקורת, שש שנים לאחרמועדהכנתה,טרםאושרהחוותהדעתעלידיהייעוץהמשפטילממשלה,והיאלא הופצהלמשטרהכחוות דעת מנחה בנושא. משרד המשפטים אישר בתשובתו כי הפצת חוות הדעת מתעכבת בגלל עניין פנימי- ניהולי בתוך הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד נכתב בתשובת משרד המשפטים כי לוחות הזמנים לגיבוש חוות דעת משפטיות נקבעים בכלמקרה בהתאם לנסיבות הפרטניות של המקרה. (2) שימוש בכלי קודם קבלת אישור משפטי וה י עדר חוות דעת משפטית: באוגוסט 2022 , בישיבה עם נציגי משרד המשפטים, הציגה המשטרה כלי טכנולוגי לביצוע האזנות סתר. ביום 12.12.22 דנו נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה בכלי הטכנולוגיובחוות דעת משפטית מטעם המשטרה בנוגע לסמכותה להשתמש בה. בדיון הייעוץ המשפטי לממשלה אושרה רכישה של הכלי אך לא את הפעלתו. נקבע כי במסגרת ההתקשרות עם החברה על המשטרה לבקש ממנה ניוון יכולות מסוימות. נציג הייעוץ המשפטי לממשלה הורה למשטרה להכין חוות דעת משפטית עדכנית בנושא הכלי לשםאישורוהסופי. ב- 3.4.23 העבירה המשטרה חוות דעת משפטית מטעם הייעוץ המשפטי של המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה. חוות הדעת כללה מסמכים נוספים ובכלל זה מסמך טכנולוגי והנחיות עבודה נוספות. בחוות הדעת נכתב בין היתר כי במערכת נוונו יכולות בהתאם לדרישת הייעוץ המשפטי לממשלה. בספטמבר 2023 התקיים מפגש בחטיבת הסייבר של המשטרה עם נציגות הייעוץ המשפטי לממשלה, והמשטרה הדגימה את יכולותיו הטכנולוגיותשלהכליואתכללהשינוייםוההתאמותשנערכובו.בספטמבר2023 העבירה המשטרהחוותדעתמשפטיתמעודכנת,ובאוקטובר2023 ,לבקשתגורמיהייעוץהמשפטי לממשלה, העבירההמשטרהלמשרדהמשפטים מסמכיםנוספיםלבקשתם. נמצא כי מסוף שנת 2022 עוסק הייעוץ המשפטי לממשלה בבחינה ובאישור של רכש והפעלהשל כלי טכנולוגי המיועדלסייע בביצועהאזנות סתר, זאתאף שכשנתיים קודם לכן כבר החלה המשטרה בביצוע הליך הרכש של הכלי הטכנולוגי. כמו כן, בשנת 2021 , עוד טרם הוצגו הכלי ויכולותיו בפני הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, הופעל הכלי במסגרת פעילות מבצעית של המשטרה. כך שבפועל המשטרה השתמשה בכליללא קבלת אישורמשפטי בנוגעלסמכותהלעשות שימוש בו. המשטרה כתבה בתשובתה כי אמנם הגורמים הטכנולוגיים במשטרה הפעילו את הכלי בטרם ניתן אישור משפטי להשתמש בו, אך הדבר נעשה בכפוף לצו שיפוטי שאישר את הפעולה. עוד כתבה המשטרה כי "מבלי להקל ראש באמור, אין בכך כדי לגרוע מההליך הסדור שהתקיים ביחס להליכי הרכש ואישור המערכת כשנה לאחר מכן. בנוסף, לאור הנהלים שנכתבו ומיסוד הליכי הרכש, הסיכוי להישנות האמור, הינו קלוש עד אפסי." בהקשר זה הבהירה המשטרה כי בהליך ההסדרה המשפטית הנוסף ביחס לכלי זה, שהתקיים באוקטובר 2023 , הופקו לקחים בנושא העברת מידע ומסמכים למשרד המשפטים ואופן ניהולהדיוניםעימם. מבקר המדינה | דוחמיוחד 99 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 משרד המשפטים כתב בתשובתו כי נוכח השתלשלות האירועים מאוגוסט 2022 , אין לראות בהליכי האישור של הכלי עיכוב שיש לזקוף לחובת הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד כתב משרד המשפטים בתשובתו כי השימוש בכלי ללא אישור משפטי אינו מוכר לגורמי הייעוץ המשפטילממשלה. יצוין כי גם לאחר הצגת הכלי בפני הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, מספטמבר 2023 עד ספטמבר 2024 לא נתנה היועמ"שית לממשלה אישור משפטי ל השתמש בכלי האמור. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי בנובמבר 2023 הוצגה חוות דעת משפטית של הייעוץ המשפטילממשלהבפניהיועמ"שיתלממשלה,אךהיאהחליטה להמתיןלדוחסופיזה של מבקרהמדינה,ורקלאחר שהוא יילמד היא תקבל החלטה בעניין. בספטמבר 2024 כתב נציג הייעוץ המשפטי למשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה כי הכלי תואם את דרישות משרד המשפטים ואת סמכויות המשטרה לביצוע פעולה מסוימת של האזנת סתר, ושאין מניעה משפטית להפעלתו. נוכח העובדה שחלף זמן רב מאז המשטרה ביקשה ממשרד המשפטים אישור להפעלתו ושטרם ניתן האישור לכך, הייעוץ המשפטי למשטרהעומדלאשר"באופןהדרגתי,הפעלהשלהמערכתלצרכיםמבצעיים".עודכתבה המשטרהלמשרדהמשפטיםכיבסיוםההפעלההראשונהיתקייםתחקיר,ועיקריממצאיו יועברולמשרד המשפטים כחלק מהליךהדיווח לגבי האזנות סתר. בישיבה העיתית לבחינת דיווחי האזנות סתר מ- 23.9.24 הסכימו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כי בנסיבות אלו שבהן נוונו יכולות בכלי בהתאם לדרישות הייעוץ המשפטי לממשלהולעמדתהייעוץהמשפטילמשטרה,הכליאינובעלפוטנציאללחריגהמהסמכות החוקית של המשטרה ועומד בדרישות החוק; לא נדרש להביא את הכלי לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה; ואישור הכלי על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה הובא לצורך יידוע משרדהמשפטים בלבד. מהנתונים עולה כי המשטרה השתמשה בעבר וכן הודיעה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים כי בכוונתה לחזור ולהשתמש בכלי מסוים להאזנת סתר החל בספטמבר 2024 בלא קבלת אישור משפטי מהיועמ"שית לממשלה בנוגע לסמכות המשטרה להפעלתו. השיהוי בקבלת האישור מ הייעוץ המשפטי לממשלה, אף לאחר ניוון היכולות שאין בסמכות המשטרה ל השתמש בהן, יעכב את הפעלת הכלי בחודשים ארוכים ועלול היה לפגוע ביכולת המשטרהלהילחם בפשיעההחמורה ולמנוע עבירות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהאישור המשתמע של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים מספטמבר 2024 לשימוש המשטרה ביכולות שיש בהן פגיעה בזכויותאדם יינתן בפירוש ובכתב, תוך ביסוסועלנימוקים רלוונטיים. ג. אישור ה שימוש בכלי לאיסוף מידע כליזה משמש אתהמשטרה משנת 2017 . בשנת2017 קבעהיועמ"ש ל משטרהכי ניתן ל השתמשב כלי לצרכיםמבצעיים, בא זורנקודתי, אףללאקבלתצו שיפוטי.כמוכןהוא הורה לחטיבתהסייבר לכתובנוהלעבודהלשימושבכלי ולהעבירו לאישורו. המשטרה כתבה בתשובתה כי הכלי עומד לבדו ואינו מחובר לשאר מערכות המשטרה. כפועל יוצא מכך וכיוון שהוא הופעל רק באזורים נקודתיים, הפעלתו באותם אזורים אינה מחייבת מבקר המדינה | דוחמיוחד 100 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הוצאת צווים שיפוטיים ואינה מעלה שאלה בעלת רגישות משפטית מיוחדת המצדיקה פנייה למשרדהמשפטים. במסגרת פעילותה המבצעית המשטרה השתמשה כשש שנים בכלי האוסף נתונים על סמך אישורשל הייעוץ המשפטילמשטרהמשנת 2017 אשר פטראת המשטרהמהצורךלקבל צו שיפוטילצורך השימוש בו. נמצא כי במשך כארבעשנים, עדלשנת2021 , האישור המשפטי לשימוש בכלי ניתן על ידי היועמ"ש למשטרה בלבד, בלי שהייעוץ המשפטי לממשלה קיבל מידע על קיומו ובלי שהונחה חוות דעת משפטית המנמקת את העמדה המתירה לעשות שימוש בכלי וכןאת העמדה ולפיה שימושזה יכולשייעשהללא צו שיפוטי. כתוצאהמצורך מבצעילהצבתהכלי,אישרהיועמ"שלמשטרהבשנת2020 ביצועמחקרחלוץ ( להלן - פיילוט) לכך. ביולי 2021 התקיים דיון לבקשת המשטרה בפני הייעוץ המשפטי לממשלה לקבלתאישור מבצעילשימוש בכ לי זה. בדיון התברר כיהכלי הופעל בנקודה אחרת כ פיילוט למשךחצישנהעודקודםהפנייהלמשרדהמשפטים.בעקבותהמידעעלהפעלתהכלי התבקשה המשטרה להפסיק את הפיילוט מאחר שנדרש אישור הייעוץ המשפטי לממשלה לשימוש בו.במהלךהדיון הוסברכילאניתןלהסתמך על הוראותבפקודתהמשטרה48 כמקור סמכות מפורש לצורך הפעלת הכלי בנקודה זו, כפי שסברה המשטרה, גם לא לצורך הפיילוט, זאתלנוכח מידתהפגיעה בפרטיות הגלומה בהפעלתו. עם זאת, במסגרת הדיון הנ"ל נת ן נציג הייעוץ המשפטי לממשלה אישור מצומצם להפעלת הכלי למשך שלושה חודשים, ובתנאי שיש צו שיפוטי בתוקף. עוד סוכם כי לאחר שלושה חודשים,ואםיימצאשישצורךואפקטיביותבשימושבכלי,יתקיים בייעוץהמשפטילממשלה דיון עקרוני על בסיס ממצאי הפיילוט. ביום 2.11.21 התקיימה ישיבה בראשות היועמ"ש לממשלה דאז שבההוצג בפניוהכלי, והוא אישראת ביצועה פיילוט בתנאים שקבעה המשנה. במרץ 2022 התקיימה ישיבה בחטיבת הסייבר, ובכלל זה יועמ"ש ה חטיב ה, כדי לסכם את ממצאי הפיילוט ולהיערך לקראת הדיון המתוכנן בנושא בייעוץ המשפטי לממשלה. בישיבה נמסר כי הפעלת הכלי הייתה בהתאם למתווה שקבע הייעוץ המשפטי לממשלה. עוד נמסר כי הפעלת הכלי תרמה מידע מודיעיני לפעילות מבצעית לסיכול עבירות ולמניעתן. הוחלט להציג לייעוץהמשפטילממשלה אתהתרומה הגדולה שלהכלי הזהלמיגורהפשיעה אל מולהפגיעה הפחותה בפרטיות. ב- 12.9.22 ,כעשרהחודשיםלאחרהדיוןהקודםשקייםהיועמ"שלממשלהדאזבנושאהפעלת הכלי,התקיימהישיבהבראשותהיועמ"שיתלממשלה,בהשתתפותנציגיהמשטרה,ובההוצג הכליויכולותיואךלאהתקבלההחלטהלענייןאישורו. ב- 25.10.22 התקיימהישיבהבראשות היועמ"שית לממשלה בהשתתפות נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה ובה ביקשה היועמ"שית לממשלה כי תגובש הנחיית עבודה משטרתית להפעלת הכלי, והיא תיבחן על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה קודם קבלת ההחלטה בדבר אישורה. בהמשך לישיבה נכתבה בייעוץ המשפטילממשלהחוותדעתמשפטיתולפיההמשטרהרשאיתלהשתמשבכלי למניעתעבירות מסוג מסוים, וזאת בכפוף להוצאת צו שיפוטי תוך יידוע בית המשפט בדבר השימוש בו. חוות הדעתהוצגהליועמ"שיתלממשלה ב- 26.3.23 ,וב- 3.4.23 היאאישרהאתהשימושבכליבכפוף לתנאים שפורטובחוותהדעת. המשטרה כתבה בתשובתה כי בשנת 2017 אישר היועמ"ש למשטרה את הצבת הכלי ואת הפעלתו בנקודות ספציפיות, במיקומים שאינם מחייבים קבלת צווים שיפוטיים. עוד כתבה המשטרה כי הפעלת הכלי במיקומים אלו אינה מעלה שאלה בעלת רגישות משפטית מיוחדת המצדיקה פנייה למשרד המשפטים. כתוצאה מצורך מבצעי להצבת הכלי בנקודות נוספות, 48 הייעוץ המשפטי למשטרההסתמךעלסעיפים3ו-5לפקודתהמשטרה[נוסחחדש],התשל"א- 1971 , כמקורסמכות להפעלת ה מערכת. סעיף 3 לפקודת המשטרה קובע בין היתר כי ה משטר ה תעסוק במניעת עבירות ובגילוין, בתפתסי עבריינים ובתביעתם לדין.סעיף 5 לפקודת המשטרה קובע את תפקידיו שלהשוטר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 101 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 אישרהיועמ"שלמשטרהבשנת2020 ביצועפיילוטשלאחריוהואפנהביוזמתולקבלתאישור ממשרד המשפטים. האישור להפעלת הכלי באותן נקודות ניתן על ידי היועמ"שית לממשלה בשנת2023 . משרדהמשפטיםכתבבתשובתוכיהעיכובלמתןהאישורשלהיועמ"שיתלממשלה נגרםעקב התמשכותתקופת הפיילוטועקבהזמןשחלףביןהצגתהדרישהשלהייעוץהמשפטילממשלה לקבלת הנחיית העבודההמשטרתיתובין מועד קבלתה אצל גורמיהייעוץהמשפטי לממשלה. הליךאישורהכליהטכנולוגי לאיסוףמידע ראוילהפקתלקחיםבשניהיבטיםעיקריים:(א) שימושהמשטרהבכליהחללכלהפחותבשנת2020 ,בעוד הבחינההמשפטיתשלמשמעויות השימוש בו והתנאים להפעלתו על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה בוצעה ביולי 2021 (ב). הליכי הבחינה של הכלי בידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה נמשכים זמן רב מדי (חלפה כשנה מהשלמת הפיילוט במרץ 2022 ועד אישור השימוש בכלי על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה באפריל 2023 ), והתמשכותם דוחה את ההפעלה של הכלי הנדרש לצורך המאבק בפשיעה. 1.5 זהות הגורם במשרד המשפטים המאשר את סמכות המשטרה להשתמש ב כלים להאזנות סתר שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים כרוך בקבלת אישור משפטי שבסמכותה להפעיל את אותם הכלים ולקבל את תוצריהם. תוצרי הכלים הטכנולוגיים - נתוני תקשורת או תוצרי האזנת סתר - יכולים לשמש לצרכים מודיעיניים בלבד או לשמש בהמשך ראיה בהליך פלילי. אם המשטרה מבקשתלהשתמשבכליטכנולוגי לשםהפקתראיהפליליתקבילה,נדרש לבצע" תיקוף ראייתי49 " שלהכליהטכנולוגי שבוהשתמשהושל התוצר שהופק ממנו. עלפי רוב,התיקוףהראייתי מתבצע עלידי מומחים בתחוםהמשפטי והטכנולוגי בפרקליטות. הגורםהמשפטיבמשרדהמשפטיםהמוסמךלאשרכיבסמכותהמשטרהלהשתמשבכליטכנולוגי מסוים הוא גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, ואילו הגורם שבסמכותו לבצע תיקוף ראייתי הוא הפרקליטות. מטרתהתיקוףהראייתיהיאלאשרכירשויותהתביעהיכולותלהתבססעלתוצרשלכליטכנולוגי כראיה במסגרת הליך פלילי, וכי אין פגם בהגשת אותה ראיה לבית המשפט. על גורמי התביעה בפרקליטות להשתכנע כי הכלים הטכנולוגיים מספקים תוצרים מהימנים, וכי התוצרים שנאספו ונקלטו בכלים אלה נשמרים כראוי, וכי הפקתהנתונים עלידי כלים אלהלא גרמה לשינוי שלהם, לעיוותם, לגריעה מהם או להוספת נתונים חדשים באופן העלול לפגוע בחקר האמת ובהגנת הנאשמים. ההחלטה אם יתבצע תיקוף ראייתי של כלי נתונה לשיקול דעתה של המשטרה, והיא האחראית לדווחלרשויותהתביעהכינעשהשימושבכליטכנולוגילצורךהפקתראיהפלילית. חטיבתהסייבר במשטרה אחראי ת ל הכנת מסמך תכולות50 לכלי המשמש להאזנת סתר, וזאת לצורך תיקופו ה ראייתי51 . 49 תיקוףראייתי-חוותדעתמשפטיתשליועמ"שהמתירהאת השימושבתוצרשמקורובכליטכנולוגיכראיהבהליך הפלילי. 50 ככלל, ב מסמך התכולותמפורטים הנתונים האלה: (א) עקרונות ההפעלה שלהכלי,כלומר כיצד מתקבליםתוצרי האזנה ותקשורת בין מחשבים. (ב) סיווג של התוצרים והסבר על מהותם (סוג תוכן התוצר, מקור התוצר כגון אפליקציה וזמן יצירת התוצר). (ג)התייחסות למידתהדיוק של התוצרולאפשרות להסיק מסקנות ממנו. 51 לצורךתיקוףראייתישלתוצרמערכתטכנולוגיתבתחוםהאזנותסתרונתוניתקשורתנדרשתהפרקליטותלהכין חוות דעת משפטית הכוללת ניתוח של תהליך האזנת סתר לשמע ולנתוני תקשורת ; אופן פעולתם של הכלים וה אמצעיםהטכנולוגייםשבשימושהמשטרה;מידתתקינותםומידתקבילותם.לצורךכךנסמכתהפרקליטותעל חוות דעת של מומחים טכנולוגיים בענייני סיגינט מטעם המשטרה, ועל מפגשי עבודה עם גורמי המשטרה מבקר המדינה | דוחמיוחד 102 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הפרקליטות, כרשות תביעה, רשאית לפעול רק בהתאם לסמכויות שהוקנו לה במפורש על פי דין, ובכללזההסמכותלהגישכתבאישום52כאשרהראיותמספיקותלאישום53 והסמכותלסגורתיקי חקירה בלי להעמיד את החשודים לדין54 . לנוכח העובדה שהפרקליטות מוסמכת להגיש כתבי אישום וראיות לבית המשפט, היא הגורם שבסמכותו לבצע תיק וף ראייתי. הדין אינו מקנה לפרקליטות את הסמכות לאשר או לשלול את סמכות המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי. אישור כאמור ניתןעלידי גורמים משפטיים, ובכללזה גורמי הייעוץ המשפטילמשטרה,ובמקרה הצורך עלידי גורמי הייעוץ המשפטילממשלה. למשל, בסמוך להפעלת כלי טכנולוגי מסוים השלימה הפרקליטות בשיתוף המשטרה את תהליך התיקוףהראייתישלהכלי,שכללבדיקתמהימנותשלתוצריםוהנפקתתעודתעובדציבור- תעודה ערוכה בידי איש משטרה שאותה המשטרה מחויבת להציג לבית המשפט אם ברצונה להגיש לו תוצרים שהופקו באמצעות הכלי כדי שישתמש בתוצרים אלה במסגרת הליכים פליליים. יצוין כי כלים טכנולוגיים מסוימים המשמש ים להאזנת סתר לא עברו תיקוף ראייתי, ולעמדת חוקרים בתחום, ביצוע התיקוף הראייתי לתוצריהם עשוי להיתקל בקשיים55 . משרדמבקרהמדינהבחןשנימקריםשבהם פעולותוכלים בתחומיהאזנותהסתרהובאו לבחינת הפרקליטות, בטרם אושרו עלידי הייעוץהמשפטילממשלה. א. אישור לשימוש בכלי טכנולוגי מסוים: באוגוסט 2011 התבקש ה פרקליטות המדינה על ידי נציג המשטרה לבדוק כלי טכנולוגי מסוים - כלי לקבלת תוצרי האזנת הסתר, שאותורכשהזהמקרובואשרהיהבכוונתהלהשתמשבולצורךאיסוףמידעבמסגרתחקירות פליליות.בספטמבר2011 העבירנציג פרקליט ותבקשהלאשראת התיקוףהראייתישלהכלי, ובאפריל 2012 אישר נציג פרקליטות נוסף למשטרה את הפעלתו לצורך הפקת ראיות קבילות בתיקי חקירה. נציג הפרקליטות קבע באפריל 2012 כי בשנה הראשונה לפעילותו המבצעית של הכלי לצורך הפקת ראיות בתיקי חקירה יבוצע ניתוח תוצרי האזנה, וכי הוצאת תעודות החיסיון והעברת החומרים לפרקליטים המטפלים יתבצעו על ידי הממונה בשיתוף הפרקליט המטפל בתיק ופרקליטהמחוזאומנהלהמחלקה.המשטרההתבקשהלדווחלממונהעלכלתיקחקירהשבו מופעל הכלי - משלב החקירה הסמויה עד לשלב החקירה הגלויה. עוד קבע נציג הפרקליטות כי בתום השנה הראשונה לפעילות המבצעית של הכלי תתבצע הערכת מצב משותפת של הפרקליטות עם המשטרה בדבר אופן הטמעת הכלי וגיבוש נוהל האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. ב- 15.4.12 כתב נציג פרקליטות לפרקליטי המחוז ולמנהלי המחלקות בפרקליטות כי הוא מאשר את קבילותו המשפטית56(כך במקור) של הכלי האמור. המקצועיים המפעילים את המערכות ועם גורמים משפטיים מחטיבת הסייבר והייעוץ המשפטי למשטרה. חוות הדעת המשפטית של הפרקליטות מועברתלידיעתו או לאישורו של המשנה לפרקליטהמדינה. 52 סעיף11 , סעיף12 א()(1 )(א)וסעיף 67 לחוק סדרהדין הפלילי [נוסח משולב,] ה תשמ"ב- 1982 . 53 סעיף62 א) לחוקסדר הדין הפלילי [נוסח משולב,]( ה תשמ"ב- 1982 . 54 בהתאם לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב,] ה תשמ"ב- 1982 , החלטת הפרקליט אם להעמיד את החשוד לדין תלויה בקיומן של ראיות מספיקות לאישום בתיק; בעניין הציבורי שבהגשת כתב אישום; ובסיכוי, בהתאם לראיות המצויות בתיק, שאם יוגש כתב האישום, ההליך יסתיים בהרשעה. יש לציין כי לעיתים ההחלטה על סגירת תיק טעונה אישור של גורם בכיר יותר כמו פרקליט המחוז או פרקליט בכיר. ככלל, בעל הסמכות להגיש כתב אישום הוא גם בעל הסמכות להורות עלסגירתהתיק בלי להגישכתב האישום. 55 להרחבהראומאמרםשלד"ראסףוינרועו"דהדסתמםבן- אברהם,איגודהאינטרנטהישראלי,סקירהמקצועית מיוחדת בנושא: "טכנולוגיות חדירה וחיפוש במכשירים חכמים ונכסים דיגיטליים על ידי רשויות האכיפה בישראל", ינואר2023 . 56 "קבילות משפטית" של מערכת להאזנת סתר הוא מונח שגוי ש משתמשים בו במסמכי המשטרה והפרקליטות, שמשמעות ו "תיקוףראייתי" או "קבילות ראייתית". עם זאת,מעיוןבתוכן המסמכים עולה כי נוסף על "התיקוף מבקר המדינה | דוחמיוחד 103 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ב- 15.8.12 העבירהייעוץהמשפטילממשלהמזכרפנימי ובוצוין,ביןהיתר, כיאישורושלנציג פרקליטות לנוהל המשטרתי וכן לעצם מתן הסמכות לשימוש בכלי הוא "תקלה המחייבת מיסוד(תהליכי) עבודהשלאישורנהלי האזנתסתר", שכן הסמכותלארושיזהנתונה רקבידי ה יועמ"ש לממשלה ולא בידי גורמי הפרקליטות. נציג הייעוץ המשפטי לממשלה השיב כי הוא שוחח על כך עם נציג הפרקליטות. משרדהמשפטיםכתבבתשובתוכיככלל,מערךהייעוץהמשפטילממשלההואשאחראילתקף מהבחינה המשפטית כלים שמעוררים שאלת סמכות לפי הדין הקיים, ואילו באחריותה של הפרקליטות לבחון את התיקוף הראייתי של הכלים הטכנולוגיים. לגבי הכלי הטכנולוגי להאזנת סתר, ככל הנראה לא התעוררה שאלת סמכות, ומהלך התיקוף שנעשה בפרקליטות היה תיקוף ראייתי שנעשה לבקשתהמשטרה ובשל הצורךלחסותחלק מהשיטהוהאמצעים. בהתייחס לתשובת משרד המשפטים, משרד מבקר המדינה מעיר כי מעיון במסמכים שהועברו מהמשטרה עולה שאישור מגורמי הפרקליטות לעשות שימוש בכלי מסוים ניתן מבלישנשען על אישורמשפטישל הייעוץ המשפטילממשלה כנדרש. ב. אישור לביצוע פעולות בכלי טכנולוגי מסוים: ב- 23.8.17 התבקש נציג הפרקליטות להתייחס לשתי פעולות ספציפיות בכלי טכנולוגי אגב דיון בתיקים המתנהלים בבית משפט לאור בקשת הבהרות מבית המשפט ובקשת התייעצות שהועברה מהמשטרה בעניין זה . עקב כך, כתב נציג פרקליטות לייעוץ המשפטי למשטרה כי לדעתו השימוש בכלי טכנולוגי מסוים מאפשר ביצוע שתי פעולות ספציפיות על פי הדין. יצוין כי המשטרה העבירה אתהתייחסותהפרקליטות לידי משרדמבקרהמדינה כחלק ממסמכיהאישוריםהמשפטיים של הכלי. מנגד, משרד המשפטים מסר למבקר המדינה כי מדובר היה במסמך שנכתב לצורך הליך ספציפיבלבד. במרץ 2018 פנתה המשטרה לפרקליטות בנוגע לדיון בצו האזנת הסתר ובמסגרתו נתבקשה עמדה משפטית להגשהלביתהמשפט.זאת, משום שבדיון במעמד צד אחדהעלה בית המשפט את שאלת מקור סמכותו של בית המשפט לאשר חדירה סמויה למכשיר קצה לצורך ביצוע האזנתסתר,זאתלנוכחהעובדהשחוקהאזנתסתרמתייחסלסמכותחדירהל"מקום"לצורך התקנה, פירוק או סילוק של ציוד האזנת סתר, ואינו מתייחס לסמכות החדירה הסמויה למחשב או לטלפון סלולרי. בעקבות זאת, הכין נציג הפרקליטות נייר עמדה משפטי שלפיו יש למשטרהסמכות,מכוחחוקהאזנתסתר,לבצעהאזנתסתרבאמצעותרכיבטכנולוגיהמוחדר לטלפון הסלולרי. עוד צוין כי במצב החוקי הקיים אין בסמכות המשטרה לבצע חיפוש סמוי. נייר העמדההוגשלביתהמשפט,והואאישר אתהבקשה לחדירה סמויהלמכשיר קצה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי בכל הנוגע לביצוע הפעולות בכלי הטכנולוגי, הפרקליטות העבירההתייחסויותשנדרשו אגבתיקיםספציפיים.אילוהיהידועלפרקליטות,שהאמצעיבו מדובר מבצע פעולההעלולה לעלות כדי חיפוש סמוי,הייתה מתעוררת שאלת הסמכותוהדבר היה מופנהלליבון מידי מול המשטרהומול מערך ייעוץ וחקיקה. בביקורת עלה כי אגב פנייה של המשטרה בנוגע לתיקים מתנהלים ביחס לשתי פעולות המבוצעות באמצעות כלי טכנולוגי, ולשם הבהרה כי המשטרה רשאית לבצע פעולות אלו במסגרת בקשה להאזנת סתר, התייחס נציג פרקליטות לכך שפעולות אלו מותרות לעמדתו על פי החוק. זאת, הגם שה כלי הטכנולוגי טרם הובא על ידי המשטרה לאישור משפטי של הייעוץ המשפטילממשלה. הראייתי"שנתןהגורםבפרקליטות,קריהשימושבתוצריהכליכראייהבמשפט,אישרההפרקליטותלמשטרהכי בסמכותה להשתמש בכלי. מבקר המדינה | דוחמיוחד 104 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה הם הגורם המוסמך במשרד המשפטים לבחון ולאשר שימושבכליםלהאזנותסתר מתוךראייהרחבהוכוללת,וטרםדיוןבשאלתהתיקוףהראייתי ואפשרותהגשתבקשותמסוגזה. לדעתמשרדמבקרהמדינהההקפדהעלכךשגורמיהייעוץ המשפטי לממשלה הם שיקיימו הליכי בחינה ואישור של כלים טכנולוגיים להאזנות סתר היא מהותית. באשרלגורמי התביעה הפועלים להגשת כתביאישום בבתימשפט ולביסוסם הראייתי , נדרשתהקפדה כי הליכי תיקוףראייתיהמתבצעים אגב התייעצויות המתקיימות בקשרל תיקים מתנהלים, ייעשולאחרשמתקבל אישור משפטילשימוש בכלי. על משרד המשפטים להקפיד על תהליכי אישור סדורים של הגורמים המוסמכים ולמסד הליכי עבודה כדי להבהיר כי המענה על שאלת סמכות המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי יהיה באחריות גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. זאת, בעוד הפרקליטות נדרשת לבחון את תיקופם הראייתי של הכלים. ✰ בשניהעשוריםהאחרונים המשטרה רכשהופיתחהבעבודתהשורהארוכהשלכלים טכנולוגיים בעלי יכולות נרחבות בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. הפעלת כלים אלו נחוצה למשטרה לצורךמילויתפקידהבעיקרלמולהמאבקבפשיעההחמורה,ואולםלהפעלתםפוטנציאלפגיעה ניכר בזכות לפרטיות וכן בזכויות חשודים. החקיקה והאסדרה הקיימות בכל הנוגע לשימוש בכלים אלו אינן מניחות את התשתית הנורמטיבית המספקת לשימוש בכלל האמצעים ובכלל המתוויםשבידי המשטרה. המשטרה כתבה בתשובתה כי אין חולק שנדרש לעדכן את החקיקה ולהתאימה למציאות הטכנולוגית,אולםכלעודהחקיקהלאעודכנה,המשטרהרשאיתואףמחויבתלהשתמשבמסגרת סמכויותיה התואמות את הדין היום, וכך היא פעלה "באופן עקבי, בזהירות, באופן סדור, תוך הפעלת שיקול דעת, ועל בסיס אישורים מטעם הייעוץ המשפטי למשטרה, הפרקליטות או היועמ"שלממשלה." משרד המשפטים כתב בתשובתו כי לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה יש להבחין בין המקרים שבהםנדרשתיקוןחקיקה(כגוןהסמכותלביצועחיפושסמוי)לביןמקריםשבהםהייעוץהמשפטי לממשלה מצביע על הצורך בהסדרהחקיקתיתלשם טיובההסדר החוקי,הבהרתו ועיגונו. מהדוגמאות המוצגות בפרק זה, ו בהי עדרה של הסדרה חקיקתית , עולה כי נדרש שהאישור המשפטילשימושבכליםי י עשהבאופןמוקפד, תוךבחינהמפורטתומעמיקהוניתוחמפורטשל המתוויםלהפעלתהכליםלמולהמישורהמשפטי,וכלזאת כדי להבטיחפעולהבמסגרתהוראות הדין וקיום האיזונים המשפטיים הרגישיםביןהצרכים המבצעייםלבין זכויות האזרח. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה קבעה כי בנושאים בעלי רגישות מיוחדת או בעל י השלכות בתחומי העונשין תיעשה פנייה של היועצים המשפטיים לרשויות השלטון לקבלת אישור משפטי מהיועץ המשפטי לממשלה, המשנים לו או מהייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. דוח צוות מררי אף קבע בדיעבד כי במקרה של שימוש ב כלי טכנולוגי נדרש היה להביא את הכלי על כלל מאפייניולאישור גורמי הייעוץ המשפטילממשלה. ממצאיושלפרקזהמלמדיםכיהליכיהבחינההמשפטיתשללכלים הטכנולוגייםוהליכי אישור השימוש שהתקיימו בשנים האחרונות היו לקויים, חסרים ובלתי סדורים כמפורט בתרשים שלהלן: מבקר המדינה | דוחמיוחד 105 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים4 : סיכום הליקויים בהליכי הבחינה והאישור המשפטישל כלים טכנולוגיים ומתווי ה התקנה באמצעות כליםאל ה עלפי ממצאיהביקורת,בעיבוד משרדמבקר המדינה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 106 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מהממצאים בפרק זה עולה כי: א. ככלל, לאורך השנים, בחלק מהמקרים המשטרה לא עירבה את הייעוץ המשפטי לממשלה בהליכי הבחינה המשפטית ובהליכי האישור של השימוש בכלים טכנולוגיים. בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים, ועל אף המשמעויות המשפטיות המורכבות, הסבוכות והרגישות הנוגע ו ת להפעלתם, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא גילו מעורבות בבחינתם, ולעיתים לא היה בידם מידע טכנולוגי שרלוונטילכלים אלו ופירוט היכולותשל כל אחד מה ם. ב. במשך שנים השתמשה המשטרה בכלי ם טכנולוגיים שהותקנו על טלפונים סלולריים או מחשביםבלישאלוהועברולידיעת גורמיהייעוץהמשפטילממשלה.כמוכןאףלאהתקיים דיוןמשפטי עקרוני בנוגע לעצם הטמעת כלי ם אלו בעבודתהשלה משטר ה. ג. נמצאו שלושה כלים שחטיבת הסייבר אישרה בלא שנשענה על חוות דעת מפורטות של היועמ"שלמשטרה המנתחותאתמתוויההפעלהואתהיכולותהטכנולוגיותבראיההיבטים המשפטיים תוךהבהרת השיקוליםשנשקלו והאיזונים המשפטיים שיושמו. ד. הייעוץ המשפטי של המשטרה נתן אישורים לארבעה כלים טכנולוגיים ולחמש פעולות המבוצעותבתחומיהאזנותסתרונתוניתקשורתבלאיידועגורמיהייעוץהמשפטילממשלה ובלאשאלונשענועלחוותדעתמפורטות המנתחותאתההיבטיםהמשפטייםוהטכנולוגיים הגלומים בשימוש בכליםאלו. ה. שני כלים טכנולוגיים ושני מתווי פעולה שאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה בלבד נמצא ו בדיעבד על ידי צוות מררי חורג ים מתחום סמכות המשטרה, זאת לאחר שכבר נעשה בהםשימוש במשך שנים מספר. להלןלוחהמרכזאתהממצאים בעניין התמשכות הליכי הבחינההמשפטית והליכי האישורשל השימוש בכלים טכנולוגיים במשטרה ואצל גורמי הייעוץ המשפטי: מבקר המדינה | דוחמיוחד 107 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לוח1 : משך הליכי הבחינה המשפטית והליכי האישור של השימוש בכלים טכנולוגיים, 2012 - 2023 הכלי האישור יידוע אישור יידוע יידוע אישור הטכנולוגי המשפטישל יועמ"ש יועמ"ש הפרקליטות היועמ"ש היועמ"ש חטיבת המשטרה המשטרה לממשלה לממשלה הסייבר א נובמבר2012 נובמבר אין(2) אוגוסט2017 דצמבר מאי2023 (4) 2012 2018 ב(3) דצמבר2020 דצמבר אין(2) אין(2) ינואר מאי 2023 (4) 2020 2022 ג אין(2) אין(2) אוגוסט אין(2) ינואר אוגוסט 2011 2022 2022 (1) ד אין(2) אין(2) ספטמבר אין(2) ינואר אוגוסט 2014 2022 2022 (1) ה(5) אוקטובר אוקטובר יש אין(2) ספטמבר דצמבר 2020 2020 2022 2022 (4) ו(3) פברואר 2012 אין(2) אין(2) אוגוסט2011 אין(2) אין(2) ז(3) אין(2) אין(2) יוני2022 אין(2) אין(2) אין(2) ח יולי2017 אין(2) אוגוסט אין(2) יולי אפריל2023 2017 2021 ט מאי2018 יולי נובמבר אין(2) אין(2) אין(2) 2018 2019 עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. (1) הכלילא אושר עלידי צוות מררי, הכלי אינו עוד בשימוש (2) אין תיעוד לאישור (3) כלים אלו לא נדונו במסגרת הדוגמאות שהובאו בפרק זה. התייחסות מפורטתבעניינם מובאת בהמשך הדוח. (4) אישור התקשרות בכפוף לביצוע ניוונים. (5) מדובר בכלי שבמועדהביקורתהיה מצויבשלב פיילוט. ביסודושל פרק זה עומדאפואליקוימערכתי ויסודי בהליכי הבחינה והאישורשהתקיימו קודם השימוש בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים ומתווי פעולה בעלי יכולות ע ו צמתי ות ופוטנציאל פגיעה נרחב בזכויות הפרט. הטיפול הלקוי בנושא זה נבע ביסודו מדרכי הטיפול של המשטרה בנושא ומהדפוס ו לפיו היא בחרה להסתפק באיש ור השימוש בכלים לאחר בחינה משפטית פנימית, לרוב שלא על סמך חוות דעת מפורטות ותוך הימנעותמהעל את שאלות משפטיות בדבר העמידה בגדרי הסמכות הקבועה בדין לבחינה עקרונית ופרטניתשל הייעוץ המשפטילממשלה במשרדהמשפטים ובלי לקבלאת אישורושל היועמ"ש לממשלה. התנהלותזוהתמשכהלאורךשנים.עקבכךנמצאוחמישהמקריםשלשימושבכליםטכנולוגיים ובמתווים שהמשטרה הציגה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה: בנוגע לשני כלים ולשלוש פעולות ההכרעה בעניינם התעכבה (בין שנה לחמש שנים) אף שהם נדרשו לעבודת המשטרה. במקרה אחד החליט היועמ"ש לממשלה להגביל את השימוש במתווה הפעולה ללא פירוט הנימוקים העומדים בבסיס החלטה זו. משטרת ישראל מסרה כי בנוגע להליכי הרכש ו אישור השימוש בכלים טכנולוגיים, החל משנת 2022 היא פועלת ל הפיק לקחים בתחום, ובין היתר היא פועלת לעיגון נהלים בנושא, טיוב הליכי העברתה מידע הו מסמכים למשרדהמשפטים ו אופן ניהולהדיונים עימם. משרד המשפטים כתב בתשובתו שאין בסיס לטענה בדבר קיומה של חובה של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ליזום בדיקה של כלים טכנולוגיים, שאינה מבוססת על תשתית עובדתית, וכן איןבסיסלטענהזוגםמעצםהמעורבותשישליועמ"שלממשלהבהליכיפיקוחובקרהשלהאזנות סתר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 108 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תשובתמשרד המשפטים משקפת עמדה פסיבית של גורמי הייעוץהמשפטי לממשלה בסוגיית חובת הפיקוח והבקרה של גורמי הייעוץ המשפטי על המשטרה המשתמשת בכלים טכנולוגיים בכל לולצורךהאזנתסתרבפרט,המצוי יםבליבתההליךהפלילי,שישבהםמשוםחששלחריגה מסמכות,ומגלמיםפוטנציאללפגיעהיסודיתבזכויותהפרט. עמדהזו אינהמתיישבתעם האמור בהנחיית היוע מ"ש לממשלה, ואין לה הצדקה נוכח אינדיקציות שהיה בהן כדי לעורר שאלות בנוגע לסמכות המשטרה לעשות כן; כמו כן עמדה זו אינה עולה בקנה אחד עם המעורבות המהותיתשישליוע מ"ש לממשלה,בכובעוכממונהעלמערךהתביעה,בהליכי הפיקוחוהבקרה עלהאזנותסתרונתוניתקשורת, ואינהמתיישבתעם הליכיהאכיפהבכללוב נוגעלליוויחקירות רגישות שבהן נעשה שימוש בכלים הטכנולוגיים בפרט - אשר צריכים לעורר את הייעוץ המשפטילממשלהלבדוק ביוזמתו שימוש בכלים שונים. נוכח פוטנציאל הפגיעה של כלים אלה בזכויות הפרט, נדרש שהמשטרה תקיים בנוגע להם בחינה משפטית מקדימה באופן מעמיק, מקיף ומפורט שבמסגרתה תינתן הדעת לכל ההיבטים והשאלות המשפטיות. כמו כן נדרש כי המשטרה תעביר כלים שבעניינם עולה שאלה בדבר עמידתם בגדרי הסמכות הקבועה בדין או שהם מגלמים סוגיות משפטיות עקרוניות וסבוכות והשלכות בתחומי העונשין לבחינה עקרונית ופרטנית ולאישור של הייעוץהמשפטי לממשלה. כמו כן, ולאור חשיבותם של הכלים הטכנולוגיים המשמשים את המשטרה במאבק בפשיעה החמורה הפוגעת ברקמת החיים במדינה, על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה להכין תוכנית עבודה לצורךניהול,ייעול ותיעדוף הטיפול בפניות המשטרה בנושא זה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי הייעוץ המשפטי לממשלה פועל על פי תוכנית עבודה סדורה, והוא מפנה משאבים לפניות דחופות. עוד הוא כתב כי הבקשות מהמשטרה מגיעות ללא התרעה מוקדמת ולכן תוכנית העבודהולוחותהזמנים בהקשר זה אינם יכולים להיקבע מראש. עוד ביקשמשרדהמשפטיםלהתייחסלגישהלפיהחובהעלגורמיהייעוץהמשפטילממשלהליזום בדיקה של כלים טכנולוגיים שיש בהם משום חשש לחריגה מסמכות ומגלמים פוטנציאל לפגיעה בזכויות פרט. לעמדתו, גישה זו המחייבת נקיטת פעולה יזומה אינה תואמת את המשאבים הארגוניים העומדיםלרשות הייעוץ המשפטילממשלה בתחום זה. מוצע כי תוכנית העבודה של הייעוץ המשפטי לממשלה תכלול מספר היבטים: ( א) בחינת השינויים הנדרשים בהקצאת המשאבים הארגוניים לצורך מתן ייעוץ משפטי יזום המגלם גם מומחיותטכנולוגית לטיפולבשימושבכליםטכנולוגיים; ב)( הצבתיעדיםולוחותזמניםקצובים לסיום הטיפול בבקשות למתן אישורים משפטיים; (ג) סיום הטיפול בבקשות לאישורים משפטיים אשר הונחו על שולחן גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה זה מכבר ושניתן להצביע בעניינן על מקור סמכות בדין הקיים, באופן שיבטיח כי המשטרה תשתמש בכלים טכנולוגיים חדשניים ועדכניים בהתאם לסמכותה. כמו כן יש להקפיד שהגורם המוסמך לכך במשרד המשפטים יאשר למשטרה את השימוש בכליםאלו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 109 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 2 . ביצוע האזנות סתר 2.1 מבוא לפיהחוק,האזנתסתרהיאהאזנהללאהסכמהשלאישמבעלי השיחה,המוגדרים בחוק:הדובר, הנמען,המשדרמסראוהמקבלמסר57 .בבקשהלבצעהאזנתסתריפורטוזהותהאדםאשרהותרה האזנהלשיחותיווכןזהותהאמצעיהמיועדלשדראולקבלאת המסר(קוטלפוןאומכשיר),מקום השיחותאוסוגהשיחות58.ניתןלהאזיןלאדםאולאמצעילהעברתהמסר בכפוףלקבלתצוהאזנת סתר (להלן - יעד האזנה ואמצעי מואזן, בהתאמה). בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה הקיימותכיום :דיבורפניםאלפנים,דיבורבאמצעותמכשיראותשדורתשלמסריםביןמחשבים. א. תהליך האזנת הסתר ה תהליך כולל הוצאת צווים והיתרים להאזנת סתר, איסוף תוצרי ההאזנה, מיון התוצרים, הפקתם והגשתם במסגרת ההליך הפלילי, והוא מורכב ומעורבים בו גורמים רבים במשטרה ובפרקליטות. תהליךהאזנת הסתרנחלקלשלושה שלביםעיקריים: (1) הכנת בקשותלהאזנת סתר, הגשתן ואישורן. (2) התקנת כלים לצורכי האזנת סתרואיסוף תוצריהאזנה. (3) הפק ה ושימוש בתוצרי ההאזנה. לבקשת משרד מבקר המדינה, המשטרה שלפה מאגרי נתונים על האזנות סתר ממערכות ממוחשבות שונות, לרבות המערכת לניהול צווים, מערכות לאחסון מסמכים מסווגים, יומני מבצעים, מערכות לניהול מודיעין וחקירות והכלים המבצעיים. מנתוני המשטרה עולה כי בשנים2019 - 2021 הכינה המשטרה14,284 בקשותלקבלת צוויהאזנת סתר מסוגים שונים. משרד מבקר המדינה ניתח את מאגרי הנתונים והמסמכים, עיין בכלים הטכנולוגיים, ובחן לעומק מקרים שהעלו חשש לביצוע פעולות בניגוד לנהלים או שחורגות מהוראות הדין: בין היתר,בתחומיהגשתהבקשותלהאזנתסתר, התקנה של כליםטכנולוגיים,הפקהשלתוצרים אסורים ושימוש בהם. מרביתבחינות עומק אלולאהתבצעו באופןאקראי, אלאהתבססו על מידעראשונישעלהממסמכיהמשטרהומאגריה.משכך,בחינותהעומקשלהמקריםהתבצעו ללא תלות בסטטוס הפרשייה המודיעינית או תיק החקירה, אך בדיקת המקרים נעשתה תוך יידועהמשטרהולאחר קבלתעמדתה. עוד יובהר כי בחינת העומק של המקרים התבצעה תוך בדיקת שאלת עצם חוקיות הפעולה, ומשכך, אין היא הוגבלה למקרים בהם נעשה שימוש ראייתי59 בתוצרים שהתקבלו תוך ביצוע פעולות אסורות. אין מן הנמנע כי במקרים בהם אותרו פעולות אסורות, לא נעשה שימוש ראייתיבתוצרים והתיקים לא הבשילולכדיהגשת כתב אישום במהלךהביקורת. לפי דיווחי המשטרה לכנסת עולה כי בחלוף כ- 20 שנה גדל מספר הבקשות להאזנות סתר שהוגשולבתיהמשפטפישלושה(כ- 1,000 בקשותבממוצעבשנים2003 - 2005 ,ועדלמעלה מ- 3,000 בקשות בממוצע בשנים2019 - 2021 ) 60 . 57 סעיף 1 לחוקהאזנתסתר. 58 סעיף6 ד) לחוקהאזנת סתר.( 59 שימושראייתי-הגשתחומרכראייהבהליךפליליבהתאםלפקודת הראיותוהנחיותפרקליטהמדינה,כדילבסס עליופסקדין.הגשתהחומרנדרשתבמישורהדיוניוהמהותילשםהוכחתעצםקיומושלהחומר,העמדתובמבחן מהימנות בפני בית המשפט, וכהבאתו כראיה לאמיתות תוכנו. לעניין שימוש ראייתי בתוצר האזנת סתר, יובהר כישימושראייתיעשוילהתקייםלאחרשנעשהשימושבתוצריההאזנהעלידיגורםמשטרתיורקלאחרשהוחלט על הגשתכתב אישום בתיק חקירה. 60 אתר הכנסת, ועדת החוקה חוק ומשפט, דיווח לפי חוק האזנת סתר, ה תשל"ט- 1979 פורסם במרשתת.)( מבקר המדינה | דוחמיוחד 110 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשטרהציינהבתשובתהמיוני2024 כי לעמדתהישלהתייחסלמספרהיעדיםשהאזינולהם בפועל מתוך כלל האנשים שנפתח נגדם תיק חקירה בעבירת פשע באותן שנים. כמו כן, יש להתייחס לשיעור התיקים בהם הוכנו בקשות להאזנות סתר, ולפי בדיקתה אחוז הבקשות ל האזנתסתרשהוכנו מתוך כללתיקיהפשעשנפתחובאותןהשניםעומדעלכ- 4.5% . עודהיא מסרה בתשובתה מינואר 2025 כי ישלכלול בבחינת הגידול במספר הבקשות את נתוניהגידול הטבעי שלהאוכלוסייה,התמורות הטכנולוגיותוהריבוי באמצעי תקשורת. משרד מבקר המדינה מבהיר כי בהתאם לגדרי הסמכות שהוגבלו בדין ואף לפי תפיסת המשטרה כפי שהיא מסרה בתגובתה, לא כלעבירתפשע מצדיקה שימוש בהאז נת סתר. ולכן, פרק זה בדוח הביקורת בוחן בעיקר את השינויים שנעשו עם השנים בתהליך האזנות הסתר עצמו,ובין היתרגם לנוכח התפתחויותבפשיעההרלוונטיותלתחום זה,ולא בהשוואה לנתוני ה פשיעה בכללות ם. שלא בשולי הדברים, יצוין כי שיעור הגידול של אוכלוסיית ישראל כולה בין התקופות עומד על כ- 42% ואילו שיעור גידול מספר המנויים לטלפונים סלולאריים עומד על כ- 105% 61ונתונים אלו אינם עולים בקנה אחד עם עלייה של כ- 300% במספר הבקשות. ב. המערכות הממוחשבות לניהול תהליך האזנות הסתר וחשיבותן בשנים האחרונות השתרשה התפיסה שהמינהל הציבורי אינו יכול להיות יצרני ויעיל ללא תמיכה של מערכות מידע טכנולוגיות. למערכת מידע טכנולוגית יש שתי תכליות עיקריות - אוטומציה של תהליכי עבודה, ותמיכה בהליכי קבלת ההחלטות מבוססות נתונים62 . שימוש נכון בטכנולוגיות מידע אף עשוי להפחית פערי מידע במסדי נתונים של גופי הממשלה, ואלו הוכרו בשורה של החלטות ממשלה63 . בשנת2018 הוטמעה מערכת לניהול צוויהאזנת סתר במשטרה.לפיחטיבת הסייבר, הדרישה להקמת המערכת לניהול צווים הוכנה בשנת 2013 בשל העובדה כי היעדר מערכת מרכזית לניהול צווים היא פער מהותי במערך הסיגינט והדסק המודיעיני, ובפרט כדי למנוע אפשרות עריכה בדיעבד של בקשות. מטרות המערכת הן ליצור מאגר לניהול צווי האזנת סתר, ביצוע מעקב אחר הצווים והטיפול בהם ולאפשר מעקב אחר יעדי האזנה. לאחר הקמת המערכת, החטיבהאף הנחתהכיניהולפנקסיהאזנותסתר, שבוהיאחבהעלפידין,יעבורתהליךלניהול ממוחשב. הקמתהמערכתוקידוםתהליכיהדיגיטציהבחטיבה עומדיםבקנהאחדעםחשיבות המערכות הממוחשבות שבשימוש המודיעין, ככלי עזר מרכזי שמאחסן מידע המתקבל באופן שוטף, מאפשראת איתורו ושליפתו בכלעתומשמש לעבודת החטי בה בכללותה64 . לעמדתמבקרהמדינה, חשיבות השימוש שלהמשטרה במאגר מרכזילניהול צוויהאזנתסתר המבוסס על המערכת לניהול צווים אף גדל ה לנוכח הגידול בהיקפי האזנות הסתר בעשורים 61 לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בין השנים 2003 - 2005 היקף האוכלוסייה בישראל היה כ- 6.7 - 6.9 מיליון אנשים, ובין השנים 2019 - 2021 היקף האוכלוסייה בישראל היה כ- 9.1 - 9.4 מיליון אנשים. לפיכך, גידול האוכלוסייהביןהתקופותהיהכ- 2.8 מיליוןאנשיםובשיעורשלכ- 42% .לפיאומדניונתוניאיגודהטלקומוניקציה הבינלאומי בישראל היו כ- 6.6 - 7.7 מיליון מנויים לטלפונים סלולריים בין השנים 2003 - 2005 ובין השנים2019 - 2021 היו כ- 11.7 - 12.5 מנויים לטלפונים סלולריים. לפיכך, גידול מספר המנויים בין התקופות עמד על כ- 6.4 מיליון מנויים ובשיעור של כ- 105%. מגמת הפשיעה לפי נתוני משטרת ישראל מזה מספר שנים היא של ירידה במספרתיקיהחקירה.לפיהשנתוניםהסטטיסטייםשלהמשטרהבשנים2003 - 2005 היובין519-495 אלףתיקי חקירה והסתמנה ירידה של כ- 2% , בין השנים 2019 - 2021 היו בין 286 - 305 אלף תיקי חקירה והסתמנה עלייה שלכ- 1%,בין התקופות הסתמנה ירידה שלכ- 40% אך ייתכןוזונובעתמפערים שוניםבאיסוף המידע. 62 overnment information G מדריך האו"ם למערכות מידע ולניהול יעיל של טכנולוגיות מידע במגזר הציבורי - systems - A guide to effective use of information technology in the public sector for developing countries ST/TCD/SER.E/28 , עמ',4 , 22-23 . 63 החלטת הממשלה 4028 , "חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה - המשך הדיון" (25.12.11 ;) החלטת הממשלה 1933 "שיפור העברת המידע הממשלתי והנגשת מאגרי מידע ממשלתיים לציבור,", (30.8.16 ;) החלטת הממשלה 4753, "הגברת השימוש במידע ממשלתי לצורך שיפור המדיניות הממשלתית והעברת האפקטיביות של פעולות הממשלה" (24.11.19 ;) 64 משטרתישראל, תורת המודיעין של משטרת ישראל ,התשס"ג- ינואר3 200 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 111 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 האחרונים ובשל חובת הדיווח על ביצוע האזנות סתר לכנסת ישראל בציון מספר ההיתרים,, מספר יעדי ההאזנהוכיו"ב , בהתאםל חוק האזנת סתר65 . ג. מעמד ההנחיות הפנימיות של המשטרה לנוכח ה פערים בהסדרה החקיקתית משרד מבקר המדינה עוסק בפרק זה בהנחיות הפנימיות של המשטרה בתחום האזנת הסתר, ואלו מהוותבחלק מהמקריםנורמות שעל בסיסן אותרו ליקויים בעבודתהמשטרה. בתשובת המשטרה לדוח נטען לא אחת כי ההנחיות הפנימיות של המשטרה (נהלי החטיבה והנחיות עבודה) אינן תולדה של סעיף חוק או תקנה, אלא תולדה של מגבלות שהמשטרה השיתה על עצמה בנהליה הפנימיים מתוך הבנת החשיבות והרגישות המתבקשת בנושא. ולכן, ה משטר ה תמהה על ממצאי הביקורת הנוגעים להנחיות אלו. מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הנחיה מינהלית הקובעת במפורש חובה לבצע פעולה, היא הנחייה מחייבת לכל דבר ועניין עד לתיקונה. כל עוד ההנחיה המחייבת תקפה, סטייה ממנה מלמדתעלהתנהלותפגומהשלהמשטרה.קלוחומר,כאשרההנחיותהפנימיותשהוצאותחת ידי חטיבת הסייבר מטרתן הסדרה של פרוצדורה מורכבת ורגישה בתחומי האזנת הסתר. ההנחיההפנימיתהיאכליעזרבעלחשיבותמשפטיתהמסייעלרשותהמינהליתלוודאכיהיא הפעילה את סמכותה בהתאם למגבלות הדין, בהתאם לעקרונות היסוד של המשפט המינהלי לרבות חובות של תיעוד פעילותה, ובפרט בהאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים בהתאם לתחומיגבולותיה הנוקשים והקפדניים שלהסמכות. 2 2. הליכי הגשת בקשות להאזנות סתר הבקשה להאזנת סתר היא אבן היסוד של שימוש המשטרה באמצעים להאזנת סתר ו בכלים טכנולוגיים . דוחות יהם של מבקר המדינה ושל צוותים ממשלתיים עסקו במשך השנים בהליך הגשתהבקשותלהאזנותסתר,אולםבדוחותאלהלאנידוןהיבטה האזנהלתקשורתביןמחשבים. כמוכן, צוותמררילאהתבקשלעסוקבתהליךהגשתהבקשותלהאזנהלתקשורת בין מחשבים66 . פרקזהיידוןבמפורטבתהליךהגשתהבקשותבכללותו,אופןמילויטפסיהבקשהונימוקיהבקשה בותהליכי האישור של בקשות מיוחדות, וזאת הן לגבי האזנות לשמע והן לגבי האזנות לתקשורת ביןמחשבים. לפי פסיקת בית המשפט העליון, "אין ספק כי האזנת סתר היא כלי רב עצמה ואולם לצד היותה כלי משמעותי לקידום החקירה, טמון בה פוטנציאל לפגיעה קשה בפרטיותם של נחקרים. משכך, יש נה חשיבות של ממש לפיקוח שיפוטי - בזמן אמת - על רשויות החקירה" 67. לאור תפיסה זו המקדשת את הפיקוח על עבודת המשטרה, יש חשיבות רבה לתפקיד המשטרה בהכנת הבקשות להאזנותסתר . אלו מהוות בסיסלקבלתהחלטות שיפוטיות. השלב הראשון בתהליך האזנת סתר הוא הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן. שלב זה נחלק לכמה תתי- שלביםעיקריים, כמתואר בתרשים שלהלן: 65 סעיף6 ז)( לחוקהאזנתסתר. 66 עבודתצוותמרריהתמקדהבבחינתהטענותשהועלוכלפיהמשטרהב"פרשתפגסוס," ולפיהןהיאביצעההאזנות סתרבאמצעותכליםטכנולוגייםללאצו.דוחהבינייםשלצוותמררימצאכילאנעשהשימושבכלים טכנולוגיים לצורך האזנת סתר לגורמים ששמותיהם פורטו ב"פרשת פגסוס". גם הדוח המסכם את פעילותו של צוות מררי, שהוכן באוגוסט 2022 עסק בפעולת המשטרה להאזנות סתר מכוח צו או היתר, ומצא כי למעט ארבעה מקרים,, המשטרה לא הפעילה כלים טכנולוגיים המיועדים להאזנת סתר ללא היתר מ ינהלי או צו שיפוטי מתאים. הצוות לא עסק באופן מילוי הבקשות על ידי המשטרה למעט בנוגע למילוי דרכי ההאזנה המבוקשות על ידי המשטרה ואזכור השימושבכלים טכנולוגייםאגבהאזנת הסתר. 67 רע"פ 1089/21 מ"י נ' אליצור אטיאס פורסם במאגריםממוחשבים,( 29.9.21 .) מבקר המדינה | דוחמיוחד 112 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים5 :תהליך הכנת בקשותלצוויהאזנתסתרעד לאישורן על פי מידע שנאסף בביקורת, בעיבוד משרד במקר המדינה68 . 68 לפיחוקהאזנתסתר,האזנהלשיחה המתקיימתברשותהרבים אינהדורשתהיתרוניתןלבצעה בתנאיםשפורטו בחוק; רשותהרבים מוגדרתכמקום שאדםסביר יכולהיה לצפות ששיחותיו יישמעובה ללא הסכמתו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 113 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שלב י הטיפול בבקשות: מטבעהדבריםחלקמהבקשותלהאזנתסתרשהכינההמשטרה לאמומשו,ולהלןיובאביאורלגבישלביהטיפולהשוניםבבקשות: הוכנו- היחידההחוקרתהכינה בקשות. בקשות אשר לא הוגשו לבית המשפט ונותרו בסטטוס 'הוכנו' הן בקשות שגורמים במשטרה לא אישרו להגיש אותן; הוגשו - הבקשות הוגשו לבית המשפט. בקשות אשר הוגשו אך ביתהמשפטדחהאותןאוהמשטרהמחקהאותןבטרםנתקבלההחלטהשיפוטיתנותרובסטטוס הוגשו;'' אושרו - בית המשפט אישר את הבקשות. בקשות אשר אושרו אך המשטרה לא מימשה אותן נותרו בסטטוס 'אושרו.' מומשו - המשטרה ביצעה האזנת סתר. יובהר כי עשויות להיות סיבות שונות לכך שבקשה הוכנה אך לא עברה את אחד השלבים שתוארו, בין היתר מטעמים אופרטיביים או בשל התפתחויות בחקירה. משרד מבקר המדינה בחן את שלבי הטיפול בבקשות ואתמספרהבקשותשהגיעולכלשלב.לאורטבעושלהליךאישורהבקשה,מספרהבקשותשהגיעו לכל שלב הלך ופחת. בתרשים שלהלן יוצגו ממצאי בחינתו: תרשים6 : מספרהבקשות להאזנות סתר(מסוגשמע ותקשורת בין מחשבים) שהגיעולשלבי הטיפולהשונים, 2019 - 2021 עלפי נתוני המשטרה, ב עיבודמשרדמבקר המדינה. מן התרשים עולה כי בשלוש השנים האחרונות הייתה מגמה מעורבת בנוגע למספר הבקשות להאזנות סתר. שיעור הפחת של הבקשות שהוגשו ואושרו מתוך הבקשות שהוכנו נותר קבוע (כ- 6% מהבקשות שהוכנו נשללו על ידי הגורמים הפנימיים במשטרה לפני הגשתן לבית המשפט, וכ- 4% נמחקועלידיהמשטרה אונדחובביתהמשפט.)עודעולהכישיעורהבקשותשמומשו ביחס לאלו שאושרו בכל שנה אינו עקבי. מנתוניהמשטרהעולהכיבשנים 2019 - 2021 שללההמשטרהכ- 6% מהבקשותשהוכנומהבקשות להאזנתסתרמסוגשמעשהכינההיחידההמזמינה69במסגרתהליךבקרהפנימי;כ- 4% מהבקשות שהוגשו נדחו על ידי בית המשפט או נמחקו על ידי המשטרה לפני שהתקבלה החלטה שיפוטית 69 יחידה מזמינה - יחידת חקירות או דסק מודיעין המבקשת לבצע האזנת סתר לשם טיפול בחקירה או פרשייה מודיעינית. מבקר המדינה | דוחמיוחד 114 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בעניינן; כ- 7% מהבקשות שאושרו לא מומשו. יוצא אפוא כי לפי רישומי המשטרה כ- 16% מהבקשות שהוכנולא מומשו מסיבות שונות. עוד עולה כי בשנים 2019 - 2021 שללה המשטרה כ- 7% מהבקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שהכינה היחידה המזמינה במסגרת הליך הבקרההפנימי; כ- 4% בקשות נדחואו נמחקו לפנישהתקבלההחלטהשיפוטיתבעניינן;ואילולגבי 86% בקשותלאאותרהאינדיקציההמעידה כי הבקשה מומשה לאחר אישורה. יוצא אפוא כי סך הכ ול לגבי כ- 88% מהבקשות שהוכנו לא אותרה אינדיקציה המעידה על מימושן. המשטרהמסרהבתגובתה,שבאופןטבעיולנוכחמורכבותהאזנותהסתרלתקשורתביןמחשבים, שיעור המימוש של בקשות מסוג זה קטן יותר משיעור הבקשותלהאזנה לשמע. כמו כן,המשטרה ציינה כי חלק מהמסמכים המעידים על מימוש צווי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים אותרו ביחידותהמשטרה ו לא במערכתלניהול צווים וייתכן כי שיעור המימושגבוה יותר. בשנת 2013 החלה המשטרה לפתח את המערכת לניהול צווים, בתקופה בה חלה עלייה ניכרת בהיקף פעילותה בתחוםהאזנותהסתר, ובכך הניחהאת אבןהיסודלניהולתקין של סמכויותיה בעידןהדיגיטלי ול טיפול בנתוניהעתקשמקורם בתהליכי העבודה בתחום זה. עםזאת,מנתוני המשטרהעלאודותסטטוסהבקשותלהאזנתסתרו מליקוייםשיפורטו בהמשך הדוח, ניתן ללמוד על פערים בתיעוד במערכת הממוחשבת לניהול צווים: (א) ש יעור הצווים שהמשטרה מממשת בפועל גדול משיעור הצווים שסומנו במערכת ככאלו; (ב) קיימים פערים משמעותיים בתיעוד מימוש ה בקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לעומת מימוש הבקשות להאזנת סתר לשמע; (ג) עולה חוסר עקביות במימוש הצווים לאורך השנים. היעדר הרישום התקין, המהימן והמלא של נתוני מימוש האזנות הסתר מקשה את ניתוח תהליכי העבודהשל המשטרה ואת בחינת נחיצות הוצאת הצווים. המשטרה מסרה בתגובתה כי אכן בעבר היו פערים ברישום מימוש צווי האזנת הסתר לתקשורת בין מחשבים במערכת לניהול צווים, בפרט בדיווחים המועברים ליועמ"שית לממשלה, אולם היא פועלת לתיקון הפערים באמצעות שיפורים במערכת לניהול צווים וחידוד ה הנחיות ו הנהלים למערךהפרוס. עודמסרההמשטרהבתגובתהכיאיןהיאמחויבתעלפיחוקלנהלאתצוויהאזנתהסתרבמערכת לניהול צווים; כי מדובר בשיעור קטן מאוד של צווים ש אינם ממומשים; כי בשונה ממימוש צווי האזנת סתר לשמע, המערכת אינה מתממשקת עם הכלים הטכנולוגיים המשמשים להאזנה לתקשורת בין מחשבים ולכן אינה מאפשרת הזנה אוטומטית של מימוש צווים אלו; וכי הציפייה שהמשטרה תזין את כלל הצווים באופן גורף אינה ריאלית ואינה מביאה בחשבון את מורכבות הפיתוח של המערכות הממוחשבות במשטר ה . יוצא אפוא כי המשטרה סבורה כי ניהול תחום האזנותהסתרבמערכתממוחשבתאינוסטנדרטמחייב עלפידין,וכיהיארשאיתלהמשיךולנהל מידע חלקי במערכת לניהול צווים לצד מסמכים פיזיים המוחזקים ביחידות השונות שבמחוזות. ה משטרה מטפלת בכל שנה באלפי צווי האזנת סתר, אלפי יעדי האזנה, אלפי עמדות האזנה, ומאותאלפיתוצריהאזנתסתר.לכן,היקף פעולותחקירה בתחוםהאזנותהסתרהכפילאתעצמו בשנים האחרונות, ובהתאם להתפתחויות הטכנולוגיות אף הוא ילך ויגבר. חובתה של המשטרה לנהל את סמכויותיה ביעילות, במציאות ש בה הי א נדרשת לשלוט ב כמויות אדירות של מידע, בתחוםשהפעלתו מ בוזר ת למחוזותהמשטרההשונים, ולאורה הישענות של המשטרה בפועלעל המערכת לניהול צווים לצורך הכנת דיווחים לכנסת ישראל וליועצת המשפטית לממשלה בהם היא חבה מכוח חוק - כל אלו מעידים על הנחיצות של ניהול דיגיטלי ת קין של תחום האזנות הסתר. בהתאם ל תכליות אותן הציגה המשטרה בעת הקמת המערכת לניהול צווים, מומלץ, שהמשטרה תקפיד על רישום נתוני מימוש האזנות סתרבמערכתלניהול צווים,תנהלאתתחום האזנותהסתרביעילות,תוךשמירהעלמהימנותמאגרהנתוניםהמרכזי,עליכולתאחזורהמידע מבקר המדינה | דוחמיוחד 115 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 במהירות,עלחובותיה לדווחעלפעילותהלגורמיהממשלהרלוונטיים,ועלחובתה לציבורלשמור עלמינהל תקין. במסגרת בקרות שערכה המשטרה בשנת 2019 , היא פעלה לאיתור מקרים שבהם נחתמו צווים בביתהמשפט,אךאלולאמומשו,והנחתהכי"קיימתחשיבותלהימנעמהוצאתצוויהאזנתסתר שלא לצורך ורקלאחר שבוצעה בדיקהדקדקנית לנחיצותם". מומלץ כי ה משטרה תבצע בקרות ע יתיות ומעקב שוטף בנוגע לרישום מימוש הצווים כדי להמשיךאתמגמתהשיפורבתיעודפעילותהבמערכתלניהולצווים שעליהמסרהבתגובתה.כמו כן, מומלץ כי היא תמשיך בביצוע בקרות על המקרים שבהם צווי האזנת סתר לא מומשו כדי להפחיתאתשיעור הבקשותשאושרו על ידי בית המשפטאךלא מומשו. יעדי ההאזנה ומשך ההאזנה ה מצטבר: בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה בקשות בנוגע ל- 9,425 יעדי האזנה שזהותם ידועה, ו בנוגע ל- 3,111 אנשים לכל היותר)( שזהותם לא הייתה ידועה במועד הכנת הבקשה70 . בסך הכול הוגשו בקשות להאזנה לכ- 12,500 איש. בנוגע ליעדיההאזנה שזהותםידועה, אותר מידע על מימוש ההאזנה ל- 8,281 מהם ( 88% ) 71 . לפיהחוק,תקופתתוקפושלכלהיתראוצולהאזנתסתרלאתעלהעלשלושהחודשיםבכלפעם72 . משרד מבקרהמדינהבחןאתמשךההאזנההרציפהליעדיההאזנה שזהותםידועה בשלושהשנים הללו. בחינה זו מבוססת על ספירת צבר ההיתרים שהוצאו ליעד האזנה למשך תקופה רציפה. מה בדיק ה עולה כי משךההאזנההרציפה החציוני לאותםיעדים היה 60 יום,ואילו משךההאזנה הממוצע היה 63 יום.נמצאכיה האזנהלמרביתםהתבצעהבמשךתקופה רציפהאחתבלבד. להלן תרשים המפרט את פילוח יעדי ההאזנה המזוהים אשר אותר מידע על הפעלת האזנה להם, לפי המשך המצטבר של ההאזנה בימים. תרשים7 : פילוחמשך ה האזנההמצטברליעד ה האזנה (בימים), 2019 - 2021 עלפי נתוני המשטרה, בעיב ודמשרדמבקר המדינה. מהתרשים עולה כי משךההאזנה המצטבר ל- 57% מיעדיההאזנה במהלךהשנים שנבדקו היה 30 עד 90 ימי האזנה בפועל, ואילו משך ההאזנה המצטבר בפועל לכ- 94% מיעדי ההאזנה לא עלה על 70 אנשים שזהותם אינה ידועה - מדובר באנשים שבעת שהמשטרה הגישה את הבקשה הם היו אלמונים, אך היה למשטרה מידע על מכשירי הקצה המשמשים אותם לביצוע פעילות פלילית, והדבר איפשר לה לבסס את נחיצות ההאזנה להם. 71 יודגשכי בחינתמשךההאזנה בפועלמתבססתאךורק על מסמכי ב' שנרשמו ואותרובמערכת לניהול צווים (ראו להלן, בפרקבנושא " תיעודחלקי שלההיערכות להתקנהושל ביצועה.)" 72 סעיף 6 לחוקהאזנתסתר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 116 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שישה חודשים. עם זאת, משך ההאזנה לכ- 500 יעדי האזנה (כ- 6% ) הצטבר בפועל מעל שישה חודשים. משך הטיפול בבקשות ההאזנה: משרד מבקר המדינה בחן את משך הטיפול בשלבים העיקרייםשלהתהליךלהכנה,הגשה,אישורומימוששלהבקשהל האזנתהסתר. מנתוניהמערכת לניהולצוויםשלהמשטרה עולהכי תהליךהכנתבקשותלהאזנ ה מסוגשמעועדלמימושההאזנה אורך יומייםוחצי ואילוב נוגעל בקשותלהאזנ ה לתקשורתביןמחשביםהוא נמשך יומיים-שלושה חציוני.)( סוגי ההיתרים: דרךהמלךלהפעלתהאזנתסתר היאהגשת בקשהלקבלת צו שיפוטי מבית המשפט המוסמך לדון בבקשה. כמו כן, לפי הדין יש שני מסלולים נוספים להפעלת האזנת סתר: האזנה שאינה טעונה היתר73והאזנה על בסיס היתר מינהלי74 . יש שני סוגים של היתרים מינהליים להאזנתסתר:היתר מפכ"ל ל האזנה ב מקרים דחופיםוהיתר מינהלי הנחתם עלידי קצין בכיר. בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה 14,284 בקשות לצווי האזנת סתר מסוגים שונים. עולה כי באותן השנים חל גידול בשיעור הכנת הבקשות להאזנה לתקשורת בין מחשבים מתוך כלל הבקשות. המשטרה מסרה כי הגידול בבקשות להאזנ ה לתקשורת בין מחשבים נובע משיפור יכולותיה להשתמש בכלים הטכנולוגיים מחד גיסא , ו מהצורך להילחם בפשיעה הרותמת את הטכנולוגיה לטובתה ונעשית ברבות השנים מתוחכמת יותר מאידך גיסא. משרד מבקר המדינה בחן אילו היתרים וצווים קיימים במערכת לניהול הצווים. נמצא כי ככלל, במערכת לניהול צווים נכללים הצווים השיפוטיים. עוד נמצא כי לא נכללו במערכת נתונים על כל סוגי הבקשות וההיתרים להאזנות סתר שמבצעת המשטרה, שכן חסרו בה הנתונים על ההיתרים המינהליים ועלהאזנות שאינן טעונות היתר., מבדיקת מבקר המדינה עולה כי נוסף על כ- 14,000 הצווים השיפוטיים הפיקה המשטרה ב שנת 2021 , שלא באמצעות המערכת לניהול צווים, 14 היתרים מינהליים להאזנה לתקשורת בין מחשבים75 . זאת, משום שבשנת 2021, עם תחילת השימוש בהיתר מ ינהלי, לא הייתה אפשרות להזיןאת ההיתריםהללו במערכתלניהול צווים ולכן הם הוצאו ותועדו באופן ידני. המשטרה מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת שהיא הזינה את כל ההיתרים המינהליים שאותרו ל מערכתלניהול צווים. במערכת לניהול צווים מוזנות האזנות סתר הטעונות צו שיפוטי. יחד עם זאת, קיימות האזנות שאינן טעונות היתר (כגון, האזנה ברשות הרבים). ואולם, נמצא כי, אין אינדיקציה בת פיקוח לעצם קיומה של האזנת סתר שאינה טעונה היתר והיקף ביצוע האזנות הסתר שאינן טעונות 73 לפי חוקהאזנתסתר,ישחמישהסוגיםשלהאזנ ותסתר שאינןטעונותהיתרמביתהמשפט, ובהם: האזנהלשיחה המתקיימת ברשות הרבים, בתנאים שפורטו בחוק; רשות הרבים מוגדרת כמקום שאדם סביר יכול היה לצפות ששיחותיו יישמעו בה ללא הסכמתו. לפי חוות דעת של משרד המשפטים, שיחה במקום ציבורי פירושה שהמשוחחים נמצאיםיחד באותו מקום ציבורי או מקום שבואדם מנהל שיחה מתוך ידיעה שגםאחרים מצויים במקום ולפיכך יישמעו דבריו ללא הסכמתו.ראו לעניין זה,בין היתר, דוח לבנת משיח עמ',16 .ראוסעיף8לחוק האזנת סתר המפרט סוגים נוספים של האזנות שאינן טעונות היתר למשל, האזנה לשיחה שמתקיימת באמצעי תקשורת של צה"ל או של המשטרה. 74 היתר מינהלי - אישור שמוציאה רשות מנהלית בדבר סמכותה לבצע פעולה של האזנת סתר. זאת להבדיל מצו שיפוטי, שהוא הוראה מחייבת לביצוע פעולה שמוציאההרשות השופטת לבקשת הרשות המינהלית. 75 יודגש כי הניתוחים המפורטים בדוח זה בתחום האזנות סתר מבוססים על המערכת לניהול צווים. התייחסות להיתריםהמינהליים שהופקו ידניתבמהלך התקופה תיעשהבנפרד ובמפורש. מבקר המדינה | דוחמיוחד 117 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 היתר לא נאמד באמצעות מערכת זו. יצוין כי, בהתאם לדין, אין חובה לדווח על האזנות מסוג זה לכנסת אוליועמ"שיתלממשלה. המשטרה מסרה כי לאחרונה החל יט פיקוד חטיבת המודיעין כי האזנת סתר שאינה טעונה היתר תנוהל במערכת מודיעיןנפרדת שלחטיבה זו. מומלץ כי המשטרה תרכז את הנתונים על האזנות סתר שאינן טעונות היתר במערכת י יעודית. ריכוז המידע על ההרשאה החוקית לבצע האזנות סתר יאפשר בקרה פנים משטרתית על ההרשאההחוקיתלבצעהאזנה. זו נדרשתבשיםלבלכךשהתוצריםשיופקומהאזנתסתרמסוג זה עשויים להיות חלק בלתי נפרד מחומרי החקירה. אי- הזנת המידע על אודות האזנת סתר שאינהטעונההיתרמקשה עלאיתורעקבישל חומרי חקירהקריטייםופוגעתבשלמותהצהרת המשטרהכימלאכתאיתורחומריהחקירההסתיימהולאאותרוחומריחקירהשעשוייםלשמש להגנת נאשם. א. בדיקות היתכנות להפעלת האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים להבדיל מבקשות להאזנת סתר לשמע, ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים מצריך בדיקות מקדימות של המשטרה, שמטרתן להעריך את ההסתברות להצלחת האזנת הסתר המבוקשת ולבחור מתווה לביצועה (להלן - בדיקת היתכנות). בדיקת ההיתכנות כוללת, בין היתר, ניתוח של הסיכונים לחשיפת הכלי הטכנולו גי במהלך הפעילות וכן בדיקה טכנולוגית הנוגעת לסיכוייהצלחתהפעלתהאזנתהסתרבהתאםלסוגהאמצעיהמואזן.בדיקתהיתכנות עשויהלכלולבחינהשלמקוםאואתרלהצבתכליה הקלטהאובדיקהטכנולוגיתשלהיתכנות השימוש בכלים. בדיקת ההיתכנות היא השלב הראשון שמבצעת המשטרה לצורך שימוש בכלים טכנולוגיים. לאחריה מתבצע שלב ההכנה ל התקנה, שכולל כתיבת מסמכי היערכות לביצוע האזנה והכנת בקשותלהיתרים. לצורך ביצוע בדיקת ההיתכנות המשטרה מבצעת שש פעולות שונות: שתי פעולות מתבססות עלסמכויותהמשטרהלפיפקודתהמשטרה; שתיפעולותמבוצעותמכוחחוקנתוניתקשורת; ו שתי פעולות נוספות דורשות שימוש בכלי מבצעי ובמתווה התקנה, המחייב את המכשיר הנבדק לשלוח לכלי המבצעי פלט נתונים הנוגעים למכשיר. כלומר, בשתי ה פעולות האחרונות בדיקת ההיתכנותכוללתתקשורתביןמחשבים-מידעשהופקבשרתיםמטעםהמשטרהנשלח למכשירהקצה נמסר כקלט ובעקבותיו מופק מידע במכשירהקצההנשלח כפלט ממנו בחזרה לשרתים מטעם המשטרה ונקלטעל ידם. יצוין כי ניתוח סוגי הפעולות ואיתור מאפייני פעולתן מבוסס על מסמכי המשטרה, ובין היתר מסמכים שמקורם בספקי הכליםהטכנולוגייםהחל בשנת 2015 ונהלים. יוצא אפוא כי שתי פעולות של בדיקת היתכנות דרשו החזקת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים;פעולהאחתדרשההחזקתצונתוניתקשורתבכלמצב;ופעולהאחתד רשה החזקת צו נתוני תקשורת במקרים מסוימים בהתאם לטיב הפעולה. להלן התייחסות המשטרה לפעולות אלו: (1) בנוגע לשתי הפעולות הדורשות החזקת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים: לאחר פניית מבקר המדינה בנושא מסרה המשטרה כי בשנת 2021 היא הפסיקה לבצע את אחת הפעולותלביצועבדיקתהיתכנותשדרשהשימושבכליטכנולוגי שכןאותוכליהגיעלתום חייו הטכנולוגיים. עוד היא מסרה כי בדיעבד נמצא כי הפעולה האמורה מקיימת שיחה כמשמעותהבחוקהאזנתסתרולכןזוחייבההוצאתצושיפוטיבטרםביצועה. עודה תברר על ידה כי צווים כאלה הוצאו רק בחלק מהתקופה בה בוצעה פעולה זו, ו נכון למסירת מבקר המדינה | דוחמיוחד 118 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תשובתה,ביוני2024 , לאניתןלשחזראתהתקופהבההתרחשואירועיםאלה.עודמסרה כי לעמדתה, הפעולה הנוספת שדרשה שימוש בכלי טכנולוגי מתבצעת באמצעות פעולה שאינה מוגדרת כהאזנת סתרעל פיחוק. משרדמבקרהמדינהבחןאתטענותהמשטרהבאשרלאינחיצותהוצאתצוהאזנתסתר לתקשורת בין מחשבים תוך שימוש בכלי טכנולוגי מסוים ומצא כי בניגוד לעמדת המשטרה, פעול ה זו קיימה שיחה לפי חוק האזנת סתר. לפיכך יש שתי פעולות בהן המשטרה נדרשה להחזיק בצוהאזנת סתרלתקשורת בין מחשבים. המשטרה מסרה מסמך מספק של כלי טכנולוגי שהוכן בעקבות בקשת המשטרה בינואר 2025 וממנו עולה הפעולה הנוספת שלא הופסקה מתבצעת באמצעות פעולה שאינה מוגדרת כהאזנתסתר על פי חוק. יצוין כי התייחסות הספק לגבי הכלי הטכנולוגי מינואר 2025 משקפת מצב דברים שונה מאשר מה שהיה נהוג בשנת 2015 כעולהממסמכיהחברה שהוחזקו עלידיהמשטרה. (2) בנוגעלשתיהפעולותהדורשותהחזקת צונתוני תקשורת:לאחר שיח מול צוותהביקורת בדצמבר 2024 , בפברואר ובאפריל 2025 המשטרה מסרה שהיא מסכימה שנדרש להחזיק צונתוניתקשורתביחסלשתיהפעולות. עודהיאמסרהכיישמקריםבהםתידרשהחזקה של צווים נוספים במקביל. משרד מבקרהמדינה מצאכי המשטרה חייבתלהחזיקמכוחחוק צונתוניתקשורתבעת ביצוע שתי פעולותב מסגרת בדיקתה היתכנות. בעקבות הממצאים האמורים בדבר נחיצות החזק ה בצווים בעת ביצוע בדיקות היתכנות, משרד מבקר המדינה דגם 31 בדיקות היתכנות מתוך יומני המבצעים של המשטרה. בבדיקה נבחנו יומני המבצעים של המשטרה שהכ ינו המפעילים בזמן אמת כמו כן,. נבדקה המערכת לניהול צווים, ואותרו צווים שנוגעים במישרין למכשירי הקצה שעליהם בוצעו בדיקות היתכנות76 . המשטרה בתשובתה העבירה התייחסות פרטנית לכל אחד מהמקרים , וציינה כי לעמדתה לאחר בחינת 31 המקרים - רק במקרה אחד היא נדרשה להחזיק בצו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. משרד מבקר המדינה בחן את טענות המשטרה. בין היתר נמצא:, בשלושה מקרים המשטרה טענה כי לא בוצעה פעולה מסוימת,אבל, אין ביסוסלטענה זו משום שצוות הביקורתמצאבמסמכיהמשטרהכיבמקריםאלו, הפעולהנרשמהעלידיהמפעילבזמןאמת ביומני המבצעים ; ב מקרה אחד נוסף לא פורטו ביומן המבצעים הפעולות שבוצעו במסגרת בדיקתההיתכנות,וגם המשטרהלאמצאהמידעבענייןזה.לפיכך, משרדמבקרהמדינהמצא כילאניתןלקבועאילופעולותבוצעו, אםנדרשהיהלהחזיקבצו בעתביצועהבדיקה,ואםכן -מאיזה סוג. להלן יוצג פילוח של מקרים שבהם בוצעו בדיקות ההיתכנות לפי סוג הצו שבו החזיקה המשטרה בזמן ביצוע הבדיקה ובהתאם לשאלה האם המשטרה נדרשה להחזיק צו באותה העת: 76 מתוך יומן המבצעים נדגמו108 יעדים באופן אקראי ובנוגע ל- 31 מהםנמצאכי בוצעהכלפיהםבדיקת היתכנות. דגימה זו אינהדגימה מייצגת. מבקר המדינה | דוחמיוחד 119 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לוח2 :מספר ה מקרים שבהם בוצעו בדיקות ה היתכנות וסוג יהצו ויםשבהם החזיקה המשטרה בעת הבדיקה , לפי דגימת משרד מבקרהמדינה סוגהצו הנדרשבהתאם לסוג סוגהצו שבוהחזיקההמשטרה הפעולה בעתביצועבדיקתההיתכנות מספרה מקרים צו האזנתסתר לתקשורתבין צוהאזנתסתר לתקשורתבין 2 מחשבים מחשבים צוהאזנתסתר לשמע 5 ללאצו 7 לא נדרש צו צוהאזנתסתר לתקשורתבין 1 מחשבים צוהאזנתסתר לשמע 8 צו נתוניתקשורת 3 ללאצו 4 לאידוע צוהאזנתסתר לשמע 1 סךהכול 31 עלפי מידע שנאסףבביקורת,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי כאשר ביצעה המשטרה בדיקות היתכנות לביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים בשנים 2019 - 2021 היא נהגה להשתמש בכלים טכנולוגיים המיועדים לביצוע האזנת סתר. אחד מהכלים הללו מקיים בעת ביצוע בדיקת ההיתכנותפעולה המהווההאזנתסתרהמצריכההחזקתצוהאזנתסתרכדיןבטרםביצועה, ובלא שהיה בידי המשטרה צו שכזה. פרקטיקה זו, לפיה בדיקת היתכנות מתבצעת ללא צו מסוגכלשהו,אףהייתהמעוגנתבנהליה משטרה. משרדמבקרהמדינה ערךדגימה אקראית של 31 בדיקות היתכנות ומצא כי 13 מהן היו לא תקינות: המשטרה ביצעה 12 האזנות סתר בלא שהחזיקה צו מתא ים להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ( 39% ) , ובמקרה אחד אין המשטרהיודעתאילופעולותבוצעובבדיקתההיתכנותו לפיכךלאניתןלקבועאםנדרשהיה להחזיקצובעתביצועבדיקתההיתכנות.עודיו ערכיהמשטרהמסרהבתשובתהמיוני2024 כי היא ביצעה את אחת מהפעולות לבדיקת היתכנות שהתבצע ה תוך שימוש בכלי טכנולוגי מסוים, ב משך תקופה, ללא יכולת שחזור האירועים וללא החזקת צו האזנה לתקשורת בין מחשבים. פעולהזו, ש המשטרהלאמסרהפרטיםלמשרדמבקרהמדינהעלטיבה והיקפה, היא פעולה אסורה. המשטרה מסרה בתשובתה כי היא פועלת לעיגון הליך בדיקת ההיתכנות המבוצע על ידי מפעילים בהנחיות. כמוכן, היא מסרהלמבקר המדינה אתנוסחי ההנחיותהאמורות. עוד נמצא כי גם בהנחיות העדכניות שהכינה המשטרה אין אזכור לצורך בהוצאת הצווים הנדרשים לפני ביצוע בדיקות ההיתכנות בהתאם לכל סוג בדיקה. עוד עולה כי יש סוגי בדיקותהיתכנות שמבוצעות עלידיהמשטרהאך לא מוזכרות בהנחיות הללו. מסקירה של הנחיה שהכינה המשטרה בינואר 2024 בנושא הפעלת כלי טכנולוגי מסוים נרשם כי ניתן לבצע פעולה מסוימת הנוגעת לנתוני תקשורת אך לא צוין בהנחיה כי נדרש להחזיק לשם כך בצו.למעשה, אזכור נחיצות הצו מופיע רק לאחר סיום ביצוע בדיקת ההיתכנות. המשטרהמסרהבהתייחסותה מפברואר2025 כיבדיקותההיתכנותשמופיעות בהנחיותהללו הןרקאלושבאחריותמפעיליהכלים,ובדיקותהיתכנותשלאמבוצעותעלידםלאיופיעושם. בבדיקות היתכנות שבאחריות המפיקים הפעולה מתבצעת על ידי מפיק לאחר שהוא מחזיק בצו מתאים והדבר ייקבע בהנחיהנוספת בנושא. נמצא כי בניגוד לטענות המשטרה, ההנחיה האמורה, שעדיין לא אושרה והופצה נכון לינואר 2025 , לא כוללת התייחסות לסוגי בדיקות ההיתכנות הרלוונטיות ואילו צווים נדרש להחזיק מבקר המדינה | דוחמיוחד 120 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בכל אחת משיטות הבדיקה. כמו כן, ההנחיה למפעיל אינה מפנה אותו להנחיה שבאחריות המפיק. יוצא אפוא כי תשתית ההנחיות שעליה עמלה המשטרה במהלך תקופת הביקורת הי יתה חלקית:התשתיתלאכלל ה פירוטשלכלסוגיבדיקותההיתכנותוהגורםהאחראילהן;היא לאסנכרנהבין הנחיותלמפעילים לבין הנחיות למפיקים;ה יאלאהפנתהאתמפעיליהכלים והמפיקיםלנהליםהמשלימים;והיא לאכלל ההתייחסותלחובתהחזקתצווים בהתאםלסוג בדיקתההיתכנותהמבוקשתבהנחיותאליה ןהפנתה. משכך,תשתיתהנהליםשלהמשטרה למפעילים ולמפיקים לא נתנהלשוטרים הוראות ברורות ומלאות. לנוכח העובדהכי בחלק מהפעולותלביצוע בדיקתהיתכנות המשטרהביצעה פעולה הכוללת תקשורת בין מחשבים, על המשטרה לבצע בדיקות ה י תכנות המקיימות שיחה כהגדרתה ב חוק האזנת סתר רק לאחר קבלת צו שיפוטי או היתר כדין כמו כן,. עליה לוודא כי בדיקות היתכנות המתבצעות לפי חוק נתוני תקשורת נעשות בעודה מחזיקה בהיתר כדין במקרים המתאימים . על המשטרה לעגן את הדרישה להחזקת צווים לפני בדיקות היתכנות בנהליה ולסנכרן בין ההנחיות כך שבכל אחת מהנחיותיה יוזכרו סוגי הבדיקות הקיימות, הגורם האחראי להן ו הצווים שצר יךלהחזיק בכל אחת מפעולות בדיקת ההיתכנות. ב. פירוט שלושת נדבכי היסוד בבקשה : עילת ההאזנה, יעד ההאזנה ורישום העבירות לפי הדין, הפעלת האזנת סתר דורשת גיבוש צורך ענייני לשימוש בכלי זה. ראשית, יש לקבוע אם מתקיימת אחת מעילות הבקשה לצו האזנת סתר77 - גילוי, חקירה או מניעה של עבירת פשע78; גילוי או תפיסה של מבצע עבירת פשע; וחקירה לצ ורכי חילוט רכוש הקשור בעבירת פשע על סמך עילת ההאזנה ניתן לקבוע, הלכה למעשה, אם יש צורך ענייני בהאזנת הסתר.. כמו כן, בחירת עילת ההאזנה משפיעה על אופן רישום העבירות הרלוונטיות לבקשה וכן על קב יעת יעדי ההאזנה. יוצאאפואכייששלושהנדבכייסודלבקשהבעליזיקהשאינהניתנתלניתוק:עילתההאזנה, יעדי ההאזנה ורישום העבירות שבהן עוסקת הבקשה. בחינה של מכלול הנדבכים הללו ושל הזיקה ביניהם נדרשת לצורך קבלת החלטה בדבר תכליתה של האזנת הסתר, נחיצותה והאפקטיביות שלה. נוסףעלכך לפיהדין,, ישלוודאשהבקשהלצוהאזנתסתרנשענתעלתשתיתמבוססת,דהיינו על נתונים אמינים ומהותיים שנאספו, הנוגעים לעניין79. לפי נוהלי המשטרה ותקנות בקשה להיתר האזנה80 אלה הם השיקולים לגיבוש הצורך בהאזנת הסתר: חומרת העבירה, ביסוס מספק של ראיות לחשד שבוצעה עבירה, הסיכוי לאיסוף ראיות באמצעות האזנת הסתר והקשר בין יעדההאזנה (האדםהמואזן) לעבירה. יצויןכיהכנתבקשהלהאזנתסתרדורשתמהשוטרלמלאטופסמקווןבמערכתלניהולצווים, ש באמצעותה ניתן להפיק את הבקשה, ובכלל זה עליו למלא פרטים באמצעות המערכת, כגון, עילתהאזנה,יעדיה האזנה,העבירותהמיוחסות להם,וכיו"ב. נוסףעלהבקשה לצו, המערכת הממוחשבת מפיקה את מסמך נימוקי הבקשה81 המצורף לבקשה ומפרט את הראיות המינהליותהמבססות אותה. 77 סעיף6 א)( לחוק האזנת סתר. 78 עבירת פשע - עבירה שנקבע לה עונש (מרבי) חמור ממאסר לתקופה של שלוש שנים.ראוסעיף 24 לחוקהעונשין. 79 בג"ץ 987/94 יורונטקווי זהב(1992 ) בע"מ נ' שרת התקשורת פורסםבמאגרממוחשב.)( 80 טופס 1 לתקנות האזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז- 2007 , לפי תקנה 2 (א) לתקנות, המפנה להוצאת בקשה להיתר האזנת סתרמכוח סעיף6 לחוק האזנת סתר. 81 נימוקיהבקשה- מסמךהמצורףלטופסבקשהלהאזנתסתר,והואחלקבלתינפרדממנה,ובומפורטת התשתית העובדתית שעליה מבוססת הבקשה וטעמי הבקשה וכן הנימוקים והשיקולים ש נדרש לשקול לבחינ ת הצורך מבקר המדינה | דוחמיוחד 121 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (1) רישום עילת ההאזנה כאשר עילת ההאזנה היא גילוי או תפיסה של העבריין, נדרש שהבקשה להאזנת סתר תתמקדבעבירההעיקריתשביצעהעבריין,אףאםהתבצעועבירותנלוותנוספותבמסגרת הפרשייה. כאשר עילת ההאזנה היא חקירה, מניעה או גילוי של עבירות וכן חילוט רכוש הקשור בעבירת פשע, נדרש שהבקשה תתמקד בעבירה הקונקרטית שאותה מבקשים לגלות - בין שמדובר ב עבירה העיקרית בפרשייה ש אותה ביצע העבריין ובין שמדובר ב עבירהנלוויתבפרשייה.מיקודהבקשהבאמצעות קביעתעילתהאזנהיחידה,ככלהניתן - נדרש לשם הפחתת הפגיעה בפרטיות מחד גיסא82 , ושיפור בחינת אפקטיביות האזנת הסתר מאידך גיסא83 . יודגש כי מיקוד הבקשה בעילה יחידה אינו משפיע על חובת המשטרהלפרט בנימוקיהבקשה את תמונת העבירות המלאה. בשנים2019 - 2021 הכינה המשטרהכ- 14,000 בקשות לצוויהאזנתסתר.בתרשיםשלהלן מפורט מספרהבקשות בפילוחלפיעילות הבקשהלצו: בביצוע ההאזנה מול הפגיעה הצפויה ביעדההאזנה וסביבתו.מסמך זה מצורף לבקשה המוגשת במעמד צדאחד, ולאחר הגשתכתב אישום נבחנת הטלת חיסיון עלכולו אועל חלקו. 82 ראו לעניין זה דוח מבקר המדינה משנת 2004 , עמ'297 . 83 אחת ממוסכמות היסוד בתורת המודיעין של המשטרה היא כי בחירה נכונה של כלי לאיסוף מודיעין תורמת תרומה מכרעת ליעילות הכיסוי המודיעיני. הבחירה מתבססת על כמה שיקולים, ובהם המשאבים העומדים לרשות ה משטרה. לפיכך, המשטרה חייבת לבחון את הדרכים לניצול יעיל וחסכוני של המשאבים ה קיימים ואת הצורך להימנע משימוש באמצעים יקרים שלא לצורך או להימנע משימוש ב אמצעים כפולים לאותה המטרה. בשנת 2005 עמד צוות לבנת משיח על החשיבות שבמדידת אפקטיביות השימוש בהאזנת הסתר. היעילות נבחנה בדיעבד ומטרת בחינתה, לדברי הצוות, היא להבטיח שימוש מושכל במשאבי המשטרה. ראו לעניין זה דוח לבנת משיח עמ',23 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 122 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים8 : מספר הבקשות לצווי האזנת סתר בפילוח לפיעילת ה האזנה, 2019 - 2021 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהתרשיםעולהכיהמשטרהנוהגתלצייןברובהמכריעשל הבקשות( 12,642 שהן89% מסך כל הבקשות) 84 יותר מעילה אחת מתוך שלוש עילות ההאזנה הקיימות - גילוי עבירות, גילוי עבריינים וחילוט רכוש הקשור בפשע. בכמעט מחצית מהבקשות (5,977 שהן 46% מסך כל הבקשות) היא נוהגת לציין את שלוש עילות ההאזנה. רק ב- 1,642 בקשות (11% מהן) צוינה עילת האזנה יחידה85 . יוצא אפוא כי המשטרה אינה מציינת באופןממוקדאתהעילה ש לשמהנדרשתהאזנתהסתר- גילויעבירותאוגילויעבריינים אוחילו ט.אי- ציוןממוקדשלעילתההאזנה,מקשהעלהגורםהמאשרלבחוןאתנחיצות ההאזנה ואת יעילותה. יתרה מזו, מיקוד כל אחת מהבקשות בעילה הספציפית הנוגעת לה תסייע בניתוח מדדי הביצועים בתחום האזנות הסתר, ובין היתר תאפשר לבדוק אם איסוף הראיות באמצעות האזנת הסתר צלח בהתאם לעילת ההאזנה שהתבקשה. דפוס התנהלות זה הופך את הליך מילוי הבקשה לתהליך טכני, אף שמדובר בהליך מהותי ורגיש. המשטרהמסרהבתגובתהכיאיןהגבלהבחוקעלמספרהעילותשניתןלצייןבבקשה,וכי הנחיצותהקונקרטיתבהאזנהמפורטתבבקשה,וכיחלהחזקהעלתקינותהבקשהמעצם אישורהעלידיביתהמשפט.עודהיאציינהכיכאשרמוגשתבקשהלהאזנתסתרבראשית 84 642 12, ( % 89 ) מתוך 14,284 בקשות. 85 3בקשותחילוט, 675 בקשותלגילויעבירותו- 964 בקשותלגילויעבריינים.בסךהכול:1,642 ( 11% )מתוך14,284 בקשות. מבקר המדינה | דוחמיוחד 123 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 החקירה, קשה למשטרה להפריד ולמקד את העילות, וכי הדרישה להפרדה היא מלאכותית. למשל, בשלב ש בו חשוד בביצוע עבירה נמצא בבריחה לא נעצרת החקירה, ולצדמשימתהשלהמשטרהלפענוחהעבירהמוטלתעליהגםמשימתאיתורושלהחשוד. יש חשיבות למיקוד הבקשות, ככל האפשר, בראשיתה של החקירה גם בשלבים בהם החקירה לוטה בערפל. עם התקדמות החקירה , הגשת בקשות להארכת האזנת הסתר והתמשכות ביצוע ההאזנות בפועל, נדרשת המשטרה להצדיק את הפגיעה המצטברת והמתמשכת בפרטיות הנובעת מהגשת הבקשות להארכת הצווים ביתר שאת, ומשכך עליהלמקדאתהצורךלשמונדרשתההאזנה- כלומר,עילתההאזנה.מוצעכיהמשטרה תגדיר בנהליה את המאפיינים הייחודיים של כל אחת מעילות ההאזנה המצוינות בבקשה וכן תכלול בנהלים אלה דרישה להקפיד על בחירת עילה יחידה בבקשה, למעט במקריםחריגים בהם תיבחרעילהמרכזיתאחת והעילות הנוספותיהוו עילותמשנה. (2) רישו ם העבירות בהתאם לתקנות בקשה להיתר האזנה, להמלצות צוותים ממשלתיים ולהמלצות שהובאו בדוחות מבקר המדינה, יש לציין בבקשה את כל העבירות (העבירה העיקרית או העבירה הנלווית)86 שיש להן זיקה לבקשה ואין להתייחס לעבירות המיוחסות לגורמים שבהם עוסקת הבקשה בלשון כללית או בלשון שאינה מפורשת87 . המלצותאלועוגנובנוהליהמשטרה,ולפיהםעלהיחידההמזמינהאתהאזנתהסתרלפרט בבקשתה אתהשיקולים שעל בסיסם גובש הצורך בביצועההאזנה. לאופן רישום העבירות חשיבות רבה, מכמה טעמים: (א) לאחר שאושרה האזנת הסתר, תוצריהקביליםכראיהבהליךהפלילילהוכחתכלעבירה,גםעבירותשאינןפשעואיןלהן זיקה למטרה הראשונית שלשמה אושרה ההאזנה, בהתאם למגבלות החוק88 ; (ב) כלל תוצרי ההאזנה עשויים לשמש ראיות מינהליות (מודיעיניות); ג)( כדי לאזן בין הפגיעה בזכויותיעדההאזנהלביןחומרתהעבירהנדרשלהבהיראתהזיקהביןהעבירהלביןיעדי ההאזנה בהתאם למעמדם (המבצע העיקרי, שותף עקיף, קורבן, קטין וכיו"ב) ולמקד את הבקשה89 . המשטרה נוהגת לציין בבקשותיה את כלל העבירות שבוצעו במסגרת האירוע הפלילי שבעניינו מתבקשת האזנת הסתר. כמו כן, היא נוהגת להבחין בין העבירה העיקרית המיוחסת לגורם שבו עוסק הצו ומופיעה בראש טופס הבקשה לבין עבירות אחרות שאינן בהכרח מסוגפשע ולא מפורטות בצו אלא במסמך נימוקיהבקשה המצורף לבקשה. 86 העבירה העיקרית - העבירה שלשמה בוצעו הפעולות הפליליות של העבריין, לרבות העבירה החמורה ביותר, אם מדובר בסדרה של עבירות אשר בוצעו באותה מסכת. העבירה ה נלווית - עבירה המשמשת אמצעי עזר לביצוע העבירה העיקרית, למשל: עבירות שיבוש - כמפורט בסעיפים שלהלן ב חוק העונשין, למשל סעי ף 244 (שיבוש מהלכי משפט - עוון,) סעיף 245 (הדחה בחקירה - פשע,) סעיף 258 (סיוע לבריחה - פשע,) סעיפים 260 - 261 (סיוע לאחר מעשה למי שאינו בן זוג או קרוב משפחה מדרגה ראשונה - עוון,) וסעיף 262 (אי- מניעת פשע - עוון). יודגש כי לא ניתן לייחס עבירת סיוע לאחר מעשה לכל אדם; עבירות הכנה וקשר - כמפורט בסעיפים שלהלן בחוק העונשין, למשל סעי ף 497 (ה כנת עבירה בחומרים מסוכנים - עוון,) סעיף 498 (מתן אמצעים לביצוע פשע - עוון,) סעיף 499 (קשירתקשר לביצוע פשעמחוץ לישראל - פשע,) סעיף 500 (קשירת קשרלמעשיםאחרים - עוון.) 87 תקנה2(א) לתקנותהאזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז- 2007 ;וטופס1 בתוספת לתקנות. כמוכן, צוות לבנת משיח המליץ למשטרה לעגן את השיקולים הנדרשים לקבלת החלטה בדבר הגשת בקשה להאזנת סתר ולתעדהבנימוקיהבקשה ראו:. דוחלבנתמשיח עמ',7-8. ישמקריםחריגים שבהםהחשודמעורבבארגוןפשיעה שפעילותה מגוונת וקשה לצפות במועד הגשת הבקשה את היקף העבירות המלא שלו. במקרים אלו ניתן לרשום עבירותכלליות. עם זאת, המשטרהנדר שת לנמק בבקשה אתהטעמים לרישום שכזה. 88 סעיף13(ג1 לחוקהאזנתסתר.) 89 תקנה2(א) לתקנותהאזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז- 2007 ,וטופס 1 בתוספת לתקנות,וכן דוח לבנת משיח, עמ'7 -8 ; חוותדעת מבקרהמדינה משנת2010 עמ',15 ; דוח מבקר המדינה משנת2004 עמ',281 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 124 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 משרד מבקר המדינה מיין את הבקשות להאזנות סתר שהכינה המשטרה בשנים 2019 - 2021 לפי שכיחות העבירה העיקרית המפורטת בבקשה ולפי סוג הבקשה שהוכנה: בקשה להאזנת סתר לשמע או לתקשורת בין מחשבים. לשם הנוחות, העבירות העיקריות קובצו לקבוצות עבירה סטטיסטיות90 להלן תרשימיםהמציגים נתונים אלו:. תרשי מים9 ו- 10 : שיעורן ומספרןשלהבקשותלצווי האזנת סתרלפישכיחות קבוצת העבירה העיקרית שצוינה בבקשה,2019 - 2021 91 90 קבוצת עבירה סטטיסטית - קבוצה שבהמקובצות כמה עבירות בעלות מאפיינים משותפים כדי להקל את ביצוע הניתוח הסטטיסטי של תופעות פשיעה. זאת לנוכח היעדר הגדרה לאומית או בין- לאומית אחידה לתופעות הפשיעה השונות. קבוצת העבירה הסטטיסטית בדוח זה נקבעה בהתאם לסיווג שביצעה המשטרה במאגרי הנתוניםהנמצאיםבחזקתהולפיהםהיאמכינהאתהשנתוניםהסטטיסטייםשלה.ראולענייןזה משטרתישראל, השנתוןהסטטיסטילשנת2021 ( 2022 .) 91 עבירות ביטחו ן - כוללות בין היתר עבירות אמל"ח, עבירות מרד, הסתה ו הסתננות. דירוג חומרת העבירה - 1 ; עבירות סדר ציבורי- כוללות בין היתר תקיפה והכשל ה של שוטר, קטטות, איומים ושוחד. דירוג חומרת העבירה 2 - ; ע בירות רכוש - כוללות בין היתר שוד, התפרצות, גניבה והצתה. דירוג חומרת העבירה - 7 ; ע בירות מוסר - כוללות בין היתר עבירות סרסרות ושידול למעשי זנות, ש ימוש וסחר בסמים. דירוג חומרת העבירה - 6 ; עבירות כנגד חייאדם- כוללותבין היתר עבירות רצח, ניסיון לרצח, הריגהוגרימת מוותברשלנות. דירוג חומרתהעבירה 3 - ; עבירות נגד גוף האדם - כוללות בין היתר עבירות חבלה גופנית חמורה ותקיפה. דירוג חומרת העבירה - 4 ; עבירות מרמה- כוללותביןהיתרעבירותזיוף,מרמה ועושק.דירוגחומרתהעבירה-8 ;עבירותכלכליות- כוללות בין היתר עבירות הקשורות בפיקוח כלכלי ובקניין רוחני ועבירות פיסקליות. דירוג חומרת העבירה - 9 ; עבירות מין - כוללות בין היתר עבירות אינוס, מעשה מגונה והטרדה מינית. דירוג חומרת העבירה - 5 . חומרת העבירות נקבע בהתאםלמפתח חומרת העבירות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 125 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מן התרשימיםעולהכיקבוצותהעבירותשבעניינןנעשההשימושהשכיחביותרבהאזנות סתרהןקבוצתהעבירותבתחוםהביטחוןוקבוצתהעבירותבתחוםהסדרהציבורי(4,590 בקשות להאזנת סתר שבהן העבירה העיקרית היא עבירת ביטחון שהן 32% מתוך סך הבקשותו- 2,382 בקשות ש בהןהעבירההעיקריתהיאעבירהמתחוםהסדרהציבורישהן 17% מתוך סך האזנות הסתר.) עוד עולה כי בקבוצות העבירות הללו גם נעשה השימוש הרב ביותר בבקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, קבוצות העבירות שבהןהשימושבהאזנותסתרלתקשורתביןמחשביםגדוליחסיתמהשימושבהאזנתסתר לשמעהן קבוצותעבירות המין,המרמה והעבירות הכלכליות. בהמשך יעסוקהדוח בזיקה ביןנדבך רישום העבירותלבין שניהנדבכים הנוספים- עילת ההאזנהויעד ההאזנה. (3) רישום יעד ההאזנה לפי הדין, בהיתר האזנת סתר יצוין תיאור זהותו של יעד ההאזנה, דהיינו האדם אשר ההאזנה לשיחותיו הותרה. יעד האזנה עשוי להיות חשוד בביצוע העבירה בפרשייה המפורטת בבקשה או גורם מעורב בפרשייה92 . הבקשה לצו היא המסמך הרשמי המבסס את סמכות המשטרה לבצע האזנת סתר, ולכן ישלנסחהבקפידה,בדייקנותובהתאםלדרישותהדין93 .זהותיעדההאזנההיאפרטיסודי ובסיסי, ולכן אם היא ידועה מראש יש לציינה בבקשה לצו94 . הדברים מקבלים משנה תוקףלנוכחהעובדהשביתהמשפטמאשראתהבקשהונותןאתהצועלגביטופסהבקשה 92 מעורב - אדם הקשור לעבירה או שעשויים להיות לו מידע, מסמכים או חפצים הנוגעים לעבירה והוא אינו חשוד בביצועה. בענייננו - הוא אינו קורבן או חשודבביצוע עבירה כמבצע עיקרי אוכשותף עקיף. 93 מטבע הדברים, מסמך רשמי יש לנסח בקפידה, בדייקנות ובשפה ראויה. למשל, ראו תפיסת פרקליט המדינה בנושא ניסוח כתב אישום, הנחיית פרקליט המדינה מס' 3.1 - הכנה וניסוח של כתב אישום (מ- 25.4.91 , עודכן ב- 30.9.21 ). הדרישה לדיוק בעובדות הנמסרות לבית המשפט היא ממוסכמות היסוד בנוגע לכללי האמון החלים בין בית המשפט לבין ציבור עורכי הדין. ראו לעניין זה על"ע 4095/99 זאב קובלר עורך דין נ' הו ועד המחוזי של לשכת עורכי הדין פ"ד נה(,4 ) 11 (מ- 23.5.01 ), פסקה 7 מפי כב' השופט (בדימוס) אליהו מצא: "הצהרה עובדתית הנמסרת לבית המשפט מפי עורך דין - אף בדברים על- פה באולם המשפטים, לא כל שכן בתצהיר כתוב וחתום - מתקבלת, בדרך כלל, כאמת בדוקה ומוסמכת. ביסוד האמון שבית המשפט רוחש להצהרות פרקליטים ניצבת ההנחה,שעורךדיןהעושהאתמלאכתונאמנהאינומצהירעלעובדהאלאלאחרשבדקונוכחבאמיתותה.הצהרה עובדתית בלתינכונהמפי עורך דין...פוגעתביסודותיו של אמון זה, שקיומוחיוני לפעילותבתיהמשפטולשמירה עלנורמות ההתנהגות המקובלות." 94 סעיף 6 לחוקהאזנתסתר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 126 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שהוכןעלידיהמשטרהועלפיהפרטיםשהוזנועלידהבמקוםשיועדלכךולכןחשובלהבין מטופס הבקשה מיהו יעד ההאזנה. לפיתורתהמודיעיןשלהמשטרה95 ,אחדהחסמיםהעיקרייםבפעילותסיכולהפשיעההיא תחכום העבריינים ויכולתם למנוע איסוף ראיות הקושרות אותם לעבירה. ככל שהיכולת הסיגינטיתשלגורמיםעבריינייםהופכתמתוחכמתיותר,גובר הצורךלבצעהאזנות סתר למעורביםהרחוקים יותר מליבתה אירוע96 . כאמור, בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה בקשות הנוגעות ל- 9,425 יעדי האזנה שזהותם ידועה, ול- 3,111 יעדי האזנה שזהותם אינה ידועה - בסך הכול כ- 12,500 יעדי האזנה. להלן יוצג פילוח של מספר יעדי ההאזנה (המזוהים ושאינם מזוהים) לפי שנת הגשת הבקשה97בעניינם ולפי מאפייני האדם: חשוד98 או "מואזן"99 . לוח3 : יעדי האזנהשזהותם ידועה מאפייןהיעד השנה מספר מספר המואזנים בסךהכול ה חשודים שאינםחשודים 2019 3,316 134 3,450 2020 3,514 149 3,663 2021 3,556 158 3,714 תלת-שנתי 9,012 413 9,425 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. לוח4 : יעדי האזנה אלמוני ים מאפייןהיעד השנה מספר חשודים מספר המואזנים בסךהכול שאינםחשודים 2019 694 11 705 2020 1,016 21 1,037 2021 1,310 59 1,369 תלת שנתי 3,020 91 3,111 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהנתונים עולה כי המשטרה הגדירה כחשודים 9,012 יעדי האזנה מזוהים מתוך 9,425 יעדי האזנה וכ- 3,020 יעדי האזנה בלתי מזוהים מתוך 3,111 יעדי האזנה (כ- 95% מיעדי ההאזנה.) 95 משטרתישראל, תורת המודיעין של משטרת ישראל,התשס"ג - ינואר 3 200 96 חוותדעת מבקר המדינה משנת 2010 עמ',10 . 97 ישאנשיםשמתבקשתהאזנהנגדםבכלשנה.אדםשזהותוידועהייספרבכלשנה שבההואזן,אךייספרפעםאחת בלבד בסכום יעדי ההאזנה התלת- שנתי. לפיכך חיבור נתוני יעדי ההאזנה בכל שנה גדול מסכום יעדי ההאזנה התלת- שנתי. אשר ליעדי האזנה אלמונים, לא ניתן לדעת אם יעדי ההאזנה חוזרים ונשנים בכל שנה, ולכן חיבור נתוני יעדי ההאזנהבכל שנה שווה לסכוםיעדי ההאזנההתלת- שנתי. 98 חשוד - מי שהתעורר חשד כלפיו כי ביצע עבירה,ראו לעניין זהסעיף 1 לחוק סדר הדיןהפלילי(חקירת חשודים,) התשס"ב- 2002 . 99 מואזן - מי שאינ ו חשוד באירוע הפלילי, אלא מעורב שרחוק מליבת האירוע ( קורבן עבירה, סייען, קרוב משפחה של עבריין נמלט וכיו"ב.) מבקר המדינה | דוחמיוחד 127 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ככלל, שוטר ממלא את טופס הבקשה ונימוקי הבקשה באמצעות המערכת לניהול צווים ומפרט את יעדי ההאזנה100 והאמצעים המואזנים101 כדלקמן: • ראש טופס הבקשה - סעיף 1 : ככלל, השוטר ממלא את פרטיהם של יעדי האזנה המוגדרים חשודים. • ראש טופס הבקשה - סעיף 1 (א): השוטר יכול לציין את פרטיהם של יעדי האזנה נוספים, ואולם, רק במקרים מועטים שאותרו על ידי משרד מבקר המדינה, השוטר נוהג למלא את סעיף 1 א) ולציין בו זהות של יעד האזנה במעמד "מואזן"( ( שאינו חשוד.) • ראש טופס הבקשה - סעיף 1 (ב): השוטר ממלא את פרטי האמצעים המואזנים. ואולם, רק במקרים מועטים שאותרו, השוטר הרחיב את האמור בסעיף 1 (ב) וציין לצד האמצעי המואזן את זהות יעד ההאזנה ("מואזן" או חשוד) שעושה שימוש במכשיר. • נימוקי הבקשה - השוטר יכול לציין את פרטי יעדי ההאזנה שמוגדרים "מואזן" (שאינו חשוד.) יוצאאפואכיפרטיהםשליעדיהאזנההמוגדריםכ"מואזנים"(שאינם חשודים)שמורים במערכת לניהול צווים אך בדרך כלל אינם מפורטים בראש הבקשה לצו והם יופיעו ככלל בנימוקיהבקשהבלבד. להלן דוגמאלבקשה: תמונה1 : תצלוםשל בקשה לצו האזנת סתר שלא מצוינים בה פרטיהםשל כל יעדי ההאזנה המקור: משטרתישראל. 100 יעד האזנה - האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. מעמד יעד האזנה - נקבע לפי זיקתו של האדם לעבירות העיקריות באירועהפלילי,ולעיתיםאףלהתגבשותןשלעבירותנוספותעצמאיותמתחוםשיבושמהלכיהמשפט.יעדהאזנה עשוי להיות חשוד, עבריין או מבצע העבירה, קורבן עבירה, מסייע לביצוע דבר עבירה, וכן בעל הגנה מיוחדת על פידין, כגון קטין,אדם עם מוגבלותוכיו"ב. 101 אמצעי מואזן - המכשיר או המקום הפיזי שכלפיו מופעלתההאזנה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 128 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מכל מקום, פרטי כלל היעדים, " מואזנים וחשודים," מצוינים ב נימוקי הבקשה. להלן דוגמה למסמך נימוקיהבקשה: תמונה2 : תצלוםשל נימוקי הבקשהלהאזנת סתר המקור:משטרתישראל. משרד מבקר המדינה בחן את נוסח הבקשות המוגשות לבית המשפט , את נוסח נימוקי הבקשות ואת נוסח צווי בית המשפט החתומים. מבדיקת ה נוסח ים עולה כי המשטרה נוהגת לרשום את זהות יעד ה האזנה ש הוא במעמד "מואזן" ואינו חשוד רק במסמך הנימוקים.יוצאאפואכי ישיעדיהאזנהשבכוונתהמשטרהלהאזיןלהם,אבלבבקשות שהיאמכינההםלאמפורטיםבראשטופסהבקשהרקמשוםשאינםחשודיםבעבירות מושא הפרשייה. משמעותהדברבפועלהיא כי המשטרהנוהגת לרשוםאתזהותיעדההאזנהשהואחשוד בפרשייה בראש הבקשה, אףאם אין בכוונתהלהאזין לו. המשטרה מסרה בתשובתה כי מבנה הטופס נקבע בתקנות ולא ניתן לשנותו, וכי לפי הטופס בראש הבקשה יצ וין שמו של החשוד ולא שמו של יעד ההאזנה, וכי "התקנות קובעות, ברחל בתך הקטנה, כי בראש הבקשה יצוין שם החשוד בביצוע העבירות" . כמו כן,המשטרהמסרהכי"צריךהיהלכתובאתנשואיהבקשהכמואזניםולאכחשודיםבצו. עםזאת,מקריאתנימוקיהבקשה לצוואףגםבחלקמהצוויםבעמוד הפרוטוקולוהחלטת השופט, סיפור המעשה ומעורבות נשואי הבקשה הובהרו כדבעי ולכן מבחינה מהותית צווים אלו תקינים." משרד מבקר המדינה מציין, כבר בדוח מבקר המדינה משנת 2004 102 נכתב בנושא מיקוד הבקשות להיתר להאזנת סתר כי יעד ההאזנה אותו יש לפרט בטופס אינו חייב להיות החשוד בביצוע העבירה: "הצורך להגביל את הפגיעה בפרטיות ולצמצמה לצורכי פעולות חיוניות מחייב למקד את הבקשה להיתר, ככל האפשר, באדם מסוים ובעבירה שהוא חשוד בביצועה או שאת ביצועה מבקשים למנוע, ולהימנע ככל האפשר מהגשת בקשות להאזנות נרחבות. בטופס שנקבע יש לרשום, בין היתר, את מהות החשד וסעיף העבירה, את שמו שלהאדם שבקשר אליויש בידי המשטרה מידע (בדרך כלל החשוד)וכן את שמו של האדם שלשיחותיו מתבקש ההיתר להאזנת הסתר"...103 . עודמבהירמשרדמבקרהמדינהלמשטרהכיגםבטופסהבקשההמפורטבתקנות,שהוא טופס 1 בהתאם לתקנה 2 א)( לתקנות, כתוב כלהלן: "הואיל ובידי המשטרה מידע בקשר ל:... (שם האדם ופרטים מזהים אם הם ידועים או פרטי מידע על המקום שבו מותקן הטלפון או המקום שלגביו מתבקשת ההאזנה, אף אם לא ידוע מראש מי החשוד אשר 102 דוח מבקר המדינה משנת2004 עמ',297 - 299 . 103 באותה העת דוח הביקורת הפנה לנוסח הטופס שבתוספת לתקנות בתי המשפט (סדרי דין לעניין האזנת סתר,) התשמ"ה- 1985 ,אךחלקזהשלנוסחהטופסכלללאהשתנהגםלאחרפרסוםהתקנותלבקשתהאזנתסתר,ולכן דברים אלו יפים גם עתה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 129 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לשיחותיו מתבקשת ההאזנה)". לפיכך, ההאזנה המבוקשת בטופס דורשת את ה"אדם" ולאאתה"חשוד",ואילוכאשרמתבקשתהאזנהל"מקום"אזיניתןשלאלדעתאתזהות ה"חשוד" שלשיחותיו מתבקשת ההאזנה. יוצא אפוא כי החוק והתקנות מדברים בעד עצמם.לפי הם יש לציין את שםהמואזן בראשהטופס גם אםהוא אינו חשוד. מבקר המדינה מעיר כי סעיף 6 לחוק האזנת סתר קובע ש בהיתר (הניתן על גבי טופס הבקשה) יתוארו זהות האדם שההאזנה לשיחותיו הותרה , ולא בכדי. כמו כן, תקנות בקשה להיתר האזנה ונוסח הטופס אינם מגביל ים באופן מפורש רישום של יעד האזנה במעמד"מואזן" בראשהבקשה,וכיהנוהלהמשטרתיהרלוונטימפרט אף הואכימילוי הבקשהנעש ה ב נוגע ל"מואזן" ואינו מגבילאת הרישום ל חשוד בלבד. בהתאם לחוק האזנת סתר ו לתקנות בקשה להיתר האזנה, שלפיהם בהיתר ההאזנה יתוארו זהות האדם אשר ההאזנה לשיחותיו הותרה, על המשטרה לרשום בראש טופס הבקשה את יעדי ההאזנה להם היא מתכוונת להאזין ולא לרשום אותם רק בנימוקי הבקשה. אם המשטרה סבורה כי יש לבצע תיקון לתקנות בקשה להיתר האזנה, מוצע כי תתבצע עבודת מטה לעדכון נוסחי טו פס הבקש ה, נימוקי הבקשה וצו בית משפט, בשיתוף משרד המשפטים והנהלת בתי המשפט. לאחריה יתוקנו התקנות. (4) הזיק ה בין שלושת הנדבכים בדוח צוות לבנת משיח משנת 2005 נקבע כי אחד השיקולים שיש לשקול לפני קבלת ההחלטהבדברהאזנתסתרהואמידתהקשרביןיעדההאזנהלביןהעבירה104 .בעתשבית המשפט שוקל קשר זה הוא צריך לקבל תמונה ברורה של האירוע הפלילי על מכלול העבירות הפליליות שהתבצעו במהלכו, על העבירות הפליליות הנקשרות במישרין ובעקיפיןלאדםשלגביומתבקשתההאזנהועלמידתמעורבותובהן.כלאלועשויותלשפוך אור על תכלית ביצוע ההאזנה - גילוי פשע, גילוי עבריינים או חילוט רכוש הקשור בפשע, ומכאן על נחיצותה. משרדמבקרהמדינהמצאבב חינתה בקשותל צוויםהמוגש ות לביתהמשפטכיהמשטרה אינה רושמת בראש טופס הבקשה את מעמד יעד ההאזנה (חשוד, קורבן, שותף עקיף וכיו"ב) ואת זיקתו לעבירות בפרשייה; וכי פרטיהם של יעדי האזנה נוספים, שאינם חשודים, מצוינים רק בנימוקי הבקשה ולא בראש הטופס. הגשת הבקשה באופן זה פוגע ת ביכולת של בית המשפט לשקול את השיקולים הנדרשים ולבחון את מהות הבקשה ואת נחיצותה לגבי כל אחד מיעדי ההאזנה שאינם חשודים: שותפים עקיפים, קורבנות עבירה וקטינים. רישום המשטרה את החשודים בפרשייה בלבד בראש טופס הבקשה גורר רישום שגוי של העבירות בראש הבקשה, אי- רישום יעדי האזנה שאינם חשודים בראש טופס הבקשהואיעמידהעלזיקתםלעילתההאזנהוהעבירותהרלוונטיותלהם.לפיכך, תמונת האירוע הפלילי ודרך הצגתה לבית המשפט נפגמ ות: הבקשות היו נרחבות מדי ולא שיקפואתהצורךהענייניוהברורבהאזנתהסתר ,ו המידעשצויןבהן לאענ העלהשאלות הללו - למה צריך להאזין, למי צריך להאזין, והאם העבירות המיוחסות ליעד ההאזנה חמורות דיין כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו. לכן, יכולת ו של בית המשפט לקיים באופןמיטביהליך לבחינתכלאחדמ יעדיההאזנהולקבלתהחלטהבעניינונפגעהבמידה ניכרת. המשטרה מסרה כי על פי דין, לא קיים איסור לכלול בבקשה אחת כמה מעורבים בעלי מעמד שונה או זיקה שונה לעבירות, וכי היא נוהגת לפרט את כלל יעדי ההאזנה בנימוקי הבקשה.צירוףכללהמעורביםבבקשהאחתמאפשר לשקףלביתמשפט את מלואהמידע. 104 דוח לבנת משיח עמ'7 - 8. מבקר המדינה | דוחמיוחד 130 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ריבוי בקשות באותו עניין עשוי לגרום לעומס על בתי המשפט והמשטרה. באופן הזה נפרשת בפני בית המשפט על גבי בקשה אחת התמונה כולה, כך יכול בית המשפט לשקול את מלוא השיקולים בבואו להתיר או לדחות את הבקשה להאזנת סתר בנוגע לכל אחד מהיעדים שההאזנה מבוקשתלגביהם. עוד מסרה המשטרה שלרוב שלב האזנת הסתר נעשה בראשיתה של חקירה, ובשלב זה עדיין לא ברור מה חלקם של אותם מעורבים, וכי קריאת נימוקי הבקשה, הפרוטוקול והחלטת השופט מלמדים את המשטרה שסיפור המעשה ומעורבות ומושאי הבקשה הובהרו כדבעי. כמו כן מסרההמשטרה כי עלהביקורתלערוך הבחנה ביןהאופןהטכני בונכתב הצו לבין תוכנו המהותי; וכי היא "מציגה תמונה מלאה ומקיפה בבקשותיה להאזנות סתר, באופן אשר מביא בפני בית המשפט את התשתית העובדתית, המודיעינית ונסיבתית המלאה הנדרשת, על מנת שבית המשפט יוכל לשקול את מתן ההיתר למול הוראות החוק ותקנותיו. בקשות אלו עוברות ביקורת שיפוטית תחת ידיהם של נשיא בית המשפט או סגנו. לו סבר, נשיא בית המשפט המחוזי או סגנו, כי קיים דופי בצווים או שמא קיימים פרטים חסרים בבקשה ,הרי שלאהיה מאשר אותם, או שהיה מציין בהחלטה כייש צורך בפירוטנוסף.עלכןאמירהלפיה משטרתישראלמציגהתמונהמעורפלתמקוממתואיננה נכונה. במסקנה זו, באופן עקיף, הביקורת למעשה מטילה ביקורת על נשיאי וסגני בתי המשפטהמחוזיים. שכביכול שיקול דעתםהמקצועי שגוי". מבקר המדינה מבהיר למשטרה כי הפערים בניסוח הבקשות הנוגעות ליעדי האזנה שאינם חשודים מלמדים על הצגת תמונה מעורפלת בבקשה הכוללת מספר יעדי האזנה במעמדשונה;עלהיעדרמיקודבהגדרתהצורךבהאזנהועלפגיעהבאפקטיביותהבחינה של הבקשות עקב כך. היעדר חובה מכוח חוק אינה מפחיתה מחובתה של המשטרה להציג תמונה ברורה בראש טופס הבקשה בנוגע ליעדי ההאזנה המבוקשים, ואינה מפחיתה מן ההכרחלהציג את הצורך הקונקרטי בהאזנהליעדים מסוימים בראש טופס הבקשה נוסף על הצגת פרטי הפרשייה המלאה בנימוקי הבקשה, לרבות חשודים ומעורביםשאינםיעדי האזנה. מוצע כי המשטרה תכלול בנהלי ה דרישה להקפיד על הפרדה בין יעדי ההאזנה השונים תוך ציון מעמדו של כל יעד האזנה ובפרט ציון מעמדם של יעדי האזנה שאינם חשודים (שותפים עקיפים, קורבנות עבירה וקטינים). כמו כן, עליה לרשום בבקשה בנוגע לכל יעד האזנה בנפרד את הנימוקים הקונקרטיים להאזנה לו כדי להצדיק את הוצאת הצו, ובייחודבמקריםשבהםמבוקשתההאזנהליעדיהאזנהשאינםחשודים.ביןהיתר,עליה לנמק את חיוניות ההאזנה דווקא ליעד זה ולא לגורמים אחרים המעורבים בפרשייה ולבחוןאם איןחלופה(פעולתחקירה אחרת) שפגיעתה באותו אדם פחותה יותר. יתרהמכך,חשיבותרישוםנאותשליעדיהאזנה מתחדדתלנוכחמקריםבהם המשטרה הצהירה על כוונה להאזין לצבר של יעדי האזנה אך לא מימשה כוונה זו, ומימוש הצו התבצע רק כלפי יעדי ההאזנה הרשומים בנימוקי הבקשה. בכך המשטרה עלולה להטעותאתבית המשפט בשל דרך מילוי הבקשות. מבקר המדינה עוד מבהיר כי הערות הביקורת בחלק זה אינן מופנות לבתי המשפט ולשופטים, אלא למילוי תפקידה של המשטרה בסיוע לבתי המשפט במלאכת עשיית הצדק ובניהול ההליך המשפטי כ"קצין בית המשפט." יוצא אפוא כי על המשטרה, המשמשת כ"קצין בית המשפט," לפרט את הזיקה של כל יעד האזנה לעבירות המפורטות בבקשה בהתאם ל חוק ה אזנת סתר ותקנותיו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 131 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (5) מילוי והגשה של בקשות האזנה לשותפים עקיפים לביצוע עבירה חוק העונשין מבחין בין שני סוגי המעורבות בביצוע העבירה: שותפות ישירה בביצוע העבירההעיקריתאושותפותעקיפהבביצועה105 .ניתןלייחסלאדםשותפותלביצועעבירה באמצעות אחת משתי דרכים אלה: א)( ייחוס שותפות עקיפה לעבירה העיקרית, שהעונש עליהעלפירובהואמחציתמןהעונשעלהעבירההעיקרית106 - זועשויהלהיותעבירתעוון בלבד (שאינה מקנה למשטרה סמכות לבצע האזנת סתר); (ב) ייחוס עבירות נפרדות מהעבירה העיקרית, הנוגעות לעבירות שיבוש עשיית משפט ומבוצעות לאחר העבירה העיקרית, או ייחוס עבירות הכנה וקשר שמטרתן סיוע למבצע העבירה לפני שהתבצעה העבירההעיקרית. עבירותאלועומדותבפניעצמן.יצויןכיככלל,לאניתןלייחסלחשודים חלק מהעבירות הנלוות כדי להצדיק את האזנת סתר בעניינם מהטעמים האלה: חלק מהעבירותהללואינןמסוג פשע;לאניתןלייחסאתהעבירההנלוויתלחשודאםהואאינו עומד בתנאים לביסוס העבירה הנלווית, למשל, כי הייתה לחשוד כוונה מיוחדת לבצע את העבירההנלוויתאוכיידעשהעבירהעומדתלהתבצעאוכיאיןלו קרבהמשפחתיתלמבצע העיקרי107 . ולכן, מילוי בקשות להאזנה לשותפים בביצוע עבירה דורשת נקיטת זהירות מוגברת. סוגייתפירוטרישוםהעבירותבבקשותומיקודןהועלתהבדוחמבקרהמדינהמשנת2004 , בדוח ברנר משנת 2007 ובחוות הדעת של משרד מבקר המדינה משנת 2010 108. ה דיונים בסוגיית פירוט רישום העבירות מלמדים שייחוס העבירות ליעד האזנה אוה פעולה מורכבת. ונבהלי המשטרה ה מתייחסים להאזנת הסתר בגין עבירה של שיבוש מהלכי משפט נקבע שיש לציין במפורש את העבירה המקורית שבגינה מתבצע שיבוש החקירה. עוד הובהר כי באם העבירה המקורית אינה עבירה מסוג פשע, יש להימנע ככלל מלהגיש בקשה להאזנת סתר בעניינה. ואולם להוציא את ההתייחסות לעבירת שיבוש מהלכי משפט אין הנחיה מקצועית לגבי טיפול בבקשותהאזנההנוגעותלשותףעקיף. המשטרה מסרה כי היא מפרטת בבקשות להאזנת סתר את העבירות המיוחסות לחשוד בפרשייה, ואילו את הצורך בהאזנה ליעד האזנה במעמד "מואזן" ושאינו חשוד היא מפרטת בנימוקי הבקשה בלבד. לפיכך, לעמדת המשטרה לא נדרשת התייחסות מיוחדת אוזהירות מוגברת כשמדובר בשותפים לביצועעבירה. חרף הזהירות המוגברת שנדרש לנקוט בעת הגשת בקשה להאזנת סתר לשותף עקיף, המשטרה לא פירטה בהנחיותיה כיצד על השוטר למלא את הבקשה בעניינו: אילו עבירותניתןלייחסלובבקשה, לרבות אילועבירותמתחוםשיבושמהלכימשפטהןפשע 105 שותף ישיר - מבצע העבירה העיקרית לרבות מי שמבצע עבירה בצוותא או באמצעות אחר. שותף עקיף - משדל או מסייע, כלומר כל מי שאינו המבצע העיקרי של העבירה המקורית. צדדים לביצוע עבירה מפורטים בסעיפים 29 - 34 לחוקהעונשין,ראולעניין זהפסיקתביתהמשפטהעליוןבע"פ2796/95 פלוניםנ'מדינתישראל( 9.7.97 , פורסםבמאגרממוחשב):"ההבחנההעיקריתהינהביןשותפיםישיריםלביןשותפיםעקיפים.השותפיםהישירים נוטליםחלקבביצועהעיקרישלהעבירה.אלההםהמבצעיםבצוותאאוהמבצעיםבאמצעותאחר(סעיף29 לחוק העונשין). השותפים העקיפים נוטלים חלק עקיף בביצוע העבירה. אלה הם המשדלים (סעיף 30 לחוק העונשין) והמסייעים (סעיף31 לחוק העונשין) (ראו ש"ז פלר, יסודות בדיניעונשין כרךב), בעמ'( 179 , 186 ".) 106 דהיינו, אם מטרת האזנת הסתר היא גיבוש יסודות העבירה של שותף עקיף (שאינו המבצע העיקרי) יש לבחון באופן מעמיק אם מחצית משך העונש על העבירה העיקרית הוא משך עונש שעומד בהגדרת עבירה מסוג פשע - קרי, העונש חמורממאסר לתקופה של שלוש שנים. ראוסעיף24 לחוק העונשין. 107 ע"פ 521/88 ספאדי נ' מדינת ישראל , פ"ד מב(4 ) 752 ( 1989 ) ; ע"פ 00 / 7365 סימה פרחאת נ' מ"י, פ"ד נז(6 ) 151 , ( 2003 ע"פ (מחוזי ירושלים));6571-02 שאול גוטמן נ' מ"י, פ"מ תשס"ב(2 ) 865 ( 2003 .) 108 לגבי סוגיית רישום עבירות השיבוש ראו בדוח ברנר לכל אורכו, דוח מבקר המדינה משנת 2004 עמ', 297 - 299 וכן חוות דעתמבקר המדינה משנת2010 עמ',40 - 42 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 132 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שניתןלייחסלו;באילומקריםישלייחסלוגםאתהעבירותהעיקריותהמקוריותובאילו לא ניתן לייחסן לו . כל זאת בהתאםלעילתהבקשה (גילוי עבירות, עבריינים אוחילוט.) משרד מבקר המדינה בדק עשר פרשיות שנחקרו בשנים 2019 - 2021 ונוגעות לשותפים עקיפיםלביצועהעבירה109 . במסגרתהבדיקהנבחנותקינותהבקשות להאזנותסתרלנוכח עילת ההאזנה שפורטה בבקשה , אופן רישום העבירות ומעמד יעד ההאזנה110 . להלן יוצגו הפערים שנמצאו בתשעפרשיות מתוך עשר: (א) בארבע פרשיות המשטרה ייחסה עבירות מסוגים שונים לשותפים העקיפים באותה פרשייה ובנוגע לאותו מסד עובדתי: בחלק מהבקשות יוחסו לשותפים העקיפים עבירות מתחום שיבוש מהלכי משפט או קשירת קשר לביצוע פשע או לסיוע לבריחה ממשמורת חוקית בלבד; באחרות יוחסו להם העבירות העיקריות בלבד; ובחלק יוחסו להם עבירות עיקריות ועבירות שיבוש או הכנה וקשריחדיו. המשטרה מסרה בתשובתה כי כשהם מכינים בקשות שכוללות כמה יעדי האזנה, שלכל אחד מהם חלק שונה בביצוע העבירות בפרשייה, אזי יופיעו כלל החשודים בראשהבקשהויפורטו כלהעבירות,גםאםמדוברביעדיםשל כ לאחדמהם מיוחסות עבירות שונות .נוסףעלכך, חלקושלכלאדםבפרשייה מפורטבנימוקיהבקשה.לכן, ההצדקהלייחוסעבירות מסוגים שוניםלשותפים באותה פרשייהו בנוגע לאותומסד עובדתי נובעת מהמבנה המובנה בתקנות האזנותהסתר. מבקר המדינה מעיר כי המשטרה איננה מתמודדת עם הממצאים שלפיהם בנוגע לאותו אדם, באותה פרשייה ו בנוגע לאותו מסד עובדתי היא פירטה עבירות שונות בכלבקשה. יתרה מכך,הממצא ו לפיוהמשטרהמפרטתעבירותשונותבנוגעלאותו מסדעובדתיובנוגעלאותואדםולאאתכלהעבירותבפרשייה ,אינ ו עולהבקנהאחד עם טענות יה הקודמות כי היא מפרוטת בראש טופס הבקשה את כל העבירות בפרשייה ללאתלות בזהות יעד ההאזנה. (ב) שמונה מהפרשיותכללורישוםשלהעבירותהעיקריותבלבדכנגדהשותפיםהעקיפים אף שבנימוקי הבקשה לא בוססהההערכה כיהם נטלו חלק בביצוע עבירות אלו. המשטרה מסרה בתגובתה כי בהתאם לתקנות בקשה להיתר האזנה היא רושמת בראשטופסהבקשהאתהחשודיםואתהעבירותהעיקריותהמיוחסותלהם.עבירות אלו אינן מיוחסות ליעדי האזנה שבסטטוס "מואזן". עם זאת, בנימוקי הבקשה מובהרת הזיקה והצורך בהאזנה ו עולה ממנה שהמואזן אינו חשוד בביצוע העבירות שמופיעות בראש טופס הבקשה. מבקר המדינה מעיר כי יש טעות יסודית בטענת המשטרה כי בראש הבקשה צריך להופיע רק חשוד בפרשייה ולא יעד ההאזנה היות שתקנות האזנת סתר אינן מגבילות את המשטרה כאמור לעיל. כמו כן, טענה זו אינה עולה בקנה אחד עם שני נהגיםשנקטההמשטרהלאורך השנים-רישום יעדיהאזנהשאינםחשודיםבראש טופס הבקשה; ורישום עבירות שאינן העבירות העיקריות בפרשייה בראש טופס הבקשה. 109 משרד מבקרהמדינהאיתרכ- 150 פרשיותשבהןעשוייםלהיותשותפיםעקיפים.בבדיקה ראשוניתנמצאכיחלק מהפרשיות אינן מתאימות לבדיקה - בשל חוסר רלוונטיות או לנוכח מורכבות נסיבות המקרים בהם החשודים הםגםקורבנותעבירה.יוצאאפואכי אותרו 10 פרשיות הנוגעותל- 27 בקשות להאזנותסתר מתוךמאגרהבקשות שאותרולפימילתחיפוש,ו- 137 בקשות ב סךהכ ול,מתוכן107 בקשותנוגעותלשותפיםעקיפיםו- 99 בקשותב נות בדיקה (שאינן כוללותמעורבים לאידועים או דרכיהאזנה שאינן נוגעותלאדם ספציפי.) 110 אם עילת ההאזנה היא איתור העבריין, ניתן היה לייחס את ה בקשה להאזנת סתר לחקירת העבירות העיקריות שנוגעות במישרין לעבריין שאותו מבקשים לאתר. אם עילת ההאזנה היא כפולה - איתור העבריין וגילוי עבירות - הבקשה ככלל אינה ממוקדת ומעלהקושי לייחס למבצע העיקרי אתהעבירות ש ביצע. מבקר המדינה | דוחמיוחד 133 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (ג) בשבעמהפרשיותנבחרהעבירתקשירתהקשר, שהיאעבירהמסוגפשע,אףשמתיאור העובדות ב נימוקי הבקשה עולה שהמשטרה מ ייחס ת לשותפים העקיפים דווקא עבירה מסוג סיוע לאחר מעשה או סיוע לבריחה ממשמורת. יודגש כי עבירת סיוע לאחר מעשה כשלעצמה היא עבירת עוון שאינה מצדיקה האזנת סתר, וכי יש מקרים בהם לא ניתן היה לייחס עבירה זו ליעדי ההאזנה בשל קרבתם המשפחתית למבצע העיקרי. המשטרה מסרה כי מקובלת עליה הערת הביקורת, ולפיה אין לייחס עבירת סיוע לאחרמעשה לחלקמיעדיההאזנהבשלקרבתםהמשפחתיתלמבצעהעיקרי.עםזאת לעמדתה, במקרים אלו יש לסווג את אותו יעד האזנה כ"מואזן" ולא כ"חשוד", ויש לפרטאתהעבירותהעיקריותהמיוחסותלחשודבפרשייה לעמדתה,. מצבזה, שבולא ניתן לייחס סיועאחר מעשה ליעד ההאזנה, אינו מפחית מן הצורך לבצע האזנתסתר לצורך איתור עבריינים. עוד היא מסרה בנוגע לאפשרות ייחוס עבירת קשירת קשר, כי עבירה זו מפורטת בבקשות שבהן יש כמה מעורבים אשר מידת מעורבותם של כל אחד מהם בעבירות בפרשייהתתברר במהלך החקירה. מבקרהמדינהמע ירלמשטרהכיהיאאיננהמתמודדתעםהממצאיםלפיהםתיאור העובדות בנימוקי הבקשה מבסס עבירות שיבוש ( המתבצעות לאחר העבירות העיקריות בפרשייה) , ולא עבירות ההכנה וקשירת הקשר ( המתבצעות לפני העבירות העיקריות בפרשייה) ולכן,. התנהלות המשטרה אינה תקינה הן בנוגע להיעדר אזכור של כלל העבירות הרלוונטיות, והן בנוגע לבחינה המהותית לגבי ה עבירותשניתןלייחס בהתאםלתיאור העובדות בבקשה. בתשע מתוך עשר הפרשיות שנדגמו עלה כי המשטרה מנסחת בקשות להאזנת סתר באופןלאברורולאמדויקבנוגעלשותפיםעקיפים:הבקשותמוגשותללאהבהרת הקשר בין עילת ההאזנה, מעמד יעד ההאזנה וזיקתו לעבירות שבהן עוסקת הבקשה. בבקשה מפורטות כלל העבירות הנוגעות לפרש ייה, אך לא מצוינות בה במפורש העבירות המצדיקות האזנת סתר בהתאם לעילת ההאזנה. הדבר מקשה על המשטרה לנתח את הזיקה בין יעד ההאזנה לבין העבירה שבה עוסקת הבקשה, עלול לסכל את הבקרה השיפוטית עלאפקטיביות האזנת הסתר ולפגועביכולת לבדוקאם ישהצדקהלהארכת תוקפהשל האזנת הסתר. המשטרה מסרה כי א ומנם נפלו טעויות בחלק מהמקרים באופן שבו סווג יעד ההאזנה בראש טופס הבקשה והוא הוגדר כ"חשוד" חלף היותו "מואזן." יחד עם זאת, מידת מעורבותו וזיקתו לביצוע העבירות בפרשייה מפורטים בצורה ברורה ומפורשת בנימוקי הבקשה. ולפיכך, משטרתישראללא מצאה דופי במבנה הבקשה. בשיםלבלכךשממצאיהביקורתמעליםכיניסוחהבקשותלהאזנתסתראינוברורואינו מדויק בנוגע למעמדם של שותפים עקיפים, הצדקת ההאזנה להם, העבירות שנדרש לייחסלהםוזיקתםלעבירותבפרשייהבכללותה, מוצעשהמשטרהתבהירבנהליהכיצד על השוטר להתייחס לשותף עקיף לביצוע עבי רה בעת מילוי הבקשה. כמו כן, מוצע שהמשטרה תבחן מתן ליווי מקצועי או משפטי בהכנת הבקשות בהתאם למורכבות האירוע הפלילי שבגינונדרשתהאזנת הסתר. (6) מילוי והגשה של בקשות האזנה לקורבנות עבירה לפי נ והלי המשטרה, האזנה לקורבן עבירה דורשת נקיטת זהירות מופלגת וקיומם של טעמים מיוחדים המצדיקים את אישור הבקשה חרף הפגיעה בפרטיות הקורבן. הטעמים המיוחדיםהמצדיקיםהאזנהלקורבןעבירההם,ביןהיתר,הצורךבסיכולהעבירה,מניעת מבקר המדינה | דוחמיוחד 134 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 סכנה לקורבן, חוסר שיתוף פעולה של הקורבן המקשה את איסוף הראיות והיעדר יכולת חקירתית אחרת. טעמים אלהישלפרט בנימוקיהבקשה. (א) במערכת לניהול צווים אותרו 24 קורבנות עבירה שמוזכרים בבקשות להאזנות סתר בשנים 2020 - 2021 וסומנובמערכת.רק9מהם הםיעדיהאזנה.ואולםמשרדמבקר המדינה איתר 32 בקשות נוספות להאזנה ל- 27 קורבנות עבירה שונים שלא סומנו כקורבנותעבירה במערכתלניהולצווים,ולפיכךלאניתןהיהלאתרםאלאבאמצעות בחיפושעל פי מילת מפתח ובדיקהידנית. החל בשנת 2020 המשטרה נהגה להאזין לקורבנות עבירה בלא שסימנה אותם באמצעות המערכת לניהול צווים כבקשות ההאזנה שבהן יעדי האזנה במעמד של קורבן עבירה. משרד מבקר המדינה איתר 27 קורבנות עבירה נוספים מלבד 9 יעדי ההאזנה שהם הקורבנות שסימנה המשטרה במערכת אשר היוו יעד האזנה. יתרה מכך, מתוך 18 יעדי האזנה שהם קורבנות שאותרו על ידי משרד מבקר המדינה ושהבקשות לגביהם הוגשו בשנים 2020 - 2021 , המשטרה סימנה במערכת רק 3 יעדים כקורבנות עבירה. כלומר, היא סימנה במערכת פחות מחמישית מיעדי ההאזנה שהם קורבנות עבירה ואשר נעשתה האזנה למכשיריהם. בהיעדר סימון קורבנות עבירה בבקשות המשטרה אינה יכולה לשלוף בקשות האזנה לקורבנות עבירהולבצעבקרה בדיעבד בעניינםכדילוודאכיהיאעומדתבנהליהוכיפרטיותם נשמרת. על המשטרה לסמן במערכת לניהול צווים יעדי האזנה שהם קורבנות עבירה ולהדגיש בראש טופס הבקשה אתמעמדם כקורבנות. (ב) מתוך32 בקשותלהאזנתסתרהנוגעותלקורבןהעבירהשאיתרמשרדמבקרהמדינה 29 מהבקשות נוגעות הן לקורבן העבירה והן לחשוד ( 91% ), ובמסגרת הטיפול ב- 20 מהבקשותהתבצעהבפועלהאזנהלקורבןהעבירהבלבד( 69% ) ,אףשהבקשהלהאזנה נגעה גם לחשוד. עודעלה כי בכ- 30 מהבקשותלהאזנה הנוגעות לקורבןעבירהנרשמו העבירות העיקריות בבקשה בלבד שנוגעות לחשדות כנגד החשוד גרידא ולא לקורבן ( 94% ).ואולםבחלקמהבקשותתוארמצבשבוקורבןהעבירהסירבלשתףפעולה,או ביצעפעולותלשיבושהחקירה, אולחלופיןעלה מהן כי ההאזנהלקורבן נועדה לאתר עבריין נמלט. כלומר, מבדיקת נסיבות הבקשה המצדיקות האזנה לקורבן עולה כי הייתה עילת האזנה אחרת או כי בוצעו עבירות נלוות נוספות שלא באו לידי ביטוי בגוף הבקשה111 . נמצא כי המשטרה נהגה לכלול קורבנות עבירה וחשודים בבקשה מאוחדת להאזנת סתר. פרקטיקה זו, שיושמה ב- 91% מהמקרים ( 29 בקשות מתוך 32 ) שבדק צוות הביקורת, פוגעת ביכולת לשקף לפני בית המשפט את מצב הדברים. זאת, משום שקיים פער תהומי בין קורבן עבירה לבין החשוד העיקרי בביצוע העבירה הפלילית בכל אחד מנדבכי הבקשה: עילת ההאזנה להם היא שונה, העבירות שניתן לייחס להםהן שונות,והזיקהשל כלאחדמהםלנדבכיםהללו דורשתרישוםבקשה שונה מהותית.יוצא אפואכילקורבןהעבירהעלולהלהיותמיוחסתעילתהאזנהועבירות שאינןמתאימותלו.כמוכן, עלהכי ב מסגרתהטיפולב- 69% מהבקשות(20 בקשות מתוך 32) שבדק משרד מבקר המדינה בוצעה האזנה לקורבן העבירה בלבד, הגם שהבקשה הוגשה לגבי חשוד וקורבן עבירה יחדיו. משמע, המשטרה הצהירה על כוונה להאזין לצבר של יעדי האזנה אך לא מימשה כוונה זו. ולכן, היא הוציאה צווי 111 מבקרהמדינהדגםמבסיסנתוניהבקשות שהוכנובשנים2019 - 2021 עלידיהמשטרה215 בקשות שבהןמוזכרים בנימוקי הבקשה קורבנות עבירה. מתוכן אותרו 27 בקשות שבהם התבקשה האזנה לקורבנות עבירה, וכן אותרו חמשבקשות נוספותבמהלךהבדיקות השונות שביצע מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 135 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 האזנה בעלי תחולה נרחבת שלא לצורך וללא בדיקה דקדקנית של נחיצותם. דפוס פעולהזה עלוללהטעות את בית המשפט. בשים לב לכך שבקשות להאזנת סתר מוגשות במעמד צד אחד וללא ידיעת יעד ההאזנה, מומלץ כי המשטרה תימנע מלציין בבקשות להאזנת סתר יעדי האזנה שאין בכוונתהלהאזיןלהם במסגרתהבקשה. (7) מילוי והגשה של בקשות האזנה לקטינים לאור גילם, קטינים זכאים בהליך הפלילי לזכויות ייחודיות ולהגנה מוגברת לעומת בגירים112 . הגנה מיוחדת ניתנת לקטינים במסגרת הליכי חקירה, מעצר, הפעלת סמכויות חיפוש, והעדתם בהליך שיפוטי וכן לעניין סוגיית העמדתם לדין. חוק האזנת סתר אינו מתייחסלנושא זה. עם התקדמות הטכנולוגיה, קטינים מחזיקים ומשתמשים באופן קבוע ושוטף באמצעים מואזנים פוטנציאליים כגון טלפונים סלולריים ומחשבים. לעיתים קרובות הם המשתמש היחיד באמצעים המואזנים הללו, בלא שכל בגיר משתתףעימם בשימוש בהם. חרף השימוש ההולך וגובר של קטינים באמצעים מואזנים פוטנציאליים, המשטרה לא הסדירהבנהליההגנהייחודיתלקטינים לאורמעמדם בדומהלהגנותשמעניקלהםהדין בשלביהחקירה,המעצר החיפוש וכן הליכי העדתם. מומלץכיהמשטרהתערוךבשיתוףהייעוץהמשפטילממשלהב משרדהמשפטים עבודת מטה לבחינ ת ההסדרה החקיקתית או המשפטית לעיגון הגנה מוגברת על קטינים (לעומתבגירים)בתהליךהאזנתסתר.במסגרתהסדרהזועלהמשטרהלוודאכיבמערכת לניהולצווים מתבצערישום בדברהיותםקטינים,וכי ניתןלאתרםבקלותלצורכיבקרה ופיקוח. המשטרה מסרה בתגובתה כי תיעשה בחינה של הנושא ויינתן מענה מתאים. ✰ בביקורת עלה כי נ והלי המשטרה וכן מבנה טופס הבקשה להאזנת סתר אינם מפרטים כנדרשאת שלושת נדבכי הבקשה: (1) עילת ההאזנה: המשטרהאינה נוהגת לסמן בבקשהעילה אחתאלא עילות רבות. (2) יעד ההאזנה: יעדי ההאזנה נרשמים באופן חלקי בראש טופס הבקשה ובנימוקי הבקשה. המשטרה אינה מקפידה על רישום יעדי ההאזנה בלבד בראש טופס הבקשה והיא נוהגת לרשום חשודים שאין בכוונתה להאזין להם כמו כן,. סיווג יעד האזנה כ"מואזן" או כ"חשוד" במערכת הממוחשבת משפיע על האופן ש בו הוא יופיע בראש הבקשה לצו (חשוד) או בנימוקיהבקשה מואזן.)( (3) העבירות הרלוונטיות לבקשה: עבירות עיקריות נרשמות בבקשה ועבירות אחרות נרשמות בנימוקי הבקשה. המשטרה אינה מציינת בראש הבקשה עבירה ספציפית התואמת לעילת ההאזנה וליעד ההאזנה, אלא ככלל את ה עביר ות העיקריות 112 ראו לעניין זה חוק סדר הדין הפלילי (סמכוי ות אכיפה-מעצרים), התשנ"ו- 1996 ; חוק לתיקון דיני הראיות (הגנת ילדים,) ה תשט"ו- 1955 חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול,); ה תשל"א- 1971 חוק הנוער (טיפול והשגחה,); ה תש"ך- 1960 חוק העונשין,; ה תשל"ז- 1977 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 136 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בפרשייה. כתוצאה מכך, הבקשה המוגשת לבית המשפט מציגה תמונה מעורפלת בבקשה המאוחדת למספר יעדי האזנה, ומבלי לפרט את הזיקה בין יעד ההאזנה לעילת ההאזנה ולעבירות בפרשייה. הרישום המבוזר והכוללני, הנובע מנהלים ונהגים שהתבססו במשטרה, וכן ממבנה הטופסהמקוון,מקשיםעלבחינתהזיקהביןשלושתנדבכיהבקשה.הזיקהנלמדת,בין היתר, ממעמד יעד ההאזנה - המבצע העיקרי, שותף עקיף, קורבן וכיו "ב - אך המעמד לאנרשם ב ראש טופס הבקשה ועשוילהיות מפורט רק בנימוקיהבקשה. יתרה מכך, המשטרה לא מפרטת בבקשות את מעמד יעד ההאזנה, במקרים בהם ישנה שונותמהותיתבין היעדים:קורבנותעבירה,שותפיםעקיפיםוקטיניםנרשמיםבבקשה מאוחדתעםהחשודיםבביצועהעבירההעיקרית שבלב האירועהפלילי.ולכן,המשטרה לאנדרשתלפרטמההםהטעמיםהמיוחדיםלהאזנהדווקאלגורמיםאלוולאלמעורבים אחריםבפרשייה; אםהאזנהזומצדיקהפגיעהבמישזכאיםלהגנהמוגברתמפניפגיעה בפרטיותם; או מדוע ישלהעדיף פעולת חקירה זו על פניחלופותחקירה אחרות. כפועל יוצא מ כל אלו, כשנהלי המשטרה וטפסיה מונעים בחינה נאותה של מכלול הנדבכים בבקשה והזיקה ביניהם, תמונת האירוע הפלילי ודרך הצגתה לבית המשפט נפגמ תו:הבקשותהיונרחבותמדיולאשיקפואתהצורךהענייניוהברורבהאזנתהסתר, ולאענועלהשאלות-למהצריךלהאזין,למיצריךלהאזין, ואםהעבירותהמיוחסותליעד ההאזנה חמורות דיין כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו. ולכן, נפגעה במידה ניכרת יכולת ו של בית המשפט לקיים באופן המיטבי הליך לבחינת כל אחד מ יעדי ההאזנה ולקבלתהחלטה בעניינו. יודגש כי אין מניעה שהמשטרה תמשיך בנוהג של רישום מכלול העבירות הרלוונטיות לפרשייה במערכת לניהול צווים, ואולם עליה להקפיד על ההפרדה בין העבירות שבהן עוסקת הבקשה הקונקרטית (המפורטות בראש הבקשה) לבין העבירות שבהן עוסקת הפרשייה( המפורטותבנימוקיהבקשה.) על המשטרה לעגן הנחיות מקצועיות שמאפשרות הבניה של שיקול הדעת בהכנת הבקשה, ובכלל זה עליה לקבוע בהנחיותיה כי אין לרשום בראש טופס הבקשה יעדי האזנה (לרוב החשודים העיקריים בפרשייה) שאין בכוונתה להאזין להם בפועל; כי במסגרת בחינת עילתההאזנהישלהקפידעל סימון של עילהאחת ולאלש עילות רבות; כי לאחר מכן יש לבחור את העבירה הספציפית בהתאם לעילת ההאזנה ובכך למקד את הבקשה ולא לייחס אותה ל כלל העבירות העולות מהחקירה; כי כלל העבירות הנוגעות לפרשייה יירשמו בנימוקי הבקשה בלבד; וכי תפורט זיקתו של יעד ההאזנה לעבירה הקונקרטית שבה עוסקת הבקשה (המבצע ה עיקרי, שותף עקיף, מעורב או קורבן.) כמו כן, עליה לנמק את הטעמים המיוחדים המצדיקים את ההאזנה לקורבנות עבירה, קטינים ושותפים עקיפים. ג. אישור הגשת בקשות רגישות ישבקשותלהאזנתסתרשמגלמותרגישותרבהושהןבעלותפוטנציאלפגיעהמשמעותיהנובע מסיבותשונות:המעמדשליעדההאזנה,טיבהעבירותהמיוחסותלו,האזנהממושכת,מקום ביצוע ההאזנהודחיפות ההאזנה. לעיתים נסיבות ההאזנה כרוכות ברגישות מיוחדת ומחייבות אישור של דרג נוסף להגשת הבקשה לבית המשפט113 (להלן - בקשות חריגות.) כבר בשנת 2005 צוות לבנת משיח הגיע 113 ראו לעניין זה דוח לבנת משיח בעניין משך ההאזנהושיחותאקראי בין יעד האזנה לעיתונאי עמ',7 -8. מבקר המדינה | דוחמיוחד 137 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 למסקנ הזובנוגע לבחירתיעדיהאזנה לנוכחמעמדםולנוכח הטיפולבהאזנותממושכות.בלוח להלן יפורטו סוגיהבקשות החריגות: לוח5 : סוגי בקשותחריגות והגורםהנוסףהנדרשלאישורהגשתן סוגהבקשה נסיבותהמקרה הגורםהמאשר החריגה האזנהמיוחדת חסויות גורמיםפנים-משטרתיים עבירותרגישות העבירות שההאזנהנוגעת להן רח"ט חקירותאוהקצין מעוררותרגישותמיוחדת המוסמך ופרקליטות המדינה מעורברגיש האזנהלבעלמקצועששיחותיו יועמ"ש לממשלהאופרקליט חסויות;עיתונאי;אישי המדינה ציבור;דרגמדיני - נשיא, ראש הממשלה,שר,סגןשר וחבריכנסת; משךהאזנה יותרמ-6 חודשיםליעד ראשאח"ם האזנה. משךהאזנה יותרמשנה פרקליטמחוז עלפי נתוני המשטרה, בעיבוד משרדמבקר המדינה. אףשהיקףהבקשותהרגישותאינוגדול בנוגע לכללהבקשות שבהןטיפלההמשטרה,רגישותן מחייבת נקיטת זהירות יתרה. משרד מבקר המדינה מצא פערים בטיפול בבקשות רגישות ובאישור הגשתן, כמפורטלהלן: מבקר המדינה | דוחמיוחד 138 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (1) אישור הגשת בקשות האזנת סתר בעניינן של עבירות רגישות לפי הנחיית פרקליט המדינה בנושא, יש עבירות או עניינים בעל י רגישות מיוחדת המחייב ים אישור פרקליט לפני פתיחה בחקירה פלילית114 (להלן - עבירות רגישות.) הנחייה זו מתייחסת לפתיחת תיק חקירה פלילי בלבד, ואין היא מתייחסת לטיפול בתיק פרשייה מודיעינית. לפינ והליהמשטרה,אםנדרשתהאזנה לגורמיםהמעורביםבענייןהנוגע לעבירותרגישות יש לפנות לפרקליטות לקבלת אישורה לפני פתיחת החקירה או לפני ביצוע פעולת איסוף תוצרי האזנת הסתר. לפיכך המשטרה נדרשת לקבל אישור פרקליט בשני מועדים שונים בהתאםלסוגהתיקהמשטרתי שהיא מטפלת בו: (א) אם מתבקשת האזנת סתר בתיק חקירה פלילי הנוגע לעבירה רגישה, עוד לפני הגשת הבקשה להאזנת סתר המשטרה נדרשת לקבל אישור פרקליט לפתיחת תיק החקירה שדן במהותהעבירות. (ב) אםמתבקשתהאזנתסתרבפרשייהמודיעיניתהנוגעתלעבירהרגישה,אזלפניהגשת הבקשה לצו, המשטרה אינה חייבת לקבל אישור פרקליט; לאחר שנפתחה הפרשייה המודיעינית,הוגשהבקשתהאזנתהסתרואושרה,המשטרהתידרשלקבלאתאישור הפרקליט רק לפני איסוף תוצריההאזנה בעמדההמשטרתית. להלןתרשיםהמתאראתתהליךפתיחתתיקיחקירהופרשיותמודיעין,הגשתבקשה להאזנת סתר, קבלת אישורי פרקליט, ואיסוף תוצרי ההאזנה בהתאם לנהלי המשטרה: 114 פרקליט המדינה, הנחיה 14.12 אישור פתיחה בחקירה והעמדה לדין בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת ( 23.2.99 ,עודכן ב- 15.12.19 ) .נדרשאישור של פרקליט המדינה או שלאחד ממשניו או שלמי שהם הסמי כו לטפל בין היתר,בעבירותבתחומי ההסתה,הטרור, לשון הרע, סוביודיצה, ועבירות הנוגעות לעבודתו של עיתונאי. מבקר המדינה | דוחמיוחד 139 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים9 : התהליכיםלפתיחתתיקי חקירה ותיקי פרשיות מודיעין, לקבלתאישורי פרקליט ול איסוף תוצרי ה האזנ ה עלפי מידע שנאסףבביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. המשטרה קבעה בנהליה שני מועדים שונים שבהם חייבים לקבל אישור פרקליט בהתאם לסוג התיק המטופל - בתיק חקירה יתקבל אישור הפרקליט עם פתיחתו ולפני הגשת בקשות להאזנת סתר; ובפרשייה מודיעינית יתקבל אישור הפרקליט רק בעת ביצוע פעולת איסוף תוצרי האזנת סתר, קרי העלאת עמדת האזנת סתר לשמע אושימוש בכלי טכנולוגי. המשטרה הסבירה בתשובתה כי אכן נקבעו מועדים שונים לקבלת אישור פרקליט. זאת בשל השונות המהותית בין הטיפול בתיק חקירה לבין הטיפול בפרשייה מודיעינית. פרקליטות המדינה מסרה כי במקרים שבהם יידרש אישור פרקליט, הוא יינתן לפני פתיחהבחקירהבתיקיחקירהפלילייםופרשיותמודיעיניותכאחד,וזאתלפניביצוע פעולותהמגלמותהפעלת סמכותלפי דין. מבקר המדינה | דוחמיוחד 140 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ב פרשייהמודיעיניתהנוגע תלעבירהרגישהוחמורהמסוגפשעשבהנדרשתהאזנת סתר גלומה מורכבות משפטית ייחודית. לפיכך, קיימת חשיבות לכך שהמשטרה והפרקליטות יבחנו מבעוד מועד האם נכון לפתוח תיק חקירה פלילי בעניינה. כדי לפשט את התהליך, להבטיח שמירה על כללי ימנהל תקין ויישום של הנחיית פרקליט המדינה, מוצע כי הפרקליטות תקבע שאישור פרקליט לגבי עבירות רגישות יתקבל במועד אחיד הן בפרשיות מודיעיניות והן בתיקי חקירה, וכי המשטרה תעגןאת המועד האמורבנהליה. משרדמבקרהמדינהאיתרבנתוניהמשטרהמהמערכתלניהולצוויםכיבשנים 2019 - 2021 הגישה המשטרה 35 בקשות לצווי האזנת סתר ב- 11 פרשיות ותיקי חקירה שבהם נכללה עבירה רגישה115 . נמצא כי באף אחת מ- 35 הבקשות ב- 11 פרשיות מודיעיניות ותיקי חקירה (אותן הגישה המשטרה לבית משפט והן מומשו,) לא אותר במערכת לניהול צווים של המשטרה אישור פרקליט מדינהאו פרקליט שהוסמך על ידו לפתיחה בחקירה. משלא נמצאו האישורים במערכת לניהול צווים התבקש ו המשטרה ופרקליטות המדינה להמציאאת אישוריפרקליט המדינה האמורים. (ג) ואולם חרף פניות משרד מבקר המדינה116 , הפרקליטות לא המציאה אתהאישורים לביקורת במשך יותר משנה. רק לאחר שנה ושלושה חודשים העביר משרד המשפטים התייחסות בנושא זה. לצדהאמור,בהתייחסותמיוני2024 ,הפרקליטותהעבירהלידימשרדמבקרהמדינה את כלל האישורים שניתנו על ידה ומסרה כי בנוגע למקרים שבדק משרד מבקר המדינה לא ידוע לה שהמשטרה ביקשה ממנה אישורים. הפרקליטות העבירה אישורים הנוגעים לשני יעדי האזנה. משרד מבקר המדינה מצא כי בשני המקרים האמורים אישור זה ניתן למעלה מהנדרש בנהליהמשטרה. כדי שאישורי הפרקליטות יהיו ניתנים לאיתור בתוך זמן סביר כדי להמציאם לכל דורש,מומלץכיפרקליטהמדינהיוודא שאישורפרקליטלפתיחהבחקירהבעבירה רגישה מתועד כנדרש במערכת ממוחשבת מסווגת לניהול תיקי התביעה בפרקליטות. הפרקליטותמסרהבתגובהכיהיאמקבלתאתהצורךבקיומהשלמערכתממוחשבת מסווגת שבה ניתן יהיה לתעד את אישורי הפרקליט המסווגים, וקידום עבודת הפרקליטות במערכת ממוחשבת מסווגתייבחן בכפוף לקבלתהמשאבים והאישורים הנדרשים. (ד) לאחר ניסיונות איתור האישורים, נמצא כי בניגוד לנוהל המשטרתי בנושא המשטרה לא פנתה לקבלת אישור פרקליט ב כל הבקשות שהוגשו על ידה לבית המשפט להאזנת סתר בעבירות רגישות - 35 בקשות הנוגעות ל- 11 פרשיות. בכל הפרשיות הללו שבהן לא התקבלאישור פרקליט,האזנות הסתרמומשו. 115 לפי איתור צווים עם עבירות רגישות בבסיסי הנתונים של המערכת לניהול צווים, בהתאם לסעיפי העבירה המפורטים בהנחיית פרקליט המדינה 14.12 אישור פתיחה בחקירה והעמדה לדין בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת ( 23.2.99 ,עודכן ב- 15.12.19 .) 116 משרד מבקר המדינה פנה לפרקליטות המדינה בעניין זה בחודש מרץ 2023 , אך רק ביוני 2024 העביר משרד המשפטים התייחסות הכוללת אתממצאיהבדיקהבנושא זה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 141 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשטרה מסרה בתגובתה כי במקרים שבהם נמצא כי לא אותרו אישורי פרקליט, יתבצע תהליך של הפקת לקחים ויחודדו הנהלים מול יחידות המשטרה , וכן תיבחן האפשרות לפתח מנגנון במערכת לניהול צווים שיחייב קבלת אישור דרג מתאים בבקשותלהאזנתסתרבעבירותרגישות. עודהיאמסרהכיבבדיקתההיאמצאהשרק 32 בקשות דרשו אישורפרקליט אך האישורלא אותר. משרד מבקרהמדינהבחןאתהתייחסותהמשטרהבנוגעלמספרהבקשות שלגביהן נדרש אישור פרקליט ומצא כי למרות טענות המשטרה, יש 35 בקשות הדורשות אישור פרקליט. בנוגע לשתי בקשות שנטען כי אינן דורשות אישור פרקליט נמצא כי בקשות אלו כללו עבירות המחייבות אישור. בנוגע לבקשה השלישית שנטען שאינה דורשת אישור פרקליט נמצא כי זו הוגשה לבית משפט אך לא התקבלה החלטה שיפוטית ו לפיכך זו דרשהאישור לפני הגשתה. לפיכך, מוצע כי המשטרה, באמצעות המערכת לניהול צווים, תאכוף את החובה לבדוק כי התקבל אישור פרקליט לפרשיות ותיקי חקירה העוסקים בעבירות רגישות עוד לפני הגשת הבקשה, ואילו הפרקליטות תוודא בדיעבד את קיומם של אישורי הפרקליט לפני הגשת כתבאישום. (2) אישור הגשת בקשות האזנת סתר ליעד האזנה רגיש לפי נוהלי המשטרה, הגשת בקשות להאזנת סתר למעורבים בביצוע עבירות שהם בעלי מעמד רגיש (להלן - מעורב רגיש) מצריכה אישורים נוספים117 . מעורבים רגישים הם אנשים ב דרג מדיני118 , אישי ציבור ובעלי מקצוע ששיחותיהם חסויות - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת119 (להלן - בעל חיסיון מקצועי.) תכלית החיסיון של הדרג המדיני היא להבטיח כי הם ממלא את תפקיד ו נאמנה120 , ואם מדובר בבעל חיסיון מקצועי, החיסיון נועד להבטיח שמירה על סוד שיחו של האדם המקיים את השיחה עימו121 . בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה מאות בקשות ב עשרות פרשיות שבהן נכללו עשרות יעדי האזנה שהם מעורבים רגישים. כשישית מהבקשות להאזנת סתר הן להאזנה לתקשורת בין מחשבים. מרבית הבקשות אושרו, וההאזנה לרוב יעדי ההאזנה מומשה. להלןיפורטוסוגהמעורבהרגיש,התנאיםלאישורהגשתהבקשהלהאזנתסתרלשיחותיו: 117 יצויןכילפי חוקהאזנתסתר ,ככללהגשתבקשהלהאזנתסתראינה מחייבת אישורשלדרגמשטרתיבכיראו של דרג ש מחוץ למשטרתישראל. 118 13 דרג מדיני - נשיא, ראש הממשלה, שרים וחברי כנסת לפי סעיף לחוק יסוד: נשיא המדינה, סעיף 5 ב)( לחוק יסוד: הממשלה, וסעיפים 2 א ו- 15 לחוק חסינותחברי הכנסת, זכויותיהםוחובותיהם, ה תשי"א- 1951 . 119 לפיסעיף9 לחוק האזנת סתרוסעיפים48 - 51 לפקודת הראיות [נוסחחדש,] ה תשל"א- 1971 . 120 ראו דברי הסבר להצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, ה תשי"א- 1951 (תיקון 32) התשס"ה- 2005,מ- 24.03.05 ה"חהכנסת התשס"ה,,65 , 84 . 121 ראו לעניין זה ע"פ 5135/11 מ"י נ' לאורה ברקו (פורסם במאגרממוחשב, 31.5.12 ). מבקר המדינה | דוחמיוחד 142 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לוח6 : מתווהאישור הגשת בקשהלפי סוג מעורב רגיש סוגמעורב רגיש תנאים לאישור הגשת הבקשהוזהות הגורם המאשר אישור פעולתחקירה -הגשת בקשה להאזנה בית המשפט מגבלת הדן בבקשה122 עבירות דרגמאשרפנימי דרגמאשר חיצוני להאזנה דרגמדיני נשיא בית משפט מחוזי ראשאח"ם "ש לממשלה רה"מ ושרים בית המשפט כן בכתב היועמ בכתב חברי כנסת העליון אישיציבור דרגא' ראשאח"ם 123 בכתב דרגב' לא 124 ראשאח"ם בכתב דרגג' לאנדרשאישור 125 יידועראש אח"ם בעל חיסיון עורךדין,רופא, מקצועי פ סיכולוג, עובד יועמ"ש לממשלה או בית משפט סוציאלי,כהן דת רח"ט הסייבר פרקליט המדינהv כן מחוזי בכתב בעל חיסיון עיתונאי ראשאח"ם פרקליטמחוז לא פסיקתי126 קרוב לדרג מדיני ראשאח"ם לאנדרשאישור לא בכתב עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהלוחעולהכילפיהחוקולפינוהליהמשטרה,יששנידרגיםשוניםהמוסמכיםלאשר בקשות להאזנת סתר למעורבים רגישים במשטרה - רח"ט הסייבר וראש אח"ם. עוד עולה כי סמכות האישור במשרד המשפטים לבקשות להאזנת סתר למעורבים רגישים מבוזרת בין יועמ"שלממשלה, פרקליטהמדינה ופרקליטהמחוז. משרד המשפטים מסר כי האזנות הדורשות אישור פרקליט המדינה או אישור היועמ"ש לממשלהמובאותלמחלקתהסייברבפרקליטותהמדינה.המחלקהמרכזתאתהחומרים הנוגעים לבקשת האישור ומכינה חוות דעת. לאחר מכן, בקשות האישור מועברות לפרקליט המדינה. גם בקשות המועברות לאישור היועמ"ש לממשלה מועברות דרך פרקליט המדינה. עוד סבר משרד המשפטים כי חלוקת העבודה הפנימית בין הדרגים המאשרים מבטאת אפוא איזון בין מידת הרגישות של הסוגיות השונות הקשורות בהאזנותהסתר לבין היכולתלתת מענה בקבועי זמן סביריםלפי צרכי החקירה. 122 סעיף6 א)( לחוק האזנת סתר, סעיף2א(ב) לחוק חסינותחברי הכנסת,זכויותיהםוחובותיהם, התשי"א- 1951 . 123 אישציבור דרג א'- אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגיןמשרתו אותפקידו הציבורי. עם דרג זה נמנים שופטים, דיינים ברמה הארצית, קאדים, אנשי דת בכירים (רב ראשי, קאדי - בכירות ברמה הארצית), ראשי כוחות הביטחון וסגניהם (שב"כ, מוסד, צה"ל, שב"ס), מבקר המדינה. לעניין עיגון החובה לקבל את אישור היועמ"ש לממשלהבכתב לצורךהאזנה לשופטים,ראו גםסעיף 12 לחוק יסוד: השפיטה. 124 אישציבור דרג ב' - אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגיןמשרתו אותפקידו הציבורי. עם דרג זה נמנים ראש רשות מקומית או אזורית, סגן ראש רשות מקומית ואזורית, יו"ר הסתדרות העובדים, מנכ"ליםבמשר דיממשלה,מנכ"ליםברשותהמקומית,דייניםברמההמקומית,אנשידת(רבעיר,קאדי,כהןדת- בכירים ברמה המקומית ש מקבלי ם שכר ממוסדות המדינה), ממלאי משרות בכירות במגזר הציבורי (מנכ"ל וסמנכ"ל), ממלאי משרות בכירות במגזר הפרטי (מנכ"ל וסמנכ"ל), מנהלי בנקים ומוסדות פיננסים חשובים, מנהליתאגידים סטטוטוריים (לדוגמה רשות שדותהתעופה),מנהלי חברותורשויות ממשלתיות. 125 אישציבורדרג ג' - אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגיןמשרתו אותפקידו הציבורי. עםדרגזהנמנים חברימועצהמקומית אוחברי עירייה,קציניצבא אושב"סבכירים בדרגתסא"לומעלה,סמנכ"ל במשרדי ממשלה, סמנכ"ל ברשות מקומית, ממלאי משרות בכירות במגזר הציבורי - מנהלי מחלקות או מנהלי אגפים, נציגים של מדינות חוץ הנמצאים בתפקיד בישראל, נציגים של ארגונים בין- לאומיים מוכרים הנמצאים בתפקידבישראל וכן נציגויות של מדינות חוץ ושלארגונים כאמור. 126 עיתונאי אינו בעל חיסיון מקצועי המעוגן בחוק, אלא בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון ב"ש 298/86 בן ציון ציטרין נ' ביתהדין המשמעתי של לשכתעורכיהדיןבמחוז ת"א (פורסם במאגר ממוחשב,, 7.4.87 ). מבקר המדינה | דוחמיוחד 143 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשטרה מסרה בתגובתה כי ה סיבה לקביעת שני דרגים מאשרים בהתאם למעמד יעד ההאזנה נובעת מהצורך בקביעת זהות הדרג המאשר בהתאם למידת הפגיעה באינטרס המוגן ובוויסות המשימות וחלוקת העומסים בתוךהמשטרה. לצורךשמירהעלאחידותבהפעלתשיקולהדעת,מוצעשהמשטרה ת שקולל קבעו שכלל הבקשותלהאזנהלמעורברגישיאושרועלידידרגיחידבמשטרההמפקחהןעלחטיבת החקירות והן על חטיבת הסייבר - ראש אח"ם. לשם ניהול תקין של תיעוד האישורים, מוצע כי משרד המשפטים ישקול לקבוע את זהות הגורם האחראי לאיגום כלל האישורים הניתנים על ידי משרדהמשפטים, לרבותאישורי פרקליט המחוז. (א) מודל ההיתרים להאזנת סתר לבעל חיסיון כאמור, גורמים מהדרג המדיני וגורמים בעלי חיסיון מקצועי הם שני סוגים של מעורבים רגישים הנהנים מתוקף תפקידם מהגנה מוגברת מפני האזנת סתר. ואולם, לפי הדין הגנתם אינה מוחלטת, וזאת משום שרק חלק משיחותיהם עשויות להיות חסויות. לפיכך ההגנה עליהם מתבצעת בשני שלבים עיקריים - שלב הוצאת ההיתר ושלב ההפקה של תוצרי ההאזנה. חלק זה יעסוק בשלב הוצאת ההיתר127 . בהתאםלהמלצותצוותלבנתמשיח,ניתןלערוךמודלשלהיתריםלהאזנהלמעורבים רגישים הנחלקלשני סוגים: • האזנה מראש: הגשת בקשהלהאזנהלשיחותיהם של בעלי חיסיון מקצועי אושלגורמיםמהדרגהמדיניאםהםיעדיהאזנהבעבירותחמורות- רצח,פגיעה בביטחון המדינה או סחר בסמים128 (להלן- היתר מיוחדלהאזנה מראש.) בשנת2005 קבעצוותלבנתמשיחכיהאזנההדורשתהיתרמיוחדלהאזנהמראש מתרחשת בשני תרחישיםחלופיים: o אםהיהידועלמשטרה כי יעדההאזנה הוא בעלחיסיון מקצועי או נמנהעם הדרגהמדיני. אם צפוי בבירור שבהאזנה ליעד ההאזנה (שאינו בעל חיסיון מקצועי ואינו o גורםמדיני)ייקלטושיחות שיתקיימובעתידעםבעלי חיסיוןמקצועיאועם גורם בדרג המדיני 129 . צוות לבנת משיח אף סבר כי משוכת העבירות החמורות שאותה נדרש לעבור לצורך קבלת היתר מיוחד להאזנה מראש דורש תיקון חקיקה באופן שיאפשר להרחיב את רשימת העבירות ולקבל היתר מיוחד להאזנה מראש גם אם מדובר בעבירות מתחום איסור הלבנת הון, במאבק בארגוני פשיעה, בסחר בבני אדם ובעבירות שוחד. 127 ואולם, לא מן הנמנע כי סוגיית העיון וההפקה וסוגיית הוצאת ההיתר נדונו במשולב וללא הבחנה סדורה בדיוני גורמי הממשל השונים. 128 דרגמדיני- לפיסעיף2אלחוקחסינותחבריהכנסת,זכויותיהםוחובותיהם,התשי"א- 1951 ;בעלחיסיוןמקצועי - לפי סעיף 9 א לחוק האזנת סתר. שני הסעיפים מתייחסים לעבירות החמורות לפי סעיפים 300 - 301ג לחוק העונשין, עבירה שיש בה סכנה לפגיעה בביטחון המדינה או עבירה של עסקת סמים כהגדרתה בפקודת הסמים המסוכנים [נוסחחדש],התשל"ג- 1973 . 129 דוח לבנת משיח פרק בנושא האזנה לשיחות של בעלי מקצוע, ששיחותיהם עשויות להיות חסויות עמ', 16 - 22 . במהלךעבודתצוותלבנתמשיחתוקןחוקחסינותחבריכנסת, עלבסיסהדגםשגיבשהצוותלענייןהאזנהלשיחות בעלי מקצוע העשויות להיות חסויות. מבקר המדינה | דוחמיוחד 144 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 • האזנה אגב אורחא (בדיעבד): כאשר אגב האזנה ליעד נקלטת שיחה של היעד עם אדם בעל חיסיון מקצועי או דרג מדיני. האפשרות להאזנה אגב אורחא עוגנה בחוק חסינות חברי כנסת ולא עוגנה בחקיקה בנוגע להאזנה לבעל חיסיון מקצועי. בשני המקרים האזנה אגב אורחא אינה מוגבלת לעבירות מסוימות130 במקרהזהתוצריההאזנהכברנאספווהםנמצאיםבידיהמשטרה,. אולם היא רשאית להפיק אותם רק לאחר שתגיש לבית המשפט בקשה ייעודית להפקת תוצרי ההאזנהותקבל ממנואישור לכך. צוותלבנתמשיחהבהירשהאזנהאגבאורחאמתרחשתאםהתבצעההאזנהליעד האזנה שאינו בעל חיסיון מקצועי, ובאופן בלתי צפוי ומזדמן התברר כי בעל מקצוע חסוי הוא צד לשיחה131 . בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח לעגן באופן ברור ובחקיקה ראשית את הטיפול בהאזנה לבעלי חיסיון מקצועי132 . הצעת החוק המסדירה את הטיפול בהאזנה לבעלי חיסיון מקצועי שהועלתה בשנת2009 לא הושלמה. משרדהמשפטיםמסרכיהצעתהחוקלתיקוןחוקהאזנתסתרמשנת2009 133 ,עסקה בכמהנושאים,אךהליךהחקיקהלאהתקדםבשלהתנגדותועדתחוקומשפטמשנת 2012 להסדרה שלנושאהתיעודהחזותיהמופיעבתיקוןהחקיקההאמור.בשנת2015 קיים משרד המשפטים כמה ישיבות כדילקדם את תיקוןהחקיקה. להלן תרשים המבאר את מודל ההיתרים להאזנה לבעל חיסיון שהוצג על ידי צוות לבנת משיח: 130 דוח לבנת משיח ,פרק בנושא האזנה לשיחות שלבעלי מקצוע ששיחותיהם עשויות להיות חסויות עמ', 16 - 22 . 131 תואר בעבודת הצוות כי האזנה אגב אורחא מתרחשת בעוד המשטרה מחזיקה בהיתר האזנה כדין לפי סעיף 6 ל חוקהאזנתסתר ומתבררבמהלךההאזנהשהשיחהשנקלטההיאשיחהשלבעלמקצוע.דהיינו,הובהרכיהאזנה אגבאורחא לבעל חיסיון מקצועי היא מזדמנתובלתי צפויה. 132 בהקשר זה יצוין כי בנוגע להאזנה לעיתונאים הומלץ לבחון את הצורך ב עיגון חקיקתי. דוח לבנת משיח פרק בנושא האזנה לשיחות של בעלי מקצוע ששיחותיהם עשויות להיות חסויות עמ', 16 - 22 . 133 הצעת חוק האזנת סתר (תיקון מס'6),התש"ע- 2009 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 145 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים 10 : מודל ההיתרים להאזנה לבעל חיסיוןלפי המלצת צוו תלבנת משיח על פי מודל האזנות הסתר של צוות לבנת משיח, בעיבודמשרדמבקרהמדינה. ההמלצות והצידוקים למודל שהציג צוות לבנת משיח, שבאו לידי ביטוי גם בוועדת החקירה משנת 2009 , היו מקובלים במשך השנים על המשטרה ועל היועמ"ש לממשלה והם אף אומצו על ידו134 . גורמים אלו דנו בין היתר גם במגבלת העבירות החלה על המודל. נוסף על כך, פרטי המודל נדונו באמרות אגב בפסיקה של בית המשפט העליון בשנים 2009 ו- 2012 . יוצא אפוא כי לפי מסמכי המשטרה ומשרד המשפטים המודל היה מקובלעל גופים אלו לכל הפחות עדלשנת2016 . 134 החל משנת 2009 נושא האזנת סתר לבעל חיסיון מקצועי או דרג מדיני נדו ן בבתי המשפט, במשרד המשפטים ו במשטרה . ואולם, דיונים אלו לא התמקדו בסוגיית מודל ההיתרים שהוצג על ידי צוות לבנת משיח. בשנת 2009 בסיכום דיוני ועדת החקירה, זו אף התייחסה לסוגיית האזנה מראש והאזנה אגב אורחא. אשר להאזנה מראש, ועדת החקירה הציעה אפשרות לבחון לחייב את המשטרה כי בבקשה להאזנת סתר תצוין זהותם של יעדי האזנה פוטנציאליים אשר יש הסתברות גבוהה כי האזנה ליעד ההאזנה תכלול גם האזנה לשיחותיהם של בעלי חיסיון. באשר להאזנה אגב אורחא, הצעת ועדת החקירה התייחסה לכך שנדרשת הסדרת המצב של קליטה מקרית של שיחת בעל מקצוע ששיחותיו עשויות להיות חסויות וזאת אגב האזנה ליעד אחר. שמיעת תוצרי ההאזנה תופסק מיידעםהיוודעשמדוברבבעלמקצוע.ראולענייןזה, ועדתהחקירה, עמ'7-8 , 21 - 24 .כמוכן,ראופסיקהבעניין בהמפיכב'השופטתחיות,בש"פ7064/08 מדינתישראלנ'ליאורהברקו,פ"ד סג(2 ) 453 פורסםבמאגרממוחשב,( 13.8.09) ומפי כב' השופט זילברטל בע"פ 5135/11 מ"י נ' לאורה ברקו (פורסם במאגר ממוחשב, 31.5.12 ) . עוד אותרו מסמכים ודיוניםבעניין זה מהשנים2012 ו- 2015 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 146 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשטרהמסרהבתגובתהכיההבחנהשבוצעהעלידיצוותלבנתמשיחלאיושמהעל ידיהמשטרה והיא "לא נהגהעל פיהמלצה זו מעולם." בעניין זה משרד מבקר המדינה מציין כי ההבחנה עליה מבוסס מודל ההיתרים של צוותלבנתמשיח הופיעהבחידודינהליםשלהמשטרהומסמכיהפרקליטותבשנים 2009 - 2016 . בהם , האזנה אגב אורחא הייתה מוגבלת למקרים של האזנה מקרית בלבד. בשנת2018 חלשינוימשמעותיבעמדתמשרדהמשפטיםוהמשטרהשאינועולהבקנה אחד עם מודל ההיתרים של צוות לבנת משיח ועם התמודדותו עם משוכת העבירות החמורות באמצעות תיקון חקיקה. בעמדה שהוצגה ל פני בית משפט מחוזי בשנת 2018 שהתקבלה על ידו, הפרקליטות זנחה את המודל של צוות לבנת משיח בנוגע לנחיצות קבלת היתר מראש אם צפוי בבירור שיתקיימו בעתיד שיחותעם בעל חיסיון. בשנת2019 המשטרהעדכנהאתהנוהלהנוגעלהאזנתסתרלדרגמדיני.לנוהלהוספה התייחסותלהאזנהליעדהאזנה שיש סבירותגבוההוממשיתשישוחחבטלפוןעםדרג מדיני ו נקבע בה כי יש לקבל לגבי האזנה כאמור אישור ר אש אח"ם בלבד ללא קבלת אישור פרקליט המדינה או היועמ"ש לממשלה. הנוהל אינו מפרש כלל את מודל ההיתריםלהאזנה ואינו מסביר אילו היתרים נדרשתהמשטרהלהוציא בכל מקרה. בביקורת נמצא כי בשנת 2018 , בחלוף 13 שנים מקביעת מודל ההיתרים להאזנת סתר מראש לבעל חיסיון לפי מסקנות צוות לבנת משיח, הפרקליטות שינתה, במהלך ניהול מספר הליכים פליליים, את ההסדר האמור בנסיבות אלו,. ההסדר שונהבלישמשרדהמשפטיםוהמשטרהביצעועבודתמטהובלישהוכנה חוותדעת משפטית המסבירה את הסטייה הניכרת ממסקנות הוועדה המקצועית הבין- משרדי ת. פרקליטות המדינה מסרה בתשובתה כי עמדתה המשפטית עמדה בפני ביקורת שיפוטית ב כמה הזדמנויות בהליך הפלילי, ובמקרים קונקרטיים אלו הגשת העמדה אףאושרהעלידי היועמ"ש לממשלהדאז.תכליתהעמדההמשפטיתהיאלמנועמצב ש בויעדהאזנהשאינובעלחיסיון מקבל'חסינות'מפניהאזנהבעבירותשאינןמנויות בחוק, אם איש שיחתו הוא בעל חיסיון מקצועי. עמדה זו מצויה בשיקול הדעת המשפטיהמובהקשלהפרקליטות,וזוהתקבלהבהליכיםהמשפטייםשנוהלועלידה. המשטרה מסרה בתגובתה כי המשמעות המעשית של המודל היא הרחבת מעגל הנהנים מהחסינות לכלל יעדיהאזנה שאינם בעלי חיסיון. במשך כ- 13 שנים, עת הונח דוח צוות לבנת משיח, ועד לשנת 2018 הנחו משרד המשפטיםוהמשטרה כיכאשרנדרשתהאזנהליעדש ישהסתברותגבוההשישוחח עם בעל חיסיון נדרש לקבל היתר האזנה מראש לשיחותיו. הסדר זה אף הגביל את המשטרהל האזנה רקבנסיבות שבהן יש חשדלביצוע עביר החמורהוחריגה הנכללת ברשימה סגורה בחוק. ואולם, על פי ההסדר החלופי המקל שאימצה הפרקליטות משנת2018 , במהלךניהולמספרהליכיםפלילייםבאותההעת, אםהתבצעההאזנה לאדם שאינו בעל חיסיון וקיימת הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל החיסיון, די בקבלת אישור בדיעבד (ולא מראש) להאזנה לשיחות של יעד ההאזנה עם בעל החיסיון, ותוך השמטת מגבלת העבירות החמורות הקבועה בחוק. יוצא אפוא כי ההגנה הרחבה הקבועהבחוקלבעל חיסיון הוסרה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 147 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 אין חולק כי כדי שהמשטרה תיאבק בשחיתות, בארגוני פשיעה ותמנע ניצול לרעה שלחיסיוןמפאתתפקיד,היאנדרשתלקבללידיהסמכויותנרחבות.ואולם,לעמדת מבקרהמדינהמומלץכילנוכחהמצבהמשפטיהקייםהמשטרהומשרדהמשפטים יבצעוהסדרהחקיקתית ומשפטית סדורה ומובנית. מומלץ כי הפרקליטות תבחן ותעגן מדיניות סדורה ומנומקת למתן היתרי האזנה מראשכךשיעמדובדרישותהדין- במקריםשבהםיעדההאזנההואבעלחיסיוןאו יעד ההאזנה הוא אדם מן השורה אשר צפוי בבירור לשוחח עם בעל חיסיון; ובו- זמנית תעגן את הפרוצדורה לאישור האזנה בדיעבד (אגב אורחא) - במקרים בהם יעד ההאזנה הוא אדם מן השורה אשר באקראי מקיים שיחה עם בעל חיסיון. כמו כן, מומלץ שהפרקליטות תעגן תהליך סדור ומתועד לגיבוש מדיניות משפטית או להצגתעמדהתקדימית בעלתהשפעהארצית בבתי המשפט. עודמומלץכיהמשטרהתסדירבנהליהאתתהליך הוצאתהצוויםעבורמעורברגיש במלואו: עיגון תהליך האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי; הבהרת תהליך מתן הצווים עבור האזנה מראש לבעל חיסיון והתאמת תהליכים אלו למודל ההיתרים שקבעצוותלבנתמשיח.כלומר,קבלתהיתרהאזנהמראשולאבדיעבדבאחדמשני מקרים:אםידועלמשטרהשיעדההאזנההואבעלחיסיוןאושישהסתברותגבוהה שיעד ההאזנה ישוחח עם בעל חיסיון. זאת כדי לקיים את המגבלות הקיימות כיום בדין בנוגע לעבירות שבהן ניתן להאזין מראש לבעל חיסיון מקצועי, בהתאם לדוח צוותלבנת משיח. (ב) האזנה לבעלי חיסיון מקצועי (עיתונאים, עורכי דין, רופאים, פסיכולוגים וכיו"ב) נוהליהמשטרהאינםמפרטיםאילובדיקותמקדימותנדרשתלבצעהיחידההמזמינה אתההאזנהלפניהגשתבקשה כדי לוודאמהומעמדושליעדההאזנהואםייתכןשחל עליו חיסיון מכוח מקצועו. בין היתר, אין הנחיה לאיתור יעדי האזנה פוטנציאליים בפנקסים המפורסמים לציבור, כגון פנקס העובדים הסוציאליים, פנקסי מקצועות רישוי הרפואה או פנקס עורכי הדין135 . כמו כן, אין הנחיה לגבי סוגי פרשיות שעל שוטר סביר להניח שתיתכן מעורבות של בעל חיסיון מקצועי בהן. פרשיות אלו מחייבות בדיקה מעמיקה לפני הוצאת צווי האזנת סתר. כמו כן, אין הנחיה הקובעת אילובדיקותנדרשתהמשטרהלבצעכדילהבטיחשלאהיהבאפשרותהלצפותמראש שייקלטו שיחות בין יעד ההאזנהלבין בעל חיסיון מקצועי. בשנים2019 - 2021 אותרובעליחיסיון אחדיםשהוגדרוכיעדיהאזנהבמערכתלניהול צווים(כלומרהתבקשהבעניינםהאזנהמראש).נוסףעלכך,ממידעהשמורבמערכות המשטרהעולהכי בשנים 2019 - 2021 התבצעו עשרות הליכיםשלאישורהאזנהאגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי על ידי הסרת מגבלות ההאזנה לשיחות שנקלטו ובהן מעורב בעל החיסיון במסגרת מספר פרשיות ובנוגע למספר יעדי האזנה. להבדיל מהאזנה מראש, יעדי האזנה אלו אינם רשומים כיעדי האזנה במערכת לניהול צווים אלאנרשמים בטבלה נפרדת במערכתזו. משרד מבקר המדינה איתר שלוש פרשיות מהשנים 2015 - 2022 שבהן הוגשו בקשות בדיעבד להאזנה אגב אורחא (חלף הגשת בקשה להאזנה מראש) לבעלי 135 מופיעכשירותבאתרשירותי הממשלה www.gov.il ,באתרים של משרד הרווחה,משרדהבריאותולשכת עורכי הדין וכמאגר מידע באתר מאגרי המידע הממשלתיים www.data.gov.il . מבקר המדינה | דוחמיוחד 148 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מקצוע ששיחותיהםחסויות.בשלושתהמקריםנמצאשהנסיבותהנוגעותלפרשיות הללו עוסקותלכתחילה בתחומי העיסוקשלהם עליהם חלחסיון. יודגשכיאםהבקשותבפרשיותשאותרוהיומוגשותבמסגרת בקש ותהאזנהמראש ליעדהאזנהבעלחיסיוןמקצועיולאכבקשהאגבאורחא,הןלאהיועומדותבמגבלת העבירות אשר חלה על האזנה מראש. ולפיכך , בקשות אלו היונשללות על הסף. עם זאת, מדובר במקרים שבהם בעלי החיסיון המקצועי ניצלו את תפקידם לרעה בעבירות סחר איברים, שוחד ומרמה. ב מצב המשפטי הקיים המשטרה לא הייתה יכולהלהאזיןלהםמראש אלאלהשתמשבחלופותחקירהאחרות., לוהיוממומשות המלצות צוות לבנת משיח להרחיב את רשימת העבירות החמורות והחריגות המאפשרות האזנה מראש, אזי ניתן היה לאשר האזנה מראש בחלק מהפרשיות הללו. התנהלות המשטרה , שאיננה מבצעת בדיקה מעמיקה בפרשיות ש בהן היה גלום פוטנציאל ל מעורבות של בעלי חיסיון מקצועי אינה תקינה, עלולה לפגעו באמון ב משטרה, ולהעלות נגד התנהלותה טענות הגנה מן הצדק. המשטרה מסרה בתגובתה כי הציפייה ש המשטרה תבדוק את מעמד יעד ההאזנה והאםחל עליוחיסיון מכוח מקצועו אינה סבירה. היא מכבידהעל המשטרהואין בה כדילתרוםתרומהשלממש בנוגעלמעמדושליעדהאזנה משוםשרישומובפנקסאינו מעיד שהוא עוסק במקצוע. אם יעד ההאזנה רשום בפנקס אך אינו עוסק במקצועו, הוא לא נהנה מחיסיון כלל. לנוכח חובתה של המשטרה לפעול להגנתם של בעלי חיסיון בעת האזנה להם, על המשטרה להקפיד הקפדה יתרה על בדיקת יעדי האזנה וההגנות החלות עליהם בהליך האזנת הסתר החסוי לצורךהגשת בקשות האזנה מראש. עליהלעגן בנהליה את הבדיקות הנדרשות עוד לפני הגשת בקשות להאזנת סתר שגלום בהן פוטנציאל להאזנה לבעלי חיסיון מקצועי ולבחון את נחיצות עיגונן בחקיקת משנה. לנוכח הרגישות היתרה שעולה מהאזנה בפועל לבעל חיסיון מקצועי, מוצע שהמשטרה תנהיג מדיניות תחקיר והפקת לקחים בנוגע לכל פרשייה שבה התבקש אישור האזנהאגבאורחא לבעל חיסיון מקצועי, וכי תוצריה יוצגו לפני המפכ"ל. מוצע כי המשטרה ומשרד המשפטים יבצעו עבודת מטה לבחינת מגבלת העבירות הקיימתבחקיקהכיוםלהאזנהמראשלבעלחיסיוןמקצועי.ביןהיתר יש לבחוןאם נדרשלקבועמנגנוןגמישיותרושקוףבחקיקתמשנהשייתןמענהלעבירותחמורות, לעבירות המוגדרות "מכת מדינה", לעבירות הנוגעות לאמנות שישראל חתומה עליהן או למקרים של ניצול תפקיד לרעה המצדיק האזנת סתר לבעלי חיסיון מקצועי. משרדהמשפטיםמסר כי בחינתמגבלת העבירותהקיימת בחקיקה ואפשרות קביעת מנגנוןגמישושקוףבחקיקתמשנה,יתבצעובמהלךעבודתהמטההנערכתבימיםאלו לקראת תיקון חקיקה מקיף לחוק האזנת סתר. (ג) האזנה לאישי ציבור בדרג ב' וג' בשנים2019 - 2021 אותרו עשרותיעדיהאזנהשהםאישיציבורבדרגב'ו- ג',ולגביהם הוכנו יותר ממאה בקשות להאזנת סתר. הגשת בקשה לצו האזנה לדרג ב' מחייבת אישורראשאח"םוהגשתבקשהלצוהאזנהלדרגג'מחייבתלהביאלידיעתואתדבר ביצוע ההאזנה. חובה זו חלה ממועד הגשת הצו הראשון ולקראת כל הארכת תוקף תחולתו שלהצו- כלומר, על כל צו חדש ועל כל צו הארכה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 149 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 משרדמבקרהמדינהבדק דגימהשלמספריעדיהאזנהאחדיםבדרגציבוריב'ו- ג' והבקשות שהו כנו בעניינם ושלאחריהן הוצאו צווים שיפוטיים להאזנה להם. נמצא כי ב- 37% מאותם צווים, בעניינם של 57% מהיעדים, לא אותר אישור ראש אח"ם לביצועאומזכרהמעידכידברביצועההאזנההובאלידיעתושלראשאח"ם,כנדרש בנוהל. לגבי יעד אחד לא אותר כל אישור בכל אחד מהצווים שהוצאו נגדו. בהיעדר תיעוד (אישור או מזכר בהתאם לדרג) לבצע האזנה רגישה, בניגוד לנהלים, נפגעת היכולת של המשטרה להבטיח כי ננקטה הזהירות הנדרשת ונשקלו ההשלכות של האזנה לאישי ציבור ושל משך ההאזנה על הפגיעה בפרטיותו. הדבר מעורר ספק בנוגעלעצם קיום ההליך של האישורבאופן מלא ונאות כמתחייב. המשטרה מסרה כי בעקבות ממצאי הביקורת, היא ערכה בחינה מעמיקה של כלל יעדי ההאזנה שהם אישי ציבור. אישורים ומזכרים רלוונטיים שאותרו ביחידות המשטרהאףנסרקולמערכתלניהולצווים.עודהיאמסרהכילאורממצאיהביקורת היא תחדד למערךהפרוסאתנחיצותקבלתאישורראשאח" ם גםבמקרהשלחידוש האזנת הסתר באמצעות צו הארכה. לנוכח ממצאי הביקורת על היעדר אישורים ומזכרים גם לאחר הבחינה הנוספת שנערכה,עלהמשטרהלהקפידכיכלבקשהלהאזנהלאישיציבורבדרגב'וג'תקבל את אישור ושלראשאח"םאותובאלידיעתו,וכיהאישוראוהמזכריתויקובמערכת לניהולצווים.כמוכןמוצעכיהפרקליטותתערוךבקרה על ביצועהאזנתסתרלאישי ציבור בעת בחינת תיקחקירה לצורךהגשת כתב אישום. (3) אישור בקשות להאזנת סתר ממושכת בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח להגדיר מדרג אישורים מחמיר כשמדובר בהאזנות המ תמשכ ות תקופות ארוכות. הומלץ כי בקשה להארכת תוקפו של היתר להאזנת סתר יותר משישה חודשים תהיה טעונה אישור של ראש אח"ם לאחר התייעצות עם יועץ משפטי,ואילובקשה להארכתתוקףההיתריותרמ שנהתה יהטעונהאישור שלגורםבכיר כפרקליט מחוז. הטעם לכך הוא שבהאזנות ממושכות הפגיעה ההולכת וגדלה בפרטיות מחייבת התערבות של הדרג הבכיר ביותר של המערךהמופקדעלהפעלת כליזהוכן קיום ביקורת של גורם חיצוני בעל רקע משפטי136 . המלצה זו עוגנה בנ והלי המשטרה שגובשו באותההשנה. בשנת 2009 המליצה ועדת החקירה הפרלמנטרית לעניין האזנות סתר137 לבחון לעגן בחקיקה תהליך להארכת תוקפם של צווי האזנה לתקופה של יותר מחצי שנה. עוד היא המליצה כי החלט תו של ראש אח"ם על הארכ ת תוקף הצווים למשך יותר מ חצי שנה תתבסס על השיקולים האלה: (א) הוא ישתכנע שהמשך ההאזנה חיוני למניעת עבירה או לחקירתה; (ב) הוא יתחשב, בין היתר, בעוצמת הפגיעה בפרטיותו של יעד ההאזנה עצמו. המלצהזוהתבססהעלהצהרתהמשטרהשהשיקוליםהמנחיםאתראשאח"םבהחלטתו זו הם:אפקטיביותההאזנההנבחנת לנוכחהתוצרים שנאספועדכה; המידהשבה האזנת הסתרמקדמת אתהחקירה עצמה;וכן עוצמת הפגיעה בפרטיות. המשטרה קבעה בנוהל משנת 2017 כי כשנדרש אישור מפרקליט מחוז (לצורכי האזנה שמשכהיותרמשנה)משךההאזנה מחושב עלבסיסמנייתתקופותתחולתםשלההיתרים הנוגעים לאותה פרשי יה בלבד. דהיינו, אם מתבצעת האזנה ליעד בנוגע לשתי פרשיות או יותר, יימנו התקופות לגבי כל פרשייה בנפרד. לעומת זאת, כשנדרש אישור מראש אח"ם 136 דוח לבנת משיח עמ',8. 137 כנסתישראל, ועדתהחקירה הפרלמנטריתבענייןהאזנות סתר ( ינואר2009 .) מבקר המדינה | דוחמיוחד 150 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ( לצורכי האזנה שמשכה חצי שנה עד שנה), משך ההאזנה מחושב בהתאם לכלל ההיתרים שהוצאו בעניינושל יעדההאזנה.עםזאת, אםההאזנה צפויהלהימשךיותרמ שנה, לצורך חישוב משכה ניתן למנות את תקופות התחולה של ההיתרים גם אם יש הפסקה של עד ארבעה חודשים בין היתר להיתר. מבקר המדינה איתר בבסיסי הנתונים של המשטרה 222 יעדי האזנה ש לגביהם ה תבקשה האזנתסתר הנמשכת יותר מחצי שנה. צוותלבנתמשיחוועדתהחקירההמליצולקבועמדרגאישוריםלהאזנה ממושכת,ש לפי ו נדרשאישורשלדרג גבוה להאזנהממושכת, וזאת לנוכחהפגיעה הנרחבתבפרטיות יעד ההאזנה. נמצא כי בעת שעסקה המשטרה ביישום המלצה זו בנוגע להאזנות הנמשכות יותר משנה ומחייבות אישור של פרקליט מחוז, היא הטמיעה הסדר נוסף לחישוב משך ה האזנה, שלפיו מניין הימים לגבי יעד האזנה יי ספר בנפרד לגבי כל פרשייה שבה הוא מעורב. על פי הסדר זה אושרו האזנות ממושכות לתקופות ארוכות משנה ללא פנייה לקבלת אישור פרקליט מחוז. הסדר זה אינו נותן מענה ל פגיעה הכוללת בפרטיות יעד ההאזנה הנגרמת מההאזנה הממושכת, שכן אם יעד האזנה מעורב בכמה פרשיות, מתאפשרת ההאזנה לתקו פה שחוצה את מגבלת השנה ללא צורך לפנות לפרקליט מחוז לקבלת אישורו לכך. לעומת זאת, המשטרה לא הטמיעה בנהליה הסדר דומה להאזנות ממושכות המחייבותאישור של ראש אח ם." לשם המחשה, מבקר המדינה בחן את שיטת החישוב הקובעת מיהו יעד ההאזנה אשר ההאזנה לו נמשכת יותר משנה ולגביו נדרש אישור ראש אח"ם ואישור פרקליט. להלן יפורטוהחלופות לתחשיבים השונים: לוח7 : מספר יעדי ההאזנה העומדים בתחשיבים שלפיהםנדרשאישור להאזנה ממושכת, 2019 - 2021 הפרמטרים אם ההפרשביןתקופות אם ההפרשביןתקופות תחולתם שלההיתרים הוא תחולתםשלההיתרים הוא עדחודשיים עדארבעהחודשים מנייןתקופותתחולת הצוויםהחליםעל 12 יעדים 28 יעדים יעד ההאזנה ייספר גםאם הואמעורב תחשיבראש אח"ם)( בכמהפרשיות מנייןתקופותתחולת הצוויםהחליםעל 2 יעדים 5 יעדים יעד ההאזנה ייספררקאם הואמעורב תחשיבאישור פרקליט)( באותההפרשייהבלבד עלפי ממצאיהביקורת,בעיבוד משרדמבקר המדינה. מן הבדיקהעולהכיהוספת ההסדרשלפיוישלחשבאת משךההאזנהלגביכלפרשייה בנפרד הפחית ה הלכה למעשה במידה ניכרת את היקף יעדי ההאזנה שלגביהם נדרש לקבל אישור פרקליט מחוז להאזנה לתקופה של יותר מ שנה (הפחתה מ- 12 יעדים ל- 2 יעדים).זאת,גםאםההפרשביןתקופותתחולתםשלההיתריםהוגדללארבעה חודשים (הפחתה מ- 12 יעדיםל- 5 יעדים). המשטרהמסרהכילפיחוקהאזנתסתר, איןמגבלהעלמספרהפעמיםשניתןלחדש היתר האזנת סתר . בתקנות האזנת סתר נקבע שלבקשה יצורפו העתקים מבקשות קודמות הנוגעות לאותו אדם באותו תיק חקירה, וכן החלטות בית המשפט בבקשות אלה לרבות החומרשהוגשלביתהמשפט.לעמדתה, לוהיהסבורהמחוקקשעלביתהמשפטלהתייחס לכלל ההאזנות שבוצעו ליעד ההאזנה ולא בנוגע לפרשייה קונקרטית, הוא לא היה מציין בסעיף 4 ג) לתקנות "לאותו אדם באותו תיק חקירה" אלא היה מסתפק ב"אותו אדם."( לעמדתה, "הקביעה כי עוצמת הפגיעה ביעד ההאזנה מושפעת ממשך ההאזנה כולל ולא מבקר המדינה | דוחמיוחד 151 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מהאזנה בפרשיה מסוימת היא קביעה שרירותית, שגויה ושאינה עולה בקנה אחד עם התקנותולפיכך היא אינה מקובלת." מבקרהמדינהמעירלמשטרהכיהחובהלהציגלביתהמשפטתמונהמלאהשלההחלטות הקודמותשהתקבלובעניינו שליעד האזנהבפרשייהמסוימתכמפורטבתקנות138 ,נפרדת מהחובה החלה על המשטרה לקבל החלטה על האזנת סתר תוך התחשבות בעוצמת הפגיעה שנגרמה ליעד ההאזנה . עוצמת הפגיעה ביעד ההאזנה מושפעת ממשך ההאזנה הכולל ולא מהאזנהבפרשייה מסוימת. נוכח הרציונל שהוביל את צוות לבנת משיח וועדת החקירה לקבוע דרג מאשר להאזנה ממושכת, ולפיו פעלה המשטרה עד לשנת 2017 , על המשטרה לקבוע קריטריון אחיד ופשוט להאזנה ממושכת הטעונה אישור של בעל דרג בכיר - ראש אח"ם או פרקליט, וזאת בהתבסס על שקלול משך ההאזנה ליעד בלבד בהתאם למניין תקופות תחולת הצווים שהוצאו בעניינו ללא תלות בזהות הפרשייה בה הוא מעורב. לשם כך, עליה להשמיט מההסדר הקיים ביחס לאישור פרקליט בלבד את שקלול הפרמטר של תיק הפרשייה , וכןלהימנע מהכללתובהסדר הקי ים ביחס לאישור ראש אח"ם. מבקר המדינה בחן שבעה מ- 12 יעדי האזנה שההאזנה להם נמשכה יותר משנה בהתאם לתחשיב ראש אח"ם139 .להלן לוח המפרטאת ממצאיהבדיקה: לוח8 : בחינת מספר יעדי ההאזנה שלגביהםהתבקשה הארכה של תקופת האזנת הסתר למשך יותרמשנה, 2019 - 2021 מספר הבקשות להאזנה למשך יותר שם מס"ד יעד מספר הבקשות שאישר מספר הבקשות שאישר משנהשדורשות הפרשייה האזנה ראש אח"ם פרקליט אישורראש אח"ם ופרקליט פרשייה א 1 4 4 4 2 1 0 0 פרשייה ב 3 1 0 0 פרשייה ג 4 1 1 0 פרשייה ד 5 6 6 6 פרשייה ה 6 4 1 4 פרשייה ו 7 1 1 0 18 13 14 עלפי ממצאיהביקורת,בעיבוד משרדמבקר המדינה. מ לבד הקושי שעלה בהסדר שקבעה המשטרה לגבי חישוב תקופות ההאזנה נמצא כי המשטרה אף לא הקפידה על יישום הנהלים בכל הנוגע לקיום האזנות ממ ושכות. לגבי שלושה ( 43% ) משבעת יעדי ההאזנה נמצא כי לא אותרו אישורי ראש אח"ם הנדרשים לכל בקש הלהארכתהאזנתהסתרלתקופה שליותרמשנה. כמוכןעולהכי לגביארבעה ( 57% ) משבע ת יעדי ההאזנה לא אותר במשטרה אישור של פרקליט המחוז כמתחייב במקרים שבהם תקופת ההאזנהנמשכת יותר משנה. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא מבצעת הליכי פיקוח ובקרה על ההאזנה הממושכת באופן שוטףו במידת הצורך מחדדתאת הנושא לפניהמערךהפרוס. 138 כךלמשל יוכל ביתהמשפט להתרשםהאם הוטלומגבלותבהחלטות שיפוטיות קודמות באותוענייןולבחוןהאם המשטרה עמדה בהן. 139 במסגרת בדיקה זו איתר משרד מבקר המדינה יעדי האזנה, שלפי מניין תקופות תחולת הצווים שלהם, התבצעה לגביהם האזנה ממושכת. מבקר המדינה | דוחמיוחד 152 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 משלא נמצאו האישורים במערכת לניהול צווים התבקשה פרקליטות המדינה להמציא את האישורים האמורים. ואולם, חרף פניות משרד מבקר המדינה140 , הם לא הומצאו לביקורת במשך יותר משנה אלא רק ביוני2024 . פרקליטותהמדינהמסרהבתשובתהכיהעיכובבמענהנבעבשלהצורך בבירורמעמיקשל החומריםשהתבקשו,ביןהיתר לנוכחה רגישותו המורכבותשלהביקורתכולה.עודמסרה הפרקליטות לידי מבקר המדינה אישורי פרקליט הנוגעים לשני יעדי האזנה מתוך שבעת היעדים שנדגמו141 . לשם המחשת נחיצות תיעוד האישורים, באחד המקרים שנדגמו עלה כי נדרש אישור פרקליט הן משום שמשך ההאזנה המבוקש היה יותר משנה והן בשל היותו של יעד ההאזנה מעורב רגיש142 . בפועל ראשאח"םאישראתהיעדרקבשל רגישותמעמ דו, וזאת אףשבבקשהשנמסרהלוצויןכי משך ה האזנההמבוקשהואיותרמ שנה.אישורפרקליט להאזנה ממושכת של יותר מ שנהלא אותר בעניינו של יעדהאזנה זה. על המשטרה להקפיד על קיום הנהלים שנקבעו בעניין הליכי האישור של האזנות ממושכות בידי ראש אח"ם ופרקליט המחוז באופן ש הגורם המאשר במערכת לניהול צווים יזין את האישור החתום לגבי כל האזנה הטעונה אישור. מאחר שהי עדרו של אישור כתוב וחתום כזה בנוגע לכל האזנה מעלה ספק באשר לעצם בחינת ההאזנה הממושכת ואישורה, מומלץ לבחון כיצד להתנות את מילוי טופס הבקשה המקוון במערכת הממוחשבת ואת הנפקתהבקשהלצורך הגשת הבקבלת האי שוריםהללו. עוד מסרה ה פרקליטות בתשובתה כי בהתאם להנחיית פרקליט המדינה, היא מחויבת לתיעוד אישורי הפרקליט והיא נוהגתלתייק אתהאישורים בהתאם לסיווגם הביטחוני - אישוריםבלתימסווגיםבמערכתהממוחשבתשלהפרקליטות,ואישוריםמסווגיםבתיוק פיזי בכספות, בהיעדר מערכת ממוחשבת מסווגת. מומלץכיפרקליטהמדינהיוודאכיכאשרניתןאישורפרקליטמחוזלהאזנהממושכת, האישור מתועד כנדרש במערכת ממוחשבת מסווגת לניהול תיקי התביעה בפ רקליטות, כךשניתןיהיה להמציאולכל דורש. הפרקליטות מסרה כי בכוונת ה לבחון את האפשרות להטמיע את תהליכי העבודה ב מערכ ו ת מחשב מסווגות, בכפוףלקבלתהמשאביםוהאישורים נדרשים. ד. היתר מינהלי להאזנת סתר דרך המלך להאזנת סתר היא קבלת צו שיפוטי, שבאמצעותו מורה הרשות השופטת כי המשטרה רשאית להחיל את סמכותה בעניין קונקרטי. בחוק האזנת סתר עוגנה דרך נוספת שבאמצעותה רשאית המשטרה להחיל את סמכותה: האזנה על בסיס היתר מינהלי. היתר מינהלי הוא אישור שמוציאה רשות מ ינהלית בדבר סמכותה לבצעהאזנת סתר. כאמור, יש שני סוגים של היתרים מינהליים להאזנת סתר: היתר מפכ"ל להאזנה במקרים דחופים, אשר עוגן בחוק האזנת סתר; והיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין בכיר, שעוגן בנוהל משטרתי באישור משרדהמשפטים. 140 משרד מבקר המדינה פנה לפרקליטות המדינה בעניין זה במרץ 2023 , אך רק ביוני 2024 העביר משרד המשפטים התייחסות הכוללת אתממצאי הבדיקה ללא העברת התיעוד הנדרש. 141 משמע, בנוגע ליעד ההאזנה השלישי שלגביו אותרו אישורי פרקליט כנדרש, אלו הוחזקו על ידי המשטרה בלבד; ואילו בנוגע לארבעת יעדי ההאזנההנותר ים אישורי הפרקליט בעניינםלא אותרו כללאצל מי מהגורמים. 142 ראו התייחסות ליעד האזנה רגיש לעיל. מבקר המדינה | דוחמיוחד 153 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (1) היתר מפכ "ל להאזנה במקרים דחופ ים לפי חוקהאזנתסתר, בסמכותמפכ"ל המש טרהלתת במקריםדחופים,, לשם מניעת פשע או גילוי מבצעיו, היתר להאזנת סתר ללא צו שיפוטי. תחולתם של היתרים מסוג זה מוגבלת ל- 48 שעות, וקבלתם מחייבת דיווח על כך בכתב ליועמ"ש לממשלה, אשר רשאי לבטל את ההיתר. לו תתבקש הארכת תחולתם ליותר מ- 48 שעות, ההיתרים אף יעברו ביקורת שיפוטית בדיעבד. היתר המפכ"ל הוא ההיתר המינהלי היחידי שעוגן בחוק. בדברי ההסבר לחוק הובהר143 כי"סעיףזהבאלהתירהאזנהללארשותביתהמשפטבמקריםדחופיםבמיוחד,כשמטרת ההאזנה תסוכל אם תחילתה תידחה עד לסיום הליכי הבקשה בבית משפט... לפני מתן ההיתר צריך המפקח הכללי להיות משוכנע שההאזנה אינה סובלת דיחוי וכי יש בה צורך למניעתעבירה אולגילוי מבצעה." עוד הודגש בדברי ההסבר לחוק החשיבות שבמתן ההיתר המינהלי על ידי המפכ"ל בלבד, לנוכח חריגות ההיתר המינהלי שעוקף את הצורך באישור בית המשפט: "רמת הרשות המאשרת, התנאים הקבועים בסעיף וקוצר תקופת ההיתר באים להבטיח שלא ייעשה שימוש באפשרות ההאזנה ללא היתר בבית משפט כאילו הייתה דבר של שגרה או אמצעי לעקיפת הצורך באישור בית המשפט." ב נוהל המשטרתי משנת2005 בנושא מנגנון קבלתהיתרי מפכ"ל נקבע סדר העדיפויות של הגשת הבקשות כדלקמן: צו שיפוטי בשעות עבודת בית המשפט, צו שיפוטי בידי שופט תורן בשעות שאינן שעות העבודה של בתי המשפט, ובהיעדר חלופות אלו - פנייה לקבלת היתר מפכ"ל. ב בדיקתמבקרהמדינהאותרמקרהאחד,בשנת2013 , שבוהוחלהסמכותהמפכ"ללמתן היתר כאמור. בשנת 2017, לצורך קבלת חוות דעת משפטית המאשרת שימוש בצו חריג ב'144 , המשטרה טענהלפני הייעוץהמשפטילממשלה כיהיאאינהנוהגתלקבלהיתרמהמפכ"למכוחושל סעיף 7 במקרים דחופים, ונימקה זאת, בין היתר, בזמינותו הנמוכה של המפכ"ל. עקב כך הייעוץ המשפטי לממשלה הציע כי המשטרה תבחן את האפשרות לייעל את המנגנון המעוגןבחוקלקבלתהיתרי מ פ כ"ל;וכיאםלאניתןלייעלאתהמנגנון,המשטרהתשקול לבצע תיקוןחקיקה בנושא. להלן תרשיםהמבאר אתהחלופותלטיפול באירועיםדחופים בפרשייההדורשת האזנת סתר: 143 הצעת חוקדיני העונשין (האזנת סתר,)התשל"ח- 1978 , תשל"ח1361 עמ',301 , מיום 31.7.78 . 144 צו חריג ב' - צו האזנת סתר נרחב ש כולל הקלות נוספות, לרבות האפשרות להוספת יעדים נוספים להאזנה אם יעלהכי הםמעורביםבאותה פרשייה הנחקרת וכי הם אינם ידועים בשלב זה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 154 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים 11 : סוגיה היתרים,לפיהגורםהמאשר עלפי ממצאיהביקורת,בעיבוד משרדמבקר המדינה. בדיקת מבקר המדינה העלתה כי המשטרה לא ב יצעה עבודת מטה לייעול מנגנון אישור היתרי מפכ"ל ואף לא נעשה ניסיון לקבל היתר מפכ"ל. מסלול קבלת אישורי המפכ"ל להיתרי האזנת סתר אינו מיושם, הנוהל המשטרתי לא עודכן, והמערכת לניהול הצווים אינהמאפשרתלהפיק היתר מפכ"ל. עוד עלה כי בד בבד עם אי-יישומו של מסלול היתרי המפכ"ל, המשטרה עיגנה מנגנון של צו שיפוטי חריג (צו חריג ב'), שמאפשר לעקוף את הצורך בקבלת היתרי המפכ"ל באמצעות אישור הוספת יעדי האזנה גם במקרים דחופים לאחר קבלת הצו השיפוטי. אישורזהניתן על ידי סגן רח"ט הסייברבדרגת נצ ם." המשטרה מסרה בתגובתה כי היא דחתה את הצעת משרד המשפטים לקיים עבודת מטה בנושא, וכי אין "צורך ל'החיות' סעיף חוק ארכאי זה שאינו יעיל ואינו נדרש", וכי לעולם ישלהעדיף הוצאת צווים שיפוטיים כצוחריג ב.' ביסודקביעתהמנגנוןלקבלתאישורהמפכ"ל במקריםדחופיםורגישיםבתחוםהאזנות הסתר עמד רציונלהמביא בחשבוןאתרגישותהמקרים ומאפייניהם. על כךניתןללמוד בין היתר: (א) החשיבות שבמתן ההיתר המינהלי על ידי המפכ"ל בלבד כמובא בדברי ההסברלחוק;(ב)החשיבותשבהפרדתתפקידיםמהותיתביןאח"ם כגורםהמבקשאת האזנת הסתר לבין המפכ"ל כגורם המאשר והבלתי תלוי. זו מתחדדת לנוכח השימוש בצו חריג ב' המאפשר את עקיפת מנגנון היתרי המפכ"ל ואישור הוספת יעדים על ידי סגן רח"ט הסייבר;(ג) החשיבות שבהפחתת העומסיםהמוטלים על בתי המשפט. מומלץ כי המשטרה תבחן בשנית את מנגנון קבלת היתרי המפכ "ל, בהתאם לקבוע בהוראות החוק ובנוגע למקרים דחופים שבהם נדרשת האזנת סתר, ובכלל זה תבחן גם ביצוע מחקר חלוץ להוצאת היתרי מפכ ל." לאחר מכן, ובהתאם לחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים משנת 2017 , היא תוכל לבחון את התאמת המנגנון להליכי החקירה הדינמיים והצורך בשינויי חקיקה. ביטול המנגנון על הסף, הלכהלמעשהעלידיהמשטרה,אינועולהבקנהאחדעםחובותיהבהתאםלחוקהאזנת סתר ועם הרציונלהאמור שעומדביסודו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 155 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (2) היתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין בכיר נושא הוצאת היתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין בכיר במשטרה נדונו בפסיקת בית המשפט,בדיוניםבמשרדהמשפטיםבמהלךהשנים2005 - 2012 והמשטרהאףעיגנהנוהל בנושא. בביקורת עלה כי בשנים 2012 - 2021 פנתה המשטרה לבית משפט - בבקשה לקבל צווי האזנה בעניינם של חשודים מסוג מסוים, חלף הוצאת היתרים מינהליים. המשטרה נדרשה להחזיק בהיתרים מינהליים המתאימים כדי לבסס את סמכותה ביחס לסוג חשודים אלה, אך החזיקה בצו שיפוטי בלבד. עולה אפוא כי המשטרה פנתה לבית המשפט, אף שידעה שהנושא אינו בסמכותו תוך התבססות, שלא כדין, על הצגת מידע מודיעיניוללאפירוטשלמידעמסויםשנדרשלצורךדיוןבבקשהזוולצורךקבלתהחלטה בנוגע לסמכותבית המשפט. מתבררכיבענייןזהבשנת2014 יצאה חוותדעתמשפטיתבמשטרהשהנחתהאתמגיש הבקשה ש לא לחדד את העובדות הרלוונטיות לעניין המשפטי145 ובכך נמנעה המשטרה ממסירתפרטיםלביתהמשפט בדיון,ובייחודבנוגעלסמכותולתתצו- ביןשזומבוססת עלידיעותקונקרטיותוביןשהיאמבוססתעלהערכה. קלוחומרכאשרעצםהפנייהלבית המשפט מלמדת אותו כי המשטרה סבורה שהוא מוסמך להיעתר לבקשה בהתאם לסמכותו. המשטרהמסרה בתשובתהכי היאפעלהבהתאםלהנחייתהיועמ"שלממשלהבנושא,תוך העדפה של צווים שיפוטיים על פני צווים מינהליים וכי לבית המשפטינמסרמלוא המידע הנדרש. מבקר המדינה בחן את טענות המשטרה ומצא כי חוות הדעת המשפטית של המשטרה נוגדתלהכרעתושל היועמ"שלממשלה בדבר סמכות בית המשפט. על המשטרה להקפיד שנוסח הבקשות להוצאת צו שיפוטי בעניינם של חשודים מהסוג האמור, המוגשות לבית המשפט, ישקף את תמונת מצב העובדות כהווייתן בנוגע ל יעד ההאזנהוהנסיבותהנוספותהנוגעותבמישריןלענייןסמכותביתהמשפט,וכןיפורטאם תמונתהמצב הזומבוססת עלידיעות קונקרטיותאו הערכהבלבד. לנוכח הסדרת הסוגיה בנוהל בלבד, ובשים לב לאופן שבו המשטרה הגישה בקשות להאזנה בעניינם של חשודים מסוג מסוים עד לשנת 2021 , מומלץ כי המשטרה תבחן בשיתוף גורמים משפטיים רלוונטיים ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים,אתההסדרה החקיקתית והמשפטיתשל תהליךזה. ה. צווים חריגים לפי חוק האזנת סתר, בקשות לצווים אינן מחייבות שהמשטרה תדע מראש את זהות הקו או המתקן המשמשים את יעד ההאזנה146 . בצו האזנת סתר מובאים, ככל הניתן, פרטים אלה על יעדיההאזנה:תיאורזהותהאדםשבועוסקתהבקשה,פרטיזיהויוותיאורהאמצעישמשמש אותו לשם ביצוע השיחה. הכול אם הם ידועים מראש. עם זאת, יש מקרים חריגים שבהם הבקשותאינןכוללותפרטיםמלאיםעליעדיההאזנה.לפינוהליהמשטרה,צוויםחריגיםאלו מוגשיםלאחר אישור פנימי של הדרגים הרלוונטיים במשטרה. 145 תקנה4 לתקנות האזנת סתר (בקשה להיתרהאזנה), התשס"ז- 2007 . 146 סעיף6(ד) לחוקהאזנת סתר וסעיף3 ח()(3) לחוק נתוני תקשורת מבקר המדינה | דוחמיוחד 156 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בשנת2004 התייחס מבקר המדינהלכך שהמשטרה מוסיפה לצוויהאזנתסתר את האפשרות להאזין ליעדי האזנה אחרים בלי לנקוב בשמם. המבקר קבע כי מ חוק האזנת סתר מומטרתו עולה כי ככלל על המשטרה לתת עדיפות להגיש בקשה להאזנה לאדם מסוים. רק לאחר שנשקל ה בקפידה חיוניות הפגיעה בפרטיות והתברר שאי אפשר להגביל את הבקשה לאדם מסוים, היא תגיש בקשה כוללנית ותציג לבית המשפט את נימוקיה לכך147 . לפי הנחיית עבודה של המשטרה, יש מקרים חריגים שבהם היא תפעל להוצאת צו שמאפשר לה להוסיף לצו אמצעים מואזנים נוספים שבשימוש היעד אשר לא היו ידועים לה במועד הוצאת הצו (צו חריג א'); או נסיבות שבהן היא תפעל להוצאת צו שלאחר הגשתו ואישורו מאפשר להוסיף מעורבים חדשים ואמצעים נוספים הקשורים בפרשייה הנחקרת שעיקריה מפורטיםבבקשהשלאהיוידועיםלמשטרהבמועדהגשתהבקשה(צוחריגב').בהנחיההודגש כיהשימוש בצוזהלאנועדל שםנוחותהמשטרהו כדילצמצם אתמספרהפניותלביתהמשפט, אלא מטרתו לאפשר לה להתמודד עם סיטואציה ייחודית וחריגה שבה יש צורך מ יידי ברור ומובהקלמתן מענה מהירובזמןאמת להאזנה, ולא ניתן לפנותלביתהמשפט בעוד מועד.עוד נקבעכיבשלהמורכבותוהרגישותהיתרהשלבקשותמסוג זה ובשל ה חששהכבדלפגיעהשלא לצורךבפרטיות,השימושבמנגנוןזהייעשהככלל באופןמדוד,מבוקרומושכלבהתקייםצורך מובהק, ותוך הקפדה יתרה על יישום הכללים. עוד נקבע כי השימוש בצו ייעשה מכוחו של צו שיפוטי בלבד. במקרים הנדרשים המשטרה מתעדת את תהליך קבלת ההחלטה ואישורה בנספח ייעודי על ידי קצין המוסמךלאשר האזנת סתר. המשטרהנוהגתלהשתמשבצוחריגא'החלבשנת2011 לכלהמאוחר,ובצוחריגב'החלבשנת 2016 לכלהמאוחר. יצוין כי במסגרת הדיווחים על אודות האזנות סתר ליועמ"ש לממשלה המשטרה פירטה על השימוש בצווים החריגים ללאפירוט סוג הצו החריג (צו חריגא' או ב.)' משרדהמשפטיםמסר כיבעקבותעבודתצוותמררידיווחיהאזנותהסתר שמגישה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה עודכנו ו בדיווחים מצוין במפורש אימתי הוצא צו חריג ב'. במאי 2023 ביקש משרד המשפטים כי בנוגע ל צו חריג ב', המשטרה תעביר בגוף הדיווח התייחסות מפורטת עלהצור ך שעמד בבסיסהבקשה. ביקורת משרד מבקר המדינה העלתה כי המשטרה עשתה שימוש נרחב בצווים חריגים שבהם הבקשות אינן כוללות פרטים מלאים על אודות יעדי ההאזנה, עד כי השימוש בצווים הללו הפך מחריג לשגרתי. מתוך 14,284 צווים שהמשטרה הכינה בשנים 2019 - 2021 בכ- 6,000 צווים היא ביקשה להוציא צו חריג א' (כ- 42%) ובכ- 300 צווים היא ביקשה להוציא צו חריג ב' (כ- 2% .) אמנם שיעור צו חריג ב' הוא 2% מתוך סך הצווים, אך מדובר בצו פוגעני המחייב שימוש מידתי וסביר. בסך הכול, 43% מכלל הבקשות שהוכנו הן בקשות להוצאת צווים חריגים. שיעור הבקשותשמומשו בפועל הוא דומה. עוד העלתה הביקורת כי שיעור הצווים החריגים שהוציאה המשטרה לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים (89% מתוך כלל הצווים להאזנה לתקשורת בין מחשבים) גדול פי שניים משיעורם של צווים חריגים להאזנת סתר לשמע (39% מתוך כלל הצווים להאזנה לשמע). שימוש בצווים חריגים מקנה גמישות מבצעית למשטרה מחד גיסא, ולפגיעה משמעותית יותר ביעדי ההאזנה לנוכח היקף המידע וסוג המידע שניתן לאסוף לגביהם מאידך גיסא. 147 מבקרהמדינה, דוח שנתי54ב ( 2003), "האזנות סתר", ( עמ'299 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 157 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשטרה מסרה בתשובתה כי שינויים בשנים האחרונות חייב ו את המשטרה לעדכן כל העת אתיכולותיההמבצעיות,שאםלאכןהמשטרהלאיכולההי יתהלממש אתאחריותה.שינויים אלההובילולשינויבשיעורהצוויםשהיאמגישהמהסוגיםהללו.עודנמסרכיהמשטרהרואה בהנחיותהעבודההקיימות מענהמספקלהוצאתצוחריגא'וכילאחרדוח צוותמרריהועברו הנחיותעבודה מפורטות ומעודכנותלאישור משרדהמשפטים. בעקבות תשובת המשטרה, מבקר המדינה בחן את הנתונים מהמערכת לניהול צווים על אודות צו חריג א'. עלה כי מתוך כ- 5,500 צווים מסוג חריג א' שמומשו בשנים 2019 - 2021 , רק בכ- 1,800 צווים (33% ) המשטרה הוסיפה לאחר הוצאת הצו אמצעי האזנה חדשים שלא היו ידועים במועד הוצאת הצו. דהיינו, שיעור מימוש הצורך החריג להוספת אמצעים מואזנים ליעד האזנה הוא קטן. שיעור המימוש הקטן אף מותיר בסימן שאלה את נחיצות הוצאת הצו החריג מלכתחילה ומדגיש את היעדר הריסון העולה מהשימוש הנרחב של המשטרה בהוצאת צוויםחריגים, ובפרט בצוחריגא,' והפיכתם משימושחריגלשגרתי. בהתאם לעקרונות המשפט המ י נהלי ו חוק האזנת סתר, המשטרה נדרשת לפרט בבקשותיה את זהות יעד ההאזנה והאמצעי המואזן. לנוכח ההיקף הנרחב של הוצאת צווים חריגים שהתבצע חרף הנחיות העבודה הקיימות, מומלץ כי המשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, תנסח תפיסת הפעלה הכוללת תבחינים ברורים למקרים המצדיקים שימוש בצווים חריגים אלו, לרבות ביסוס ההערכה המודיעינית שמצדיקה שימוש בצוויםאלו. משרד המשפטים מסר כי אינו מתנ גד לכך שאם יועמ"ש המשטרה ימצא לנכון לעדכן את תפיסת ההפעלה בנוגעלשימוש בצוחריג ב', יובאוהדברים לאישור המשרד. במרץ 2017 , אגב דיונים בדיווחים שמגישה המשטרה ליועמ"ש לממשלה על אודות האזנות הסתר, עלתה לראשונה לדיון לפני נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה הנחיית העבודה של המשטרה בנושא זה. לנוכח קשיים משפטיים שעולים מהנחיה זו, מחלקת הייעוץ המשפטי לממשלההכינהחוותדעתמשפטיתבנוגעלצוחריגב'(להלן- חוותהדעתמשנת2017 ).בחוות הדעת נקבע כי הוצאת צו זה מותירה בידי גורמים במשטרה את שיקול הדעת לעניין הוספת מעורבים כיעדי האזנה, וזאת חלף הבאת הסוגיה בבקשה נפרדת לפני בית המשפט148 או לפני המפכ"ל149 - שתי חלופות שבהן מתקיימת בקרה בלתי תלויה ונפרדת מהמשטרה. דהיינו, הוצאת צו חריג זה היא מסירת שיקולהדעת של בית המשפטלידי גורמיהמשטרה. לנוכח האמור נקבע ב חוות הדעת משנת 2017 כי יש לבחון אם נדרש תיקון חקיקה לצורך הסדרת הוצאת היתר במקרים דחופים שבהם הוצאת היתר מפכ"ל אינה נותנת מענה. עוד נקבע כי עד לתיקון החקיקה וככל שיימצא שנדרש, ניתן לקבל מענה למקרים דחופים באופן חריג במסגרת החוק הקיים. חוות הדעת אף גידרה את השימוש בסמכות באופן שהפגיעה בזכויות תעמוד באמות מידהחוקתיות והכפיפהאת הפעלתה בכמה תבחינים. בשנת 2017 הכינו נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה חוות דעת משפטית שנועדה לבחון האם קיימת סמכות להוציא צו חריג ב' ולגדר את הוצאתו על ידי קביעת תנאים בנושא זה. כדי ליישם את חוות הדעת משנת 2017 המשטרה עדכנה בינואר 2018 את ההנחיה שלה בנושא. אולם נמצא כי המשטרה לא כללה בהנחיה המעודכנת את כלל התנאים להוצאת צו חריג ב' שהוגדרובחוות הדעת משנת2017 . עקב כך, חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים הקובעת את גדרי הסמכות להוצאת צו חריג ב' לא יושמה במלואה בנהלי המשטרה וזו הגישה לבתי המשפט 148 לפיסעיף6 לחוק האזנת סתר. 149 לפיסעיף7 לחוק האזנת סתר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 158 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 במשך השנים בקשות לקבלת צווים חריגים לביצוע האזנות סתר בלי ליישם תבחינים חשובים שקבע היועמ"ש לממשלה בנושא. (1) היקף השימוש בצו חריג ב' במסגרת חוות הדעת משנת 2017 התייחס משרד המשפטים להיקף השימוש בצו חריג ב.' לפינתוניםשנמסרולו,נכוןלשנת2017 הוגשובכלחודשבממוצעשתייםאושלושבקשות לצו זה (כלומר 24 - 36 בקשות בשנה.) נציגי משרד המשפטים סברו כי מספר הבקשות מלמד על "שימוש תכוף" בהן, וכי יש לתחום את השימוש בצווים מסוג זה ולחדד באילו מקרים אפשר להוציא אותם. נמצאכיחרףהנחיית הייעוץהמשפטילממשלהבמשרדהמשפטים בחוותהדעתמשנת 2017, המשטרה לא הגבילה ולא תחמה במהלך השנים את מספר הבקשות לצו חריג ב' כדילוודאשייעשהבצוויםמסוגזהשימושבמקריםחריגיםבלבד.מנגנוןהיתרימפכ"ל היה אמור לתת מענה על חלק מהנסיבות המצדיקות מתן צו חריג ב', אך לא נעשה בו שימוש. כלאלו מלמדים על שימוש מופרז ובלתימידתי בצווים מסוג זה. המשטרה מסרה כי שיעור הוצאת צו חריג ב' הוא כ- 2% מסך הצווים להאזנת סתר וכי היאלאתגביל אתהשימוש ולאתקבע מכסות להוצאת צווים מסוג זה. אמנםשיעור צוחריג ב' הוא2% מתוך סך הצווים,אךמדובר בצופוגעני המחייב שימוש מידתי וסביר. נמצא, שמספר הבקשות שהוצאו לצו חריג מסוג ב' ג דל פי שלושה בתוך כמה שנים (מ- 30 בשנה ל- 100 בשנה ובסך הכול כ- 300 בקשות בתקופה של שלוש שנים,) וזאת אףשצויןבעברכיהיקף בקשותשל כ- 30 בשנהכברמעידעל שימושתכוף. מגמה זו מחייב ת בחינה הן לעניין אמות המידה לשימוש בצו חריג ב' והן לעניין הליכי הבחינה וההחלטה ה מתבצעים בנושא. מומלץ כי במסגרת הבקרה בתחומי האזנות הסתר,הייעוץהמשפטילממשלהבמשרדהמשפטיםיעשה בקרהקבועהוסדורה בעניין הוספת יעדי האזנה ואמצעים מואזנים בדיעבד על ידי המשטרה ולגבי כל סוגי הצווים החריגים. משרד המשפטים מסר כי הוא מקיים חשיבה עיתית בדבר הצורך בקידום תיקוני חקיקה או שינויים בתפיסות פעולה ו אין צורך לייחד לנושא זה בקרה חד-שנתית דווקא אלא להתאימה בהתאם לצורך העולה מהשטח. מומלץ כי לנוכח פוטנציאל הפגיעה החמורה בפרטיות העולה מהוצאת צו חריג ב' והעלייה בהיקף השימוש בצו חריג לצורכי האזנת סתר בכלל ולתקשורת בין מחשבים בפרט, היועמ"ש לממשלה ומפכ"ל המשטרה ידונו אחת לשנה בממצאי הבקרה בנושא צוחריג ב' כדילבחון שינויים בתפיסת ההפעלהאו בסמכויות המעוגנותבחוק. (2) סוג העבירות המצדיקות שימוש בצו החריג בחוות הדעת משנת2017 נקבע כי אחד מהשיקולים שיש לשקוללצורךהוצאת צוחריג ב' הוא סוג העבירות וחומרתן והאם חומרת העבירות מספקת לעניין הוצאת צו חריג ב,' לנוכח פגיעתו החמורה בפרטיות . נקבע כי עבירות חמורות הנוגעות לפגיעה בביטחון המדינה או לסיכון שלום הציבור מצדיקות הוצאת צו חריג זה, אולם ספק אם עבירות כלכליותואחרות מצדיקות הוצאת היתרחריג ופוגעני זה. לפי חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים משנת 2017 ספק אם עבירותכלכליותמצדיקותאתהשימושבצוחריגב'לנוכחפוגעניותהצו. ואולם,מבדיקת מבקרהמדינה עולה כי העבירה העיקריתשעליה התבססו כ- 50 ( 17%) מכ- 300 בקשות מבקר המדינה | דוחמיוחד 159 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לצוחריגב' ה יאעבירהכלכלית,עבירתרכושאועבירתמרמה150.כ- 40 מהבקשותהאלה מומשו. יוצא אפוא כי המשטרה לא הקפידה על שימוש סביר ומידתי בצו החריג אלא הפעילה אותו בעניינן של עבירות שחומרתן מועטה מכדי להצדיק פגיעה בפרטיות יעדי ההאזנה. כמו כן, משרד מבקר המדינה בחן גם את העבירה החמורה ביותר שביססה את 50 הבקשות שהעבירה העיקרית בהן היא עבירה כלכלית, עבירת רכוש או עבירת מרמה. בחינתו העלתה כי למעט בקשה אחת, שבה העבירה החמורה ביותר היא עבירה מתחום הסדר הציבורי, ביתר הבקשות לא נכללה עבירה הנוגעת לפגיעה בביטחון המדינה או בסדר הציבורי151 . לנוכח הספק העולה מכך שעבירות שאינן עבירות ביטחון או סיכון שלום הציבור מצדיקות הוצאת צו חריג ב', מומלץ שהמשטרה תעגן בנוהל את סוג העבירות שניתן להוציא בעניינן צו חריג ב', בהתאם לחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםמשנת2017 לנוכח רגישות הנוהל, מוצעכי היועמ"שיתלממשלהתאשרו.. המשטרהמסרהבתגובתהכימבדיקתה,בחלקמהבקשותשבהן הוצאצוחריגב' והעבירה העיקרית היא עבירת רכוש, היו מעורבות כנופיות שהתנהלותן הסיגינטית מתוחכמת, ולפיכך לעמדתה מתקיימים הטעמים להוצאת צו חריג ב'. עוד היא הצביעה על כך, שכ- 59% מהבקשות לצוחריג ב' הוצאו בנוגעלעבירות ביטחוןולעבירותנגד חיי אדם. לנוכח העובדה כי הוצאת צו חריג ב' פוגעת באופן משמעותי בזכות לפרטיות המעוגנת ומוגנת בחוק יסוד; אך הוצאת הצו אינה מוסדרת בחקיקה אלא הוסדרה במסגרת חוות דעת משפטית שהטילה ספק אם עבירות מסוימות מצדיקות שימוש בסמכות - מוצע כי המשטרה תפעל למול הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לבחינת ההסדרה המלאה והמפורשתשל סמכותהלהוצאת צוחריג ב.' (3) שימוש בצו חריג ב' לצורכי האזנה לתקשורת בין מחשבים חוות הדעת משנת 2017 לא עסקה בשימוש בצו החריג לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים. עוד נמסר ממשרד המשפטים כי לפני שבוצע שינוי בדיווחים על האזנות סתר אותםמגישההמשטרה לייעוץהמשפטילממשלה בעקבותעבודתצוותמררי,גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא ידעו אם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים, ומכוחם של אילו צווים חריגים. שימוש בכלים טכנולוגיים דורש ביצוע בדיקות היתכנות, שמירה על חסיונם ומניעת חשיפ ה של שיטות ואמצעים. שימוש בכלים טכנולוגיים אף יכול לדרוש ביצוע כמה ניסיונות התקנה עדלהצלחה. מנתוני המשטרה עולה כי היא הוציאה עשרות בקשות לצו חריג ב' להאזנה לתקשורת בין מחשבים באמצעות שימוש בכלים טכנולוגיים. המשטרה מימשה בקשות האזנה מסוגזהבלאשהןהוסדרו-סמכותהוצאתןלאהוסדרהבחקיקה,לאנדונהבאופןעקרוני ב ייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ולא נדונה או הוזכרה בחוות הדעת המשפטית משנת 2017 . כמו כן, עד לעבודת צוות מררי,שיטת הדיווח של המשטרה לפי חוק האזנת סתר הקשתה על הייעוץ המשפטי לממשלה ב משרד המשפטים להיחשף 150 250 בקשות לצו חריגב'כללועבירות פגיעהבביטחון המדינה או עבירות פגיעהבסדר הציבורי. 151 8 מתוך 52 הבקשות כוללות עבירות כלכליות, עבירות רכוש או עבירות מרמה בלבד; ב- 43 בקשות העבירה החמורה ביותר היא עבירת קשירת קשר לביצוע פשע שהיא עבירה הנקבעת לפי העבירות האחרות בבקשה, ובמקרים הללו העבירות האחרות בבקשה היו עבירות כלכליות, עבירות רכוש או עבירות מרמה בלבד; בקשה אחת כללה עבירה הנוגעת לאיסור הגרלות והימורים, שהיא עבירה מקבוצתהפגיעהבסדר הציבורי. מבקר המדינה | דוחמיוחד 160 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לקיומה של תופעת השימוש בצו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים תוך שימוש בכלים טכנולוגיים. בחוות הדעת של משרד המשפטים משנת 2017 ניתן אישור עקרוני להשתמש בצו חריג ב' במקרים של דחיפות וחוסר ודאות המחייבים האזנת סתר מיידית ללא המתנה לאישור נוסף. עם זאת, חוות הדעת של משרד המשפטים לא עסקה בשימוש בצו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים. משרדהמשפטיםמסרבתשובתוכילעמדתהייעוץהמשפטילממשלהניתןלהסתפקבחוות הדעת משנת 2017 כדי לתת מענה משפטי להסדרת שימוש בצווים חריגים להאזנה לתקשורת בין מחשבים.עמדה דומה הובעה עלידיהמשטרה. בהתייחס לתשובות משרד המשפטים והמשטרה מעיר משרד מבקר המדינה כי לנוכח הפגיעה המשמעותית בפרטיות הכרוכה בהאזנה לתקשורת בין מחשבים לעומת האזנה לשמע,על המשטרה להסדיראתההיבטיםהמשפטייםלהוצאתצוחריגב' לצורךהאזנה לתקשורת בין מחשבים. לשם כך, מוצע כי היועמ "ש למשטרה יפנה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לצורך הסדרה משפטית קונקרטית לעניין זה. עוד מומלץ כי במסגרת ההסדרה המשפטית היועמ"שית לממשלה תשקול בין היתר את הפגיעה האמורה ואת האפשרות להטלת מגבלות משמעותיות מלכתחילה על האפשרות להוצאת צווים מסוגזהלהאזנה לתקשורת ביןמחשבים. (4) אישור צו חריג ב' בהיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין בכיר בשנת 2021 נציג יועמ"ש המשטרה אישר כי קצין בכיר במשטרה רשאי להוציא היתר מינהלי לשימוש בצוחריג ב.' ביןהיתרנכתבבחוותהדעתשלנציגהיועמ"שלמשטרהכי"כאשרניתןהאישורהמשפטי לפעול בהיתרי... לא הוגבלנו לצווים 'רגילים' בלבד וכן איננו רוצים ליצור מצב בו אנו מחמירים... ." בחוותהדעתהמשפטיתשלנציג היועמ"שלמשטרה משנת2021 הואאישרלקציןבכיר במשטרה לחתום על היתרים מינהליים להוצאת צו חריג ב.' חוות הדעת התבססה על הנחת היסוד ולפיה השימוש בצוחריג ב' הוא בבחינת החמרה המגבילה את יכולתהשל המשטרה להפעילאתסמכויותיה.אולםבפועלצוזהאינומחמיראלא מקלעלהמשטרה להפעיל האזנת סתר ללא צורך בהוצאת צווים קונקרטיים נוספים, ולפיכך מפחית מן המגבלות המוחלות עליה בחוק, והשימוש בו עלול לגרום לפגיעה בפרטיות. לנוכח הפער שמצוי בהנחת היסוד שבבסיסחוות הדעת, זו ר אויה לבחינה נוספת. המשטרה מסרה כי היא סבהרו שאין מניעה משפטית להחיל את כללי צו חריג ב' גם על היתרי ם מינהליים הנחתמיםעלידי קצין בכיר במשטרה. עם זאת, בשל רגישות הנושאים והעובדה שעד מועד הפנייה על ידי היחידה המשטרה טרם דיווחה ליועמ"ש לממשלה על היתרי ם מסוג זה, הלשכה המשפטית במשטרה הנח תה לאזן זאת על ידי הטלת כמה הגבלות, לפני ש ת יבחן הרחבת השימוש בהיתר מסוג זה ואם יש צורך במגבלות שהוטלו. עוד נמסר, שהיא לא מתנגדת להכנת חוות דעת משפטית כאמור שתובא בפני היועמ"ש לממשלה והיא רואה חשיבות קריטית בטיפול בפשיעה הנוגעת להיתרים מסוגזה. מומלץ כי המשטרה תסדיר את ההיבטים המשפטיים להוצאת צו חריג ב' להיתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר. מוצע כי היועמ"ש למשטרה יכין חוות דעת משפטית העוסקת בהאזנות סתר המבוססות על אישור צו חריג' ב' בהיתרים מסוג זה שתכלול ניתוח מעמיק בהיבט החוקתי, שבמסגרתו תיבחן נחיצות ההסדרה מבקר המדינה | דוחמיוחד 161 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 החקיקתית של הנושא. כמו כן, מומלץ כי חוות הדעת תוכן תוך התייעצות עם ה גורמי ם הרלוונטייםלנושא ובפרט הייעוץ המשפטילממשלה במשרד המשפטים. מבדיקתמבקרהמדינהעולהכי6מ- 14 ( 43% ) ההיתריםהמינהלייםשהוצאועלידי קצין בכיר בשנת 2021 152 הוצאו כצו חריג ב' לתקשורת בין מחשבים. במהלך אותה השנה ניתן אישור משפטי זמני מנציג יועמ"ש המשטרה לעשות שימוש בהיתרים מסוג זה כצו חריג ב.' לאחרקבלתהאישורהמשפטימהייעוץהמשפטיל משטרה בשנת2021 ,השתמש הקצין הבכיר במשטרה באופן נרחב בהיתרי ם מינהליים מסוג צו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים - כלל ששת ההיתרים המינהליים שהוצאו תחת ידיו מאז היו מסוג זה. השימוש הנרחב בהיתרים אלו ראוי לבחינה של המשטרה שכן לפני קבלת האישור המשפטי הזמני לא נעשה שימוש בצו חריג ב', ולאחר קבלתו נעשה שימוש בלעדיבצו החריג בהיתרים מינהליים אלו. לנוכחהשימושהנרחבשל קציןמשטרהבכירבהיתרמינהלימסוגצוחריגב',מומלץכי יועמ"ש המשטרה יבחן במסגרת ההסדרה המשפטית להוצאת צו חריג ב' להאזנה לחשודיםמסוימיםאת זהותהדרגשמקבלאתההחלטהואתהתבחיניםהנדרשיםלצורך קביעה כי נעשה בסמכות שימוש מידתי. הסדרת הסמכות והפקדתה בידי אותו קצין בכיר מעלה קושי לנוכח הדרג הנדרש לאשר בקשה בנסיבות דומות - בית המשפט או המפכ"ל. המשטרה מסרה כי המלצת הביקורת אינה נותנת מענה מבצעי ל גורמי השטח לסיכול עבירות,וכי השימושבהיתריםמינהליים אושר בשנת 2021 עלידיהיועמ"שלממשלהדאז. משרד המשפטים מסר בתשובה נוספת מנובמבר 2024 כי אין לראות בישיבות שהתקיימו באוקטוברובנובמבר2021 ,ישיבותשבהןניתןאישורשלהייעוץהמשפטילממשלהלעשות שימושבהיתריםמינהליים לחשודיםמסוימיםכפישנעשהעלידיהקציןהבכירבמשטרה. מבקר המדינה מעיר כי על היועמ"ש למשטרה לתת מענה משפטי לצורך המבצעי של ה משטרה שיבטיח כי נעשה שימוש מידתי בסמכות הוצאת היתר חריג ב'. בין היתר, יכול היועמ"ש למשטרה לשקול את הגבלת משך ההיתר, את היקף התחולה שלו, ואת הדרישה להוצאת צווים ספציפיים כלפי יעדי האזנה עם גילוי זהותם. לנוכח מורכבות המצב המשפטי והתשובות הסותרות של הייעוץ המשפטי למ משלה במשרד המשפטים והמשטרה, עדלהסדרה משפטית אוחקיקתית מלאה של השימוש בהיתרים מינהליים מסוג צוחריג ב' הנחתמים עלידי קציןמשטרה בכיר להאזנהלחשודים מסוימים, מוצע כי המשטרה לא תשתמש בהם. עוד מוצע כי במסגרת ההסדרה האמורה המשטרה בשיתוףכללהגורמיםהרלוונטיי םובפרטהייעוץהמשפטילממשלהבמשרדהמשפטים תחיל את המנגנונים הקיימים בחוק האזנת סתר, קרי הוצאת צו שיפוטי בערכאה המתאימה או הוצאת היתר מפכ"ל. (5) תיעוד נסיבות השימוש בצו החריג בחוות הדעת משנת 2017 הוסבר כי ההצדקה לפרשנות המאפשרת האזנת סתר ליעדים שזהותם אינה ידועה מראש צריכה להיות תכליתית ומצומצמת. לפי חוות הדעת יש להגבילאתהשימוששהותרבצוחריגב'רקלאותםהמקריםשבהםלאחרשהתגלתהזהות היעדשישצורךלהאזיןלולאניתןלפנותלקבלתצושיפוטיאוהיתרמפכ"למפאתדחיפות ביצוע ההאזנה. 152 יוער כיבשנים2019 - 2020 לא הוצאו היתרים מינהליים הנחתמים עלידי קציןמשטרהבכיר כלל. מבקר המדינה | דוחמיוחד 162 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בהנחיית העבודה של המשטרה מפורטות דוגמאות למקרים שבהם ניתן לבקש צו חריג ב' דוגמאות אלו מבססות את הנסיבותהמצדיקות שימוש בצוחריג ב'. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי אין במערכת לניהול צווים תיעוד של נתונים בני חיפוש וניתוח המעידים על הנסיבות שהצדיקו שימוש בצו חריג ב'. זאת משום שבעת הכנת הבקשה אי אפשר לסמן במערכת זו את הקטגוריה הרלוונטית של הנסיבות המצדיקות שימוש בצוחריגזה. לנוכחחוותהדעתמשנת2017 מוצעכיהמשטרהתעשהבקרהעלהשימושבצוחריגב,', ובמסגרתה תבצע פילוח של העבירותהמיוחסותלפרשייה בהתייחסלארבע הקטגוריות של נסיבות ההתרחשות המסווגות שמצדיקות את השימוש בצו זה. הבקרה עשויה לאפשרלמשטרהלאששאתנחיצותכללהנסיבותשנקבעולשימושבצוחריגזה,כנדרש, ולבחוןאם נדרש להוסיף נסיבות נוספותשיבססושימוש בצו חריג ב.' עוד מומלץ כי המשטרה תפרט בבקשתה בסעיף ייעודי את הקטגוריה הרלוונטית של נסיבותהתרחשותהמקרה שבגינונדרש צוחריג ב.' המשטרהמסרהכיבנימוקיהבקשהמפורטותלביתהמשפטנסיבותהמקרה שבגינונדרש צוהאזנת סתר חריג ב. לאורחוותהדעתהמשפטיתוהנחיית העבודה שלהמשטרה, משרדמבקרהמדינהדגם כ- 20 בקשות לצווים שיפוטיים מסוג צו חריג ב' מתוך כ- 300 צווים מסוג זה שהוצאו בשנים 2019 - 2021 . הדגימה אינה אקראית והיא נעשתה בצווים שבהם המשטרה לא רשמה במערכת לניהול צווים יעדי האזנה הקשורים לבקשה או שהיא רשמה יעדי האזנה רבים הקשורים לבקשה יחידה. בבדיקה נבחנו לעומק הבקשות ונימוקיהן, תוך בחינת היבטי אזכור מעורבים, אזכור אירועים, הזיקות בין מעורבים לאירועים המתוארים והיקף השימוש שעשתה המשטרה בצו בפועל לאחר אישורו הש ופיטי באמצעות הוספת יעדי ה אזנה תחתהצועל ידי קצין משטרה. כמו כן, משרד מבקר המדינה בחן את ששת הבקשות להיתרים מינהליים שהוצאו על ידי קצין משטרה בכיר בשנת2021 מסוג צוחריג ב.' משרד מבקר המדינה בחן את הבקשות לגופן ומצא כי בבקשות לא פורטו נימוקים מספקים המצדיקים את השימוש בהיתר חריג ב' והעדפתו על פני קבלת היתר מפכ"ל, להלן דוגמאות: (א) ממסמכי המשטרה עולה כי החל משנת 2018 לכל המאוחר, המשטרה הוציאה צווי האזנת סתר נרחבים וכוללניים שאינם מוגבלים לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות שבוצעו ונוגעות לאותה פרשייה או לחשודים מסוימים המעורבים באותה פרשייה. תוקף הצוויםהוארך בביתהמשפט מדי שלושה חודשים. לפי עמדת המשטרה, הצווים מיועדים לשימוש מידתי לצורך מאבק בעבירות מסוימות. בכל אירוע נדרש מומשה האזנה לשמע או לתקשורת בין מחשבים לפי שיקול דעתה. משרד מבקר המדינה איתר כ- 20 צווים נוספים שבהם מצוינים מעורבים שונים ואירועים שונים אשר מן הבקשה לא עולה כל זיקה ביניהם. בבקשות אלו לא פורט מדוע המשטרה סבורה כי עשרות מעורבים אלו מעורבים יחדיו בפעילות פלילית ולא נומק מדוע הם צורפו לבקשה משותפת, בפרט כשבנימוקי הבקשה הייתה התייחסות מבקר המדינה | דוחמיוחד 163 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 כוללנית ונרחבת לאירועי ם ש ונים במקומות שונים. להלן הפרטים: בארבעה צווים צוינו בנימוקי הבקשה עשרות מעורבים שלא נרשמו במערכת לניהול הצווים כיעדי האזנה; בשבעה צווים לא אותרה רשימה של מעורבים ולא צורפה רשימה שכזו לנימוקי הבקשה שבמערכת לניהול צווים; בתשעה צווים לא אותרה רשימה של מעורבים שצורפה לנימוקי הבקשה,אך אותרו מעורבים שהוספולאחר הוצאת הצו. המשטרה מסרה בתגובתה כי נימוקי הבקשה מתייחסים לתופעת הפשיעה בכללותה ולכן צוינו המעורבים שאינם יעדי האזנה; היא מגבילה את עצמה ומבקשת בנימוקי הבקשה האזנה לחשודים רק כשעולה אינדיקציה למעורבותם בטווח הזמן המידי; נימוקי הבקשות ורשימת המעורבים נסרקו למערכת לניהול צווים; וכי רישום של יעדי האזנה שהוספו לאחר הוצאת הצו מופיע במערכתלניהול צווים. (ב) כאמור, בשנת 2021 אישר היועמ"ש למשטרה כי ייעשה שימוש בצו חריג ב' בהיתר מינהלי הנחתםעלידיקציןשמטרהבכיר ובמסגרתזאתהתבקשההמשטרהלהכפיף את השימוש הזה להנחיות העבודה הקיימות. בשנת 2021 אישר אותו קצין שש בקשותלהיתרים על בסיס צוחריג ב.' מבדיקת מבקר המדינה עולה כי הבקשות שהועברו לאישור הקצין הבכיר לא כללו הסבריםהמעידיםעלהנסיבותהמצדיקותמתןהיתריםמסוגזה.הסבריםאלונדרשו כדי להבהיר מדוע בשל דחיפות ביצוע ההאזנה לא ניתן לפנות לקבלת צו שיפוטי או היתר מפכ"ל. עם זאת, מבדיקת מבקר המדינה עולה כי בשום בקשה מהבקשות המשטרה לא פירטה את הנסיבות שמלמדות על צורך במתן מענה מבצעי מיידי ובתנאים של חוסר ודאות- נסיבות המחייבות פעולה מהירה שאינה ניתנת לביצוע בלוחות הזמנים הרגיליםלהוצאתהיתרדחוף.משמע,לא ברורמדוע בבקשות אלוהמשטרה לאפעלה במסלול הרגיל שלפיו יש להוציא את ההיתרים במתווה של בקשה דחופה התקפה למשך 48 שעות, אלא במתווה של בקשה לצו חריג התקף לשלושה חודשים ומופעל בהתאםלשיקולהדעתהבלעדי של גורמי משטרה שאינם המפכ"ל. החל בשנת 2018 , לכל המאוחר, המשטרה מחזיקה בצווים או בהיתרים מינהליים חריגיםנגדאלמוניםלצורך מאבק ב עבירות מסוימות. הצווים מוצאיםבאופן קבוע אחת לשלושה חודשים, והם מקיפים מכלול של אירועי ם שאינם קשורים זה בזה: בנימוקי הבקשה מצוינים מעורבים שונים, קבוצות פשיעה שונות, מקומות שונים ואירועים שונים. הוצאת צו חריג ב' שתחולתו, הלכה למעשה, בלתי מוגבלת, הותירה בידי המשטרה במשך כמה שנים את שיקול הדעת באילו אירועים פליליים לפעול בהתאם לצו הכוללני. פעולה זאת התבצעה תוך עקיפת המגבלות הקבועות בחוק להוצאת צווי האזנתסתר,בחוותהדעתשלהייעוץהמשפטילממשלהבמשרדהמשפטיםמשנת2017 ובהנחיות המשטרה. המשטרה מסרה בתשובתה כי הוצאת צווי האזנת סתר הוא אחד מהכלים החשובים ביותרמבחינתה לטיפולבתופעתהפשיעהנשואהבק שות שהואאינטרסציבוריוביטחוני, וכי עיסוק זה הוא מורכב ומחייב מענה מבצעי בזמן אמת. כמו כן, לאחר הוצאת הצו, המשטרה עושה שימוש מידתיומצומצם בהרשאה שניתנהלה. אין חולק כי המשטרה נדרשת לטפל בתופע ות פשיעה חמורה בכל הכלים העומדים לרשותה. ואולם, אין בצורך זה כדי להתיר הגשת בקשות לא מנומקות, בניגוד לסדרי מינהל תקין ובניגוד לחבותה של המשטרה כמשרתת הציבור לסייע לבית המשפט ולמקבלי ההחלטות. על המשטרה להפסיק כל שימוש בצו נרחב וכוללני שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית,לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימיםשיש זיקה ביניהם. מבקר המדינה | דוחמיוחד 164 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לאורחוקהאזנתסתר,גםבמקריםהדורשיםהתערבותמיידיתוגמישותמבצעיתוכפועל יוצא מכך הוצאת צווים חריגים, על המשטרה להגביל את הצו לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות ולחשודים מסוימים. כמו כן, עם תפוגת תוקפו של צו חריג מסוג זה ולאחר זיהוי המעורבים בפרשייה, עליה לפעול לקבל צו מפורש וקונקרטי ולא להסתמך על צונרחב וכוללני. (6) משך הטיפול מהעלאת הצורך ועד למימוש בפועל חוות הדעת משנת 2017 גרסה כי שימוש במנגנון קבלת היתרי מפכ"ל במקרים דחופים אינו נותן מענה מבצעי מלא על צורכי המשטרה מאחר שהפנייה למפכ"ל לקבלת ההיתר עשויה לגרום להשהיית הטיפול בנושא. לפיכך יש להשתמש בצו חריג ב' לצורך הוצאת היתרים דחופים. עם זאת, המשטרה אינה אוספת או מנתחת באופן עקבי מידע על משך הטיפול בבקשות להאזנת סתר ממועד העלאת הצורך בכך ועד לביצוע בפועל. בהיעדר איסוף מידע כאמור נבצר מהמשטרה לפקח על הטיפול בבקשות ולוודא כי לא נעשה שימוש עודף בצווים חריגים, וכילא ניתן היה להשתמש בהיתרי מפכ"לחלף הוצאת צווי םחריגים. אףעלפי כן,משרדמבקרהמדינהאיתרבמאגריהמידעשלהמשטרהנתוניםהמעידים על משך הטיפול בבקשות לקבלת צו שיפוטי להאזנות סתר לשמע או לתקשורת בין מחשבים ממועד העלאת הצורך ועד למימוש בפועל. לפי נתונים אלה, הטיפול החציוני נמשך יומיים עד שלושה, בהתאמה. עלהמשטרהלכלולבבקרותיהאתבחינתמשךהטיפולבבקשותלצוויםהחריגיםולוודא כי דחיפות הבקשות ואישורן כבקשותחריגות עולים בקנהאחד עם אופןמימושן. (7) מנגנון היתרי מפכ"ל כאמור,בחוותהדעתנקבעכיהוצאתצוחריגב'מותירהבידיגורמיםבמשטרהאתשיקול הדעתלענייןהוספתמעורביםכיעדיהאזנה,וזאתחלףהבאתהסוגיהבבקשהנפרדתלפני המפכ"ל153 שבה מתקיימת בקרהנפרדת ובלתי תלויה. בחינת הבקשות לגופן העלתה כי לא פורטו נימוקים מספקים המצדיקים את השימוש בצוחריג ב' והעדפתו על פני קבלתהיתר מפכ"ל. המשטרה מסרה בתשובתה כי מנגנון היתר מפכ"ל אינו נותן מענה מבצעי לצורכי המשטרה. בשיםלבלכך ש לא בוצעה עבודתמטהלייעול מנגנוןאישור היתרי מפכ"ל ואף לא נעשה ניסיון לקבל היתר מפכ"ל, ולנוכח אי- הסדרת הסמכות לצו חריג ב' בחקיקה, המשטרה נדרשת להשתמש במנגנון להוצאת צו חריג ב' באופן מרוסן, סביר ומידתי - כלומר, רק במקרים חריגים בהתאם לתבחינים שנקבעו בחוות דעתו של הייעוץ המשפטי לממשלה ב משרד המשפטים. לפיכך על המשטרה לחדד את המקרים המפורטים בנוהל בהתאם לתבחיניםשל הייעוץהמשפטילממשלה.אםידיעהעלאירועהעומדלהתרחשמתקבלת בסד זמנים המאפשר הוצאת צו קונקרטי, ראוי שהמשטרה תוציא היתר מפכ"ל או צו שיפוטי בעניינו ולא תשתמש בצוחריג ב' גםאם קיים צושכזה בתוקף. 153 לפיסעיף7 לחוק האזנת סתר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 165 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לפי חוות הדעת משנת 2017 , תכלית הפיקוח של הייעוץ המשפטי לממשלה על היתרי מפכ"להיא לוודא שלאיבוצעוהאזנותסתרללאבחינהשיפוטיתמקדמיתכדברשבשגרה או כאמצעי לעקיפת הצורך בצו שיפוטי, וכן להבטיח ביקורת על שיקול הדעת בהוצאת היתר ללא אישור בית ה משפט. משרדהמשפטיםמסרבתשובתוכיהואמתנגדלהרחבתסמכויותהפיקוחשלהיועמ"שית לממשלה כך שיחולו על היתרי צו חריג ב' וכי יש להסתפק בפיקוח המתקיים בדיעבד על כללההיתרים והצווים להאזנתסתר. היועמ"שית לממשלה נדרשה בחוק לפקח בזמן אמת על היתרי מפכ"ל, היות והם היתריםמינהליים.לנוכח העובדהשהמשטרהאינהמשתמשתבהיתרימפכ"לאלאבצו חריגב'שהואהיתרמעין- מינהליהמשמשחלופהלהיתרימפכ"ל,אךפוגענייותרממנו, מוצע כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יפקח על הוצאת היתרים מסוג זה, ובפרט לנוכח הסדרתם המשפטית על בסיס פרשנות תכליתית של חוק האזנת סתר -באמצעותקביעתמנגנוןמותאםלדיווחמידיליועמ"שיתלממשלה עלכלצוכאמור עם הוצאתו. לנוכח הפערים ביישום חוות הדעת המשפטית משנת 2017 , הפערים הקיימים בהסדרה המשפטית,והשימושהבלתימרוסןבמנגנוןהצוויםהחריגים,עלהמשטרהלעגןבנהליה אתההיבטיםהבאים: אמותהמידהלשימושבצוחריגב';התבחיניםהנדרשיםלהוצאת צו חריג ב', לרבות פירוט סוג העבירות שניתן להוציא בעניינן צו זה; חידוד הנסיבות המפורטות בחוות הדעת משנת 2017 שבהן ניתן להוציא את הצו; תיעוד הנסיבות הללו בבקשות; חובת ביצועבדיקהנוספתלאפשרותהוצאתצואוהיתרקונקרטיבטרםמימוש ההאזנה לפיצוחריגב';וקביעתמנגנוניבקרהמבוססימאגרימידעכדילוודא שדחיפות הבקשות ואישורן כבקשות חריגות עולה בקנה אחד עם אופן מימושן. לנוכח רגישות הנוהל, מוצעכי היועמ"שיתלממשלה תאשרו. ✰ פרק זה העלה פערים תפקודיים מ שמעותיים ויסודיים בהגשת בקשות להאזנות סתר על ידי המשטרה: א. פעולות שהתבצעו ללא צווים והיתרים מתאימים או ללא אישורים של דרגים בכירים במשטרה ובפרקליטות (בדיקות היתכנות באמצעות כלים להאזנות סתר, האזנות סתר בעבירות רגישות, האזנות לבעלי חיסיון והאזנה ממושכת מעל לשנה.) חרף חריגותן של בקשות רגישות, המשטרה עקפה את מנגנוני אישור הגשת הבקשות הללו, והפחיתה מבכירות הדרג הנדרש לאשר ן. בנוסף, הפרקליטות והמשטרה לא הקפידו על תיעוד האישורים. ב. פערים במילוי בקשות ובמבנה טופס הבקשה, שפוגמים בשיקוף תמונת המצב הנדרשת לצורך קבלת החלטה במעמד צד אחד לבצע האזנת סתר הפוגעת בפרטיותם של אלפי יעדי האזנה בכל שנה, ובפרט יעדי האזנה בעלי מעמד מיוחד (קורבנות עבירה, קטינים ושותפים עקיפים). בין היתר המשטרה לא הקפידה על מיקוד עילת ההאזנה בטופס הבקשה; רשמה חשודים שאין כוונה להאזין להם בראש הבקשה בעוד יעדי ההאזנה שאינם חשודים נרשמו בנימוקי הבקשה בלבד; ורשמה באופן לא מדויק וברור את העבירות המיוחסות ליעדי ההאזנה. הרישוםהמבוזרוהכוללני,הנובעמנהליםונהגיםשהתבססובמשטרה,וכןממבנה הטופס המקוון, מקשים על בחינה של הזיקה בין שלושת נדבכי הבקשה - יעד ההאזנה, עילת ההאזנה והעבירות הרלוונטיות. מבקר המדינה | דוחמיוחד 166 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ג. יישום לא נאות של מסלולי ההיתרים הקיימים בחוק האזנת סתר ועקיפה של מנגנוני האישור הקיימים (אי- יישום מסלול היתרי מפכ"ל, הוצאת צווי בית המשפט במקרים שבהם סמכותם לא חלה, שימוש בצווים חריגים שעוקפים את מסלול היתר המפכ"ל ושימושנרחבוכוללניבצוויםחריגיםשלאבהתאםלחוותדעתשלהייעוץהמשפטילממשלה במשרדהמשפטים בנושא משנת2017 .) יוצא אפוא כי פעולת המשטרה התאפיינה פעמים רבות בהיעדר הקפדה וריסון הדרושים לצורך קיוםפעולות בתחוםהאזנותהסתרבגדר מגבלותהדין. לנוכחממצאיושלפרקזה מוצעכימשרד המשפטים יבחן את מנגנוני הבקרה הקיימים שמפעילים הפרקליטות והייעוץ המשפטי לממשלה ב נושא ואת הסוגיות הדורשות ליבון או הסדרה משפטית מקיפה. עוד מוצע כי המשטרה תבחן את כלל הנהלים, ההנחיות והנהגים הקיימים, ותפעל לעיגון נהלים פשוטים ובהירים עבור גורמי השטח שמאפשר יםהבניהשל שיקולהדעתבהכנת הבקשה וכן מאפשרים הקפדה על איזונים ובלמים באמצעות מדרג אישורים אחיד, המערב גורמים בכירים ובלתי תלויים, בהתאםלחוק האזנת סתר. 2.3 התקנת כלים לצורכי האזנת סתרואיסוף תוצרי האזנה לפי תורת המודיעין של המשטרה, איסוף הוא כלל הפעולות הננקטות לשם השגת הידיעות הדרושות לצורכי המודיעין, והוא הבסיס לעבודת המודיעין ושלב יסודי בתהליך המודיעין כולו. הזכות לפרטיות טומנת בחובה הטלת הגבלה על איסוף המידע הנוגע לאדם. לפיכך אופן איסוף תוצרי האזנת הסתר משפיע על היקף הפגיעה בזכות לפרטיות וכן על סוגיית חוקיות של הליך קבלת תוצרי ההאזנה154 . הפרקטיקה הנהוגה היא כי איסוף תוצרי האזנות הסתר מהווה שלב שני בתהליך האזנת סתר, המתבצע לאחר סיום הגשת הבקשות ואישורן. בשלב זה מתבצע המימוש בפועל של הבקשות להאזנת הסתר. שלב האיסוףנחלק לכמה תתי- שלבים עיקריים: 154 דוח צוות מררי;בג"ץ 6732/20 האגודה לזכויותהאזרח בישראל נ' הכנסת ( 1.3.21 (פורסםבמאגר ממוחשב.)) מבקר המדינה | דוחמיוחד 167 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים 12 : שלבי התקנת כלים לצורכי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ואיסוף תוצרים עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. א. תפיסת הפעלה תורותההפעלהבמשטרהמסדירותהיבטיםמערכתייםשבתחומיאחריותהמשטרה,כגוןהטיפול באירועי חירום ושגרה או תורת המודיעין. תורת ההפעלה כוללת, בין היתר, מבנה ארגוני של המערך במשטרה שאחראי לתחום, לרבות חלוקת האחריות בין יחידות המשטרה, הגדרת יחסי הגומלין בין המשטרה לגורמים חיצוניים המסייעים בטיפול בתחום אחריותם וקביעת העקרונות וסדרהפעולותהכלליות שנדרש לבצע. בשנת 2003 הפיצה המשטרה את תורת המודיעין שלה, שמטרתה לקבוע את הקווים המנחים של עבודתהמודיעין, שבאותה תקופה כללה גםאת הפעילות בתחוםהאזנות סתר ונתוני תקשורת. לפני הקמתחטיבתהסייברהחלהבשנת2010 עבודתמטה במחלקתהסיגינט דאזלכתיבתתורת מערך הסיגינט, ואולם במועדסיוםהביקורתעבודה זו עדייןלאתמה. בשנת2014 החליטהמפכ"לדאזעלהקמתחטיבתהסייברבעקבותקבלתואתההמלצותשלצוות מקצועי שעסק בהתעצמות הסיגינט במשטרה. הצוות המליץ, בין היתר, להתאים את היכולות הטכנולוגיות ואת תפיסות העבודה הקיימות במשטרה. לאחר הקמת חטיבת הסייבר בשנת 2014 ובמהלך השנים בוצעו עבודות נוספות לגיבוש תפיסת הפעלה, כגון, תוכנית לבחינת הרצף המודיעיני בציר החקירות והמודיעין, אך גם עבודות אלו לא הבשילולכדי גיבוש תפיסת הפעלה עדכנית. מבקר המדינה | דוחמיוחד 168 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הגם שחטיבת הסייבר פועלת באופן עצמאי משנת 2014 , עד יוני 2024 היא לא גיבשה תפיסת הפעלה בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. כתוצאה מכך, פעולתה בתחומים אלו נעשתה בלא שהוגדרועקרונותהיסודלהפעלתהסמכויותשלהמשטרהוחלוקתהאחריותלביצוע משימותיה. המשטרהמסרה למשרדמבקרהמדינה את טיוטת ספר "תפיסת ההפעלה בתחוםהסיגינט- סייבר במשטרתישראל"שגובשהביוני2024 בעקבותהביקורת,אךזוטרםהופצהלמערךהפרוס באותה העת. תפיסת הפעלה זו כוללת סקירת מושגי יסוד בתחומי האזנת סתר ונתוני תקשורת, סקירה היסטורית של תחום הסיגינט- סייבר, הגדרת בניין הכוח הנדרש לחטיבה ולמערך הפרוס, פירוט תהליכיהפיקוחוהבקרה הנדרשיםלה,וכן סקירה של טכנולוגיות בתחום. כמו כן, הקדישה המשטרה פרק בספר לנושא "תפיסת הפעלה". בפרק זה סקרה המשטרה את הנהליםה קיימים;אתתמציתההוראותהמפורטותבהם;אתתפיסתההפעלהלהפעלתצס"ם155 ; ואת תפקידו של ראש ענף אמצעים בכל צס"ם כגורם אשר מכיר את ארגז הכלים הטכנולוגיים באופן מעמיק, את עולם החקירות ואת עולם המודיעין ונדרש להתאים את המענה הנדרש לכל משימה. כל זאת, תוך יישום עיקרון מוביל בהליך קבלת החלטה על הקצאת כלי טכנולוגי, לפיו: הכליהטכנולוגי שייבחר ייתן"מענה סינרגטי, מתואםוחסכוני בין מערכיהאיסוףהטכנולוגי לצד ניהול תהליך מקצועי מדויק של התאמת כלים, משאבים, ויכולות לצורך". בפרק נוסף סקרה המשטרהאתהכליםהטכנולוגייםהעומדים לרשותהופירטהבאופןכלליאתתכליותהכליםהללו. מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולת המשטרה לגיבוש תפיסת הפעלה בתחום הסיגינט והסייבר. מומלץ כי המשטרה תפיץ את תפיסת ההפעלה למערך הפרוס, תעדכן אותה מפעם לפעם ותשלים פערים שעדיין קיימים בה. בין היתר, מומלץ כי תפיסת ההפעלה תגדיר את הנושאים האלה: עקרונות השימוש בכלים156 , העקרונות לביצוע פעולות התקנה של כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר157 ואת מערכת היחסים בינה לבין גורמים חיצוניים המסייעים לה בתחום זה. ב. איגום המידע על פעולותהתקנה ואיסוף תוצרי האזנת סתר (1) הזנת נתונים במערכת הממוחשבת לניהול צווים במערכת הממוחשבת לניהול צווים ניתן להזין את נתוני סטטוס הבקשות לצורכי מעקב אחר הליך הוצאת הצווים. בין היתר, ניתן להזין במערכת סטטוסים רבים של בקשות, המציינים כל שלב משמעותי בתהליך - הכנתהבקשות, אישורן בדרגיהאישור השונים, מימוש הבקשות והפסקת המימוש. בבדיקת נתוני המערכת שביצע משרד מבקר המדינה נמצא כי שוטרים אינם מקפידים על רישום של מימוש הצו. לפיכך משרד מבקר המדינה נדרש לבצע בדיקות נוספות במאגרי הנתונים של המשטרה לאיתור אינדיקציות למימוש הצווים. בין היתר, אותרו פעולות המעידות כי בקשות לביצוע האזנות סתר מומשו לאחר קבלת ההחלטה השיפוטית בעניינן בלא שסטטוס הבקשה עודכן בהתאםלכךלמשל: הוספויעדיהאזנה, הוכן מסמך ב' ובחלק מהצוויםצוין בהערות כיהצומומש.משרדמבקרהמדינה איתרכ- 407 צוויםמסוגזה, רובם נוגעיםלשימוש בכלים טכנולוגיים ובתקשורת ביןמחשבים. 155 צוות סיגינטי משולב. 156 כלומר,לארקתכליתהכלי,אלאאימתיהואנדרשומהאמותהמידהלהעדיףאותועלפניכליםאחרים- בהתאם לחובתה כרשות מנהלית לבחורבכלי שפגיעתו היא הפחותה ביותר 157 למשל, תחולת הסמכות, המגבלות הכלליות החלות עליה, וכיצד ייערך האיזון הנדרש בין הפגיעה הנגרמת עקב השימוש במתווה ההתקנה לבין התועלת העולה ממנו. בהקשר זה בפרט נדרש להגדיר את מהות הפגיעה הנגרמת עקב השימוש במתווי ההתקנה השונים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 169 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 נמצאכי המשטרהאינהמקפידהעלרישוםמימושצוויםבמערכתהמחשובלניהול הצווים. כתוצאהמכךישקושילאתראתהצוויםשעלבסיסםהתבצעוהתקנותשלכליםטכנולוגיים על אמצעים מואזנים ונאספו תוצרי האזנת סתר, ותהליכי הפיקוח והבקרה על מימוש ההיתריםשאושרו נפגעים. על המשטרה להקפיד לאכוף את רישום סטטוס המימוש של הצווים במערכת הממוחשבת לניהול צווים. המשטרהמסרהכיבעקבותדוחצוות מררי היאהנחתהשבכלצווהיתר-לצורךהאזנהלשמע אולתקשורתביןמחשבים- יוזןמסמךב'ב מערכתניהולהצווים,שיעידביןהיתרעלהמימוש בפועל. עוד נמסר כי המשטרה פועלת לפתח שיפורים למערכות כך שרישום סטטוס מימוש הצווים יופיע גם במערכת לניהוליומני מבצעים וגם במערכתלניהולההפקה. (2) אימות מספר הצו בעת הפעלת כלים להאזנות סתר מטבע הדברים, איסוף תוצרי האזנת סתר מותנה בקיומו של צו תקף המתיר את הפעולה. המשטרה פיתחה במשך השנים מודולים שמטרתם הגבלת השימוש בכלים להאזנות סתר ואכיפת השימוש החוקי בהם באמצעות המערכת לניהול צווים. כלומר, בין כלי טכנולוגי מסויםשמטרתואיסוףתוצריםלביןהמערכתלניהולצוויםקייםממשקשמטרתולבדוקאם יש צותקף המאפשראת ביצועהפעולה שאותה מבקש המשתמש לבצע באמצעותהכלי. מממצאי דוח צוות מררי ומבחינת משרד מבקר המדינה בנושא הכלים הטכנולוגיים הנמצאים בשימוש המשטרה עולה כי לשם הפעלת כלים טכנולו גיים שונים לא נדרש להזין לכלי נתוני צו המאפשרים לאמת את העובדה שניתנה אסמכתה כדין לשימוש בכלי. זאת מלבד כלי אחד שלשם הפעלתו נדרש להזין את נתוני הצו למערכת לניהול צווים. באפריל 2020 הופעל מודול לאכיפת צווים בכלי טכנולוגי מסוים, אך המודול מאפשר אכיפה חלקית בלבד של השימוש החוקי בכלי. זאת משום שאין חובה להשתמש במודול כדי להפעיל את הכלי ואין ממשק בין הכלי לבין המערכת לניהול צווים המאפשר אימות מקוון או אוטומטי, ללא מגע ידאדם,של קבלת צו כדין לשימוש בכלי. משרד המשפטים מסר שבאוגוסט 2022 ובעקבות ממצאי צוות מררי, הייעוץ המשפטי לממשלה דרש מהמשטרה להסיר את האפשרות להפעלת הכלים הטכנולוגיים ללא הזנה של פרטי צו. משרד המשפטים אף יישם עקרון זה בכלים נוספים שהובאו לבחינת משרד המשפטים. בשלושה מתוך ארבעה כלים טכנולוגיים להאזנות סתר שהמשטרה מחזיקה אין ממשק עם המערכת לניהול צווים. ממשק בין המערכת לניהול צווים לבין הכלים המבצעיים להאזנות סתר של המשטרה מאפשר בקרה טכנולוגית ואוטומטית על השימוש החוקי בכלים באמצעות בדיקת קיומו, תקינותו ותוקפו של צו המתיר לבצע את הפעולה המבוקשת. יוצא אפואכיאיןבקרהמונעתבכלי םהאוכפתקיומושלצו, ואין מענהלסיכוןשכליםיופעלוללא צומתאים. המשטרה מסרה כי הקמת ממשק בין הכלים הטכנולוגיים למערכת לניהול צווים היא פעולה מורכבת טכנולוגית ולעמדתה בלתי ניתנת למימוש. ולכן, הקשר היחיד בין הכלים הטכנולוגיים למערכת לניהול צווים יכול להיות בהזנה ידנית של מספר הצו בכלים. כמו כן, המשטרההע בירה דרישות לספקיםלשינוי תצורתהכליםהטכנולוגיים כך שאלו יחייבוהזנת מספר צו לפני הפעלתם. נוסף על כך, המשטרההקימה לאחרונה מערכת לניהול יומן מבצעים אשרתלווהאתהתהליכיםהמבוצעיםבמהלךהאזנתסתרואתהשימושבכליםהטכנולוגיים. המשטרהפועלתלפתחשיפורבמערכות,כך שהמערכתלניהוליומןמבצעים תקייםממשקעם מבקר המדינה | דוחמיוחד 170 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המערכתלניהולצווים,אולםהשינוימצויבשלבראשוניועדייןלאפותח.בכלמקרה,המערכת לניהול יומן מבצעים לא תקייםממשקעםהכלים הטכנולוגייםעצמם. הקמת מודולים בכלים הטכנולוגיים המחייבים הזנת מספר צו בכלי הטכנולוגי אך ללא בדיקת תקינותו במערכת לניהול צווים, והקמת מערכות לניהול יומן מבצעים שבהן ניתן לרשום את מספר הצו שביסס את הסמכות להפעלת הכלי - הם פתרונות המסייעים לקיום בקרהשמגלה בדיעבדאם הופעל כלי טכנולוגיללא צומתאים. כדילאפשרלמשטרהלקיים בקרהשמונעתאתהתרחשותהמקריםמלכתחילה,מומלץכיהמשטרהתקיםממשקיםבין המערכת לניהול צווים לבין הכלים הטכנולוגיים. זאת, על אף שאלו דורשים מהמשטרה להתמודד עם המורכבות הטכנולוגית או התהליכית הכרוכה בהקמתם. הממשק יאפשר לבצע אימות של מספר הצו, תקינותו וחוקיות השימוש בכלי בהתבסס על צו זה ללא התערבות יד אדם. יישום הבקרה המונעת האמורה יביא לכך שהפעלת כלים טכנולוגיים תחייבעמידהבתנאיסף- קיומושלצוחתוםכדיןהרשוםבמערכתתחתהסטטוס "מאושר למימוש." (3) ניהול המידע על התקנות שנעשו כלפי יעדי האזנה ספציפיים כחלק מעבודת צוות מררי אספה המשטרה נתונים על התקנות שהיא ביצעה בהתאם לסוגיהן158 . כפי שעלה מעבודת צוות מררי, רק חלק ממתווי ההתקנה ניתנים לאחזור באמצעותהכליםהטכנולוגיים,ולעיתיםגםהאחזורחלקיבלבד.עודעולהכיאיסוףהנתונים על ביצוע ההתקנות אף התבסס על מסמכים שנשמרו במערכת לניהול מסמכים מסווגים בחטיבת הסייברולא במערכתייעודית לנושא זה. נמצא כי לפיהערכותהמשטרהבשנים 2009 - 2016 חלגידולמתון במספרההתקנותשביצעה המשטרה תוך שימוש בכלים טכנולוגיים. עם הכנסתם של כלים טכנולוגיים חדשים לשימוש המשטרה בשנים 2016 - 2021 חל גידול ניכר במספר ההתקנות שביצעה המשטרה ככלל, ובמספרם של שני סוגי התקנותחל גידולחד שלמאות אחוזים. משרדמבקרהמדינהסקרכליםטכנולוגייםשבשימושהמשטרהואתאופןתכלול ההתקנות המבוצעות באמצעותם ו מצא כי תהליך איתור הקשר בין יעד האזנה הש ופיע בהיתר האזנת סתר לבין התקנה ספציפית ש בוצע ה בכלי טכנולוגי נעשה באופן ידני ומסורבל והיה מבוסס על הצלבה בין נתוני אמצעי ההאזנה המופיעים בצו לביןנתוניםשבממשק המשתמשבכלי. עוד עולה מבדיקת מבקר המדינה וכן מעבודת צוות מררי כי רישום ההתקנות באמצעות הכלים הטכנולוגיים לא עוגן בנהלים , ו כי כל מטרה159 חדשה להתקנה נקשרת ליעד האזנה ספציפי, אך ייתכן כי כמה התקנות נוגעות לאותו יעד האזנה או כי ליעד האזנה ואמצעי האזנה אחד נקבעו כמה מטרות. לפיכך אף שצוות מררי איתר בשליפת מאגרי הנתונים של כלי טכנולוגי מסוים היקף מסוים של מטרות ייחודיות להתקנה160 , לא ניתן להבטיח כי מדוברביעדי האזנהשונים או בהתקנות ייחודיות. המשטרה מסרה בתגובתה כי במהלך הביקורת, בשלהי שנת 2022 , היא החלה לגבש הנחיות למפעילים והנחיות עבודה למפיקים בנוגע לשימוש בכלים הטכנולוגיים המצויים בשימושה אשר בין היתר יעגנ ו את הדרישהלתעד את סוג ההתקנה. 158 התקנה- פעולהשל השתלטותמרחוקעלמכשירקצהאושלקיוםתקשורת עימושמביאהלקבלתתוצריהאזנה. 159 מטרה- רישוםשליעדהאזנה שהמשטרהתתקין עלמכשירקצהשברשותו כליטכנולוגי ,וזיהויו מתבססעלנתון זיהויחד- ערכי. 160 איתור של נתון זיהוי חד- חד ערכי שליעד להתקנהבאמצעות כלי טכנולוגי אוניסיון להתקנה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 171 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לפי בדיקת מאגרי הנתונים שביצע צוות מררי, ולנוכח האמור לעיל בנוגע לקושי לקבוע מסמרות לעניין מספר יעדי ההאזנה וספירת המטרות: מתחילת שנת 2018 ועד תחילת שנת 2022 אותרו יותר מאלף מטרות ייחודיות להתקנה באמצעות כלי טכנולוגי מסוים, אשר לגבי מאות מהן התקבלו תוצרים; כמו כן, אותרו מאות מטרות בכלי ם טכנולוגי ים אחר ים; בכלי נוסףשפיתחההמשטרה לא הצליחולאתראת מספרהמטרות שהכליהותקןעליהן.בסךהכול אותרו יותר מאלף מטרות בכלים השונים, אך אין די נתונים כדי לקבוע אם התבצעה התקנה על אותהמטרה כמה פעמים בכלים שונים,למעט כליאחד שמותקן על אמצעימואזן שונה. נמצא כי האופן שבו מנהלת חטיבת הסייבר את המידע על ההתקנות שהיא מבצעת נגד אמצעים מואזנים אינו מאפשר התחקות אחר הפעולות שנעשו וקבלת תמונה כוללת ומתכללתשלפעולותשנעשונגדיעדהאזנהספציפי.הדברנובעמכךש חטיבתהסייבר אינה מקפידהעלרישוםביצועהפעולותבמערכתמרכזיתאחת,אלאמנהלתבאופןידניובמערכות ממוחשבותשונותאת המידע עלההתקנות שמבוצעות באמצעות כלים שונים. כפועליוצאמכךנוצרים ליקוייםבניהול ההתקנות ובפיקוחעליהןשעלוליםלפגועבשרשרת הראיות161 בתיקיהמודיעיןוהחקירה: אםהשוטראינויודעמההןמכלולההתקנותשבוצעו כלפי אמצעים מואזנים, הוא עלול להתקשות לעקוב ולקבוע מכוח איזו התקנה נאסף תוצר ההאזנה הספציפי. למגבלה זו יש השלכות גם על היכולת של מערכת האכיפה להשיב לטענות בדבראי- חוקיותאיסוף מידע מודיעיני וראיות פליליות. המשטרה מסרה כי היא פועלת לפיתוח מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תתעד את תהליך העבודה בתחומי האזנת הסתר כדי שניתן יהיה להתחקות אחר כל התקנה או ניסיון התקנה ולעקוב אחרהניהולהמבצעישלפעולותאלו.עםזאת,בשלבזה המערכתלניהוליומןמבצעים תיתן מענה רק לחלקמהכליםהטכנולוגיים. לנוכח חשיבות התיעוד של פעולת ההתקנה, שהיא ראשית פעולת האיסוף ומלמדת על חוקיותה של האזנת הסתר כולה, מן הראוי שהמשטרה תאגם את הניהול האופרטיבי של ההתקנות במערכת ממוחשבת אחת. מומלץ כי נתוני ההתקנות במערכת זו יהיו בני אחזור ויתממשקו עם נתוני המערכתלניהול צווים לצורך בקרה על חוקיות פעולת ההתקנה. ג. תיעוד חלקי של ההיערכות להתקנה ושל ביצועה לפי נהליה והנחיותיה של המשטרה, שלב ההכנות להתקנה לצורך ביצוע האזנת סתר נדרש כדי לוודא כי פעולת האזנת הסתר מתבצעת כדין כלפי יעד ההאזנה ולא כלפי גורם תמים בשל טעות אנוש, וכן לצורך שמירה על סודיותהכלים המבצעיים. לשם כךובהתאם לנהליםוההנחיות שלה, המשטרה מכינה שני מסמכיםעיקריים:מסמךא' ומסמך ב'. הנחיות המשטרה עולות בקנה אחדעם העמדההמשפטית שבדוח צוות מררי כי הסמכותלהתקין כלי טכנולוגי היא מוגבלת ומחייבת נוקשות ודקדוק קפדני לגבולותיה . הגבלת הפעולות שניתן לבצעבעת התקנה,מחייבתנקיטתמשנהזהירותומשכך גוברתחשיבותהתיעודשלכללהפעולות המתבצעות במסגרתהאזנת סתר. המשטרה מסרה בתגובתה כי אין חובה בדין להכין את מסמך א', וכי מדובר במסמך עזר פנימי. מטרתהשלפקודתמבצעהיאלפרוסבפניכלהגורמיםהרלוונטייםאת דרכיהפעולההאפשרויות, מקרים ותגובות וכל המידע הידוע לצורך ביצוע ההתקנה. כמו כן, היא סבורה שאין היא נדרשת 161 שרשרת הראיות - או שרשרת המוצגים היא תיעוד של כל הפעולות שבוצעו כלפי ראיה שנאספה בסדר כרונולוגי המעיד על מקור הראיה, החזקה והעברת הראיה, ניתוח של הראיה או על פעולה אחרת שבוצעה כלפיה. תפיסה עקרונית זו מתבססת על כך שגורמי החקירה נדרשים לוודא כי לא נעשה כל שיבוש המגביל באופן ממשי את יכולתושלנאשםלערערעלמהימנותהראיהוקבילותה.ראולענייןזהע"פ2869/09 זינאתינ מ'"י (פורסםבמאגר ממוחשב, 9.11.11 .) מבקר המדינה | דוחמיוחד 172 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 להכיןאתמסמךא' בנוגעלכלהכליםהטכנולוגייםשלרשותה,ובפרטאלושהפעלתםנעשיתבדרך אחת בלבד. מטעמים דומים סברההמשטרה כיגם מסמך ב' הוא מסמך טכני. מבקר המדינה מעיר למשטרה כי היות שמסמך א' ומסמך ב' (מסמכי היערכות ואישור הרלוונטיים לביצוע האזנת סתר) הם כלי עזר המסייעים לוודא כי הסמכות הופעלה בתחומי גבולותיה הנוקשים והקפדניים, התיעוד הוא בעל חשיבות מהותי ת ולא עניין טכני. יתרה מכך, הנחיה מינהלית הקובעת באופן מפורש חובה לבצע פעולה, ובעניין זה הכנת מסמך א' לפני התקנה בכלים טכנולוגיים מסוימים ובמתווי התקנה מסוימיםא ו הנחייה הקובעת כי ישלהכין את מסמךב'- היאהנחיהמחייבתלכלדברוענייןעדלתיקונה. כלעודההנחיההמחייבתתקפה, סטייהממנה מלמדת על התנהלות פגומהשל המשטרה. (1) הכנת מסמך א' מסמך א' והא הנחיה קונקרטית המפרטת את אופן ביצוע האזנת הסתר לתקשורת בין מחשבים בהתאם למתווה ההתקנה הטכנולוגי שנבחר לצורך התקנת כלי טכנולוגי על יעד האזנה ספציפי.מסמךא' מפרטאתזהותהמטרה,אתעיקריהמודיעי ן הקיים,את הצי"ח162 , את תוכנית ההתקנה , את לוחות הזמנים, ואת אופן הקצאת הכוחות והמשימות לביצוע המבצע (לרבות מעורבות גורמי הפקה, בילוש וכיו"ב.) ככלל, טפסים ותבניות המוזכרים בהנחיות המשטרה גם מעוגנים בהם, כדי שניתן יהיה להכין בעזרתם מסמך ספציפי. בהתאם לנוהגהאמור, נדרש ליצור תבניותהתואמות לכל כלי טכנולוגי ומתווה התקנה מסוים. לפי הנחיות המשטרה משנת 2017 , מפקד הצס"ם הארצי אחראי להכין את מסמך א'. מסמך א' מועבר לאישור ראש מחלק בחטיבה. מסמך א' כולל רובריקה שבה הגורם המאשר כותב אתהחלטתו בצירוףחתימתו. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי על אף הנחיית המשטרה משנת 2017 , חטיבת הסייבר לא יצרה תבנית להכנת מסמך א' לשימוש בשלושה כלים טכנולוגיים ובמתווי התקנה ידניים. בסך הכול בשישה מתוך תשעה מתווי ההתקנה המשטרהלא יצרה תבניות. עוד עולה כי רק לגבישנייםמתוך שישהכליםטכנולוגייםלהאזנתסתרהוכנהתבניתלמסמךא' המבנהאת שיקולהדעתשלהשוטר בבחירת מתווהההתקנה האפשרילביצוע באמצעות הכלי. משרד מבקר המדינה דגם 66 האזנות סתר מהשנים 2019 - 2021 שבוצעו באמצעות כלים המיועדים להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים של טלפונים סלולריים163 . משרד מבקר המדינה סקר את התיעוד המפורט ביומן המבצעים של הצס"ם הארצי ואת התיקים הפיזיים בצס"ם. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי ב- 8 מתוך 66 האזנות סתר שהתבצעו באמצעות כלים טכנולוגייםלאאותר מסמךא'( 12% .) עודנמצאכיכל58 מסמכיא'שאותרולאהיוחתומ ים על ידי הגורם המאשר וכי לעיתים השוטרים מדווחים בכתב במערכת לניהול מבצעים על אודותהאישורשניתן בעל פהלמסמך א' שהכינו,אולםאין נוהג גורף בנושא. להלן תרשים המפרט את 66 ההאזנות שמומשו בחלוקה בין האזנות שנכתב בעניינן מסמך א' וביןהאזנותשלאנכתבמסמך כאמור,וכןביןההאזנותשתועדכיהגורםהאחראיאישראותן בעלפה ובין אלה שלא תועד אישורן כאמור: 162 צי"ח - ראשי תיבות של ציון ידיעות חיוניות - קביעת נושאי התעניינות ומשימות איסוף מודיעין בהתאם לסדר עדיפויות שנקבע בזמןנתון. 163 מתוך108 יעדים שנדגמו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 173 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים 13 :ממצאידגימת האזנותסתר- בדיקתתקינות מסמך א' עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקר המדינה מהתרשים עולה כי ב- 6 מתוך66 מהמקרים לא הייתה כלאינדיקציהלאישור הפעולה- לא היה מסמך א' ואף לא תועד אישור בעל פה ביומן המבצעים ( 9% ); בשני מקרים נוספים לא היה מסמך א' אך היה תיעוד ביומן המבצעים כי הפעולה אושרה; ב- 50 מקרים היה מסמך א' אך לא תועד אישור של המסמך ; יוצא אפוא כי ב- 52 מקרים (79% ) היה מידע חלקי על אישור הפעולה וב- ( 8 12%) מהמקרים אותר מסמך א' עםאישור בעל פהלביצועה. מסמך א' משמש הנחיה מקצועית קונקרטית לשוטרים המבצעים את פעולת האזנת הסתר מתוקף צו ספציפי. הבקשה לצו, מסמך א' והדיווחים על אודות מימוש האזנת הסתר הם האסמכתאות העיקריות המלמדות על מימוש האזנת הסתר. אי- הקפדה על ביצוע האזנות רק לאחר שהוכ ן ונחת ם מסמך א' המלא, עלולה להעיד על פעולה פגומה או על פעולה שנעשתה בניגוד להנחיות המשטרה ולתכליתן. עלהמשטרהלהקפידעלהכנת מסמכיא'המפרט ים את מתווהההתקנהשנבחר,מתוךכלל המתוויםהאפשריים,בנוגעלכלפעולתהתקנהשהיאמבצעתלצורךביצועהאזנתסתר.כמו כן, עליהלתעדאת האישוריםשניתנולביצוע הפעולה בהתאםלאמור במסמך א'. לפי'כללהקפאתהזכירהשבעבר',ביתהמשפטרשאילקבלתרשומתבכתבהמתארתאתאופן התרחשותהדבריםכראיהלאמיתותתוכנם.ביתהמשפטרשאילהעדיףאתהתרשומתעלפני עדות העד שטוען כי אינו זוכר את פרטי ההתרחשות בחלוף הזמן164 . לפי הפסיקה165 , 'כלל הקפאתהזכירהשבעבר'חלביתרשאתעלשוטרים:הםאינםזוכריםאתההתרחשויות,נוכח היקףהאירועים שהם מטפלים בהם, גם בחלוף זמן קצר. כאמור, כלל מסמכי א' שאותרו לא היו חתומ ים על ידי הגורם המאשר (58 מסמכים בסך הכול).בהיעדרהקפדהעלחתימהבכתבלאישורמסמךא',המשטרהאינהיכולהלהעידעל חזקת תקינות פעולת ההתקנה , פעולה בעלת משמעות מיוחדת שאי-תיעודה כנדרש עלול להיחשב לנזק ראייתי. על המשטרה להקפיד על מתן אישור בכתב למסמך א' ועל רישום מלא של הפעולות המבוצעות למימוש האזנת הסתר. לנוכח הדרישה להפרדת תפקידים בין הגורם המבצע 164 יעקב קדמי, על הראיות-חלק שני-הדיןבראי הפסיקה, ( 2009 עמ'), 786 . 165 רע"פ 9298/11 אילוןכהן נ' מדינת ישראל (פורסםבמאגר ממוחשב,, 20.12.11 .) מבקר המדינה | דוחמיוחד 174 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לגורם המאשר, יש להקפיד כי הגורם המורשה למתן אישור בכתב לא ייכלל בין הגורמים המבצעיים או גורמיההכוונה המקצועית. ככל שהשימוש בכלים טכנולוגיים ילך ויגבר, כך גם סיכויי הגשת תוצרי האזנת הסתר כראיהבמשפטהפליליגדלים,ובהתאמהגםהאפשרותלטעוןטענותנגדהליךהתקנת הכלי ה טכנולוגי ליעד האזנה. לפי כלל "הקפאת הזכירה שבעבר," כדי שבית המשפט יקבל את התרשומת בכתב כראיה עליו להשתכנע ראשית כול שהרישום שנעשה בשעתו על ידי העד הוא רישום כן, אמיתי ומדויק. נמצא כי לאחר אישור מסמך א' , אין מגבלה על עריכת ו במערכת לניהול מבצעים. זאת, להבדילמהבקשותלצוומהצוהחתוםהנסרקיםלמערכתלניהולצווים.מבקרהמדינהאיתר מסמך אחד לא חתו ם שנערך כמה חודשים לאחר הוצאתו ובעת שנעשו כבר פעולות למימוש האזנת סתר זו. לנוכח מעמד ו של מסמך א' כאסמכתה המלמדת שמימוש האזנת הסתר והליך ההתקנה התבצעו כנדרש, מומלץ כי המשטרה תוודא שאי אפשר לערוך אות ו בדיעבד במערכות הממוחשבות, וכי כלל מסמכי א' בנוגע ליעד האזנה נשמרים בתצורת ם המקורית לאחר חתימת ם. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא פועלת להקמת מערכת לניהול יומ ן מבצעים לתיעוד השימוש בכלים טכנולוגיים מיוחדים ובה לא ניתן יהיהלערוך את מסמךא'החתו ם. (2) הכנת מסמך ב' עובדי הצס"ם הם שמוציאים את מסמך ב'. מסמך ב' הוא האסמכתה לקיומו של צו תקף המאפשר מימוש האזנה. תכליתו להסדיר מקור הרשאה יחיד לביצוע פעולת האזנת הסתר, שכןמקורהסמכותעשוילנבועממגווןשלהיתריםוצווים.לפינוהליהמשטרה,הוצאתמסמך ב' מחייבתבדיקהאםהצותקין ואםהואעומדבהנחיותהחטיבה.בנוהליהמשטרהישהבחנה בין מסמך ב'המתייחס לשמעלבין מסמך ב' המתייחס להאזנה לתקשורת בין מחשבים. מסמך ב' הוא אסמכתה המתעדת ביצוע בפועל של האזנה, אשר מצביעה על תקינות מימוש סמכות האזנת הסתר ומשמשת תנאי סף לצורך מימושה. למרות זאת, המשטרה התירה בהנחיותיה את הכנת מסמך ב' לתקשורת בין מחשבים בדיעבד ולאחר שבוצעה ההתקנה בפועל. מבקר המדינה בחן מאות צווים להאזנה לתקשורת בין מחשבים שהוכנו בשנים 2019 - 2021 וסומנו כצווים שמומשו. במספר צווים שצוין כי מומשו לא אותר מסמך ב' כלל (2% ;) ב- 83% מאותם צווים שמומשו הוצא מסמך ב' לתקשורת בין מחשבים המשמש לצורך מעקב אחר השימוש בכלים טכנולוגיים ואישורם, וב- 15% מהצווים אותר מסמך ב' המשמש אסמכתה להאזנהלשמע בלבדולאלתקשורת בין מחשבים. מנתוניהמשטרהעולהכיבעתהפעלתכליםטכנולוגייםלצורךביצועהאזנותסתרלתקשורת בין מחשבים, המשטרה לא הקפידה לאשר ולתעד את מסמכי ב' המתאימים בהתאם לסוג ההאזנה שבוצעה. היעדר הרישום התקין של מסמכי ב' ואפשרות רישומם בדיעבד מקשים על ביצוע בקרה לגבי תהליכי העבודה שמקיימת המשטרה: ראשית, לא ניתן לבחון את נחיצותם של צווים שבהם התבקשו דרכי האזנה רבות על בסיס השוואה בין מה שהתבקש בצו למה שמומש כפי שמופיע במסמך ב' (למשל, צו להאזנה לתקשורת בין מחשבים מומש רק בנוגע להאזנת שמע); שנית, לא ניתן לבחון את נחיצות הוצאתם של צווים דחופים על בסיס חישוב פער הזמנים בין מועד גיבוש הצורך לבין מועד ביצוע האזנת הסתר בפועל, מבקר המדינה | דוחמיוחד 175 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בהתאם לרשום במסמך ב' ולסוג ההאזנה המצוין בו - האזנה לשמע או לתקשורת בין מחשבים. מומלץ שהמשטרה תוציא מראש את מסמכי ב' לכל סוגי ההאזנות ותקפיד על רישומם התקין. (3) ניהול יומן מבצעים לתיעוד ההתקנות במשטרה יש גורמים שונים המבצע ים התקנות לצורכי האזנת סתר או פעולות לאיסוף תוצרי האזנת סתר. יומן מבצעים מכיל את כלל האירועים שמתרחשים בתחום מסוים ומאפשר לכל דרג לקבל תמונת מצב עדכנית לע כלל האירועים שהתרחשו ועתידים להתרחש באותו התחום. יומן המבצעים הוא המקור המרכזיליצירתתמונת מצב של אירועהמנוהל באמצעותו. משנת 2017 חטיבת הסייבר החזיקה בכמה יומני מבצעים לצורך ניהול הפעולות המבוצעות אגב האזנת סתר במערכת ממוחשבת ייעודית, שמטרתה ניהול יומן אירועים סיגינטיים בפריסה ארצית. רוב יומני המבצעים הקיימים התייחסו לתהליך ביצוע בדיקות היתכנות166 לותיעוד מתווי ההתקנה בשני כלים טכנולוגיים ספציפיים, ואילו מתווי התקנה אחרים לא תועדו ביומנים אלה. בשנת 2023 החלההמשטרהלהשתמשביומןמבצעיםזהגםלצורך תיעודביצועמתווי התקנה נוספים. נמצא כי חטיבת הסייבר לא תיעדה ביומני מבצעים את השימוש בכל הכלים הטכנולוגיים להאזנות סתר ואת היישום של מתווי ההתקנה המבוצעים על ידה. היעדר התיעוד של הפעולות ש המשטרה מבצעת בעת שימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע מתווי התקנה פוגעת משמעותיתביכולתהמשטרהלבחון בדיעבד אתחוקיות פעולותיה. במהלך הביקורתהיעדר התיעוד השפיע גם על יכולתה של המשטרה לבסס את טענותיה בנוגע לבדיקת המקרים שבהם היא חרגה מהוראות הדין בביצוע ההתקנות, איסוף תוצרים אסורים, שימוש בתוצרים אסורים והפקתם. מומלץ כי המשטרה תתעד ביומני מבצעים סדורים את כלל האזנות הסתר, לרבות השימוש בכל הכלים הטכנולוגיים וכלי העזר העומדים לרשותה, את בדיקות ההיתכנות, ואת ההתקנות שמבצעים גורמי המשטרה השונים. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא פועלת להקמת מערכת לניהול יומ ן מבצעים לתיעוד השימוש בכלים טכנולוגיים מיוחדים, וכי יש כלים שהמעקב אחר הפעולות שמבוצעות באמצעותם מנוהל במערכת לניהול צווים. ד. ההסדרה המשפטית שלפעולת ההתקנה (1) הסדרת מתווי ההתקנה שביצעה המשטרה מתווה התקנה הוא דרך הנדסית- טכנולוגית, המבוססת על שימוש בקוד מחשב המאפשר השתלטות מרחוק על מכשיר קצה או ביצוע פעולה אחרת על מכשיר כלשהו לצורך קבלת תוצרי האזנה שמקורם במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה. לאור מסקנת צוות מררי נדרש 166 בדיקת היתכנות - סדרת פעולות שמטרתן להעריך את הסתברות הצלחת האזנת הסתר באמצעות כלי טכנולוגי ובחירת מתווה ביצועה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 176 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לקדם חקיקה עדכנית כדי להסדיר באופן מפורש וברור את היקף סמכויות העזר הנלוות לביצוע פעולות האזנת סתר. לרשות המשטרה עמדו במהלך שנות פעילות חטיבת הסייבר, כמה דרכים להתקנת כלי טכנולוגי על מכשיר קצה לשם האזנת סתר . משרד מבקר המדינה איגד אותן בתשעה מתווי התקנה. המשטרה עשויה להשתמש ביותר ממתווה אחד במהלך ביצוע פעולה להתקנת כלי טכנולוגי נגד יעד האזנה. מתווי ההתקנה נחלקים לפעולות ידניות שהשוטר צריך לבצע, לפעולות אוטומטיותהנעשותבכלים הטכנולוגיים או בכליעזר נוספים ועוד. בלוח שלהלן יפורטו מתווי ההתקנה העומדים לרשות המשטרה לפי המידע שאסף משרד מבקר המדינה ודרכי ביצוע ם (אם יש כמה דרכי ביצוע לאותו מתווה); בחינת המצב המשפטי כיום, בהתאם לעמדת היועמ"שית לממשלה; ותדירות השימוש של המשטרה בהם אם זו ידועה.יצויןכיאי-ידיעהעלאודותהיקףהשימוששלהמשטרהבמתווההתקנהמסויםנובעת מפערים בתיעוד הפעולותהללובמשטרה. לוח9 : הסדרת מתווי ההתקנה מס "ד דרכי הכליהטכנולוגי שבו המצב ה משפטי תדירות מתווה ה ביצוע ניתן להשתמשבמתווה ה שימוש זה אוהפעלה ידנית במתווה167 (1) שניכלים מותר תדיר (2) שלושה כלים מותר תדיר הפעלהידנית (3) כלי מותר תדיר (4) שניכלים מותר תדיר (5) ארבעהכלים מותר תדיר (6) הפעלה ידנית מותר לא ידוע168 (7) כלי מעורר קושימשפטי לאידוע הפעלהידנית (8) א)( הפעלהידנית מותר תדיר ב)( הפעלהידנית מותר תדיר ג)( הפעלה ידנית מותר תדיר ד)( הפעלהידנית מורכבמשפטית לאידוע ה)( כלי אסור לאידוע (9) א)( הפעלהידנית מותר לאידוע ב)( הפעלהידנית מותר לאידוע ג)( כליוהפעלהידנית אסור לאידוע ד)( הפעלהידנית מעורר קושימשפטי לאידוע עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. משרד מבקר המדינה מצא כי לרשות המשטרה תשעה מתווי התקנה בהם ניתן היה להשתמש בשנים האחרונות. המשטרה השתמשה בפועל בשלושה מתווי התקנה אשר חלקמדרכיהביצועשלהם נפסלואומעליםקשייםמשפטיים,כמפורט להלן:( א)מתווה התקנה 7 - המתווה לא אושר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה ב משרד המשפטים בדצמבר 2022 משום שהוא מעורר קושי משפטי; (ב) מתווה התקנה 8 - מתווה שכולל חמשדרכיביצוע שונות,שהוגדרכ"פעילותטקטית" המתבצעת באמצעותכלי טכנולוגי אוכליעזר או באופןידני. דרכיביצועאלומעלותסוגיותמשפטיותמורכבות.חלקמדרכי הביצוענבחנועל ידיהיועמ"ש למשטרהופרקליטותהמדינה;דרךביצוענוספתבמתווה זה, הכוללת ביצוע חיפוש סמ וי במידע אגור באמצעות כלי טכנולוגי, נפסלה בדיעבד כפעולהאסורהלנוכחמסקנותצוותמררי (ג); מתווההתקנה9 ג)(-מתווהשכוללארבע 167 אשרלאיתורמקריםספציפייםעלידימבקרהמדינה,ראולהלןבפרקבנושא"התקנותשחורגותמהוראותהדין." 168 לאידועבשל פעריםבתיעודבמשטרהבנושא זה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 177 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 דרכיביצוע שונות.דרךביצועאחת במתווהזהנפסלה לנוכח מסקנות צוות מררי כיהיא פעולה אסורהש כוללת חיפוש סמוי169 במידע אגור. המשטרה מסרה בתגובתה כי בנוגע למתווה התקנה 7 - בעבר מתווה זה בוצע באמצעות כלי טכנולוגי וזאת במסגרת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. לאחר קבלת התייחסות משרד המשפטים בסוף 2022 , היא ניוונה את היכולת לעשות שימוש במתווה זה באמצעות כלי טכנולוגי זה. זאת, לנוכח הקושי המשפטי המתעורר בנוגע למתווה זה. אך לעמדתה יש מקרים בהם היא עשויה להיות רשאית להשתמש במתווה זה באמצעות הכלי. בהקשר זה הבהירה המשטרה כי בחלק מהמקרים, שמספרם אינו ידוע, הפעולה בוצעה באופן ידני ו כלי טכנולוגי מסוים נבח ן במקביל לפעולה הידנית ובלי שניתן אישור משפטילכך. עודמסרההמשטרהכי פעולהזו,אףשלכאורהניתןלהסביראותהכאמור," ככל הנראה לא הובהרה בבקשה לצו. עם זאת, במקרים אלו, ככל שאירעו, תוצרי האזנת הסתרלא שימשולצורךפעילות אופרטיבית". אשרלהסדרההמשפטיתשלמתווההתקנה7מסרההמשטרהכילטעמהלאנדרשתחוות דעת משפטית בנוגע למקרה בו היא עשויה להיות רשאית להשתמש במתווה התקנה 7 , משום "שמדובר בפעולה שאין בה הפעלת סמכות, וכל אדם יכול לעשותה, לפיכך אין מניעה משפטיתלעשות כן." מתשובתמשרדהמשפטיםמנובמבר 2024 עולהכימשרדהמשפטיםלאמכיראתההבחנה שביצעה המשטרה בנוגע למתווה התקנה 7 משום שאין הוא מכיר חלק מדרכי הביצוע אותן תיארה המשטרה, ולפיכךלאנכתבהחוות דעת בנושא. מבקר המדינה מעיר למשטרה כי ביצוע מתווה התקנה 7 - שמביא לפגיעה בזכות לפרטיות וכן מעלה סוגיות משפטיות שונות, דורש הכנת חוות דעת משפטית להסדרת ביצוע פעולה זו בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. חוות דעת זו נדרשת להצביע, בין היתר, על מקור הסמכות החוקי ועל התנאים שבהם נדרשת המשטרהלעמוד כדי לבצעה. המשטרהמסרהבתשובתהמפברואר 2025 כיהיאלאמבצעתאתמתווההתקנה7באופן ידני או ממוכן, וכל הפעולות שמבוצעות ביחס להתקנה של כלי טכנולוגי על האמצעי המואזן הרלוונטי למתווה התקנה 7 לא בוצעו במתווה התקנה זה, אלא במתווי התקנה אחרים. מבקר המדינה מבהיר למשטרה כי מעיון במסמכי המשטרה (לרבות יומני מבצעים שנכתבו בזמן אמת על ידי מפעילים טכנולוגיים, מסמכי הנחיות להמשך פעילות של היחידות החוקרות לאחר ביצוע ההתקנות וכן תשובות המשטרה לטיוטות הדוח) עולה בבירור שבניגוד לטענות שבתשובתה מתווה התקנה 7 לא בוצע רק באמצעות הכלי הטכנולוגי שנוון בסוף שנת 2022 , אלא בהפעלה ידנית לכל אורך השנים. עוד עולה כי מתווי ההתקנה ודרכי הביצוע שלהם אינם מעוגנים בחוות דעת משפטיות סדורות המבוססות עלחוות דעת הנדסיות- טכנולוגיות המבארותאתאופן ביצועם. עוד מסרה המשטרה כי בנוגע למתווה התקנה 8 ה)( - המשטרה לא השתמשה במתווה זה משום שהיא מעדיפה לעשות שימוש בדרכי הביצוע הנוספות שקיימות במתווה התקנה 8 ולטעמההןיעילותומהימנותיותר,ואילו בנוגע למתווה התקנה9 ג)( - המשטרההפסיקה להשתמש במתווה זה משנת 2022 . מבקר המדינה מבהיר למשטר ה כי מעיון במסמכי המשטרה (בפרט יומני המבצעים שנכתבובזמןאמתעלידימפעיליםטכנולוגיים ביחס להתקנות ספציפיות) עולהבבירור 169 חיפוש סמוי - איסוף של מידע אגור במכשיר קצה המתבצ ע ללא ידיעת בעל המכשיר, ובשונה מהאזנת סתר הוא צופה פני עבר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 178 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 כי בניגוד לטענותיה נעשה שימוש במתווה התקנה 8 ה)(170 . קיומן של דרכים נוספות ומותרות לביצוע הפעולות אינו מעלה או מוריד לעניין התיעוד שמצביע כי המשטרה עשתהשימוש בפועל במתווי התקנהאסורים. עודנמצאכי המשטרההשתמשהבכליעזרמבצעיים,לכלהפחותבשישהכלים,לביצוע מתווי התקנה בלי שקיבלה מהייעוץ המשפטילמשטרהאישורלהשתמש בהם. עלהמשטרהלוודאשכלאחדממתוויההתקנהומדרכיהביצועשלהמתוויםהמתבצעים באופןידני,באמצעותכליםטכנולוגייםוכליעזר ועוד- מעוגניםבדיןומאושריםלשימוש מהבחינההמשפטיתלא חרקבלתחוותדעתהנדסית- טכנולוגיתהמפרטתאתכללדרכי הביצוע הרלוונטיות למתווה. חשיבות ההסדרה המשפטית באמצעות הכנת חוות דעת עולה ביתר שאת לנוכח הבחנות משפטיות שביקשה המשטרה לבסס בנוגע לחלק ממתווי ההתקנה אך אלו אינן מוכרות לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים., עד לקבלת אישור משפטי, על המשטרה לוודא כי לא ייעשה כל שימוש במתווי התקנה לא מאושרים. (2) הסדרת השימוש ב מידע הנדרש להבטחת ההתקנה ול אבטחת הכלי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והיועמ"שית לממשלה גיבשו את העמדה המשפטית שבדוח צוות מררי והכירו בכך שיש מידע שלא ניתן לאסוף אותו כתוצר האזנת סתר,אךישסמכות להשתמש בולצורך הבטחתה התקנהמאחרש המידעחיוני לצורךהתקנת כלי טכנולוגי או מניעת חשיפת הכלי לפי סעיף 10א לחוק האזנת סתר171 . כבר בשנת 2014 חטיבת הסייבר ידעה כי יש מידע אסור המתקבל בכלי טכנולוגי מסוים עם ביצוע ה התקנה ואף אסרה על השימוש בו לצורכי האזנת סתר. עם זאת,, מבדיקת מסמכי המשטרהשביצעמשרדמבקרהמדינהעולהכי עדלביצועעבודתצוותמררי, חטיבתהסייבר לאהגדירה אתהמידע הנחוץלה להבטחת התקנה באמצעותכליםטכנולוגייםלצורכיהאזנת סתר לרבות הכלי האמור,, ולא קבעה מהו המידע הנחוץ לצורך אבטחת הכלים כמו כן,; המשטרה לא גיבשה חוות דעת משפטית בנושא. רק במהלך עבודת צוות מררי, גיבשה המשטרה עמדה בנושא והציגה כמה סוגי מידע שלטעמה נדרשים לצורך הבטחת ה התקנה אואבטחת הכלי. בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי נ קבע כי יש להבחין בין שימוש במידע לצורך הבטחת ה התקנה או אבטחת הכלי לבין אפשרות הפקת המידע על ידי המשטרה כתוצר האזנת סתר. לפיכך קבע צוות מררי כי המידע הנחוץ להבטחת הה תקנה או אבטחת הכלי לא יהיה חשוף לעיני אדם,וכי ייעשה בו שימוש באופן ממוכן בלבד. בעמדההמשפטיתשבדוח צוות מררי נקבעו סוגי המידע שניתןלאסוףלצורךהבטחת ה התקנה ואבטחת הכלי: (א) מידע טכני עלהמכשיר. (ב) רשימת האפליקציות המותקנות במכשיר. בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי אף נקבע כי יש להסדיר בחקיקה את סמכויות העזר הספציפיותלפיסעיף 10 אל חוקהאזנתסתרכדי לקבועבאופןמפורשוברוראילופעולותניתן לבצע כדי להתקין את אמצעיההאזנה. 170 אשרלאיתור מקרים ספציפיים עלידימבקר המדינה, ראו להלןבפרקבנושא "התקנות שלכלים טכנולוגיים." 171 שלפיו "מי שמוסמך להתיר האזנת סתר לפי חוק זה, רשאי להתיר גם כניסה למקום לצורך התקנת אמצעים הנדרשים להאזנה, פירוקםאו סילוקם." מבקר המדינה | דוחמיוחד 179 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 על משרד המשפטים - האחראי על עבודת המטה, בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים לפעול בהקדםהאפשרילתיקון חוקהאזנתסתר,באופןשהואיבהיראילופעולות המשטרהרשאית לבצע מתוקף סמכויות העזר ל צורך התק נת אמצעי האזנה. בפרט יש להבהיר אילו פעולות ניתן לבצע לצורך הבטחת ה התקנה המתבצעת תוך שי מוש ב כלים טכנולוגיים או באופן ידני ולצורך אבטחת הכלים באופן מתמשך, ומה הן הקטגוריות של סוגי המידע שניתן יהיה לאסוף לצורך כך. עד להסדרת החקיקה של סמכויות העזר לצורך התקנת אמצעי האזנה, על המשטרה לגבש חוות דעת משפטית בנושא בנוגע לכל אחד מהכלים הטכנולוגיים ש היא מחזיקה בהם. במסגרת חוות הדעת תקבע המשטרה אילו פעולות ניתן לבצע באמצעות הכלי כדי להבטיח אתה התקנה ואת אבטחת הכלי, וכןאיזהמידע ניתן לאסוףלשם כך. המשטרה מסרה בתשובתה כי הכינה חוות דעת משפטיות בנוגע לכלים הטכנולוגיים שבהם איןהיאמתכוונתלהפסיק להשתמש ובהןהיאהתייחסהלמידעהנדרשלצורכיאבטחתהכלי. עוד היא ציינה כי לאחר בחינה נמצא שבכלי מסוים לא ניתן היה לאסוף את המידע באופן ממוכן בלבד ו בו- זמנית למנוע עיון של המשטרה במידע זה. לכן, היא ניוונה לחלוטין את אפשרות האיסוף של מידע זה הנדרש לאבטחת אותו הכלי. כמו כן, המשטרה מסרה כי היא לאהכינה חוות דעת משפטיות בנוגע לכלים נוספים שבהם היא הפסיקה להשתמש. עוד נמצא כי באוגוסט 2023 דרש משרד המשפטים מהמשטרה להשלים את חוות הדעת המשפטית בנוגע לכלי מסוים ולכלול בה רשימה סגורה של המידע שניתן לאסוף באמצעות הכליבמסגרתסעיף10 א.ואולם,בבחינהשלנוסחחוותהדעתהמשפטיתהעדכניתמאוקטובר 2023 , שהועברה לידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2024 , עולה כי לא הוכנה רשימה סגורה שלמידעזה,אלאאוזכרושלושדוגמאותלסוגימידעשהםנתוניםטכנייםשניתןלאסוףאותם לצורך זה. לנוכח העובדה כי כלל הכלים שבהם החזיקה המשטרה שימשו לביצוע התקנות של הכלים על אמצעים מואזנים של יעדי האזנה, ולכן, התקנתם הביא ה לאיסוף מידע ותוצרי האזנה ששימשו בפרשיות מודיעי ניות ותיקי חקירה, כולל כלים שבהם הפסיקה המשטרה להשתמש, עלהמשטרהלהשליםאתכללחוותהדעתהמשפטיותהנוגעותלחוקיותהשימוש בכלים הטכנולוגיים הכוללות כתיבת התייחסות מפורטת וברורה בנושא מימוש סמכויות העזרלביצוע האזנת סתר באמצעות כל כלי ופירוט המידע הנאסףאגב פעולה זו. ה. הפערים בהכנת נהלים והנחיות ל התקנה בהיעדרתפיסתהפעלהבתחוםהאזנותסתר,משרדמבקרהמדינהבחןאתהפקודות,הנהלים וההנחיות החלים בנוגעלשימוש בכלים טכנולוגיים וכן לביצוע האזנות סתר. הנחיה מינהלית היא סדרה של כללים שמטרתם אסדרה של סמכות הנתונה בידי הרשות המינהליתבהיעדרכלליםמשפטייםפורמליים(חוקיםאותקנות)המסדיריםבמדויקאת דרך הפעלתשיקולהדעת172 .ככלל,ההנחיההמינהליתמפורסמתכנוהלאוכהנחיהוכאשרנדרשת הנחיה תפעולית לשימוש במערכות ממוחשבות, ב כלים טכניים ובכלים טכנולוגיים - ההנחיה המינהלית מתבססת על "מדריך למשתמש" . ונהלי המשטרה, המוצאים תחת ידי המפכ"ל, ראשי אגפים, ראשי מינהל ומפקדי מחוז, כפופים לפקודות המטה הארצי173 . 172 ראו לעניין זה יואבדותן, הנחיות מינהליות התשנ"ו), עמ'(27 - 39 יואבדותן,; ביקורת שיפוטיתעל שיקול דעת מנהלי - כרךא' (2022 עמ'), 565 - 571 . 173 פקודות אלו עדיפות על פני כל פקודה אחרת הניתנת במשטרה. ראו לעניין זה פקודת מטא"ר 01.01.01 פקודות המשטרהואופןפרסומן ,עודכןב- 19.8.21 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 180 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 חשיבותםשלהנהליםמתגברתאףלאורהצורךלעמודבמגבלותהשימושבכליםהטכנולוגיים ובמתווי ה התקנה בהתאם לאישור המשפטי לשימוש בכלים אלו ולגבולות הסמכות של המשטרה לבצע האזנות סתר. להלן תרשים המציג את המדרג הנורמטיבי של נהלים והנחיות במשטרה: תרשים 14 : המדרג ה נורמטיבישל נהלים והנחיות במשטרה עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. (1) היעדר נהלים של אגף חקירות ומודיעין לפי פקודת מטא"ר בנושא, נוהל הוא אוסף כללים המסדיר באופן מפורט, כללי ולאורך זמן את דרך הפעולה של המשטרה בעניינים כגון התווי ית שיקול הדעת של המשטרה בהפעלת סמכויותיה174 . נוסףעלכך המשטרהנוהגתל קבוע הנחיותעבודהפנימיותשאינן עולו ת לכדי נהלים, למשל הנחיות העוסקות בנושאים פנים- יחידתיים. על כן, הוראה מקצועית החלה על חטיבה מקצועית אך גם על המערך הפרוס אמורה להיות מוסדרת בנוהל,ואילוהוראהמקצועיתהחלהעלאנשיהחטיבההמקצועיתבלבדמוסדרתבהנחיה פנימית. כל זאת, בהתאם להנחיות בנושא שניתנ ו על ידי רמ"ד פקודות המשטרה, כפי שהועברולחטיבתהסייבר בנובמבר2020 אגב טיפולה בהנחיותהחטיבה. לנוכח האמור, סמכויות ביצוע התקנה לצורכי האזנת סתר והשימוש בכלים טכנולוגיים נדרשים להיות מוסדרים באמצעות נ והלי אח"ם האגפיים והנחיות העבודה הפנימיות בחטיבת הסייבר , בהתאם למהות הפעול ה ול גבולות תחולת ה על המערך הפרוס. חרף העובדה כי פעולות בתחום האזנת הסתר מבוצעות על ידי חטיבת הסייבר והמערך הפרוס, אגף חקירות ומודיעין לא קבע נהלים בנושא שימוש בכלים טכנולוגיים, ובפרט בנושא ביצוע מתווי ה התקנה. עם זאת, חטיבת הסייבר קבעה הנחיות עבודה פנימיות בנושא. 174 פקודת מטא"ר 01.02.01 עבודת המטה לגיבוש ולפרסום נהלים (פורסם ב- 02.05.16 ועודכן ב- 12.06.22 ). בשנת 2016 נוהל הוגדר כאוסף כללים המסדיר באופן מפורט את דרך הפעולה של המשטרה בתחום מסוים דרך קבע ובנוגע לכללהארגון ובכלל זהאת דרך הפעולה הנוגעת לביצועתפקידי המשטרה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 181 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הנחייתעבודהשלחטיבתהסייברבנושאהשימושבכליםטכנולוגייםמשנת2017 מפרטת, בין היתר, את תהליך ההכנה ל התקנה ואת תהליכי ההפקה. הנחיה זו אינה מתייחסת לאופןביצועמתווהה התקנה גופואולכליםהטכנולוגייםשנדרשלהשתמשבהםבמסגרת ה התקנה. בשנת 2017 הנחה רח"ט הסייבר בנוגע לעיגון נהלים והנחיות בתחום האזנות הסתר, כי ישלבחוןכיצד"לצמצםככלהאפשראתהנהליםולהרחיבאתההנחיות",ביןהיתרמשום שנהלים דורשים קבלת אישורים על ידי גורמים מחוץ לחטיבה ואילו הנחיות דורשות אישור פנימיבלבד. משרדמבקרהמדינהסקרששהנחיותעבודהפנימיותשלחטיבתהסייבר,שנכנסולתוקף מפברואר 2014 ועד ינואר 2022 , שלוש הנחיות נוספות שנכנסו לתוקף לאחר פרסום "פרשת פגסוס" וטיוטת הנחיה נוספת מאפריל 2023 שעדיין לא אושרה175 . ההנחיות נוגעות להתקנות ולעיתים מפרטות את דרכי ביצוען וכן את אופן השימוש בכלים טכנולוגיים לשם כך. (2) מתווי התקנה שלא הוסדרו ב הנחיות משרד מבקר המדינה סקר עשר הנחיות עבודה פנימיות של חטיבת הסייבר שנוגעות להתקנות ועשויות לפרט את דרכי ביצוע ההתקנות. להלן סיכום ממצאי בדיקת מבקר המדינה בנוגע לאזכור של תשעת מתווי ה התקנה שבשימוש המשטרה בעשר הנחיות החטיבה ובנוגע לפירוט בהנחיות את דרך ביצוע ה התקנה, כלומר, הפעולות המותרות והאסורותלביצוע במסגרת ה התקנה: לוח 10 : בחינת פירוט דרך ביצוע מתווי התקנה ספציפיים בהנחיות החטיבה מתווה התקנה176 המתווה מוזכרבהנחיותהמשטרה הפעולותהמותרות והאסורות לביצוע מפורטות בהנחיה 1 כן כן 2 כן כן 3 כן כן 4 כן לא 5 לא לא 6 לא לא 7 לא לא 8 כן פירוט חלקי 9 כן פירוט חלקי עלפי מידע שנאסףבביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. נמצא כי מתוך תשעה מתווי התקנה, חטיבת הסייבר מבצעת זה כמה שנים שלושה מתווים בלא שפעולות אלו הוסדרו באמצעות הנחיות פנימיות של החטיבה כמתחייב אחד מהם מוזכר בטיוטת הנחייה שטרם אושרה.)( כמו כן, מתוך ששת המתווים שאוזכרו בהנחיות, בנוגע לשלושה מתווים המענה המקצועי בהנחיות היה חלקי: (א) במתווה התקנה אחד שמוזכר בהנחיות לא פורטו הפעולות המותרות והאסורות לביצוע בעת הוצאתו לפועל; ב)( בשני מתווי התקנה נוספים מפורטותבהנחיות רקחלק מהפעולות המותרות לביצוע בעת הוצאתם לפועל. 175 במסגרת הבדיקה נבחן אזכור של כלים טכנולוגיים; אזכור מתווי ההתקנה; ופירוט דרך ביצוע ההתקנה, כלומר הפעולות המותרות והאסורות לביצוע במסגרת ההתקנה. 176 ראו לעניין זה פרקבנושא "ההסדרההמשפטית של פעולת ההתקנה." מבקר המדינה | דוחמיוחד 182 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בהקשרזהיצויןכיחלקמהפעריםנובעיםמהיעדרהפירוטהנדרשבנהליםשלהפעולות הידניות177 המותרותלביצועבמתווי ההתקנה:ההנחיותאינןמפרטותאתרצףהפעולות הידניותשהשוטרנדרש לבצע. מצב זה עלול להביאלכךששוטרים יבצעו מתווי התקנה באופן בלתיאחיד ובלתי מפוקח. היעדרהעיגוןאף עלול להביאלביצוע פעולות אסורות. למשל, במתווה ה התקנה של מכשיר קצה מסוי ם קיימות שתי הנחיות עבודה: האחת משנת2021 ו השנייה משנת2023,המתאר ות באופןכללימתווה התקנה המוגדרכ"פעילות טקטית". אבל ההנחיות אינן מפרטות את כל הפעולות הנכללות במתווה התקנה זה ואת כלי העזר שניתן להשתמש בהם לצורך ביצוע ה התקנה. מדוגמה נוספת עולה כי לפי הנחיית עבודה של חטיב ת הסייבר משנת 2021 , שוטר היה רשאי להשתמשבדרך ביצוע שלהתקנהאשרבדיעבד- אגבעבודתצוותמרריבשנת2022 , נאסרלהשתמש ב ו. יוצא אפוא כי חרף חשיבות עיגון הנחיות ונהלים בתהליכי קבלת ההחלטות של רשות מינהלית178 ולמרותהסיכוןהעולהמביצועפעולותטכנולוגיותחדשניותשעלולותלהיות אסורות ולהתבצע ללא סמכות, בין השנים 2014 - 2023 המשטרה לא עיגנה באופן מלא ומסודר בהנחיות החטיבה ובנוהלי המשטרה את מתווי ה התקנה המבוצעים על ידה באופןידני ובאמצעות כלים טכנולוגיים. עוד נמצא כי בהיעדר עיגון מסודר ומלא של מתווי ה התקנה בנהלים והנחיות פנימיות, חטיבתהסייברקבעההנחיותסותרות.למשל, אותההנחיה משנת2021 , ובהפירוטדרך ביצוע של התקנה שנפסלה בדיעבד נכתבה בניגוד להנחיה פנימית אחרת של החטיבה משנת 2017 179 , שאסרה מלכתחילה להפיק את התוצרים הללו, ולפיכך לא ניתן היה להשתמש בתוצרים הללולצורך ביצוע ה התקנה. פערים בתהליכי עיגון סדור של נהלים והנחיות, אף הביאו למצב שבו חלק מהנחיות החטיבה הפנימיות שנכתבו סתרו האחת את השנייה. חומרת ליקויי אי-הסדרת הנהלים גוברת ב מקוםשבו נמצאבדיעבד כיאותן הנחיות התירו ביצוע פעולות אסורות. (3) כלים טכנולוגיים שלא הוסדרו בהנחיות כדי שנהלים והנחיות יסדירו את ביצוע מתווי ה התקנה במלואם, הם נדרשים להתייחס לפעולות המבוצעות על ידי השוטר מחד גיסא, ולאופן השימוש בכלים טכנולוגיים התומכים בביצוע ה התקנה , מאידך גיסא. לפיכך, נהלים אלו נדרשים לפרט באילו כלים ניתן להשתמש לצורך ביצוע מתווה התקנה מסוים. להלן סיכום הבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בנוגע לאזכור של שימוש בכלים טכנולוגיים ספציפיים לצורך ביצוע מתווי התקנה בעשר ההנחיות של חטיבת הסייבר ולפירוט של אופן השימוש בכלים, כלומר, הפעולות המותרות והאסורות לביצוע באמצעותם: 177 ולא באמצעות פעולות אוטומטיות שלכלים טכנולוגיים. 178 ראולענייןמעמדההנחיותהפנימיותעע"מ9187/07 אורילוזוןנ'משרדהפנים פורסםבמאגרממוחשב,(24.7.08 .) 179 מדריךהמשתמש של החטיבהבכלי המבצעי. מבקר המדינה | דוחמיוחד 183 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לוח 11 : בחינת פירוט דרך ביצוע מתווי התקנה באמצעות כלים טכנולוגיים בהנחיות החטיבה הכלי ה טכנולוגי מוזכר בנוהל אובהנחיה שלהמשטרה הפעולותהמותרות והאסורות לביצוע מפורטות בהנחיה א כן כן ב לא לא ג לא לא ד לא לא ה לא לא ו כן לא עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. נמצא כי חטיבת הסייבר השתמשה זה כמה שנים בשלושה כלים טכנולוגיים בלא שכלים אלו מוזכריםב הנחיותפנימיותשלהחטיבהכמתחייב; כלי רביעי מוזכרבטיוטת הנחיה מאפריל 2023 שעדיין לא אושרה. כלי חמישי מוזכר בהנחיה מינואר 2023 , אבל אין בהנחיה פירוט מלא של הפעולות המותרות ו האסורות לב יצוע באמצעות הכלי; ורק לגביכלימבצעיאחדמששתהכליםנקבעההנחיההמפרטת אילופעולותמותרותלביצוע במתוויה התקנה באותו הכלי. ✰ להיעדרם של נהלים והנחיות מסודרים ומפורטים לביצוע מתווי התקנה ולשימוש בכלים טכנולוגיים יש השלכות על גורמי השטח בחטיבה ובמערך הפרוס: (א) הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע במסגרת התקנה לצורך האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים (ב); הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע באמצעות הכלים שבידיהם; ג)( לא ניתן לצפות מהם לבצע התאמות בהנחיות הקיימות לגבי כלי אחד ולהחילןעלכליאחר;(ד)איןנוהלשמנחהאתהשוטריםכיצדלבחור באחדמ מתוויה התקנה השונים בהתאם לפוטנציאל הפגיעה של כל התקנה, בהתאם לזהות הגורמים שעלולים להיפגעממנה, בהתאם לסיכוןלחשיפהשל כל התקנה וכיו"ב. יתרה מזו, בהיעדר עיגון של נהלים אגפיים המאושרים על ידי ראש אח"ם, גורמי הפיקוד במחוז,בחטיבהובאגףאינםיכוליםלבצעבקרהעליישוםראוישלהוראותהדיןבעתשימוש בכליםאלו ובעתביצוע מתווי ה התקנה השונים. המש טרה מסרה כי בעקבות דוח צוות מררי היא עמלה על תהליך עדכון הנהלים וההנחיות. ביןהיתר,היאמגבשתהנחיות לחלקמהכלים הטכנולוגייםאשרבכוונתהלהמשיךולהשתמש בהםבעתידובנוגעלמתוויה התקנה המבוצעיםבאמצעותם. אלוהועברולאישורפיקוד אח"ם ובהמשךלאישורהייעוץהמשפטילממשלהבמשרדהמשפטים.נהליםוהנחיותאלונכתבותוך השמת דגש על סנכרון הוראות, הגדרת הצורך בכלי, תיאור תהליך העבודה והגדרת מנגנוני דיווח, פיקוח ובקרה. בנוגע לחלק מהכלים המיועדים לשימוש מפיקים היא פועלת לעגן הנחיותעבודה,כגון,מדריכיםלמשתמש.עודציינההמשטרהכילעמדתהההנחיותאינןבגדר נוהלהדורשאישורעלידיראשאח"ם.זאת,משוםשמדוברבמסמכיםטכנייםבמהותם,ואילו נהלים מגדירים נורמות. משרד מבקר המדינה בחן את ההנחיות שגיבשה המשטרה ומצא שהיא לא עיגנה את ההנחיות החלות על חטיבת הסייבר וגם על המערך הפרוס במחוזות בנוהלי ראש אח"ם, כנדרש לפי פקודות מטא"ר. עוד נמצא מסקירת ההנחיות כי המשטרה לא פירטה את כלל מתווי ה התקנה המבוצעים באמצעות כלי טכנולוגי מסויםבאחת מפקודותאלו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 184 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 עוד מסרה המשטרה כי עם רכישת כלי טכנולוגי מחברה חיצונית, ייתכן ויתקבל מדריך משתמשמהחברה.עםזאת,מדריךמשתמשזהלאמועברלשוטרהמפעילאתהמוצר,כמסמך המחייב אותו לתהליך העבודה, אלא נכתב ות הנחיות עבודה למפעיל ולמפיק המתווים את תהליך העבודה ואת אופן השימוש במוצר. הודגש כי בנוגע לכלים המוזכרים בדוח ושבכוונת המשטרה להשתמש בהם , אלה הותאמו לצ ורכי המשטרה ולכן גם אם התקבל מדריך שכזה הואאיננורלוונטי, ואינומהווהמסמךעבודהמחייבשכןתהליךהעבודהצריךלהיותמותאם למשטרה. נמצאכיהמשטרהכותבתמדריכימשתמשיםלשוטריםלצורךהיכרותעםהמערכותולצורך הדרכהלגבישימושנכוןויעילבמערכותהמפותחותעלידה.עםזאת,המשטרהאינהסבורה כי היא צריכה להחזיק במדריכי משתמש בנוגע לכלים שהיא רוכשת מספק חיצוני. לאור העובדה שהשוטרים משתמשים בכלים טכנולוגיים מורכבים ורגישים, מוצע שהמשטרה תוודאשהתמיכההמקצועיתלשוטרים, שמטרתה לוודאשימושנכוןבכלים, תתבסס גם על מדריכיםלמשתמש. מומלץ כי אח"ם יעגן, בשיתוף גורמי הטכנולוגיה במשטרה וספקי הכלים הטכנולוגיים, פקודת הפעלה או הנחיה ייעודית לגבי כל אחד מהכלים הטכנולוגיים שבשימושה של המשטרה. כמו כן, מומלץ כי בהוראה יפורטו האופן שבו ניתן לממש את מתווי ה התקנה המותריםלביצועבאמצעותהכליוכןכללהפעולותהמותרותוהאסורותלביצועבעתהשימוש בו. בהתאםלזהותהגורמיםהמורשיםלהשתמשבכליהטכנולוגיייקבעאםפקודתההפעלה וההנחיות הרלוונטיות יעוגנו כנוהל אגפי (אם הפעולות מבוצעות גם על ידי המערך הפרוס במחוזות)אוכהנחיהחטיבתית(אםהפעולותמבוצעותעלידיגורמיםבמטהחטיבתהסייבר בלבד). מומלץ שהמשטרה תצרף להוראה מדריך למשתמש המפרט לשוטר את התצורה הפיזיתשל הכלי ואת ממשק המשתמש בתוכנה. ו. התקנות של כלים טכנולוגיים להלןיובאפירוטעלאודות התקנותאסורות שלכליםטכנולוגייםנגדיעדיהאזנה.פעולותאלו אסורות משום שהן התבצע ו בחוסר סמכות, תוךחריגה מסמכות אועוררו קושי משפטי. לוח 12 : התקנות אסורות של כלים טכנולוגיים התקנה המצב המשפטי מספרהמקרים שבהם אותרה התקנה מתווה התקנה7 פעולה ש מעורר ת קושימשפטי 2 מתווה התקנה8 ה)( פעולה אסורה 2 מתווה התקנה9 ג)( פעולה אסורה 1 שימושבכליטכנולוגילפני פעולה פגומה שאושרהבדיעבדורק באופן 2 אישורוהמשפטי חלקי180 התקנה ללא צו האזנתסתר אסורה 2 התקנתכליטכנולוגיכלפי האזנתסתר אסורה 13 יעדתמים שנעשתהבטעות בתום לב התקנה ללא צומתאים האזנתסתר אסורה 3 שנעשתהבטעות בתום לב 180 השימוש בכלי הטכנולוגי לא אושר במלואו לנוכח שימוש במתווה התקנה 7 אשר עורר קושי משפטי מזה מספר שניםעודבטרםהשימושבכליהאמור.האישורהמשפטישניתןבדיעבדהיהחלקילנוכחהעובדהכימתווההתקנה 7 עדיין מעורר קושי משפטי. ולכן, הפעולה המנהלית שביצעה המשטרה של שימוש בכלי התבצעה ללא קבלת אישורמשפטיבטרםביצועה,היאלאהוכשרהבדיעבדבמלואה,ולאניתןלקבועכיהשימושבכליבוצעכדין.מצב זה שונה מכלי טכנולוגי אחר שפעולות ההתקנה המבוצעות באמצעותו הוכשרו בדיעבד בחוות דעת משפטית במלואן. מבקר המדינה | דוחמיוחד 185 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. (1) שימוש במתווי התקנה תוך חריגה מהוראות הדין: בבדיקותשביצע משרד מבקר המדינה במסמכי המשטרה ובכלים הטכנולוגיים עלו כמה מקרים שבהם בוצעו מתווי התקנה תוךחריגהמסמכות או שהם מעורריםקושי משפטי: (א) מתווה התקנה 7 : משרד מבקר המדינה איתר שני מקרים בהם נעשה שימוש במתווה התקנה זה. יתרה מזו, משרד מבקר המדינה איתר שני מקרים נוספים שבהם נאסף מידע המשמש לצורך התקנת כלי טכנולוגי על מכשיר קצה במתווה התקנה 7. מידע זה הועבר מהיחידה המזמינה את ה התקנה לידי היחידה המבצעת במסגרת הליך ההיערכות ל התקנה. התנהלות זו מעלה חשש כי המשטרה השתמשה במתווה ה התקנה, שבדיעבד לא אושר על ידי משרד המשפטים. בהיעדר תיעוד ביצוע של מתווהה התקנה ,לאאותרובמשטרהדינתוניםכדילקבועכיה התקנה בוצעהבפועל במתווה זה. המשטרה מסרה במענה לשאלות משרד מבקר המדינה כי היא השתמשה במידע מסוים במקרים שבהם היא הצטרכה להשיג מידע נוסף שהיה חסר לה. זאת, לשם איסוף תוצרי האזנת סתרולא לצורך התקנה. לעמדת מבקר המדינה, בניגוד לעמדת המשטרה אין המדובר בשימוש לצורך איסוף תוצרים בלבד, אלא לביצוע התקנה העומדת בפני עצמה. הואיל והעברת המידע האמור לידי מפעילים טכנולוגיים משמש באופן בלעדי לביצוע התקנה מסוג זה, אין לו שימושים נוספים לצורכי איסוף מידע מודיעיני או ביצוע מתווי התקנה מותרים אחרים ולכן אין היא פעולת איסוף בלבד אלא פעולת התקנה נוספת. (ב) מתווה התקנה 8 ה)(: משרד מבקר המדינה איתר שני מקרים שבהם נעשה שימוש במידע אסור שהתקבל בחיפוש במידע אגור על גבי מכשיר קצה לצורך ביצוע מתווה התקנה. השימוש במידע ה אסור לצורך ביצוע ה התקנה התגלה ביומני המבצעים באמצעות רשומות של המפעילים הטכנולוגיים המתעדות את ההיערכות לביצוע ה התקנה ואת ההתקנות. המשטרה מסרהבתשובתהכי בנוגע לשני המקרים מתווהה התקנה האמור לאבוצע, לא נעשה שימוש בתוצרים האסורים ולא הוצא צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. משרד מבקר המדינה בחן את טענות המשטרה בנוגע לשני המקרים ומצא כי יש לדחותן: ראשית, משום שפעולות אלו נרשמו על ידי מפעילים טכנולוגיים ביומני המבצעים בזמן אמת בעת ביצוען, ורישומן הברור והמפורש מצביע על ביצוע ה התקנהועלדרךקבלתהמידעששימשלצורךביצועה התקנה ומעיד שהיאא סורה; שנית, משום שהיעדר הוצאת צו אינו שולל את ביצוע הפעולה על ידם, בפרט לנוכח הליקויים שנמצאו בתהליך בדיקת ההיתכנות181 . (ג) מתווה התקנה 9 ג)(: וא תר מקרה אחד שבו נעשה שימוש במתווה ה התקנה בדרך ביצוע אסורה. באותו מקרה נעשה חיפוש במידע אגור על גבי מכשיר ונעשה שימושבתוצרים אסורים גם לצורך ביצוע מתווה התקנה זה. 181 ראו לעניין זה פרקבנושא " בדיקו ת היתכנות להפעלת האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לעיל." מבקר המדינה | דוחמיוחד 186 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (2) שימוש בכלי טכנולוגי קודם לאישורו המשפטי: ממסמכיהמשטרה, עולה שבמקרה אחד נעשה שימוש בכלי טכנולוגי מסוים והוא הותקן בשתי הזדמנויות בספטמבר 2021 עוד לפני שניתן האישור המשפטי להשתמש בו, ובמקרה אחר נעשה שימוש בכלי טכנולוגי מסוים ביולי2021 עוד לפני שניתן האישור המשפטילהשתמש בו. המשטרה מסרה בתגובתה כי "במהלך הליך רכש הכלי האמור ובחינת הצורך, הגורמים הטכנולוגיים הפעילו את הכלי טרם ניתן אישור משפטי לעשות בו שימוש, בכפוף לצו שיפוטי המאשר פעולה זו. מבלי להקל ראש באמור, אין בכך כדי לגרוע מההליך הסדור שהתקיים בנוגע להליכיהרכשואישור המערכת כשנה לאחר מכן". (3) התקנה ללא צו תקף (א) בבדיקות שביצע משרד מבקר המדינה בנושא במסמכי המשטרה ובמערכת לניהול צווים של המשטרה עלו שני מקרים המעוררים חשש כי מתווה התקנה מסוים בוצע בלא שהיה צו האזנת סתר תקף בעניינו. המשטרה לא ניהלה בקביעות ביומני המבצעים רשומות המתעדות את מועדי הביצוע של כל שלבי ה התקנ ה, ולכן ברשומות שבהן ציון מועד ראשית פעולת ה התקנה קדם למועד הוצאת הצו עולה חששכאמור.בנוגע למקרה נוסףשהעלהחששמסוגזה, הציגההמשטרהצומתאים אשרהיה תקף בעת ביצוע הפעולות. במענהלשאלותמבקרהמדינה,המשטרהלאהזימהאתהממצאים שלפיהם בהתאם ל תיעוד המבצעי המצוי ברשותה בוצעו פעולות המחייבות החזקת צו בתוקף, ובהן בין היתר, בדיקות היתכנות המקיימות שיחה לפי חוק האזנת סתר. (ב) בבדיקות צוות מררי עלה כי בכלי טכנולוגי מסוים בוצעה התקנה אחת כמה שעות לאחר שפג תוקףהצו. המש טרהמסרהכיה התקנהשנבדקהעלידיצוותמררילא צלחהוממילאלאנאספו תוצרים במסגרתה. (4) התקנה של כלי טכנולוגי כלפי יעד תמים בשל טעות אנוש: בבדיקתצוותמרריעלהכיבאמצעותכליטכנולוגימסויםאותרו13 ניסיונותשלא צלחו להתקנת כלי טכנולוגי כלפי יעדי האזנה תמימים אשר לא הוצא נגדם צו האזנת סתר. זאת, בשלהזנה שגויה בידי המפעיל של המידע הנדרש לצורך השימוש בכלי הטכנולוגי. משרד המשפטים מסר כי בכל המקרים האמורים נמצא שמדובר בניסיונות התקנה שלא צלחו ולאהתקבלו בעניינם תוצרים. (5) התקנה ללא צו מתאים: בבדיקת צוות מררי עלה כי בכלי טכנולוגי מסוים התבצעו שלושהתקנות ללא צומתאים: (א) התקנה אחת בוצעה כלפי אמצעי מואזן מכוח צו ובופרטייעד ההאזנה בלבדללא פרטי האמצעי המואזן. פרטי האמצעי המואזן נדרשים לצורך הגדרת מטרת ה התקנה. (ב) שתי התקנות של כלים טכנולוגיים המשמשים להאזנה לתקשורת בין מחשבים התבצעו מכוח צווים שבהם לא פורטה דרך ההאזנה הרלוונטית לתקשורת בין מחשבים,ולפיכך הצו אינו מאשר שימוש מעין זה לאיסוףתוצריהאזנת סתר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 187 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 נמצאכיבעתהשימושבכליםטכנולוגייםוביצועהאזנותסתרעלידיהמשטרהב- 19 מקרים היאביצעההתקנות אסורות אושחוקיותןמוטלתבספק(התקנהשלכליטכנולוגיכלפייעד תמים בשל טעות אנוש, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו מתאים ו התקנה ללא צו תקף,) ובחמישהמקריםהתבררבדיעבדכיהמשטרהביצעה התקנהאסורה בחוסרסמכותאותוך חריגה מסמכות (שימוש במתווה התקנה פסול, שימוש בכלים טכנולוגיים לפני אישורם המשפטי). המקרים נבחנו פעם נוספת על ידי מבקר המדינה בשל טענות המשטרה נגד ממצאי הביקורת (בפרט בנוגע למתווה התקנה 7 ומתווה התקנה 8 ה))(, אולם חלק מטענות המשטרהנדחו לאחר בחינתן. בנוגעליתרתהמקרים,שבהםהמשטרהלאחלקהעלממצאיהביקורתהמלמדיםעלביצוע פעולה אסורה, העלו המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים מספר טענות:(א) ה התקנה האסורה לא הולידה ראייה שהוגשה במסגרת כתבאישום, כלומר לא נעשה שימוש ראייתי בתוצרי ה התקנה האסורה ; (ב) ה התקנה האסורה לא צלחה; (ג) ה התקנה האסורה התבצעה כאשר המשטרה החזיקה בצו שיפוטי תקף. מבקרהמדינהמדגישכימהביקורתעלהשהמשטרהביצעההתקנות אסורותוחרף האיסור הפעילה כלים טכנולוגיים פוגענייםללא אישור משפטי ובחוסר סמכות. מבקר המדינה מעיר למשטרה ולייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים כי גופי אכיפת החוק מחויבים לפעול כדין בכל הפעולות שהם מקיימים בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראי ות, וכן הגשת כתב אישום) . אין זהראוישגופיאכיפתהחוקיישענו,בבואםלהתייחסלמקריםבהםנמצאופעולות אסורות, עלטענ ותש מצמצמותאתהשלכותהפעולה האסורהלתוצאותיהבמישורהראייתיבמסגרת כתבאישוםאולבחינתה בראיהצלחתההמעשית ,ולחלופיןנשענותעלקיומושלצושיפוטי שלאיכוללרפאאתפגמיהמראשאובדיעבד.התייחסותזומשקפתגישההנמנעתמלנקוט עמדהברורהונוקבתלפיהאיןמקוםלביצוע ההתקנותללאאסמכת ה מתאימהובהליךחוקי וסדור. מן הראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות האסורות שביצעה המשטרהאף אם לא צלחו,לאהניבו תוצרים אסורים, לא הוגשוכתבי אישום ולא התקיים הליך פלילי בעניינ ן. מומלץ כי המשטרה תבחן, בשיתוף הפרקליטות במקרים הרלוונטיים את השלכות ביצוע ההתקנות על ניהול פרשיות מודיעין ותיקיחקירה פליליים. הפרקליטות מסרהלמבקר המדינה כי היא תבחן את המקריםהללו לנוכח ממצאי בדיקתו. ממסמכי המשטרה עולה כי המשטרה ביצעה התקנות אסורות תוך חריגה מסמכות בגלל שני גורמים עיקריים: (א) ביצוע מתווי התקנה להאזנת סתר באופן ידני. הדבר מגביר את החששלביצועפעולותבאופןבלתי עקבי,בלתיאחידוחסרמנגנוניפיקוחובקרה;(ב)תיעוד חלקיבלבדשלפעולותה התקנהלהאזנתסתרבאופןששלביםשוניםבמתוויה התקנה אינם מפורטיםכדבעי ואינם בניאחזור ובקרה. בפרט,איןמסמךהמרכזאת כל הפעולות שבוצעו במסגרת ה התקנה , הפעולות שבוצעו לא תועדו בפירוט במסמכים הספורדיים הקיימים, ולא בוצע רישום סדורשל מקור המידעששימשלצורכי ה התקנה. המשטרה מסרה בתגובתה כי המחשבה כי כלל הכלים יותאמו לצרכיה באופן הרמטי, בכל רגע נתון, ללא כל תקלה - אינה ישימה. לצורך זה נדרשת תפיסת בקרה טכנולוגית משולבת שאינה מסתמכת על "הגנה" טכנולוגית בלבד הכוללת: גידור טכנולוגי בהתאם לאישורים המשפטיים ובחינת המערכת טרם השימוש, אך לא פחות חשוב מכך, גידור מתודולוגי בכתב המגדיר את מרחב הפעולה של מפעיל המערכת בנוגע לכל מערכת וביצוע בקרות אנושיות באופן עיתי. רק השילוב של שני הדברים יחד יוכלו לצמצם את מרחב התקלה האפשרית מבקר המדינה | דוחמיוחד 188 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ולאפשר את הטיפול בה בטווח זמן קצר. תפיסה זו כיום הינה חלק משגרת העבודה של החטיבה בנוגע למערכותהשונות. מומלץ כי המשטרה תמכ ן, ככל הניתן, את פעולות ה התקנה שמבוצעות באופן ידני. כלומר, ששלב התקנה המבוצע באופן ידני או על ידי שימוש בכלי עזר יעבור תהליך של כימוס182 באופן שהפעולות יבוצעו באופן אוטומטי ואחיד בכל מתווה התקנה שנבחר. זאת כדי להפחיתהתערבותידהאדםבביצועהפעולות,למעטבשלביהזנתהנתוניםהנדרשיםלביצוע ה התקנה. עוד מומלץ כי בכל אחד ממתווי ה התקנה המשטרה תנהל יומן מבצעים ייעודי, ובו יבוצע רישום ברור וגלוי של הפעולות שבוצעו, מועד ביצוען ומקור המי דע של כל אחד מפריטי המידע שנעשה בהם שימוש ב התקנה. כמו כן, מומלץ כי במקרים שבהם בוצעו התקנות באופן ידני או שנעשה שימוש בכלים טכנולוגיים שהשימוש בהם הותר תוך הגבלת סוגי ההתקנות שניתן לבצע באמצעותם - הפרקליטות תבחן את יומני המבצעים של המשטרה כדי לעמוד על תקינות הפעולות ועל השלכותיהן על הראיות בתיקים המובאים בפניה מכוח סמכותה. ז. ההסדרה המשפטית של איסוף תוצרי ההאזנה לאחר שכלי טכנולוגי מותקן על אמצעי מואזן בהצלחה, המשטרה מבצעת באופן ידני או באמצעות כלי טכנולוגי איסוף של תוצרי האזנת הסתר. פעולת האיסוף עשויה לכלול איסוף תוצרי האזנה באופן אוטומטי ופסיבי באמצעות כלי טכנולוגי או באמצעות ביצוע פעולות אקטיביות שמבצע מפעילהכלי. בהתאם לחוק, מידע שיש למשטרה סמכות לקבלו במסגרת האזנת סתר צריך להיות מידע שמופק על ידי מחשב183 , עובר דרך חומר מתווך (כבל תקשורת פיזי, גלי רדיו וכיו"ב) ונקלט בזמן העברתו על ידי המאזין. כאשר המידע מאוחסן במכשיר קצה ולא נע בתווך התקשורת בין מחשבים, אין למשטרה סמכות להאזיןלו ב האזנת סת ר184 . עם זאת, משרד המשפטים והיועמ"ש למשטרה הכירו בכך שהאזנה לתקשורת בין מחשבים אינהחפהמתקלותטכניותומהיעדררציפותמלאהבקליטתהמידעבשלאילוצים טכנולוגי ים. בנסיבות אלה משרד המשפטים ביסס את סמכות איסוף תוצרי האזנת סתר על מענה למספר שאלותשלפיה ןשיחהמותרת להאזנהלפיחוקהאזנתסתר- דרךאיסוףהמידע,היקףהמידע המועבר ומודעות יעד ההאזנהלכך שהמידע הועבר בתווךהתקשורת: (1) איסוף מידע אגור צוות מררי סיכם את עמדתו העקרונית לגבי ההבחנה המקובלת בין סמכות החיפוש הסמוי185 לסמכותהאזנתהסתר:"איסוףלאחורשלמידעאגור- שזופעולתחיפוש,לבין העתקה מרגע התחלת הפעולה ואילך של המידע שמתקבל או נשלח בתקשורת בין מחשבים, אף אם ההעתקה היא של מידע אגור שנאגר סמוך מאוד לאחר אגירתו - שזו 182 ncapsulation E כימוס - , "אריזה" של פעולות לתוך מודול (תוכנה עצמאית) שמכיל את הנתונים והפעולות הנדרשות לביצוע. כך המפעיל אינו יכול לשנות את הפעולות האוטומטיות שמבוצעות על ידי המודול, והשליטה על הרחבת המודול או שינוי של הפעולות שהוא מבצענעשית על ידי גורמיפיתוח מורשים בלבד. 183 ראו לעניין זה "פלט": נתונים, סימנים, מושגים או הוראות המופקים, בכל דרך שהיא, על ידי מחשב. כמפורט ב חוק המחשבים , התשנ"ה- 1995 . חדירה לחומר מחשב היא כהגדרתה בחוק המחשבים, התשנ"ה- 1995 , חדירה באמצעות התקשרות או התחברות עםמחשב, או עלידי הפעלתו. 184 ראו לעניין זה, חיים ויסמונסקי, חקירה פליליתבמרחב הסייבר ( 2015 עמ'),171 - 222 . 185 חיפוש סמוי - איסוף של מידע אגור במכשיר קצה המתבצע ללא ידיעת בעל המכשיר, ובשונה מהאזנת סתר הוא צופה פני עבר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 189 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 פעולה של האזנת סתר"186 . עמדה זו מסכמת את הליך ההסדרה המשפטית שביצע משרד המשפטים בנוגעלאפשרות איסוף מידע אגורממכשיר קצה. במסגרת העמדה העקרונית האמורה לא נקבע אימתי העתקת המידע בדיעבד ובסמוך למועד העברתו בתווך התקשורת לא תיחשב עוד האזנת סתר אלא חיפוש במידע אגור187 . לעמדת צוות מררי בכל הנוגע לשאלה של קו הגבול המפריד בין המועד בו המידע נחשב מהותית כ'אגור' ואינו בר האזנה, לבין המועד שבו המידע נחשב ככזה שעודנו ' בתקשורת ביןמחשבים'ובר- האזנה,עלאףשמבחינהטכניתהואמצויכברבמצב'מנוחה' או'אגירה' - יש קושי לנקוב בפרק זמן ברור באופן שהוא חף משרירותיות. בעקבות בחינת הכלים הטכנולוגיים הקיימים במשטרה שביצע צוות מררי הוא מסר כי הציגו בפניו תדירות משתנה של קליטת המידע. הדין יצר הבחנה עקרונית בין המותר והאסור בתחום האזנות הסתר והחיפוש הסמוי: האזנתסתר-המותרתבחוק-היאאיסוףשלתוצריםשהתקבלואונשלחובתקשורתבין מחשבים מרגע תחילת ההאזנה, כלומר איסוף צופה פני עתיד188 ; חיפוש סמוי - שלא הוסדר בחוק- הוא איסוף לאחור של מידע אגור. בארבעה מתוך שישה כלים טכנולוגיים ש היו בשימוש המשטרה בוצע איסוף מידע אגור במכשיר קצה במסגרת האזנת סתר. אין די מידע בנוגע לשני הכלים הטכנולוגיים הנותרים. המשטרהמסרהכ יבנוגעלכליםהטכנולוגייםמושאהדוח,תדירותקליטתהמידעמשתנה בהתאם לכמהאילוצים:סוגהתוצר המועתק,אילוציםטכנולוגיים הנוגעיםלאופןהפעלת הכלי, ואילוצי ם הנוגעיםלשמירה על אבטחתהכלי. חוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי בנוגע לאיסוף מידע אגור במכשיר הקצה הייתהחשובהבנסיבות שבהןהיאניתנהכחלקמהבדיקההדחופהשל"פרשתפגסוס". זו הניחה את אבן הבוחן לבחינת השימוש בכלים טכנולוגיים להאזנות סתר. בשלב בו חוות הדעת ניתנה, עדיין לא נקבע פרק זמן ברור שבו ניתן לבצע את הפעולה החריגה שמתירהאיסוף שלמידע אגור במסגרת האזנת סתר. לעמדת הי יעוץ המשפטי לממשלה, לא ניתן לקבוע פרק זמן ברור בחוות הדעת המשפטית הכללית העוסקת בשימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר, ויש להסתפק בתבחינים שנקבעו בחוות הדעת ביחסלפרק הזמן. במצבהקייםשבוההסדרההחקיקתיתאינהשלמה, בראייהצופהפניעתיד,וגםלנוכח השינויים וההתפתחויות שיחולו בכלים הטכנולוגיים, מומלץ כי תינתן הדעת לצורך בקביעת תבחיניםברוריםבחוותדעת.לפי חוותהדעתייבחנובעתידיכולותטכנולוגיות, כלים ספציפיים ועדכון גרסאות יהם. בין היתר, מומלץ כי משרד המשפטים ישקול כי בחוות הדעת העוסקת ב פרשנות הדין הקיים, תינתן התייחסות לפרק הזמן הנדרש בו ניתןלאסוף מידעאגור ובחינתוביחס לסוגי המידע ש נאסף. 186 דוח צוות מררי, עמ'89 . 187 בהתאם לפקודתסדרהדיןהפלילי (מעצר וחיפוש)[נוסח חדש],התשכ"ט- 1969 הקובעתכיחדירהלחומרמחשב וכן הפקת פלט חדירה יראו אותן כחיפוש וכי קבלת מידע מתקשורת בין מחשבים אגב חיפוש, לא תיחשב האזנת סתר. 188 זוהי ההבחנההבסיסית הנשענת עלמבחן דרך איסוף המידע. מבקר המדינה | דוחמיוחד 190 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (2) פעולות גיבוי מידע וסנכרון בין מכשירים העמדה המשפטית שבדוח צוות מררי קבעה כי יש מידע שעובר בתקשורת בין מחשבים, אךלפיתכליתחוקהאזנתסתר,הואאינונכלל כמידעברהאזנהשניתןלאסוףאותומכוח חוק האזנת סתר הקיים: סנכרון מידע189 וגיבוי מידע190 . משרד המשפטים מסר כי הוא מקדם שני תיקוני חקיקה - תיקון חוק האזנת סתר ועיגון של הסמכות לביצוע חיפוש סמוי ב חוק החיפוש הסמוי בחסד"פ בכל אחד מהתיקונים,. יהיה דרוש לערוך את האיזונים הנדרשים בין צורכי המשטרה לבין הפגיעה בזכויות חוקתיות. בכל מקרה, לעמדת היועמ" שית לממשלה אין מקום להתיר במסגרת התיקון לחוק האזנת סתר איסופו של מידע שהועבר במסגרת גיבוי או סנכרון של מידע. המשטרהמסרהכיהיאתברךעלכלעדכוןחקיקהועלכלבחינה שיבצע משרדהמשפטים באופן שירחיב את סמכויותיה לחיפוש סמוי ויתאים את חוק האזנת סתר למציאות הטכנולוגיתהמשתנה בנוגע לכלל סוגי המידעהניתנים לאיסוף. מבקר המדינה מעיר כי כיום, גם לאחר פרסום העמדה המשפטית שבדוח צוות מררי ובהיעדר עיגון של החיפוש הסמוי בחקיקה, נותר פער משמעותי בסמכויות המשטרה לאסוף מידע שמועבר בעת גיבוי מכשיר או סנכרון מידע בשל שיטת העברתו ואיסופו. הדבר פוגע ביכולת המשטרה לקבלת תמונ ת מצב הנדרשת לע המידע הקיים במכשיר המשמש לצורך ביצוע עבירות; לבסס את ההערכה המודיעינית כי מתקיים יסוד לחשד לביצוע העבירה; ולקבועכי לא קיים מידע המפריך את ההערכה הזו. מומלץ כי משרד המשפטים, האחראי לעבודת המטה, יפעל ל אסדר ה בדברי החקיקה הרלוונטיים ( ובפרט בחוק החיפוש הסמוי), ובתיאום עם המשטרה, של איסוף המידע הנוצר בהליכי הגיבוי והסנכרון של מכשירי הקצה ואת הגבלתה למקרים המתאימים ולתכלית הראויה. (3) הסדרה משפטית חלקית של איסוף תוצרי האזנה בהתאם לסוג ה מידע הנאסף עדכהנסקרומתוויה התקנהודרךהפעלתםהכלליתשלהכליםהטכנולוגייםויכולותיהם וכן פערים וליקויים בתהליך איסוף תוצרי האזנת סתר. בתת פרק זה, ייסקרו הפערים ביכולת איסוף תוצרי האזנת סתר לפי סוגי מידע קונקרטיים שנאספו תוך שימוש בכלים הטכנולוגיים. משרד מבקר המדינה סיווג את סוגי המידע בהתאם לסקירה של הכלים הטכנולוגיים, לדגימת 12 יעדי האזנה ולבחינה של מאגרי נתונים של חברה מסוימת בכלי טכנולוגי מסוים שעובדו במסגרת דוח צוות מררי. 189 סנכרון - יצירת העתק של מידע דיגיטלי, כגון בסיסי נתונים או קבצים, שהופקו במכשיר אחד, והעברת הפלט למכשיר קצה אחר. מדובר בעדכון תדיר של המידע הדיגיטלי שנועד לשמור על עקביות המידע, כך שכל המידע הרלוונטי ייוותר מהימן ותקין. יצוין כי המונח "סנכרון" לא הוגדר במלואו על ידי צוות מררי, אך הצוות ציין כי מדוברבהעברת מידע שנוצר במחשבאחד למחשב אחר. 190 גיבוי - יצירת העתק של מידע דיגיטלי במכשיר קצה אחר כעתודה במקום מכשיר הקצה המקורי מחשש לאובדן המכשירהמקורי,לתקלהאולקלקולבו.ראולענייןזהת"י1080 חלק4 ,טכנולוגיית המידע-הגדרותומונחים: ארגון נתונים (פברואר 2012 משרדהמשפטים הגדיר זאתכפעולה שבה מועברכל המידע ממכשיראחד לאחר.). מבקר המדינה | דוחמיוחד 191 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בהקשרזהיצויןכיצוותמרריקיבל ועיבד מאגרינתוניםשלחברהמסוימתבנוגעלשימוש בכלי טכנולוגי מסוים. לפי מאגרי הנתונים, בעת השימוש בכלי הטכנולוגי בשנים 2018 - ינואר2022 נאספו כ- 7.65 מיליוןתוצריהאזנתסתר מ מאות מטרות191 . להלן לוח המפרט את סוג המידע שאספה המשטרה באמצעות כלים טכנולוגיים ואת המצבהמשפטיהמאפשראתאיסופובהתאםלתבחיניםשנקבעו.בלוחיפורטוסוגהמידע ברהאיסוף;עמדת הייעוץ ה משפטי לממשלה בנוגע לסוג מידע זה192 ; דרךהאיסוף בפועל בהתאםלממצאיהבדיקות שלמבקרהמדינה: לוח 13 : סוגיהמידעשנאסףבאמצעות כלים טכנולוגיים סוגהמידע עמדתהייעוץ דיןמקנהסמכות דרך איסוףבפועל הקושיהעולה המשפטי מאיסוףהתוצר לממשלה193 לגישתמבקר המדינה א' אסור אין חיפושסמוי נאסףבחיפושסמוי פתקים אסור אין חיפושסמוי נאסףבחיפושסמוי פריטי יומן אסור ה"ס194 חיפושסמוי+ ה"ס נאסףבחיפושסמוי ב' אסור ה"ס חיפושסמוי+ ה"ס אפשר לאסוף בחיפושסמוי ג' יש סמכות חלקית אין חיפושסמוי נאסףבחיפוש בהתאם ל דרך סמויובמתווה איסוףהתוצר התקנה 7 בפועל195 ד' יש סמכותרק ה"ס חיפושסמוי+ ה"ס נאסףבחיפושסמוי בנוגע לחלק מהנתונים ה' יש סמכות לשם ה"ס חיפושסמוי נאסףבחיפושסמוי התקנתהכלי ו' יש סמכות לשם ה"ס חיפושסמוי נאסףבחיפושסמוי התקנתהכלי ז' יש סמכות196 ה"ס חיפושסמוי+ ה"ס נאסףבחיפושסמוי ח' מותר197 ה"ס חיפושסמוי+ ה"ס אפשר לאסוף באופן חלקי בחיפושסמוי הודעות מותר198 ה"ס חיפושסמוי+ ה"ס אפשר לאסוף בחיפושסמוי ט' מותר199 ה"ס חיפושסמוי+ ה"ס אפשר לאסוף בחיפושסמוי 191 מטרה- רישוםשליעדהאזנהשהמשטרהתתקיןעלמכשירקצהשברשותוכליטכנולוגי,וזיהויומתבססעלנתון זיהויחד-ערכי. 192 לפי מאגרינתונים שקיבלצוותמררי גובשההעמדההמשפטיתבדוח הצוות שהתייחסהלסוגיהמידעשניתןלאסוף באמצעות הכלים הטכנולוגיים . כמו כן, הבהיר הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים בתשובתו לטיוטת הדוח את התייחסותו לחלק מסוגי המידע שנאספים באמצעות הכלים הטכנולוגיים והשלים התייחסות לשבעה סוגי מידע שחוקיותם לא נבחנה או שהיא נבחנה באופן חלקי בלבד בעמדה המשפטית שבדוח צוות מררי. כלל ההבהרות מוצגות. 193 דוחצוותמרריהמסווג נספחב',- "עמדהמשפטית"(נובמבר22 20 )ומסמכימשרדהמשפטיםבנושאלאחרפרסום דוח צוות מררי. 194 ה"ס - חוק האזנת סתר; נתק"ש - חוק נתוניתקשורת. 195 התייחסות הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לדוח, יוני 2024 וכן מסמכים נוספים הנוגעים לאישור המשפטי של כלים טכנולוגיים ספציפיים. 196 התייחסות הייעוץ המשפטי לממשלהבמשרדהמשפטיםלדוח, יוני 2024 . 197 שם. 198 שם. 199 שם. מבקר המדינה | דוחמיוחד 192 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שיחות מותר ה"ס חיפושסמוי+ ה"ס אפשר לאסוף בחיפוש סמוי י' מותר ה"ס+נתק"ש חיפושסמוי+ ה"ס אפשר לאסוף בחיפושסמוי עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. מהלוח עולה כי בכלים הטכנולוגיים שבשימוש המשטרה קיים פער בסיסי בדרך האיסוף של התוצרים: 4 סוגי מידע מתוך 14 ניתנים לאיסוף מתוך המידע האגור במכשיר הקצה בלבד (חיפוש סמוי במסגרת האזנת סתר) ולא באמצעות קליטה של התוצר בעת מעברו בתקשורת בין מחשבים, ו- 10 סוגי מידע ניתנים לאיסוף בדרכים חלופיות:חיפושסמויבמידע האגורבמכשירהקצהאובאמצעותקליטהשלהתוצרבעת מעברו בתקשורת בין מחשבים וכן שימוש בשיטת פעולה המשמשת גם את מתווה התקנה7. הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים מסר כי עמדתו העקבית היא שהעובדה שניתן טכנולוגית לאסוף סוגי מידע באמצעות חיפוש סמוי אין בה כדי להביא לשבירת ההבחנה המשפטית בין ״האזנת סתר״ לבין ״חיפוש סמוי". היכולות הטכנולוגיות של הכלים הטכנולוגיים לא אמורות להשפיע ולשנות או לקבוע את גדרי הסמכות הניתנת למשטרה. הייעוץ המשפטי מתנגד להסדרה בחקיקה של פעולות חיפוש סמוי במסגרת האזנת סתר. אין באמור, כדי לשלול את הצורך והדחיפות בהסדרת הסמכות לביצוע חיפוש סמויאך זו אינהחל קמהסמכות להאזנתסתר. נמצא כי כל 14 סוגי המידע ניתנים לאיסוף בחיפוש סמוי - איסופם מחייב העתקה של מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי) או שאפשר לבצע את האיסוף בדרך זו. עובדה זו מלמדת על צורך קריטי בהסדרה חקיקתית של סמכויות המשטרה והרחבתן לפעולות של העתקת מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי,) הן במסגרת חוק האזנת סתר והן במסגרתחוקהחיפושהסמוי. לעמדתמבקרהמדינה,הפעלתסמכותפוגעניתשלרשות מנהליתאינהאילוץטכנולוגיבלבדאלאקושימשפטי מהותיהדורשהסדרהחקיקתית ברורה. עוד נמצא כי בשנים 2014 - 2024 : אגב הכנסת הכלים הטכנולוגיים, לאחר ההסדרה המשפטיתשבדוחצוותמררי,ובמהלךביקורתמשרדמבקרהמדינה- הייעוץהמשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה התייחסו באופן חלקי למהות המידע, נחיצות איסופו וחוקיות איסופו בנוגע לשלושה סוגי מידע. ההתייחסות החלקית מותירה את סוגי המידע הללו ללא הכרעה משפטית ברורה בדבר חוקיות איסופם. מבקר המדינה הציגבפניהגופיםאתשלושתסוגיהמידעוהנסיבותש מהןעלהכיההתייחסותלגביהם הייתהחלקית. מוצע כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יבחן בתיאום עם המשטרה את האיסור הגורף שנקבע על ידי צוות מררי לאיסוף סוג מידע מסוים ויכריע באופן מלא בדבר מכלול פריטי המידע הניתניםלאיסוף ושיטתאיסופם המותרת בשני סוגי המידע הנוספים. זאת , לנוכח האפשרות כי יש דרכי שימוש בסוגי מידע אלו שהם בני העברה בתווךתקשורתביןמחשבים,ואלו נחשבים"שיחה"הניתנתלהאזנה,קרימידעשנאסף בהתאםלחוק האזנת סתר. אי- ההסדרה החקיקתית, ההסדרה המשפטית החלקית, וההישענות על פרשנות החוק הקייםשחסר ההתייחסותברורהומפורשתלסמכויותאיסוףתוצריהאזנתסתרעלול ים לפגועפגיעהמשמעותיתבעקרוןחוקיותהמינהלובפרט בעקרוןבהירותהחוקוהוודאות המשפטיתשלהציבורלגבימהותהמידעהניתןלאיסוףבהאזנתסתר.במצבזה,נפגמת יכולת הציבור לבקר ולהעמיד למבחן משפטי את החוקתיות והמידתיות של הפגיעה מבקר המדינה | דוחמיוחד 193 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הנגרמתבחקיקהלנוכחהתפתחותהטכנולוגיהויכולותיצירתסוגימידעחדשים,שונים ובלתי מוכרים שיעוגנו בחקיקה. למשל, הציבור יוכל לטעון כנגד איסוף מידע הנוגע לבריאותושל אדם אולמאפייניו הפיזיים. בתשובת משרד המשפטים נמסר כי לעמדתם אין צורך לעגן בחקיקה כל סוג מידע הניתן לאיסוףבמסגרתחקיקהראשיתוזאתמפני שלא ניתןלצפותאפריוריתאתכלסוגיהמידע שניתן יהיה לאסוף באמצעות הכלים הטכנולוגיים השונים, ו על כ ן במסגרת החקיקה העתידית יש מקום להגדיר את גדרי הסמכות לאיסוף מידע באופן שייתן מענה גם לסוגי חומרים שאינם מוכרים או ידועים כיום. זאת, בין היתר לאור תפיסת משרד המשפטים כיחקיקה בתחוםזה נדרשתלהיות ניטרלית טכנולוגית. מומלץ כי משרד המשפטים , האחראי לעבודת המטה ולקידום הסדרת תיקוני החקיקה הנדרשים לחוק חיפוש סמוי ולחוק האזנת סתר יגדיר בשני דברי החקיקה האלו את סמכות איסוף המידע ומהות המידע החוסה תחת כל חוק באופן מפורש וברור, ואת הקטגוריות הכלליות של סוגי המידע הדיגיטלי בר האיסוף. נוסף על כך ובמסגרת ההסדרה המשפטית, מומלץ כי חוקיות איסוף פריטי מידע ספציפיים או מטא- דאטה שנוצרו בנוגע לאותו המידע תוגדר בחוות דעת משפטית סדורה הנוגעת לסמכויות הכלליות מכוח דברי החקיקה, ובחוות דעת משפטיות קונקרטיות המאשרות שימוש בכליםטכנולוגיים,תוךעמידהברורהומפורשתאילופריטימידעספציפייםניתןלאסוף באמצעות הכלים הטכנולוגיים ובאיזושיטת איסוף. ח. איסוף תוצרי האזנת סתרשחורג מהוראות הדין (1) סוגי מידע שאיסופם אסור להלן לוח המפרט אתפעולותהמשט רהלאיסוףמידעבאמצעותכליטכנולוגימסויםואת המצבהמשפטיהמאפשראת איסופובהתאםלתבחיניםשנקבעו.ב לוח יפורטוסוגהמידע בר האיסוף; האם המשטרה אסרה את האיסוף או את ההפקה של סוג המידע בהוראות וב הנחיות שיצאו תחת ידה (שנים 2014 - 2017 ;) מהי עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לסוג מידע זה; והשיעור היחסי של איסוף סוג המידע האמור מתוך כלל המטרות שמהן נאספו תוצרים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 194 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לוח 14 :איסוף בפועלשל תוצרי האזנה באמצעות כליטכנולוגי מסוים, ינואר 2018 - ינואר 2022 המצב המשפטי סוגהמידע אחוזהמטרות עמדת המשטרה עמדתהייעוץ לאורךהשניםועד שמהןנאסףהמידע בנהליה המשפטי למועדכתיבתהדוח לממשלה200 אסור א' 40% אסור איןסמכות אסור פתקים 9% אסור איןסמכות אסור פריטי יומן201 9% אסור איןסמכות הותר, אסור ב' 27% מותר - הנחיות לא איןסמכות בדיעבד מפורשות הותר,הותר ג' לאפורט מותר ישסמכותרקבנוגע חלקית בדיעבד לחלקמשיטות האיסוף נאסר,הותר ד' 59% אסור - קיימות ישסמכותבנוגע חלקיתבדיעבד הנחיותסותרות לחלקמהנתונים נאסר,הותר ח' 57% אסור יש סמכות202 בדיעבד נאסר,הותר ה' 63% אסור ישסמכות לשם בדיעבד התקנתהכלי נאסר,הותר ז' לאפורט אסור ישסמכות לשם בדיעבד התקנתהכלי מותר ט' 38% מותר יש סמכות203 מותר שיחות 72% מותר ישסמכות מותר הודעות 73% מותר יש סמכות204 מותר י' 98% מותר ישסמכות מותר ו' איןמידע מותר ישסמכות עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מהלוחעולהכיאףעלפישלמשטרההיהידועשקיימותמגבלותמשפטיותלאסוףסוגי מידע שונים, אלו נאספו על ידה באמצעות כלים טכנולוגיים במהלך השנים. מתוך 14 סוגימידע, בנוגעל- 9 סוגי מידענמצאו פערים בין איסוףהמידע בפועללהתרת האיסוף בחוות דעת משפטית. ה חומרה הגלומה באיסוף המידעמשתנה בהתאםלמצב המשפטי שהיה קיים עד לפרסום "פרשת פגסוס", לאחר דוח צוות מררי ובמהלך ביקורת משרד מבקרהמדינה , כמפורטלהלן: 200 דוחצוותמרריהמסווג נספחב',- "עמדהמשפטית"(נובמבר2022 )ומסמכימשרדהמשפטיםבנושאלאחרפרסום דוח צוות מררי. 201 בשונה מפריט יומןספציפי שניתן להעבירו בתקשורתביןמחשבים, והעברתומותרת לאיסוףעל פידין. 202 התייחסות הייעוץ המשפטי לממשלהבמשרדהמשפטיםלדוח, יוני 2024 . 203 התייחסות הייעוץ המשפטי לממשלהבמשרדהמשפטים לדוח, יוני 2024 . 204 התייחסות הייעוץ המשפטי לממשלהבמשרדהמשפטים לדוח, יוני 2024 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 195 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 • 3סוגי מידענאספועלידיהמשטרה אף שהיהידוע לה כיחלאיסורמשפטילאסוף מידע מסוג זה ואיסופם אסור עד היום. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ- 40% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש בנהלי המשטרה בשנים2014 - 2017,אךבדיעבדנמצאכיאיסופ ואסור אינועומדבהלימהלהוראות הדין . תוצר מהסוגים שפורטולעיל נאסף מ- 27% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש, אך בדיעבד נמצא כי איסופובחלק משיטות האיסוף היה אסור והוא הותר רק באופןחלקי., • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע לה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופו הותר בדיעבד בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי, אך לא בנוגע לכל פריטי המידע המרכיבים את סוג המידע הזה. תוצר מסוג זה נאסף מ- 59% מהמטרות. • 3 סוגימידענאספועלידיהמשטרה, אףשהיהידועלהכיחלאיסורמשפטילאסוף מידע מסוג זה ואיסופם הותר בדיעבד בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי. שניים מתוכם הותרו בדיעבד רק לצור כי הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי ונאסרו לעיון לצורכי הפקת ידיעות מודיעיניות או ראיות פליליות. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ- 63% מהמטרות. מומלץכיהמשטרהתאתראתהמקריםשבהם נאספוסוגימידעאסוריםבהאזנתסתר, וכי היא תבחן, בשיתוף הפרקליטות בתיקים הרלוונטיים, את השלכות איסוף תוצרים אלו על ניהול פרשיות מודיעין ותיקי חקירה פליליים. יודגש כי אין היא צריכה להמתין לדרישהשלמשרדהמשפטיםאלאליזוםבאופןעצמאיבחינהשלהמקרים ש בהםנאסף מידע אסור ולבחוןאת השלכותיו עלניהול פרשיות המודיעין ותיקיהחקירה. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא פועלת לבצע את ההתאמות בכלים הטכנולוגיים בהתאם לעמדת היועמ"שית לממשלה בנושא איסוף תוצרי האזנת סתר. עוד היא מסרה כיהיאפועלתבשיתוףפעולהמלאעםפרקליטותהמדינהו היועמ"שיתלממשלה, בבחינת כלל התיקים התלויים ועומדים ובפרט במסגרת עתירות לגילוי ראיה או הליכים אחרים, והיאתמשיךלעשותכןבכלדרישהשתתקבלממשרדהמשפטיםאו מ פרקליטותהמדינה. פרקליטות המדינה מסרה בתגובה כי היא תעמיד לעניין זה את הנציגים המוסמכים מטעמה לצורך בחינה של תיקים פתוחים שהגיעו לפרקליטות שבהם תמצא המשטרה שנאסףמידע אסור.הפרקליטותתבחןאםנעשהשימושבמידעעודף שאיסופואסור,ואם נעשה בו שימוש ראייתי; כמו כן תיבחן השאלה אם איסוף זה משליך על קבילותן של ראיותשנאספובתיק.עודהיאמסרהכיבכלהמקריםבהםבוצעה התקנה באמצעותהכלי נאסף מידע החורג מגדרי הצו. כמו כן, מאז פרוץ הפרשה היא איתרה יותר מ- 30 תיקי חקירה המתנהלים בהליך פלילי שבהם הכלי הטכנולוגי הופעל על ידי המשטרה ונאספו תוצרים אסורים. (2) איסוף תוצרי האזנה היסטוריים אסורים כפישעולהבבדיקתצוותמרריובבדיקותמשרדמבקרהמדינה,המשטרההחזיקהבכלים טכנולוגיים המאפשרים איסוף מידע אגור שנוצר לפני התקנת הכלי בפועל ואף לפני שאושר צוהאזנתהסתר בעניינו (להלן- תוצרי האזנההיסטוריים.) מבקר המדינה | דוחמיוחד 196 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מתוך ארבעה כלים טכנולוגיים המאפשרים איסוף מידע אגור, בשלושה כלים מתאפשר איסוף שלתוצריהאזנה היסטוריים. על כלאחד מהכליםחלותמגבלות שונות בעניין זה. המגבלות חלות עם ביצוע ה התקנה על האמצעי המואזן, ולכן ייתכן כי בנוגע למטרה מסוימת (יעד האזנה או אמצעי מואזן) התבצעו כמה התקנות שתוצאתן איסוף תוצרי האזנההיסטורייםוכמההתקנותשמנעואיסוףמסוגזה.מטבעהדברים,דיבמקרהאחד של אי- הטלתמגבלה על איסוףתוצרי האזנה היסטוריים כדילאפשר איסוף מידע אסור. למשל, בבדיקה של המשטרה בנושא מט רות שהותק נו להן כלים טכנולוגים בשנת 2019 אותרו 23 מקרים שבהם נאספו תוצרי האזנת סתר שנוצרו עוד קודם שהחלה האזנת הסתרולפני כניסת הצולתוקפו. נמצא כי המשטרההחילהבכליםטכנולוגייםאתמגבלתאיסוףהתוצריםההיסטוריים, ואולםעקיפת המגבלה הייתה פשוטה. נמצא כי חרף האיסור לאסוף תוצרי האזנה היסטוריים, בשלושה כלים טכנולוגיים המשטרה אספה בפועל תוצרים היסטוריים אסורים. הדבר נעשה בדרך של עקיפת המגבלות הטכנולוגיות על ביצוע פעולה זו,והיא נועדהלאפשר קבלת תוצרי האזנת סתר שנדרש היה להשלים את איסופם בין התקנה ל התקנה ובמה לך תקופת תחולתו של צו האזנת הסתר או לצורך קבלת תוצרי האזנה שקדמולתקופת הצו. על המשטרה לוודא כי לא מתאפשר איסוף תוצרי האזנה היסטוריים אסורים באמצעות הגבלה גורפתשל אפשרות זו בכלים הטכנולוגיים העומדיםלרשותה. המשטרה מסרה כי היא פועלת לבצע ניוונים בכלים הטכנולוגיים בהתאם להנחיית היועמ"שית לממשלה. מומלץ כי המשטרה תבחן, במסגרת בדיקות מעבדה על מכשירים משטרתיים אם הניוונים בכלים הטכנולוגיים ש עליהם עמלה מונעים איסוף תוצרי האזנה היסטוריים אסורים. עוד מומלץ כי תוצרי הבדיקות והצגת ה תכלית של הניוונים בכלי תובא בפני משרד המשפטים בליוויחוותדעתהנדסית- טכנולוגית המלמדתעלאופןביצועהניוונים. (3) ביצוע פעולות אסורות באמצעות כלים טכנולוגיים יש כלים טכנולוגיים המאפשרים ביצוע פעולות אקטיביות ויצירת מידע יש מאין שאינם חלק מהסמכויות הקבועות בחוק האזנת סתר. משרד מבקר המדינה הציג בפני המשטרה ומשרד המשפטיםחמש פעולותכאמור. המשטרה מסרה התייחסותה לפעולות אלו, וביחס לשתי פעולות טענה המשטרה שהן לא בוצעו.המקריםנבחנופעםנוספתעלידימבקרהמדינה בשלטענותהמשטרהנגדממצאי הביקורת, אולםחלק מטענותהמשטרהנדחולאחר בחינתן: בנוגע לפעולה אחת נמצא כי לפי מאגרי המידע של כלי טכנולוגי מסוים ובבדיקת הכלי הטכנולוגי על ידי צוות הביקורת, הפעולה אכן התבצעה; ובנוגע לפעולה השנייה נמצא שהמשטרה אישרה לבצע האזנתסתרשמטרתההאזנההיאביצועאותהפעולה אסורה,ולכןאישורההאזנהוביצוע ההאזנההת בצע למטרה אסורה. נמצא כי המשטרה נהגה להשתמש בכלים טכנולוגיים לצורך ביצוע פעולות אקטיביות אסורות באמצעי המואזן - לרבות יצירת מידע יש מאין - ללא סמכות. חלק מהפעולות נועדו להבטיח איסוף תוצרים לצורכי האזנת סתר או כחלק מהפעלת סמכויות העזר לביצוע האזנת סתר, וחלקן נועדולסייע בביצוע פעילות מבצעית. מבקר המדינה | דוחמיוחד 197 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לעמדתמבקרהמדינה,מסקירהשלהפעולותהאקטיביות האסורות ,עולהכיהן מגלמות צורך מבצעי קריטי לתפעול של כלים טכנולוגיים ולקבלת תמונת מודיעין על הפעילות הסיגינטיתשלעבריינים,ולפיכךנודעתחשיבותמיוחדתלהסדרתןבאופןמקיףומיידי. משרדהמשפטיםמסרבתגובתו כי עיגון כלאחתמהפעולותהאקטיביותהמסווגות,ייבחן לאחר בחינה משפטית המאזנת, בין היתר, בין צרכי המשטרה לבין מידת הפגיעה בפרטיותו של אדם. המשטרה מסרה בתגובתה כי בכל המקרים שצוינו היא פעלה במסגרת סמכויותיה על פי דין ומכל מקום היא תפעל בנושאים אלה על פי הנחיות היועמ"ש לממשלה. כמו כן המשטרה תברך על כל חקיקה אשר תרחיב את סל הכלים שיאפשרו לה מאבק בפשיעה. כלל הפעולות המוזכרות בפרק זה רק ממחישות את החסר שקיים בחקיקה בנוגע לסמכויות ולפעולות שאמורות לתת מענה. עד להסדרת החקיקה אין מנוס מפרשנות תכליתית של חוקהאזנת סתר שתאפשרלהגשים את מטרתו. לנוכח ממצאי הביקורת ולפיהם המשטרה ביצעה פעולות אקטיביות אסורות, על המשטרה לוודא שכל הפעולות האקטיביותשהיא מבקשתלבצע במהלך האזנת סתראו לצרכים מבצעיים נוספים, המתבצעות בד בבד עם ביצוע האזנת סתר, מעוגנות בדין ומאושרות לשימוש על ידי משרד המשפטים לאחר סקירה של חוות דעת הנדסית- טכנולוגית המפרטת את אופן ביצוע הפעולות ובחינת ההיתכנות המשפטית להסדרתן. עד לקבלת אישור משפטי, על המשטרה לוודא כי לא ננקטות הפעולות האקטיביות האמורות, באופן ידני או באמצעות כלים טכנולוגיים, וכי לא נוצר מידע יש מאין שאינו תוצרשל "שיחה" כהגדרתה בדין. מומלץ שהמשטרה תוודא כי לאחר ההסדרה המשפטית או החקיקתית של כל פעולה אקטיביתויצירתמידעישמאיןבאמצעותכליםטכנולוגיים- כללהפעולותיעוגנובנוהלי אח"ם ובמדריךלמשתמש של כל כלי. ט. תיעוד דרך איסוף תוצריהאזנת סתר בבדיקת כלי טכנולוגי מסוים, מצא צוות הביקורת כי בנוגע לחלק מסוגי התוצרים שנאספו דרך הכלי, ניתן היה לאתר רישום של דרך האיסוף של התוצר שהתקבל. כלומר, בממשק המשתמש של הכלי ניתן היה לראות לגבי תוצר האזנה מסוים רישום המסביר כיצד התוצר הספציפינאסף. נמצא כי בחלק מסוגי תוצרי האזנת הסתר ניתן היה לאתר בכלי טכנולוגי מסוים את דרך האיסוףשל התוצר הספציפי. לנוכח קיומן של דרכים חלופיות לאיסוף מידע מאמצעי מואזן, מותרות ואסורות, עקרונות מינהלתקיןמחייביםכיתתועדדרךהאיסוףשלהמידע.עלהמשטרה לוודאכיבוצע בכלים הטכנולוגיים רישום ברור של דרך האיסוף של כל אחד מפריטי המידע, וכי מידע זה יהיה גלוילנציגי המשטרה ולפרקליטות וזמין ככלשיידרשלניהול ההליך הפלילי. ✰ החלמשנת2012 ועדלפרסוםפרשת"פגסוס"בינואר2022 המשטרהביצעהפעולות התקנה של אמצעים מואזנים, באמצעות כלים טכנולוגיים או באופ ן ידני, ואיסוף תוצרי האזנה ממכשירים אלו.בחלקמהמקריםהמשטרהביצעהפעולות התקנה ופעולותאיסוף(פסיביואקטיבי) אסורות ובאופן בלתי סדור, ותהליכיםאלו תועדו באופןחלקי בלבד. מבקר המדינה | דוחמיוחד 198 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 האיסור החל על חלק מפעולות ה התקנה והאיסוף של מידע האגור במכשיר קצה שביצעה המשטרה, עד להסדרתן המשפטית, נובע מפערים יסודיים וקריטיים בדין הקיים הן בנוגע לפעולות הניתנות לביצוע במסגרת האזנת סתר והן בהיעדר סמכות לביצוע חיפוש סמוי שעדיין לא עוגנהבחקיקה. עלאףהמצבהמשפטיהמורכב,בשנים2014 - 2017 המשטרההותירהאתרובפעולותה התקנה להאזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנת סתר עמומות ולא מפורטות בנהלים מחייבים: (א) מתוך 9 מתווי התקנה,שלושהלאהוסדרובנהליםוהנחיותכללושלושהאוזכרובנהליםוהנחיותאךללא פירוט מספק; (ב) מתוך שישה כלים טכנולוגיים רק כלי טכנולוגי אחד אוזכר בהנחיות ובנהלים ופורטו לגביו מלוא הפעולות המותרות והאסורות לביצוע במסגרת התקנה. יתרה מזו, המשטרה ומשרד המשפטיםביצעו בשנים2022 - 2024 ובדיעבד את תהליך ההסדרה המשפטיתהנדרשת לאיסוף סוגי תוצרי האזנת הסתר ובאופןחלקי. הסדרהחלקית בלבד של פעולות ה התקנה והאיסוף בחוות דעת משפטיות ובנהלים מערערתאת יסודות חזקת מ י נהל תקין שאמור ים לעמוד למשטרה: אם הפעולות שהמשטרה מבצעת בזמן ה התקנה לא עוגנו בהוראות מחייבות, הרי שקיים קושי בסיסי לאמת את קיומה של חזקת תקינות ה התקנה או האיסוף. המחסורבנוהליעבודה המפרטיםאתהפעולותהמותרותבמתוויה התקנההוביל, הלכהלמעשה, להיעדר פיקוח ובקרה של גורמי אח"ם, פיקוד המשטרה והיועמ"ש למשטרה על פעולות קריטיות המבוצעות בחטיבת הסייבר. לפיכך פעולות התקנה אסורות התגל ו על פי רוב רק אחר מעשה. בשים לב להסדרה המשפטית החלקית ו עד לתיקון חוק האזנת סתר, לרבות הסדרת סמכויות העזר וכן עד לחקיקת חוק החיפוש הסמוי,, על המשטרה להשלים את עיגו ן מתווי ה התקנה, איסוף תוצרי האזנת סתר והשימוש בכלים טכנולוגיים ב תורת הפעלה, ב נו הלי אח"ם, ב הנחיות החטיבה ובמדריכים למשתמשים. מומלץ כי הסדרה נוהלית זו תתבצע בשיתוף משרד המשפטיםבמקרים הרלוונטיים. מומלץ כי משרד המשפטים האחראי על עבודת המטה ישקול בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים כי בעת ההסדרה החקיקתית של סמכויות האזנת הסתר והחיפוש הסמוי יוסדרו קטגוריות של סוגי המידע205 שניתן לאסוף באמצעות כלים טכנולוגיים, וכן פעולות של איסוף מידע אגור (חיפוש סמוי) במסגרת האזנת סתר ופעולות נוספות המאפשרות יצירת מידע יש מאין תוך שמירהעלמהימנותתוצרי ההאזנה.נחיצותההסדרה החקיקתיתהיאמהותיתלנוכחההסדרה המשפטית שלעמדת המבקר, עדייןלא הושלמה בכללותה. א שרלפעולותה התקנה והאיסוף האסורות, מומלץכיהמשטרהתאתר אתהתיקים הרלוונטיים שבהם בוצעו פעולות אלו, ותבחן בשיתוף הפרקליטות את השלכות הפעולות על ניהול פרשיות מודיעין ותיקיחקירה פליליים. 2.4 הפקהושימוש בתוצרי האזנת סתר לפי תורת המודיעין של המשטרה, לאחר איסוף המודיעין המידע שנאסף עובר תהליך של עיבוד והערכה: המידע נבדק, ממוין, מועשר, מוערך ומנותח לשם קביעת תמונת מצב, הסקת מסקנות ומתן המלצות. פעולות אלו מנגישות את תמונת המודיעין לגורמי המשטרה בתחומי הפשיעה שבאחריותםומאפשרות תהליך של קבלתהחלטותוביצועפעולותחקירהומודיעיןנוספות. דיווח המודיעין למאגר המודיעין של המשטרה משרת את המערכת כולה, מאפשר לבעלי התפקידים 205 ראו לעניין זההסדרה דומהבחוק נתוני תקשורת. מבקר המדינה | דוחמיוחד 199 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לקבל את מלוא המידע העדכני הדרוש לצורך מילוי תפקידם, לקבל תמונת מצב רחבה ומקיפה ולשמר את המידע המודיעיני ב"זיכרוןה קולקטיבי" של הארגון206 . בתחוםהאזנותהסתר, שלב העיבודוההערכה של המידע שהתקבלהוא שלבההפקה, והוא השלב השלישימביןהשלביםהמתואריםבדוחזה.שלבזהמורכבומרובהשלבים207 ,לרבותעיוןבתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה;הכנת פרפרזה של מוצרהמודיעין שהיא תמצית שלהמידעהרלוונטי שעולה ממנו לשימוש208 של צרכן מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעין שמגובשת בדוח תובנות. כלל פעולות ההפקהמבוצעותעלידי מפיק מוסמך. העידןהנוכחי,שבואורחהחייםהדיגיטלימביאליצירתנתוניעתקבמכשירקצהקטן,מאתגראת הליכי העיבוד, הארגון והניתוח של תוצרי האזנה. בכל האזנה נאספים תוצרים ממקורות רבים, בכמויות גדולות, בתצורות ואיכויות שונות, והם בעלי משקל ראייתי משתנה שהערכתו מורכבת. אתגר מזעור הפגיעה בפרטיות הנובעת מהליך הפקת התוצרים ומניעת שימוש לא ראוי בהם קדם לעידן הנוכחי209 ואולם בעידן שלנתוני עתקהאתגר הולך וגדל., פעולת ההפקה על כלל רבדיה כפופה לעקרון המידתיות המחייב שיינקטו כל הצעדים הנדרשים כדי שהפגיעה ביעד ההאזנה ובמואזנים שעימםהואנמצא בקשרלאתחרוג מן הנדרש. תקנותהאזנתסתרמעגנותאתעיקריהסמכויותהרלוונטיותלתהליךההפקה:הסמכותשלמבצע ההאזנה להאזין לתוצר ההאזנה; הסמכות לבצע הפקה מודיעינית של תוצר האזנה; החובה לאפשרליחידההמזמינהלהאזיןלתוצרההאזנה;החובהלהעביראתהמידעשהושגבהאזנהואת חומר ההקלטה לידי היחידה המזמינה. עוד נקבע בתקנות האזנת סתר שפנקס האזנות הסתר ישמש האמצעי לתיעוד שרשרת הראיות210 של תוצרי ההאזנה - כלומר, רישום של כל העברה של תוצר האזנה למקום אחר בציון המען, תאריך ההעברה, תאריך ההחזרה המשוערת ותאריך ההחזרה בפועל211 . נוהלי המשטרה העוסקים בהפקה של תוצרי האזנת הסתר מפרטים מכלול רב של פעולות שמבצעים מפיקי שמע ומפיקי תקשורת בין מחשבים. להלן פירוט של השלביםהעיקריים: 206 ראו לעניין זהתורת המודיעין של משטרת ישראל עמ', 167 . 207 ראו לעניין זה תורת המודיעין של משטרת ישראל עמ', 352 . 208 שימוש בתוצרי האזנה - פעולות שמבצע גורם משטרתי שאינו מפיק מוסמך, כגון, מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. במסגרתן נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצר מודיעיני, פרפרזה או דוח תובנות שמתבססים על תוצר האזנה,) כדי לבצע אחת או יותר מהפעולות הבאות עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות כגון ביצוע מתווה התקנה, הגשת בקשות לביצועפעולותחקירהנוספותגלויותאוסמויות,אוכלפעולהאחרת שעשויהלהביאליצירתמידעמודיעיניחדש או להוליד ראייה פלילית. 209 ראו לעניין זהבש"פ 2043/05 מ"י נ' גד זאבי פורסם במאגר ממוחשב,( 15.09.05 עמ'), 12 פסקה10 . 210 שרשרת הראיות - או שרשרת המוצגים היא תיעוד של כל הפעולות שבוצעו כלפי ראיה שנאספה בסדר כרונולוגי המעיד על מקור הראיה, החזקה והעברתה של הראיה, ניתוח של הראיה או על פעולה אחרת שבוצעה כלפיה. תפיסה עקרונית זו מתבססת על כך שגורמי החקירה נדרשים לוודא כי לא נעשה כל שיבוש המגביל באופן ממשי את יכולתו של נאשם לערער על מהימנות הראיה וקבילותה. ראו לעניין זה ע"פ 2869/09 ז ינאתי נ מ'"י (פורסם במאגר ממוחשב, 9.11.11 .) 211 תקנה6 לתקנות האזנת סתר , התשמ"ו- 1986 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 200 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים 15 :ה שלבים העיקריים בהפקת תוצרי ה האזנה עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. א. ניהול המידע על הפקת תוצרי האזנת סתר (1) היעדרה של מערכת ממוחשבת מרכזית להפקת תוצר האזנת סתר המשטרה מחזיקה במערכת ממוחשבת להפקת תוצרי האזנת סתר. מטרתה של המערכת - קליטת תוצרי האזנה שנאספו, הפקתם, ניתוחם וניהול תהליכי העבודה בתחום זה. המשטרה החליפה את המערכת הממוחשבת בשנת 2022 כדי שתוכל לעמוד בקצב של ההתפתחויות הטכנולוגיות, כדי שהפגיעה ביכולת הפקת תוצרי ההאזנה בשל שינוי בתצורת תוצר ההאזנה תהיה מזערית. ממסמכיהמשטרהעולהכיכברבשנת2014 הציגהחטיבתהסייבראתהצורךבהפקהשל תוצריהאזנתסתרמגוונים,בעליתצורותשונות,שמקורםבכליםטכנולוגיים. בשנת2017 דרישה זו הועלתה ביתר שאת בעת שהמשטרה נערכה להגשת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים כראיה בהליך פלילי, וביצעה זאת על בסיס פתרון אד- הוק תוך הבנהכינדרשפתרוןמקיףלטווחארוך.עודעולהכיהמשטרהעסקהבהיעדרהשלמערכת מרכזית להפקת כלל תוצרי האזנת הסתר לאורך תקופה זו ועמדה על חשיבות שמירת הזיקה בין תוצרי האזנת סתרליעד האזנה. למשל,בשנת2020 החליטההמשטרהעלביזורחלקמהכליםהטכנולוגייםהמצוייםבידי חטיבת הסייבר למערך הפרוס. לפי הנחיות פנימיות של החטיבה, שפורסמו בעקבות קבלתה של החלטה זו, ההפקה של תוצרי ההאזנה תתבצע על גבי עמדות של הכלי מבקר המדינה | דוחמיוחד 201 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הטכנולוגי שתכליתו איסוף התוצרים. כפועל יוצא מכך, ההפקה אינה מתבצעת בעמדות שישמהן גישה למערכת המרכזיתלהפקה של המשטרה. נמצא כי המערכת המרכזית לניהול הפקה, שאמונה על קליטת תוצרי האזנת סתר שנאספו, אינהמקיימתממשקלקליטתפלטיתוצרי האזנה שמקורםבכלים טכנולוגיים מסוימים כפועל יוצא מכך,. תוצרי האזנת סתר שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים אינםמופקים באמצעותהמערכת. המשטרהמסרהכימרביתהאזנותהסתר מנוהלותב מערכתהמרכזיתלניהולהפקה ואילו האזנ ו ת סתר לתקשורת בין מחשבים אינן מנוהלות במערכת זו, אך מדובר באופן יחסי בכמות מצומצמת שלהאזנות (כ15% בלבד.) החל בשנת 2011 המשטרה הפיקה תוצרי האזנה של תקשורת בין מחשבים, שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים מסוימים, באופן ידני ומחוץ למערכת ההפקה המרכזית שבידה. לעיתים ההפקה בוצעה בכלי הטכנולוגי עצמו,ולרוב באופן ידני.תוצרי ההפקה נשמרו במערכת מאובטחת לאחסון מסמכים באופן ספורדי וללא תהליכי תיוק וארכוב סדורים.רק בשנת2022 החלה המשטרהליישם פתרוןחלקילהפקתתוצריהאזנתסתר לתקשורת בין מחשבים במערכת ההפקה המרכזית. כפועל יוצא מכך, המשטרה ניהלה תהליכיהפקהשלתוצריהאזנתסתרלתקשורתביןמחשביםבאופןידני,מסורבל,בלתי סדור וללא שימור זיקהשאינה ניתנת לניתוק בין תוצרי ההאזנה לבין יעד ההאזנה. דרךזואףפוגעתביכולתהמשטרהלפקחעלהפקתתוצריהאזנתהסתרועלמידתעמידת גורמי ההפקה בדרישות הדין. זאת משום שניהול מבוזר של ההפקה מקשה את ניהול הפעולותבפנקסהאזנותסתר,אתהבקרהעלזהותהגורמיםשעיינובתוצריההאזנהאו במוצריהמודיעיןשהוכנובעניינםואתבדיקתההלימהביןמימושההאזנהלביןמגבלות הצו. התנהלות זו מגבילה את יכולת הפיקוח והבקרה על ההפקה, ב שרשרת הראיות בתיקי המודיעין והחקירה, ואת היכולת לתחקר ולהפיק לקחים מאירועים שבהם עולה חשששנעשתה פעולה אסורה. (2) ניהול המידע על תהליך הפקת תוצרי האזנת סתר כאמור, לפי מאגרי הנתונים, בעת השימוש בכלי טכנולוגי מסוים מתחילת שנת 2018 ועד תחילת שנת 2022 , נאספו כ- 7.63 מיליון תוצרי האזנת סתר ממאות מטרות. היקף תוצרי האזנת הסתר לכל יעד האזנה עשוי להשתנות במידה ניכרת בהתאם לאורחות חייו הדיגיטליים של היעד. עם זאת, ניתן להעריך כי נאספו אלפי תוצרי האזנת סתר לכל יעד האזנה.הערכה זועולה בקנה אחדגםעם סקירת כלי טכנולוגי מסויםעלידינציגי משרד מבקרהמדינה. יצויןכיכברבשנת 2004 עמדמבקרהמדינהעלהחשיבות שבבחינתיעילותהאזנתהסתר ומידת השגת יעדן של האזנותהסתר, בהתאם לבקשה ש בצו212 . לנוכח היעדרה של מערכת מרכזית להפקה שבה מנוהלים כל תוצרי האזנת הסתר לתקשורת בין מחשבים, חטיבת הסייבר אינה יכולה לתכלל את מיליוני תוצרי האזנת הסתר שהופקו על ידה. לפיכך אין היא יכולה לנהל את תהליך ההפקה בכללותו ולנתח את אפקטיביות ההפקה. הפיקוח על האפקטיביות עשוי להתרופף עם הזמן לנוכח היקפים הולכים וגדלים של האזנות , תוצרים וריבוי סוגי התוצרים. מערכת הפקה מרכזית עשויה אף לסייע בבחינת פתרונות טכנולוגיים להפקת תוצרי האזנה בהתאם לסוגם. 212 דוחמבקר המדינה משנת2004 עמ',297 - 299 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 202 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשטרה מסרה בתשובתה כי חיבור תוצרי ההאזנה ממערכות וכלים שונים הוא אתגר טכנולוגי מורכב, מבין האתגרים: הצורך להקים ממשק בין כמה כלים ומערכות והסיכון שמערכת כזו לא תקלוט תוצרים בזמן ו לכן לא תעמוד בסטנדרט המבצעי הנדרש ממנה. המשטרה קיימה ומקיימת בנושא זה דיונים רבים. על אף האתגרים, המשטרה מקפידה עלתהליך הפקה בהתאםלדין. לנוכחחשיבותהתיעודשלפעולתההפקה,שמלמדתעל היקףהפגיעהבפועלבפרטיותו של יעד ההאזנה ועל פוטנציאל הפגיעה בזכויות החשוד למול התועלת שהתקבלה מהפקת תוצרי ההאזנה, מומלץ שהמשטרה תנהל את ההפקה של תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים במערכתממוחשבת אחת. ב. פעולת ההפקה של תוצריהאזנת סתר חוקהאזנתסתראינומתייחסבמישריןובפירוטלסמכויותהפקתתוצריהאזנתסתרוממעט להפריד בין פעולת איסוף תוצר ההאזנה לפעולת ההפקה. הסדרה חקיקתית זו התאימה לתקופה שבה גובשה, בעת שהתקיימוהאזנות סתר מסוג שמעבלבד. עם זאת, חוק האזנת סתר מתייחס לאפשרות הפסקת פעולת ההפקה בכל הנוגע להקשבה לשיחה חסויה213 . כמו כן, תקנות האזנת סתר מבחינות בין התוצרים השונים של האזנת הסתר214 : • חומר ההקלטה: האמצעי שעל גביו נשמרת ההאזנה. בשל שיטת איסוף תוצרי האזנה בעידן הדיגיטלי חומר ההקלטה הוא תוצר ההאזנה עצמו השמור על גבי שרת מחשב.כלומרזהוהעתקשלהחומרהגולמישנאסף.בדוחזהחומרההקלטהיוגדרכתוצר האזנה. • מידע שהושג בהאזנה: מכלול העיבודים שבוצעו לתוצר ההאזנה הגולמי, כלומר: הידיעה המודיעינית - התמלול והתמצות של תוצר ההאזנה הגולמי; מוצר המודיעין - עיבוד הידיעה; הפרפרזה - תמצית מוצר המודיעין; ודוח התובנות - תמונת המודיעיןהמשלבת כמה מוצרי מודיעין. כפועל יוצא מכך, תקנות האזנת הסתר מכירות בפער הקיים בין תוצר ההאזנה שנאסף לבין פעולותשניתןלבצעבוכדילהשיגמידע,קריהפקתו.במשךהשניםהצביעההמשטרהעלשתי תכליותלהפקתתוצריהאזנתסתר- הפקהלצורך ראייתיוהפקהלצורכי מודיעין. (1) אי- הסדרה חקיקתית של הפקה לצורכי מודיעין הפקה לצורך ראייתי היא התכלית העיקרית של האזנת הסתר. משמעותה כי תוצרי האזנת הסתר שימשו לניתוח הערכה והעשרה של המודיעין על אודות יעד ההאזנה והעבירותהמפורטותבצו. נחיצותההפקהלצורךראייתיברורהומתבססת במישריןעל הבקשה לצו האזנתהסתר. הפקהלצורך ראייתיהיא הכלל. החריגהואהפקה לצורכימודיעין;משמעותהכימתוצריהאזנתסתרשנאספועלבסיס צוהאזנתסתר קונקרטימופקמידעעלעבירותאואנשיםשלאצוינובצו אומופקמידע שהפקתו נאסרה על ידי בית המשפט. הפקה זו הותרה בתקנות האזנת סתר ומשתמעת 213 סעיף 7 א לחוק האזנת סתר. 214 תקנות 1ו-3 לתקנות האזנת סתר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 203 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מ חוק האזנת סתר , אך לא הוסדרה במלואה215 . בשנת 2003 היועמ"ש דאז הטיל ספק באפשרות להשתמש בתוצרים אסורים לצורכי מודיעין. לפי עמדתו, אין להפיק מידע מודיעיני על כל עבירה ללא הגבלה, אלא יש לפרש סמכות זו באופן מצומצם ולהפעילה באופן ראוי ומידתי216 . לפי דוח מבקר המדינה משנת 2004 , הפקת מידע מודיעיני היא פעולה נלווית בלבד שתוצריה משנייםלתכליתהעיקרית שלהבקשהלהאזנתהסתר- הפקהלצורךראייתי. לפיכך הפקה לצורכי מודיעין דורשת ליבון והסדרת כללים ברורים בנושא217 . לפידוחצוותלבנתמשיח משנת2005 , הדןביןהיתרבנושאהפקתמידע לצורכימודיעין מתוצריהאזנה-הפקהזו דורשתהסדרהמלאה .הוזכרכילנוכחהפגיעהבזכויותיסוד, המליץ הצוות בשנת 2005 להסדיר את הפקת המידע לצורכי מודיעין מתוצרי האזנת סתרבחקיקהראשיתולאלהסתפקבנהליםהקיימים218 .הצעתנוסחחקיקהאףהוצאה תחתידיהצוות.במסגרת הצעהזוהוגדרו שני מקרים שבהםניתןיהיהלבצעהפקהשל תוצריהאזנהלצורכי מודיעין: (א) המידע עשוי לסייע לגילוי או למניעה של פעילות פלילית, והוא מופק מתוצר שניתן לתמלל בהתאםלהיתר. (ב) המידע, המופק מתוצר האזנה שנקלט כדין אך אסור לתמללו, ישמש לגילוי עבירה או ל מניעתה, וזאת רק אם השימוש חיוני לשם סיכול מיידי של עבירה או לשם פעילות מבצעית מיידית. המשטרה מפיקה תוצרי האזנת סתר לצורכי מודיעין זה שנים רבות. עוד בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח להסדיר באופן מלא את ההפקה של תוצרי האזנה לצורכי מודיעין. בשנים 2008 - 2009 הועלו שתי הצעות לתיקון חוק האזנת סתר כדי להסדיר את הפקת המידע המודיעיני מתוצרי האזנה בחק יקה ראשית219. זאת לנוכח הפגיעה בזכויות הפרט הנגרמת מהפעלת סמכות זו. ואולם במועד סיום הביקורת, כ- 15 שנים לאחר העלאת הצעת החוק וכ- 20 שנה לאחר שהוגשה המלצת צוות לבנת משיח, הסדרת סמכות זו בחקיקה ראשית לא קודמה. החל בשנת 2008 קידם משרדהמשפטים הצעותלתיקון חוקהאזנותהסתר המסדירות, בין היתר, את הפקת המידע המודיעיני. ממשרד המשפטים נמסר כי בשנת 2016 הפצת התזכיר לתיקון החוק לא אושרה על ידי השר האחראי על החוק. יצוין כי לאחר שנת 2020 משרד המשפטיםלא קידםאתהפצת התזכיר באמצעותהשר האחראיהרלוונטי. מומלץ כי משרד המשפט ים האחראי על עבודת המטה,, יקדם מחדש את הצעות החקיקה להסדרת הסמכות להפיק מידע מודיעיני מתוצרי האזנת סתר ויפרט את המקרים שבהם ניתן להשתמש בה. לאחר פרסום דוח צוות לבנת משיח, במאי 2005 , הוציאה חטיבת המודיעין הנחיה פנימית בנושא הפקה של תוצרי האזנה לצורכי מודיעין. ההנחיה מפרט ת את המקרים ש בהם ניתן יהיה לבצע הפקה של תוצרי האזנה לצורכי מודיעין, אף בניגוד למגבלות 215 סעיף13(ג1 ) לחוקהאזנת סתר ותקנה 8 לתקנות האזנת סתר. 216 משרדהמשפטים,יועמ"שלממשלה, סיכוםוהחלטה- תיקמח"ש2403/02 פרשתהאזנותהסתרביאחב"ל- ניצב משהמזרחי, מיום 23.10.03 ; דוח מבקר המדינה משנת2004 עמ',292 . 217 דוח מבקר המדינה משנת2004 , עמ'292 . 218 דוח לבנת משיח עמ', 13 - 14 . 219 הצעת חוק האזנת סתר (תיקון מס' 6 ), התש"ע - 2009 ה"ח הממשלה, עמ', 10 ; הצעת חוק האזנת סתר (תיקון מס'5), התש ס"ח- 2008 ה"ח הממשלה,עמ',652 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 204 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שהטיל בית המשפט בצו האזנה קונקרטי על הפקת תוצרי ההאזנה שנאספו לצורכי איסוף ראיות פליליות. המשטרה מסרה בתגובתה כי הנוהל אושר על ידי משרד המשפטי ם ומאפשר למשטרה להפיק מידע מודיעיני במקרים המתאימים למערכת המודיעין המשטרתית. בהתאם לנוהל, קיים שיקול דעת לגורם המזמין, שהוא בעל הידע המקצועי בתחום המודיעין, והוא בעל המומחיות להחליט מהו החומר האיסופי המתאים לשם הפקתו כחומר מודיעיני. הפקה לצורכי מודיעין מאפשרת פגיעה משמעותית ביעד ההאזנה לנוכח האפשרות כי יופקו תוצרי האזנה ש הפקתם אסורה בהתאם למגבלות הצו; כלומר תוצרים ש נאספו כדין אך חלות מגבלות על הפקתם, כגון, תוצרים שנוגעים לצנעת פרטיותו של יעד ההאזנהונאסרים, ככלל, לתמלול. החל משנת 2005 עיגנו הנחיות המשטרה באופןחל קי בלבדאת התנאיםלביצוע הפקה לצורכי מודיעין: (א) הם אינם מגדירים מהי פעילות שטח מבצעית המאפשרת הפקה שלתוצריהאזנתסתרשהפקתםהוגבלה;( ב)הםאינםמגדירים אילועבירותהדורשות סיכול מיידי מאפשרות הפקהשל תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה;( ב)הם אינם קובעיםמיהו הגורםהמאשרלבצעהאזנתסתרלצורכימודיעין;( ד)הםאינםמגדירים כיצד יסומנו תוצרי האזנה שהופקו באופן חריג לצורכי מודיעין, אשר אילולא צורך זה הפקתםהייתהאסורה בצו. אף על פי שהפקה לצורכי מודיעין היא פעולה חריגה, המאפשרת למשטרה להפיק תוצרי האזנת סתר שנאספו כדין בניגוד למגבלות שהוטלו על הפקתם בצו, המשטרה לא פירטה באופן מספק בהנחיותיה את התנאים לביצוע פעולה זו. מומלץ כי עד להסדרה המלאה של הסמכות לבצע הפקת תוצרי האזנת סתר לצורכי מודיעין בחקיקה ראשית, המשטרה תפרט בנהלים ובהנחיות את התנאים לאישור הפ קת התוצרים ולהפקתם בפועל לצורכי מודיעין, לרבות את זהות הגורם המאשר את ביצועה ואת סוגי העבירות והפעולות המבצעיות המצדיקות הפקה של תוצרי האזנה לצורכימודיעין.כמוכן,מומלץכיהיאתפעללסימוןתוצריהאזנתסתרשהופקולצורכי מודיעין בניגוד למגבלות הצו, כדי שניתן יהיה לעשות בקרה על היקף השימוש באפשרות זו. (2) היעדר שליטה על פעולת העיון השלב הראשון בהפקה לצורך ראייתי או לצורכי מודיעין הוא העיון ברשימת תוצרי ההאזנה, מיוןהרשימה ועיון בתוצר י האזנה ספציפיים בהתאםלסוגהמידע שנאסף. לפי תקנות האזנת סתר, הגורם העיקרי ש שולט בתוצרי ההאזנה220 ובמידע שהושג בהאזנה הוא מבצע ההאזנה, קרי גורמי ההפקה. עם זאת, בהתאם לתקנות, גורמי ההפקה חייבים להעביר את תוצרי ההאזנה והמידע שהושג בהאזנה לידי היחידה המזמינה וכן לידי כל מי שהיחידה המזמינה הורתה כי הוא נדרש לקבלו לצורך מילוי תפקידו. בשנת 2012 הוציאה מחלקת הסייבר הנחייה פנימית ולפיה יש לבצע מידור פנימי במשטרה, ובמסגרתו תוגבל החשיפה של גורמים שונים, לרבות היחידה המזמינה, לתוצרי ההאזנה ולעיתים אף למידע שהושג בהאזנה. הנחיה זו אף אושרה על ידי 220 תקנה3 לתקנות האזנת סתר,תשמ"ו - 1986 שעוגנהבהנחיות חטיבת הסיגינט. מבקר המדינה | דוחמיוחד 205 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 פרקליטות המדינה באותה השנה. הפרקליטות ציינה כי הפעלת כלים מיוחדים מחייבת הוצאת מזכר אינדיקציה המעיד על עצם השימוש בהם בתיק החקירה או הפרשייה המודיעינית; כמו כן, אם ייאסף מידע בעל ערך חקירתי באמצעות כלים מיוחדים, נדרשת הוצאתפרפראזה עלאודותמידעמודיעיניזה שתועברלתיקהחקירה. עודקבעה הפרקליטות בנוגע להנחיה של המשטרה כי במקרה של הגשת כתב אישום, בישיבת החסיונות שמתקיימת בפרקליטות ייחשף הכלי ו"חומרי הגלם שהופקו באמצעותו במלואם" בפני פרקליט מוסמך ובעל סיווג ביטחוני מתאים. בשנת 2016 החליט רח"ט הסייבר לחזור על עקרונות הנחיה זו באשר למידור גורמי המשטרה לכלים ולתוצרים. החלטתו הסתמכה על עיקרון בתחום אבטחת המידע, שלפיו - "עובדי חטיבת הסיגינט לא יעבירו כל מידע על פעילויות יכולות ושיטות שמשמשות את החטיבה, שהגיעו לידיעתםבשלחלקםבנושא אובדרךאגב,לכל אדםאחרביןשמשרתבחטיבתהסיגינט ובין שלא, אלא אם כןהדבר נעשה במסגרת תפקידם." בשנת2017 תפיסתמידורתוצריההאזנהאףעוגנהבהנחיהפנימיתנוספתשלהחטיבה. לפי ההנחיה, תוצרי ההאזנה לתקשורת בין מחשבים שהוגדרו כ"נתון חסוי מיוחד" וכן כלל המידע המושג אגב האזנה לתוצרים אלו (פרפראזה ודוח תובנות) אינם נגישים למי שאינו בעל תפקיד שקיבל מחטיבת הסייבר הרשאה לצפות בהם. עודנקבעבהנחיהכיכדילהביאלידיעתהגורמיםהמעורביםבתיקהחקירהאוהפרשייה את דבר קיומו של חומר מודיעיני מסווג שהם אינם מורשים לעיין בו, מוכנס לכל תיק שבוהופעל כלי טכנולוגי מזכר המעיד על כך. בשנת 2018 , במסגרת עבודת המטה שביצעה המשטרה בנושא "הרצף המודיעיני" התגבשה התפיסה כי היא נדרשת ליצור תשתית מודיעינית איתנה המובילה לגיבוש תמונת מודיעין עדכנית העוסקת בתופעות הפשיעה השונות, בפיזור הגיאוגרפי של הפשיעה ובטיפול באירועי פשיעה קונקרטיים. לכן באחריותה לקבוע שרשרת להעברת מידע מודיעיני ערכי, אמין, מדויק ורלוונטי בטווח זמן מיידי ליחידות השיטור (אח"ם ואג"ם)המובלותעל ידי הכוונת המודיעין. המשטרההסיקהמעבודתהמטהכי עליה למקדאתמאמציהביצירתתשתיתמודיעינית בכללרבדיהעשייהשלה,המתבססתעלתפיסתהפעלהמעודכנתורלוונטית. עודהסיקה כי נדרשתהקמהשל סביבהמודיעיניתמבודלתהמרכזת בתוכה אתכללהמידעהאיסופי המודיעיני הרגיש וקובעת את דרגי מידור המידע, וכי נדרשים מתודולוגיה, נהלים ופלטפורמה טכנולוגית המסייעת בהפקת המידע תוך שמירה על מידור מקורותיו. אלו יאפשרו, בין היתר, מיסוד תחומי אחריות חדשים במשטרה, כגון הקמת זירה להיתוך מידע מודיעיני, הפקת תובנות ממאגרי מידע גדולים ושימוש בכלים מתקדמים לפיצוח פרשיות מודיעיניות ותיקי חקירה מורכבים. בשנת2020 המשטרההעבירהלפרקליטות רשימהמעודכנתשלכליםויכולותהדורשים הטלת חיסיון אגב דיון בהנחיה משנת 2012 , אך לא הביאה בפניה את ההנחיה משנת 2017 . החלטתרח"טהסייברמשנת2016 - להגבילאתהגישהשלהיחידההמזמינהלתוצרי האזנה של תקשורת בין מחשבים שמקורם בכלים טכנולוגיים כדי למנוע חשיפה של שיטות ואמצעים מיוחדים - אינה עולה בקנה אחד עם תקנות האזנת סתר. זאתמשום שהתקנות מחייבות לאפשר ליחידה המזמינה גישה לתוצרי ההאזנה ולמידע שהושג בהאזנה. מומלץ כי משרד המשפטים האחראי על עבודת המטה בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים ובשיתוף המשטרה ישקלו את הצורך לעדכן את תקנות האזנת סתר כדי מבקר המדינה | דוחמיוחד 206 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לעגןתפיסהסדורהבדברהעיוןשלגורמיהמשטרה(הפקהלעומתהיחידההמזמינה) בתוצרי האזנת סתר ובמידע שהושג בהאזנה באמצעות כלים טכנולוגיים מיוחדים. מוצע כי במסגרת הסדרה זו יישקל האיזון בין הגבלת החשיפה לשיטות ולאמצעים הנובעים משימוש בכלים טכנולוגיים מיוחדים לבין הצורך בכך שהמידע הנדרש לגיבוש תמונה מודיעינית שלמה וסדורה בעניינו של יעד האזנה יהיה נגיש לגורמי החקירה והמודיעין. המשטרה מסרה בתשובתה כי היא סבורה שהסדרת העיון בתוצרי האזנת סתר צריכה להתבצעבנהליםפנימייםשלהמשטרה.עוד היאסבורהכיניתןלהסתפקבאיזוןשביקש רח"טהסייברבשנת2023 לקיים,ולפיו, מפקדייחידותחוקרותרשאים להיכנסלחדרים רגישים ולהיחשף ל תוצרי האזנת סתר שמקורם בכלים טכנולוגיים במשרדי החטיבה. כמו כן ישנם גורמי מודיעין אשר היו חשופים לתוצרים. עם זאת, היא הבהירה כי ההנחיות העוסקות בנושאים אלו, ובפרט הרשאות גישה למקום שבו נמצאים כלים טכנולוגיים,עדיין לאאושרו נכון לסוף שנת2024 . מבקר המדינה מעיר בהתייחס לתשובת המשטרה כי בשים לב לכך שתקנות ההאזנה הקיימותמסדירותאתהעיוןבתוצריהאזנהושהחלטתהרח"טמשנת2016 סותרתאת התקנות, נדרש שההסדרה הנורמטיבית הרלוונטית תיעשה בתקנות. עוד יוער כי ההחלטה נעשת ה באופן חד צדדי בחטיבת הסייבר והיא פוגעת בניהול המודיעין בכללותו שעליואחראית חטיבת המודיעין. משכך מוצע כי לאחר עיגון המתודולוגיה לאיזון בין עיון בתוצרי האזנת סתר לבין מידורם בתקנות, המשטרה תעגן הליכי אכיפה ובקרה: ראשית, מערכת ההפקה המרכזית תפעל בהלימה למתודולוגיה זו ותתמשק עם המערכת המרכזית לניהול מודיעין במשטרה בהתאם לחזון "הרצף המודיעיני". שנית, תתבצע בקרה אקטיבית על טיב יישום הליכי האכיפה, והמשטרה תפעל לאיתור מקרים או ניסיונות לעקיפת הגבלת העיון. יוצא אפוא כי המשטרה ביקשהלהחילעל מידע שהושג בהאזנה שתי מגבלות עיקריות: (א) מגבלת מידור שקבעה חטיבת הסייבר בנוגע לגישה לתוצרי האזנת סתר של כלים טכנולוגיים מיוחדים ושלא הוסדרה בתקנות; (ב) מגבלת גישה של גורמים שאינם מהיחידה המזמינה, שיוכלו לקבל גישה לתוצרי האזנה למידע שהושג בהאזנה לצורך מילוי תפקידם בלבד, בהתאםלתקנות. על אף המגבלות הללו, לפי הנחיות החטיבה, יש היקף נרחב של גורמים הרשאים לעיין בתוצרי האזנת הסתר ובמידע שהושג בהאזנה: היחידה המזמי נה, המפעיל, המבצע והממונה הישיר על מבצע האזנה ומי שהמזמין הורה להעביר לו חומר האזנה. החל משנת 2017 , לכל המוקדם שליחת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שמקורם בכלים טכנולוגיים מסוימים התבצעה באמצעות ייצוא221 התוצרים ושליחתם לגורם המשטרתיהרלוונטי מחוץ לחטיבת הסייבר. מבקר המדינה בחן כלים ומסמכים הנוגעים לכלים הטכנולוגיים לאיסוף תוצרי האזנת סתרלתקשורתביןמחשבים.להלןיוצגוממצאיהבדיקהבנוגעלאפשרותהעיוןבתוצרי האזנת סתר: 221 ייצוא - בחירה של תוצרים שניתן לעיין בהם בכלי הטכנולוגי, ושמירתם מחוץ לכלי על גבי מחשב ברשת הממוחשבת של המשטרה. שמירה של תוצרים מחוץ לכלי מאפשרת העתקה, העברה או עיון בתוצרים הללו ללא צורך בשימושבכלי הטכנולוגיוללאכפיפות למגבלת ההרשאות הקיימת בכלי. מבקר המדינה | דוחמיוחד 207 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (א) ניתן לעיין בתוצרי האזנת הסתר בחלק מכלי האיסוף עצמם. בחלק מהכלים אף מובנית בקרה חלקית על העיון בתוצרי ההאזנה: אם אחד הגורמים עיין בתוצר מסוים, אז נוסף סימון המעיד כי עיינו בתוצר ההאזנה, אך הסימון הוא בר שינוי. כלומר, תוצר האזנה שסומן כ"נקרא" ניתן לסימון מחדש כ"לא נקרא". ממצאים דומים אף נמצאו עלידי צוות מררי. (ב) במרבית הכלים הטכנולוגיים תוצרי ההאזנה ניתנים לייצוא או נשמרים מראש בתיקייה מחוץ למערכת הממוחשבת של הכלי. בשנת 2020 החליטה חטיבת הסייבר על ביזור יכולת הפקת תוצרי האזנת סתר לתקשורתביןמחשבים,כךשתתבצעבצס"םהמחוזייםולארקבצס"םהארצי. לפי הנחיהפנימית שלהחטיבה מאותה שנה,כאשר במקום המושב שלהצס" ם המחוזי האחראי להפקת התוצרים לא הייתה עמדה של כלי טכנולוגי, ניתן היה לייצא את כל תוצרי ההאזנה מהכלי הטכנולוגי כדי להעבירם לידיו. אף על פי כן, הודגש כי הפקתהתוצרים תתבצע בהתאםלהוראות בדבר תוצרי האזנה שהפקתם אסורה. משרדמבקרהמדינהבחן 12 יעדיהאזנה.מבדיקהזועלהכילגבי7( 58% )מתוך12 יעדי האזנה בוצע ייצוא של תוצריהאזנתהסתר מחוץ לכליהטכנולוגי. (ג) בכלים טכנולוגיים מסוימים שבהם קיים הליך ניהול הרשאות בכלי, מתן גישה לשימושבתוצריההאזנהשנאספובאמצעותהכליבנוגעליעדהאזנהמסויםמשמעו גישה גורפתלכלל התוצרים ולאלתוצרי האזנה ספציפיים. המשטרה מסרה כי ייצוא התוצרים לצס" ם המחוזי נועד לאפשר שימוש מושכל בתוצרים שמקורם בכלי הטכנולוגי בהתאם לייעוד הצס" ם. העברת התוצרים הספציפייםלמפיקהרלוונטיהמוסמךלטפלבהםמעידהעלהקפדהבנוגעלרגישות המידע. ייצואהתוצרים מתועד במערכת לאחסון קבצים מאובטחים. המשטרהקבעהבהנחיותיהכיהעיוןבתוצריהאזנתסתרמוגבלבהתאםלמידורהכלים הטכנולוגיים. ואול ם, נמצא כי לחטיבת הסייבר אין יכולת שליטה, פיקוח ובקרה על מידור העיון של גורמי המשטרה בתוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים אף אם מקורםבכליםטכנולוגייםמסווגיםמשלושהטעמים:(א)היעדרמערכתמרכזיתלניהול הפקת כל תוצרי האזנת ה סתר לתקשורת בין מחשבים המאפשרת ניהול של העיון בתוצרים ומעקב בנושא; ב)( האפשרות לייצא את תוצרי האזנת הסתר אל מחוץ לכלים ה טכנולוגיים, שמירתם ברשת הכללית של המשטרה ופתיחת אפשרות העתקתם או העברתם ללא בקרה - המשטרה נהגה כך משנת 2017 לכל המוקדם, ובשנת 2020 אף הפיצה הנחיה לבצע את ייצוא התוצרים עבור צס"מים שלא החזיקו בכלי טכנולוגי מסוים; (ג) וניהול הרשאות נרחב לשימוש בחלק מהכלים הטכנולוגיים, שמשמעו אפשרות צפייה למשתמש ספציפי בכלל תוצרי האזנת הסתר שנאספו באמצעות הכלי. ליקוי זה הולך ומחמיר בשנים האחרונות, ככל שמספר הכלים הטכנולוגיים בשימוש המשטרה גדל, והיקף התוצרים הנאספיםבאמצעותם גדל באופןמעריכי. על המשטרה להבטיח כי העיון בתוצרי האזנה, שהם החומר הגולמי, מוגבל לתוצרי ההאזנה הספציפיים ש נדרש עיון בהם. עוד עליה לוודא כי כאשר גורמי המשטרה נדרשים לעיין בתוצרי האזנה לצורך מילוי תפקידם, ההרשאה לעיון בהם ניתנת לאחר ווידוא כי עילת הבקשה לקבלת גישה לתוצרי ההאזנה הולמת את הגדרת תפקידם. מומלץ כי פעולה זו תתבצע על בסיס מתן הרשאות קונקרטיות במערכת ההפקה לבעלי התפקידים הללו באופן שהרשאתם ועצם צפייתם בתוצרים תירשם במערכת ללא אפשרות עריכת הרישוםאודותהעיון. מבקר המדינה | דוחמיוחד 208 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ג. דיג יטציה חלקית של פנקס האזנות הסתר הכלי העיקרי לתיעוד פעולת ההפקה הוא פנקס האזנות סתר. לצידו מסמכים קונקרטיים המעידים על ביצוע פעולת ההפקה: יומן ההפקה שמלמד על הפקת המידע בפועל מכל תוצר האזנה ספציפי, פראפרזה על תוצר האזנה ספציפי, דוח תובנות המאגד תמונת מודיעין מורכבת, מסמך צי"ח222 ליעד ההאזנההמכווין את פעולותהאיסוףהעתידיותוכיו"ב. לפי נוהלי המשטרה, פנקס האזנת סתר יכלול את המסמכים האלה: היתרי האזנת הסתר לרבות הבקשה ונימוקיה, טופס הזמנת האזנת הסתר, מסמכי היערכות לביצוע האזנת סתר טופסי מעקב אחר העברת חומרי האזנת הסתר, טופסי זיהוי דוברים, מועדי מימוש האזנת הסתר, ניתוק או העלאה של עמדות, מסמכי העברת חומרים בין רשויות חוקרות, חומרים הנוגעים להסרתמגבלות וכיו"ב. כאמור, בתקנות האזנות הסתר נקבע שפנקס האזנות הסתר ישמש האמצעי לתיעוד שרשרת הראיות223 של תוצרי ההאזנה - כלומר, רישום של כל העברה של תוצר האזנה למקום אחר, בציון המען, תאריך ההעברה, תאריך ההחזרה המשוערת ותאריך ההחזרה בפועל224 . כבר בדוח מבקר המדינה משנת 2004 עלה כי הרישום בפנקס האזנות סתר הוא חלקי, וכי המשטרה אינה רושמת את המקומות שאליהם מועבר חומר ההקלטה225 . לפידוחצוותלבנתמשיחמשנת2005 ,פנקסההאזנותנועדלאפשרבקרהעלמכלולהפעולות שנעשו בקשר להאזנת סתר מסוימת, לרבות על מימוש ההאזנה לפי המגבלות הקבועות בהיתר226 . כמו כן, ניתן יהיה לעשות מעקב אחר הגורמים שניתנה להם גישה לחומר ולוודא כי רק למורשים ניתנה גישה227 . בשנת 2019 החליטה חטיבת הסייבר כי פנקסי האזנות הסתר ינוהלו באופן ממוחשב חלף ניהולם בקלסרים פיזיים. לפי ההחלטה, כלל המסמכים שתויקו בפנקס הידני ייסרקו למערכת לניהול צווים, ואילו מסמכים ומדיות שאינם ניתנים לסריקה יתויקו בקלסר אך ימולא לגביהם טופס המרכז את כלל התוצרים שאינם ניתנים סריקה, כגון קובצי שמע ותמליליםחסוייםהמועבריםלהחלטתשופט.עודהוחלטכילשםכךיעודכןהנוהלהמשטרתי הרלוונטי. לנוכח תכלית פנקס האזנות הסתר, נדרש כי תהיה הלימה בין פנקס האזנות הסתר, יומן ההפקה, היקף תוצרי האזנת הסתר שנאספו ויתרת המסמכים שנאגדים אגב האזנת הסתר ופעילות המודיעין. מבקר המדינה סקר את רישום המידע הנחוץ לצורך הכנת פנקס האזנות סתר בהתאם לתקנות, ואת מקום רישום המידע במערכות הממוחשבות שלהמשטרה. 222 צי"ח- ציוןידיעותחיוניות,מסמךהמאגדאתתמונתהמודיעיןהעדכניתומכוויןאתגורמיאיסוףהמודיעיןלגבי הנתונים הנדרשים לאיסוף לצורך השלמת תמונת המודיעין. לאחר קביעת הצי"ח, נדרש להכין תוכנית פיצוח, שהיא תוכנית עבודה המציגה סדרי עדיפויות לביצוע פעולות, שימוש באמצעים ושיטות לפיצוח היעד, ועליה מתבססת תוכנית איסוף, שמגדירה את המשימות וקובעת באילו שיטות ואמצעים יתבצע איסוף הנתונים החסרים. 223 ראו לעניין חשיבות שרשרת הראיות להוכחת תקינות החקירה ולמתן אפשרות לנאשם להתגונן מפני האישומים כנגדו, בע"פ 987/02 מ"י נ' זביידה, עמ' 909 פורסם במאגר ממוחשב,( 10.5.04 ) 224 תקנה 6 לתקנות האזנת סתר , התשמ"ו- 1986 . 225 דוחמבקר המדינה משנת2004 עמ',320 . 226 דוח לבנת משיח עמ', 13 . 227 דוח לבנת משיח עמ', 13 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 209 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 פנקס האזנות הסתר אמור לכלול מידע על הפעולות שבוצעו בנוגעלתוצרי ההאזנה ולאפשר בקרה שוטפת על פעולות אלו. על אף החלטת המשטרה משנת 2019 לעבור לניהול פנקס האזנות סתר דיגיטלי, המשטרה לא עדכנה את הנוהל בנושא. פנקס האזנות הסתר הדיגיטלי מנוהל ב מערכות ממוחשבות שונות במשטרה , וחלק מהפרטים הנדרשים להיות רשומים בו על פי דין228 מבוזרים במערכות ממוחשבות שונות. ביזור המידע במערכות ממוחשבות מקשה על איתורו ובנוגע לחלק מפרטי המידע לא נית ן לעיןי בהם ללא הרשאה מתאימה, ובפרט לאחר העברת תוצרי ההאזנה לידי הצס"ם באמצעות המערכת לאחסון קבצים מאובטחים. כמו כן, בפועל חטיבת הסייבר עדיין מנהלת מסמכים שרלוונטיים לפנקס האזנות הסתר גם בתיק פיזי. המשטרה מסרה בתגובתה כי היא סבורה שאין פסול בהמשך ניהול פנקס האזנות הסתר הפיזי ,וכיהנוהלהקיים תקףלניהולפנקסההאזנותגם באופןדיגיטליוהואיעודכןבהמשך. עוד היא מסרה כי בנוגע להאזנות סתר לתקשורת בין מחש בים , המהוות כ- 15% מסך ההאזנות, יש אתגרים הנוגעים לרישום מועד ביצוע ההאזנה ו לרישום מקום החזקת חומר ההקלטה לסוגיו (בהתאם לכלי שבו נאספו תוצרי ההאזנה) הנובעים מהשימוש בכלים טכנולוגיים שונים. עם זאת, היא פועלת כדי לתת מענה להיבטים אלו במסגרת הפיתוח וההקמ ה של ה מערכת לניהול יומן מבצעים. בה יהיה תיעוד של מסמך ב' אשר יעיד על מועד ביצוע ההאזנה, ושם הכלי שבאמצעותו התבצעה ההאזנה, וכן יתבצע רישום של פרטים נוספיםהנדרשים לניהול פנקסהאזנותהסתר במערכת לניהול צווים. כעולה מתשובת המשטרה, היא פועלת למציאת פתרונות לקשיים הנובעים מניהול תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באמצעות פיתוח והקמה של מערכות ממוחשבות חדשות. לנוכח היכולת לייצא תוצרי ההאזנה מחוץ לכלים הטכנולוגיים שמביאה לאיבוד השליטה על העיון בתוצרים ומשפיעה על אפשרות רישום השמות של מי שהאזינו או עיינו בחומרהקלטה- מומלץכי המשטרהתשליםאתתהליךהסבתפנקסהאזנותהסתרמתיק פיזי שהשוטרים ממלאים באופן ידני למערכת ממוחשבת מקיפה המתעדת את שרשרת הראיות ושומרת על מהימנות התוצרים וכן מאפשרת מעקב על העיון בהם, הפקתם והשימוש בהם. 228 רישום מטרת האזנה, רישום מועד ביצוע ההאזנה, רישום שם האדם לו האזינו, רישום מקום החזקת חומר ההקלטה לסוגיו,רישום השמות שלמי שהאזינו לשיחה אועיינובחומרההקלטה, לפיסעיף6 (א) לתקנותהאזנת סתר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 210 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ד. הפקה ושימוש אסורים בתוצרי האזנת סתר לפעולההאסורהשל הפקה229 ושימוש230 בתוצריהאזנתסתר אסורים,שתינפקויותעיקריות בניהול ההליך הפלילי: הראשונה, במקרה בו ההפקה והשימוש עלו לכדי שימוש ראייתי231 - אפשרות פסילת ראיה שהוגשה בהליך הפלילי232 ; השנייה, העלאת טענה מקדמית כי ניהול ההליך הפלילי עומד בסתירה מהותית לעקרונות של צדק והגינות משפטית233 . השיקולים הנשקלים בהחלטה לפסול ראיה שהושגה שלא כדין הם, בין היתר, אופייה וחומרתה של אי- החוקיות שהייתה כרוכה בהשגת הראיה, מידת ההשפעה של ההפרה על הראיה שהושגה והעניין לצי בור בנושא זה234 . השיקולים הנשקלים אם להפסיק את ניהול ההליך הפלילי מטעמי הגנה מן הצדק הם, בין היתר, מידת הפגיעה ביכולתו של הנאשם להתגונן ומידת האשם הרובץ על הרשות שפגעה בהליך או בנאשם235 . לפעולת ההפקה והשימוש בתוצרי האזנת סתר אסורים ושהשימוש בהם אסור יש כמובן נפקות גם בעולםהמשפטהמנהלי: לפי הנחיות המשטרה כבר משנת 2017 יש תוצרים האסורים לצפייה, קל וחומר להפקה., הנחיהנוספתמשנת2020 שלהחטיבהשעסקהבהפקתתוצריהאזנתסתרעלידיצס"םארצי, הוגדרו תוצרי האזנת סתר שהפקתם אסורה236 . משרדמבקרהמדינה בחן כלי טכנולוגי מסוים וערךחיפוש במסמכים שלהמשטרה במסגרת זו נבחן עניינם של 22 יעדי האזנה, 19 מהם בנוגע ל התקנה של כלי טכנולוגי על מכשיר קצה מסוים ו- 10 מהם בנוגע ל התקנה של כלי טכנולוגי על מכשיר קצה מסוג אחר. הטיפול ב- 12 יעדי האזנה אףנבחן על גבי כלי טכנולוגי מסוים. נמצאכיהמשטרההשתמשהבכליטכנולוגימסוים המיועדלאיסוףתוצריהאזנתסתרככלי תומך בהפקת תוצרים. הכלי אפשר, אגב אורחא ולנוכח אי- ניוונו הטכנולוגי על ידי המשטרה,הפקת תוצרים האסוריםלהפקה ושימוש בהם. להלן הפירוט: 229 הפקת תוצרי האזנה - פעולות שמבצע מפיק מוסמך שמטרתן עיבוד מידע מודיעיני גולמי כדי שניתן יהיה לעשות בו שימוש: עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה; הכנת פרפרזהשלמוצרהמודיעיןשהיאתמציתשלהמידעהרלוונטישעולהממנולשימוששלצרכןמסויםותוךהשמטה שלמידעשחשיפתולצרכןתסכןמקורותאומבצעים;ואיגוםכמהמוצרימודיעיןלכדיתמונתמודיעין שמגובשת בדוח תובנות. 230 שימוש בתוצרי האזנה - פעולות שמבצע גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון, מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. במסגרתן נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצר מודיעיני, פרפרזה או דוח תובנות שמתבססים על תוצר האזנה), כלפיו מבצעים אחת או יותר מהפעולות הבאות עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות כגון ביצוע מתווה התקנה, הגשת בקשות לביצועפעולותחקירהנוספות גלויותאוסמויות,אוכלפעולהאחרת שעשויהלהביאליצירתמידעמודיעיניחדש או להוליד ראייה פלילית. 231 שימושראייתי-הגשתחומרכראייהבהליךפליליבהתאםלפקודתהראיותוהנחיותפרקליטהמדינה, כדילבסס עליופסקדין.הגשתהחומרנדרשתבמישורהדיוניוהמהותילשםהוכחתעצםקיומושלהחומר,העמדתובמבחן מהימנות בפני בית המשפט, וכהבאתו כראיה לאמיתות תוכנו. לעניין שימוש ראייתי בתוצר האזנת סתר יובהר, כיהוא עשוי להתקיים לאחר שנעשה שימוש בתוצרי ההאזנה עלידי גורםמשטרתי ורק לאחר שהוחלט על הגשת כתב אישום בתיק חקירה. לפיכך, פעולהזו אינה יכולה להתבצעביחס לפרשיות מודיעיניות. 232 לפיסעיף56 א לפקודת הראיות [נוסח חדש],התשל"א- 1971 . 233 לפיסעיף149 ( 10 )לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב- 1982 . 234 ע"פ 5121/98 טוראירפאל יששכרוב נ' התובעהצבאי ( 4.5.06 (פורסםבמאגרממוחשב.)) 235 ע"פ 4855/02 מ"י נ' ד"ר איתמר בורוביץ פ"ד נט(,6 ) 776 ( , 2005 .) 236 ראו לעניין זה בפרק התקנתכלים לצורכיהאזנת סתר ואיסוףתוצריהאזנה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 211 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לוח 15 : הפקת תוצרים ושימושאסורבהם סוגהפעולה המצב המשפטי מספרמקריםבהם בוצעה הפעולה ייצואתוצריםשהפקתםאסורה מעידעלכוונהלהפיקתוצר 7 מתוךכליטכנולוגי אסור עיוןבתוצריםשהפקתםאסורה מעידעלכוונהלהפיקתוצר 9 237 אסור הפקה שלתוצריםשהפקתם הפקה אסורה 8 אסורה שימושבתוצריםשהפקתם שימוש אסור 10 אסורה238 שימושבתוצריםשהפקתםאסורה שימוש אסור 3 239 לצורכי התקנה שלכלים טכנולוגיים עלפי מידע שנאסף בביקורת,בעיבודמשרד במקרהמדינה. (1) ייצוא תוצרי האזנה שהפקתם אסורה מתוך כלי טכנולוגי משרדמבקרהמדינהאיתרשבעהמקריםשבהםבוצעייצואתוצריםשהפקתםאסורה מהכלי הטכנולוגי לרשתות המחשוב של המשטרה (מתוך 12 יעדי ההאזנה שנבדקו). התוצרים שיוצאו הם תוצרים שנאספו ממידע אגור במכשיר הקצה (חיפוש סמוי) ותוצרים שנאספו לפי סעיף 10א לחוק ומטרתם הבטחת ה התקנה ואבטחת הכלי, ואין הםמיועדיםלהפקה בידי מפיקים. המשטרה מסרה כי ככלל, הייצוא נועד להעברת התוצרים מהעמדה למפיק זאת לנוכח מגבלות טכנולוגיות של פריסת עמדות הקצה בצס"ם. כמו כן, המשטרה סברה שיש להבחין בין תוצרים שהפקתם אסורה לפי נוהלי המשטרה לבין תוצרים שניתן לקבל אותם לפי סעיף 10 א לחוק האזנת סתר המיועד לעבודת מפעילי הכלים הטכנולוגיים. זאת,משום שבשעתונדרשוהמפיקיםלסייעלאתר אפשרות של חשיפתהכלי באמצעות הצלבתתוצריהאזנתהסתר למידע שהתקבל מכוח סעיף 10 א. מבקר המדינה מדגיש כי ייצוא תוצרים שהפקתם אסורה, בין אם איסופם התבצע מכוח סעיף 10 א לחוק האזנת סתר ובין אם איסופם ה תבצע שלא ב הלימה להוראות הדין , אל מחוץ לכלי הטכנולוגי פוגע פגיעה משמעותית בחזקת תקינות הניהול של תוצרי האזנת הסתר על ידי המשטרה. זאת, משום שייצוא התוצרים עבור המפיק נעשה בדרך כלל לצורך הפקת התוצרים. ייצוא תוצרי ההאזנה עלול לחשוף את המשטרה לטענות בדבר הגנה מן הצדק לנוכח היעדר רישום של ההצדקה לפעולת הייצוא וחוסר היכולת לפקח באופן מקיף ומלא על כל פעולה נוספת המבוצעת בנוגע לתוצריםאלו- הפקתם אושימוש בהם. המשטרה מסרה כי במסגרת הניוונים שבוצעו ב כלי לאחר דו"ח צוות מררי, ולאור העובדה שקיימות עמדות מבוזרות במערך הפרוס, הוחלט שלא לאפשר את פעולת הייצוא במערכת החדשה. 237 חמישה מתוך תשעת המקרים הם אותם מקרים בהם התבצע גם ייצוא של התוצרים מחוץ לכלי הטכנולוגי. רק בנוגע לשנייםמהמקרים לאנמצא תיעודנוסף המעיד על הפקהושימושבתוצרים. 238 שימוש שמתבצע עלידי גורמים שאינם מפיק מוסמך, כגוןמפעילי כליםוהיחידות המזמינות במשטרה. 239 שלושת המקרים הםאותם מקריםבהםהתבצע שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה על ידי המפעילים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 212 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (2) עיון בתוצרים אסו רים באמצעות הכלי הטכנולוגי משרד מבקר המדינה איתר תשעה מקרים שבהם גורמי משטרה עיינו בתוצרים אסורים באמצעות כלי טכנולוגי( מתוך 12 יעדי ההאזנה שנבדקו.) המשטרה מסרה כי בממשק המשתמש של כלי טכנולוגי מסוים, ניתן היה לסמן תוצר כ'נקרא'אםהואהיהראשוןברשימתהתוצרים,וכימדוברבשינויאוטומטי שלסטטוס תוצרההאזנה המופיעכברירתמחדלבמערכת.לעמדתההדבראינומעידבהכרחעלעיון בפועל שלהמפיק בתוצרי האזנתהסתר. במסגרת בחינת יעדי ההאזנה, מצא משרד מבקר המדינה שסימון תוצרי האזנה כתוצרים ש'נקראו' אינו תוצאה של השינוי האוטומטי בסטטוס תוצר ההאזנה המופיע כברירת מחדל במערכת בלבד; אותרו מקרים שבהם תוצרי האזנה מאותו סוג התקבלו לתוךהכליהטכנולוגיבאותוהזמן,ויותרמשנייםמהםסומנוכ'נקראו'.כךשאיןמדובר בסימון הנובע ממיקום התוצר כראשון מתוך רשימת התוצרים בתצוגה. כמו כן, אותרו מקריםשלעיוןקונקרטיבתוצריםאסוריםושימושבהםלאחרמכן.לפיכך,ההסברשל המשטרה אינו סותר את ממצאיהביקורת. יוצאאפואכיבבדיקתמבקרהמדינה נמצאו מקריםהמלמדיםשהעיוןלאודווקאהיה ספורדי וכיסימוןתוצריהאזנהכ'נקראו'לאנבערק ממגבלות שמקורןבכלי הטכנולוגי, כגון סימוןאוטומטישל עיון. עיון בתוצרים שהפקתם אסורה פוגע בזכויות יעדי ההאזנה לפרטיות ועלול להעיד על פעולהמכוונת.בהיעדרתיעודמספקבמערכותהמשטרה,מבקרהמדינהמצאכיקשה להעריךאת נפקות הפגיעה שמקורה בעיון בתוצרי האזנה אסורים. (3) הפקה של תוצרים אסורים ושימוש בהם במסגרתבחינתיעדיההאזנה,בחןמשרדמבקרהמדינהמסמכיםשלהמשטרההמפנים לתוצרי האזנת סתר שמקורם בכלים טכנולוגיים ומסמכים המלמדים על הפקת תוצרי האזנתסתראסוריםעלידימפיקיםועלשימוששלמפעיליםאויחידותחקירהבמשטרה בתוצריהאזנתסתר אסורים. משרד מבקר המדינה איתר 10 מקרים בהם מפיקים, מפעילים של כלים טכנולוגיים ויחידות חוקרות הפיקו תוצרים אסורים או השתמשו בהם בשש פרשיות ותיקי חקירה.אחד מהמקריםאף הביאלמשיכת ראיות בהליך פלילי מתנהל. יצוין כי פרקליטות המדינה איתרה מקרה אחד שבו נעשה שימוש במתווה ההתקנה בדרךביצוע שאינההולמתאתהוראותהדין.באותומקרהנעשהחיפושבמידעאגורעל גבימכשירונעשהשימושבתוצריםאסוריםגםלצורךביצועמתווה התקנה זה. ההתקנה הביאה להשגת ראיות אסורות ממכשיר הקצה. ראיות אלו נכללו בכתב האישום עם הגשתו אך נמשכו מהתיקעקב אופן השגתן. המשטרה מסרהבתשובתההתייחסותלמקריםהספציפייםשהועלו לפניהעלידימבקר המדינה. בתשובתה ביקשה המשטרה להדגיש כי למעט במקרה אחד, לא בוצעו פעולות חקירה על בסיס תוצרי האזנת סתר אסורים. בחלק מהמקרים טענה המשטרה כי התוצריםהתקבלוכדין,ובחלקמהמקריםאףטענהכילאאיתרה אינדיקציותלשימוש בתוצרים הללו. עוד היא ציינה כי במקרה אחד, שבו היה שימוש ראייתי ההחלטה על משיכת הראיות הייתה של הפרקליטות בשל עמדת צוות מררי בנושא. מבקר המדינה | דוחמיוחד 213 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מבקרהמדינהבחןאתטענותהמשטרהבנוגעלכלהמקריםהספציפיים,ומצאכיבניגוד לעמדתהמשטרהאכןנעשהשימושוהפקהבתוצרים אסורים.ביןהממצאיםהמבססים מסקנה זו - תיעוד המעיד על עיון בתוצרים האלו ורישום המידע העולה מהם על גבי מסמכים שבשימוש שגרתי של המפעילים הטכנולוגיים, גורמי ההפקה והיחידות החוקרות, כגון תרשומות מבצעיות או מסמכים מודיעיניים. באשר למקרה בו היה שימוש ראייתי בתוצרים אסורים, משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי משיכת הראיותעל ידי הפרקליטות במקרה זה מדברת בפני עצמה. משרדהמשפטיםמסרבתשובתוהנוספתמפברואר2025 כיבבדיקתואתהמקריםנמצא כילמעטההליךהפליליבוהפרקליטותמשכהראיותביוני2023 ,הםלאמצאוכלמקרה נוסף שבונעשהשימושראייתי,עקיף אונגזר,בתוצרשאיסופוחורגמהוראותהדין.עם זאת, בבדיקתם עלה כי במספר מקרים אכן הופקו תוצרים מסוג זה, אך לא נעשה בהם שימוש ראייתי לאחר הפקתם. פעול ו ת ההפקה והשימוש שעשתה המשטרה באמצעות תוצרי האזנת סתר אסורים פוגע ו ת פגיעה משמעותית בזכויות יעדי ההאזנה . מבקר המדינה מדגיש כי ההפקה בידי מפיקי המשטרה או השימוש בידי מפעילים טכנולוגיים ויחידות חקירה של תוצרי האזנת סתר אסורים אף אם נעשו רק במישור המודיעיני הן פעולות אסורות. לפיכך, המשטרה חושפת את עצמה לטענות בדבר הגנה מן הצדק ופסלות ראיות אם ינוהלו הליכים פליליים בעניינן. (4) התקנת כלי טכנולוגי על מכשיר קצה המתבססת על תוצרי האזנת סתר אסורים נוסף על המקרה שבו הפרקליטות משכה ראיות שהוגשו בהליך הפלילי איתר משרד מבקר המדינה שני מקרים שבהם מפעילים טכנולוגיים מטעם המשטרה השתמשו בתוצרי האזנה אסורים שנאספו ממכשיר קצה אחד לצורך ביצוע התקנה של מכשיר קצהאחר. זאת, בהתאםלתרשומת פנימית מבצעית שהכינו גורמי המשטרה העוסקת בשימושאקטיבי בתוצרים אלולצורך ביצועה התקנה. פעולת התקנה של כלי טכנולוגי המבוצעתעל בסיס תוצר שאיסופו אסור מקעקעתאת החוקיות של הפעולה ושל כל תוצר שנאסף באמצעותה. השפעותיה של הה תקנה האסורה עשויות להיות רחבות והרסניות בכל הנוגע לפסילת ראיות פליליות, למניעת שימוש בתוצרי מודיעין ולקיומו של מחדל חקירה העומד בלב פרשייה מודיעינית או תיקחקירה. מתוך12 יעדיהאזנהשמשרדמבקרהמדינה בדק אתהשימושבתוצריהאזנתסתרשנאספו לגביהם באמצעות כלי מסוים, בנוגע ל- 11 יעד י האזנה המשטרה בי צעה לכל הפחות פעולה אחת אסורה - ייצוא, עיון, הפקה בפועל, שימוש בתוצרי האזנה או ביצוע התקנה בעזרת תוצרי האזנה אלו. כמו כן נבחנו עוד 7 יעדים נוספים שבהם, לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה, עלה חשש שנעשו פעולות של הפקת תוצרי האזנה שאיסופם אסור או שימוש בהם לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה. מהם, אותרו שלושה יעדים שבהם בוצעו הפקה ושימושאסורים בתוצריםאסורים.בסךהכולאותרו14 יעדיםשבהםנעשהשימושבתוצרי האזנה שאיסופםאסורב- 10 פרשיותותיקיחקירה;בנוגעל- 5 יעדיםלאאותרואינדיקציות לביצוע הפקה ושימוש אסור. לאחר פרסום" פרשתפגסוס"נעשתההבחנהבשיחהציבורילרבותהדיוןשהתקייםבמסגרת עבודתצוותמררי,ביןפעולות אסורותבשלביה התקנה והאיסוףשלתוצריהאזנתסתרלבין השימוש הלכה למעשה בתוצרים אסורים במסגרת ניהול תיקי חקירה פליליים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 214 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 משרד המשפטיםמסרכי כבר בדוחצוותמררי הודגשכיעצםהאיסוףשלמידעאסורהצביע על פגיעה בזכות לפרטיות, וכי בדיעבד לא ניתן היה להסתפק בגידור יכולות הכלים הטכנולוגיים באמצעות נהלים כפי שביצעההמשטרה. המשטרהמסרהכילעמדתהבדו"חצוות מררילאנעשהשימושבטרמינולוגיהשלפעולותלא חוקיות,אלארק ב" חריגותביכולותהטכנולוגיות" לקבלתתוצריםמסוימיםשאינםמותרים לפי חוק האזנת סתר. מבקר המדינה מדגיש כי החומרה הגלומה בשימוש אסור בכלים טכנולוגיים אינה נמדדת רק על בסיס פוטנציאל היכולת של הכלים הטכנולוגיים לחרוג מסמכויות המשטרה על פי חוק, אלא גם בנוגע לעצם השימוש שנעשה בפועל על ידי המשטרה בכלים הטכנולוגיים ובמידעשנאסף באמצעותם.לכן, חומרת פעולות ה התקנה הואיסוף האסורות, אינה פוחתת משום שתוצרים אלו לא הופקו או לא נעשה בהם שימוש ראייתי. יתרה מכך, משרד מבקר המדינה איתר מקרים בהם נעשו פעולות של הפקת תוצרים אסורים או שימוש בהם ה חומר ה גדולה יותר. מבקר המדינה מעיר למשטרה ול ייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים כי גופי אכיפת החוק מ חויבים לפעול כדין בכל הפעולות שהם מקיימים בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראיות, וכן הגשת כתב אישום) . אין זהראוישגופיאכיפתהחוקיישענו,בבואםלהתייחסלמקריםבהםנמצאופעולות אסורות, על טענ ות שמצמצמות את השלכות האיסור למקרים בהם נעשה בתוצרים אסורים שימוש ראייתי. התייחסות זומשקפת גישה הנמנעת מלנקוטעמדה ברורה ונוקבת לפיהאין מקום לביצוע הפקה ושימוש בתוצרים אסורים. מן הראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות שביצעה המשטרה אף אם לא הוגשו כתבי אישום ולא התקיים הליך פלילי בעניינם. עודמסרההמשטרה כימשנת2014 היאגיבשה הנחיותעבודה בנוגעלהפקתהתוצרהסיגינטי מהמערכותהטכנולוגיותהשונות.במעלההדרך, בנוגע להפעלת כליםטקטיים,כתבושוטרים ממחלקתטכנולוגיותמספרמצומצםשלמסמכיעבודהפנימיים אךאלולאאושרו בידיגורמי פיקוד החטיבה. בשל כך נמצא פער מסוים בין הנחיות העבודה למפיק, שאושרו במתווה אישורים סדור ע לידי פיקוד החטיבה,לביןמסמך העבודה שלהגורמים הטכנו- מבצעיים. מבקר המדינהמעירלמשטרה כיהאחריותלהנחיההמקצועיתשלשוטריהחטיבה,פיקוח על תקינות עבודתם, לו בקרה על מימוש סמכויותיהם כדין מוטלת בראש ובראשונה על מפקדיהם הישירים, על חטיבת הסייבר האחראית על ההכוונה המקצועית של אנשיה, על הייעוץ המשפטי של החטיבה והמשטרה ובפרט על ראש החטיבה. נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם מספר רב של שוטרים במהלך הביקורת, והתרשמו באופן בלתי אמצעי מהפער בין שאיפתם של שוטרים אלו לבצע את המשימות המוטלות עליהם במסגרת הלחימה בפשיעה הגוברת לביןמחסור בהנחייתם המקצועית כמפורט בדוח זה. פעולות ההפקה של תוצרי האזנה אסורים והשימוש בהם מערערות את יסודות חזקת תקינות המינהל שעליהן מבססת המשטרה את פעילותה בתחום זה. הן עשויות להביא לריבוי הליכי גילוי ראיה, לסיכון חשיפה של כלים ואמצעים, להיפוך נטל הראיה בנוגע לתקינות הגשת ראיות בתיקים שבהם התבצעו האזנות סתר ולחזרה מכתבי אישום. גדולה מזו, פעולות ההפקה של תוצרי האזנה אסורים והשימוש בהם פוגעות פגיעה אנושה באמון הציבור במשטרה, וכפועל יוצא מכך - ביכולתה למצות את משאביה הגלויים והחסויים בלחימה בפשיעה. על המשטרה להקפיד שלא ייעשו כל פעולות להפקת תוצרי האזנה אסורים ולשימוש בהם. המשטרה מסרה כי בעקבות דוח צוות מררי היא עומלת על הטיפול בתחום ההפקה בכמה נדבכים משלימים: כתיבת הנחיות עבודה לגורמי ההפקה, לכלים הטכנולוגיים ולמפעילים, מבקר המדינה | דוחמיוחד 215 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 וכן ביצוע התאמות טכנולוגיות לכלים ולמערכות. זאת כדי למנוע את האפשרות שגורמי המשטרה יקבלו לידיהם מידע שאיסופו לא הותר בחוק, ושהמפעילים יוכלו לבצע פעולות שאינן בסמכותם על פי דין. ✰ המשטרה עוסקת בהפקת תוצרי האזנת סתר זה שנים רבות וזה יותר מעשור בהפקת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. אולם הביקורת העלתה כי המשטרה לא פעלה כדי להביא להסדרתסמכותהלהפיקתוצריהאזנתסתרלצורכימודיעיןבחקיקהראשית,לאעדכנההנחיות הנוגעות להפקת תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ולא הגבילה גישה לחומרי הקלטה ומידע שהושג בהאזנה אסורה נוסף על כך,. בחלק המקרים המשטרה ביצעה פעולות ההפקה ושימוש בתוצרים אסורים ובאופן בלתי סדור. פערים ביכולת האיתור של פעולות הפקה אסורות נובעים מליקויים יסודיים וקריטיים בניהול הליךההפקה,ובפרטלנוכחהעובדהשהמשטרהביצעהפעולותמורכבותלהפקתהיקףאדירשל תוצריהאזנהללאמערכתהפקהמרכזיתותוךביזורפנקסהאזנותהסתר.יוצאאפואכילחטיבת הסייבראין יכולת שליטה, פיקוח ובקרה עלהעיון בתוצרי האזנת סתרלתקשורת בין מחשבים. מומלץכיהמשטרהתבצעשינוימקיףומשמעותיבתהליךהפקתתוצריהאזנתהסתר,ובכללזה איגוםתוצריהאזנתהסתרוהפקתםבמערכתהפקהמרכזית.עודמומלץכיהמשטרהתפעללכך שמערכת הפקה מרכזית תאפשר אכיפה אקטיבית של הפעולות המותרות והאסורות, תנהל את ההרשאותלהפקתתוצריהאזנתהסתרולעיוןבהםותשמשבסיסאיתןלאיגודכלהחומרהנדרש בתיק החקירה הגלוי והחסוי. מוצע כי בעת העברת תיקי חקירה לידי הפרקליטות לצורך קבלת החלטות שבתחום סמכותה, הפרקליטות תעיין ביומני ההפקה באופן דיגיטלי כדי שתוכל לקיים בקרה סדורה ומלאה על עריכת יומני ההפקה, ובפרט בנוגע לתוצרי האזנה של תקשורת בין מחשבים, כחלק בלתי נפרד מאחריותה לניהול ההליך הפלילי. עוד מומלץ כי משרד המשפטים האחראי על עבודת המטה יפעל בתיאום עם הגורמים הרלוונטייםלהסדרתהחקיקההנדרשת בתחום הפקת תוצריהאזנת הסתר. 2.5 ביעורחומריהאזנתסתר ביעור תוצרי האזנות סתר נועד להבטיח את הגנת פרטיותם של יעדי האזנה ומואזנים אחרים שדבריהם הוקלטו ואשר החקירה בעניינם הסתיימה בגניזת התיק, ולחלופין שההליך המשפטי בעניינםהסתיים או שאין בדברים שהוקלטו משום סיוע למניעתעבירות. סעיף 9ב לחוק האזנת סתר קובע כי ראש הממשלה - בהסכמת שר המשפטים - יקבע כללים לגבי ביעורתוצריהאזנותסתר.החוקקובעכיתוצרהאזנתסתרשאינודרושלמניעתעבירותאולגילוי עבריינים יימחק או יבוער על פי הוראה בכתב של קצין משטרה מוסמך. עוד קובע החוק כי תוצר האזנת סתר שהוא חומר חקירה לא יימחק אלא לאחר תום ההליכים המשפטיים בעניינו ובתנאי שהתובע נתן מראש אישור בכתב למחיקתו. תקנה 7 (א) לתקנות האזנת סתר קובעת כי על כל מחזיק בתוצר האזנת סתר למחוק אותו בתוך עשרה ימים מרגע קבלת ההוראה על מחיקתו240 . 240 תקנה 7 (ב) לתקנות האזנת סתר קובעת כי אם חומר ההקלטה שיש למחוק שמור על גבי דיסק אופטי המכיל חומרים נוספים , יש למנוע את הגישה לחומר ההקלטה באמצעות תוכנה, כל עוד לא ניתן למחוק את כל החומר שעלהדיסקבדרך אחרת. מבקר המדינה | דוחמיוחד 216 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ב- 5.10.14 התקיימה במשרד המשפטים ישיבה בהשתתפות יועמ"ש מחלקת הסייבר וגורמים מהפרקליטות ומ הייעוץ המשפטי לממשלה בנושא ביעור תוצרי האזנת סתר, ובה סוכמו מועדי הביעורשלתוצריהאזנותסתרבהתאםלסטטוסהחקירהאוההליךהמשפטיולחומרתהעבירות. בעקבותהישיבהעודכנובנוהלהמשטרתיכלליהביעורשלחומריהאזנתסתר,אופןביצועהביעור בפועל וחובות הדיווח, התיעוד,הפיקוח והבקרה בעניין זה. על פי הנוהל, על כל ראש מחלק הפקה או ראש צס"ם מחוזי למנות "רפרנט ביעור" מטעמו, שתפקידולרכזאחתלשנהאתרשימתתוצריהאזנותהסתרהמיועדיםלביעור.ראשמחלקהפקה או ראש צס"ם מציג לפני קצין משטרה מוסמך את הרשימה האמורה. לאחר שקצין המשטרה המוסמך בוחן את הרשימה והא מעביר הוראת ביעור ליחידות המשטרה אשר צריכה להיות מיושמת בתוך עשרהימים מיום קבלתה. עודנקבע בנוהלכילאיבוערתוצרהאזנתסתרבתיקחקירהפתוח אובתיקחקירהשנסגרבעילה שלעברייןלאנודע או בתיק שבו הנאשם זוכה. בנוהלנקבעו מועדי ביעור כדלהלן: • בתיקחקירה שנסגר- בתום שנתיים ממועד סגירת התיק. • בפרשייה מודיעינית שבהלאנפתחהחקירה גלויה- בחלוף שלוש שנים מתום ההאזנה. • בתיק פרשייה מודיעינית שנסגר- בתום חמש שנים מסגירתהתיק. • בתיק שבו הוגש כתב אישום - בחלוףחמש שנים מיום שפסקהדיןהפך לחלוט241 . • בתיק שעניינו פשע חמור242 - בחלוףעשר שניםמיוםשפסקהדיןהפךלחלוטאוממועדסגירת תיקהחקירה או מתוםההאזנהלפרשייה מודיעינית. במחצית השנייה של שנת 2014 עשה המבקר הפנימי של המשרד לביטחון לאומי בקרה בחטיבת הסייבר בתחום האזנות סתר. במסגרת הבקרה נמצא, בין היתר, כי במערך ההפקה של המשטרה לא מתבצע הליך סדור של ביעור חומרי האזנת סתר ומחיקתם. בעקבות ממצאי הבקרה נדרשה המשטרה ליישם אתהנחיותהחוק והנוהל בנושאולבצע מעקב עיתיאחר הליךהביעורוהמחיקה האמור. לנוכחממצאיהבקרהמיפויחידותהסיגינטחומריהאזנותסתרישניםמשנותהשמוניםוהתשעים של המאה העשרים, שנשמרו בסלילי הקלטה ואוחסנו בארגזים. במהלך המיפוי התברר כי ביעור חומרי האזנות סתר משנת 2000 ואילך בעייתי כיוון שהם קוטלגו על פי תאריכים ולא על פי פרשיות,והמידעשנשמרבמדיהאחתכלללעיתיםכמהפרשיות.עקבכך,בסוףהליךהמיפוי,בשנת 2016 בוערו סלילי הקלטה עד שנת2000 בלבד. בבקרותשבוצעובחטיבתהסייברבשנים2016 - 2019 צויןכי"הנושאלאמטופלכנדרש,קייםפער שלשניםבטיפולבנושא," וכי"לאבוצעמיפוישלחומריהאזנההמיועדיםלביעורובפועללאבוצע ביעור". משנת2019 ועד מועד סיום הביקורת לא בוצעה בקרה בנושא243 . ב- 24.1.22 הנחתה חטיבת הסייבר את כל ראשי מחלק הפקה או צס"ם מחוזי להעביר לידיה את שמות הרפרנטים לתחום הביעור ואת סטטוס הביעור לשנת 2021 של תוצרי האזנות הסתר ששמורים ביחידותיהם. לאחר כשנה, ב- 13.2.23 , הורתה החטיבה לכל מחלק הפקה או צס"ם למסור לה עד 19.2.23 עדכו ן בדבר כלל תוצרי האזנת הסתר שיש לבער. כמו כן היא ציינה כי ב- 1.3.23 עתידה להתבצע בקרה בנושא תהליךעבודתהביעור. 241 פסק דין הופך לחלוט בתום45 ימיםממתן פסק הדיןוכלעודלא הוגש ערעור או לאחר קבלת פסק דין בערעור. 242 בעבירה שעונשה עשר שנותמאסר או יותר. 243 במרץ2023 פנה נציג יועמ"שהמשטרהללשכההמשפטיתבחטיבתהסייברוהתריעכיזה כמה חודשיםמתבקשים הקציניםהאחראיםלדאוגלביעורחומריהאזנתסתרולקבועתאריךיעדלביצועתוךקביעתלוחותזמניםלביצוע. כמו כן החטיבה התבקשה ללוות את נושא הביעורבביצועבקרה בנושא. מבקר המדינה | דוחמיוחד 217 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בתשובתה כתבההמשטרהכי ביעורחומריהאזנ ו תסתרהואתהליךמורכב ,הכוללסוגיאישורים שוניםבמשטרהומחוצהלה,שאינויכוללקבלביטוירקבתוצאתוהסופית.תהליךהביעורמתחיל במיון התוצרים וסופו בפעולת ביעור או בהחלטה שלא לבער את תוצרי ה האזנה כדוגמת חומרים שנאספובחקירהשלתיקירצחלאמפוענחים.עודכתבההמשטרהכילעיתיםההחלטהשלאלבער את חומרי ההאזנה נובעת מהצורך לשמור על תוצרי ההאזנה לצורכי חקירה בעתיד, ולעיתים הפרקליטות מחליטה שלא לאשר רועיב חומריהאזנה. השימוש בכלים טכנולוגיים הביא לאיסוף תוצרים בהיקף עצום ומאלפי יעדי האזנה. מדובר בהיקףמידעהמוערךבכ- 50 טרה-בייט244 .יודגשכירובהמידעהאמוראינודרושלמניעתעבירה או לגילוי עבריינים והוא טעון ביעור על פי הדין, קל וחומר במקרים שבהם המשטרה מחזיקה בתוצרי האזנת סתר לתקשורת ביןמחשבים שאיסופם אסור. הוראות חוק האזנת סתר קובעות כי ככלל, תוצר האזנת סתר שאינו דרוש למניעת עבירות או לגילויעברייניםיימחקאויבוער,ואולםנמצאכיהמשטרהלאביערהחומריהאזנתסתרשנצברו במערכותיה הממוחשבות במשךשניםארוכות. עודנמצאכישלא בהתאם לדרישותנהליה,היא כלללאמיפתהאת חומרי ההאזנה שהיה עליה לבחון כדי לקבוע אם לבערם. עד שנת 2016 מופו סלילי ההקלטות משנות השמונים והתשעים של המאה העשרים, ובשנים 2016 - 2018 מופו עמדות הנדרשות לביעור בכמה מחוזות ויחידות במשטרה; אולם משנת 2018 ועד מועד תחילת הביקורת לא מופו ולא בוערו חומרי האזנת סתר במשטרה בהתאם לדרישות החוק והנוהל. במהלך הביקורת, יולי 2023 - דצמבר 2023 , בוצע ביעורשל עמדותהאזנת סתרבחלק ממחוזות המשטרה (דרום,חוף ומרכז) ויחידותיה(כגוןלהב 433 .) מלבד אי- קיום הוראות הדין לעניין ביעור חומרי האזנת סתר, התנהלות המשטרה בנוגע להחזקתה בתוצרי האזנת סתר שאין הצדקה להחזיקם חושפת אותה גם לסיכונים בתחומי אבטחת המידע וההגנה על מאגרי מידע רגישים בהיקף עצום הנוגעים לזכות לפרטיות ולזכויות חשודים בהליך פלילי. על המשטרה לפעול לביעור כלל חומרי האזנת הסתר השמורים במערכותיה בהתאם לדרישות החוקולנהליםהמפורטיםשקבעהבנושא.מומלץכיהמשטרהתסכםתכניתלהשלמתהפעולות שיבטיחו בסופן ביעור של חומרי האזנת סתר, לרבות לוח זמנים מחייב ובקרה עיתית על יישום התוכנית. המשטרה כתבהבתשובתהכיהיאמכירהבצורךלבערחומריהאזנתסתרשעומדיםבקריטריונים לביעור, עם זאת מדובר בהליך מורכב שנמצא ב תהליך טיוב כדי להבטיח ביעור של חומרי האזנת סתר שאין בהם צורך. עוד היא כתבה כי מטה החטיבה מקדם את הנושא במגוון אופנים, והוא נמצא בהליך מיפוי עמדות לביעור. עם קליטת מערכות האזנת סתר חדשות במשטרה מושקעות תשומותרבותל צורך קידום הליכי ה ביעור של תוצריהאזנותסתרכך שיתאימולנהליםולדרישת החוק. ✰ מסקירתתהליכיהעבודהבתחוםהאזנותהסתרבמשטרהעוליםפעריםתפקודייםמשמעותיים ויסודיים בעבודת המשטרה. פעריםאלו הביאולביצוע פעולותחמורות ופוגעניות בתחומיהגשת בקשות, התקנות כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה,איסוף תוצרי האזנת סתר, הפקת התוצרים ו השימוש בהם, וביעור התוצרים. ניתוח תהליכי העבודה בתחוםהאזנותהסתר במשטרה העלה כי חלק מהפעולות שהתבצעו בשלבים שונים של התהליך הן פעולות אסורות. ביסודם של 244 בייט הוא יחיד ת מידה של זיכרון מחשב; טרה-בייט שווה בערך ל- 10 בחזקת 12 ( 10 ואחריו 12 אפסים) יחידות בייט. מבקר המדינה | דוחמיוחד 218 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הפערים שהובילו לתוצאה זו עומדים פערים משמעותיים בתחום האסדרה ופרקטיקות שיושמו במציאות של אסדרהלקויה.להלן הפרטים: א. החקיקהבתחוםהאזנותסתראינהמסדירהאתסמכויותהמשטרהבעידןהטכנולוגיהנוכחי אף על פי שאלונחוצותלה באופןקריטי כדילמלאאת תפקידה. ב. לאורך השנים נעשתה על ידי המשטרה ומשרד המשפטים הסדרה משפטית חלקית, הנשענת על תשתית חקיקתית רעועה ושאינה סוקרת את מכלול הכלים הטכנולוגיים והפעולותשאותן מבקשת המשטרהלבצע בתחום האזנות הסתר. ג. נוצרו מנגנונים עוקפים לתהליך התקין של הוצאת בקשות להאזנת סתר, כך שאלו אינם מחייבים עוד אישור של דרגים בכירים במשטרה, בפרקליטות ובחינה של בתי המשפט. המנגנונים העוקפים מאפשרים קבלת אישור לביצוע האזנות סתר ושימוש בכלים טכנולוגיים בפיקוח הולך ומתרופף וללא בקרהחיצונית לגורמיהביצוע שבמשטרה. ד. קיים מחסור בנהלים ובהנחיות שיתוו את המותר והאסור לביצוע בהליכי הגשת הבקשות, ההתקנה של כלים טכנולוגיים והאזנה לתקשורת בין מחשבים המתבצעת באופן ידני, האיסוף וההפקה. ה. קיימים פעריםבמילויבקשות,בתיעודפעולותהמבוצעותעלידיהמשטרהובניהולובאיגום של המידע על אודות פעילותה המונעים מהמשטרה לשקף את תמונת המצב לבית המשפט ולהפרידבין פעולות מותרות ואסורות. לנוכח תשובות משרד המשפטים והמשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר שמחויבותם של גופי אכיפת החוק לפעול כדין היא מוגברת מתוקף תפקידם. הם מחויבים לפעול בהתאם למגבלות הדין בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראיות, וכן הגשת כתב אישום). לפיכך, מבקר המדינה מדגיש כי אין זה ראוי להגביל את הדיון בנושא השלכות הפעולות האסורות (ביצוע התקנות, הפקת תוצריםאסורים ושימוש בהם) רקלמקרים שבהם פעולות אלו השפיעו על הליך פלילי ספציפי, כגון, משיכת הראיות בתיק הפלילי שנוהל בפרקליטות בשנת 2023 . הגבלת הדיון באופן זה מפחיתה מהשלכות הפעולות האסורות, ובפרט מפחיתה מן הפגיעה הנגרמת לאמון הציבור במערכת אכיפת החוק. יוצא אפוא כי ראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות האסורות בכל מצב: במקרים שבהם ה התקנה האסורה לא צלחה; במקרים שבהם ה התקנה האסורה לא הניבה איסוף תוצר אסור; ובמקרים שבהם בוצעו הפקה או שימוש בתוצרים אסורים בזמן ניהול הפרשייה המודיעינית אבל לא הוגש כתב אישום אולא התנהל הליך פלילי. כל הפערים הללו הובילו לאורך שנים רבות לכרסום הולך וגובר בעקרון ריסון הכוח בתחום האזנות הסתר. יתרה מכך, הפערים בעיגון הוראות מחייבות - בחקיקה, בחוות דעת משפטיות בנהלים ובהנחיות- מערעריםאת יסודותחזקת המינהלהתקיןשאמוריםלעמודלמשטרה:אם אין עיגון של הפעולה בהוראה מחייבת, אין נורמה בסיסית, ברורה, וודאית ומוסכמת המפרטת מהי הפעולה התקינה שאותההמשטרה מוסמכתלבצע. שורתהפעריםהקריטייםבתחוםהאזנותהסתרמחייביםאתהמשטרהומשרדהמשפטיםבמתן מענה יסודי ומקיף לצורכי המשטרה בתחום אכיפת החוק והמאבק בארגוני הפשיעה באמצעות כלים טכנולוגיים והגדרת סמכויות ברורות ומפורשות. עם זאת, המשטרה נדרשת לבחינת עומק שלתהליכיהעבודה,ועליהלהגבירבשיתוףמשרדהמשפטיםאתהפיקוחעלפעולותיהבתחום. כמו כן, עליה לפעול להידוק משמעותי של מנגנוני הבקרה והריסון של הפעולות שהיא מבצעת בכל מקרה ומקרה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 219 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 3. שימוש בנתוני תקשורת 3.1 מבוא משטרת ישראל עוסקת, בין השאר, במלחמה בפשיעה ובסיכולה, ובכלל זה במניעת ביצוע עבירות ובחקירתן, באיתור חשודים בפעילות פלילית ובהבאתם לדין, באיתור נעדרים ובהצלת חיים יום- יומית. לצורך מילוי תפקידיה ועמידה במשימות המוטלות עליה מקבלת המשטרה מידע ונתונים המצויים בידיחברותהתקשורת. חוק נתוני תקשורת מסמיך את בית המשפט להתיר למשטרה לקבל לידיה, בהתאם לבקשתה, נתוני תקשורת ממאגר מידע של חברות תקשורת באמצעות צו שיפוטי, אם שוכנע שהדבר נדרש לאחת המטרות המפורטות בחוק בעבירת עוון או פשע, ובלבד שאין בקבלת נתוני התקשורת כדי לפגוע, במידה העולה על הנדרש, בפרטיותו של אדם. נוסף על כך, במקרים שאינם סובלים דיחוי וכאשר אין בידי המשטרה שהות מספקת לפנות לבית המשפט לצורך הוצאת צו משפטי, קצין מוסמך245 רשאי לתת היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת מחברות תקשורת שתוקפו עד 24 שעות246 אם שוכנע כי הדבר נדרש לשם מניעת עבירה מסוג פשע או גילוי מבצעה או לשם הצלת חייאדם.בכלבקשהלצואולהיתרמינהליהמשטרהמנמקתאתבקשתהעלבסיסחשדקונקרטי לביצוע עבירותפליליות או לשם הצלתחיי אדם. א. חוק נתוני תקשורת: מטרתו של חוק נתוני תקשורת, כפי שהוצגה בדברי ההסבר לחוק247 , היא קביעת הסדר משפטי כולל אשר יבטא את האיזון הראוי בין הצורך של המשטרה לקבל לידיה נתוני תקשורת וכן מידע מחברות התקשורת לצורך מילוי תפקידיה השונים, לבין הצורך להימנע מפגיעה בפרטיותם שלאנשים במידה העולהעלהנדרש. המשטרהנדרשתלאמץבמהירותרבהכליםושיטותמתקדמיםכדילהילחםבפשיעהולעמוד במשימותיה וכדי לא להיוותר מאחור בקרב הטכנולוגי נגד גורמים עברייניים248 עם זאת,. בסמכויותהמוקנותלמשטרהבחוקנתוניתקשורתגלוםפוטנציאלרבלפגיעהבפרטיות,ולכן נדרשות רשויות האכיפה להשתמש כראוי בסמכויות שהוקנו להן תוך הפעלת שיקול דעת זהיר והקפדה יתרה על כך שהשימוש בסמכויות ייעשה רק בהיקף ובמידה המתחייבים. לפיכך, במסגרת בקשתה של המשטרה מבית המשפט לאשר לה לקבל לידיה נתוני תקשורת, עליה להצביע לכל הפחות על תחילתה של תשתית ראייתית לכאורית לפעולה משטרתית לצורך גילויעבירות או עבריינים קונקרטיים ולא לצורכי איסוף מודיעין כללי בנוגעלעבירות או עבריינים249 . חוק נתוני תקשורת מאפשר למשטרה לקבל לידיה נתוני תקשורת בשני מסלולים: מסלול שגרה ומסלול חירום250 . בעת שגרה נדרשת המשטרה להגיש לבית משפט השלום בקשה לקבלת הנתונים, והוא רשאי לתת לה צו לקבלתם, שתוקפו עד 30 ימים251 . העילות שנקבעו 245 סעיף 1 לחוק נתוני תקשורת מגדיר "קצין מוסמך": "קצין משטרה ממערך החקירות או המודיעין של משטרת ישראל בדרגת סגן ניצב ומעלה או קצין משטרה המשמש מפקד מוקד ארצי או מחוזי של המשטרה שהמפכ"ל הסמיךבכתב לעניין זהמכוחתפקידו." 246 חוק נתוניתקשורת, סעיף4. 247 דברי הסבר להצעת חוק לתיקון פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) (מס' 13 ) (קבלת נתוני תקשורת וקובצי נתונים ממאגרמידע שלבעל רישיוןבזק), התשס"ו- 2006 ה"ח הממשלה,התשס"ו, עמ', 550 . 248 ראו גם:בג"ץ 3809/08 האגודה לזכויותהאזרחבישראל נ' משטרת ישראל (פורסםבמאגר ממוחשב, 28.5.12 .) 249 שם, בג"ץ 3809/08 . בית המשפט קבע כי הנתונים יתקבלו רק כאשר הדבר נדרש לצורך ממוקד וקונקרטי. היתר לקבלת נתוני תקשורת ללא צו ייעשה במשורה, במקרים קיצוניים שבהם מחמת הדחיפות לא ניתן לקבל צו מסיבות הקשורות להצלת חיים אובנסיבותקשותאחרות ותוך התחשבות במגוון שיקולים. 250 הרחבהופירוטבענ יין מסלולהחירום - ראו להלן בפרק 3.3 . 251 חוק נתוניתקשורת, סעיף3 ז.)( מבקר המדינה | דוחמיוחד 220 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בחוק לשם קבלת צו שיפוטי הן הצלת חיי אדם או הגנה עליהם; גילוי עבירות, חקירתן או מניעתן; גילוי עבריינים והעמדתם לדין וכן חילוט רכוש על פי דין252 . ב. נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה: נתוני התקשורת שהמשטרה רשאית לקבל מחבר ות התקשורת נחלקים לשלושה סוגים: נתוני מנוי253, נתוני תעבורה254 ונתוני מיקום255 .נתוניםאלואינםכולליםאתתוכניהשיחותאוההודעותשלהמנוי,ולמעשה,נתוני התקשורת הם מטא-דאטה, והם נוגעים לאמצעי התקשורת ולשימוש בו256 . בתרשים שלהלן מוצגים נתוניהתקשורת לפי סוגיהם. תרשים 16 : נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה, בחלוקהלסוגים בהתאם לחוקנתוני תקשורת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. נוסף על נתוני התקשורת המועברים למשטרה מכוחו של צו שיפוטי או היתר מינהלי, חוק נתוני תקשורת קובע, בין היתר, כי המשטרה רשאית להקים ולהחזיק שני מאגרי מידע הכוללים מידע שחברות התקשורת מחויבות להעביר למשטרה257 (א): מאגר בעלויות הכולל את נתוני הזיהוי של כל מנויי החברה ואת מספרי הזיהוי של מכשירי הטלפון או של רכיבי הטלפון; (ב) מאגר אנטנות הכולל את מפת מיקומי האנטנות המשמשות את החברה ואזורי הכיסוי שלהן. 252 חוק נתוניתקשורת, סעיף3 א.)( 253 נתונימנוי-פרטיםמזהיםשלהמנוי,כגון: שם,כתובתומספרהזיהוישלהמנוי;פרטיאמצעיהתשלוםשלהמנוי; נתוניםמזהיםשלהמכשיר הנמצאבידי המנוי,כגוןמספרהטלפוןשלהמנוי,;סוג השירותהניתןלמנוי;הכתובת שבההותקןאצל המנוי שירות. 254 נתוניתעבורה - סוג המידע המועברבין מכשירהמנוי ובין חברת התקשור ת; נתוניםמזהים עלהמכשיר המשמש להעברת ו או ל קבלת ו של המידע או שדרכו מועבר המידע; נתונים מזהים של המנוי שהוא המקור או היעד של המידע המועבר; מועד השידור או הקבלה של המידע המועבר; משכו,נפחו והיקפו של המידע המועבר. 255 נתונימיקום - כוללים את נתוני האיכון של מ כשיר הקצה. 256 מטא-דאטה- מידעעלהמידע.בענייננומדוברבנתוניםובמידע הנוגעים לשימושבאמצעיהתקשורתוהשימושבו לצורךביצוע שיחה.בין היתר, נתונים על אמצעי התקשורת, השימושבהםוהבעלות עליהם. 257 חוק נתוניתקשורת, סעיפים 6 -7. מבקר המדינה | דוחמיוחד 221 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ג. תפקידן מחקרי תקשורת: לאורחשיבותנתוניהתקשורתבהיבטיםשלאיסוףמידע מודיעיני, איסוף מידע ראייתי והצלת חיים, הוחלט במשטרה לבזר את פעילות מיצוי המידע ותחקור נתוני התקשורת לתחנות המשטרה במחוזות. הביזור לתחנות נעשה באמצעות שוטרים המוסמכים כ תפקידני מחקרי תקשור ת258 (להלן גם - תפקידן מחת"ק) בכל אחת מתחנות המחוז, לשם שיפור יכולות המשטרה להתמודד ות עם פרשיות ואירועים במישור המודיעיני ובמישור החקירתי. בשנים 2017 - 2021 הכשירה והסמיכה המשטרה תפקידני מחת"ק, ומספרםהכולל גדל מ- 70 בשנת 2017 ל- 189 בשנת2021 . חטיבת הסייבר הסדירה בקרה פנימית דו- שלבית, באמצעות תפקיד ני ה מחת"ק , על תהליך הגשת הבקשה לבית המשפט להוצאת צו נתוני תקשורת ועל תהליך הזנת ההחלטה במערכת ניהול צווים. תפקידן ה מחת"ק מבצע בקרה ראשונית בעת הכנת הבקשה לצו בית משפט. לאחרקבלתהצומתבצעתהליךשלבקרהנוספתשבוה תפקידןבוחןאתהחלטתבי תהמשפט בטרם יבצע את תהליך מימוש נתוני התקשורת מול חברות התקשורת. הנחיית העבודה של החטיבה מפרטת את הבדיקות המקצועיות שתפקידן המחת"ק נדרש לבצע לפני שהיחידה מגישהאתהבקשהלביתהמשפטוגםלאחר קבלת החלטת ביתהמשפט.הבדיקההמקדימה של התפקידן נועדה לוודא שבאירוע הקונקרטי מתקיים האיזון המתאים בין הצורך בקבלת נתוני תקשורת לשם טיפול מיטבי ואפקטיבי של המשטרה באירוע לבין הצורך למנוע פגיעה בפרטיות הנגרמת מעצם קבלת מידע מסוג זה. ד. היקפי הצווים השיפוטיים וההיתרים המינהליים: בשנים 2017 - 2021 אושרו כ- 255,000 צווים שיפוטיים והיתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת לצורכי המשטרה. בלוח ובתרשים שלהלן מוצגים נתוני המשטרה לגבי היקף הצווים וההיתרים שאושרו במהלך תקופה זו. תרשים 17 : היקף הצוויםהשיפוטיים וההיתרים המינהלייםלקבלת נתוני תקשורת שאושרו,2017 - 2021 עלפי נתוני ה משטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשנים 2017 - 2021 חל גידול מתמיד בסך היקף הצווים השיפוטיים וההיתריםהמינהלייםלקבלתנתוניתקשורתשאושרובכלשנה- סךהכולמשנת2017 עדלשנת 2021 מספר האישורים גדל ב- 40% (מ- 40,783 אישורים ל- 57,283 .) כמו כן, לאורך השנים הללו 258 תפקידן מחקרי תקשורת הוא שוטר העוסק במיצוי המידע ותחקור נתוני התקשורת ופועל בחוליית המחת"ק בחטיבת הסייבר או במערך הפרוסבמחוזות. מבקר המדינה | דוחמיוחד 222 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ההיתרים המי נהליים היוו כשליש מסך האישורים לקבלת נתוני תקשורת, ורובם ניתנו למטרת הצלתחייאדם(ראולהלן). המשטרההסבירהבתשובתהאתהגידולבנתוניםהמפורטיםבתרשים בכךשבשנים אלוחל גידול באוכלוסייהוכןחלגידולבהיקףהשימוששלעברייניםבאמצעיתקשורת.כמוכןהיאהסבירהכי בשנים 2017 - 2021 נפתחו במשטר ה יותר מ- 1,536,100 תיקי חקירה בעבירות עוון, פשע ופשע חמור, ויש להתייחס להיקף הצווים השיפוטיים וההיתרים המינהליים ביחס לתיקי החקירה שנפתחו בשנים אלו. משרד מבקר המדינה מבהיר כי שיעור הגידול באוכלוסייה אינו מסביר את הפער כיוון שבאותן שניםשיעורהגידולבאוכלוסייההיהכ- 7.4%,ואילושיעורהגידולבמספרהאישוריםהיהכ- 40% . לעניין מספר תיקי החקירה שציינההמשטרה יובהר כי בהתאםלשנתוןהסטטיסטי שלהמשטרה חל קיטון בשיעור של5% במספר תיקיהחקירה שנפתחו בשנים2018 - 2022 . 3.2 ההליכיםלהוצאתצו שיפוטי בארבע השנים הראשונות שלאחר כניסת חוק נתוני תקשורת לתוקפו (2008 - 2012 ) דיווח השר לביטחון הפנים לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת על מספר הבקשות שהגישה המשטרה לבתי המשפ ט לקבלת נתוני תקשורת, וזאת מכוח הוראת שעה שנקבעה בחוק259 . נמצא כי בארבע השנים האמורות חל גידול בשיעור של 83% במספר הבקשות להוצאת צו לקבלת נתוני תקשורת שהוגשו לבתי משפט וקיבלו את אישורם260 . בלוחשלהלןמוצגיםנתוניהמשטרהבנושאפילוחהבקשותשהוגשולביתהמשפטלשםהוצאתצו לקבלת נתוני תקשורת בשנים 2017 - 2021 . יצוין כי המשטרה יכולה לנמק את הבקשה לקבלת נתוני תקשורת בכמה עילות שונות הקבועות בחוק, בהתאםלמצבהעובדתי ופרטי האירוע. לוח 16 :פילוח הבקשות לבתי המשפט להוצאת צו לקבלת נתוני תקשורת, לפי מטרותיהן וסטטוס הטיפול בהן, 2017 - 2021 2017 2018 2019 2020 2021 מספרהבקשותלצו ביתמשפט 27,076 31,852 36,607 40,677 41,442 שהוגשו מספרהבקשותלצו ביתמשפט 27,033 31,714 36,443 40,502 41,207 שאושרו מספרהבקשותלצו ביתמשפט 43 138 164 175 235 שנדחו בקשות שהוגשו לצורך הצלת חיי 1,023 1,321 2,373 3,014 3,649 אדם בקשות שהוגשולצורךגילוי 26,563 31,190 35,696 39,864 40,485 עברייניםוחקירתעבירות בקשות שהוגשולצורך חילוט 392 674 2,408 3,241 3,494 רכוש עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהלוח עולה כי בשנים 2017 - 2021 חל גידול עקבי של כ- 53% במספר הבקשות שהגישה המשטרה לבתי המשפט לשם הוצאת צווים לקבלת נתוני תקשורת, ובסך הכול הוגשו 177,654 259 חוקנתוניתקשורת,סעיף14 . החוקדרשכיהדיווח יכלולאתהנתונים האלה:מספרהבקשותשהגישההמשטרה לבתי המשפט, מספר הצווים שנתנו בתי המשפט, המטרות והעבירות שבבסיס הבקשות, נתונים על סוגי נתוני התקשורת שהותר לקבלםוכן נתונים על פרקי הזמן שלגביהםניתנו הצווים. 260 בדיווח הראשון שהגיש השר לביטחון ה פנים בשנה הראשונה שלאחר כניסת החוק לתוקפו (בחודשים יוני 2008 - יוני2009 )דווחכיהוגשוואושרו9,603 בקשותלצווינתוני תקשורת. בדיווח הרביעיוהאחרוןשהגישהשרלביטחון ה פנים בשנההרביעיתשלאחרכניסתהחוקלתוקפו(בחודשיםיוני2011 - יוני2012 )דווחכיהוגשוואושרו17,597 בקשות לצווי נתוני תקשורת. מבקר המדינה | דוחמיוחד 223 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בקשות. שיעור הבקשות הממוצע שדחו בתי המשפט באותן שנים היה 0.42% ( 755 בקשות). הגידול ב מספר הבקשות נובע בין היתר מהגדלת מספר תפקידני המחת"ק מ- 70 בשנת 2017 ל- 189 בשנת 2021 ומהטמעת יכולות התחקור והניתוח של נתוני תקשורת בפעולות החקירה של יחידות המשטרה - פעולות המעידות על אימוץ טכנולוגיות בתחום הסיגינט לצורכי חקירה והתמודדות עםאירועי פשיעה. כאמור לעיל, נתוני התקשורת נחלקים לשלושה סוגים: נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. בבקשהלהוצאת צו המשטרהיכולהלבקשנתונים מסוימים מכל שלושת הסוגים,מחלק מהם או מקטגוריותמסוימותבכלסוג,בהתאםליעדהבקשה261 - אדם,אמצעיתקשורתאושניהם.מסיבה זאת היקף הנתונים המתבקשים גדול בהרבה מהיקף הבקשות. בלוח שלהלן מפורט היקף נתוני התקשורת שהתבקשו בבקשות שהוגשו לבתי המשפט ואושרו, בחלוקה לשלושת סוגי נתוני התקשורת המוגדריםבחוק. לוח 17 : היקף סוגינתוני ה תקשורתשאושרובצ ווים, 2017 - 2021 2017 2018 2019 2020 2021 נתונימנוי 57,309 66,933 84,177 100,168 101,729 נתוניתעבורה 71,034 87,582 114,962 144,423 153,111 נתונימיקום 80,517 107,227 137,594 175,786 186,488 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהלוח עולה כי משנת 2017 עד שנת 2021 גדל היקף נתוני התעבורה ונתוני המיקום שקיבלה המשטרהבאמצעותצוויביתמשפט פישנייםומעלה( גידולשלכ- 115% בהיקףנתוניהתעבורה וגידול של כ- 132% בהיקף נתוני המיקום). בשנים אלו גם חל גידול של כ- 78% בהיקף נתוני המנוישהתקבלו במשטרה. נתוני תקשורת היסטוריים ועתידיים בחוק נתוני תקשורת נקבע כי בית המשפט יכול לתת צו לקבלת נתונים עתידיים שתוקפו עד 30 ימים ממועד מתן הצו262 . לעומת זאת, החוק אינו מגביל את תקופת הצו לקבל נתוני תקשורת היסטוריים (מתקופות שקדמולמועד מתןהצו.) הבחנהזו נובעתמהצ ורךבאיזוןביןהמחויבותלהימנעמפגיעהבפרטיותלביןהצורךשלהמשטרה לקבללידיהנתוני תקשורת לצורךמילויתפקידיה.כאשרמדוברבצולקבלתנתוניםעתידיים,לא בהכרח נעברה עבירה בשלב הוצאת הצו, ולכן, מכוח העיקרון של הגבלת הכוח וצמצום הפגיעה בפרטיות, ניתן להתיר צו עתידי שתוקפו מוגבל ל- 30 ימים. לעומת זאת, כאשר מדובר בנתוני עבר כברנעברההעבירהבשלבהוצאתהצו,ולכןנקבעכיניתןלהתירבצוקבלתנתוניםלתקופהארוכה ככלהנדרש לצורכי החקירה. בנוהלבנושאקבלתנתוניתקשורתקבעהחטיבתהסייברכיכאשרנדרשיםנתוניתקשורתלצורכי חקירה, קציןהמשטרה המאשר את הגשת הבקשהלבית המשפט צריך לוודא שפרק הזמן שלגביו מתבקשיםנתוניהתקשורת אינו חורג מפרק הזמן הנדרש. בלוחותובתרשיםשלהלןמוצגיםפרקיהזמןשלגביהםנענובקשותהמשטרהוניתןצוביתהמשפט לקבלתנתוני תקשורת - נתוניםהיסטוריים ונתוניםעתידיים. 261 יעד הבקשה - אדם, מכשיר או מקום גיאוגרפי שב נוגע אליו מופקים נתוני תקשורת, לפי כל אחד מ הפרמטרים שלגביהםניתן לקבלמחברות התקשורתנתוני מנוי,נתוניתעבורה ונתוני מיקום. 262 חוק נתוניתקשורת, סעיף3 ז.)( מבקר המדינה | דוחמיוחד 224 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 לוח 18 :פילוח מספר צווי בית המשפט לקבלת נתוני תקשורת הי סטור יים, בחלוקה לפרקי הזמןשלגביהםהתבקשו הנתונים 2017 2018 2019 2020 2021 עד24 שעות 0 0 0 0 0 עד שבוע 2,414 2,223 1,896 1,747 1,551 עד שבועיים 920 949 881 787 704 עד30 ימים 1,659 1,780 1,836 1,921 1,628 עד שלושה 3,491 4,152 4,600 5,106 4,656 חודשים עד שישה 2,069 2,592 2,956 3,235 3,139 חודשים מעל שישה 806 1,088 1,211 1,189 1,164 חודשים מעל שנה 285 384 489 453 409 בסךהכול 11,644 13,168 13,869 14,438 13,251 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. תרשים 18 :שיעור צווי בית המשפטלקבלת נתוני תקשורת הי סטור יים , בחלוקהלפרקי הזמן שלגביהםהתבקשו הנתונים- עד30 יום ומ- 30 יום ומעלה עלפינתוניה משטרה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהנתונים עולה כי בשנים 2017 - 2021 מסתמנת מגמה של המשטרה להאריך את פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת צו לקבלת נתוני תקשורת היסטוריים. שיעור הבקשות שהגישה המשטרה לקבלת נתוני תקשורת היסטוריים לפרקי זמן של עד 30 יום פחת מ- 43% בשנת 2017 ל- 29% בשנת 2021 . לעומת זאת, שיעור הבקשות שהוגשו לקבלת נתונים לפרקי זמן של 30 יום ומעלה גדל מ- 57% בשנת2017 ל- 71% בשנת 2021 . מומלץכיהמשטרהתנתחאתהנתוניםותבחןאםהמגמהשלהארכתפרקיהזמןשלגביהםהיא מבקשת נתוני תקשורת היסטוריים מקורה בשינוי בצורך מבצעי או בצורך חקירתי, ואם מגמה זומשקפת גם עלייה בתרומת נתוניהתקשורת לצורכי החקירה אוהצרכים המבצעיים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 225 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשטרה מסרה בתשובתה כי היא מקבלת את ה המלצ ה ומקדמת בברכה בחינה של המגמות האמורות,כפי שהיא עושה מעתלעת. לוח 19 : פילוח צווי בית משפטלקבלת נתוני תקשורת עתידיים, בחלוקה לפרקי הזמןשלגביהם התבקשו הנתונים 2017 2018 2019 2020 2021 עד24 שעות 0 0 0 0 0 עד שבוע 129 164 115 82 111 עד שבועיים 193 240 194 189 232 עד30 ימים 9,511 12,018 14,622 18,285 20,492 בסךהכול 9,833 12,422 14,931 18,556 20,835 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. תרשים 19 : פילוח מספרם הכוללשל צוויבית המשפט לקבלת נתוני תקשורתעתידיים, 2017 - 2021 עלפי נתוני ה משטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהנתוניםעולהכיבשנים2017 - 2021 בקשותהמשטרהלצוביתמשפטלקבלתנתוניתקשורת עתידייםכללוכמעטבאופןמוחלטאתפרקהזמןהמרביהמותרבחוק- עד30 יום (כ- 98% מכלל הצוויםלקבלת נתוני תקשורתעתידיים.) המשטרה מסרה בתגובתה כי השימוש בנתוני תקשורת עתידיים נחוץ לפעילות המשטרה להתמודדות עם הפשיעה הגואה ולגילוי עבריינים שכן הוא מסייע למניעה ולסיכול של פשיעה קודםביצועהעבירות.במועדהגשתהבקשהלצוביתמשפטלקבלתנתוניתקשורתעתידייםכמעט תמיד לא ניתן לדעת מראש את משך הזמן שלגביו יידרשו הנתונים העתידיים שכן מדובר בשלב חקירה התחלתי שבו לא ידועים כל הפרטים הנוגעים לפרשייה. עם זאת, משעה שפסק הצורך המבצעי או החקירתי בנתוני התקשורת, אזי מפסיקה המשטרה לממש את הצו לנתוני תקשורת עתידיים. עוד הוסיפה המשטרה כי היא מבצעת בקרות בתחום נתוני התקשורת ובהן נבדק גם משך הזמן המבוקש בצו, ו מהבקרות לאורך השנים עולה כי מתבצע שימוש מושכל בנתוני התקשורת. מבקר המדינה | דוחמיוחד 226 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 3.3 ההליכים להוצאת היתר לקבלת נתוני תקשורת שלא באמצעות פנייה לבית משפט חוקנתוניתקשורתמבטאאתההכרהבכךשבמצביחירוםשבהםחלעיכובבקבלתנתוניתקשורת עלולה להיפגע במידה ניכרת יכולת המשטרה למלא את תפקידיה. לפיכך החוק קובע כי במקרים דחופים, כאשר יש צורך שאינו סובל דיחוי בקבלת נתוני תקשורת ולא ניתן לקבל מבעוד מועד צו שיפוטי, קצין מוסמך יכול לאשר קבלת נתוני תקשורת263 בהיתר מינהלי264 במקרים האלה: אם שוכנע כי יש בכך צורך שאינו סובל דיחוי לשם מניעת עבירה מסוג פשע; לשם גילוי מבצעה של עבירה מסוג פשע; או לשם הצלת חיי אדם. התוקף המרבי של ההיתר המינהלי הוא 24 שעות ממועדהדיווחעלהאירוע265 .אםהאירועלאפוענחבמסגרתהזמןהאמורהועדייןישצורךבקבלת נתוני תקשורת, המשטרה יכולה לפנות לבית המשפט לשם הגשת בקשה לצו לקבלת נתוני תקשורת. חוק נתוני תקשורת מקנה סמכות משמעותית ביותר לקצינים מוסמכים ומעניק להם במקרים דחופים את שיקול הדעת במקום לבית המשפט. הקצין המוסמך נדרש לבצע בעצמו, בזמן אמת ובמהירות רבה, איזון בין הצורך המבצעי ובין הזכות לשמירה על פרטיות ולהפחתת הפגיעה בפרטיות במידת האפשר. בהתאם לתוצאת האיזון ולשיקול הדעת של הקצין המוסמך הוא נדרש לאשר אולדחות אתהבקשהלמתן היתר מ ינהלי. א. השימוש בהיתרים מינהליים החוק קובע266 כי ראש אח"ם יגיש ליועמ"ש לממשלה דין וחשבון רבעוני על ההיתרים המינהליים שנתנו קצינים מוסמכים. בלוח שלהלן מוצגים הסיכומים השנתיים של הדיווחים האמורים שהוגשוליועמ"ש לממשלה בשנים 2017 - 2021 . לוח 20 :מספרההיתרים המ י נהליים שאושרו, 7 201 1 - 202 267 2017 2018 2019 2020 2021 היתריםשניתנולצורך 7,193 9,084 9,338 10,013 9,991 הצלת חייאדם היתריםשניתנולצורך מניעת פשע אוגילוי 6,557 6,539 6,568 6,337 6,085 מבצעו מספרםהכולל של ההיתריםהמינהליים 13,750 15,623 15,906 16,350 16,076 שאושרו עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. 263 חוק נתוניתקשורת, סעיף4. 264 היתר מינהלי - אישור שמוציאה רשות מינהלית בדבר סמכותה לפי חוק לבצע פעולה. 265 חוק נתוניתקשורת, סעיף4 ב.)( 266 חוק נתוניתקשורת, סעיף4 ה()(1 .) 267 ביחסל מספרההיתריםהמינהלייםבשנת 2019 - משטרתישראלמסרהכיבשנהזו היא החלהלהשתמשבמערכת ניהול צווים חדשה גם עבור ההיתרים המינהליים. במקביל ההיתרים תועדו גם במערכת הישנה. כתוצאה מכך נוצרמצבשלתיעודכפולבחלקמהאירועיםוכןתועדובדיקותטכנולוגיותבמערכתהחדשה,דבראשרגרםלשונות בנתון על אודות מספר ההיתרים המינהליים במסמכי המשטרה השונים. הנתון המופיע בדוח זה ביחס למספר ההיתרים המינהליים בשנת 2019 הוא נתון שנמסר על ידי המשטרה לאחר הפחתת כפילויות ובדיקות תקינות טכנולוגיות. מבקר המדינה | דוחמיוחד 227 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מהלוח עולה כי בשנים 2017 - 2021 גדל מספר האישורים להיתרים מינהליים ב- 17% . שיעורם של ההיתרים המינהליים מתוך כלל ההיתרים שאושרו בשנת 2021 הוא 28% 268 . מספרם הכוללשל ההיתרים המינהליים שאושרו בשניםאלה הסתכם ב- 77,705 . בשנים2019 - 2021 אושרו48,332 היתרים מינהלייםעלידיקציניםמוסמכים.לבקשתמשרד מבקר המדינה ביצעה המשטרה שליפה של מאגר הנתונים הנוגע להיתרים אלו מתוך מערכת ניהול הצווים שבה מנהלת המשטרהגם אתההיתרים המינהליים. להלן תוצאות ניתוח מאגר הנתונים שביצע משרדמבקרהמדינה. (1) היתרים מינהליים שמועד הוצאתם מוקדם לכאורה ממועד האירועים שבגינם הוצאו: בעת קבלת דיווח על אירוע חירום שוטרי המשל"ט נדרשיםלמלאבמערכתניהולהצוויםאתהמועדשבוהתקבלהאירועבמשטרה269 .הכרחי לתעד במדויק מועדים אלה כדי שיהיה אפשר לוודא שמתן ההיתר המינהלי היה תקין, וש הואעומדבדרישותהחוק270 .למשל,תוקפושלההיתרהמינהלי מוגבלל- 24 שעותמרגע הדיווח למשטרה על האירוע271 . בסיום מילוי טופס האירוע נרשמות במערכת באופן אוטומטי שעת פתיחתהאירוע במשל"ט ושעת מתןההיתרהמינהלי. נמצאו269 היתרים(מתוך48,332 היתרים) מהשנים2019 - 2021 שמועדהוצאת ם קדם למועד האירוע שבגינו הוצא ו. פער זמנים שבו מועד פתיחת ההיתר המינהלי במשל"ט מוקדם למועד שבו התקבל הדיווח על האירוע במשטרה מעיד לכל הפחות כי התיעוד אינו מדויק ואינו נכון. המשטרהמסרהבתשובתהכי260 מההיתריםשמועדהוצאתםמוקדםאירעובשנת2019 - עם עליית המערכת לניהול צווים, בעקבות תקלה טכנית במערכת שתוקנה כבר בשנת 2019 . בתקופת ההרצה של המערכת האירועים תועדו במקביל במערכת הישנה ובמערכת החדשה.יתרהמקריםאירעובשנים2020 - 2021 כתוצאהמתקלותטכניות,אךגםבעניין זה פעלה המשטרה לשם תיקון המערכת. כמו כן היא מסרה כי המערכת עצמה עברה תהליכי אפיון, פיתוח והטמעה נרחבים על ידי המשטרה כדי שהמערכת תעמוד בדרישות החוק ותיתן מענה טכנולוגי נרחבלמשטרה לשםניהול דיגיטלי של הצווים. על חטיבת הסייבר לעקוב אחר מועדי ההיתרים כפי שהם מתועדים במערכת ניהול הצווים ולוודא את תקינותם, וכן לאתר תקלות בתיעוד המועדים ולתקנן מוקדם ככל הניתן. מומלץ למשטרה להקים ממשק דיגיטלי בין מערכות יה הממוחשבות שבהן מתעדות יחידות יה את האירוע לראשונה לבין מערכת ניהול הצווים. באופן זה תיעוד שעתקבלתהאירועיועברבאופןממוחשבלמערכתניהולהצוויםולאיהיהתלויברישום ידני, דבר שיכול למנוע מקרים של רישום פתיחת האירוע במשל"ט עוד קודם קבלת הדיווח על האירוע במשטרה. ה משטר ה מסרה כי היא רואה חשיבות בקידום תיעוד זמן קבלת האירוע במשטרה במערכות מקבילות וטיפול מקצה לקצה במערכת ניהול צווים של כל השלבים, וכי היא מקדמתתהליכים ל הקמת הממשק הדיגיטליהמתואר. (2) שימוש חוזר בהיתר מינהלי עבור אותם יעדים: ייעודו של ההיתר המינהלי הוא מתן מענה מבצעי לצורך של המשטרה בקבלת נתוני תקשורת במצבים 268 בשנת2021 אושרו16,076 היתריםמינהלייםו- 41,207 צוויביתמשפט,ובסךהכול- 57,283 .לשםהשוואה- ביוני 2012 , כשהוגש הדיווח הרביעי מעת כניסת החוק לתוקפו, שיעור ההיתרים המינהליים היה 16% ( 3,481 היתרים מינהלייםו- 17,597 צוויבית משפט.) 269 דיווחעל אירוע חירום הדורש מתןהיתר מ ינהלייכול להתקבל במשטרה במגווןדרכים. 270 חוק נתוני תקשורת, סעיף4. 271 לדוגמה - במקרה של אירוע שדווח למשטרה ביום ראשון בשעה 10:00 וניתן היתר מינהלי בעניינו בשעה 14:00 , בהתאם לנוהל המשטרה ניתןלתתהיתר שיהיה מוגבל עד ל י ום שני בשעה 10:00 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 228 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המוגדרים בחוק כאשר אין למשטרה שהות מספקת לפנות לבית המשפט לשם קבלת צו שיפוטי. תוקפו של ההיתר המינהלי הוא לפרק זמן של עד 24 שעות. כאשר פג תוקפו של ההיתר המינהלי, והמשטרה צריכה לקבל נתוני תקשורת נוספים, עליה לפנות לבית המשפטלקבלת צו שיפוטי. בבקרת קציניםמוסמכים שערך מפקדהמשל"ט בדצמבר 2019 במחו זהחוף נאמרכייש להקפיד "שלא לאשר אירוע חירום על מנוי עליו נפתח בתקופה האחרונה אירוע חירום אחר בעבור אותה עילה (בעיקר באירועי פשיעה.") בשנים 2019 - 2021 מתוך 48,332 ההיתרים המינהליים, כ- 630 היתרים התבקשו בעניינו של יעד (אחד או יותר) ש לגביו כבר התבקש היתר מינהלי קודם (אחד או יותר.) היתרים אלה ניתנו בתוך 3 עד 72 שעות ממועד מתן ההיתר הראשון, דהיינו במסגרת הזמן שבו ההיתר הקודם עדיין היה תקףאו בסמוך לפקיעתו. ה משטר המסר ה בתגובהכי היאמשתמשתבהיתריםמינהלייםתוךהקפדהיתירהועלפי דרישות החוק והנהלים; היקף ההיתרים המ ינהליים החוזרים שניתנו בטווח של 3 עד 72 שעות מתוך כלל ההיתרים המ י נהליים הוא קטן ועומד על כ- 2%; ופתיחת היתר מינהלי חדש נ עשית בהתאם לשיקול דעת קפדני של הקצין המוסמך. כמו כן, לעמדת המשטרה ייתכנומצביםרביםבאירועיהצלתחייאדםש בהםקיימתהצדקהחוקית לפתיחת היתר מי נהלי חדש בטווח זמן קרוב, לדוגמה במקרים ש בהם מתקבל מידע חדש (כגון: הישנות קבלת דיווח על אירועי הצלתחיים אדם), כשאדם נעדר או כשמתרחשת הסלמ הב אירוע, ועל כן היא אינה מקבלת את הביקורת בנושא זה, והיא תמשיך לפעול ביעילות המקסימלית ובמסגרת החו ק. עוד הוסיפה המשטרה כי בשל מצבים אלה היא מקדמת פיתוח במערכת שבאמצעותו יהיה לתפקידן חיווי בעת הזנת היעד באירוע במקרה שבו מדובר בהיתר חוזרלאותו יעד. בהתאםלחוק נתוני תקשורת, ההיתר המינהלי מוגבל עד24 שעות.לאחר מכן, ובהתאם לצורך, על המשטרה לפנות לבית המשפט בבקשה לצו. הוצאת כ- 630 ההיתרים המינהליים החוזרים בתוך 72 שעות ממועד הוצאת ההיתר הראשון מעלה חשש כי המשטרה עקפהאת הליך הוצאת הצו השיפוטי הנדרש בדין. על המשטרה להשתמש בהיתר המינהלי בהתאם לתנאי החוק ולא כאמצעי המייתר פנייהאל בית המשפט. החוק קובע כי ככל הניתן ההיתר המינהלי יינתן בכתב272 . עם זאת, מעצם מהותו של ההיתר המינהלי- הואניתןבמקריםדחופים,ולכןלאתמידיתאפשרלקציןהמוסמךלתתאתההיתר בכתב בזמןאמת,וייתכן שלנוכחהנסיבות והדחיפות ייאלץהקציןהמוסמךלתתאת ההיתר בעלפה.לאחרקבלתההיתרהמינהלישוטררשאילדרושמחברתתקשורתלהעבירלמשטרה נתוני תקשורת בהתאם לפרטיההיתר. בית המשפט העליון הכיר בחשיבות של תיעוד אירוע בזמן התרחשותו או בסמוך אליו273 . בנוהל של חטיבת הסייבר משנת 2008 בנושא קבלת נתוני תקשורת ה וסדרו ההנחיות בעניין מתן היתרים מ ינהליים על ידי קצינים מוסמכים. על פי הנוהל, הבקשה להיתר המינהלי וההיתרעצמו יכללו פרטיםהמפורטיםב טופסייעודיהמצורףלנוהל274 שימולאו ע לידיהגורם המבקש והקצין המוסמך בתוך 24 שעות ממתן ההיתר. כמו כן, הקצין המוסמך שנתן היתר מינהליידווחעלכךבכתבבתוך24 שעותבאמצעותטופס ייעודי לקציןבדרגתנצ"םשהוסמך לעניין זה. אם הקצין המוסמך אינו יכול לחתום בעצמו על הטופס, יש לפעול לפי ההוראות 272 חוק נתוניתקשורת, סעיף4 ב.)( 273 ע"פ 869/81 מוחמד שניר נ' מדינת ישראל פ"ד לח(,4 ,) 169 ( 1984 .) 274 טופסייעודיהמצורףלנוהל"היתרלקבלתנתוניתקשורתבמקריםדחופיםבלאצושלביתמשפט,ודיווחעלמתן ההיתרלק'משטרה שהוסמך לכך עלידיר'אח"ם (נצ"מ ומעלה) ." מבקר המדינה | דוחמיוחד 229 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המפורטותבנוהללגביתיעודבכתבשלכללהפעולותוההחלטותבנוגעלהיתרשניתן. בתרשים להלןתוצגשרשרתהאירועיםוהשלביםבתהליךהוצאתצוביתמשפטלקבלתנתוניתקשורת לעומת השלבים בתהליךהוצאתהיתר מינהלי לקבלת הנתונים. תרשים 22 : שלביהתהליך להוצאת צו ביתמשפט ו למימושולעומתשלביהתהליך למתן היתר מינהלי ולמימושו על פי חוק נתוניתקשורתונוהלי המשטרה בנושא, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשיםעולהכיבפועל,במסלולההיתרהמינהליכללהממשקיםשלהמשל"טמולהיחידה החוקרת ומול הקצין המוסמך מתבצעים בעל פה באמצעות הטלפון בלבד, לרבות אישור מבקר המדינה | דוחמיוחד 230 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הקצין המוסמך למתן ההיתר המינהלי. גם ממשקי היחידה החוקרת מול הקצין המוסמך מתבצעים באמצעותהטלפון. נמצא כי אף שבחוק נתוני תקשורת נקבע כי ההיתר המינהלי יינתן, "ככל הניתן בכתב," הרי שבפועל האישורים למתן היתר מינהלי ניתנים מראש על ידי הקצינים המוסמכים רק בעל פה, וכלל הבקשות וההיתרים מתועדים על ידי הקצינים המוסמכים רק בדיעבד באמצעות טופס ייעודי. דפוס תפקודי זה אינו מתיישב עם הוראות החוק, ואף לא עם העובדה שמדובר באישור מהותי ורגיש, המחייב הפעלת שיקול דעת מעין- שיפוטי. על הקצינים המוסמכים להקפיד על מתן ההיתר המינהלי מראש בכתב, ככל שהדבר ניתן בנסיבות המבצעיות. המשטרהמסרהבתשובתהכיהיארואהחשיבותרבהבתיעודכלפעולותיההמתבצעותבנוגע לאירועים הנפתחים במסגרת היתר מ ינהלי לנתוני תקשורת. לצורך כך היא פיתחה מערכת לניהול צווים המאפשרת תיעוד בזמן אמת של פרטי האירוע בעת קבלת אישור הקצין המוסמך באופן רחב יותר עוד מדרישות החוק. אירועי החירום שבהם נדרש הקצין המוסמך לקבל החלטות מתבצעים על פי רוב בתנאי לחץ או בשטח. על כן לעמדתה לא בכדי איפשר המחוקקמתןהיתרשלאבכתב,ולכןה יא מתנגדתלהמלצת משרדמבקרהמדינה להקפידעל מתןההיתר המ י נהלי מראש בכתב. אומנם תיעוד פרטי האירוע וקבלת אישור הקצין המוסמך נעשים בזמן אמת על ידי המשל"ט. עם זאת, הפרקטיקה של מתן אישור להיתר מינהלי בעל פה ולא בכתב, מקשה להתחקות אחר שיקול הדעת שהפעיל הקצין המוסמך בעת מתן ההיתר המינהלי. בהיעדר תיעוד בכתב של תהליך קבלת ההחלטות בנושא נבצר מהמשטרה גם לקבל מידע על היקף הבקשות שהיחידות מפנות לקצינים מוסמכים ועל מספר הסירובים של הקצינים המוסמכיםלבקשותיהן. המשטרהבתשובתהציינהכי החוקבנוס חוהקייםאינומחייבהתואל תעד את הסירוביםשל הקצינים המוסמ כים.עם זאת,היא תשקול את עמדתה בענייןזה. במסגרת הצעת ייעול שנשלחה למטה חטיבת הסייבר באוקטובר 2021 בנושא החלפת הליך האישורהידניהמתבצעכיוםבהליךממוחשבנכתב בנוגעלטופסהייעודי הממולאבדיעבדכי קציניםרביםשוכחיםלמלאאתהטופס,וישצורך למסורלהםתזכורותרבותבעניין; קצינים רביםממלאיםאתהטופסבאופןשגוי;ומצטברים טפסיםוקלסריםרבים. במענהשלחטיבת הסייבר מנובמבר 2021 על הצעת הייעול האמורה נאמר כי "מתוכנן פיתוח עתידי שיאפשר סגירת מעגל מתודולוגית וטכנולוגית של תהליך ההיתר ואישורו. בהתאם לפיתוח המתוכנן, הבקשה להיתר המנהלי תיפתח במערכת ממוחשבת ע ל ידי החוקר או תפקידן המשל"ט, ותישלח ישירות לשולחן העבודה של הקצין המוסמך וכן לאפליקציה מאובטחת... האישור יתועד במערכת ניהול ההיתריםויישלח במקביל לנצ"מ המחוזי המאשר." במועד סיום הביקורת לא החל הפיתוח הטכנולוגי שיאפשר ליחידה או למשל"ט להעביר את הבקשה בזמן אמת לקצין המוסמך בממשק דיגיטלי ויאפשר לקצין המוסמך לרשום במערכתממוחשבת אתהחלטתו,לרבותאתנימוקיולהחלטה. כדי להקל על הקצינים המוסמכים לאשר את ההיתר בכתב מוצע למשטרה לאמץ מתכונת פעולה דיגיטלית שבמסגרתה כלל השלבים בהליך מתן ההיתר המינהלי יתועדו בזמן אמת במערכת ממוחשבת ולא באמצעות טופס פיזי. באופן זה תיעוד הליכי אישור ההיתר המינהלי וכן העברתו לנצ"ם שראש אח"ם הסמיך לעניין זה יהיו מהירים יותר וסמוכים למועד מתן ההיתר כנדרש בחוק. ה משטר ה מסרה בתשובתה כי לאורך השנים ה יא ה שקיעה רבות באפיון בו פיתוח של המערכות הרלוונטיות, וכי חטיבת הסייבר מ קדמ ת ממשק מקוון שי אפשר לקצינים מבקר המדינה | דוחמיוחד 231 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המוסמכיםלמלא אתהטופסהייעודי בצורהנוחהואחידה, אך מהלךזההתעכבבשלמגבלות משאבי ם.עדלהשלמתהפיתוחשלהממשקהמקוון ,מקודםפתרוןבינייםשכוללייעולתהליך מילוי הטופס הייעודי כך שיהיה מובנה במערכת. ב. הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת (1) תוצאות בדיקת משרד מבקר המדינה עלפיהנוהלבנושאנתוניתקשורת(וכן הטופסהייעודי המצורףאליו),מתןהיתרמינהלי לשימוש בנתוני תקשורת מחייב דיווח (באמצעות טופס ייעודי) על שורה של עניינים ובהם: ציון התאריך והשעה של קבלת הדיווח על האירוע במשטרה וכן ציון התאריך והשעה של הגשת הבקשה ומתן ההיתר; תיאור נסיבות האירוע; ציון העילה למתן ההיתר; פירוט הדחיפות הדורשת היתר מינהלי; תיעוד היעדים וכן סוג הנתונים שלגביהםניתןההיתר;מילויפרטיהשוטרמבקשההיתר;ציוןהחלטתהקציןהמוסמך בדבר הוספת נתונים נדרשים על פי שיקול דעת הגורמים המוסמכים; מילוי מלוא הפרטים הנדרשים על ידי השוטר מבקש ההיתר כאשר הקצין המוסמך לא חותם על הטופס בעת מתן ההיתר; תיעוד הפרטים הנדרשים בנוגע לחתימת הקצין על ההיתר: התאריך והשעה של החתימהעל ההיתר וכן חתימה וחותמת שלהקצין. משרד מבקר המדינה ביצע בדיקה מדגמית של תקינות הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת באמצעות הטפסים הייעודיים לכך. נבדקו 275 טפסים שמולאועל ידי חמישה קצינים מוסמכים במחוז ירושלים בחודשים ינואר2022 עדמרץ2023 275 .בבקרהנבחנו17 נושאיםהנדרשיםלהיותמתועדיםומדווחיםכמתחייב עלפיהנוהל. בבדיקה מדגמית שביצע משרד מבקר המדינה לגבי הדיווח של קצינים מוסמכים במשטרה על 275 מקרים שבהם נעשה שימוש בנתוני תקשורת על סמך היתרים מינהליים(שניתנו ככלל בעל פה) - התגלוליקויים בכ- 99% מהדיווחיםשנמסרו (273 מתוך 275 דיווחים). ב- 38 טפסים היה חוסר של פרט אחד, ואילו בכל יתר הדיווחים ( 235 דיווחים)היהחוסרשלבין2ל- 11 פרטים.בניתוחשלהנושאיםהנדרשיםלהיות מתועדים ומדווחים בטופס נמצאו ליקויים יסודיים באופן הדיווח לגבי כל אחד מהנושאים האלה: • אי- ציוןיעד הבקשה ומספר הטלפוןהניידשלגביו ניתן ההיתר. • היעדרחתימה שלהשוטר המבקשאת ההיתר המינהלי או פרטים מזהיםלגביו. • היעדרחתימה או חותמת של הקציןהמוסמ ךעל ההיתר. • אי- ציון סוג נתוני התקשורתשלגביהםניתן ההיתר. • אי- ציון מועד קבלת האירוע במשטרה. • אי ציון מועד החתימה על ההיתר. • אי-ציון מטרת ההיתר. • היעדר הסבר ופירוט הדחיפותלמתן ההיתר. • זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה לשעת הבקשה הטלפונית,)( ל שעת מתן ההיתר (בעל פה) לו שעתחתימת הטופס בדיעבד. 275 נבדקוטפסים של קצינים מוסמכיםבמחוזירושלים ממרחבדוד, מרחב ציון ומרחב קדם. מבקר המדינה | דוחמיוחד 232 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים 21 :ריכוז ה ליקויים שעלו בבדיקתמשרד מבקר המדינהלגבי תקינות הדיווחיםשל קצינים מוסמכים במשטרה בדבר מתןהיתריםמינהלייםלשימוש בנתוני תקשורת עלפי מידע שנאסףבביקורת,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מהמשטרהנמסרבתגובהכיהיאתבחןאתהצורךבמילויכללהפרטיםעלידיהקצינים המוסמכים במסגרת הטופס הייעודי וכן את הדרכים לבצע פיקוח ובקרה הדוקים יותר לאופן מילויים. (2) בקרות על המשטרה תקינות הדיווחים היתרים למתן מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת עלפינוהליהמשטרה,הפיקוחוהבקרהעלמתןההיתרהמינהליכנדרשועלמילויפרטי ההיתר כנדרש בטופס הייעודי צריכים להתבצע על ידי שני גורמים: חטיבת הסייבר וקציני אח"ם מחוזיים. בשנת2021 ביצעורמ"דשליטהמבצעיתומפקדהמשל"טבחטיבתהסייברחמשבקרות בלבד בנושא, בהן נבחנו 126 דיווחים על שימוש בנתוני תקשורת בהתאם להיתרים מינהליים276 . במסגרת הבקרות נבדק אם יש התאמה בין מספר ההיתרים המינהליים שנתנוהקציניםהמוסמכיםוביןמספרהדיווחיםשניתנובאמצעות הטפסיםהייעודיים, וכןהתבצעמדגםאקראי של כמה מהטפסים הייעודיים לבחינת אופן מילויהפרטים. 276 בינואר 2021 בוצעו בקרות במטה מחוז המרכז ובמחוז הצפון - במחוז המרכז נבדקו 27 טפסים ייעודיים שנתנו חמישה קצינים מוסמכים, ובמחוז הצפון נבדקו 49 טפסים ייעודיים שנתנו עשרה קצינים מוסמכים; בפברואר 2021 בוצעה בקרה במחוז החוף - נבדקו 21 טפסים ייעודיים שנתנו שבעה קצינים מוסמכים; במרץ 2021 בוצעו בקרות במרחב אילת ובמטה לה"ב 433 - במרחב אילת נבדקו 14 טפסים ייעודיים שנתנה קצינה מוסמכת אחת; ובמטה לה"ב 433 נבדקו15 טפסיםייעודיים שנתנו שלושה קצינים מוסמכים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 233 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בשנים 2017 - 2021 נתנו קצינים מוסמכים במשטרה כ- 78,000 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. נמצא כי בשנים אלו המשטרה ביצעה בקרה מצומצמת מאוד על דיווחי הקצינים המוסמכים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת: בשנים2017 - 2020 ביצעה חטיבתהסייברשתיבקרותבלבדבנושאזה277 .נוסףעלכך קציני האח"ם המחוזיים אינם מבצעים בקרה על דיווחים אלה278 . בשנת 2021 נעשו חמש בקרות שבמסגרתן נבחנו 126 דיווחים על היתרים בלבד. בבקרות עלה כי בבחינת ההתאמה בין ההיתרים המינהליים שניתנו לבין הדיווחים שנמסרו באמצעות הטפסים הייעודיים לא נמצאו 48 מהדיווחים. ב- 83% מהדיווחים על ההיתרים שכן נמצאו לגביהם הטפסים (104 מתוך 126 עלו ליקויים יסודיים,) כמפורטלהלן: • אי-ציוןיעד הבקשה ומספר הטלפון הניידשלגביוהתבקשו נתוניהתקשורת. • היעדרחתימה של הקצין המוסמך על ההיתר. • אי-צי ון מועד החתימה על ההיתר. • אי-ציון מטרת ההיתר. • אי-ציון סיבת הדחיפותלמתן ההיתר. • אי-רישום עובדות בעניין האירועשלגביוניתן ההיתר. • זמניםבלתיסביריםבהיתר- ציוןשעהזההלשעתקבלתהאירועבמשטרה, לשעת מתן ההיתר(בעל פה) ו לשעת מילוי הטופס בדיעבד. בדיקתמשרדמבקרהמדינהבדברתקינותהדיווחשלקצינימשטרהמוסמכיםעלמתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת, כמתחייב מנוהלי המשטרה, העלתה ליקויים מהותיים. מדובר בשימוש בנתוני תקשורת מכוח היתר מינהלי שניתן בעל פה ושלא במסגרתהליךשיפוטי.התבררכימרביתהדיווחיםחסריםמידעבסיסיהנוגעלקבלת הנתוניםוהשימושבהם.תמונתמצבזומשקפתליקוייסודיבטיפולהמשטרהבנושא, שאף מונעת אפשרות של פיקוח ובקרה ראויים על היבטים מרכזיים בתהליך מתן ההיתרים המינהליים והדיווח עליהם, כפי שנקבעו בחוק נתוני תקשורת ובנוהלי המשטרה.ממצאים דומיםעלוגםבבקרהשביצעההמשטרהבנושאבשנת2021 לרבות ממצאיםבדברהיתריםמינהלייםשהאישורלהםניתןבעלפהושלגביהםכלללאנמצא דיווח כתוב באמצעות הטפסים הייעודייםלכך. ה משטר המסרהבתשובתהכיהיאמייחסתחשיבותרבהלתהליכיפיקוחובקרהבתחום הסיגינטסייברובדגשעלתחוםההיתריםהמי נהליים.מדוברבבקרותהכוללותתהליכי עבודה, מערכות טכנולוגיות ובקרות פיקודיות נקודתיות ב נוגע לשוטרים במשל"ט. כך למשל, בשנים 2017 - 2021 בוצעו236 בקרות במשל"ט במגוון נושאים שונים. 277 בדצמבר 2019 נערכה בקרת קציניםמוסמכים במחוז החוף;בדצמבר2020 נערכהבקרתטפסים ייעודיים במחוז ש"י. 278 בעקבותפניית צוותהביקורת לקבלבקרותעלהטפסיםהייעודייםשהוציאו בשנת2021 קציני האח"ם המחוזיים, ביולי 2023 ביצע קצין האח"ם של מחוז ה דרום בקרה על טפסים ייעודיים משנת 2021 . במסגרת הבקרה נבחן מדגם של טפסים ייעודיים של עשרת הקצינים המוסמכים במחוז ה דרום נכון לשנת 2021 . בסך הכלו נבחנו 98 טפסים ייעודיים. ממצאי הבקרה העלו כי כל הטפסים שנבדקו לא נחתמו כלל על ידי הקצינים המוסמכים אשר נתנו את ההיתרים. כמו כן, נמצאה אי- התאמה בין מספר ההיתרים שניתנו לבין מספרם בדיווחים בשטפסים הייעודיים, וכן נמצאו ליקויים נוספים המפורטים בבקרות המשטרה שנערכו בשנת 2021 . בסיכום הבקרה ציין קצין האח"ם של מחוז דרום כי נמצא שמספר הדיווחים של הקצינים המוסמכים לקצין אח"ם מחוזי בנושא ההיתרים שנתנו קטן בהרבה ממספרם לפי הדיווחים שבטפסים הייעודיים, וכי בשנת 2023 מונה רפרנט מחוזי לניהול בקרות מחוזיות. מבקר המדינה | דוחמיוחד 234 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 עם זאת, בהינתן שהקצינים המוסמכים מפעילים שיקול דעת מעין-שיפוטי, אין ב- 236 הבקרות שנערכו בשנים 2017 - 2021 על השוטרים והקצינים של המשל"ט כדי להוות תחליף לבקרה הנדרשת גם על דיווחי הקצינים המוסמכים בנוגע למתן היתר מינהלי על ידם. על ראש אח"ם ועל גורמי חטיבת הסייבר לוודא כי הקצינים המוסמכים ממלאים את דרישות החוק והנוהל בכל הנוגע לאופן מתן ההיתר המינהלי והדיווחעליו.מומלץלחטיבתהסייברלאמץהתנהלותטכנולוגיתשבהכלשלביהגשת הבקשה לקצין המוסמך ומתן ההיתר יתבצעו באופן ממוחשב כדי לייעל ולשפר את התיעודוהדיווחהנדרשיםבנהליה.עלחטיבתהסייברלהקפידעלביצועבקרהרציפה וקבועה בנושא דיווחי הקצינים המוסמכים על ההיתרים המינהליים ולוודא כי מספר ההיתרים המדווחים זהה למספר ההיתרים המינהליים הניתנים בכל שנה. על קציני האח"ם המחוזיים לבצע בקרות על דיווחי הקצינים המוסמכים המוע ברים אליהם לאישור, בהתאם לחובתם. ג. פערים בהכשרה ובהסמכה של קצינים למתן היתרים מינהליים חוק נתוני תקשורת נכנס לתוקף ביוני 2008 , וביולי 2008 קבע לראשונה מפכ"ל המשטרה 52 תפקידים שהקציניםהמכהנים בהם יוסמכו למתן היתרים מינהליים. ההסמכה אינה אישית ואינה ניתנת לאדם מסוים בציון שמו; היא מיועדת לנושאי תפקידים פיקודיים מסוימים279 שאליהם יכולות לפנות יחידות חוקרות כאשר נדרש לקבל בדחיפות נתוני תקשורת. זהותם של הקצינים המשרתים בתפקידי הפיקוד מתחלפת, אך ההיתר ניתן למישיישאבתפקידהפיקודיבמועדשבונדרשתהיחידהלקבלהיתרמינהלי.לפיכךההסמכה לתפקיד אינה מושפעת מתחלופת הנושאים בתפקיד280 . במכתב ההסמכה נכתב בפירוש כי ההסמכה מותנית בכך שהקצינים המוסמכים הם בדרגת סנ"ץ ומעלה, למעט מפקדי מוקדים אשר החוק קובע כי הם יכולים להיות בדרגת רפ"ק. במהלך השנים בוצעו עדכונים ושינויים בתפקידים שבהם הקצינים נדרשים למתן היתר מינהלי, ובהתאם לכך בוצעו שינויים במספר הקצינים שהסמיך לצורך זה מפכ"ל המשטרה. נכון לאפריל 2023 מספר הקצינים המוסמכים במשטרה היה 91 . מספר ההיתרים המינהליים שאישרוהקצינים המוסמכים בשנת2021 היה כ- 16,000 . נמצא כי הכשרתם של קצינים מוסמכים למתן היתר ימ נהלי מסתכמת במצגת281 שמעביר להם רמ"דמבצעים בחטיבת הסייבר או מפקדמרכז מבצעים. משרד מבקר המדינה השווה בין ההכשרה שניתנת במשטרה לקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת ובין ההכשרה שניתנת לבעלי תפקידים אחרים שעוסקים בתחום נתוני תקשורת.להלן יפורטו ממצאי ההשוואה: (1) לנוכח חשיבותם הרבה ורגישותם של חלק מנתוני התקשורת, חטיבת הסייבר קבעה כי נדרש מדרג אישורים נוסף, מקצועי ופיקודי, על ידי קצינים, לשם הגשת בקשה לצו שיפוטי היתר מינהלי,, או מימוש ם בנוגע לנתונים מסוימים. 279 למשל,במכתבההסמכההראשוןשלהמפכ"לניתנההסמכהלמישיישאביןהיתרבתפקידים אלה:ראשיימ"רים מרחביים, מפקדי משל"ט ארצי ומחוזיים, קציני אח" ם מרחביים ועוד, ובמכתב ההסמכה מפורטים התפקידים אך לא מצוינים בעלי התפקידים בשמותיהם. 280 כיוון שחילופי המפקדים הנושאים בתפקידי הקצינים המוסמכים על ידי המפכ"ל אינה גוררת הסמכה חדשה, וכיוון שהמשטרה מסתמכת על ההסמכה הכללית לבעל התפקיד, עם חילופי המפקדים נדרש עדכון של שמות הקצינים במערכת ניהול ה צווים,עלמנתשבכלרגענתוןהרשימהתהיהמעודכנתותשקףאת המפקדיםהנושאים בפועלבתפקידיהקציניםהמוסמכים.כמוכןנדרשעדכון הרשאותבמערכת ההרשאותהמחשוביתשלהמשטרה. 281 מדובר במצגת של 14 שקפים, אשר רק בארבעה מהם מובא תוכן מקצועי לגבי מתן היתר מ ינהלי על ידי קצין מוסמך. אין במצגת אזכוראו הפניה לנוהלחטיבת הסייבר הרלוונטי המגדיר אתהפרוצדורה למתן היתרמ ינהלי ואת השיקולים למתן היתר מ ינהלי. כמו כן, במצגת לא מוצגים הטופס הייעודי ואופן מילויו, זאת אף שדיווח הקצין המוסמךנדרש בחוק. מבקר המדינה | דוחמיוחד 235 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 החטיבה קבעה כי לשם מתן האישורים האמורים אותם קצינים - המאשרים הגשת בקשות לנתונים מסוימים - נדרשים לעבור תהליך של הדרכה והסמכה לתפקיד קצין "מורשה מקצועי". תהליך זה כולל קורס מקצועי של שבוע ימים, אשר לאחריו נדרשים הקציניםלעבורתקופתהתמקצעותוחניכהשלשישהחודשיםשבההםמתנסיםבעבודה המעשית מתוקף תפקידם, אך ללא סמכות לאשר בעצמם את הגשת הבקשות לצווים או היתרים מינהליים לקבלת נתונים מסוימים . בסיום ששת החודשים האמורים נדרשים הקצינים לעבור מבחן הסמכה, ורק לאחר מכן הם מקבלים הסמכה לאשר את הצווים הרלוונטיים לתפקידם לו דרגתם. קצינים המוסמכים לאשר הגשת בקשות לצווים לנתונים מסוימים נדרשיםלעבורהדרכהעלידיראשחולייתמחקריתקשורתשבחטיבת הסייבר, ורקלאחריההם מוסמכיםעל ידי ראשהחוליה. (2) גם כאשר מדובר באישור קבלת נתוני תקשורת מסוימים במסגרת הי תר מינהלי282 , החטיבהקבעהכיקציניהצס"םיוכלולאשראתקבלתהנתונים המסוימיםאםהם יעברו הסמכהרשמי תבחול י יתמחת"קארציבמדורהכוונהמקצועית .ההרשאהלמימושנתוני תקשורת מסוימים תינתן לקציני הצס"ם בתוך חצי שנה מיום כניסתםלתפקיד. בביקורת עלה חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים - הם אינם נדרשים להשתתף בקורס ייעודי או לעבור חניכה. החסר המשמעותי בהכשרת הקצינים המוסמכים בולט במיוחד לנוכח העובדה שקצינים אחרים, שנדרשים במסגרת תפקידם לעסוק באישורים הנוגעים לנתוני תקשורת, מחויבים בהכשרה מקצועית הכוללת השתתפות בקורס אובהדרכה ותקופתחניכה לפני הסמכתם הרשמיתלעסוק בנושא. הדבר אינו הולם את מורכבות התפקיד של אישור היתרים מינהליים - פעולה המחליפה למעשה את שיקול הדעת השיפוטי שאמור לאזן בין הצורך המבצעי לבין הימנעות מפגיעה בפרטיות של האזרחים. המשטר ה מסרה בתשובתה כי הקצ ינים המוסמכים הם קציני אח"ם מנוסים וותיקים אשר ביצעו תפקידי ליבה במערך האח"ם קודם הגעתם לדרגת סנ" ץ ואף עברו קורסים והכשרות רבים. כמוכן, מפקדיהמשל"טהם קציניאג"םמהתחום,אשר מובהרים להם באופן ספציפי גבולות אחריותם והתבחינים לאישור היתר ימ נהלי. עוד מסרה המשטרה כי חטיבת הסייבר פיתחה תהליך הסמכה ייחודי עבור הקצינים המוסמכים, שבו כל קצין מוסמך מוזמן למטה החטיבה באופן אישי ומוקדש לו זמן ייחודי לצורך הכשרה הנמשכת שעות מספר. במסגרת ההכשרה מוסבר לקצינים המוסמכים על חוק נתוני תקשורת, על מאפייני האירועים בהיתר המי נהלי, עלאופןהעבודהמול המשל"ט,על סמכו יותיה םוחובות יהםבהתאםל חוק,לנהלים ול יכולותהחטיבה. המצגת מהווה כלי עזר בלבד להסמכה. על חטיבת הסייבר לוודא שכל הקצינים המוסמכים עוברים את ההכשרה שנקבעה עם כניסתם לתפקיד. כמו כן מומלץ כי חטיבת הסייבר תשקול להרחיב במידה ניכרת את ההכשרה והחניכה של הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים באופן שיהלום את היקף הסמכות ואת מידת האחריות המוקנותלהם מכוחהחוק. ד. אפקטיביות השימוש בהיתרים המינהליים בהתאם למושכלת יסוד ולעיקרון בסיסי של המינהל הציבורי עקרון חוקיות המינהל,)( רשות מינהלית רשאית לבצע רק פעולות שהיא הוסמכה לבצע מתוקף החוק. עם השנים התגבשה בפסיקהובספרותהמשפטיתהעמדהכימדוברבתנאיסףבלבד,וכיגםאםהרשותהמינהלית 282 כלומר, איסוף נתוני התקשורת מחברות התקשורתותחקור של הנתונים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 236 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 קיבלההסמכהחוקיתלהפעלתסמכותעליהלהפעילסמכותזובאופן מידתי,ראויוהוגןותוך יצירת איזון נאות בין הפגיעה בזכות ובין הצורך הציבורי283 . בחינתהצדקתושלמתןהיתרמינהלילשםקבלתנתוניתקשורתצריכהלהתבצעמבעודמועד, עוד לפני מתן ההיתר, ובמסגרתה צריך הקצין המוסמך לשקול היטב אם אכן מתקיימות הנסיבות המצדיקות מתן היתר מינהלי ולא ניתן להמתין לקבלת צו שיפוטי. בין היתר יש לבדוקאםקייםפערזמניםמשמעותיביןמועדהתרחשותהאירועוביןמועדקבלתהדיווחעל האירוע במשטרה, או בין מועד קבלת הדיווח על האירוע במשטרה ובין מועד הבקשה לקבלת היתר מינהלי, פער שעשוי לעיתים להצביע על היעדר הצדקה למתן היתר מינהלי. כמו כן, במסגרת בחינת ההצדקה לפני מתן ההיתר המינהלי על הקצין המוסמך לשקול את היקף הפגיעה הצפוי בפרטיות בעקבות מתן ההיתרוקבלתנתוניהתקשורת. יעילותו של ההיתר המי נהלי יכולה להיבחן רק בדיעבד, לאחר בחינת תרומתם של נתוני התקשורתלפענוחהתיקבמקרההמס ויםשבוניתןההיתר284.עםזאת,בחינתהיעילות צריכה להביא בחשבון פרמטרים רבים נוספים, ובכלל זה המידע שהיה לפני הקצין המוסמך בעת קבלתההחלטה.כמוכן,מידתהיעילותכשלעצמהאינהנקבעתבאופןבינרי,המאפשרלהכריע באופן מוחלט בין שני ערכים אפשריים בלבד, אלא לפי רצף ערכים בטווח שבין יעיל ללא יעיל285 . המשטרה עצמה בוחנת את יעילות קבלת נתוני התקשורת באמצעות ההיתרים המינהליים, ולשם כך היא קבעה מדד של "פענוח סיגינטי"286 . בעת סגירת אירוע המשל"ט מציין במערכת לניהול צוויםלגבי כל היתר מינהלי כיצדהאירועהסתיים:האירועהסתיים בפענוח סיגינטי; האירוע הסתיים בפענוח על ידי היחידה החוקרת287 "המשך עבודה בצווים"; - האירוע לא פוענח ואם היחידה מעוניינת להמשיך בקבלת נתוני תקשורת עליה לפנות לבית המשפט לשם קבלתצונתוניתקשורת.להלןנתוניהמשל"טלגבייעילותההיתריםהמינהלייםשניתנובשנת 2021 . 283 ראוגם:יצחקזמיר, הסמכותהמנהלית עמ',73 - 82 , 169 - 171 , 230 - 232 יצחקזמיר,; שיקולהצדקבהחלטות מנהליות משפט וממשל ז' (תשס"ה), עמ', 623 - 667 ; בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל פ"דמז(,5 ) 404 ( 1993 ;)עע"מ2398/08 מדינתישראל-משרדהמשפטיםנ'א ליצורסגל,פ"דסד (3 ) 666 (, 2011);דפנהברק- ארז, משפטמינהלי,( 2010 ),"שעררביעי- שיקולהדעתהמינהלי,מידתיות",עמ'722 - 792 . 284 באופן דומה עשה צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר הבחנה בעניין בחינת ההצדקה של האזנות סתר לבין בחינת היעילות שלהן. על אף ההבדלים בין האזנות סתרלבין נתוני תקשורת,בעניין זהיש דמיון. ראו: דוח לבנת משיח (אפריל 2005 ). 285 יש כמה טעמים לכך: לעיתים נתוני התקשורת מספקים ראשית ראיה או מספקים מידע מודיעיני המאפשרים המשך ביצוע חקירה; לעיתים נתוני התקשורת מאפשרים הפעלת אמצעי חקירה אחרים - כגון האזנות סתר או חיפוש - ואמצעים אלו הם שהובילו בסופו של דבר לפענוח הפרשייה; לעיתים נתוני התקשורת אינם מביאים לפענוחהפרשייהאךמאפשריםלאמתאולשלולאליבישלחשוד;ולעיתיםגםאםהנימוקלמתןההיתרהמ ינהלי כיוון למטרהמסוימת בהתאם לחוק ייתכן שנתוני התקשורתישיגו ראיות ביחס למטרה אחרת. 286 חטיבת הסייבר מגדירה פענוח סיגינטי כתהליך שבו נתוני התקשורת שהתקבלו הובילו לפענוח האירוע ולסיומו, למשל כתהליך שבו נתוני התקשורת הובילו את השוטרים למציאת נעדר ולהצלת חייו, או כתהליך שבו נתוני התקשורת הובילו את השוטרים לחשודובכך אפשרו למנוע עבירה מסוג פשע או לגלות את מבצעה. 287 חטיבת הסייבר מגדירה פענוח על ידי היחידה כאירוע שבו היחידה שביקשה את קבלת נתוני התקשורת הצליחה לפענחאת המקרה ב תקופתתחולתו של הה יתר ה מינהלי,אך הפענוח בוצע ללאתלות בנתוני התקשורת. מבקר המדינה | דוחמיוחד 237 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים 22 : נתונים עליעילות ההיתרים המינהליים ב התאםלעילות נתינתם, 2021 עלפי נתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהתרשימים עולה כי שיעור ההיתרים המינהליים שניתנו בעילה של מניעת פשע והסתיימו בפענוח סיגינטי הוא 23% , ו שיעור ההיתרים המינהליים שניתנו בעילה של הצלת חיים והסתיימו בפענוח סיגינטי הוא63% . בסגירת היתר מינהלי המשל"ט מגדיר כל אירוע שלא פוענח כאירוע שבו היה "המשך עבודה בצווים". בפועל סיווג זה אינו מתבסס על אינדיקציה מהיחידה שהיא אכן המשיכה לתחקר אתנתוני התקשורת לאחר קבלת צו בית משפט. מהמשטרה נמסר כי מחלקי השטח הפרוסים במחוזות מחויבים לעבור על כל ההיתרים המינהליים שנפתחו במהלך היממה החולפת ולבצע המשך טיפול לכל האירועים שנסגרו ולא אותר בהם מושא ההיתר. כךמתקיימת רציפותהטיפול הסיגינטי עדלסיוםהאירוע. חטיבת הסייבר אינה מתחקרת את האירועים שלא פוענחו אשר ניתן בעניינם היתר ימ נהלי שנמצא בדיעבד כלא יעיל. יש בכך כדי לפגוע ב יכולת ם של היחידות והקצינים המוסמכים להפיקלקחיםולהסיקמסקנותבענייןיעילותםשלהיתרי םמינהליים, ובכךניטלמהםכלי שעשוילייעלאת השימוש בהיתרי םאלה. מומלץ לחטיבת הסייבר לאסוף מהיחידות מידע על שימוש בצו בית משפט במקרים שבהם ההיתר המינהלי נסגר לאחר שהאירוע לא פוענח בתוך 24 שעות, כדי שתוכל לתחקר את אותם האירועים שבהם ניתן היתר מינהלי שנמצא בדיעבד כלא יעיל. השילוב של בחינת היעילותוהתחקוריאפשרלמשטרהלהנחותאת היחידותהשונותבנושאולייעלאתהבקרה עליהן ובכךלצמצםאת היקףהשימוש בהיתרים מינהליים. ✰ השימוש ב היתרים מינהליים מחייב ניהול קפדני והפעלת שיקול דעת בכובד ראש משום שהיתרים אלו ניתנים על ידי קצינים מוסמכים של המשטרה ומייתרים את הצורך בהוצאת צו שיפוטיואתבחינתנחיצותקבלתנתוניהתקשורתעלידיביתהמשפט.מסקירתתהליכיהעבודה של הקצינים המוסמכים בבואם לתת היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת עלו ליקויים בדפוס פעולתם, ואלו העיקרייםשבהם: מבקר המדינה | דוחמיוחד 238 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 א. מתן היתרים מינהליים חוזרים לקבלת נתוני תקשורת ב נוגע לאותו היעד בתוך 72 שעות ממועד קרות האירוע,חלף פנייהלביתהמשפט להוצאת צו שיפוטי. ב. מתן אישוריםלקבלת נתוני תקשורת בעל פה באופן קבוע. ג. אי- מילוי פרטים הכרחיים בטופסי הדיווח של קציני משטרה מוסמכים לקבלת היתרים מינהליים,לרבותרישוםזמניםבלתיסבירים בהיתר- ציוןשעהזהה למוע ד קבלת האירוע במשטרה, מועד מתן ההיתר(בעל פה) ומועד מילוי הטופס בדיעבד. ד. קיום בקרות ספורות על הדיווחים של הקצינים המוסמכים לגבי עשרות אלפי ההיתרים המינהליים שניתנו על ידם בכל שנה. ה. חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים המוסמכים לקבל החלטות על הוצאת ההיתרים המינהליים בתחום מורכב זה. דפוסיעבודה אלה דורשיםהקפדהמשמעותיתעלתיעודתקיןשלהשיקוליםשמביאיםבחשבון הקצינים המוסמכים ובקרה משמעותית על כך. על המשטרה לפעול ל וכימן מלא של תהליכי הוצאת ההיתרים המ ינהליים כך שגם דיווחי הקצינים המוסמכים יתועדו בזמן אמת בצורה דיגיטלית. הדבר יתרוםלשקיפות תהליך קבלת ההחלטות של הקצין המוסמך שבאחריותולאזן בין הצורך במענה מבצעי מיידי לקבלת נתוני תקשורת ובין השאיפה להימנע מפגיעה בזכות הפרט. מבקר המדינה | דוחמיוחד 239 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 4. הפיקוח והבקרהשל המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנותסתר 4.1 מבוא החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לשימוש בנתוני תקשורת288 ולביצוע האזנות סתר289 נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. נוסף על כך, אח"ם וחטיבת הסייבר קבעו בכמה נהלים והנחיות את החובה לבצע פעולות פיקוח ובקרה בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר, והחטיבה אף ייחדה הנחיית עבודה חטיבתית לנושא זה. בהתאם לנוהלי החטיבה, את פעולות הפיקוח והבקרה נדרשים לבצע הן גורמים מקצועיים מנחים בחטיבה והן גורמים פיקודיים.כמוכןנעשותבקרותבתחומינתוניתקשורתוהאזנותסתרעלידיגורםביקורתחיצוני לחטיבה - מדור הביקורת במשטרה290 . כך הגדירה חטיבת הסייבר את חשיבות פעולות הפיקוח והבקרה: "הפיקוח והבקרה הם חלק מן הכלים העומדים לרשות מפקדים וקציני מטה, המשמשים מנחים מקצועיים לשוטרים במערך הפרוס, כדי לוודא שהשוטרים מתפקדים באופן מקצועי, וכי הפקודות, התקנות, ההנחיות וההוראותאכןמקוימותכרוחןוכ לשונן".נוסףעלכךהפיקוחוהבקרההםכליםהעומדיםלרשות המפקד לבחינת עמידת היחידה ואנשיה ביעדים שהוצבו להם ומאפשרים את בחינת היעילות והאפקטיביות של היחידה291 . 4.2 ביצוע בקרותבתחומינתוני תקשורתוהאזנותסתר א. ביצוע בקרות על ידי מטהחטיבת הסייבר הנחיית העבודה של חטיבת הסייבר בנושא פיקוח ובקרה מגדירה את הבקרות שהחטיבה נדרשת לבצע בתחומים השונים שבהם היא פועלת, הן במטה החטיבה292 , הן ביחידות השטח הכפופותלמטה החטיבה במערךהפרוסוהן ביחידותהשטח במשטר ה הכפופות לה מקצועית. נוסף על כך, ההנחיה מגדירה את הגורמים המקצועיים והפיקודיים שעליהם מוטלת החובה לביצוע הבקרות בהתאם לתדירות שנקבעה293 . 288 סעיף 4 (ה) לחוק נתוני תקשורת קובע כי ראש אח"ם יגיש דוח ליועמ"ש לממשלה בכל רבעון על השימוש שעשתה המשטרה בהיתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. החוק אינו מפרט אילו פרטים נדרשים להיכלל בדוח הרבעוני; תקנה 4 לתקנות מאגרי נתוני תקשורת קובעת כי מנהל המאגר יבצע פעולות פיקוח ובקרה מזמן לזמן ולפחותאחתלשלושהחודשים.תקנה5 קובעתהנחיותלענייןכלי בקרהמקווניםלמערכותהמחשבשבהןיוחזקו המאגרים. 289 סעיף 6 (ו) לחוק האזנת סתר קובע כי המפכ"ל יגיש דוח חודשי ליועמ"ש לממשלה על האזנות סתר שעשתה המשטרה לפי היתר מבית המשפט; סעיף 6(ז) לחוק האזנת סתר קובע כי השר הממונה על המשטרה יגיש דוח שנתי לכנסת בנוגע להאזנות הסתר שביצעההמשטרה. 290 מדור הביקורת במשטרה מבצע בקרות תהליכיות וכן בקרות פתע ביחידות המשטרה השונות. בבקרות אלו מצטרפים נציגי האגפים המקצועיים במשטרה לאנשי מדור הביקורת לשם עריכת ביקורת מקצועית רוחבית ביחידה המבוקרת. בשנים 2017 - 2021 ביצע מדור הביקורת ארבע ביקורות תהליכיות (במחוזות ש"י ודרום וביחידת לה"ב 433 ) וארבע ביקורות פתע (בתחנות כפר קאסם, בני ברק, נתניה וחדרה). בביקורות אלו נעשתה בקרה גם על תחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר. עם זאת, אין מדובר בבקרה נושאית המבוצעת על ידי גורם מקצועי אופיקודי, ולפיכך ההיקף והעומק של הבקרות שנעשובתחומיםאלו היו מצומצמים ביותר. הגדרת יעילות ואפקטיביות וההבחנה ביניהן הובאו על ידי רח"ט סייבר בדיון מיום 8.12.19 : יעילות מתמקדת 291 בתהליךהעבודה;השגתהתוצאותהטובותביותרתוךניצולמרבישלהאמצעים; תכונההכוללתמהירותואיכות. אפקטיביות מתמקדתבתוצרשהתקבלבסיוםתהליךהעבודהובוחנתאםהתוצאהשהתקבלהמשיגהאתהמטרה הרצויה. 292 מטה החטיבה - מטה חטיבת הסייבר כולל גורמים מנחים מקצועית בתח ום האזנות הסתר ונתוני התקשורת וכן יחידות מבצעיות ש פעילות בתחומיםאלה. 293 בהתאם להנחיית העבודה - מדור הכוונה מקצועית יערוך בקרות מקצועיות בכלל מחלקי הסיגינט סייבר; מדור הפקהיערוךביקורותבתחוםעבודתהמחת"ק;מדורשליטהמבצעיתיערוךבקרותעלמשל"טהחטיבהועל יחידת המוקדהטכנו-סיגינטיבחטיבה; וכןייערכוב קרות בנושא אבטחת מידעבמטההחטיבהובמערךהפרוס.נוסף על מבקר המדינה | דוחמיוחד 240 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 (1) בהתאם להנחיית העבודה, מדור הכוונה מקצועית בחטיבת הסייבר עורך תוכנית בקרות שנתיתהכוללתבקרותיזומותביחידותהמערךהפרוסבדיסציפלינותהשונות294 .בהתאם לתוכנית הבקרות השנתית מדור הכוונה מקצועית ביצע 259 בקרות בשנים 2019 - 2021 ביחידות המערך הפרוס וביחידות המבצעיות של חטיבת הסייבר. נוסף על כך, מפקדי יחידות השטח שבהן מבוצעות הפקת נתוני תקשורת והאזנות סתר ביצעו בקרות מקצועיות על פעילות היחידות. להלן בלוח פילוח הבקרות שביצע המדור בשנים 2019 - 2021 . לוח 21 : פילוחתחומיהבקרותשביצע מדור הכוונה מקצועית,2019 - 2021 הגורם שלגביובוצעה נתוניתקשורת האזנותסתרותקשורת אחר סייבר,( בינה הבקרה ביןמחשבים רשתית) המערךהפרוס 104 79 73 היחידותהמבצעיות 2 0 1 בחטיבה עלפינתוני המשטרה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהלוח עולה כי רובן המוחלט של הבקרות (256 בקרות מתוך 259 ) שביצע מדור הכוונה מקצועית ב שנים2019 - 2021 התבצעו ביחידותהמערך הפרוס. (2) נוסף על היחידות במערך הפרוס, במסגרת מטה חטיבת הסייבר פועלות כמה יחידות מבצעיות בתחומי הפקת נתוני תקשורת, האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים. מחלקת מענה מבצעי, שבמסגרתה פועלות היחידות המבצעיות בחטיבה, משמשת גורם מנחה מקצועי ליחידות החטיבה המבצעיות. אולם, הנחיית העבודה של חטיבת הסייבר אינה דורשתביצועפיקוחובקרהבחלקמיחידותהחטיבה,וממילאאינהמגדירהגורםהאחראי לביצוע פיקוח ובקרה ביחידות אלה. בשנת 2021 לא בוצעו כלל בקרות של מחלקת מענה מבצעי על מדורי המחלקה. מדור שליטהמבצעית,הכפוףלמחלקתמענהמבצעי,ביצע29 בקרותבמרכזהשליטה(משל"ט) ושלוש בקרות במוקד הטכנו- סיגינטי. יצוין כי עד לשנת 2018 נעשתה בקרה חודשית במוקד הטכנו- סיגינטי לבחינת מדגם של עמדות ההאזנה שהועלו לראשונה באותו החודש295 . כמו כן מדור הכוונה מקצועית ביצע בשנים 2019 - 2021 שלוש בקרות מקצועיותעליחידות מבצעיות של החטיבה (ראו בלוח לעיל.) במטה חטיבת הסייבר פועלות יחידות מבצעיות שעוסקות בתחומי נ תוני תקשורת, האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים, זאת לצד הפעילות בתחומים אלה המתקיימת במערך הפרוס תחנות משטרה,( ימ "רים296 , להב 433 297 ויחידות מבצעיות מרחביות298 .) היחידות המבצעיות עוסקות בתחום הרגיש ביותר הנוגע לביצוע האזנות סתר ו לשימוש בנתוני תקשורת. נמצא כי מטה חטיבת הסייבר כמעט שלא ביצע בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר בתחומים האמורים (למעט שלוש בקרות.) בפועל, כמעט כל הבקרות ש ל המשטרה בתחום זה נעשו ב נוגע לפעילות המתקיימת במערך הפרוס. כמו כן נמצא כי הנחיית החטיבה בנושא פיקוח ובקרה א ינה כוללת הוראה המחייבת ביצוע פיקוח כך , ההנחיה קובעת כי גורמים מקצועיים ופיקודיים של יחידות השטח והמערך הפרוס בתחומי הסיגינט- סייבר יערכו גם הםבקרותביחידות שלהם. 294 נתוני תקשורת ומחקריתקשורת, האזנות סתר, יחידות השטח הפרוסות, תקשורת ביןמחשבים. 295 נבחנההתאמה בין צו בית המשפט שניתן לבין הפרטים בטופס ייעודי,וקיום אישורים נדרשים בצובית המשפט. 296 ימ "ר - היחידה המרכזיתבכלמחוזמשטרתי לטיפולבפשיעה חמורה. 297 להב 433 - היחידה הארצית לטיפול בפשיעה חמורה. 298 יחידות מבצעיות בתחומי השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר הפרוסות במחוזות ובמרחבים ונותנות מענה מקצועיבתחומיםאלו לפעילות החקירותוהמודיעין של יחידותהמשטרה במרחבובמחוז. מבקר המדינה | דוחמיוחד 241 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ובקרה על היחידות המבצעיות בחטיבה, למעט הוראה המתייחסת לבקרה על המשל"ט והמוקד הטכנו-סיגינטי. ה משטר ה מסרה בתשובתה כי מדור הכוונה מקצועית מבצע בקרות למערך הפרוס ולא ליחידות המבצעיות של החטיבה בשל אילוצי כוח אדם. נוסף על כך, הוחלט ע ל ידי פיקוד החטיבהכיבכלהנוגעליחידותהמבצעיות המיוחדותבחטיבה,הבקרותיבוצעועלידימפקדי היחידות. עוד מסרה המשטרה כי היא מייחסת חשיבות רבה לתהליכי פיקוח ובקרה בתחום הסיגינט סייבר, וצלורך כך מוסדו לאורך השנים תהליכי פיקוח ובקרה הדוקים. מדובר בבקרות הכוללות בחינת תהליכי עבודה, מערכות טכנולוגיות ובקרות פיקודיות נקודתיות. המשטרה הוסיפה כי בין בשנים 2017 - 2021 בוצעו 236 בקרות במשל"ט במגוון נושאים שונים. על חטיבת הסייבר לתקן את הנחיותיה כך שיכללו חובת פיקוח ובקרה גם על היחידות המבצעיות הפועלות בחטיבה ולבצע בקרות סדירות גם ביחידותאלה. מהמשטרהנמסרכיבמהלךשנת2023 אישרראשאח" םתפיסתהפעלהשלענףמסוים.כחלק מהצורך בתהליכי פיקוח ובקרה מוגברים הוחלט על הסטת כמה משרות למדור הכוונה מקצועית. מהלך זה מאפשר מוטת שליטה רחבה בין היתר בהיבטי פיקוח ובקרה על המערך הפרוסוביחידותהמבצעיותשלהחטיבה.לאחראיוש המשרות יתחילהמטהביישוםהמתווה החדש. כמו כן, בהתאם להמלצות דוח צוות מררי, חטיבת הסייבר גיבשה תפיסת הפעלה המסדירה את נושא הבקרה המקצועית והפיקודית על מפעילי המערכות הטכנולוגיות ביחידותהמבצעיותשלהחטיבה:לכלאחתמהמערכותהללויש הנחיה שבמסגרתהמפורטות פעולות הבקרה הנדרשות, הגורם האחראי לביצוען והנושאים המבוקרים. תפיסת הפעלה זו מיושמת משנת 2024 . ב. ה מעקב אחר תיקון ה ליקויים שעלו בבקרות בהנחיית העבודה בנושא פיקוח ובקרה הוגדרה "ביקורת מעקב" כסוג נפרד של בקרה מהותית, ונקבע שהגורמים הממונים מקצועית יבצעו בקרות מעקב אחר תיקון ליקויים שהתגלובבקרותקודמות.כמוכןנקבעשמעקבאחרתיקוןהליקוייםשהתגלובבקרותיתבצע לאחר כחודשיים מקבלת מענה היחידההמבוקרת. בינואר 2018 , בישיבה בנושא בקרות באח"ם, עלה כי לא נעשה מעקב אחר תיקון הליקויים שהתגלו בבקרות, ובסיכום הישיבה הדגיש סגן ראש אח"ם את החשיבות הגבוהה של מעקב אחרתיקוןליקוייםאלו.גםבסיכוםבקרתראשהחטיבהלשנת2020 נקבעבמסגרתהפערים והנושאים לשיפור כי יש לוודא ביצוע של הפקת לקחים וטיפול בליקויים שהתגלו בבקרות המקצועיות והפיקודיות. יצוין כי מדובר במעקב אחר ליקויים מהותיים הנוגעים לאיסוף מידע ונתונים סיגינטיים בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר, ובהם בין היתר ליקויים הנוגעים לתהליך הגשת הבקשות לצווי בית משפט ולפירוט הנימוקים והמידע העומדים בבסיס הבקשות, כגון אי- הזנת היתרי האזנות סתר קודמים; הוצאת צווי האזנת סתר שלא לצורך אשר אינם ממומשים;היעדרתיעודלפעולותתחקורשלנתוניתקשורת;ואי- ביעורחומריהאזנותסתר כמחויב בחוק. במאות בקרות שנעשו במהלך השנים על פעילות המשטרה בתחום שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר עלו ליקויים רבים, חלקם מהותיים, הנוגעים בשלבי העבודה השונים לאיסוף מידע, להפקתו ולתיעודו. שלא בהתאם לנהלים, חטיבת הסייבר לא קיימה במשך השניםבקרותמעקבכדילוודאכיהליקוייםוהממצאיםשהתגלובבקרותאכןתוקנו.נמצא כי במקרה יחיד, בשנת 2021 , שבו עשתה חטיבת הסייבר בקרה לבחינת תיקון הליקויים מבקר המדינה | דוחמיוחד 242 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שעלו בבקרה קודמת בתחום האזנות סתר299 , למעט ליקוי אחד, כל הליקויים שהתגלו בבקרה הקודמתלא תוקנו (בשישה מתוךשבעה תחומיםלא תוקנוהליקויים.) בתשובתהמשטרהנמסרכי עלפיה פקודותו ה נהלי ם שלהמשטרהישלבצעבקרהאחתלשנה בכל יחידה. לעיתים ביצע מטה חטיבת הסייבר ביחידות כמה בקרות בשנה בנוגע לאותן סוגיות.לעמדתהמשטרה, עצם הביצועשל בקרותחוזרו תונשנותמהוו ה הלכהלמעשהמעקב לתיקון הליקויים שעלו בפעם הקודמת. זאת ועוד, במסגרת הבקרות מועברים ליחידות כלל הליקויים שנמצאו כדי שהן יטפלו בהם ויתקנו אותם, ואחריות זו מוטלת על מפקד היחידה המבוקר ת. נוסף על כך, במסגרת גיבוש ת וכנית הבקרות השנתית מובאים בחשבון ה תובנות והליקויים שעלו בבקרותהקודמות ב נוגעל יחידותהמבוקרות. אין חולק על חשיבות כלל הפעולות שמבצעת המשטרה לצורך הטיפול בליקויים שעולים בבקרות הפנימיות. עם זאת, תהליך של פיקוח ובקרה שאין בו מעקב אחר תיקון הליקויים - שהוגדר בהנחיית המשטרה כבדיקה נפרדת, הוא תהליך חסר. על חטיבת הסייבר לבצע בקרותמעקבבאופןקבועושוטף,כנדרשבנהלים,לבחינתתיקוןהליקוייםשהתגלובבקרות הקודמות עלידי יחידות השטח. ג. בחינתעומקשל בקרות עלה שימושבנתוניתקשורתועל ביצוע האזנותסתרותיעודן במסגרת הביקורת נבחנ ו לעומק שתי בקרות: בקרה אחת שנעשתה בתחום נתוני תקשורת במערך הפרוס, ובקרה נוספת שנעשתה בתחום האזנות סתר ביחידה מבצעית של חטיבת הסייבר. להלןהפרטים. (1) הבקרה על מימוש נתוני תקשורת על ידי יחידות השטח חטיבתהסייברהחליטהלבזראתהמימוש300 שלחלקמההיתריםהמינהליים301 להפקת נתוני תקשורת ליחידות השטח.כחלק מתהליך הביזור קבעה החטיבה כי תיעשה בקרה שבועית על ההיתרים המינהליים שמומשו ביחידות השטח לאחר כניסת ההנחיה לתוקפה. כן נקבעו בקרות נוספות שיעשו בעלי תפקידים בחטיבה בנושא. בחודשים דצמבר 2020 עד אוגוסט 2021 ביצעה חטיבת ה סייבר כ- 30 בקרות302 , ובהן נבחנו 359 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת שבהם יחידות השטח קיבלו את הנתונים ותחקרו אותם. במסגרת הבקרות נבחנו הנושאים האלה: התאמה של הבקשה להיתר המינהלי ו לצורך המבצעי303 ; שימוש מידתי בהיקף נתוני התקשורת שהתבקשו304;ו תיעוד של כלל הפעולות שבוצעו במסגרת הקבל ה והתחקור של הנתונים כנדרש ביומן המסמכים. בשני הנושאים הראשונים שבחנה החטיבה - התאמה לצורך 299 הבקרהשנעשתהבשנת2020 בחנהאתתחוםהאזנותהסתרבאחתמיחידותהשטח,והיאהעלתהליקוייםחוזרים בכל הצווים שנבדקו. ואלה הנושאים שנבדקו: אופן כתיבת הנימוקים בבקשות לצו בית משפט; פירוט ששת השיקוליםהנדרשיםלהיבחן;רישום מספרתיק ביתמשפטוחותמתשופטעלצוהאזנתהסתר;סריקתהנספחים והאסמכתאות שהוצגו לשופט; דוח הכולל את הגורמים שלהם הועברו מידעים מתוך תיק האזנת הסתר; אופן הסיווג והמיון של השיחות שהוקלטו; ואופן זיהוי הדוברים. בכל הצווים שנבדקו נמצאו ליקויים בכל אחד מהנושאים שנבחנו בבקרה. הליקויהיחיד שתוקן הוא אופןזיהוי הדוברים. 300 מימוש היתר מינהלי משמעו הטיפול בקבלת נתוני התקשורת ותחקור הנתונים המתקבלים לשם קבלת תובנה מודיעינית,חקירתיתאומבצעית.המימושמבוזרכאשרמדוברבעילותשלמניעתפשעאוגילוימבצעפשע.מימוש היתריםבמקרים של הצלת חיים נעשהבאופןבלעדיבמשל"ט. 301 כפישהורחבבפרקבנושאשימושהמשטרהבנתוניתקשורת,היתרמינהליהואהיתרלקבלתנתוניתקשורתהניתן עלידיקציןמוסמךכאשראיןשהותמספיקהלצורךפנייהלביתהמשפטלקבלתצושיפוטילקבלתנתוניתקשורת. ההיתריכול להינתן לצורך אחת העילות האלה: הצלת חיי אדם, מניעתביצועאו גילוימבצע עבירה מסוג פשע. 302 מרבית הבקרות בחנו פרק זמן של שבוע ש בו ההיתרים המ ינהליים מומשו על ידי יחידות השטח, אך כמה מהבקרות בחנו פרק זמן ארוךיותר - עד חודש ימים. 303 בבחינת ההתאמה לצורך המבצעי נבחנים נימוקי הבקשה להיתר מינהלי ובהתאם פעולות התחקור (ככל שהיו,) וכן נבחנת התאמת סוגי המידעופרקי הזמן שהתבקשו לצורךהמבצעיולהנחייתהעבודה. 304 בבחינת מידתיות השימוש נבחנת גםקבלתאישוריםבהתאם להנחייתהעבודה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 243 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המבצעי ומידתיות השימוש - קבעה החטיבה כי ככלל, ממצאי הבקרות היו תקינים למעטמקריםספורים.בנוגעלנושאהתיעודקבעההחטיבהכיב- 130 מתוך359 היתרים (כ- 36% חסר תיעוד מלאותקין העונהלדרישות הנוהל.) למשל, החטיבה מצאה בבקרות היתרים שבהם לא היה ביחידות השטח מסמך תיעוד להיתר שניתן, או היתרים שלא ותעדה בהם שורה ארוכה של נתונים. עם זאת יצוין כי התיעוד של פתיחת היתר מינהלי ממשיך להתבצע במשל"ט אשר מנהל בין היתר את התיעודשלנסיבותהאירוע,שעתקבלתהדיווחעליוואישורפתיחתועלידיקציןמוסמך ראולעיל.)( חטיבת הסייבר קבעה בנוהל כי קיים צורך מוגבר בתיעוד של כלל היעדים שנכללים בהיתר המינהלי והפעולות המבוצעות במסגרתו לקבלת נתוני תקשורת. מבקרה שעשתה החטיבה בשנת 2021 על מימוש ההיתרים המינהליים בידי יחידות השטח עלה כי ב- 36% מההיתרים (130 היתרים מתוך 359 ) חסר מידע מלא ותקין לגבי שורה של תחומים, לרבות מקרים שבהם לא נמצא ביחידות השטח מסמך המתעד את עצם מתן ההיתר המינהלי לקבלת נתוני תקשורת; מקרים שבהם לא נמצא דיווח המתעד את הקשר בין היעדים שלגביהם התבקשו נתוני התקשורת ובין האירוע שלגביו ניתן ההיתר; וכן מקרים שבהם לא נמצא דיווח המתעד את כל היעדים שהמשטרה קיבלה את נתוני התקשורתשלהם. המשטרה הסבירה בתשובתה כי הבקרות הנזכרות נוגעות לאישור קצין מורשה לקבלת נתונים מסוימים בהיתרמינהליוהסברקצרעל נחיצותהנתונים.אומנםבבקרותשצוינו היה חסר דיווח המתעד את כל היעדים שהמשטרה קיבלה את נתוני התקשורת שלהם אך מדובר בליקוי מינורייחסית. בהיעדר דיווח מלא ותקין המתעד את ההיתרים המינהליים ובכלל זה פרטי היעדים, לא מתאפשרת בחינה ממשית של עמידת המשטרה בהוראות החוק והנוהל שהיא קבעה המשטרה בנוגע לכך. כמו כן, במקרה בו ביקשה המשטרה להוסיף עוד נתונים להיתר המינהלי, לא תמיד ניתן לקבוע בוודאות את תקינותו של הצורך המבצעי להוספה זו ואתהעמידה בקריטריון המידתיות להוצאת ההיתר מינהלי. על חטיבת הסייבר להקפיד על תיעוד מלא של כלל המידע הרלוונטי להיתרים המינהליים, אישורם והשימוש בהם. כמו כן עליה להמשיך לבצע בקרות על יחידות השטח כדי לוודא שהן פועלות בהתאם לדרישות החוק ולנוהלי החטיבה. נוסף על כך מוצע לחטיבה לעשות התאמות טכנולוגיות במערכות הרלוונטיות שבהן מתבצע תיעוד שלהיתרי םמינהליים ומימושההיתריםלקבלתנתוניתקשורתכךשכלהשדותשבהם נדרשתיעודהכרחייהיושדותחובה.כך,אםהיחידהלאתמלאשדהמסוים,המערכת תחסוםאתהאפשרותשלמימושבקשהלקבלתנתוניתקשורת,וכןיהיהניתןלהוציא באופן מקוון ושוטףדוחות בנוגעלהיתריםחריגים. המשטרהציינהבתגובתהכיהיא מבצעתשינוייםטכנולוגייםבאופןשוטףלטיובתהליך הטיפול באירועי חירום, ובהם בין היתר הזנת נתוני ההיתרים המינהליים במערכת הממוחשבת לניהול צווים חלף טבלה חיצונית ידנית ויצירת ממשק בין מערכת ניהול הצווים ובין מערכתהתחקור בנוגעלמושאההיתר. (2) הבקרה בתחום האזנות סתר הצס"םהארציבחטיבתהסייברפועלמוליחידותהשטחהשונות305 בתחוםהאזנותסתר ותקשורת בין מחשבים הן כגורם מטה מקצועי והן כגורם מטה תפעולי- מבצעי, והוא 305 צס"מים וימ"רים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 244 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מרכזאתהפעלתהכליםהטכנולוגייםהרגישיםביותרמהבחינההמודיעיניתומהבחינה המבצעית- טכנולוגית בתחום זה. בשל רמת הרגישות הגבוהה של הכלים והחיסיון המוטל על הפעלתם, חלק מכלים אלו לא בוזרו ליחידות השטח ולמחלקי הפקת השמע במחוזות. חטיבת הסייבר הגדירה באמצעות כמה נהלים והנחיות עבודה את הדרישה המוגברת לתיעוד ולבקרה של שלבי העבודה השונים בתהליך הפעלת כלים אלו. בדצמבר 2017 ביצע מטה חטיבת הסייבר בקרה בצס"ם הארצי אשר התמקדה בשלבי העבודהשמבצעיםמפיקיהצס"םהארצי.הבקרההתמקדהבחמישהתיקיהאזנתסתר שטופלו בצס"ם הארצי ובחנהאת התיקים ביחסלכלל הנושאים השונים בשלבי תהליך העבודה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הבקרה המעמיקה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת2017 ,אשרבחנהאת תהליךהעבודהבתחוםהאזנותהסתרעל מרכיביו השונים ואת תהליך הפקת התוצרים, וכן בחנה את עמידת הצס"ם הארצי בדרישות הקבועות בנהלים ובהנחיות שקבעה חטיבת הסייבר306 . יצוין כי בשנים 2018 - 2021 ריכז הצס"ם הארצי נתונים בסיסיים על כל אחת מעמדות האזנות הסתר שהוא הפעיל, כגון היחידה שהזמינה את האזנת הסתר; היעד להאזנה; המספרהפנימישלהעמדה;המספרהפנימישלצוביתהמשפט;תוקףהצו;והערות.אף שהחטיבהנהגהלכנותפעולותאלו'בקרות',הרישבפועלבנוגעלמרביתהעמדותהצס"ם הארצי הציג בדיווח רק את הפרטים האינפורמטיביים לגבי העמדה. גם כאשר נמצאו ליקויים חמורים ויסודיים, כגון משיכת מידע האסור לאיסוף על פי חוק - הם צוינו בצורהמינורית,ללאהתייחסותלמשמעות הליקוי,כיצדנגרם,מה השפעותיו ומהנדרש כדילתקןאתהמצב. הצס"ם הארצי מבצע את הפעילות הרגישה ביותר בתחום האזנות סתר. נמצא כי הבקרות שקיימה חטיבת הסייבר בשנים 2018 - 2021 לגבי הפעילות של הצס"ם הארצי לא היו מעמיקות ומשמעותיות שכן הן כללו בעיקר איסוף של נתונים אינפורמטיביים לגבי ההפעלה של עמדות האזנות סתר. במקרה יחיד, בדצמבר 2017 , נעשתהבקרהממשיתשבחנהאתכלשלביתהליךהעבודהואתעמידתהצס"םהארצי בנוהלי החטיבה. זאת ועוד, במסגרת בקרות אלו לא הייתה התייחסות משמעותית לפערים יסודייםשעלו בהן, כגוןאיסוףחומריםהאסוריםלאיסוף על פיחוק. מוצע כי חטיבת הסייבר תקבע מתודולוגיה שתבטיח קיום בקרות מעמיקות ומשמעותיות על פעילות הצס"ם הארצי בכל הנוגעלתהליך האזנותהסתר על מרכיביו השונים, לתהליך הפקת התוצרים, הצדקת הפעלת הכלים ומידת היעילות והאפקטיביות של השימוש בהם. לצורך כך ניתן להתבסס על הבקרה המעמיקה שנעשתה בסוף שנת 2017 . כמו כן על חטיבת הסייבר לקבוע נוהל לטיפול מוקפד בליקויים יסודיים שעלו בבקרות, כגון איסוף מידע ונתונים האסורים לאיסוף לפי החוק. המשטרה מסרה בתשובתה כי עם תחילת השימוש במערכת להאזנה לתקשורת בין מחשבים אכן לא נערכו בקרות טכנולוגיות בנושא הפעלת המערכת. במהלך שנת 2023 עודכנה הנחיית העבודה הרלוונטית לצס"ם הארצי , המסדירה את תהליך העבודה של הפקת התוצר לרבות תחום הפיקוח והבקרה, וכן וגבשה מתודולוגיה חדשה לנושא הפיקוח ו ה בקרה בשלוש רמות שונות: בקרות פיקודיות; בקרות מקצועיות; ובקרות טכנולוגיות. נוסף על כך נכתבו הנחיות למפעילי המערכות הטכנולוגיות, אשר מסדירות בין היתר את נושא הבקרה הטכנולוגית והפיקודית על מפעילי המערכות הטכנולוגיות, 306 הבקרהשבוצעהבדצמבר2017 בחנהאתשלביהעבודההמבוצעיםבצס"םהארצילצורךהאזנותסתרלתקשורת ביןמחשבים. נבחנו שלביהעבודהוכן12 נושאיםנוספים.בכלאחדמהשלביםהמוזכריםנבחנוביןהיתר(בהתאם לשלב)רכיביו השונים של השלב, האישורים הנדרשיםבו, התיעוד הנדרשבו, הדיווחים ועוד. מבקר המדינה | דוחמיוחד 245 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 כך שכיום לכל אחת מהמערכות הקיימות יש הנחיה ש במסגרתה מפורט ים הבקרה, הגורםהאחראי לביצועה והנושאיםהמבוקרים. 4.3 בקרת המפקד -ראשחטיבת הסייבר במסגרת פקודות המטה הארצי נקבעה חובת המפקד לבצע בקרה שנתית בכל אחת מהיחידות הכפופותלובמישרין307 .בבקרתהמפקדנבחניםהתנהלות היחידה,מימושהנהלים והיבטימשאבי אנוש. חשיבותהשל בקר תהמפקדהשנתית נובעתביןהיתרמכךשהיא בוח נתאת תיקון הליקויים המבקרה הקודמת. פעמיםרבותכוללתבקרתהמפקדהשנתיתאת סי כוםשנתהעבודה האחרונה, ומוצגים בהגם המטרות והיעדיםהמרכזייםלשנת העבודההבאה. בקרות ראש חטיבת הסייבר, האמורות להיעשות אחת לשנה על פעילות החטיבה, רלוונטיות לתחומי האזנות סתר והפקת נתוני תקשורת שהן פעילויות ליבה של חטיבת הסייבר. נמצא כי בשנים 2018 - 2022 (כולל) לא נעשתה בחטיבת הסייבר בקרת ראש החטיבה למעט בקרה אחת בשנת 2020 308 . על ראש חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע הבקרה השנתית שהוא מחויב לבצע על פי פקודת המטה הארצי ולוודא את תיקון הליקויים שנמצאו במסגרתה. כמו כן מומלץ שראש החטיבה יבחן במסגרתהבקרה השנתיתאת עמידתהחטיבה ביעדים ובמטרותשהוגדרולשנה זאת. מהמשטרה נמסר כי היא מקבלתאתעמדתהביקורת בעניין זה. 4.4 בקרות אבטחתמידע א. בקרת אבטחת המידע והשימוש במאגר י נתוני תקשורת חוק נתוני תקשורת מתיר למשטרה להחזיק בשני מאגרי מידע: מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות. תקנות מאגרי נתוני תקשורת קובעות כי מנהל המאגר יבצע פעולות פיקוח ובקרה מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים בין השאר בנושאים האלה: אופן החזקת המידע שבמאגר ואבטחת המידע האגור בו; הבטחת השימוש במאגר רק למטרות האמורות בחוק; אבטחת גישה למאגר רק על ידי מורשי הגישה דרכי עדכון המידע הכלול במאגר ומועדי העדכון;; הבטחתתיעודהשימושבמידעשבמאגרואפשרותאחזורהמידעהנוגעלשימושבמידעכאמור בתקנות. נוסף על הבקרות שמנהל המאגר מחויב לבצע כאמור, התקנות קובעות כי מערכות המחשוב שבהן יוחזקו המאגרים יכללו בין היתר כלי בקרה מקו ונים309 . במשטרה מתקיים תהליך תיעוד אוטומטי של כלל קובצי המידע המתקבלים במאגרים ושל כל שאילתה שמבצעים המשתמשים. כמו כן, קיימת בקרה מונעת המבוצעת אוטומטית, כך שהגישה למאגרים אפשרית רק למורשי גישה הרשומים במערכת ניהול ההרשאות של המשטרה. עוד מתקיימת 307 פקודותמשטרתישראל של המפקחהכללי, פקודת מטהארצי מס' 11.03.07 בנו שא "בקרת מפקדים",בתוקףמ- 14.1.08 . 308 בשנים2014 - 2017 נעשובקרותרח"טסייברמפורטותעלכללהחטיבה,ובשנים8 201 9- 201 נערכומסמכיריכוז ממצאים וליקויים שעלו בבקרות פנימיות של מטה חטיבת סייבר בתחומי האזנות סתר, נתוני תקשורת ועוד. במסגרת בקרת רח"ט הסייבר בשנת 2017 נבדקו בין היתר הנושאים האלה: עיקרי הממצאים מהבקרה השנתית הקודמת; כוח האדם בחטיבה (התקן מול המצבה); נושאי תחבורה (רכבים); היבטי בטיחות; אבטחת המידע בחטיבה; טיפול החטיבה בחסיונות; תחום הייעוץ המשפטי לחטיבה; ממצאים עיקריים בפילוח לפי מחלקות ומדורים, תוך התייחסות למהלכים המשמעותיים שבוצעו ביחידות אלה. סיכום הבקרה של הרח"ט כלל הצבת ערכי פעילות לחטיבה וכן סיכום והנחיות מקצועיות לביצוע בתחומים האמורים לעיל ולכל המחלקות והמדורים בחטיבה,והצבתיעדים ליחידות השונות. כמוכן נקבעו יעדים כללייםלחטיבה, עקרונות וכיווני פעולה. 309 תקנה5 לתקנות מאגרי נתוני תקשורת. מבקר המדינה | דוחמיוחד 246 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בקרה על אבטחת המידע האגור היות שהמאגרים עצמם מאוחסנים בשרתים הנמצאים במתקן מאובטח, והם כוללים מעטפת הגנה טכנולוגית. חטיבת הסייבר קבעה בנוהל את החובה לביצוע פעולות פיקוח ובקרה על השימוש במאגרי נתוני התקשורת שמחזיקה המשטרה אחת לרבעון לפחות (זאת ללא תלות בהפעלת הבקרות המקוונות.) נמצאכי בשנים 2017 - 2022 המשטרה לא קיימה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות כמתחייב בתקנות מאגרי נתוני תקשורת. המשטרה הסתפקה בתיעוד אוטומטי של הפעולות המבוצעות במאגרי המידע הללו בלילבצע בקרה בפועל בתחומים שונים כפי שקובעות התקנות., למשל, בבקרה שערכה חטיבת הסייבר במאי 2022 נעשתה בקרה מדגמית ידנית לבחינת אופן השימושבמאגרבעלויות,וצויןבהכיאיןהקפדהעלהזנתשדה"שיוךהבקשה",וכי"הימנעות ממילוי השדות הדרושים מונע אפשרות בדיקה ועלול להחשיד אותם". יוצא אפוא כי בשל פערים באופן הזנת המידע במאגר, לא ניתן היה לבצע בדיקות עומק ולאתר מקרים שבהם עולה חששלביצוע שימושלרעה במאגר. המשטרה מסרה בתגובתה כי קיימים הליכי בקרה אוטומטיים במאגרי המידע הללו, והיא חולקת על עצם הקביעה שנדרשת בקרה נוספת. מנגנונים אלו שפותחו על ידי המשטרה יש בהם כדי להחליף את פעולות הפיקוח והבקרה שנקבעו בתקנות ולהבטיח מעל לכל ספק ואף יותרמכך,כיהחובותשהוטלועלמנהלהמאגרבתקנ ותמתקיימותבאופןאוטומטיומתמשך. התקנותמחייבותביצועבקרותעלאבטחתהגישהלמאגריהמידערקעלידימורשיםוכןעל השימושהחוקיבמאגרים ועלעדכניותם.תיעודהפעולותבאמצעות כליבקרהמקוונים אינו נותןמענהשלםל חובותה פיקוחו הבקרה המוטלות על המשטרה בהתאםלקבוע בתקנות.על חטיבתהסייברלעמודבדרישות התקנותול בצע גםפעולותפיקוחובקרהמדגמיותמזמןלזמן ולפחותאחתלשלושהחודשים. ב. בקרת הרשאות הגישהלמאגרי ה מידע ולמערכות נוהל אח" ם בנושא הרשאות גישה למערכות מחשוב של האגף310 מתווה את העקרונות לגישה למערכות הנזכרותבנוהל ולהגדרת בעליהתפקידיםהרשאיםלקבלה;וקבעאתהליךהטיפול בבקשות למתן הרשאה ורמת הרשאה ; ומגדיר את הגורמים האחראים לביטול הרשאות של מורשים שעברו לתפקיד אחר. בעלי התפקידים השונים במשטר ה משתמשים במערכות אלה על פי הגדרת תפקידם ו סיווגם הביטחוני. המשטרה מנהלת את הרשאות הגישה למערכות יה באמצעות מערכת מרכזית לניהול הרשאות, וכל משתמש מוגדר על פי התחום, התפקיד, העיסוק והפרופיל שלו באופן המקנה לו הרשאות לפעולות בהתאם לרמת היחידה שבה הוא משרת.יצוין כי הרשאת משתמשיכולהלהיות מורכבת מכמהפרופילים. הנוהל מתייחס לשתי מערכות מרכזיות של חטיבת הסייבר: מערכת ניהול צווים ומערכת תחקור נתוני תקשורת. על פי הנוהל, במקרים של מעבר משתמשים מתפקידם בחטיבת הסייברלתפקידאחרבארגון,באחריותבעלההרשאהומפקדולהעבירבקשהלהסרתהרשאת הגישה למערכת. נוסף על כך, חטיבת הסייבר קבעה מי הם בעלי התפקידים השונים בכלל מערךהאח"םהנדרשיםלקבלהרשאות גישה למאגריהמידע ולמערכות של החטיבה. עודנקבעבנוהלכי מדורמחשובאח"םנדרשלנהלאתמתןההרשאותשלכלאחתמהמערכות הנזכרות, זאת בכפוף לסיווג הביטחוני של המשתמש במערכת ול אישור הגורם המקצועי של המשתמש. במסגרת זאת החטיבות באח"ם מעבירות למדור את בקשותיהן למתן הרשאות 310 הנוהלעוסקבחמשמערכותמחשוביותבאח"ם:מערכתאחתבחטיבתהמודיעין,שתימערכותבחטיבתהחקירות ושתי מערכות בחטיבת הסייבר. יצוין כי הנוהלאינומתייחס ליתר מערכות חטיבת הסייבר. מבקר המדינה | דוחמיוחד 247 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ולהסרתן במידת הצורך. המדור מבצע בקרה על הבקשות המועברות אליו ובדיקה אם הן עומדותבנהליםובקריטריוניםהרלוונטיים311 .אםהבקשהתקינה,מדורמחשובאח"םמעדכן את ההרשאות במערכת ניהול ההרשאות המשטרתית. המדור גם מבצע בקרה על יחידות המשטרה לבחינת מורשי הגישה למערכות המחשוב של אח"ם. לעומת זאת, בכל הנוגע למתן הרשאות למערכות חטיבת הסייבר לתפקידן חדש או בעת מעבר תפקיד, תהליך מתן ההרשאותשונהוכוללאתהשלביםהאלה:מילויטופסייעודיבנוגעלתפקידןוהצהרתהמפקד כי הזהיר אותו באזהרת ביטחון מידע. לאחר מכן מועברת הבקשה על ידי המפקד הישיר של התפקיד ן לגורם הרלוונטי במדור הכוונה מקצועית, והוא בוחן את המסמכים והבקשה. אם הבקשה אושרה, היא מועברת לקצין המחשוב באח"ם לשם הגדרת ההרשאות במערכת ההרשאות. יוצא אפוא כי מדור מחשוב אח"ם מקבל ממדור הכוונה מקצועית את הבקשות למתן הרשאות גישה או לעדכונן ומבצע את עדכון ההרשאות בהיבט הטכני, ללא בחינת הבקשות לגופן וללא בחינה של עמידת הבקשות המופנות אליו בנהלים שנקבעו בעניין הרשאות הגישה. בדיון שהתקיים בנובמבר 2018 נקבע כי מדור הכוונה מקצועית יפיק מפעם לפעם רשימה של כללהמשתמשים במערכת לניהול צוויםבחלוקה לרמות הרשאהלשם ביצוע בקרה בנושא. להלןפירוטהבקרותהנושאיותשביצעהחטיבתהסייברבנושאהרשאותגישהלמערכותיה312 : (1) בשנת 2015 בוצעה בחטיבת הסייבר בקרה נושאיתלבחינת מורשי הגישהלמאגרהאנטנות לצורךהסרת הרשאות של מורשי גישה שאינן נדרשות עוד. (2) בשנת 2016 בוצעה בחטיבת הסייבר בקרה נושאית לבחינת מורשי הגישה למאגר הבעלויות לצורךהסרתהרשאותשל מורשי גישהשאינןנדרשותעוד. ממצאיהבקרההעלו כי יש להסיר את הרשאות הגישה למאגר הבעלויות לכ- 23% ממורשי הגישה ( 40 מתוך 176 .) (3) בשנת 2022 בוצעה בחטיבת הסייבר בקרה נושאית לבחינת כלל מור שי הגישה בארבע מערכותמרכזיות של החטיבה לצורך בחינתהתאמתההרשאותלתפקידשל מורשי הגישה והסרת הרשאות שאינן נדרשות עוד . ממצאי הבקרה העלו כי מתוך 4,067 מורשי גישה בארבע המערכות, הרשאות הגישה ל- 567 ממורשי הגישה אינן תואמות ומעודכנות ויש לשנותן. נוסף על כך עלה כי יש להסיר את הרשאות הגישה למערכות ל- 649 ממורשי הגישה . בסך הכול נדרשו שינוי או הסרה של הרשאות הגישה לכ- 30% ממורשי הגישה ( 1,216 מתוך 4,067 ) 313 . נמצא כי נוהל אח"ם אינו קובע הנחיות המחייבות ביצוע פעולות פיקוח ובקרה על הרשאות הגישה למערכת ניהול צווים ועל מערכת תחקור נתוני התקשורת, ואף אינו מגדיר את הגורמיםשעליהםמוטלתהאחריותלביצועהפיקוחוהבקרה. בהיעדרחובהלביצועהבקרות, מדור מחשוב אח"ם אינו מבצע בקרות בנושא מורשי הגישה למערכות הסייבר. המדור נוהג לקבל בקשות למתן הרשאות גישה של משתמשים או לעדכונן, והוא מעדכן את ההרשאות בהיבט הטכני, ללאבחינת הבקשותלגופן וללא בחינה שלעמידת הבקשות בנהליםשנקבעו בנושא. 311 בכל בקשה למתן הרשאות נדרשת היחידה לציין שלושה קריטריונים: פרופיל, תפקיד ועיסוק, ושילוב שלושת הקריטריונים מאפשר בחינת התאמה בין הגדרות הנוהל לגבי מורשי הגישה למערכות לבין הבקשה שהגישה היחידה. 312 יצוין כי באופן שוטף, בעת כניסת תפקידן לתפקיד או בעת מעבר תפקיד וכן במסגרת בקרות מקצועיות לצווים, בקרות מקצועיות למחלקים ובקרות פיקודיותלתפקידנים - נבחנת גם התאמת ההרשאות לתפקידן. 313 נמצאו מקרים ש בהם הפרופיל הספציפילא התאים לעיסוק של השוטר. לדוגמה, חלק מהשוטריםקיבלוהרשאה חסרה לפעולות שהם מורשים להן על פי העיסוק ש להם. נוסף על כך נמצאו משתמשים אשר נדרש להסיר את ההרשאות שלהם בשל שינויתפקידאופרישהמהארגון. מבקר המדינה | דוחמיוחד 248 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המשטרה מסרה בתגובתה כי לנוכח רגישות המידע המצוי במערכות השונות של חטיבת הסייבר נקבע כי הגורם הבלעדי לקביעת ההרשאות בתחום הסיגינט והסייבר הו א מדור הכוונה מקצועית, האמון על מתן הרשאות לתפקידנים ב נוגע לכל מערכת וב נוגע לסוגי המידע ה שונים בתוך המערכת הספציפית. לאחרונה הוחלט כי גם תהליך יישום הגדרת ההרשאות במערכתההרשאותיבוצע עלידי מדורהכוונה מקצועיתולא עלידי מדור מחשוב אח"ם. עוד נמצא כי חטיבת הסייבר אינה מבצעת בקרות רציפות ייעודיות לבחינת כלל מורשי הגישהלמערכותולמאגריםלצורךהסרתהרשאותשאינןנדרשותעוד.היעדרבקרהמתמדת להסרת מורשי גישה שהרשאתם אינה הכרחית עוד מאפשר פגיעה בפרטיות בהיקף נרחב ביותר. בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת2016 לצורך הסרתהרשאות של מורשי גישה שאינן נדרשות עוד נמצא כי יש להסיר את הרשאותיהם של כ- 23% ממורשי הגישה למאגר הבעלויות. בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2022 לבחינת הרשאות הגישה לארבע מערכותמרכזיותשלהחטיבהנמצאכי ישלהסיראולשנותאתההרשאותלכ- 30% ממורשי הגישה. מהמשטרה נמסר כי היא מבצעת בקרה בנושא הרשאות הגישה למערכות בעת ביצוע בקרות מקצועיות (נושאיות ותהליכיות) ופיקודיות המבוצעות באופן שוטף ותדיר. למשל, במסגרת בקרה מקצועית לצווי נתוני תקשורת נבחן גם מיהו התפקידן שטיפל בצו בכל שלב ואם הוא בעל הרשאה מתאימה. אם נמצא כי הרשאות התפקידן למאגרים אינן תואמות את תפקידו, מתבצע תיקון מיידי. מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל, ואף על פי כן נמצאו פערים בתחום בקרת הרשאות הגישה למערכות מידע מרכזיות של החטיבה - מערכת ניהול צווים ומערכת תחקור נתוני התקשורת, בנוגע להסרת הרשאות הגישהשאינןנדרשותעוד. בקרהמדגמיתהנערכתאגב בקרותמקצועיותאופיקודיותאינה בוחנת באופן שיטתי את ההרשאות של כלל המשתמשים במערכות אלה. זאת ועוד, משלוש הבקרות הנושאיות שערכה חטיבת הסייבר בנושא הרשאות גישה למערכותיה עלה כי יש לבחון נושאזה בצורה שיטתית ותכופה יותר. עלחטיבתהסייברלבצעבקרותייעודיותסדירותוקבועותלשםבחינתהליךמתןההרשאות למאגרי נתוני תקשורת ולשם הסרת הרשאות למאגרים ממורשי גישה שהרשאתם אינה נדרשת עוד. ✰ ביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת ה ן סמכויות הכרחיות למשטר ה לצורך מילוי תפקידיה בעולם טכנולוגי ולמאבקה בפשיעה. עם זאת, הפגיעה העלולה להיגרם בזכויות יסוד היארחבהועמוקהונוגעתלאורחותחייהםו לפרטיותםשלישראליםרבים.החובהלקייםפיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לשימוש בנתוני תקשורת ולביצוע האזנות סתר נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. חשיבות הבקרות בזיקה לתחום פעילות זה מקבלת משנה תוקףלנוכחהעובדהכימאגריהמידעשלחטיבתהסייברכולליםמידעאישירגישעלכללאזרחי מדינתישראל. פרק זה העלה פערים משמעותיים בנוגע לפעולות הבקרה שמקיימת המשטרה על פעילותה בתחוםרגישזה: א. כמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר אף שהן אלה שמקיימות אתהפעילותהרגישהוהמורכבתביותרבתחוםזה.כמוכןבקרותשהתקיימועל פעילותה של יחידה מבצעית (צס"ם ארצי) שמבצעת פעילות רגישה ביותר בתחום האזנות הסתרלא היו מעמיקות ומשמעותיות. מבקר המדינה | דוחמיוחד 249 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ב. חטיבת הסייבר כמעט שלא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא כי הליקויים שהתגלו בבקרותאכן תוקנו. ג. בשנים 2018 - 2022 לא התקיימו בקרות שנתיות של ראש חטיבת הסייבר (למעט בקרה אחת בשנת2020 .) ד. בקרות שנעשו בתחום ההיתרים ה מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת מצביעות על פערים בהליךמימוש ההיתרים. ה. המשטרה לא קיימה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של שנימאגרימידעכמתחייבבתקנות;והיאלאביצעהבקרותייעודיות וסדירותבתחוםבקרת הרשאותהגישה לשתי מערכות מידע מרכזיות בחטיבת הסייבר. שורה של פערים אלו מחייב ת נקיט ת פעולות משמעותיות מצד המשטרה אשר יבטיחו קיום בקרותשוטפות בכלשנה על כלל הפעילויותהמתקיימות בתחומים אלה תוך ת יעדוף ומיקוד של הבקרות בקרב היחידות המקיימות את הפעילויות הרגישות ביותר. על חטיבת הסייבר לעגן תהליכיפיקוחובקרהסדוריםגםעלהיחידותהמבצעיותהפועלותבחטיבהוכןעלמאגריהמידע והרשאותהגישהלמערכות הרגישותשלהחטיבה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 250 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 5. הפיקוח בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת במסגרתהליך ה חיסיון של חומרי ה חקירה בכל תיק שבו נעשה שימוש בהאזנות סתר ובנתוני תקשורת ונדרש לחסות את שיטת האזנה ותוצריה או את שיטת קבלת הנתונים מוצאות תעודות חיסיון. זכותו של נאשם בפשע או בעוון314 לעיין בחומרי החקירה ולקבלם לידיו מעוגנת בסעיף 74 לחסד"פ315 זכות זו מתבססת, בין היתר,. עלזכותושלהנאשםלחירותולהליךפליליהוגן,והיאאףהוכרהכזכותיסוד בעקבותחקיקתחוק יסוד:כבודהאדםוחירותו316 .ביתהמשפטאינודןואינופוסקעלסמךחומרחסוישאינובידיעתו של הנאשם, ולכן כאשר מוצאת תעודת חיסיון, התביעה אינה רשאית להשתמש בחומר החסוי, ובית המשפט אינו נחשף אליו, ואף אם הוא נחשף לראיה החסויה, הוא אינו רשאי להסתמך עליה317 . תעודת חיסיון היא תעודה הנוגעת לחומר חקירה אשר יש לנאשם זכות לעיון בו אך חומר חקירה זה הוכר כחסוי על פי עילות הקבועות בדין. חומר חקירה זה שנדרש לחסותו יכול להיות גם מידע הנוגע לשימוש שעושה המשטרה בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר ולהפקת נתוני תקשורת ו התוצריםשהתקבלומהם.עלהתעודהחותם השרלביטחון לאומי אוהממונהעלהחסיונותאשר השר אצל לו את סמכותו לעניין זה318 , והוא חווה בה את דעתו אם גילוי או מסירה של המידע המתואר בתעודה עלול ים לגרום לפגיעה בעניין ציבורי חשוב. הקריטריונים לעניין ציבורי חשוב הם בין היתר פגיעה בחיי אדם; פגיעה בשיתוף הפעולה שבין הציבור למשטרה; חשיפת שיטות פעולה ואמצעים של המשטרה; סיכול פעולות חקירה עתידיות; ופגיעה בשיתוף ה פעולה שבי ן המשטרה לבין גופים ציבוריים בארץ ובחו"ל. הוצאת התעודה מותנית בכך שהמידע שבה אינו כולל ראיה שיכולהלהועיל להגנת הנאשם. באוגוסט2016 בעקבותתיקוןמס',75 בחקיקה,נעשושינוייםבנושאחסיוןחומרמודיעיניוראיות חסויות319 . התיקון יצר הבחנה בין "חומר מודיעין" לבין סוגי חומרים אחרים שנאספו על ידי הרשות החוקרת, ובכך שאף לצמצם את היקף חומרי המודיעין הנמסרים להגנה במסגרת ההליך הפלילי בלי שהדבר יפגע בהגנת הנאשם320 . במסגרת ההחלטה אם לחסות ראיה, מתבצעת בחינה הנחלקת לשלושה שלבים: האחד מתבצע במשטרה, השני ברשות התובעת321 והשלישי ככל שהנאשם מבקש זאת,, בבית המשפט במסגרת עתירהלגילויראיה322 אתהסיווגהראשונישלחומרהחקירהמבצעתהיחידההחוקרתבמשטרה,. אשר ממיינת את החומרים לחומרים שאספה הרשות החוקרת ולחומרים שמקורם ב"רשות 314 לפי חוק העונשין , התשל"ז- 1977 , העבירות מסווגות לפי חומרתן: פשע - עבירה שנקבע לה עונש חמור ממאסר למשךשלוששנים;עוון-עבירהשנקבעלהעונשמאסרלתקופהשלשלושה חודשיםעדשלוששנים;חטא- עבירה שנקבע לה עונש מאסר שאינו עולה על שלושה חודשים. 315 חומר חקירה - כל חומר שיש לו זיקה ישירה או עקיפה לאישום המיוחס לנאשםולנאשם זכות לעייןבו. 316 בש"פ 1000/05 חסיד נ' מדינת ישראל פ"ד נט(,6 ) 385 , 391 ( 2005 ). פרט לזכותו של הנאשם להליך פלילי הוגן, הפסיקה עמדה על עוד שלושה טעמים שבבסיס הליכי הגילוי והעיון במסגרת סעיף 74 לחסד"פ, והם: זכותו של הנאשם להסדיר את הגנתו ולהיערך כראוי למשפט, הערך של חקר האמת וצמצום פערי הכוחות בין התביעה להגנה (יצחק עמית, חסיונות ואינטר סיםמוגנים- הליכי גילויועיוןבמשפט האזרחי והפלילי [ 2021 עמ'],183 .) 317 סעיפים 44 - 45 לפקודת הראיות [נוסח חדש],התשל"א- 1971 . חיסיון לטובת המדינה(סעיף44 לפקודת הראיות) או לטובת הציבור (סעיף 45 לפקודת הראיות). הוראת אי-הקבילות מכוונת כלפי בית המשפט באופן שגם אם בטעותנמסרהראיהבניגודלהוראתהחיסיון,עלביתהמשפטלהימנעמקבלתה(יצחקעמית, חסיונותואינטרסים מוגנים-הליכי גילוי ועיון במשפטהאזרחי והפלילי [ 2021 עמ'], 744 .) 318 בהתאם לסעיף45 א) לפקודת הראיות.( 319 חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 75), התשע"ו- 2016 , שתיקן גם את פקודת הראיות, תיקון מס' 17, התשע"ו- 2016 . 320 הנחיית פרקליטהמדינה 7.12 בעניין "הגבלת זכות העיוןבחומר מודיעיני הנוגע לחקירה"מ- 31.7.17 . 321 ככללבפרקליטות או בחטיבת התביעותבמשטרה. 322 בית המשפט אינו הגורם שמחליט אם לחסות ראיה וכיצד יש לסווג את החומר, אלא אם להסיר חיסיון מראיה חסויהוזאת אם מוגשת עתירה לגילוי ראיה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 251 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 המודיעין"323 . אם החומרים שאספה הרשות החוקרת רלוונטיים להכרעה במשפט, הם ישמשו ראיה במשפטויועברולעיון הנאשם, אלא אם כן תוצ א בעניינם תעודת חיסיון324 . במשטרהפועלבכפיפותלאח"םמדורחסיונות,שמתפקידיו- הטמעתמדיניותפרקליטותהמדינה והאח"ם בתחום החסיונות בקרב הגורמים המקצועיים העוסקים בכך בכל יחידות המשטרה לצורך החלת מדיניות אחידה בכלל היחידות. המדור מטפל גם בהכנת תעודות החיסיון בעניינם של כלל התיקים הפליליים והאזרחיים שבהם קיים חומר משטרתי שיש להוציא לגביו חיסיון לטובת הציבור325 . לאחר שהחומר מועבר לפרקליטות (או לרשות תובעת אחרת, כגון חטיבת התביעות במשטרה) על הפרקליטלבחון אתהסיווג של חומר החקירה, שנקבע עלידי הרשות החוקרת,ובאחריותולוודא כי זהו הסיווג הנכון. ככלל, ועוד לפני הגשת כתב אישום, מתקיימת ישיבת חסיונות בראשות פרקליט המחוז או גורם בכיר אחר בתביעה שהוסמך לכך, ובה מוצגת עמדת הפרקליטות בנוגע לסיווגהחומריםולהוצאתהתעודה.עמדהזוהיא המסכמתאתעמדתהפרקליטותבענייןזה,ועל פיה ינהג התובע בתיק326 . אם נמצא שיש מקום להוציא תעודת חיסיון, התעודה נחתמת על ידי השר במשרד לביטחון לאומי או על ידי הממונה על החסיונות במשרד. נאשם המבקש להסיר את החיסיוןעלחומרהחקירהרשאילעשותזאתבמסגרתהגשתעתירהלגילויראיהלביתהמשפט327 . 5.1 מעקב אחר הנתונים בדבר הטלת חסיונות בתיקי הפרקליטות ובתיקי חטיבת התביעות הפרקליטות והתביעה המשטרתית הן הזרועות העיקריות של התביעה הכללית. הפרקליטות פועלת במשרד המשפטים באמצעות הלשכה המרכזית שלה ובאמצעות פרקליטויות המחוז, והתביעה המשטרתית פועלת באמצעות יחידות התביעה, הכפופות לראש יחידת התביעות במשטרה. חלוקת התיקים בין הפרקליטות לבין המשטרה קבועה בחסד"פ, והיא מתבססת על חומרתהעבירה328 .בשנים2020 - 2021 הגישההפרקליטותבממוצעכ- 4,300 כתביאישוםבשנה329 . חטיבת התביעות מטפ לת בכ- 90% מהתיקים הפליליים בשנה, ובשנים 2020 - 2021 היא הגישה 323 "רשות מודיעין"בהתאםלהגדרהבחסד"פהיא:גוףאויחידהבמערךהמודיעיןשלהמשטרה,המחלקהלחקירות שוטרים,צבאהגנהלישראל,משטרהצבאיתחוקרת,שירותבתיהסוהר,שירותהביטחוןהכללי,המוסדלמודיעין ולתפקידים מיוחדים, רשות המיסים ורשות התחרות. נוסף על גופים אלו הכיר פרקליט המדינה במערך האיסוף היומנטי (כלל המידע הנאסף ממקורות אנושיים) והטכנולוגי (כולל את המידע הנאסף על ידי חטיבת הסיגינט ומערכי הסיגינט סייבר) ו במערך האיסוף של היחידות המיוחדות במשטרה כ"רשות מודיעין" (הנחי ית פרקליט המדינה מס' 7.12 בנושא: "הגבלתזכות העיון בחומר מודיעיני הנוגעלחקירה.)" 324 חומר שנאסף על ידי רשות המודיעין נחלק לשלוש קבוצות עיקריות: (א) חומר מודיעיני שהוא ב"ליבת האירוע" בהתאם לאחד מארבעת התבחינים המפורטים בסעיף 74 א()(2 ) לחסד"פ (ב) חומר מודיעיני שהנאשם זכאי לעיין בוואיןמניעהלהעבירולעיוןהנאשםכיווןשאיןבומידעהעלוללפגועבענייןציבוריחשוב; (ג)חומרמודיעינישיש לנאשם זכות לעיון בו אך לדעת הרשות החוקרת יש להוציא לגביו תעודת חיסיון., 325 במדורשתיחוליות:חוליהמחוזיתוחוליהארצית.בחוליההמחוזיתמשרתיםממוניחסיונותמחוזייםשהםנציגי מדור חסיונות במחוזות,וביןתפקידיהם:השתתפותפעילהבישיבתהחסיונות,הכנתפרוטוקולהישיבהוכןהכנת תעודות החיסיון בכלל תיקי המחוזות. תפקידיהם של קציני מדור חסיונות בחוליה הארצית הוא הכנת תעודות החיסיון בתיקי החקירה של היחידות הארציות כגון להב 433 ומג"ב, פיקוח על אופן הכנת תיק החיסיון וטיפול בחומרים לחיסיון על ידי קציני החסיונותביחידות האופרטיביות. 326 יצחק עמית, חסיונות ואינטרסים מוגנים - הליכי גילוי ועיון במשפט האזרחי והפלילי ( 2021 עמ'), 752 . כך גם נקבע בפקודת המטה הארצי בעניין "תעודות חיסיון - הכללים וההנחיות להגשת הבקשה" מ- 1.4.12 , בהתעורר מחלוקתבין התובע לקציןהחקירותהממונהבשאלהאםחומרמסויםנחשבחומרחקירהאוחומרחיונילהוכחת אשמת הנאשם או להגנתו של הנאשם, עמדת התובע היאהמחייבת. 327 הדיון בעתירה לגילוי ראיה שמגיש הנאשם מתקיים במעמד צד אחד ובו מציגה התביעה את החומרים החסויים לראשונה לפניביתהמשפט הדן בתיק.ביתהמשפטבוחן את האיזוןבין הפגיעהב"עניין ציבורי חשוב"לבין הגנת הנאשם.אםביתהמשפטמשתכנעכיישבחומרהחסויכדילפגועפגיעהמהותיתבהגנתהנאשם,ייטהביתהמשפט לחשוףאתחומריהחקירההמבוקשים.במקרהזה,שבוהוחלטלחשוףאתהחומרים,איןלתביעהאפשרותלערור על החלטת השופט לגלות את הראיה, והיא צריכה להחליט אם לחשוף את החומר החסוי לפני ההגנה או לחזור בהמכתב האישום, דבר שמשמעו זיכוי הנאשם. 328 הפרקליטות הפלילית מטפלת בכ- 10% מהתיקיםהפלילייםבישראלהנוגעיםלעבירותהחמורותשבספרהחוקים, ובכללן עבירות המתה, עבירות הונאה,עבירותמיןועבירות אלימות חמורות. 329 פרקליטות המדינה, סיכום שנתי לשנת2021 (פורסם בשנת 2022 ). מבקר המדינה | דוחמיוחד 252 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בממוצע כ- 34,000 כתבי אישום בשנה330 . מתחילת שנת 2020 עד אמצע שנת 2022 אישר הממונה על החסיונות במשרד לביטחון לאומי כ- 20,000 תעודות חיסיון (כ- 8,000 תעודות בשנה) וחתם עליהן. א. ה ריכוז ו הניתוח של נתונים בדבר תעודות החיסיוןשהוציאו גורמי התביעה מסד נתונים המאפשר איתור וניתוח של נתונים הוא כלי ניהולי נחוץ בכל מערכת מקצועית העוסקת במסגרת פעילותה השוטפת בעניינים רגישים. בית המשפט העליון עמד בשנת 2016 על חשיבותו של מסד נתונים איכותי המסייע לבחון אם זכות כגון הזכות לשוויון נפגעה וכן תורם לשקיפות באופן כללי ובכך מאפשר דיון ציבורי בסוגיות חשובות331 מדור חסיונות,. כאמור, מטפל בכלל הכנת תעודות החיסיון במשטרה. בהיעדר מסד נתונים ממוחשב במדור, צוות הביקורת קיבלממנו נתוניםהכולליםרקאת מספרהתיקים332 שטופלובובשנים8 201 - 2022 בפילוח לפי גורמי התביעה, כמוצג בתרשים שלהלן., תרשים 23 : פילוח מספר התיקים שטופלו במדורחסיונות לפי גורמיהתביעה,2018 - 2022 עלפי נתוני מדור חסיונותבמשטרה, בעיבודמשרדמבקרהמדינה. * גורמיתביעה בגופיםאחריםכגון רשותהמיסים ורשות הטבע והגנים. מהתרשים עולה כי מדור חסיונות במשטרה טיפל בכל אחת מהשנים 2018 - 2022 בממוצע בכ- 7,850 תיקי חסיונות, כ- 6,000 ( 76% ) מהם תיקים של חטיבת התביעות, כ- 1,800 ( 23% ) תיקים של הפרקליטותוכ- 70 ( 1%) תיקים שמקורם בגורמי תביעה אחרים333 . נמצאכיהמשרדלביטחוןלאומי,המשטרהומשרדהמשפטיםלאריכזווניתחונתוניםבדבר תעודות החיסיון שהוצאו, ובכלל זה נתונים על מספר התעודות שהוצאו, על העבירות שעליהןנסבוהתיקיםשבהםהוצאותעודותהחיסיוןועלגורםהתביעהשהוציאאתתעודות החיסיון (התביעה המשטרתית, הפרקליטות או גורם אחר). עוד עלה כי המידע בתחום זה 330 משטרת ישראל, השנתון הסטטיסטי לשנת 2021 ( 2022). חטיבת התביעות מטפלת בעיקר בעבירות פגיעה בסדר הציבורי ובאיכות חיי ו של הפרט, ובכלל זה גניבה, גניבת רכב, פריצה לבתי מגורים ולבתי עסק, עבירות סמים, קטטות והפרעות ברחובות ובמוסדות, איומים, מטרדי רעש, חסימת גבולוהסגת גבול. 331 רע"ב 8858/15 סיבוני נ'שירות בתיהסו הר פורסםבמאגר ממוחשב,( 3.8.16 ) באמרתאגב)(. 332 ייתכנו מצבים שבהם נקלטו תיקים במדור אולם לאחר בחינתם הוחלט שאין מקום להוצאת תעודת חיסיון בעניינם,ולחלופיןגורמיהתביעההגיעולהסדריטיעוןבסמוךלמועדקליטתהתיקבמדור,ובכךמתייתרתהוצאת תעודת החיסיון. 333 כגוןרשות המיסים ורשות הטבע והגנים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 253 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 אינו נשמר כמסד נתונים במערכת ממוחשבת באופן המאפשר לנתחו ולעקוב אחר הנתונים והמגמות בעניינו. איסוף הנתונים, עיבודם וניתוחם יש בהם כדי להבטיח שהוצאת תעודות חיסיון לא תפגע בזכותםשלהנאשמיםלהליךפליליהוגן.כמוכןניתוחהנתוניםוהמגמותבתחוםזהיאפשר קיוםדיון ציבורי בנושא. מוצע כי המשטרה והמשרד לביטחון לאומי יקימו וינהלו מסד נתונים ממוחשב מלא ואמין שבוירוכזכלהמידעבדברתעודותהחיסיוןשהוצאו,סוגיהחסיונות,העבירותשעליהןנסבו התיקים שבהם הוצאו תעודות החיסיון ונתונים על גורמי התביעה שהוציאו את התעודות. מסד נתונים זה יוכל לשמש את מקבלי ההחלטות בתחום במדור חסיונות באח"ם, את הממונה עלהחסיונות במשרדלביטחוןלאומי ואת פרקליטיהמחוזות. המשטרה כתבה בתשובתה כי המידע בתחום זה נשמר כמסד נתונים פנימי וממוחשב אשר אינו מתממשק עם מערכות אחרות של המשטרה, וכי בימים אלה היא מפתחת (במדור טכנולוגיות) מערכת טכנולוגית חדשה (שגרסה ראשונה שלה צפויה לעלות בשנת 2025 ) שתסנכרן בין המערכות השונות במשטרה ותפיק את רשימת כל החומר ואת תעודת החיסיון הממוחשבת. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו ממאי 2025 כי המשטרה מפתחת מערכת טכנולוגית חדשה שתפיק את כל החומר ואת תעודת החיסיון באופן ממוחשב. יחד עם זאת יש להדגיש כיתעודותחיסיוןמוצאותבכלמקרהומקרהלגופו,בהתאםלעובדותהספציפיותשלהמקרה וחומרי החקירההקונקרטיים. ב. נתוניםבדברהשימוששעשוהפרקליטותוהמשטרהבתעודותיח סיוןבמסגרתכתבי אישום שהן הגישו לבתיה משפט בכל תיק שבו נעשה שימוש בהאזנת סתר ונדרש לחסות את שיטת ההאזנה ואת האמצעים לביצועה מוצ א ת תעודת חיסיון. לעיתים נדרש חיסוי גם על צווי האזנת סתר, ובכלל זה על נימוקי הבקשה שהוגשה לבית המשפט להוצאת צו ועל הנימוקים שעליהם הסתמכה ההחלטה. להלן דוגמאות לניסוחים אופייניים בתעודות החיסיון בכל הנוגע להקלטת שיחות טלפוניות,לבקשות להאזנותסתרולבקשותלקבלתנתוניתקשורת: (1) "כל פרט או מידע שעניינם: השיטה, האמצעים ואופן הביצוע הטכני ששימשו בביצוע ההקלטות וההאזנות לשיחות טלפוניות במהלך החקירה בתיק זה, למעט המידע המתייחסלתקינותמכשיריההקלטה,לתקינותמדייתההקלטה ולפעולותשנעשובקשר אליהם". (2) "כל פרט או מידע שיש בו לגלות חלק מתוכנן של בקשות להאזנות סתר, כמפורט להלן (וכאן בא פירוטהבקשות שהוגשולביתהמשפט)." (3) "כל פרט או מידע שיש בו לגלות מהותם של נתוני התקשורת המסומנים א' ו - ב,' המופיעים בבקשות ובהחלטות למתן צו לקבלת נתוני תקשורת שמספריהם מפורטים להלן, לרבות פרטי הנתונים ותוצריהם (וכאן בא פירוט הבקשות וההחלטות)." צוות הביקורת קיבל ממדור חסיונות במשטרה העתק של כל תעודות החיסיון שאושרו ונחתמו על ידי הממונה על החסיונות במשרד לביטחון לאומי מינואר 2020 ועד יוני 2022 , שמספרןהכולל כ- 20,000 (כ- 8,000 תעודות בשנה.) בהיעדרמסדנתוניםרלוונטישלהמשטרה,משרדמבקרהמדינהפילחאתהנתוניםשל2,008 מתעודותהחיסיוןשהעבירה לוהמשטרה(כ- 10% ),שנבחרובאופןאקראי,והםמוצגיםלהלן בתרשיםובלוח: מבקר המדינה | דוחמיוחד 254 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 תרשים 24 : שיעור תעודות החיסיון בפרקליטות, בחטיבתהתביעות במשטרה ובגופים אחרים334 באחוזים)( עלפי תעודותה חיסיון שהתקבלו ממדור חסיונותבמשטרה,בעיבוד משרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי הדוגמאות שנבדקו (כ- 10% מכלל תעודות החיסיון) מעידות כי הוטל חיסיון על המידע ב- 415 מהתעודות שנוהלו בפרקליטות (כ- 21%), על המידע ב- 1,479 מהתעודות שנוהלו בתביעה המשטרתית (כ- 73%) ועלהמידע ב- 114 מהתעודות שנוהלו בגופי תביעה אחרים (כ- 6% .) כאמור, מספרםהממוצעשלכתביהאישוםשמגישההפרקליטותהואכ- 4,300 בשנה,וחטיבת התביעות מגישה בממוצע כ- 34,000 כתבי אישום בשנה. מהתרשים שלעיל עולה כי כ- 21% מכלל תעודות החיסיון שנדגמונוהלו בפרקליטות,וכ- 73% נוהלו בחטיבת התביעות. בחישוב אריתמטיניתןלשערכי מינואר2020 ועדיוני2022 הוצאומדישנה תעודותחיסיוןבנוגעלכ- 1,680 מכתבי האישום שהגישה הפרקליטות (39% ) ולכ- 5,840 מכתבי האישום שהגישה חטיבת התביעות (17% ) 335 . לוח22 : פילוח תעודותהחיסיון*שנדגמו בחלוקהלהאזנות סתר**, נתוניתקשורת וזהות אדם*** רשות התביעה סך כלהתעודות האזנות סתר נתוני תקשורת זהות אדם שנדגמו הפרקליטות 415 52 ( 12% ) 195 ( 47% ) 208 ( 50% ) חטיבת התביעות 1,479 34 ( 2.3% ) 206 ( 14% ) 1,104 ( 75% ) במשטרה עלפיתעודותה חיסיון שהתקבלו ממדור חסיונותבמשטרה,בעיבוד משרד מבקרהמדינה. * לעיתיםבתעודה אחתחסויות כמה עילות חיסיון, למשל גםהאזנת סתר וגםזהותאדם. ** במסגרת חיסיון על האזנת סתר ניתן להטיל חיסיון על האמצעים שבהם בוצעה האזנת הסתר, על תוכן הבקשות להאזנתסתר או עלהמידע שהתקבלבהאזנת סתר, על כל הגורמים יחדיו או על חלקם. *** חסיוןזהותאדםהואח י סיוןעלזהותאנשיםאשר,ביןהיתר,מסרולמשטרהמידעעלשוטריםאשרביצעופעולות חסויות במהלך החקירה כגון פעולות עיקוב או דיווחו למשטרה על זהותם של שוטרים אלה. מהנתוניםשבלוחעולהכיבתעודותשנדגמו, שיעורהחסיונותעלהאזנותסתרונתוניתקשורת בתיקים המנוהלים בפרקליטות גדול פי כ- 3.5 משיעורם בחטיבת התביעות; לעומת זאת, 334 כגוןרשות המיסים ורשות הטבע והגנים. 335 דרך החישוב בפרקליטות: 21% מתוך 8,000 = 1,680 . 1680/4,300 = 39% . דרך החישוב בחטיבת התביעות: 73% מתוך 8,000 = 5,840 . 5840/34,000 = 17% . מבקר המדינה | דוחמיוחד 255 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 שיעור תעודות החיסיון על זהות אדם בתיקים המנוהלים בחטיבת התביעות במשטרה גדול פי כ- 1.5 משיעורם בפרקליטות. בהיעדר מסד נתונים של גורמי התביעה בנוגע לתעודות החיסיון שהוצאו בשנים האחרונות ריכז משרד מבקר המדינה נתונים על כלל תעודות החיסיון שהוצאו בשנים 2018 - 2022 וניתח את הנתונים על בסיס מדגם אקראי של 10% מהתעודות. על סמך המדגם וניתוח הנתונים ניתן להניח שב- 39% מכתבי האישום שמגישה הפרקליטות מוצאות תעודות חיסיון, וכי ב- 47% מהתעודות המידע החסוי נוגע לנתוני תקשורת וב כ- 12% מהתעודות נחסהמידעעלהאזנותסתר.עודעלהמהניתוחכיב- 17% מכתביהאישוםשמגישהחטיבת התביעותשלהמשטרה מוצאות תעודותחיסיון. בשל ההשלכות שיש לתעודות חיסיון על ההליך הפלילי וכדי להבטיח שהוצאת תעודת חיסיוןלאתכרסםבזכותושלהנאשםלהליךפליליהוגן,מוצעכיהמשטרהבאמצעותמדור חסיונות, וכן הפרקליטות והמשרד לביטחון לאומי באמצעות הממונה על החסיונות, יאספו את מלוא הנתונים בנושא זה לצורך ניתוחם בהיבטים שונים. כמו כן מומלץ כי נתונים אלו בדבר שיעור כתבי האישום שבהם מוצאות תעודות חיסיון ובדבר סוגי החסיונות יפורסמו לציבור. המשטרה כתבה בתשובתה כי תעודת החיסיון היא מסמך משפטי שמוצא במסגרת הליך משפטי פרטני שמעוגן בחוק. את התעודה מוציאים הגורמים הרלוונטיים תוך איזון בין האינטרסהציבוריוביןזכותושלהנאשםלהליךפליליהוגן,והואכוללמנגנוניפיקוחובקרה מדויקים. עוד כתבה המשטרה כי עם הקמת מסד הנתונים הרחב במסגרת המערכת הטכנולוגיתהחדשהשתכלולגםנתוניםבדברסוגיחיסיון(הצפילהעלאתהגרסההראשונה- 2025 היא תבחן את פרסוםהנתונים והיקפם.), משרדהמשפטים כתב בתגובתו כיהממונה עלהחסיונות במשרדלביטחוןלאומיהואהגורם ה ריכוזי שיכול לייצר תמונת רוחב כלל- ארצית בנוגע לנושאי החסיונות. עוד כתב משרד המשפטים בתשובתו כי לפי נוהלי המשטרה כל אימת שמתבקשת תעודת חיסיון לפי פקודת הראיות, מצורף לבקשה כתב האישום שהוגש או שעומד להיות מוגש, כך שבידי המשרד לביטחון לאומייכולה להיות תמונה רחבה על סוגי העבירותוהתיקים, סוג החיסיון והיקפו. המשטרה והפרקליטות מפרסמים נתונים סטטיסטיים. פילוח הנתונים בתעודות החיסיון בהתאם לסוג החסיונות ופרסומם במסגרת הדוחות השנתיים של המשרד לביטחון לאומי יספקו תמונת מצב מלאה בסוגיית החיסיון המוטל על האזנות סתר ועל נתוני תקשורת במסגרת ההליך הפלילי ויאפשרוקיוםדיון ציבורי בנושא. ג. חיסיון על האזנות סתר לתקשורת נתונים שבהם שבה ן נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים בהליך הוצאת תעודת חיסיון, בשלב שלפני הוצאת התעודה, מתקיימת ישיבת חסיונות בראשות פרקליט המחוז או גורם בכיר אחר בתביעה שהוסמך לכך, ובה מוצגת עמדת הפרקליטות בנוגע לסיווג החומרים ולהוצאת התעודה. בשלב זה חשוב ביותר שפרקליט המחוז יכיר את הכלים הטכנולוגיים שבהם השתמשה המשטרה, ובכלל זה את יכולותיהם ותוצריהםשלהכלים ,כיווןשאםהםשימשולהפקתמידעאשריכוללשמשלהגנתנאשם, לא ניתן לחסות את המידעויש להביאולידיעתם שלהנאשםובאי כוחו. צוות מררי כתב כי בתהליך הבחינה של תעודות החיסיון מובא דבר השימוש בכלי ובתוצריו לפניפרקליטהמחוזוכןלפנימנהלהמחלקהבפרקליטותהמדינהאוגורםבכיראחרבתביעה שהוסמך לכך. לפי עמדת צוות מררי, יש לדווח לא רק לפרקליט המחוז אלא גם לפרקליט הרלוונטיהמטפל בתיקעל האפיוןהכללי שלהכליהטכנולוגי שבו נעשה שימוש. מבקר המדינה | דוחמיוחד 256 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 מהמסמכיםשבחןצוותהביקורתעלהכי במסגרתישיבהשהתקיימהב- 22.7.20 נחשפוגורמי הפרקליטות המעורבים בהוצאת תעודות חיסיון לכלים טכנולוגיים הטעונים טיפול מיוחד בהיבטי חיסיון, ובכלל זה שני כלים. בישיבה השתתפו נציגי הפרקליטות והמשטרה שהציגו את הכלים. רשימת הכלים הטכנולוגיים שהוצגה הועברה למשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), לפרקליטי המחוזות, למנהלי המחלקות בפרקליטות ולפרקליטים שמונו בידי פרקליטי המחוזות לטיפול בחסיונות מיוחדים. בסיכום הדיון נכתב כי אם יתווסף כלי לרשימה, חטיבת הסייבר תעדכן בכךאת הפרקליטות. מחלקת הסייבר בפרקליטות בדקה תיקים שהת קבלו מהמשטרה בכל מחוזות הפרקליטות, ובדיקתה העלתה כי נכון למרץ 2022 הוגשו כתבי אישום הנוגעים לשימוש בכלי טכנולוגי להאזנה לתקשורת ביןמחשבים במאותיחידות של תיקים. משמע שהיהעלפרקליטי המחוז שדנו באותם תיקים במסגרת ישיבת החסיונות להכיר את השימוש שעשתה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוי ם. צוות הביקורת ביקש לעמוד על מידת ההיכרות של פרקליטי המחוזות והפרקליטים המטפליםבתיקיםשמתקבליםמהמשטרהעםהיכולותהטכנולוגיותשלהמשטרה,וזאתכדי להבין אם וכיצד מידע זה מובא בחשבון במסגרת השיקולים הנוגעים להחלטות על הטלת חיסיון, ובכלל זה שיקולי הגנת נאשם. לצורך כך נפגש צוות הביקורת עם שני פרקליטי מחוזות,מנהלמחלקתהסייברבפרקליטות,שנימנהלימחלקות(פלילי)ופרקליטיםפליליים מכלמחוזותהפרקליטות,אשראמוניםבפועלעלקליטתתיקיהחקירהמהמשטרהועלטיפול בבקשותהחיסיון. גורמי הפרקליטות שעימם נפגש צוות הביקורת מסרו לו כי תהליך הבדיקה בנוגע לתוצרי האזנות סתר מתחיל בעת שהפרקליט מקבל את תיק החקירה מהמשטרה כדי שיבחן אם להגיש כתב אישום. בשלב הראשון הפרקליט מוודא שהדרג המשטרתי המוסמך לכך אישר את בקשות המשטרה לצו בית משפט להאזנת סתר; אם המשטרה הציגה לבית המשפט את מלוא הנימוקים להקמת עמדת האזנת סתר; אם הצווים ניתנו על ידי הגורם השיפוטי המתאים; ואם תוצרי האזנת הסתר התקבלו בהתאם לתנאים שקבע בית המשפט בצו. עוד מסרו הפרקליטים לצוות הביקורת כי בבקשת המשטרה למתן צו האזנת סתר לא מפורט באיזה אמצעי ספציפי ה שתמשה המשטרה, ולמעשה הפרקליט המטפל בתיק אינו מכיר את הטכנולוגיה שבה השתמשה המשטרה. זאת ועוד, גם בפגישות עם פרקליטי המחוזות עלה כי הםלאהכירואתמלואהיכולותשלהכליםהטכנולוגייםשבהםהשתמשההמשטרהבמסגרת קבלתתוצריהאזנותסתר ונתוני תקשורת. בביקורת עלה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 פרקליטי המחוזות, המקיימים את ישיבות החסיונות ונדרשים לקבל החלטות בדבר הוצאת תעודת חיסיון על חומרי חקירה, לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים שבה ם השתמש ה המשטרה. בפועל, המשטרה לא נהגה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בנוגע לשימוששהיא ע שתה בכלים הטכנולוגייםלצורך ביצועהאזנתסתרלתקשורתביןמחשבים ולצורך הפקת תוצרים המשמשים חלק מחומרי החקירה. הדבר פגע ביכולת של פרקליטי המחוז לבחון את חומרי החקירה, את דרך קבלתם וחוקיותה ואת נחיצות הטלת החיסיון עליהם תוךשקילת שיקוליםשלהגנת הנאשם. על פרקליטי המחוז להכיר את מלוא יכולותיהם של הכלים הטכנולוגיים ובפרט את מגבלותיהם, על מנת שיוכלו למלא כראוי את תפקידם כנדרש במסגרת ישיבת החסיונות, ובכללזהלהביאלידיעת הנאשם מידע אשר יכול לשמשלהגנתו. עלהמשטרהלעדכןאת פרקליטיהמחוזבמסגרתישיבתהחסיונותעלהכליהטכנולוגישבו בוצעההאזנתסתר,עלהיכולותשלו ועלהתוצריםשהיאהשתמשהבהםבתיקהנדון,וזאת כדי שבמסגרת קבלת החלטתה של הרשות התובעת אם יש להוציא תעודת חיסיון, ואם כן - באילו תנאים, יעמודלרשותה מלוא המידע הרלוונטי. מבקר המדינה | דוחמיוחד 257 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 משרד המשפטים כתב בתשובתו מיוני 2024 כי נדרשת היכרות של הפרקליטות עם הכלים הטכנולוגיים המשמשים לביצוע האזנות סתר אשר תכלול תמונה כללית בדבר אופן התקנת הכלי במכשיר הקצה וסוגי המידע שהכלי יכול לאסוף. לעמדת הפרקליטות, על המשטרה לחשוףבפניהגורםהבכירבפרקליטותאתכלתוצריההפקהשלהכליהטכנולוגי,אתהידיעות המודיעיניותהרלוונטיותשנכתבועלסמךאותםתוצריההפקהוכלמידעהעשוילשמשלהגנת הנאשם חריגות או תקלות שאירעו בעת הפעלת הכלי. עוד כתב משרד המשפטים כי בשל רגישותם של כלים אלו, ובשל העובדה שהפעלתם אמורה לחסות תחת תעודת חיסיון מלאה, הסכימה הפרקליטות לבקשת המשטרה שהשימוש בכלים ותוצרי האזנתם ייחשפו בפני פרקליטיהמחוזותאומנהליהמחלקותאובפניגורמיםבכיריםהממוניםעלנושאהחסיונות בלבד,אולםהיאתשקוללבחוןפעםנוספתאתהגורמיםבפרקליטותשייחשפולאמצעיםאלו. 5.2 הפיקוח והבקרה של התביעה על סיווג המידע הנוגע להאזנות סתר על ידי המשטרהלצורך קבלתהחלטהעל גילויו או חיסויו זכותו של נאשם לקבלתוצרים של האזנות סתר שהופקו במסגרת החקירה בעניינו היא אחד הביטוייםשלהזכותלעייןבחומריהחקירההרלוונטייםלאישום.זכותזושלהנאשםמקדמת את חשיפת האמתואת האינטרס הציבורי באכיפה ראויה שלההליךהפלילי,והיא מאפשרת לולהבין מה עומד בבסיס האישומים נגדוולהגן על עצמו באופן אפקטיבי. בית המשפט קבע את העקרונות הבסיסיים המנחים בנושא המיון והסיווג של האזנות סתר, ובכלל זה את העיקרון שלפיו שיחות מסווגות כ"רלוונטיות" לאישום, ולפיהם יש לסווג את השיחות שנקלטו בידי גורמי החקירה לשלוש קטגוריות336 : (1) שיחות רלוונטיות"": תוצרי האזנת סתר (הקלטות שמע וחומרי תמלול) שהם רלוונטייםלאישוםונכלליםבגדר"חומרחקירה"שלנאשםהזכותלקבלאותוולעייןבו. (2) שיח ות נוגעות"": תוצרי האזנת סתר אשר נוגעים נגיעה כלשהי לנושא החקירה, אךהםאינםרלוונטייםבמישריןאובעקיפיןלאישום,ואיןבהםחשיבותממשיתלהגנת הנאשם. לנאשם יש זכות לקבל רשימה שתכלול פרטים מתומצתים על כל שיחה, הכולליםאת תוכן השיחה, את מועדה,אתהמשתתפים בהואת הנושאהעיקרי שלה. (3) שיחות "לא רלוונטיות": תוצרי האזנת סתר אשר אין להם כל זיקה או קשר לאישום. הן אינן מסווגות כ"חומר חקירה", ולנאשם אין זכותלעיין בהן. א. הסדרת הפיקוח והבקרהשל הפרקליטות על פעולת המשטרה בסיווג תוצריהאזנות הסתר בשנת2017 קבעביתהמשפטכיהאחריותלפעולתהמיון והסיווגשלהחומרשנקלטבהאזנת סתר מוטלת על המשטרה כרשות חוקרת, וכי תפקידה של הפרקליטות הוא לפקח על עבודת המיוןוהסיווגשלהמשטרה:הפרקליטותאחראיתלכךשאופןמיונווסיווגושלחומרהאזנה יעלה בקנה אחד עם זכות העיון של הנאשם. עוד קבע בית המשפט כי על המשטרה והפרקליטות להוציא הנחיות שיסדירו את אופןחלוקת העבודה ביניהן לעניין המיון והסיווג של תוצרי האזנות סתר ואת חובת הפיקוח המוטלת על הפרק ליטות337 . בהקשר זה יש לציין 336 בש"פ 2043/05 מדינת ישראל נ' זאבי (פורסם במאגר ממוחשב, 15.9.05 ); בש"פ 7064/08 מדינת ישראל נ' ברקו פ"ד סג(2 ) 453 ( 2009 ) . נוסף על שלוש הקטגוריות לסיווג השיחות, שאותן קבע בית המשפט, בהתאם לנוהלי המשטרה יש עוד שני סיווגים של שיחות שנקלטו בהאזנות סתר, וככלל שיחות אלו אינן רלוונטיות: שיחות אינטימיות, אשר נוגעות ליחסים אינטימיים בין הדוברים, ושיחות חסויות אשר נשמרות בחיסיון שממנו נהנים בעלימקצועכגוןעורכידיןועיתונאים אךביתהמשפטרשאילהתירבצוהאזנתסתרלשיחהשהעדותעליהחסויה בנסיבותהקבועותבחוק. 337 בש"פ 3488/17 ג'רושי נ' מדינת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 22.6.17 .) מבקר המדינה | דוחמיוחד 258 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 כי בית המשפט העליון קבע לא אחת כי מושכלות יסוד של שלטון החוק מחייבות את כלל רשויות השלטון לציית להחלטות ולצווים שיפוטיים338 . בשנת2018 נכתבהטיוטתהנחייתפרקליטהמדינהבנוגעלאופןהפיקוחוהבקרהשלהתביעה על עבודת המשטרה בנושא האזנות סתר. לאחר שהסתיים סבב הטמעת ההערות של הפרקליטות והמשטרה, ביולי 2021 פנתה פרקליטות המדינה ל משטרה וביקש ה מהמשטרה לקבוע,במסגרתחלוקתהעבודהשתוסדרבהנחיה,לוחותזמניםמוגדריםלהעברהשלתמלול השיחות מהמשטרה אל הרשות התובעת. בינואר 2022 נשלחה בדוא"ל תזכורת בנושא מהפרקליטות אולם תזכורת זולא נענתה., לפעולת הסיווג של תוצרי האזנות הסתר השלכות ניכרות על זכויות הנאשמים במסגרת הליכים פליליים, ובייחוד על זכותםלעיין בחומרי החקירה הרלוונטייםלהגנתם. משום כך קבע בית המשפט בשנת 2017 שעל הפרקליטות להסדיר בהנחיה כתובה את הליך הפיקוח והבקרה של הפרקליטות על ההליכים שנוקטת המשטרה במסגרת המיון והסיווג של החומרשנקלטבהאזנותהסתרואתתפקידיהשלהפרקליטותלפיקוחעלפעולותהמשטרה בנושאזה. נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשש שנים מאז דרש בית המשפט להסדיר את הליכי הטיפול והפיקוח בנושא זה, הפרקליטות לא סיכמה ואישרה הנחיה בנושא הפיקוח שלה בנושא. בהיעדרה של הסדרה נוהלית מפורטת בנושא פיקוח הפרקליטות על המשטרה לא ניתן לבחון אם הפרקליטות מבצעת הליכי פיקוח ממשיים על טיפול המשטרה בנושא ואם המשטרה מבצעת כראוי את תהליך סיווג השיחות. על הפרקליטות והמשטרה להשלים את כתיבת הנחיית פרקליט המדינה בנוגע לאופן הפיקוחשלהתביעהעלעבודתהמשטרהבנושאהאזנותסתרבהתאםלקביעתביתהמשפט משנת2017 . משרד המשפטים כתב בתשובתו כי הנחיה בנושא פיקוח התביעה על הפקת האזנות סתר נדרשת, ו היא מצויה בשלב מתקדם של עריכה. עוד כתב משרד המשפטים בתשובתו כי פרקליט המדינהיבחןאםניתןלפרסםאתההנחיהבשניחלקים,הראשון בנועגלהאזנתסתר לתקשורת קווית סלולרית, והשני ב נוגעלהאזנתסתר לתקשורת ביןמחשבים. ב. ישיבות חסיונות ללא יומני הפקה של האזנות סתרלתקשורת בין מחשבים במהלך האזנת סתר של גורמי המשטרה לשיחות הם מפרטים ביומני הפקה את תוצרי ה האזנה והעיבוד שלהם. בשנת 2010 הנחה נציג הייעוץ המשפטי לממשלה דאז בחוות דעתו, שנכתבהבעקבותפרסומושלדוחמבקרהמדינהבנושאהאזנותסתר, כיעלפרקליטהמדינה לוודא לאלתר שכל פרקליטויות המחוז מקבלות את יומני ההפקה של האזנות הסתר ולא מסתפקות בפרפרזות על תוצרי האזנות הסתר. כמו כן נציג הייעוץ המשפטי לממשלה כתב באותה חוות דעת כי ראוי שהפרקליטות תגבש הנחיה ברורה בנוגע להעברת יומני ההפקה מהמשטרה לפרקליטות ותביא אתההנחיה שתגובשגם לפני היועמ"ש לממשלה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי הנחיית נציג הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2010 מתייחסת להאזנות סתר לאמצעי תקשורת קווי םי או סלולריים, וא ינה מ תייחס ת להאזנת סתרלתקשורת ביןמחשבים.עוד נכתב בתשובתמשרד המשפטיםכי עמדת הפרקליטות כפי שהובעה בפני צוות מררי היא שיש להציג את יומני ההפקה במלואם אולם בשל רגישות השימושב אמצעיהאזנהלתקשורתביןמחשבים,יומניההפקהיוצגולגורמיםבכיריםובכלל זה פרקליט המחוז ו מנהל המחלקה או לגורם בכיר הממונה על חסיונות בפרקליטות המחוז אוב מחלקהבלבד. 338 בש"פ 5469/23 עפאנה נ' מדינת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, 26.7.23 .) מבקר המדינה | דוחמיוחד 259 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בהקשר זה יצוין כי צוות מררי המליץ כי במסגרת ישיבת חסיונות, שבה נבחנת סוגיית הוצאתה של תעודת החיסיון, המשטרה לא תסתפק בהצגת הפרפרזות של תוצרי האזנת הסתר שביצעו המפיקים, אלא תציג את יומני ההפקה במלואם, לנוכח הפירוט הנרחב שיש בהם בנוגעלכלים ששימשו להאזנה ולתוצרי ההאזנה. משרדמבקרהמדינה מציין כי בשנת2010 הטכנולוגיה להאזנתסתרלתקשורת בין מחשבים הייתהבחיתוליה,אולםהגיוןהדברים העומדמאחוריהנחיית נציגהייעוץהמשפטילממשלה בקשר ל הצגת יומני ה הפקה של האזנת סתר לאמצעי תקשורת קווי ים או סלולריים לפרקליטויותהמחוז, חלגם עלהאזנתסתר לתקשורת ביןמחשבים. בתשובתה כתבה המשטרה כי מבדיקה מדגמית שהיא ערכה נמצא שהיא הקפידה על מילוי טבלאות ההפקה של עמדות האזנה באמצעות כלי טכנולוגי, ובהתאם לכללי החיסיון ולה דרכה שבוצעה על ידי ראש חוליית ביטחון מידע סיגינט סייבר, הגיעו נציגי המשטרה לישיבת החסיונותעם טבלאותההפקה והציגו אותן בפנינציגיהפרקליטות. בפועל,כשמדוברבהאזנות סתרלשיחותשמע,הפרקליטמקבללידיויחדעםתיקהחקירה גם את יומני ההפקה אשר מונחים גם בפני פרקליט המחוז במסגרת ישיבת החסיונות. עם זאת, בכל הנוגע להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים, הפרקליט המטפל בתיק ממודר מעצם קיומה של האזנה, ובפני פרקליט המחוז מובא רק מסמך קצר המסכם את דבר האזנה.מסמךזה מבחינת הפירוטשבואינומקביל ליומניההפקה. יוצא אפוא כי הפרקליטות לא בחנה את הרחבת הנחיית הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2010 , המחייבת כי כל הפרקליטים בפרקליטויות המחוז יהיו חשופים ליומני ההפקה הפרטניים של האזנות סתר לאמצעי תקשורת קוויים או סלולריים, כך שתותאם גם להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. במצב דברים זה הפרקליטים אינם יכולים לממש את תפקידם - ביצוע פיקוח יעיל ואפקטיבי על פעולת המשטרה בתחום האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים, וניטל מידי גורמי התביעה מידע מפורט ורלוונטי לישיבות החסיונות. כמו כן נמצא כי העברת יומני ההפקה למחוזות הפרקליטות אף לא עוגנה בנוהל כפישהנחה הייעוץ המשפטי לממשלה. ✰ מממצאיו של פרק זה עולה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 לא זו בלבד שהפרקליטיםהמטפליםבתיקיםשבהםהתבקשוחסיונותלאהכירואתמלואהיכולותשל הכלים הטכנולוגיים המיוחדים ובכלל זה של הכלים שהשתמשו בה ם, אלא שגם פרקליטי המחוזותלאהכירו אות ם. על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בכלים הטכנולוגיים שהיאמשתמשתבהםלהתקנתכליםטכנולוגייםעל מכשיריקצה לצורךביצועהאזנותסתר לתקשורת בין מחשבים.אם פרקליטיהמחוז יכירואת יכולותיהםשל כלים אלו ובפרטאת מגבלותיהם, הם יוכלו למלא כראוי את תפקידם כנדרש במסגרת ישיבת החסיונות, ובכלל זהלהביאלידיעת הנאשם מידעאשר יכול לשמש להגנתו. על הפרקליטות והמשטרה להשלים את כתיבת הנחיית פרקליט המדינה בנוגע לאופן הפיקוח של התביעה על עבודת המשטרה בנושא האזנות סתר ולתקפה באופן שיכלול את חובתהצגתיומניההפקהגםבנ וגע להאזנותהסתרלתקשורתביןמחשביםבמסגרתישיבת חסיונות. על המשטרה לוודא כי כל שימוש בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר מתועד באמצעות יומני הפקה מלאים. פיקוח כאמור מצד הרשות התובעת יבטיח כי השימוש שנעשה בכלי טכנולוגי אינו חורג מסמכות המשטרה, וכי מלאכת המיון והסיווג של חומרי האזנות הסתר נעשית בהתאם לכללים שנקבעו בפסיקה, תוך שמירה על זכותו של הנאשם לעיין בתוצריהאזנות הסתר הרלוונטייםלאישום המיוחסלו ולהגן על עצמו. מבקר המדינה | דוחמיוחד 260 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 6. הסדרה חקיקתית שלהשימוש בכליהאזנות סתר ונתוני תקשורת לצורך מאבקה של המשטרה בפשיעה ולצורך שיפור פעולתה בתחום האכיפה, היא משתמשת לעיתיםבכליםטכנולוגייםחדשניים,בעלייכולותמיוחדותומתקדמות.אולםבפעולותהמבוצעות באמצעות כלים אלו גלום פוטנציאל לפגיעה עמוקה ונרחבת בפרטיות של חשודים ונאשמים ובמקרים מסוימים גם בזכויותיהם. הסדרתהשימושבכליםטכנולוגייםבאמצעותחקיקהמצריכהעבודתמטהשלהמשטרה,בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. על עבודת מטה זו לכלול איסוף נתונים וגיבוש תשתית עובדתית בנוגע להצעת החוק ולהשלכותיה, ובכלל זה יש לבחון אם הסדרה זו עלולה להביא לפגיעה בזכויות אדם מוגנות. לאחר קבלת אישור מהמשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) כי אין מניעה משפטית להגשת טיוטת החוק, יש להגיש את הטיוטה לוועדת השרים לענייני חקיקה לצורך פרסום ההצעה ברשומות בחוברת הצעות החוק של הממשלה ולהניחה על שולחן הכנסת להמשך הליך החקיקה ברשות המחוקקת339 . השלבהמקדמישלהפצתתזכירחוקלהערותהציבורמתבצעלאחרשאישרזאת השרהממונהעל החוקאועלתזכירהחוק,לפיהעניין.עודיצויןכיהנחתהצעתחוקעלשולחןועדתהשריםלענייני חקיקה בנושא השימוש שעושה המשטרה בכלי האזנות סתר ונתוני תקשורת תלויה, בין היתר, בסדרי העדיפויות של השר הממונה על חוק האזנת סתר והיא נעשית לאחר תיעדוף הנושאים העומדיםלהחלטתוולאישורו. המשטרה כתבה בתשובתה כי "הטכנולוגיה המתקדמת מזמנת אתגרים משפטיים. בעוד עולם המשפטלומדאתהטכנולוגיה,זוהופכתלמיושנת,וטכנולוגיהחדישהיותר,עםאתגריםמשפטיים מורכבים יותר ניצבת בפתח. הסמכויות הניתנות למשטרת ישראל הם כלי העבודה החשוב ביותר למשטרה,ובלעדיולאתוכללמלאאתתפקידה."עוד ציינה המשטרהכי היא"ביקשה פעמיםרבות מספור לקדם חקיקה בתחומים הנדונים בביקורת הנוכחית, אך הדבר אינו בידה אלא בידי הגורמיםהשוניםהאמוניםעלכך- המשרדלביטחוןלאומי,משרדהמשפטים,הממשלהוהכנסת." משרד המשפטים כתב בתשובתו כי העיכובים בקידום הליכי החקיקה במהלך התקופה שנבחנה עלידיהביקורת נבעובעיקרןמהסיבותהאלה: קידוםהחקיקהתלוי בתי עדוף שנותן הדרגהמדיני הרלוונטיבכנסתובממשלה לנושא,ובחלקמהמקריםהדרגהמיניסטריאלילאהיהמעונייןל קדם את החקיקה בנושא זה; יה עדר משאבים והסטת כוח האדם בייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לצרכים דחופים ו ביטחוניי ם; בתקופה זו התקיימו חמש מערכות בחירות לכנסת ישראלבתוךפחותמארבעשנים;בחלקגדולמהתקופהכיהנהבישראל ממשלתמעבר,והיהעליה לנהוג באיפוק ובריסון בכל הנוגע לפעילות שהיא מבצעת מכוח עקרון הרציפות ולא מכוח אמון הכנסת בה , ועניין זה מנע קידום חקיקה ב נושאים אלו; קידום חקיקה תלוי בהסכמים שונים בין הקואליציה לאופוזיציה, ומכאן ש היכולת לקדם חקיקה ממשלתית שאין לגביה הסכמות רחבות נמוכה מאוד. עוד כתב משרד המשפטים בתשובתו כי גם כאשר תקודם חקיקה, היא לא בהכרח תאפשר מיצוי של כלל היכולות של הכלים הטכנולוגיים העומדים לרשות המשטרה. כל חקיקה שתקודם תחייב שמירהעלאיזוניםביןצורכיהמשטרהלביןהפגיעהבזכויותחוקתיות.כמוכןלאנקבעבנוגעלכל כלי אם נדרש להסדיר אותו בחקיקה ראשית, והגבלת השימוש בכלים הטכנולוגיים אינה נובעת בהכרח מהיעדרה של חקיקה אלא מהצורך להשתמש בכלים אלו באופן סביר ומידתי ולהימנע מפגיעה בזכויות האדם. התאמתהחקיקהלחידושיהטכנולוגיה היאהכרחיתלרשותהמבצעת בעידןהמודרניוהיאחולשת על סמכויות רבות הנתונות בידי המשטרה. בית המשפט העליון עמד על הצורך הדוחק בהסדרת 339 הנחיית היוע מ"ש לממשלה מס' 2.3005 , טיפולבהצעות חוק ממשלתיות"" ( 5.3.18 ). מבקר המדינה | דוחמיוחד 261 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 סמכויות המשטרה: בשנת 2011 הצביע על הצורך ב"התאמתו של הדין לחידושי הטכנולוגיה ולפוטנציאל הפגיעה שהטכנולוגיה גוררת בעקבותיה" באשר לחיפוש במחשבים340 ; ובאוגוסט 2025 בצורך ב"התאמת הדין למציאות הטכנולוגית המשתנה ולצרכי השעה" באשר לחיפוש בפלאפונים341 . בית המשפט העליון הדגיש כי יש מקרים בהם לא ניתן להסתפק בהסדרה משפטית ופירט כי לעתים 'קיצורי דרך' מובילים לבסוף לאובדן דרך.". . הרשות המבצעת תמשיך לפנות בדרך הקצרה... תוך שהנושא לא יוסדר בראייה רחבה על- ידי המחוקק, כנדרש לסוגיה כה מורכבת ורגישה. בראייה רחבה, ארוכת- טווח, נזקה של דרך זו - עולה על תועלתה; אין לדעת לאן היא עלולה עוד להוביל". דברים אלו יפים, גם לעניין תיקוני החקיקה הנדרשים לשם שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה. בפרק זה מובאות חמש דוגמאות שבהן גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה קבעו ששימוש בכלים מסוימים להאזנות סתר, לאיסוף נתונים במרשתת או לאיסוף נתוני תקשורת טעון הסדרה בחקיקה ראשית. להלן דוגמאות לתיקוני חקיקה שעדיין לא קודמו, שנדרשים לדעת הייעוץ המשפטי לממשלה לצורךהסדרת השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים. א. סמכויות חדירה למחשבוהאזנות סתר נכון למועד הביקורתהסמכויות לחדירה למחשב (ובכלל זהלטלפון סלולרי)ולביצוע האזנות סתר מאפשרות נגישות אך ורק למידע שעובר בתווך שבין מחשבים מרגע מתן הצו ואילך האזנת סתר) או למידע שאגור במחשב (חיפוש,)( ובלבד שהעתקת החומר השמור בו נעשית בידיעת בעל המחשב. תזכיר חוק342 סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - המצאה, חיפוש ותפיסה), שמטרתו להסדיר את סמכויות האכיפה במרחב הפיזי והמקוון, ובין היתר נועד לאפשר חיפוש חומר במחשב והעתקתו באופן סמוי, הופץ לראשונה להערות הציבור בשנת 2011. הצעת חוק החיפוש הסמוי, עלתה בשנת 2014 לקריאה ראשונה בכנסת343 , התקבלה והוחזרה להכנה לקריאה שנייה ושלישית בוועדת החוקה, חוק ומשפט344 . בשנת2018 קיימה הוועדה חמישה דיונים בנושא הצעת חוק החיפוש הסמוי, אולם בסופו של דבר הצעת החוק במלואה לא קודמה345 . ב- 8.7.21 התקיימהישיבה אצלהייעוץהמשפטילממשלה ובהשתתפותנציגיועמ"שהמשטרה ונציגהפרקליטות,ובההוסכםפהאחדכיישחשיבותראשונהבמעלהלקדםאתחקיקתחוק החיפוש הסמוי בהקדם האפשרי, ובמידת האפשר במושב החורף הקרוב. עוד סוכם בישיבה כי הייעוץהמשפטילממשלהתקבעמסגרתזמניםלריכוזהמאמציםבנושא,וכייתואמוימים לעבודה מרוכזת להכנתנוסח הצעתהחוק. באוגוסט 2023 התקיים דיון ב ועדת המשנה לקידום המאבק בפשיעה בחברה הערבית"" בראשות ראש הממשלה ובהשתתפות שר המשפטים והשר לביטחון לאומי, שרים נוספים 340 רע"פ 8873/07 היינץ ישראל נ' מדינת ישראל פורסם במאגר משפטי,( 2.1.11 .) 341 בג"ץ 8298/22 הסנגוריההציבורית נ'היועצת המשפטיתלממשלה ואח' פורסםבמאגרמשפטי,( 31.8.25 ) 342 תזכיר חוקהואטיוטהראשוניתשלהצעתהחוקבתוספתדבריהסברמפורטיםעלמטרותיהשלהחקיקה.משרדי הממשלה הם שמכינים ומפיצים את התזכיר, לרוב בהיוועצות עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה , והוא נועד לדיוןראשוני בהצעת החוק ולקבלתתגובות הציבור בעניינו. 343 תזכירחוקסדרהדיןהפלילי(סמכויותאכיפה,המצאה,חיפושותפיסה),התשע"ד- 2014 .מדוברבתזכירחוקרחב היקף אשר נועד להחליף את פקודת סדר הדין הפלילי ולהוסיף על הסמכויות הקיימות של המשטרה סמכויות נוספות לצד עיגון זכויות החשוד או האדם שכלפיומופעלת הסמכות הפלילית. 344 הישיבה ה- 141 של הכנסת התשע עשרה ( 2.6.14 ). 345 פרוטוקול662 שלישיבתועדתהחוקה,חוקומשפט( 9.7.18 ) .עלסדרהיום:הצעתחוקסדרהדיןהפלילי(סמכויות אכיפה - המצאה, חיפוש ותפיסה),התשע"ד- 2014 . מבקר המדינה | דוחמיוחד 262 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ונציגי הגופים הרלוונטיים ובכלל זה המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. בדיון זה הנחה ראשהממשלהלקדם חוק שיעניקלמשטרהסמכותלחיפוש סמוי במחשב. בספטמבר 2023 בדיון של ועדת המשנה דיווח נציג הייעוץ המשפטי לממשלה כי הצעת החוק שעניינה הענקת סמכויות למשטרה לבצע חיפוש סמוי במחשב נמצאת בשלבים אחרונים של ניסוח אולם קיימת מחלוקת בנוגע לרשימת העבירות שעליהן יחול החוק שיובאו להכרעת הדרגהמדיני. במאי 2024 בדיון של ועדת המשנה חזר ואמר נציג הייעוץ המשפטי לממשלה כי קיימת מחלוקת בין הגורמים המדיניים לבין היועצת המשפטית לממשלה, בנוגע לרשימת העבירות שלגביהן תחול סמכות חיפוש סמוי במחשב. עמדתה של היועצת המשפטית לממשלה היא כי ישלקבוע רףעבירות אחיד שלעשר או שבע שנותמאסרומעלה כדי לקדםאת תזכירהחוק. בסיום הישיבה החליטו השרים כי הצעת חוק חיפוש סמוי תחול על עבירות המתה וכן על עבירות הנוגעות לסחיטת דמי חסות, סחיטה באיומים, סחר בסמים, סחר בבני אדם, סחר באמל"ח, אונס ועבירות לפי חוק המאבק בארגוני פשיעה, תשס"ג- 2003 . בדצמבר 2024 כתב עוזר בכיר ליועצת המשפטית לממשלה לראש מטה השר לביטחון לאומי כי ההחלטה שלא לקדם את הצעת החוק שגובשה עד כה היא של השרים זאת "על רקע התנגדות השרים לכך שהכלים הטכנולוגיים ישמשו גם לחקירת עבירות שחיתות שלטוניות, ואף לגבי חקירת עבירות השחיתות החמורה ביותר - לקיחת שוחד. עמדת השרים עומדת בניגוד לעמדתם של כלל גורמיהמקצוע במערכת אכיפת החוק." בפועל הצעת החוק לא קודמה בשל המחלוקת בין היועצת המשפטית לממשלה לבין השר לביטחון לאומיושר המשפטים. המשטרה כתבה בתשובתה כי היא פעלה לאורך שנים ועודנה פועלת לקידום חקיקת חוק המאפשר חיפוש חומר במחשב והעתקתו באופן סמוי למשל,. ביום 18.10.17 פנה הייעוץ המשפטי למשטרה אל השר לב יטחון לאומי בבקשה לקדם חקיקת סעיפים נבחרים מהצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - המצאה, תפיסה וחיפוש); באוקטובר 2019 , במסגרתהדיונים שקייםהשר בנושאהמאבק באלימות במגזרהערבי, שבה המשטרה ופנתה ליועמ"שהמשרד לביטחוןלאומי בבקשה לפעוללפיצולסמכויותנבחרותמהצעתהחוק,ובהן סמכות החדירה לחומר מחשב ללא ידיעת הבעלים, ולקדמן במתווה נפרד, מזורז; בדצמבר 2022 כתביועמ"שהמשטרהלשרלביטחוןלאומיכימשרדהמשפטיםמנהלעבודתמטהבין- משרדית לסגירת הנקודות שנותרו פתוחות בהצעת החוק; בנובמבר 2023 פנה מפכ"ל המשטרה לשר לביטחון לאומי בבקשה לקדם, בין היתר, חקיקה דחופה להרחבת סמכויות המשטרהעקב מצבהחירום ובכלל זהחוקהחיפוש הסמוי. משרדהמשפטים כתב בתשובתו כילאחרונה גובשהעל ידיהייעוץהמשפטילממשלה טיוטת תזכיר חוק בעניין מתן סמכות החיפוש הסמוי במחשב למשטרה, וזאת נוכח החלטת ועדת המשנה למאבק בפשיעה בחברה הערבית בראשות ראש הממשלה לקדם תיקון זה (לצד תיקונים נוספים) במהירות האפשרית. במהלך חודש נובמבר 2023 גובשה טיוטת תזכיר, ובינואר 2024 נשלחה עמדה עדכנית למשטרה ולמשרד לביטחון לאומי. מאז מועד זה, ונוכח מחלוקת בין עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה לעמדת הדרג המדיני בנוגע לעבירות שלגביהן תינתן הסמכות, ולנוכח התנגדות הדרג המדיני להחלת החוק על עבירות של שחיתות שלטונית, טרם ניתן אישור הדרג המדיני להפצת תזכיר החוק, ולא ניתן לקדם את סמכות החיפושהסמוי במחשב. שר המשפטים מסר בתשובתו מאפריל 2025 כי הסמכויות האמורות להינתן למשטרה במסגרת חקיקה זו הן מרחיקות לכת, וכי קיים חשש כבד שאיש ור שימוש בכלים לצרכים שאינם נוגעים למאבק בארגוני פשיעה יביא לשימוש בהם שלא כדין או שלא למטרת מיגור מבקר המדינה | דוחמיוחד 263 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הפשיעה והמאבק בארגוני פשיעה. ולכן, עמדת הדרג המדיני היא שאישור הכלים הדרושים למשטרה יכול להיעשות רק לצרכי מאבק בפשיעה המאורגנת ולצרכים אלו בלבד ורק לאחר שיובטחו מנגנוני בקרה ופיקוח הולמים עלהשימוש בהם. עוד מסר השר כי בנוגע להיקף העבירות עליהן תוחל הסמכות, עמדת היועצת המשפטית לממשלה מנוגדת לעמדת הדרג המדיני. לראייתו עמדת היועצת המשפטית לממשלה היא כי איןלקדםאתהצעתהחוקללאהרחבתהלתחומיהשחיתותהשלטונית.ואילובנוגעלמנגנוני פיקוחובקרה,שרהמשפטיםמסרכי ועדתהבדיקההממשלתית346 בנושא נדרשתלבחוןנושא זהולתתהמלצותכדילהבטיחפיקוחנאותוענישהמתאימהבמקרהשל שימושבכליםלרעה. ואולם, לנוכחהעתירהשהוגשהנגדעבודתועדתהבדיקההממשלתיתועמדתהייעוץהמשפטי לממשלה שתומכת בעתירה ומתנגדת לעבודתה,הוועדה משותקת זמן רב. לנוכח כלל האמור, שר המשפטים מסר כי במצב הקיים אין בפני הדרג המדיני תשתית מספקתשיכולהלהניחאתהדעתכייתקיימומנגנוניהפיקוחוהבקרההנדרשיםוכיהשימוש בכליםיאושר לצרכי המאבקבפשיעה המאורגנת ולצרכים אלובלבד. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי הדרג המדיני - ראש הממשלה ושרי המשפטים והביטחון הלאומי - עשו מאמצים על מנת לאפשר למשטרת ישראל את הפעלת הכלים הטכנולוגיים לצורך המאבק בפשיעההחמורהובארגוני הפשיעה.מאמץזה נעשה, בין היתר, ביחס לקידום חקיקת החוק שתקנה למשטרה סמכות לחיפוש סמוי בחומר מחשב אולם תזכירהחוק במסלול הממשלתילא קודם והשיח ביןהמשרדיםלקידוםהחקיקה הופסק. במועד סיום הביקורת וחרף הצורך המובהק בהסדרה חקיקתית, חקיקת החוק בעניין סמכויות המשטרה לחדירה למחשב והאזנות סתר , שהחל ה כבר בשנת 2011 , לא הושל מה. בשנים 2023 - 2024 החקיקה לא קודמה בין היתר עקב מחלוקת שהתגלעה בין הייעוץ המשפטילממשלהלביןהדרגהמדיניבנוגעלעבירותשלגביהןתינתןלמשטרהסמכותלבצע חיפוש סמוי בחומרי מחשב. כיום, בהיעדר הסדרה חקיקתית של סמכות החיפוש הסמוי, המשטרה מוסמכת לבצע חיפוש גלוי בלבד הכולל העתקה של חומר מהמחשב רק בשלב החקירההגלויה ובידיעת בעל המחשב. יצוין כי ביום 13.11.24 עברה בקריאה טרומית בכנסת הצעת חוק פרטית347 ו לפיה בכפוף למתןצושיפוטיתהיהלמשטרהסמכותלבצעחיפושסמויבחומרימחשב לגילוי,לחקירהאו למניעה של עביר תומסוימות מסוג פשע חמור348 . ב. צילום סתר חזותי349 ככלל,צילוםסתרחזותיאינומוסדרבחקיקה. הדיוןהמשפטיבנושאסמכותהמשטרהלבצע צילום סתר חזותי החל כבר בשנת 2004 בישיבה שנערכה בפרקליטות המדינה, ובה עלתה שאלת סמכות בית המשפט לתת היתר לתיעוד חזותי לפי סעיף 10 א לחוק האזנת סתר. 346 ועדת הבדיקה הממשלתית בעניין רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה המבוצעים על ידי גורמי אכיפה, שהוקמהביום 27.8.23 מכוח החלטת הממשלה897 . 347 הצעת חוקהמשטרה (חדירה לחומרמחשב), התשפ"ד- 2024 . 348 בהתאם להצעה החוק יוחל על העבירות שלהלן שדינן יותר מ- 10 שנות מאסר: בהתאם לחוק העונשין, התשל"ז- 1977 - עבירות בנשק לפי סעיפים 144 א,)( 144 (ב); התפרעות שסופה נזק לפי סעיף 157 ; עבירת סחר, ייצור ויבוא סכין לפי סעיף 186 ; איסור מכירת אגרופן או סכין לקטין לפי סעיף 185 א; פרסום והצגת תועבה לפי סעיפים 214(ב1 ,) 214(ב2 );חטיפהלפיסעיף369 ;סחיטהבכוחלפיסעיף427 ;סחיטהבאיומיםלפיסעיף428 ; גבייתדמי חסותלפיסעיף428 א, לפיחוקאיסורהלבנתהון,התש"ס- 2000 :איסורהלבנתהוןלפיסעיף3 (א)ואיסורעשיית פעולהברכוש אסור לפי סעיף4, לפי חוק מאבק בארגוני פשיעה, ה תשס"ג- 2003 : פעילבארגון פשיעה לפיסעיפים 2(א)ו-2 ב.)( 349 תיעוד סתר חזותי - צילום של תמונות או צילומי ויד י או ברשות היחיד ובפרט כאשר הדבר מחייב חדירה לרשות הפרט לשם צילום ללאידיעת המצולם. מבקר המדינה | דוחמיוחד 264 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 בישיבה התברר כי המשטרה מבקשת לעיתים מבית המשפט להתיר לה התקנה סמויה של מצלמה המבצעת תיעוד חזותי350. בדוח צוות משיח משנת 2005 הומלץ להוסיף סעיף לחוק האזנת סתר אשר יעגן את סמכות בית המשפט להתיר בצו גם התקנת ציוד לתיעוד חזותי. תיקון זה (תיקון מס' 6 לחוק האזנת סתר) הובא בפני ועדת חוקה חוק ומשפט בינואר 2012 . חברי הו ו עדה, ובראשם יו"ר הו ו עדה דאז, ציינו כי הם סבורים שנושא התיעוד החזותי טומן בחובו פגיעה קשה בפרטיות ויש להסדירו באופן ברור ומפורש, וכי ראוי שהכללים שייקבעו לעניין הפעלת סמכות למתן היתר לתיעוד חזותי יהיו מחמירים מאלו שנקבעו לצורך מתן היתר להאזנת סתר. בשנת 2013 אישר נציג פרקליטות המדינה לבצע צילום סתר ולהתבסס ראייתית על תוצרי הצילום רק לשם מימוש אחת משלוש תכליות: (א) אבטחת ה האזנה; (ב) זיהוי הדוברים והנוכחים במקום ההאזנה; (ג) שימוש בתוצרי הצילום כראיה עצמאית, ובלבד שהצילום נלווה להאזנת סתר. האישור האמור משמעו שהפרקליטות יכולה להתבסס על תוצר של צילום סתר כראיה עצמאית רק כשנלווית לצילום הסתר פעולה של האזנת סתר (צילום בלוויית האזנת שמע.) נכון למועד סיום הביקורת, לפי הפרשנות של פרקליטות המדינה, המשטרה יכולה לבצע צילום סתר חזותי רק אם הוא נלווה להאזנת שמע. ב- 8.8.22 , לאחר חשיפת " פרשת פגסוס," התקיימה ישיבה אצל הייעוץ המשפטי לממשלה עם הייעוץ המשפטי למשטרה, ובה הוצגה עמדת המשטרה כי יש להסדיר את סמכות צילום הסתר באופן עצמאי ולא רק כסמכות הנלווית להאזנת סתר. בדיון שהתקיים ב- 18.9.22 הציג הייעוץ המשפטי למשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה חוות דעת משפטית התומכת בעמדה זו. בנובמבר, דצמבר 2022 ובינואר 2023 התקיימו דיונים נוספים ב ייעוץ המשפטי לממשלה, בהשתתפות גורמי המשטרה והפרקליטות בנושא תיעוד חזותי הנלווה להאזנת סתר, ובסיכומם של הדיונים נכתב כי המשטרהמבקשתלקדם אתנושאההסדרהבחוק שלהשימוש בצילום לצורך איסוף ראיות. נציג הייעוץ המשפטי ל ממשלה חזר וקבע כי בהתאם לדין ה קיים, המשטרה אינה מוסמכת לבצעצילוםסתרחזותילצורךהפקתראיותהעומדותבפניעצמן. עודנכתבבסיכוםהדיוןכי נערכת עבודת מטה לבחינת הצורך בסמכות עצמאית כאמור ולגיבוש טיוטת תזכיר בנושא," וכי כל עוד לא הוסדרה הסמכותבחקיקה, אין לבצע תיעוד כאמורלשם תכלית עצמאית". הליך הכנת החוק מתעכב, בין היתר, גם עקב דיון שמתקיים בין הייעוץ המשפטי לממשלה ל משטרה בנוגע לשאלה אם נדרשת חקיקה של חוק נפרד בנושא תיעוד סתר חזותי שאינו נלווה ל האזנת סתר (תיעוד חזותי שאינו כולל דיבור) או שניתן להסדיר זאת באופן מפורש בחוקהאזנתסתר 351 . המשטרה כתבהבתשובתהכיבדצמבר2022 היאפנתהלמשרדלביטחוןלאומיוביקשהלקדם בעדיפותראשונה,ביןהיתר,אתתיקוןהחסד"פ- סמכויותחיפושוכניסה(כוללצילוםסתר.) משרד המשפטים כתב בתשובתו כי טרם התקבלה החלטה בייעוץ המשפטי לממשלה אם לקדםאתהסדרתהסמכותלצילוםסתרחזותיכסמכותעצמאית.עודכתבמשרדהמשפטים כיבעברהליךהחקיקהלתיקוןמס'6 לחוקהאזנתסתרנעצרעקבהתנגדותועדתחוקהחוק ומשפטלחוקקאתהסמכות באופןבוהציעההממשלה(בשנת2012 )ובשלבשני,בשנת2016 , עקב כך שראשהממשלה ביקשללמוד אתהנושא ולכן לא אישראת הפצת תזכיר החוק. 350 בדיוןנמסר כי רוב בתי המשפט המחוזייםבארץאישרואתבקשותהמשטרהלהתקנתציודלתיעודחזותיבהתאם לסעיף זה למעטנשיא ביתהמשפט המחוזי בירושלים שסבר שאיןבידו סמכות להתירזאתבהתאם לדין הקיים. 351 כמוכן,במסגרתהדיוןבסוגיית מדרג האישוריםהנדרשבהתאם למידת הפגיעה בפרטיותנבחןאםצילוםהסתר נעשהברשותהיחידאוברשותהרבים.כמוכן,עלהכיבמועדסיוםהביקורתשאלתסמכותהמשטרהלבצעצילום סתר שאינו כולל שמע תלויהועומדת בתיקים המתנהליםבבתי המשפט. מבקר המדינה | דוחמיוחד 265 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ב התייחס לטענת משרד המשפטים כי אי-קידום החקיקה בנושא נבע מכך שראש הממשלה לאאישראתהפצתתזכירהחוק בשנת2016 ,משרדמבקרהמדינהמעירכיחלפושמונהשנים מאז, מה גם שהדיונים בכנסת החלו כבר בשנת 2012 ; מאז התקיימו דיונים בנושא בראשות גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, אך עבודת המטה טרם הסתיימה ולא גובשה במשרד המשפטים טיוט ת תזכיר עדכנית לצורך העברתה לעיונו של השר הממונה, חרף בקשת המשטרהלקדם אתהנושא בעדיפות ראשונה. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי הייעוץ המשפטי לממשלה לא שיתף את המשרד לביטחון לאומי בשיח שהתקיים בנושא מול המשטרה בנוגע לקידום סמכות המשטרה לבצע צילוםסתר,ולאהתקבלהאצלםפנייהלהשתתףבעבודתמטהשמתקיימתבנושא.עודנכתב בתשובה כי הסמכות לצילום סתר פוגענית הרבה יותר מאשר חיפוש סמוי במחשב. עמדת השר לביטחון לאומי היא שמבחינת סדרי העדיפות יש לבחון את הנושא רק לאחר שתוסדר הפעלת הכלים הטכנולוגיים להאזנות סתר שבידי המשטרה ולאחר שתוסדר סמכות המשטרה לחיפוש סמוי במחשב באופן מדוד ותחת פיקוחובקרה הדוקים. במועד סיום הביקורת, ו אף שנושא הסדרת צילום סתר חזותי נדון בוועדת ה חוקה, חוק ומשפט כבר משנת 2012 , שקבעה שיש להסדיר את הנושא באופן ברור ומפורש, ועל אף קיומ ן של ישיבות בנושא לאורך השנים במשרד המשפטים, הסדרת הסמכות לצילום סתר חזותי כסמכות עצמאית לא קודמה. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי העיכוב שחל בקידום הטיפול בנושא מאז הפרסומים בינואר 2022 נובע מהסטת חוכ אדם המומחה לנושאים אלו לעיסוק בצו רכי מלחמת חרבות ברזל,וכי בכוונת גורמי הייעוץהמשפטי לממשלה להידרשלנושאים אלו בתקופההקרובה. ג. כלים לניטור מידע במרשתת בסיכוםדיוןשהתקייםב- 13.5.21 בייעוץ המשפטילממשלה בנושאהפעלתכליםלניטורמידע במרשתת הכוללים אפשרות לאתר תוכן ומידע הנוגעים לאדם מסוים, נכתב כי יש לקבוע בחוקאתסמכותהמשטרהלבצעפעולותאלולאיסוףמודיעיןלצורךמניעתעבירות. עודקבע נציג הייעוץ המשפטי לממשלה בסיכום הדיון כי בשלב הראשון על יהם לבחון את אופן ההסדרה הנדרש של סמכותה האמורה של המשטרה ואת מסגרת הזמנים להסדרתה, כדי שעבודת המטה בנושא בשיתוף המשטרה והמשרד לביטחון לאומי תחל בחודשים הקרובים ותזכיר חוק בנושא יוכן להפצה בתוך שנה. באותה עת התברר כי נושא הניטור של מידע זה, לרבות נושא האמצעים שמבקשת המשטרה להפעיל לצורך איסוף מידע במרשתת, הובא לידיעת הייעוץ המשפטי לממשלה ללא חוות דעת משפטית ערב היציאה למכרז לרכישת כלי לניטורמידעמסוים,ועלכןהוחלט בייעוץהמשפטילממשלה שלאלקבלהחלטהבענייןבשלב זה. הייעוץהמשפטילממשלהסיכם עםהמשטרהכיהיאתשובותעלהלפניהאתהענייןקודם התחלת השימוש במערכת. משרד המשפטים כתב בתשובתו כי עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה היא כי איסוף מודיעין משטרתילאהוסדרבחקיקהועיגוןהסמכותבפקודתהמשטרההיאפעולהמורכבת וממילא זוטרםהובאהלפתחו.כמוכן,למשטרהסמכותלאסוףמודיעיןגםבהיעדרהסדרהמפורשת בחקיקה.בהתייחסלכלימסויםלניטורמידעבמרשתתשנדוןגםבשנים2023 - 2024 ,הסדרת הסמכות לבצע פעולה זו היא מורכבת בהיעדר ההסמכה הכללית לאיסוף מודיעין בפקודת המשטרה.יחד עםזאת,נכתב בתשובת משרדהמשפטים כיסמכויותהמשטרהלניטור מידע במרשתת נסמכת על פסיקה רבת שנים, והסדרה חקיקתית חלקית עלולה ליצור הסדרים שליליים. מבקר המדינה | דוחמיוחד 266 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי "המשרד לביטחון לאומי לא שותף לשיח שהתקיים בנושאביןהייעוץהמשפטילממשלהלביןהמשטרה,ולאהתקבלהבמשרדכלפנייהלהשתתף בעבודתהמטה שמתקיימת בנושא." במועד סיום הביקורת החקיקה בנושא הפעלת כלים המשמשים לאיסוף מודיעין מסוים במרשתת לא קודמה, וזאת למרות החלטת נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2021 כי על הייעוץ המשפטילממשלה לבחוןאת אופןההסדרההנדרש בתחום ואת מסגרת הזמנים להסדרה,להובילעבודתמטהבשיתוףהמשטרהוהמשרדלביטחוןלאומיולהכין תזכירחוק בנושא. ד. תיקון חקיקה מקיףלחוק האזנת סתר צוות מררי המליץ כי מיד לאחר שהוא יפרסם את הדוח ( באוגוסט 2022 ) יקדם הייעוץ המשפטי לממשלהתיקוןחקיקהמקיףלחוקהאזנתסתר, שיכלולגםדיוןבהמלצותלתיקוני חקיקה שעלו בדוחות קודמים שעסקו בנושא האזנות סתר ולא קודמו ובהצעות לתיקונים נוספים לחוק שהצורך בהם עלה בשנים האחרונות. באוקטובר 2022 פנה הייעוץ המשפטי לממשלה לכמה גורמים משפטיים ובכלל זה ליועמ"ש המשטרה, וביקש את תגובתם על ההמלצות לתיקוני החקיקה הנדרשים לחוק האזנת סתר, לרבות את עמדתם בנוגע לשאלת ההסמכה המפורשת בחוק לשימוש ב כלים טכנולוגי ים. למכתב צורפה טבלה ובה פורטו כל ההצעות הקודמות מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה לתיקון החוק, ובכלל זה הצעות לעניין האזנה לשיחות "חסויות", העברת חומרי האזנה לרשויות אחרות, מחיקת חומרי האזנה והסמכתשופטיםנוספיםלהתרתביצועהאזנתסתר.בנובמבר2022 התקייםדיוןבהשתתפות נציגי הייעוץ המשפטי לממשלה, הייעוץ המשפטי למשטרה וחטיבת הסייבר של המשטרה בנושא התיקונים ה נדרשים לחו ק האזנת סתר. בסיכום הדיון נכתב כי יתקיים דיון נוסף בנושא לאחרשהמשטרהתעביר לייעוץהמשפטילממשלה מסמךובופירוטהצעותיהלתיקוני החקיקה ולהצדקת הקניית סמכויות למשטרה לביצוע פעולות שונות בתחום האזנת סתר שאינן מוקנות לה היום. בדצמבר 2022 העבירה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה מסמך ובו פירוט עמדתה והצעותיה בנושא התיקונים הנדרשים לחוק האזנת סתר. דיונים נוספים בעניין זה התקיימו ב- 18.12.22 , ב- 3.1.23 וב- 15.1.23 בייעוץ המשפטי לממשלה ובהשתתפות נציגי המשטרה. בסיכום הדיון האחרון שהתקיים בחודש ינואר 2023 נקבע כי הייע וץ המשפטי לממשלה יחל ב ניסוחה תיקוןל חוקהאזנתסתר;טיוטהתועברלידיהמשטרה;ולאחרמכןהדיוניםיימשכו לפיהצורך. משרדהמשפטיםכתבבתשובתוכיקידוםהחקיקהתלויבעמדותמשרדיהממשלהוהרשויות השונות. אשר לתיקון חקיקהנקודתי בנוגע לחיפוש סמוי, נושא זהלא מקודם בשל מחלוקת עםהמשרדלביטחוןלאומי.גורמיהייעוץהמשפטילממשלההציעותיקוןעקיףלחוקהאזנת סתר שבמסגרתו תעוגן בחקיקה הסמכות להשתמש ב כלים טכנולוגי ים. תיקון זה אומנם לא נותן מענה לכל תיקוני החקיקה שנדונו לאורך השנים, אך יש בו כדי להציע פתרון חקיקתי לסוגיה זו שנדונה בחוות הדעת של היועמ" שית לממשלה שצורפה כנספח לדוח צוות מררי. ב- 10.11.24 החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה בראשות שר המשפטים ובנוכחות השר לביטחון לאומי לתמוך בקריאה טרומית בחלק העוסק בתיקון חוק האזנת סתר בלבד מתוך הצעתחוקהמשטרה(חדירהלחומרמחשב),התשפ"ד- 2024 בכפוףלמספרתנאיםובכללזה: יש לקבוע הליך תיקוף טכנולוגי לכל כלי בנפרד כך שיוגדרו גבולות השימוש ב כלים להאזנה לתקשורת ביןמחשביםוייאסר שימוש בכלי שמאפייני ו חורגים מהמותר; יוגדר הליך תיקוף משפטי לכל כלי בנפרד; ייקבע הליך בקרה אפקטיבי על השימוש ב כלים בזמן אמת; ייקבע מבקר המדינה | דוחמיוחד 267 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 הליך בקרה אפקטיבי בדיעבד שלגורםחיצונילמשטרה ועצמאי;יוגבלו סוגי העבירות שבהן נעשה שימוש ב כלים. עוד נקבע כי הנוסח שיגובש בוועדת הכנסת יובא לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה לפני הקריאה הראשונה ועליו להיות מקובל על שר המשפטים ועל השר לביטחון לאומי. ב- 13.11.24 עברה בקריאה טרומית בכנסת הצעת ה חוק352 הכוללת תיקון לחוק האזנת סתר שתאפשר , בכ פוף לקבלת צו שיפוטי, התקנת כלי טכנולוגי במחשב או בטלפון סלולרי ו מתן סמכות למשטרה לבצע חיפוש סמוי במחשב שלא בפני עדים וללא נוכחותו או ידיעתו של מחזיק החומר במחשב בעבירות מסוימות מסוג פשע חמור353 . בהמשך להחלטת ועדת השרים שלח ב- 21.11.24 הייעוץ המשפטי של המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים נוסח של החוק הכולל את עמדת המשטרה ביחס לתיקונים הנדרשים בחוק. המשטרה כתבה בתשובתה כי היא הגיבה לכל בקשה והביעה את עמדותיה בנוגע לתיקונים הנדרשים לחוק האזנת סתר אךהיא אינה קובעתאת תיעדוף קידוםהחקיקה. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי המשרד לביטחון לאומי לא היה שותף לשיח זה שהתקיים ישירות בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין המשטרה בנושא תיקון חקיקה מקיף לחוק האזנת סתר. לגבי קידום תיקון חקיקה עקיף לחוק האזנת סתר בעניין חדירה לחומר מחשב, לא התקבל מענה מ ה ייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לנוסח המוצע שהעבירה המשטרה כך שגם קידום הצעה זו לתיקון חוק האזנתסתר לא קודמהעד היום. עלאף המלצת צוותמרריכי מידלאחר פרסום הדוח(אוגוסט2022 )יקדם הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים תיקון חקיקה מקיף לחוק האזנת סתר, עד מועד סיום הביקורת,לא תוקןחוקהאזנת סתר. החקיקהלאקודמהביןהיתרעקבמחלוקתשהתגלעה בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין הדרג המדיני בנוגע לעבירות שבגינן תותר התקנת כלי טכנולוגי. בפועל, תזכיר החוקהממשלתיהמקיף לאקודם,ובמקומועברהבקריאהטרומית הצעת חוק פרטית לתיקון חוק האזנת סתר שתאפשר, בכפוף למתן צו שיפוטי, התקנת כלי טכנולוגי בעבירות מסוימות מסוג פשע חמור. ה. תיקון חקיקה ל הסדרתפעולות מסוימות באפריל2023 אישרההיועמ"שיתלממשלהאתהשימושבכליטכנולוגיהמאפשרביצועפעולה למניעת עבירות מסוימות, וזאת בכפוףלהוצאת צו שיפוטי מתאים ותוך הבאת דבר השימוש בכלי לידיעת בית המשפט. עם זאת קבעה היועמ"שית לממשלה כי יש לפעול בהקדם לתיקון חקיקה הנוגע לביצועפעולה זו. המשטרה כתבה בתשובתה כי בדצמבר 2022 היא פנתה בנוגע לקידום תיקון חקיקה זה אל יועמ"שהמשרדלביטחון לאומי ולמשנהליועמ"שהממשלה (פלילי.) 352 הצעת חוק המשטרה (חדירה לחומרמחשב), התשפ"ד- 2024, עברה בקריאה טרומיתב- 13.11.24 . 353 בהתאם לה צעה, החוק יוחל על העבירות שלהלן שדינן יותרמ- 10 שנותמאסר:בהתאםלחוקהעונשין, התשל"ז- 1977 - עבירות בנשק לפי סעיפים 144 א,)( 144 (ב); התפרעות שסופה נזק לפי סעיף 157 ; עבירת סחר, ייצור ויבוא סכין לפי סעיף 186 ; איסור מכירת אגרופן או סכין לקטין לפי סעיף 185א; פרסום והצגת תועבה לפי סעיפים 214(ב1 ,) 214(ב2 );חטיפהלפיסעיף369 ;סחיטהבכוחלפיסעיף427 ;סחיטהבאיומיםלפיסעיף428 ; גבייתדמי חסותלפיסעיף428א,לפיחוקאיסורהלבנתהון,התש"ס- 2000 - איסורהלבנתהוןלפיסעיף3 (א)ואיסורעשיית פעולהברכושאסורלפיסעיף4,לפיחוקמאבקבארגוניפשיעה,התשס"ג- 2003 - פעילבארגוןפשיעהלפיסעיפים 2(א)ו-2 ב.)( מבקר המדינה | דוחמיוחד 268 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 משרדהמשפטיםכתבבתשובתוכינדרשתיקוןחקיקהעלמנתלהסדיראתסמכותהמשטרה לבצע את הפעולה המסוימת. יחד עם זאת, האישור להשתמש בכלי ספציפי המשמש לביצוע אותהפעולהמסוימתניתןלאחרבחינהמעמיקהשלבקשותהמשטרהומתוךהבנה כיביצוע הפעולהאינוחורגהלכהלמעשהמהסמכויותהמעוגנותבחוקהקיים ,וכיהכלי שבומשתמשת המשטרה אינו מחייב ת יקון חקיקה וניתן להסתפקבהסדרההמשפטית שבוצעה. השר לביטחון לאומי כתב בתשובתו כי המשרד לביטחון לאומי לא שותף לשיח שהתקיים בנושא בין הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ובין המשטרה ולא התקבלה פנייה במשרד להשתתף בשיח ממשלתי בראשות הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לקידום תיקוןחקיקה בנושא. אףשהמשטרהמשתמשתבכלי םטכנולוגי יםלהסדרתפעולותמסוימות, ואףשהיועמ"שית לממשלהאישרהבאפריל2023 אתהשימושבכליובדבבדקבעהשישלפעולבהקדםלתיקון חקיקה הנוגעלביצוע פעולה זו, במועד סיום הביקורת תיקוןהחקיקה לא קודם. ✰ המשטרה משתמשת בכלים טכנולוגיים בעלי יכולות מיוחדות ומתקדמות לצורך שיפור פעולתה בתחוםהאכיפה. בשימושבכליםאלו גלוםפוטנציאללפגיעהבזכויות יהם שלחשודים,נאשמים ובלתי מעורבים ובכלל זה פגיעה בפרטיות. מהביקורת עלה כי העמדה המשפטית של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במקרים שהוצגו בדוח זה היא כי יש מקרים בהם ראוי להסדיר את השימושבכמה כליםבתחומיםהשוניםהמפורטיםבפרקזהבאמצעות חקיקהראשית.חרףזאת נמצאכיהטיפולבהסדרההחקיקתיתלאקודםשניםרבותבשלהיעדרדיוןמעמיקבקרבגורמי הייעוץ המשפטי למשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע ליכולות הטכנולוגיות של כליםאלו אלמולהפגיעהבזכויותוכןבשלהיעדרדיוןבשאלהאםהתשתיתהחקיקתיתהקיימת מאפשרת שימוש באותם כלים. הניתוח בדיעבד שבוצע בדוח צוות מררי יצר סד שלא מאפשר דיון מעמיק בסוגיות המתחייבותמהשימוש בכלים טכנולוגיים. סמכותהמשטרה לבצעחיפושסמוי לצורךהאזנתסתרלאקודמהמשנת2018 ,המועדשבוועדת החוקה, חוק ומשפט סיימה את דיוניה בנושא; חקיקה בנושא צילום סתר חזותי לא קודמה משנת2012 ;חקיקהבנושאאיסוףמודיעיןוניטורמידעבמרשתתלאקודמהממאי2021 ;תיקון החקיקה המקיף שנדרש לחוק האזנת סתר לא קודם מינואר 2023 ; ותיקון החקיקה הנדרש לצורך שימוש בכלי טכנולוגילא קודם מאפריל 2023 . אי- ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש בהם כמתבקש. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מאבק בפשיעה הגםשלאמןהנמנעשהסדרהחקיקתיתלאתאפשר את מיצוימלואיכולותיושלהכלי. לצד זאת, במקרים שבהם הדבר נדרש, ונקבע לגביהם כי בסמכות המשטרה להשתמש בכלי הטכנולוגיבהתאםלפרשנותהמשפטיתהלשוניתוהתכליתיתשלהדיןהקיים,קיבלההמשטרה אישור משפטי כי בסמכותה להמשיך להשתמש בכלים האמורים תוך צמצום יכולותיהם ותוך התאמת הפעלתם לפרשנות הדין הקיים. בפועל השימוש בכלים אלו נמשך שנים בלא שהושלם הליך החקיקה, שנמצא נחוץ על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לצורך העמדת הסדר חקיקתימתאיםשהולםאתמהותןשלהפעולותהמבוצעותבאמצעותהכליםהטכנולוגיים.נוסף עלכךנוצרפערבחלקמהכליםביןהדרישותהמבצעיותלשימושבמלואיכולותיהםלביןהשימוש החלקי בפועל, בהתאם למצבהחוקי הקיים, והדבר פוגעביכולת המשטרה להילחם בפשיעה. המציאותשבההמשטרההשתמשהבמשךשניםבחלקמהכליםשהםבעלייכולותמיוחדותבלא שבוצעההסדרהחקיקתית שנמצאהנחוצהעלידיגורמיהייעוץהמשפטילממשלהלענייןכלים מבקר המדינה | דוחמיוחד 269 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 ומתווים מסוימים, מחדגיסא, והגבלת השימוששל המשטרה בכליםלצרכים מבצעיים, מאידך גיסא, מעוררת קושי משמעותי להביא את המצב על תיקונו, והדבר מכביד את הנטל הרובץ על כלל הגורמים. במקריםשבהם הייעוץ המשפטילממשלה במשרד המשפטים קבעכי ראוי היה שההסדרהשל השימוש בכלים טכנולוגיים חדשניים מסוימים המאפשרים סוגי פגיעה מיוחדים בזכויות הפרט, בדגש על הזכות לפרטיות, תיעשה באמצעות חקיקה, על המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והמשרד לביטחון לאומי להשלים באופן מהיר ותכליתי את מכלול הפעולות הדרושותלצורך ההסדרה החקי תקית שלהשימוש בכליםאלו בתחוםהאכיפה, עד לשלב הצגת טיוטות הצעות החוק לשר הרלוונטי. בעניין זה מוצע כי ייקבעו תזכורות ומעקבים אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בשיתוף המשרד לביטחון לאומי או השר הממונה (בתיקוני חקיקה הנדרשיםלחוק האזנת סתר),לשםהשלמת הטיפולבנושא. מבקר המדינה | דוחמיוחד 270 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 סיכום כללי דוחביקורתזהעוסקבהש פעותה שימושה הולךוגוברבכליםטכנולוגייםעלידימשטרתישראל במיקודעלהאזנותסתרונתוניתקשורת,ביןהיתרבהתאםלתפיסהשהתגבשהבמשטר הבעשור האחרון. הדוח עוסק בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות מורכבות; במאות אלפי בקשות, צווים שיפוטיים והיתרים מ ינהליים המקנים למשטרה את הסמכות לפעול בתחומים אלו;באלפי התקנותשלכליםטכנולוגייםעלמכשיריקצה לצורכיהאזנתסתר;באיסוףוהפקה של מיליוני תוצרי האזנות סתר; במאות אלפי פעולות לקבלת נתוני תקשורת ולשימוש בהם; ובעשרות דיונים שהתקיימו לאורך השנים במשטרה ובמשרד המשפטים בנושאים אלו. כפועל יוצא מכל אלו, הדוח נוגע למאות תיקי חקירה ופרשיות מודיעיניות שטופלו על ידי המשטרה בשנים האחרונות. בחברה דמוקרטית המשטרה היא הגורם המרכזי לאכיפת החוק ו לשמירה על ביטחון אזרחי מדינתישראל,והיאנמצאתכלהעתבמאבקמולגורמיפשיעהוטרורשמסכניםאתשלוםהציבור וביטחוןהמדינה ומנצליםלרעהאתהתקדמות הטכנולוגיה.המשטרה נדרשתלהיאבק בפשיעה בדרכים שונות - איסוף מודיעין, ניהול הליכי חקירה, גיבוש ראיות ועבודה משותפת עם הפרקליטות בגיבוש כתבי אישום. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ובכלל זה היועצת המשפטית לממשלה הם הגורם המקצועי הנדרש לסייע למשטרה לבסס את התשתית החוקית לפעילותה ולוודא שהיא עומדת בדרישות החוק והמגבלות החלות עליה. פרקליטות המדינה וחטיבת התביעות ב משטרה ןה הנדבך המשפטי של המאבק בפשיעה באמצעותניהול הליכים פליליים מורכבים, ובייחודנגד ארגוניה פשיעה. ההתייחסותלדוחביקורתזהראויכיתתקייםבהלימהלמטרתו ל סייעלגופיאכיפתהחוקלקיים בחינהמערכתיתומעמיקהשלעבודתםכדילחזקאתהיסודותהדמוקרטייםשעליהםמתבססות סמכויות המשטרה; להגביר את אמון הציבור במוסדות אלו; להוביל לשיפור מערכתי ומקצועי בנושא; ולהבטיח את תקינות עבודת גורמי אכיפת החוק בבואם להשתמש בכלים טכנולוגיים בתחוםהאזנותסתר ונתוני תקשורת. במ סגרת הביקורת נבחנו תהליכי העבודה, מנגנוני הבקרה וההתנהלות המערכתית של המשטרה, גורמי הייעוץ המשפטי ופרקליטות המדינה. הדוח סוקר תהליכים שהתנהלו בגופים אלו משנת 2009 , תקופה ש במהלכ ה התחלפו בהם בעלי תפקידים בכירים וזוטרים. הדוח, שכאמור מטרתו לבחון את הנושא באופן מערכתי ומעמיק, אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי עבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשךשל הגופים.לפיכך, המלצותיומבטאות תפיסה זו. יודגש כי אין בממצאים ובפערים שעלו בדוח הביקורת כדי להפחית מההערכה הרבה לשוטרי משטרת ישראל ומפק דיה, הפועלים במסירות אישית ומקצועית, בכל שעות היממה ובכל ימות השנה, לשם ה הגנה הו שמירה על ביטחון אזרחי ישראל ומדינת ישראל ולשם אכיפת החוק , ו כן לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה הפועלים גם הם במסירות ומקצועיות לשםשמירת החוק ואכיפתו. מבקר המדינה החליט בדצמבר 2020 לכלול את דוח ביקורת זה, בנושא השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה, בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022 כשנה לאחר מכן,. ובעקבות פרסומים בתקשורת ולפיהם המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי שבאמצעותו מתקבל מידע החורג מהמותר על פי חוק האזנות סתר, החליט היועץ המשפטי לממשלה (דאז) בינואר 2022 על הקמת צוות בדיקה - צוות מררי. כמו כן, באוגוסט 2023 החליטה הממשלה על הקמת ועדתחקירה ממשלתית בר אשותהשופט בדימוס משה דרורי לבדוקאתהנושא. מבקר המדינה | דוחמיוחד 271 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 דוח ביקורת זה מניח נדבכים נוספים שנוגעים לנושא הנבדק אשר לא נבחנו עד הביקורת הנוכחית: 1. נבחנו כלים טכנולוגיים שלאנבחנו בעבר. 2. נבדקו הליכי הגשת הבקשותלהאזנת סתר אולנתוני תקשורת. 3. אותרו מקרים נוספים של ביצוע פעולות אסורות בתחומי ההתקנה, השימוש בתוצרים אסורים והפקתם. 4. נבדקו הליכי ה פיקוח ו הבקרה בתחומי האזנות הסתר ונתוניהתקשורת. 5. נבדקו תהליכי הכנת חוות דעת משפטיות במשטרה ובייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. 6. נבחנו הליכי הסדרה משפטית וחקיקתית של סמכויות המשטרה בתחומי ההתקנה ואיסוף התוצרים. 7. נבחנו פעולות התקנת כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה של יעדי האזנה ופעולות איסוף תוצרי האזנה באמצעות כלים טכנולוגיים. דוח ביקורת זה העלה עשרות רבותשלממצאיביקורת יסודיים ומשמעותיים בעבודתהמשטרה ו הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. ממצאים אלו וההמלצות הנגזרות מהם הובאו באופן מפורט בגוף הדוח ובתקציר. ואולם, ניתן להצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה לבין מחויבותה לצמצם ככלהניתן פגיעה בזכותלפרטיות להלן עיקרי הפעריםהמערכתיים:. 1. היע דר הסדרה חקיקתית ומשפטית: שימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות הסתר ו השימוש ב נתוני תקשורת ללא עיגון הולם של הבסיס החוקי והמשפטי הדרושלשם כך. 2. ליקוייםבתהליכיקידוםהחקיקה: חלקמממצאיהדוחמלמדיםעלעיכוביםממושכיםבמתן חוות דעת משפטיות ובקידום חקיקה עד להבאתה לפני הרשות המחוקקת. שורש התופעה מצוי בהיעדר הסדרה של תהליכי עבודה: היעדר פעולות ניהול יזומות ופעילות אצל גורמי הייעוץהמשפטי לממשלה והייעוץהמשפטי למשטרה במקריםהמתאימי ם; היעדרקביעת לוחות זמנים להגשת חוות דעת והגשת נוסח לחקיקה וכן אי- קיום מעקב אחר פיגורים ב לוחות הזמנים לביצוע במקרים הספורים שבהם אלו נקבעו. חשיבות הסדרת תהליכי העבודהשלגורמיהייעוץהמשפטימתגברתל נוכח הפגיעהבזכותלפרטיותהנגרמתבמהלך הטיפול בהאזנות סתר,השימוש ב נתוני תקשורת ו השימוש בכלים טכנולוגיים. 3. פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה: אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין בשלבי מימוש הסמכויות של המשטרה בתחומים אלו - משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר. אלו מפחיתות מן הצורך בקבלת אישורים פנימיים-פיקודיים במשטרה, מהפרקליטות, מגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ומבתי המשפט, ומפחיתות את הליכיהבקרה הפנימית והחיצונית על פעולותהמשטרה. מבקר המדינה | דוחמיוחד 272 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ▪ ינואר 2026 4. קשיים בממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד המשפטים: חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש המשטרה בסמכויותיה, חלקם נוגעים לליווי המשפטי שניתן על ידי גורמי הייעוץהמשפטילממשלה במשרדהמשפטיםוחלקםנוגעיםלעבודתהפרקליטות.ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם עומדת חולשה בקשרי הגומלין שקיימו הגופים הללו. חולשה זו באה לידי ביטוי באי-העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא , ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבל את המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים , מאידךגיסא. 5. חולשה מקצועית בתחומי הטכנולוגיה והמשפט: ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשהמקצועיתהנובעתמהיעדר כוחאדםבעלהמומחיותהמיוחדתהנדרשתלגורמיהייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, הייעוץ המשפטי למשטרה ולחטיבת הסייבר, לטיפול בתחומים שבלב הדוח. המומחיות המיוחדת נשענת על תשתית מקצועית דואלית: משפטית וטכנולוגית, המחייבת הכשרה פורמלית ומעשיתהמתבצעת באופן רציף וממושך. במועד שבו מתפרסם הדוח מדינת ישראל מתמודדת עם אתגרי פשיעה מורכבים, עם איומים ביטחוניים ,וב ו-זמנית סוגיותאזרחיותשונותנמצאותבמחלוקתקשהבתוךהחברההישראלית, לרבות בנושאי מערכת האכיפה ומערכת המשפט. תפקידו של דוח ביקורת זה הוא להאיר את המורכבות שבשימוש בכלים הטכנולוגיים ולהעיר על פערים שנמצאו ודורשים טיפול בפעילות המשטרה ומשרד המשפטים. בזיקה לכך נודעת חשיבות לתובנה ולפיה תכליתו של מסמך זה הואתיקון,שיפורוטיובהמערכיםהתפקודייםהעוסקיםבתחום,ו בכך להביאלחיזוקבתפקודם ובמעמדם של גופי אכיפת החוק ושומרי הסף שנושאים לאורך שנים בתפקיד מרכזי וחשוב בחברההישראלית. יישוםתובנהזוהלכהלמעשהיבטיחאתחיזוקיכולתהשלהמשטרהלמלא את תפקידה בתחום המאבק בפשיעה תוךשמירה על ריסון כוחה ועל זכויות הפרטוכןיגביראת יכולותיה ם שלה פרקליטותוגורמיהייעוץהמשפטילממשלהלפקחעלעבודתהמשטרהבתחום זה. על שרהמשפטים,השרלביטחוןלאומי,היועצתהמשפטיתלממשלה,פרקליטהמדינה,מפכ"ל המשטרה וראש אגף חקירות ומודיעין להבטיח את תיקון הליקויים העולים בדוח זה. תיקון הליקויים ישרת הן את המשטרה, הן את משרד המשפטים ומעל הכול - את אזרחי מדינת ישראל. StateComptrollerofIsraelSpecialReport UseofTechnologicalTools forEnforcementPurposes Wiretappingand CommunicationsData January2026 Jerusalem StateComptrollerofIsrael|SpecialReport III January2026 UseofTechnologicalToolsforEnforcementPurposes-WiretappingandCommunicationsData Foreword Over the past decade, the Israel Police has The audit report encompasses a thorough and markedly enhanced its technological capabilities systematic analysis of the processes involved in for information collection to effectively execute its the use of the technological tools, including the mission and responsibilities. During this period, processes involved in: legislating the legal and therehasbeenanotableescalationintheutilization regulatory frameworks; submitting requests; of various technological instruments by the police deploying such tools and putting them in place; for wiretapping and the generation of data in acquiring and using communications data; and regard to communications. The array of tools overseeing and controlling the deployment of available to the police for this purpose includes, these tools within the Israel Police, the Attorney but is not limited to, audio listening devices, tools General’s Office, and the State Attorney’s Office. forrecordingdatatransmittedbetweencomputers, Throughout the audit, various technological tools and systems for acquiring communication data. employedbythepolicewerescrutinized,pertinent Some of these instruments are embedded in end- police databases were analyzed, and thousands user devices, thereby facilitating access to both of documents from the police and the Ministry of stored information and real-time data transmitted Justice were reviewed. Furthermore, a practical via computer communications, often while the assessment of the operational methodologies subjects being monitored are unaware. concerning the technological tools and their At the basis of the operation of such technological corresponding documentation procedures was tools by law enforcement agencies is the intricate conducted. and sensitive issue of striking a balance between the imperative to safeguard public safety and Thefindingsarisingfromtheauditconducted enforce the law, and the obligation to uphold by the Office of the State Comptroller have individual rights, particularly the right to privacy. revealed significant deficiencies and weaknesses In contemporary society, where sophisticated pertaining to the utilization of technological technological tools offer novel avenues for tools by the Israel Police, as well as regarding information gathering and investigation, there is a its interface with the Attorney General’s Office pressingneedforregulation,aswellasheightened and the State Attorney’s Office on these matters. oversight and control. The inappropriate The findings suggest systemic inadequacies that application of these tools may undermine public necessitaterectificationtoensurecompliancewith confidence in governmental institutions, whereas fundamental principles concerning the manner deficiencies in regulatory frameworks that restrict in which law enforcement agencies exert their the use of such tools could compromise citizens’ powers and authorities. The primary systemic personal security and hinder the state’s capacity deficiencies identified are as follows: to combat crime effectively. Absence of Adequate Legal Regulation – The application of technological tools and the Thisreportprovidesacomprehensiveexamination performance of operations related to wiretapping of the utilization of technological tools, focusing andtheuseofcommunicationsdatalackappropriate on the activities of key law enforcement agencies: legislativeandlegalgroundingnecessaryforthese the Israel Police, the Attorney General’s Office, activities. The absence of regulatory frameworks and the State Attorney’s Office within the Ministry has resulted in two principal outcomes: first, the ofJustice,aswellastheinteractionsamongthese employment of tools that severely infringe upon entities. The audit was also conducted under the privacy without the authority for their use being authority of the State Comptroller to undertake delineated in primary legislation; second, this systematic audits of state representatives absence has curtailed the police’s ability to utilize operating within the judicial system. StateComptrollerofIsrael|SpecialReport IV January2026 UseofTechnologicalToolsforEnforcementPurposes-WiretappingandCommunicationsData these tools effectively in enforcement operations to address existing deficiencies. However, these aimed at combating crime. corrective actions must be fully implemented, which necessitates, among other requirements, Problematic Work Practices within the Police – coordinated governmental efforts involving the The adoption of methodologies that circumvent police,theStateAttorney’sOffice,andtheAttorney established processes, coupled with the General’s Office at the Ministry of Justice. It is implementation of work practices that are not imperative that necessary legislative amendments grounded in standardized procedures, has led be promoted, enhanced control mechanisms be to the execution of prohibited actions during developed, procedures and operational processes the exercise of police powers, throughout the be clarified, and greater inter-organizational stages from submission of the request to the transparency and accountability within law utilization of communications data or outputs of enforcement agencies be established, particularly covert wiretapping. In the absence of regulation, concerning their use of sensitive technological it has been determined that actions contrary to tools. established legal protocols were undertaken, resulting in the collection and utilization of It should be emphasized that the report is not prohibited information and outputs. designed to evaluate enforcement actions related tospecificinvestigativecasesbutrathertoconduct a systemic examination of the police’s utilization Challenges in Operational Interfaces between the of technological tools for enforcement purposes Israel Police and the Ministry of Justice – Certain and to identify patterns requiring correction or findings within the report pertain to the police’s improvement. The audit findings reveal systemic exercise of its powers, while others relate to the deficiencies and highlight the necessity for legal support afforded by the Attorney General’s comprehensive and fundamental improvements in Office staff within the Ministry of Justice, as well theoperationsoflawenforcementagencies;thus, as the operations of the State Attorney’s Office. the report does not contain findings pertaining Thesefindingsareinterconnected,evidencedbya to specific figures. Consequently, the report aims vulnerabilitymanifestedintheinsufficienttransfer to facilitate systemic reform rather than serve as of pertinent information from the police to the a vehicle for the critique of specific officials. It Ministry of Justice, alongside the Ministry’s lack was deemed important to clarify these aspects, of proactive engagement to acquire knowledge particularlyinlightofthepublicdiscoursethathas regarding the full capabilities of the technological been ongoing in recent years regarding the law tools available. enforcement system in Israel. ProfessionalDeficienciesintheFieldsofTechnology In the current context, where the country is and Law – At the root of a considerable portion of confronting complex challenges related to crime the report’s findings is a professional deficiency and security threats, and in consideration of the connected to the lack of personnel within the public debate surrounding legal and enforcement Attorney General’s Office, the State Attorney’s matters, the importance of striking a balance Office, and the legal counsel to the Police, who between the imperative to safeguard public safety haveacquiredtherequisitetechnologicalexpertise and law enforcement and the obligation to uphold necessarytoaddressthecoreareashighlightedin individual rights, especially the right to privacy, the report. has become increasingly pronounced. As we look to the future, it is important to The significance of state audit and its recognize that in recent years, the police and operational framework stems from the Basic the Ministry of Justice have initiated measures StateComptrollerofIsrael|SpecialReport V January2026 UseofTechnologicalToolsforEnforcementPurposes-WiretappingandCommunicationsData Law:StateComptroller,whichaccordsitautonomy Throughout the report’s preparation, the state and complete independence from the executive continuedtoconfrontnumerouschallengesacross branch.Thisautonomyisfundamentaltoensuring various sectors. I sincerely hope that the findings that audits are conducted free from intimidation and recommendations contained within the and external influence, thereby ensuring that the report will aid in fortifying state institutions and State Comptroller remains accountable to both enhancing public trust in them. I cannot conclude the Knesset and the public. It is noteworthy that theseintroductoryremarkswithoutexpressingmy the Office of the State Comptroller executed the hope and prayer for the safe return of the last audit on this matter concurrently with the work hostage, Master Sergeant Ran Gvili of the Yasam of an internal audit committee within the Ministry police counter-terror unit, for the success of our of Justice, as well as alongside the activities of soldiers in their diverse missions, for the recovery a government audit committee that has yet to of the wounded, and for peaceful and quiet days finalize its work. The operations of each of these for all residents of the State of Israel. entities possess independent and distinct value. State audit encompasses a comprehensive examination of the interrelationships and coordination among the audited entities, addressing issues the government manages at a broad, state level, and engages with processes that have evolved within the government over time. In this respect, state audit, particularly in relation to systemic audits, is distinct from an internal audit. These operational characteristics were similarly reflected in this audit report, the findings of which have been disseminated to the public. Additionally, the audit extensively investigates decision-making processes within the audited entities, a focus that is maintained in this report. It is important to emphasize that, in accordance with the established methodology traditionally employed in state audit, this audit did not evaluate the substance of policy, nor did it seek to supplant the discretion of the executive authority;rather,itscrutinizedwhetherthepolicy- makingprocesswasconductedincompliancewith legalstandardsandinalignmentwithprinciplesof administrative propriety. I express my gratitude to the employees of the OfficeoftheStateComptrollerfortheirprofessional and meticulous efforts in the preparation of this Matanyahu Englman report, which was undertaken under complex conditionswhileupholdingthehighestprofessional State Comptroller Jerusalem, standards. and Ombudsman January 2026