דוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור

מבקר המדינה| דוח מיוחד 1 ▪ שבט התשפ"ו פברואר 2026 א ימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ- אפוסטיל מבוא בעולם הגלובלי, שבו היכולת להעביר מידע ומסמכים בין מדינות ויבשות, היא נגישה ומיידית, עולה הצורך בשיתוף פעולה בין- לאומילהסדרתתהליכים בירוקרטיים הנשעניםעל מידע ותיעוד. אחת האמנות להסדרת תהליכים אלו היא אמנת האפוסטיל1 שנחתמה בהאג2 ב- 5.10.61 במטרה לפשטאתתהליךאימותהמסמכיםהציבורייםביןמדינות(להלן- אמנתהאפוסטיל אוהאמנה)3. נכון למרץ 2025 חתומות על האמנה 127 מדינות , בהןישראל, שחתמה עלהאמנה ב- 11.11.77 . קודם כניסת האמנה לתוקף, אזרחים ועסקים שנדרשו להציג במדינה זרה מסמכים ציבוריים - כגון תעודת לידה, תעודת פטירה, תעודת נישואין, תעודת גירושין, אישור היעדר רישום פלילי, תעודות אקדמיות, תעודות רפואיות, צו ירושה ועוד4 , נאלצו לקיים תהליך של אימות דיפלומטי או קונסולרי גם במדינה שהנפיקה את המסמך וגם במדינת היעד. תהליך זה, שנקרא "שרשרת חתימות", כלל כמה שלבים, החל בחתימתפקיד במשרד המנפיק אתהמסמך, דרך חתימת משרד המשפטים ומשרדהחוץ במדינת המקור ועדלאימותו בשגרירות או בקונסוליה של מדינת היעד. י יעול תהליכים בירוקרטיים: יישום האמנה נועד לקדם שיתוף פעולה בין- לאומי במטרה לפשט תהליכים בירוקרטיים ולקדם יעילות אדמיניסטרטיבית ברמה העולמית. אמנת האפוסטיל משמשת חלק אינטגרלי בהליכים המחייבים מסמכים מהימנים בתחום המינהלי- ציבורי,כמוקבלתאזרחותזרה,רישוימקצועי,אומינוילתפקידיםרגישים,וכןהחלטותהנוגעות למעמד אישי כגון נישואין או אימוץ. האפוסטיל משמש חותמת של אותנטיות המבטיחה את מהימנותם של המסמכים, ומספק את האישור המשפטי הנדרש כדי שהם יוכרו ככשרים ותקפים בכלמדינהשחתומהעלהאמנה. ככלשהעולםנעשהמקושריותר,חשיבותהשלהאמנהרקגוברת, והיא ממשיכה להתפתח ולהסתגל לצרכים המשתנים של הקהילההבין-לאומית. תרשים1 : הליכים ומסמכים לדוגמה שבהםנעשה שימוש באפוסטיל תקנות לביצוע אמנת האפוסטיל: לצורך יישו מה, בשנת 1977 הותקנו תקנות לביצוע אמנת האפוסטיל5 (להלן - התקנות), המהוות הוראות ביצוע של האמנה בישראל, ובהן הוסמכו 1 אפוסטיל(apostille )הואאישוררשמיהמצורףלמסמךציבוריאונספחלו,המאשראתאותנטיותהמסמך עלמנת להעניק לו תוקף חוקי גםבמדינה אחרת. 2 ראו אתעמוד האמנה באתר ועידתהאגלמשפטבין- לאומי פרטי: sections/apostille - https://www.hcch.net/en/instruments/conventions/specialised . 3 כתביאמנה855 , כרך25 - אמנה המבטלת אתדר ישתהאימות לתעודות חוץציבוריות (התשל"ט- 1979 .) 4 החוץ משרד של (האינטרנט) המרשתת באתר המלאה המסמכים רשימת את ראו https://www.gov.il/he/pages/document_verification . 5 ראו בקישור: https://www.nevo.co.il/law_html/law01/055_091.htm . מבקר המדינה| דוח מיוחד 2 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 משרד החוץ ורשם בית משפט שלום או עובד מדינה שמונו בידי שר המשפטים6 , כרשויות המוסמכות להנפיק אישורי אפוסטיל7 . בשנת 2020, לאחר החלטת הממשלה8 לאפשר קבלת אפוסטיל דיגיטלי9 מכלל משרדי הממשלה והרשו יות הציבוריות, הוסמכה10 מנהלת המחלקה לרישוי נוטריונים במשרד המשפטים כרשות מוסמכת11 לחתימה על אפוסטיל דיגיטלי. לרשות המוסמכת המנפיקה את אישורי האפוסטיל שלושה תפקידים עיקריים12 : (א) לאמת את האותנטיות של מסמכים ציבוריים; (ב) להנפיק אפוסטיל; (ג) לנהל מרשם של פרטי אישורי האפוסטיל שהונפקו כדילאפשרלכל דורש,לרבות מדינתהיעד, לאמת את האפוסטיל. מדריך ליישום האמנה: ועידת האג למשפט בין- לאומי פרטי (HCCH ) 13 פרסמה מדריך מעשי14 ליישום האמנה (להלן - המדריך ליישום האמנה). המדריך עודכן לאחרונה בינואר 2023 , ובין היתר הוא מפרט את תהליך אימות החתימות: רשות מוסמכת להנפקת אישורי אפוסטיל במדינה שהנפיקה את המסמך המקורי מבצעת בדיקה של המסמך, תוך אימות האותנטיות של החתימה, החותמת או החותם המורשה (להלן - מורשה החתימה) על גבו (ראו תמונה 1) 15 . בסיום הליךהאימותהרשותמנפיקהאתהאפוסטיל,המשמשאישורלאימותהמסמךומהווהחלקבלתי נפרדמהמסמךהמקוריבעתהצגתו.המסמךהמקורי,בצירוףהאפוסטיל,זוכהלהכרהללאדרישה לאימות או לתיקוף נוסף16 בכל המדינות החתומות על האמנה. הליך זה מבטיח אחידות, אמינות ויעילות בתהליכי אימות מסמכים בין- לאומיים. 6 לפיסעיף45 לחוק הנוטריונים, התשל"ו- 1976 . 7 לפי תקנות לביצועאמנתהאג(ביטול אימות מסמכי חוץציבוריים) ,התשל"ז- 1977 ,סעיף5 א.)( 8 החלטת הממשלה 260 "תכנית להאצת השירותים הדיגיטליים לציבור ולקידום הלמידה הדיגיטלית", ( 26.7.20 ),סעיפים25 - 27 . 9 אפוסטילדיגיטלי- אישור דיגיטלי(קובץמחשב)הניתןבמקרהבומבוקשלאשרבאפוסטילמסמךדיגיטלי מסמך שהואקובץ מחשב.)( ראו הרחבה להלן בפרקהאפוסטיל הדיגיטלי. 10 סעיף 5 (א1 ) בתקנות. 11 הסמכתרשותמוסמכת לפיתקנותלביצועאמנתהאג(ביטולאימותמסמכיחוץציבוריים),התשל"ז- 1977 , י"פ 9553 , 5068 ( 22.4.21 .) 12 ראו פסקה 40 בעמ' 37 במדריך ליישום האמנה, ובפסקת "authorities of Role " במסמך עיקרי האמנה - 8164 - 46f8 - 7da8 - https://assets.hcch.net/docs/80d0e86f בקישור: df046285bcdd.pdf . 13 HCCH International Private on Conference HagueLaw)הואארגוןבין- ( ממשלתי שמטרתו האחדה מתקדמתשלכלליהמשפטהבין-לאומיהפרטי.הארגוןניסחאתאמנתהאפוסטיל,והואממשיךלקדםאת האמנה, לפקח על יישומה, לספק הנחיות לגבי יישומה הנכון וכן לעדכן ולשפר אותה בהתאם לצרכים המשתנים שלהקהילה הבין- לאומית.על אודות הארגון ראו בקישור: https://www.hcch.net/en/about . 14 Practical Handbook on the Operation of the Apostille Convention - le Handbook Apostil 0140858abeaa.pdf - b5ee - 4596 - 27bf - https://assets.hcch.net/docs/a19ae90b . 15 ועידתהאג למשפט בין-לאומי פרטי, המדריך המעשי לתפעול אמנת האפוסטיל, חלק רביעי, סעיף2 א. 16 כתבי אמנה 855 , כרך 25 - אמנה המבטלת את דרישת האימות לתעודות חוץ ציבוריות (התשל"ט- 1979 ,) סעיף 2. מבקר המדינה| דוח מיוחד 3 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תמונה1 : דוגמהלאפוסטיל לתעודת מידע פלילי של משטרת ישראל17 מחלקת האפוסטיל במשרד החוץ: ענף אימות מסמכים ציבוריים הפועל באגף הקונסולרי במשרד החוץ (להלן - מחלקת אפוסטיל) אחראי לאימות המסמכים הציבוריים, אם תחת אמנת האפוסטיל ואם לאימות מסמכים ציבוריים למדינות שאינן חתומות על האמנה18 . משרד החוץ מאמת עשרות סוגי מסמכים ציבוריים המונפקים בידי כ- 60 משרדי ממשלה וגופים ציבוריים.בשניםהאחרונותגדלהביקושלאימותמסמכים,ובשנת2024 אומתו323,013 מסמכים - גידול של יותר מפי שניים בהשוואהלמספרהמסמכים שאימת משרד החוץ בשנת2017 . 17 פורסם באתרי אינטרנט. 18 אימות תעודות ציבוריותעבורמדינותיעד שאינן חתומות על אמנת האפוסטיל,למשל אתיופיה. מבקר המדינה| דוח מיוחד 4 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים2 : הגידולבביקוש לאימות מסמכים ציבוריים, 2017 - 2024 עלפי נתוני משרד החוץ,בעיבוד משרדמבקר המדינה. היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור: בעקבות החלטות ממשלה בנושא שיפור השירות לציבור19 , בשנת 2012 הוקמה היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור20 , המשמשת גוף מטה מקצועי הפועל לשיפור רמת השירות שנותנים גופי הממשלה. בהחלטת ממשלה21 הוסמכה היחידה בין היתר לקביעת מדיניות בתחום השירות, לגיבוש סטנדרטים לשירות ממשלתי ולביצוע בקרות. במרץ 2021 היחידה פרסמה מתווה להטמעת סטנדרטים למתן שירות לציבור במשרדי הממשלה ויחידות הסמך22 (להלן - המתווה למתן שירות לציבור), עם המלצהלשילובם בתוכניות העבודהלשנים 2023 עד 2025 . פעולות הביקורת בחודשים יוני 2024 עד מרץ 2025 בדק משרד מבקר המדינה את יישום אמנת האפוסטיל במשרד החוץ. במסגרת הביקורת נותחו בסיסי נתונים של משרד החוץ ומערך הדיגיטל הלאומי ובוצעו תצפיות ובדיקות גלויות וסמויות במחלקת דרכונים רשמיים ואשרות רשמיות באגף לעניינים קונסולריים במשרד החוץ. הביקורת נעשתה במשרד החוץ, בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במערך הדיגיטל הלאומי וברשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין). בין היתר נבדקו תהליכי אימות המסמכים; תהליכים כספיים; השירות לאזרח; מערכות המידע ואבטחת המידע; האפוסטיל הדיגיטלי; וכן עמדות השירות העצמי לשירותי ממשלה של מערך הדיגיטל. 19 החלטת הממשלה 2201 "שיפור השירות הממשלתי לציבור", (8.8.10 ) והחלטת הממשלה 4288 , "הקמת ועדה להפחתת הנטלהבירוקרטי ושיפור השירות לציבור" (19.2.12 .) 20 בעקבות החלטת הממשלה 56 בנושא "הקמת משרד הדיגיטל הלאומי ותיקון החלטות ממשלה", היחידה שולבהבמערך הדיגיטל הלאומי. 21 החלטתהממשלה2097 ,"הרחבתתחומיפעילותהתקשובהממשלתי,עידודחדשנותבמגזרהציבוריוקידום המיזם הלאומי 'ישראלדיגיטלית"' (10.10.14 .) 22 היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור, מתווה מדיניות להטמעת סטנדרטים למתן שירות ממשלתי לציבור ( 15.3.21 .) מבקר המדינה| דוח מיוחד 5 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 פערים בהליכיהאימותשלמסמכים ציבוריים בהתאם לאמנ ת האפוסטיל23 , לרשות המוסמכת להנפיק את אישורי האפוסטיל, כאמור, שלושה תפקידים עיקריים24 : א)( לא שר את האמינות של מסמכים ציבוריים; ב)( להנפיק אפוסטיל; (ג)ולנהלמרשם שלפרטיאישוריהאפוסטילשהו נפקוכדילאפשרלכלדורש,לרבות מדינתהיעד, לאמתאת האפוסטיל. באתר הממשלה gov.il קיים עמוד מידע על אזרחות, תעודות ודרכונים25 ובכלל זה על אימות מסמכים ציבוריים, ובו נקבע כי אפוסטיל הוא אישור הניתן על ידי רשות מוסמכת של מדינה על גבי ת עודות ציבוריות26 , והוא מאשר כי התעודה רשמית ו מקורית ושהיא הונפקה על ידי הרשות המוסמכת לכך. באתר משרד החוץ באינטרנט מובהר כי ניתן לקבל אפוסטיל רק על תעודות מקוריות שאינן מצולמות ועל חלקן27גם עבור העתק נאמן למקור שאושר על ידי גורם מוסמך28 . מסמכים ציבוריים המונפקים בידי גופים ציבוריים בישראל עשויים להיות חתומים באחד משלושה סוגי חתימות: (א) מסמך החתום על ידי מורשה חתימה, בחתימתו ובחותמת ידנית29 - סוג זה מאפיין את מרבית המסמכים הציבוריים; (ב) מסמך החתום בחותמת רשמית מודפסת וללא חתימת מורשה חתימה30 - סוג זה משמש את רשות האוכלוסין במרבית האישורים המונפקים על ידה31 ; (ג) מסמך דיגיטלי, החתום בחתימה אלקטרונית לפי חוק חתימה אלקטרונית, ה תשס"א- 2001 32 (להלן - חוק חתימה אלקטרונית) - סוג זה משמש בחלק ממשרדי הממשלה המאפשרים קבלת מסמכים ציבוריים באופן דיגיטלי33 . 23 ראו את מסמך האמנה ברשומות כתבי האמנה. 24 ראו פסקה 40 בעמ' 37 במדריך ליישום האמנה , ובפסקת "authorities of Role " במסמך עיקרי האמנה - 8164 - 46f8 - 7da8 - https://assets.hcch.net/docs/80d0e86f בקישור: df046285bcdd.pdf . 25 - https://www.gov.il/he/service/electronic ראו בקישור: apostille . 26 "תעודות ציבוריות תעודתנישואין,תעודת לידה או כל מסמךרשמי אחר של המדינה)(." 27 תעודתבגרות, תעודת הסמכה של רופאים, פסקידיןוהחלטות בתי משפט ו צווי ירושה מבתי משפט. 28 ראו בקישור: https://www.gov.il/he/pages/document_verification וכן בעמוד "תשובות לשאלות / https:/ נפוצות" על אימות מסמכים בקישור: www.gov.il/he/pages/imut_mismachim_faq . 29 דוגמה למסמך מסוג זה: אישור משרדהתחבורה עלרישיון נהיגה. 30 דוגמה למסמך מסוג זה: תמצית רישוםממרשםהאוכלוסין. 31 סוג נוסףמרשות האוכלוסין - תעודהדיגיטלית חתומהאלקטרונית, משמשבתעודתלידה. 32 דוגמה למסמך מסוג זה: תעודת התאגדותחברה. 33 ראו הרחבה להלן בתת- הפרק העוסק באפוסטילדיגיטלי. מבקר המדינה| דוח מיוחד 6 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים3 : סוגי ה חתימות במסמכים ציבוריים בישראל על פי מידע מאתר משרד החוץ במרשתת34 בעיבודמשרדמבקר המדינה., נוהל עבודהלהליך אימות מסמכים בתקנון שירות המדינה35 (להלן- התקשי"ר)נקבעו הוראות המחייבותאת משרדיהממשלה בדבר סדרי מינהל, ובהן נקבע כי על המנהל הכללי לקבוע מערכת מלאה של הוראות נוהל, שתכלול הוראות ארגוניות בדבר חלוקת סמכויות, חלוקת תחומי אחריות והגדרת תפקידים, וכן בדבר ביצוע נהלים על שיטת ביצוע המשימות והפעולות שהמשרד ממונה על ביצוען. על פי התקשי"ר, אלה ה מטרות העיקריות של קביעת הוראות הנוהל: להבטיח שיטת ביצוע אחידה, מוסמכת ויעילה; להבטיח חלוקה ברורה של סמכויות, תחומי עבודה ותחומי אחריות; לאפשר בקרה; לצמצם אתהאפשרויותלפעולות בלתי רצויות(הפליות ומעילות) ;ולשמש מדריך יעיללעובדים. בהוראות המדריך ליישום האמנה36 נקבע כי על הרשויות המוסמכות לפתח הוראות ב נו הליהן ה פנימיים ושיטות מ יטביות להנחיית העובדים בתהליך הטיפול ב בקשות לאישורי אפוסטיל, לרבות קביעת שיטות אחידות להנפקת אישורי אפוסטיל ו הנחיות לז יהוי קטגוריות של מסמכים ציבוריים שניתן לאשר באמצעות אישורי אפוסטיל. במדריך נקבע גם כי על כל רשות מוסמכת לקבוע נהלים ברורים שעל פיהם יש לפעול כדי לאמת את מקור המסמך הציבורי לפני מתן האפוסטיל. 34 ראו בעמוד המידע בנושא"אימות מסמכים ציבוריים ישראלים" בקישור: https://www.gov.il/he/pages/document_verification ובעמוד " תשובות לשאלות נפוצות" על אימות מסמכים בקישור: https://www.gov.il/he/pages/imut_mismachim_faq . 35 קובץ הוראות וכללים המסדיר ברובו את ניהול שירות המדינה בתחום משאבי האנוש וכולל גם מקבץ הוראות מינהליות שונות שנקבעו על ידי הממשלה, נציבות שירות המדינה ויחידות מטה מרכזיות אחרות. עלאודות התקשי"ר ותחולתו, ראובאתר נציבות שירות המדינה בקישור: s/units/takshir_unit https://www.gov.il/he/department . - https://www.gov.il/BlobFolder/policy/takshir_full/he/takshir קובץ התקשי"ר בקישור: full.pdf . 36 tion of the Apostille Convention Practical Handbook on the Opera - Apostille Handbook , ראו - b5ee - 4596 - 27bf - https://assets.hcch.net/docs/a19ae90b בקישור: 0140858abeaa.pdf . מבקר המדינה| דוח מיוחד 7 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 נוהל לטיפול בבקשות לאישורי אפוסטיל אמור לכלול הוראות מפורטות באשר לאחריות ושלבי הפעילות ובין היתר:, ציון בסיסהסמכותהמשפטית;הגדרתמטרתהתהליך;פירוט אחריות בעל התפקיד לאימות מקור המסמ ך, בדיקת ה חתימה , ה חותם וה חותמת, סוג המסמך ו מדינת היעד; הוראות לגביית ה אגרה ואמצעי ה תשלום; המידע שהמבקש חייב למסור ותיאור טופס הבקשה; הנחיות לה נ פקת מדבקת האפוסטיל, למילויה, להצמדתה ולחתימתה; הוראות רישום במרשם האפוסטיל לשםמעקבואימותעתידי;כללישירותלציבור(שעותקבלה,זמניטיפול,פרסוםמידע ואתר אינטרנט); מנגנוני בקרת איכות, הכשרת עובדים ועדכון נהלים; וטיפול במניעת הונאות, לרבות זיהוי אי-סדרים. לשם השוואה, מלבד משרד החוץ, הסמכה כרשות מוסמכת לפי התקנות ניתנה כאמור לעובדי מדינה שמונו בידי שר המשפטים או ששר המשפטים הסמיך אותם לעניין זה, לאומי ת חתימות נוטריונים על גבי מסמכים ציבוריים ישראליים המיועדים לחו"ל ולהנפקת אישורי אפוסטיל. בהתאם וכמתחייב, הנהלת בתי המשפט פרסמה נוהל ליישום התקנות37 , שמטרתו להסדיר את תהליך העבודה בבתי המשפט עבור בדיקת תקינות מסמכים, אימות חתימת נוטריון על גבי מסמכיםציבורייםהמיועדיםלחו"לוהנפקתאישוריאפוסטילעלידם(להלן- נוהלאימותחתימת נוטריון.) נוהל זה כולל בין היתר הוראות לתהליך בדיקת תקינות המסמכים, אימות חתימות וחותמות, גביית ה אגרות, הנפקתמדבק ות אפוסטיל, אופןה רישום ומתןהמדבקה. משרד החוץ מבצע מדי שנה תהליך אימות רשמי למאות אלפי מסמכים ומנפיק בגינם אישורי אפוסטיל (323,000 בשנת 2024 ) בהתאם למחויבותו לפי התקנות והאמנה. בביקורת עלה כי המשרד פועל בלי שעיגן את תהליך הטיפול בבקשות לאישורי אפוסטיל בנהלים כתובים, זאת בניגודלקבוע במדריך ליישום האמנה ובניגוד לחובתו המינהלית שלמשרד החוץ. עיגון תהליך אימות המסמכים בנהלי העבודה, כדוגמת נוהל אימות חתימת נוטריון של הנהלת בתי המשפט, ויישומם המוקפד יכלו למנוע ליקויים משמעותיים שנמצאו בביקורת זו כמפורט ב המשך ובין היתר לתת מענה לאופן פעולה, שיטת ביצוע ופעולות בקרה לאימות המסמכים, תשלום האגרה, הנפקת האפוסטיל ורישומו, הבטחת איכות השירות, הכשרת עובדים וזיהוי הונאות.תכליתההסדרהשלפעולותאלוהיאהבטחתביצועאחיד,מוסמך,מבוקרויעילבהתאם לאמנתהאפוסטיל,ו צמצ וםאפשרויותלפעולותבלתירצויותכגון הפליותומעילות.בהיעדרםשל נהלי עבודה מפורטיםאף נפגעים תהליכי הבקרההנדרשים על תהליךרגיש זה. עלמשרדהחוץלעגןאתכלתהליךאימותהמסמכיםהציבורייםבנוהלמפורטאשריקבעהוראות לגבי תהליך האימות על כל שלביו, בהתאם לנקבע באמנת האפוסטיל ובתקנות, לרבות הנפקת אישוריהאפוסטיל והשימוש במערכת המידע, כמו כן עלהמשרד ליישםתהליכי בקרה עקביים כדי לוודא שמחלקת האפוסטיל פועלת הלכה למעשה בתהליך אימות המסמכים בהתאם להוראות הנוהלשייקבע. משרד החוץ מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2025 כי הוא החל לפעול לצורך גיבוש נוהל עבודה לאימותמסמכים ציבוריים אשר יהיה חלקמהתקנון הקונסולרי של המשרד., אימות מסמכים ציבוריים ללאביצוע השוואהחזותית על פי אמנת האפוסטיל , האפוסטיל מ אשר את אמינות החתימה שעל גבי המסמך הציבורי, את ה מעמד שבו פעל חותם ה מסמך דהיינו תפקיד וסמכות מורשה החתימה, ואת זהותם של מורשה החתימה או החותמת ש במסמך38 (להלן - חובת האימות). בכינוס הוועדה המיוחדת לכללי יישום 37 נוהל "אימותחתימתנוטריוןעלגבימסמכיםציבורייםואימותפסקידיןהמיועדיםלחו"ל" ראובקישור:, https://www.gov.il/he/pages/secretariat_division_regulation_03_19 . 38 סעיף 3 באמנה. מבקר המדינה| דוח מיוחד 8 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 אמנת האפוסטיל39 מטעם ארגון HCCH הודגש שהתפקיד המהותי העיקרי של הרשות המוסמכת הוא לוודא את מקור המסמך לפני מתן האפוסטיל40 . במדריך ליישום האמנה מצוין כי "קריטי שהרשות המוסמכת תהיה מ סופקת ממקור המסמך" ש בגינו היא מנפיקה אפוסטיל41 , ונקבע בו שעל הרשות המוסמכת להפעיל מערכת מידע להנפקת האישורים ומסד נתונים הכולל את דוגמאות החתימה או החותמות של מורשי החתימה שאותם היא מאמתת. במדריך מוסבר שרשויות מוסמכות שומרות ב מסד נתונים דוגמאות חתימה וחותמות של מורשי החתימהמהגופים הציבורייםלצורך ומיאת באמצעות השוואה חזותית. עוד נקבע במדריך ליישום האמנה ש אין לספק אפוסטיל עד ש מתאפשר לרשות המוסמכת לאמת את החתימה או החותמת42. נוסף על כך נקבע בו שאם לא ניתן לאשר את החתימה, הַחֹותָם או החותמת באמצעותמסדנתונים אואישור דיגיטלי, אין לספק אפוסטיל. בהתאם,בנוהלאימותחתימתנוטריוןשפרסמההנהלתבתיהמשפט,כחלקמשלביבדיקתמסמך ציבורי לאישור בידי פקיד בית המשפט וכתנאי למתן האפוסטיל, מצוינת החובה לבצע השוואה ביןהחתימהשבמסמךלביןדוגמתהחתימהשבמאגרהחתימותהסרוקותבמשרדהמשפטיםלשם וידואהתאמתן. במשרד החוץ פותחה מערכת המידע הייעודית "אימותים", המשמשת מאז שנת 2005 למתן השירות לאימות מסמכים ציבוריים ולמתן אישורי אפוסטיל (להלן - מערכת אימותים). מערכת אימותים מכילה בין היתר את פרטי הגופים הציבוריים המנפקים את המסמכים הציבוריים שאותםישלאמת,אתפרטימורשיהחתימהמטעםכלגוףציבורי,לרבותתצלומיחתימותמורשי החתימה לצורך ביצוע האימות על ידי השוואת החתימות, וכן נתונים על אישורי האפוסטיל שהונפקו באמצעותה כמתחייב מכלליהאמנה. אימות החתימות של מורשי החתימה משרד החוץ מסר לצוות הביקורת כי במקרה שבו דוגמת חתימה של מורשה חתימה אינה מצויה במערכת אימותים אין לספק אפוסטיל, וזאת בשל חוסר היכולת לבצע השוואה ולאמת את החתימהכמתחייב.בהתאם,בטופסהמשמשאתמשרדהחוץלהודעתסירובבקשתאימותמסמך בחותמת אפוסטיל, בין האפשרויות לסימון סיבת הסירוב מופיעות האפשרויות האלה: "הפקיד החתום עלהמסמך אינו מורשהחתימה", ו"היעדרחתימתמורשה חתימה מהמשרד הרלוונטי." 39 כינוס מיום 5.10.21,בהשתתפות כ- 350 נציגימדינותוגופים. 40 פסקה43 מסמך מסקנותוהמלצות הוועדה. ראו בקישור:, e9185bf6fffc.pdf - b26b - 459f - 6229 - https://assets.hcch.net/docs/b7b20030 . 41 המדריך ליישום האמנה, פסקה94 1 עמ', 70 . 42 המדריך ליישום האמנה, פסקה203 עמ', 71 . מבקר המדינה| דוח מיוחד 9 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תמונה2 : הסיבות לסירוב המופיעות בטופס הודעת סירובלבקשת אימות בחותמת אפוסטיל המקור: משרד החוץ. מבדיקת נתוני מערכת אימותים עלה כי משרד החוץ לא מחזיק במערכת המחשוב שמשמשת אותו לצורך הנפקת אישורי אפוסטיל תצלום דוגמת חתימה לגבי 45% ממורשי החתימה הממשלתיים הקיימים במערכת אימותים (2,259 מתוך 4,979 ). נמצא כי משרד החוץ הנפיק אישורי אפוסטיל חרף העובדה שלא היה ביכולתו לקיים כנדרש את תהליך אימות המסמכים שעליהםחתומיםמורשיחתימהולבצעאתההשוואההחזותיתהנדרשת,ואףלאביצעכלבדיקה אחרת,לאישוראמינות החתימה בתהליךהנפקתהאפוסטיל. מניתוחשביצעמשרדמבקרהמדינהלגבינתונימערכתאימותיםלתקופהשמינואר2022 עדיוני 2024 (להלן - התקופה שנבדקה) עלה כי משרד החוץ הנפיק 160,294 אישורי אפוסטיל עבור מסמכים ציבוריים שעליהם חתומים מורשי חתימה, מבלי שהמשרד יכל לקיים את הבדיקה ההכרחית והנדרשת של השוואת חתימות, שכן דוגמת חתימתם כלל אינה מצויה במערכת אימותים, המדובר בכמחצית (50% ) מכלל האישורים (318,604 ) שניתנו עבור מסמכים מהסוג שבוחתום מורשהחתימה בתקופהשנבדקה. מתצפיותשקייםצוותהביקורתעלתהליךאימותהמסמכיםעלהכיגםכשקיימתדוגמתחתימה במערכתאימותים,היאלאנבדקה,ולאבוצעהבפועלהשוואהביןהחתימות.יתרעלכן,בביקורת נצפה כי ניתן אפוסטיל במקרה שבו החתימות לא היו זהות: במערכת הופיעה דוגמת חתימת מורשה החתימה ששמו מצוין במסמך, שהייתה שונה מהחתימה שהופיעה על גבי המסמך לצד שמו, ולמרות חוסר ההתאמה ניתן אפוסטיל למסמך. עובדי מחלקת האפוסטיל מסרו לביקורת בענייןזהכיזושיטתהעבודה,ולאנדרשתהשוואהביןהחתימותשכןמהותהבדיקההיאבחינת קיום שם מורשה החתימה במערכת ותולא. מבקר המדינה| דוח מיוחד 10 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי אי- הקפדתו על ביצוע השוואה חזותית בתהליך אימות המסמכים לווידוא מקוריותו של המסמך, בהתאם לפרקטיקה כמפורט במדריך ליישום האמנה,ואיביצועשלכלתהליךחלופילשםכך,מהווהכשלשלהמשרדבמילויתפקידובתחום האפוסטיל. עלמשרדהחוץלעדכןלאלתראת בסיסהנתוניםשלמערכתאימותיםולוודאכיבמערכתייכללו כל מורשי החתימה ודוגמאות החתימה של המורשים לחתום על מסמכים ציבוריים ברשות המבצעת, זאת נוסף על חובתו לקיום מנגנון סדור לעדכון עיתי ושוטף של מורשי חתימה43 . כמו כן עליו לוודא כי בתהליך אישור מסמכים ציבוריים החתומים בידי מורשי חתימה, מבצעי האימות יבצעו השוואת חתימות בין החתימה שעל גבי המסמך הציבורי ובין חתימת מורשה החתימה שבמערכת אימותים. מוצע כי המשרד יבחן שילוב טכנולוגיות אוטומטיות לביצוע תהליךזיהוי והשוואת החתימות כדוגמת כליבינה מלאכותית. משרד החוץ מסר בתשובתו כי מאוגוסט 2024 הוא החל בעדכון מורשי חתימה חדשים במערכת לרבות דוגמת חתימתם, וכי העדכון של מורשי חתימה יימשך באופן שוטף. כמו כן הוא מסר כי במקרה שמורשה חתימה מתווסף , עוזב או עובר לתפקיד אחר, משרד החוץ אינו מיודע בכך אלא אם כן הוא עודכן ביוזמת הגוף הממשלתי. עוד הוא מסר כי במסגרת אפיון מערכת מידע חדשה לאפוסטיל, בכוונתו ליישם כלי שיאפשר לגופים הממשלתיים הרלוונטיים לבצע את עדכון מאגר מורשי החתימה מטעמם באופן עצמאי , ושבשלב האימות לאחר דיווח מורשה החתימה וכחלק מתהליך העבודה תוצג באופן אוטומטי דוגמת החתימה, ואם מורשה החתימה אינו ק יים במאגר - תוצג התראה. עוד משרד החוץ מסר בתשובתו כי הוא החל בתהליך פיתוח מערכת ממוחשבת חדשה לאימות מסמכים באפוסטיל אשר תכלול מנגנון לזיהוי מורשה חתימה, דוגמאות חתימה ומיפוי סוגי המסמכים השונים. אימות מסמכי רשות האוכלוסין כמחצית מהמסמכים שבגינם מבוקשים אישורי האפוסטיל במשרד החוץ44, כ- 150,000 מסמכים בשנה,הםמסמכיםציבורייםשמנפיקהרשותהאוכלוסין.מסמכיםאלוכולליםביןהיתרתמצית מן הרישום במרשם האוכלוסין45 (להלן - תמצית רישום), תעודת לידה, תעודה המעידה על שינוי שם, תעודת חיים ותעודתפטירה. מסמכים אלו הונפקו עד שנת 2019 בחתימתו של הפקיד ובציון שמו ותפקידו ונחתמו בחותמת רשמית של רשות האוכלוסין. בשנת 2019 , בהודעת רשות האוכלוסין בעניין זה למשרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים, צוין כי במסגרת מכלול הצעדים לשיפור השירות לציבור, שמובילה רשות האוכלוסין, הוחלט על שינוי ההליך של הנפקת תעודות מהמערכת הממוחשבת של מרשם האוכלוסין והחתימה עליהן. ולפיכך, את חתימת עובד הרשות וחותמת המשרד על התעודות יחליפו משפט המאשר כי התעודה הונפקה מהמערכת הממוחשבת של מרשם האוכלוסין וכן הטבעת חותמת מודפסת. הרשות הדגישה כי " הנייר עליו מודפס התיעוד הנו נייר ייחודי, והסרת החתימה של הפקיד לא תפגע במהימנותו. יש להקפיד כי התיעוד המוצג בפניכם אכן מודפס על הדףהייחודי." 43 לענייןמנגנון לעדכון מורשי החתימה ראו בהרחבה בפרק להלן. 44 367,859 מתוך 687,848 אישוריאפוסטיל שהונפקובתקופה שנבדקה (ינואר 2022 עד יוני2024 .) 45 לפי חוק מרשם האוכלוסין, ה תשכ"ה- 1965 , כל אדם רשאי לקבל ידיעה בנוגע לרישום לגביו במרשם וכן תמצית מן הרישום. לפי " נוהל הפקת תמצית רישום רגילה או מורחבת תמצית רגילה כוללת:", שם, מספר הזהות, שמות ה הורים , ה מין, הלאום, המצב האישי, מקום הלידה ותאריך ה לידה המען ותאריך העלייה., אם מבוקשת תמצית מורחבת היא עשויה לכלול גם מענים קודמים, שמות קודמים ופרטים נוספים. ראו בקישור: https://www.gov.il/he/pages/summary_info_procedure . מבקר המדינה| דוח מיוחד 11 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 יצויןכי רשותהאוכלוסיןמטביעהעלמסמכיהשלאנחתמובידיפקידאחת משתיחותמותשונות לפחות, ומשתמשת בסוגי נייר שונים בעלי מאפיינים שונים הכוללים לעיתים סימני ביטחון כדוגמת סימנימים וסימנים אחרים ולעיתיםללא סימני ביטחון כלל. מכאן שמשנת 2019 מרבית מסמכי רשות האוכלוסין הוחתמו בחותמת של הרשות (ולא על ידי חתימהשל בעל תפקיד מורשה).בביקורת עלה: 1. משרד החוץ מאשראת מסמכי רשות האוכלוסיןלצורך הנפקתאישורי אפוסטיל ללא ביצוע בקרה כלשהי על מנת לאמת את המסמך למול דוגמת חותמת, מאפייני זיהוי או סימני ביטחון, וללא ביצוע השוואה חזותית של המסמך והחותמת בהתאם לפרקטיקה כמפורט במדריךליישום האמנה. 2. עודנמצאכילמשרד החוץ אין נוהל או מדריך המתאר אתהחותמותהשונות אואת מאפייני הנייר הייחודי עליו מודפסים מסמכים אלה או את האופן שבו ניתן וצריך לבדוק אותם בתהליך אימות המסמכים. יצוין כי גם בתצפיות שבוצעו בתהליך הביקורת עלה כי עבור מסמכיםאלוהופקואישורי אפוסטילללאהשוואה,אימותאובקרתהמאפיינים האמורים. 3. מבדיקת נתוני מערכת אימותים עלה כי עבור מסמכי רשות האוכלוסין, משרד החוץ לא מחזיק במערכת המחשוב שמשמשת אותו לצורך הנפקת אישורי אפוסטיל, את דוגמת חותמותיהם,מאפייניהםוסימניהביטחוןשלהם.כתוצאהמכךהנפיקמשרדהחוץ,מינואר 2022 עד ליוני 2024 , 367,859 אישורי אפוסטיל למסמכי רשות האוכלוסין, שהם כ- 53% מכלל אישורי האפוסטיל ( 687,848 ) , חרף העובדה שלא היה ביכולתו לקיים כנדרש את תהליך אימות המסמכים ולבצע את ההשוואה החזותית הנדרשת או בחינה נאותה ומספקת אחרת ,לצורךבדיקה ואישורשלאמינותהח ותמ ות והנפקתהאפוסטיל. 4. בתצפיות ובפעולות לקוח אקראי שביצע משרד מבקר המדינה, עלה כי משרד החוץ הנפיק אישורי אפוסטיללמסמכי רשותהאוכלוסין גם עבורצילומימסמכיםשל רשותהאוכלוסין, שאינםמסמכיםמקורייםולאחרשהודפסועלגבינייררגיל.מתןאישוריאפוסטיללמסמכי הרשותשאינםמקורייםוללאאימותנאותשלהחותמתומאפייניזיהוינוספיםמהווהסיכון חמורלכךשמשרד החוץלא יבחין במסמךמזויף טרם מתןאישורהאפוסטיל. 5. בביקורת עלה כי ה שימוש שעושה רשות האוכלוסין בנייר ייחודי הכולל סימני ביטחון למניעת זיופים ואפשרות גילוי היותו מצולם , מיושם חלקית רק בעמדות השירות העצמי, ואילו ב מסמכים שהו נפקו פרונטלית על ידי פקיד רשות האוכלוסין או שנשלחו בדואר לבקשתו של אזרח, נעשה שימוש בנייר רגיל שאינו כולל סימני ביטחון ולפיכך אין יכולת לזהות במקרה שהמסמך צולם או זויף. פעולת רשות האוכלוסין בעניין זה יש בה כדי לפגוע באמינות מסמכים אלה ובהגנה מפני זיופם וכן ביכולתו של משרד החוץ לאמת מסמכים בהתאםלאמנ תהאפוסטיל ולתקנות.רשותהאוכלוסיןמסרהלביקורת בענייןזהכיההצעה לה שתמש בנייר ייחודי הכולל סימני ביטחון גם על טפס ים המופקים על ידי פקיד או הנשלחים בדוארלא יצאה לפועל בש ל על ויות גבוהות. משרדהחוץמסרבתשובתוכיאיןביכולתולזהותמסמכיםאשראינםחתומיםעלידיפקידמסוים ואשר מכילים סימנים מיוחדים לאותנטיות כגון סימני מים וסוג הדף, ועל הרשות המנפיקה את המסמכים כדוגמת רשות האוכלוסין להעביר לו דוגמאות של מסמכים אותנטיים והנחיות כיצד ניתן לזהותם. על משרד החוץ לבצע בקרות ולוודא כי באישור מסמכים אלה מבוצעים תהליכי אימות כנדרש, ובמסגרתזועלהמשרדלבחוןשימושבמערכתהמידעשלרשותהאוכלוסין("אביב")לשםוידוא מקורהמסמךהציבוריהמוגשלאימות,כחלקמתהליךהאימות,נוסףעלהאמצעיםשפורטו.כמו מבקר המדינה| דוח מיוחד 12 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 כן על המשרד להכין מדריך מקצועי הכולל הנחיות לגבי כלל סוגי המסמכים מהגופים השונים על בסיס הנחיותיהם והנחיות רשות האוכלוסין, מאפייני הנייר, סוגי החותמות ומאפיינים נוספים, לרבות סימני הביטחון המשמשים להבטחת אמינותם ומקוריותם של מסמכי רשות האוכלוסין, וכן לכלול במערכת אימותים את דוגמת החותמות המשמשות את רשות האוכלוסין בהנפקתאישוריםלציבור. מוצע כי משרדהחוץ בשיתוף מערךהדיגיטל הלאומי, משרד המשפטים ורשותהאוכלוסין,יבנו תהליך דיגיטלי אוטומטי בהתאם למדיניות הממשלה "פעם אחת בלבד"46 שבו האזרח יגיש בקשהדיגיטליתאופיזיתלקבלתמסמךרשמיבצרוףאפוסטיל,וכיההנפקהתבוצעעלידינציגי רשות האוכלוסין או משרד החוץ בממשק ממוחשב או במוקדי קבלת הקהל, לרבות תיעוד הפעולה במרשםהרשמי, כלזאת מבלילדרוש מהאזרח לבצע פעולות נוספותלשם כך. מערךהדיגיטלהלאומימסרבתשובתולמבקרהמדינהמיולי2025 כיישמחלשיתוףפעולהכמוצע. בעידן שבו טכנולוגיות צילום ועריכה זמינות לכל דורש, לרבות בשימוש בכלי בינה מלאכותית, יכולת זיוף מסמכים הפכה לקלה ונגישה. על רשות האוכלוסין בשיתוף משרד החוץ לשדרג את ההגנותהקיימותבסוגהניירהמשמשאתהפקידיםבלשכותובמשלוחמסמכיםבדואר.במסגרת זו עליה לתת את הדעת כי במצב הקיים, עקב היעדר הגנות וסימני מים, ניתן לצלם מסמכים שהונפקו על נייר זה אולזייפם בלישלפקידי משרדהחוץ תהיההאפשרות להבחין בכך. אימות תדפיסי מסמכיםדיגיטל יים חוק חתימהאלקטרוניתנועדלתתמעמדמשפטילחתימותבאמצעיםאלקטרוניים,כדילקדםאת המסחר האלקטרוני ואת השימוש באמצעים טכנולוגיים47 . חתימה אלקטרונית הוגדרה בחוק כ חתימה שהיא מידע אלקטרוני או סימן אלקטרוני, שהוצמד או שנקשר למסר אלקטרוני48 ; חתימה אלקטרונית מאובטחת לפי החוק מאפשרת אף לזהות את החותם ולהבטיח שהמסמך הדיגיטלי לא שונה בדיעבד49 . תדפיס של מסמך אינו מסר אלקטרוני, ולכן לא תתאפשר בו חתימה אלקטרונית, ולא ייתכנו בו מאפיינים דיגיטליים המבטיחים את זיהוי החותם ושלא בוצע בו שינוי. המדריך ליישום האמנה קובעשמסמךציבורידיגיטלייכוללקבלאפוסטילרקבאופןדיגיטלי- כלומרכאפוסטילדיגיטלי, וזאת רק על מקורו הדיגיטלי של המסמך כך שיתאפשר לשמר את יתרונות המסמך הדיגיטלי50 . בהתאם, באתר משרד החוץ מובהר כי תעודות ישראליות החתומות בחותמת דיגיטלית יאומתו באפוסטיל די גיטלי שבסמכות משרד המשפטים51 . 46 החלטת ממשלה 933 1 "שיפור העברת המידע הממשלתי והנגשת מאגרי מידע ממשלתיים לציבור,", ( 30.8.16 ), שנועדה לשפר את השירות הממשלתי לאזרחים ולעסקים, לצמצם את הנטל הבירוקרטי ולייעל את עבודת הממשלה. בהחלטה נקבע כי אזרחים ועסקים יתבקשו למסור פרטי מידע הנוגעים לעניינם פעם אחת בלבד לרשויות הציבוריות. לאחר מכן, המידע ישותף בין גופי הממשלה השונים באופן פנימי, מבלי שהאזרח יצטרךלספק אותו שוב ושובעבור שירותים ממשלתיים שונים. 47 מתוך "מסמךרקע על חתימהאלקטרונית משרד המשפטים:", https://www.gov.il/BlobFolder/generalpage/electronic_signature_about/he/Electronic%20sig nature%20background%20document.pdf . 48 סעיף 1 ל חוק, מסר אלקטרוני"" - מידע אשר נוצר, נשלח, נקלט או נשמר באמצעים אלקטרוניים או אופטיים,כשהוא נראה, נקרא,נשמע או מאוחזר באמצעיםכאמור. 49 סעיף 1 לחוק, " חתימה אלקטרונית מאובטחת" - שמתקיימים בה כל אלה: (א) היא ייחודית לבעל אמצעי החתימה;(ב) היאמאפשרתזיהוי לכאורהשלבעלאמצעיהחתימה; (ג) היאהופקהבאמצעיחתימההניתן לשליטתו הבלעדית של בעל אמצעי החתימה; (ד) היא מאפשרת לזהות שינוי שבוצע במסר האלקטרוני לאחר מועד החתימה. 50 פסקה156 עמ',60 . 51 ראו בדף המידע על אימות מסמכיםציבורייםישראליים שבקישור: https://www.gov.il/he/pages/document_verification . מבקר המדינה| דוח מיוחד 13 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 הגדרת מסמך ציבורי בתקנות מפנה להגדרת תעודה ציבורית בפקודת הראיות [נוסח חדש,] ה תשל"א- 1971 52 (להלן - פקודת הראיות). פקודת הראיות מפרטת כמה דרכים להוכחת תעודה ציבורית, ו בהן: הגשת המקור, הגשת העתקו הבדוק או הגשת העתקו שהודפס בידי המדפיס הרשמי.מכאןכיתדפיסלארשמישלמסמךדיגיטליאינומהווהמקור,והעתקושלאהודפסבידי גורם רשמי וגםלא נבדק ואושר בידי גורם מוסמך- אינו יכול לשמש כמקור לאימות. רשות האוכלוסין מסרה לצוות הביקורת כי על תדפיס תעודה דיגיטלית שנחתמה אלקטרונית ושהונפקה עצמאית באזור האישי באתר הממשלה, ניתן לקבל אפוסטיל רק בהצגת התעודה הדיגיטלית המקורית, קרי הצגת קובץ המחשב, לשם אימותו בידי מחלקת האפוסטיל בעת מתן השירות, דהיינו לא ניתן לאמת תדפיס תעודה זו ולהנפיק עבורה אפוסטיל ללא קובץ המחשב החתום. אישוריאפוסטיללמסמכיםהחתומיםדיגיטליתשנדרשלאמתםבתהליךדיגיטלי(ראובהרחבה בפרק אפוסטיל דיגיטלי), אינם יכולים להינתן על סמך עותק מודפס של המסמך אלא רק על סמךקובץממוחשבשלהמסמך.בביקורתנמצאכימשרדהחוץמנפיקאישוריאפוסטילגםעבור מסמכיםציבורייםדיגיטלייםשמודפסיםומוצגיםכהעתקמודפסבלבד,ואףללאדרישהלהצגה של קובץ המחשב החתום אלקטרונית לשם בדיקה או השוואה כהליך אימות המסמך. כמו כן, בפעולת לקוח אקראי שביצעה הביקורת הנפיק משרד החוץ אפוסטיל על מסמך מסוג זה שאף צולם לפני הגשתו לאימות, וזאת בלי שמגיש המסמך התבקש להציג את קובץ המחשב החתום אלקטרונית. יוצאאפואכימשרדהחוץמאמתומנפיקאישוריאפוסטילבגיןהעתקיםמודפסיםשלמסמכים ציבורייםשנחתמואלקטרוניתבמקורםהדיגיטלי,אף שחתימהכאמוררלוונטיתאך ורקלמקור הדיגיטלי.מאחרשלאמבוצעתכלבדיקהאוהשוואהשלהתדפיסאומקורו,הרישלאניתןלבצע אימות לתדפיסים אלה כמתחייב באמנת האפוסטיל, ואין להנפיק אישורי אפוסטיל בגינם לפי הוראות המדריך ליישום האמנה והנחיות רשות האוכלוסין כאמור. על משרד החוץ להקפיד שלא לנפק אישורי אפוסטיל להעתקים מודפסים של מסמכים דיגיטליים שנחתמו אלקטרונית, אלא אם כן עברו הליך אימות נאות שייקבע בנוהל, כגון בחינת קובץ המקור החתום אלקטרונית בחתימה מאושרת כחוק והשוואת התדפיס לתוכנו או שימוש במערכת המידע של מינהל האוכלוסין "אביב" כאמור. ✰ עולהאפואכימשרדהחוץמנפיקמדיחודשעשרותאלפיאישוריאפוסטילשלאבהתאםלחובת האימות כקבוע באמנת האפוסטיל, כלומר ללא ביצוע השוואה חזותית בין חתימת מורשה החתימהאוחותמתהגוףהציבורי53 שעלגביהמסמךוביןדוגמתהחתימהאוהחותמתשאמורות להימצאבמערכתאימותים.שיעוראישוריהאפוסטילשהונפקועבורמסמכיםשחתימותמורשי החתימהאוחותמותהגוף הציבורי54 שעליהםכלללאנמצאותבמערכתהוא77% ( 538 , 529 )מכלל האישוריםשהונפקו(687,848 ) 55 ,וזאתנוסףעלהאישוריםשהונפקוללאביצועהשוואהחזותית אףשהחתימה מופיעה במערכת כפישנצפה בביקורת. 52 שמכוחה ומכוחם של חוק עזרה משפטית בין מדינות, התשנ"ח- 1998 , וחוק בתי המשפט [נוסח משולב,] התשמ"ד- 1984 ,תוקנו התקנות לביצועאמנת האפוסטיל. 53 בהתאם לסוג המסמךהרלוונטי, כמבואר לעיל. 54 במסמכים ש בהם אין מורשה חתימה. 55 שהו נפקובין ינואר2022 ליוני 2024 . מבקר המדינה| דוח מיוחד 14 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים4 : אימות מסמכים ציבור י יםללא ביצועהשוואה חזותית עלפי מסד נתוני מערכת המידע "אימותים שלמשרד החוץ, בניתוחובעיבוד שלמשרדמבקר המדינה." התנהלות משרד החוץ בהנפקת מאות אלפי אישורי אפוסטיל ללא ביצוע תהליך אימות כפי שנקבעבמדריך ליישוםהאמנה ואףלאבדרךחלופיתלהבטחתמקוריותהמסמך,משקפתליקוי חמור שיש בו כדי לפגוע בהסתמכות המדינות לאי קבלת אישורי אפוסטיל עבור מסמכים מזויפים. ההשלכות של בקשת אפוסטיל על בסיס מסמך מזויף הן רחבות ומשמעותיות והן חולשות הן על עולמות של תקינות המנהל הפנים מדינתי וה ן על מישורים בין- לאומיים ומחויבויות הקיימות בהתאם לאמנת האפוסטיל , אשר נועדה לאפשר ל- 127 המדינות החתומות עליה להסתמך על אישור רשות מוסמכת של מדינה שחתומה גם היא על האמנה, שהמסמך הציבורי המוצג בפניה מאומת כדין. על משרד החוץ, בין היתר, באמצעות האגף הקונסולרי, לתחקר לעומק את התנהלותו הנוגעת להנפקתאישוריאפוסטילבהתאםלמתוארלעיל, ולבנותמנגנוניביקורתקפדניים,זאתנוסףעל הבנייתתהליכיהדרכהעיתייםעלהאמנה,משמעותה,דרישותיהואופןיישומה, וייעולהליכים לרבות מחשובם, כלזאת כדילהבטיח כיהמשרד יעמודבחובותיו בהתאםלאמנה. משרד החוץ מסר בתשובתו כי הוא ביצע חידוד נהלים, ובמועד תשובתו יש השוואה חזותית במסמכיםהחתומיםידנית.עודהואמסרכיב נוגעלמסמכיםהחתומיםדיגיטלית הואפנהלמשרד המשפטים כדי לקבלהנחיות כיצד לנהוג ו לאמת מסמכים מסוגזה. מבקר המדינה| דוח מיוחד 15 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 שלמותועדכניות שלנתונ י מורשיהחתימה במדריך ליישום האמנה נקבע כי על הרשויות המוסמכות לוודא שמאגר החתימות והחותמות יעודכן בכל ש ינוי של מורשי החתימה א ו הגופים הציבוריים, וכי באחריות כל מדינה החתומה על אמנת האפוסטיל לוודא שהעדכון מבוצע בזמן ובאופן מדויק56 . במשרדהחוץ משמשתכאמורמערכתהמידעאימותים למתןהשירותלאימותמסמכיםציבוריים ומתן אישורי האפוסטיל , והיא מכילה בין היתר את פרטי מורשי החתימה מטעם כל גוף ציבורי, לרבות תצלומי חתימות מורשיהחתימהלצורך ביצוע האימות עלידיהשוואת החתימות. בביקורתעלהכיחתימותמורשיחתימהשהועברומגופיםציבורייםלמשרדהחוץלצורךהשוואה בהליך האימות לא נסרקו למערכת אימותים במשך חודשים רבים ולעיתים אף לא נסרקו כלל. כך למשל נמצא שכ- 400 דוגמאות חתימות של מורשי חתימה שהועברו מהמשרד לשירותי דת בתחילת שנת 2023 טרם נסרקו למערכת בשל "מחסור בכוח אדם". מניתוח נתוני המערכת עלה שהונפקו 47,452 אישורי אפוסטיל על מסמכי המשרד לשירותי דת עם חתימות של מורשי חתימה אלה57 שחתימתםאינה מצויהבמערכת ובלי שבוצעה עבורםהשוואתחתימות., המשרדלשירותידתמסרבתשובתומיולי2025 למשרדמב קרהמדינה כיהואפועללפיתוחמערכת דיגיטלית מתקדמת לניהול טפסים של מורשי החתימה לי ועיל תהליכי העבודה, וזיחלק רציפות המידע בין הגופים, ל הבטח ת ה דיוק וה אמינות ו להגברת הנגישות. מערכת זו תבצע קריאה אוטומטית של נתוני טופסי מורשי החתימה , תקלוט אות ם באופן מדויק למאגר מידע מאובטח, ותספק מנגנון מעקב רציף אחרעדכוניםהנוגעיםלמורשיהחתימה,לרבות מועד כניסתםלתפקיד ומועדסיוםכהונתם.בשלבהבאשלפיתוחהמערכתנתוניםאלויועברולמשרדהחוץבאופןמקוון ובזמןאמת ללא צורךבהעברתמסמכים פיזיים., נמצא שעבור 51% מכלל מורשי החתימה במערכת אימותים (2,554 מתוך 4,979 ) חסר פרט מהותי58, והמידע במערכת על אודות יהם אינו שלם, כך למשל לחלקם חסרים השיוך לגוף הציבורי או השם הפרטי ובהיעדרם לא ניתן לבצע אימות נאות של חותם המסמך. בביקורת הועלהכילפחותחלקמהגופיםהציבורייםאינםנוהגיםלעדכן,באופןשוטףאובכלל,עלתחילת כהונת מורשי חתימה או על סיום כהונתם. במערכת אימותים נמצא כי רק עבור שניים מתוך כל מורשי החתימה (0.04% ) עודכנו מועדי סוף תקופת ה כהונ ה59 . בדיקה מול רשות האוכלוסין העלתה כי היא אינה מרכזת נתונים על סיום תפקיד מורשי החתימה מטעמה, והיא מעולם לא העבירה נתונים כאלה למשרד החוץ. כמו כן עלה שלגבי 23% ( 1,163 ) מורשי חתימה במערכת חסרים מספרי זהות, ולגבי 228 מורשי חתימה אין במערכת שיוךלגוף ציבורי כלשהו. 56 המדריך ליישום האמנה, פסקה2 20 עמ', 71 . 57 עבור התקופה שנבדקה. 58 חוסר באחד או ביותר מהפרטים האלה: שם פרטי, שם משפחה, דוגמת חתימה, מספר זהות, שיוך לגוף ציבורי. 59 עדכוניםאלוהיו בשנים2006 ו- 2007 . מבקר המדינה| דוח מיוחד 16 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים5 : ליקויים בשלמות ובעדכניותשל נתוני מורשי החתימה על פי מסד נתונימערכת אימותים שלמשרד החוץ,בניתוחובעיבוד שלמשרד מבקרהמדינה. משרד החוץ מסר בתשובתו כי תיקון ה ליקוי ים בעניין מורשי החתימה ייושם ויוטמע במערכת הממוחשבת החדשה שתפותח, וכי מתקיים קשר רציף עם משרדי הממשלה הרלוונטיים לצורך קבלת רשימותעדכניות של מורשי החתימהודוגמאות חתימה. כדישמאגרמורשיהחתימהיאפשראימותמדויק,עלמשרדהחוץלבצעתהליךעיתיקבועלמול הגופים הציבוריים על מנת לוודא את הנכונות, השלמות והעדכניות של כלל המידע הרלוונטי הנוגע לפרטי מורשי החתימה במערכת אימותים, וכן לוודא קבלת מידע שוטף ועדכני על אודות תקופותהכהונהשלמורשיהחתימהמכלאחדמהגופיםהציבוריים,הןעםכניסתםלתפקידוהן בסיוםתפקידם,אולקראתסיוםתפקידםעםהמועדהחזוילסיומו,כמתחייבמהוראותהמדריך ליישום האמנה ומסדרי המינהל התקין. על הגופים הציבוריים השונים לעדכן את משרד החוץ עם כניסתו וסיום תפקידושל כל מורשה חתימה. פרקטיקה של הנפקת אישורים הפוגעת בשלמות ו באמינות של מרשם תעודות האפוסטיל התקנות מורות כי הרשות המוסמכת תנהל מרשם של תעודות האפוסטיל המוצאות עלידה (להלן - המרשם). בהתאםלאמנת האפוסטיל,עלהמרשם להכיל ביןהיתר את מספראישורהאפוסטיל, מועד הנפקתו, שם האדם החותם על המסמך הציבורי והמעמד שבו פעל. לפי התקנות והוראות אמנת האפוסטיל, לבקשת אדם הנוגע בדבר, הרשות המוסמכת תבדוק אם פרטי האפוסטיל תואמים את הפרטים הרשומים במרשם. המדריך ליישום האמנה מציין כי המרשם משמש כלי חיוני למניעת הונאות בהיותו מאפשר למקבלי האפוסטיל (המדינות החתומות על האמנה) לבדוק את כשרותו. במערכתאימותיםהתיעודלכלאישורשהונפקנוצרבאופןאוטומטיברגעהנפקתהאישור,ונתונים אלו מהווים את מרשם אישורי האפוסטיל60 . בביקורתנמצאכיבכדילחסוךזמןבעתמתןהשירות,מחלקתאפוסטילהנפיקהמדייוםעשרות אישורי אפוסטיל לפחות, בהנפקה מרוכזת ומקדימה מראש, המכילים מראש את כל פרטי האפוסטיל למעט החתימה הידנית של נציג משרד החוץ, כדי להשתמש באישורים אלה בפניות עתידיותשלמבקשישירותמזדמנים.פרקטיקהזומנעהאפשרותלבצערישוםאושיוךנכוןשל 60 הרישוםכוללעבורכלאישוראפוסטיל:מספרייחודי;מועדההנפקה;מורשההחתימה(החתוםעלהמסמך שאומת); סוג המסמך (שאומת); המדינה (שעבורה התבקש האישור); סוג ההנפקה (בתשלום / חו"ל [ללא תשלום] / לא אפוסטיל [ללא תשלום]); מספר הקבלה; אופן התשלום (שירות התשלומים הממשלתי / בנק הדואר.) מבקר המדינה| דוח מיוחד 17 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 אפוסטיל מסוים למבקש שירות מסוים או למסמך ציבורי מסוים אשר עבורם נמסר האישור בפועל. ואמנם, מניתוח מסד נתוני המרשם עלה כי מרבית אישורי האפוסטיל (87% - 599,875 מתוך 849 , 687 ) 61 הונפקו בצמידות שאינה עולה על שנייה אחת למועד ההנפקה של אישורי אפוסטיל אחרים במרשם. מאחר שתהליך הנפקת אפוסטיל נמשך כמה דקות, יש בממצא זה להעיד על ביצוע תהליך לא תקין,אשר נובע לפחות בחלקו מהנפקתמקבצי האישורים. לפרקטיקה שנהג משרד החוץ בדבר הנפקת אישורי האפוסטיל מראש היו השלכות שליליות שכן התיעוד במרשם בנוגע לאותם אישורים אינו משקף נאמנה את תהליך ההנפקה: (א) לגבי מועד מסירת אישור האפוסטיל וקבלת השירות; (ב) לגבי שיוך אישור מסוים לקבלה מסוימת ולנתוניהתשלוםהנוספים;(ג)לגבינתונימקבלהשירות;(ד)לגבינתוניהגורםהמאשרבמשרד החוץ; (ה) ולגבי יתר הנתונים הנלווים הנשמרים בנוגע לאישור מסוים62 . התנהלות משרד החוץ פוגמת באמינות ובשלמות של המרשם, והיא פוגעת ביכולת של המדינות החתומות על האמנה לממש את זכותן להשוות בין האפוסטיל שהונפק ובין פרטי המרשם, וחוטאת לתכליתו של המרשם ככלי למניעת הונאות. נוסף על כך, התיעוד השגוי מונע מהנהלת משרד החוץ הפקת מידע רלוונטי מהמרשם לצורכי ניהול, ניתוח מידע, טיוב השירות או קבלת החלטות מושכלת בהתבסס על נתוני המרשם. עלמשרדהחוץלהקפידעלניהולמרשםשלםואמיןולוודאכיכלאחדמאישוריהאפוסטיליונפק באופן ייעודי ופרטני עבור מסמך ציבורי מסוים המובא לאימות, וזאת רק לאחר גמר אימותו התקין בהתאם לנוהל סדור. כמו כן, על משרד החוץ להקפיד כי נתוני אישורי האפוסטיל שהונפקו והנתונ ים על אודות יהם במרשם ובמערכת אימותים, יהיו שלמים, נכונים ומדויקים בלבד. משרד החוץ מסר בתשובתו כי הוא הנחה להפסיק את הנפקת מדבקות האפוסטיל מבעוד מועד קודם בחינתהמסמךהמוגש למסמך שנבחן ונמצא בר אימות. אישוריםהנמסריםעבור תעודות מידע פלילי חוקהמידעהפליליותקנתהשבים, ה תשע"ט- 2019 (להלן- חוקהמידעהפלילי) מסדיראתשמירת המידע הפלילי63 , את דרכי העברתו, את הגופים הזכאים לקבלו ואת היקף העברת המידע. בחוק הוסדר ו המרשם הפלילי והמרשם המשטרתי ו הסדרים שתכליתם מניעת עקיפ ת האיסור בחוק להשגת מידע על ידי גופים שאינם זכאים לקבלו ומניעת זליגת המידע. הסדרים אלה נועדו לאזן בין הצורך בשמירה על האינטרס הציבורי, לבין הזכות לפרטיות, כבוד האדם וזכותו של מי ששב למוטב להשתלב מחדש בחברה . החוק מאפשר עיון עצמי בתעודת מידע פלילי ללא מסירתה, או מסירה לגורמים מורשים בלבד במקרים מסוימים שבהם אינטרס ציבורי חשוב, וזאת כדי למנוע שימושלרעה,הפליה,פגיעה ב פרטיות או פגיעה ב הזדמנויות לשבים למוטב. לפיחוקהמידעהפלילי, אםאדם נזקקלמידעעלעצמומהמרשםהפלילילשםקבלתזכות במדינה זרה, יימסר המידע לבקשת האדם לנותן הזכות באמצעות משרד החוץ או נציגות המדינה הזרה בישראלאו בדרךאחרתשתורהעליההמשטרהבנהלים. עודנקבעבחוקבענייןזהשהמידעישמש רק לשם מסירתולנותןהזכות במדינההזרה. בהתאם,בדףהמידעבנושא בקשהלתעודתמידעפלילי באתרהמשטרהמוסברכי התעודהתו נפק במשטרהותישלחבדוארלנציגותהזרהבישראלאותועברלמשרדהחוץלשםשליח תהלשגרירות ישראלבמדינההזרה,עלפי בחירתהמבקש,וכןכי"בהתאםלהוראותהחוקלאניתןלמסורהעתק 61 במהלך ה תקופה שנבדקה. 62 למעט שם הגוף הציבורי ושם מורשה החתימה, המצוינים גם על גבי אישור האפוסטיל שמונפק ומוקפד לפיכך שיהיו תואמים לרשוםבמסמך הציבורי. 63 לפיסעיף1 לחוק המידע הפלילי, הגדרת מידע פלילי"" - מידע מהמרשםהפלילי ומהמרשם המשטרתי. מבקר המדינה| דוח מיוחד 18 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 מהתעודהלמבקש אולבא כוחו" 64.בגוף תעודת המידע המונפקתעל ידיהמשטרה מצויןלמיהיא מיועדת, קרי שם הגוף שזכאילקבל אתהתעודה מתוקף זכאותו בהתאםלחוקהמידעהפלילי. בביקורתנמצאכיהמשטרה שולחת תעודותמידע פלילילשגרירויות זרות בישראל והןמחזירות את התעודות לאזרח בבקשה להנפיק בגינן אפוסטיל. נמצא כי משרד החוץ הנפיק בתקופה שנבדקהעשרותאלפיאישוריאפוסטיללתעודותמידעפלילי(לפחות20,248 אישוריםביןינואר 2022 ליוני 2024 ) והעבירן ישירותלמבקשי התעודה או לבאי כוחם. כך יוצא כי פעולת המשטרה ומשרד החוץ אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק המידע הפלילי באופן שעלול לאפשר את זליגתהמידע ושימוש במידע לרעה,שלשםמניעתם נקבעו ההסדריםבחוק כאמור. משרד החוץ מסרלביקורתכיהואמודעלכךשפעולתםמנוגדתלתכליתהחוק,אך איןב ידםברירהאלאלפעול בצורהזומשוםשהשגרירויותמוסרותאתתעודותהמידעהפליליישירות לאזרחיםכדישישיגו באופן עצמאיאישורי אפוסטיל עבורן. משרד החוץ מסר בתשובתו כי בשנים האחרונות התקיימו דיונים רבים בין משרד המשפטים, ה משטר ה ומשרד החוץ ש בהם ה וא ה תריע שאופן העברת תעודות המרשם הפלילי לרשויות זרות מטיל נטל כבד ומיותר על נציגויות ישראל בחו״ל ועל הנציגויות הזרות בארץ, וגורם למתן שירות לקוי לאזרח, וביקש כי ה משטר הומשרד המשפטים י יתנו מענה לסוגיה במסגרת נוהל או תקנות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החוץ ולמשטרה לשקף לאזרח את הוראות החוק ואת הפעולות הנדרשות במקרה שבו נדרש אפוסטיל על תעודת מידע פלילי. מוצע כי ה גופים ייוועצ ו עםמשרדהמשפטיםלשםהבנייתתהליךמיטביהעומדבהוראותהחוקובתכליתוכדוגמתפתרון לפיו במצבים בהם תידרש הנפקה של תעודה פיזית, המשטרה תשלח את כל תעודות המידע הפלילישהתבקשולצורךהעברהלמדינהזרהישירותלמשרדהחוץולאלשגרירות הזרה, לאחר תהליך ה אימות והנפקת האפוסטיל, ישלח משרד החוץ את התעודות לשגרירות ישראל במדינה הזרה, או לנותן הזכות במדינה הזרה . וזאת כדי לשמור על הוראות החוק ולמנוע ממבקש המידע לקבללידיואת התעודה האמורה. ה משטרהמסרהבתשובתהלמבקרהמדינהביולי2025 כיהיא אחראיתרקלשלבהראשו ן-הפקת התעודה ושליחתה בהתאם לבקשתו של המבקש והשלבים הנוספים בתהליך, לרבות נושא האפוסטיל, אינם בתחום של המשטרה. עוד היא הוסיפה כי היא אינה מתנגדת מהותית להמלצת משרד המבקר , שמצריכה להבנתה בחינה של משרד החוץ בשיתוף פעולה עם משרד המשפטים, ואםהיאתתקבל יידרש פיתוח טכנולוגי. משרדהמשפטיםמסרבתשובתולמשרדמבקרהמדינהמיולי2025 כילענייןהאפוסטילהדיגיטלי (ראו בפרק בהמשך) הוא פיתח פתרון ייחוד י תוך שמירה על חוק המידע הפלילי, ולפיו תעודת המרשם הפלילי והאפוסטיל הדיגיטלי נשלחים ישירות לגורם היעד בשילוב חסימה טכנולוגית שאינה מאפשרת לפתוח את הקובץ בשטחי מדינת ישראל. עמדותשירות עצמי לשירותי ממשלה מערך הדיגיטל הלאומי מפעיל 284 עמדות דיגיטליות לקבלת שירותי ממשלה, מידע ומסמכים בשירות עצמי (להלן - עמדות שירות עצמי או העמדות), הפזורות ברחבי הארץ, במשרדים ממשלתיים, במבני ציבור, וברשת פארם מסחרית בפריסה ארצית. בעמדות אלו ניתן לקבל את השירותיםהבאים:שירותימשרדהתחבורהוהבטיחותבדרכים(להלן- משרדהתחבורה) כדוגמת חידושרישיוןרכבורישיוןנהיגה;שירותירשותהאוכלוסיןכדוגמתספחתעודתזהות,שינוימען; תשלומים בשירות המרכז לגביית קנסות; שירותים של המשרד לביטחון לאומי כדוגמת חידוש 64 https://www.go ראו בקישור: v.il/he/pages/police_criminal_information_certificates . מבקר המדינה| דוח מיוחד 19 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 רישיון כלי ירייה; ושירותים נוספים שונים כדוגמת גלישה באתר השירותים והמידע הממשלתי לרבות באזורהאישי. תמונה3 : עמדתשירות עצמי בחנות רשת פארם צולם על ידיצוותהביקורת בתאריך11.11.25 . עמדות אלו מתופעלות ומתוחזקות על ידי חברה מסחרית האמונה בין היתר על תיקון תקלות65 ואספקתהניירותלתדפיסיהפלטהשונים(להלן- החברההמתפעלת).ניירותאלוכללו,ניירייעודי לתדפיסספחתעודתזהות,ניירממשלתיהכוללסימניביטחוןשלרשותהאוכלוסיןוההגירה(להלן - סימני ביטחון א'), נייר ממשלתי הכולל סימני ביטחון אחרים לשימושים נוספים (להלן - סימני ביטחוןב'),וניירהדפסהרגיללבןללאכלסימןאוייחודלהדפסתמידעכללישאינומהווהאישור רשמי (להלן- ניירלבן.) תמצית רישום ממרשם האוכלוסין: לפי חוק מרשם האוכלוסין, ה תשכ"ה- 1965 (להלן- חוקמרשםהאוכלוסין),רשאיכלאדם לקבלידיעהבנוגעלרישוםלגביובמרשםוכןתמצית מן הרישום. בין המסמכים שניתן להפיק בעמדות השירות העצמי כלולה תמצית רישום ממרשם האוכלוסין.רשותהאוכלוסיןמאפשרתהנפקתתמציתרישוםרגילהאומורחבת66 .תמציתרישום רגילה כוללת: שם, מספר הזהות, שמות ה הורים , ה מין, הלאום, המצב האישי, מקום הלידה ות אריך ה לידה, המען ותאריך העלייה. תמצית רישום מורחבת עשויה לכלול גם דת, מענים קודמים, שמות קודמים, פרטי בן זוג, פרטי ילדים, מען דיגיטלי ופרטים נוספים ממרשם האוכלוסין. חוק מרשם האוכלוסין קובע כי תמצית הרישום מהווה ראיה לכאורה לנכונות פרטי הרי שום המפורטים בחוק. 65 כגון תקלות חומרהאך למעט תקלות תוכנה (אפליקטיביות.) 66 ראוב נוהל רשות האוכלוסיןוההגירה2.17.0001 "נוהלהפקתתמציתרישוםרגילהאומורחבת"( 18.2.25 ,) באתר https://www.gov.il/he/pages/summary_info_procedure . מבקר המדינה| דוח מיוחד 20 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 בהתאם למעמדה המשפטי של תמצית הרישום, היא משמשת להוכחת פרטי הרישום השונים המופיעים בה, ונדרש לצרפה במגוון הליכים ובקשות שונים על ידי גופים ממשלתיים, ציבוריים ופרטיים, בעיקר לשם מימוש זכויות, ובין היתר במקרים הבאים: למוסדות השלטון המקומי בבקשות להנחות בארנונה ובמקרים שונים של רישום למוסדות חינוך; למשרד הביטחון בבקשה למשיכת כספים מפיקדון אישי; לרשותהמסים בבקשה לפטורחלקי ממס רכישהלעולה; לרשות מקרקעי ישראל בהשתתפות במכרזים; לרבנות הראשית בהגשת בקשה לגיור; למשרד התחבורה בבקשה לרכישת זכות ציבורית להפעלת מונית; לבתי המשפט בבקשה לביצוע בדיקה גנטית ובמקרים שונים נוספים; לצה"ל בבקשת הארכת העסקה של הורה שילדו נפטר; לעמותות שונות בבקשהלקבלתמלגתלימודים;ועוד.נוסףעלשימושיםכאמורבגופיםבארץ,תמציתהרישוםאף נדרשתעלידימדינותאוגופיםבין-לאומייםשוניםכהוכחהלפרטיםהאישייםהמצוייםבהוכחלק מבקשות לאזרחות והליכים שונים כמפורט במבוא לעיל, ובמקרים אלה נדרש לאמת את תמצית הרישום באמצעות אפוסטיל או אימות שאינו אפוסטיל עבור מדינות שאינן חתומות על האמנה כאמור. משרדמבקרהמדינה בדק היבטים בהפעלתעמדות השירות העצמי המשמשות ביןהיתרלהנפקת תעודות ציבוריות שונות המוגשות בין היתר גם לצורך קבלת אישורי אפוסטיל כאמור. הבדיקה בוצעה במהלך חודש מאי 2025 ב- 28 מיקומים שונים ברחביהארץ.להלן ממצאיהבדיקה. הדפסת אישורים ממשלתיים רשמיים על נייר לבן:בביקורתנמצא כיבשליש % 3 3 מעמדות השירות העצמי התקינות67 (6 מתוך 18 ) הונפקו אישורים ממשלתיים רשמיים, כגון תמצית רישום ממרשם האוכלוסין ומידע אודות רכב68 על גבי נייר לבן, ללא סמל המדינה וללא כל סימני הביטחון שאמורים למנוע שימוש במסמכים מזויפים ולהבטיח הישענות על מסמכים מקוריים ורשמיים, זאתבאמצעות סימניהביטחון הטבועים בדף. מערךהדיגיטל הלאומי מסרל צוותהביקורת שלאמוכרתלותופעהשלהדפסתמסמכיםרשמיים על נייר לבן וכי אישורים רשמיים המונפקים בעמדות השירות העצמי מונפקים על גבי דפים ייעודיים בלבד הכוללים סימניביטחוןוסמלהמדינה,וכי הדפסה שלמסמכיםרשמייםעלגבינייר לבןאינהתקי נה.רשותהאוכלוסין מסרהבענייןזהלביקורתכיתמציתרישוםממרשםהאוכלוסין המודפסת מעמדות השירות העצמי נדרש להדפיס על נייר ממשלתי רשמי הכולל סימני ביטחון. עולה אפוא כי התופעה של שימוש בניירות לבנים לא מוכרת לגופים הממשלתיים שאמורים להבטיח כי השירות יינת ן ללא פרצות שיוצרות חשיפהלזיופים. משנת2023 עדסוףאפריל2025 הונפקובעמדותהשירותהעצמי29,952 תמציותרישוםממרשם האוכלוסין. בביקורת נמצא כי משרד החוץ הנפיק אישורי אפו סטיל עבור תמצית רישום גם כשהודפסועלניירלבן, וזאתלמרותשלאניתןלאמתאתמקור יותםוללאשביצעכלפעולהאחרת לשם אימות מקו ריותם. בכך נוצרה חשיפה משמעותית ונרחבת לסיכון הנובע מאימות מסמכים מזויפים. הדפסת מסמכי רשות האוכלוסין על נייר רשמי אחר: בביקורתנמצאכירק ב- 5 עמדותמתוך18 שהיותקינות(28% )הונפקואישורירשותהאוכלוסיןעלגביניירעםסימני ביטחון א'הייעודייםלמסמכיםשלרשותהאוכלוסין,וביתרהעמדותהתקינות הודפסואישורים על גבי ניירות לבנים כאמור או על גבי ניירות עם סימני ביטחון ב.' יוצא אפוא כי רק בכרבע מהעמדות שנבדקו הונפקו אישורי רשותהאוכלוסין באופןתקין המאפשרלוודאאת מקוריותם. יצוין כאמור, כי משרדהחוץ הנפיקאישורי אפוסטיללמסמכי רשותהאוכלוסיןללא שיש בידיו מידע על השונות הקיימת במסמכים אלו, לרבות סוגי הנייר וסימני הביטחו ן השונים בכל אחד 67 7 עמדות לשירות עצמי מתוך18 שנבדקו לא היו תקינות, ולאאפשרו הנפקת אישוריםכלל.ראולהלן. 68 מסמך רשמי של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים הכולל מידע מפורט על נתוני הרכב, מניעות לביצוע העברת בעלות, סטטוסהרכב, פרטי הבעלים, פרטי דגםועוד. מבקר המדינה| דוח מיוחד 21 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 מהם. וכי כאמור הוא אינו מבצע תהליך אימות למסמכי רשות האוכלוסין טרם הנפקת אישורי אפוסטיל בגינם. מערך הדיגיטל הלאומי מסר בתשובתו כי לנוכח ממצאי דוח הביקורת הוא פועל בשיתוף פעולה עם רשותהאוכלוסין והמדפיסהממשלתי לקביעת סוג הנייר, אופןהפצתו בעמדותלשירות עצמי, ומנגנוןהבקרה על הליך ההפצהוכמות הניירות שבהם השתמשו בפועל. החברהשמתפעלתאתעמדותהשירותהעצמיעבורמערךהדיגיטלהלאומימסרהבתשובתהמיולי 2025 למשרדמבקר המדינה כי מעתההטענת הנייר בעמדותתבוצע רקעל ידה. עמדות שירות עצמי תקולות: בבדיקות שביצע משרד מבקר המדינה במשך כשבוע במהלך חודש מאי 2025 69 , נמצא כי % 36 ( 10 מתוך 28 ) מעמדות השירות העצמי שנבדקו היו תקולות ולא ניתן היה לקבל בהן שירות להדפסת אישורי הממשלה השונים. העמדות נמצאות לרובבמרחק רבזומזו, כךשבמקריםרביםהאזרחהמגיעאלעמדה תקולהנדרשלהגיעאלישוב אחרעלמנת להשתמש בעמדתהשירותהקרובהביותרלזוהתקולה. מצבזה, בוכשליש מעמדות השירות אינן תקינות ומבלי שיש מידע זמין על כך באתר המידע הממשלתי, גורם לטרחה רבה ו מיותרת, תוךביטול זמןניכר לאזרחיםהזקוקים לשירותיםהניתנים בעמדותהאלה ואינו עומד בסטנדרט מקובללרמתשירות נאותהלשירותים ציבוריים מעיןאלה. החברה שמתפעלת את עמדות השירות העצמי עבור מערך הדיגיטל הלאומי מסר ה בתשובת ה כי לפי מערכת הקריאות לא היה שיעור כזה של עמדות מושבתות ממועד תחילת הפרויקט; כי אינה אחראית על המערכת האפליקטיבית אלא על החומרה בלבד; וכי ייתכנו סיבות שונות לתקלות שאינן באחריותה. עוד היא מסרה שסוכם שפעם ברבעון יהיה ביקור טכנאילטיפול מונע. מערך הדיגיטל הלאומי מסר בתשובתו כי ייתכן שהתקלות נבעו מבעיה רוחבית שהתרחשה בעת ביצועהבדיקות, אך נראה שא לו א כן תקלות שיש לטפל בהן באופן מיידיובכובד ראש.עוד הוסיף המערך כי ל חברה שמתפעלת את העמדות יש מוקד טלפוני שאליו יכול לפנות נציג הגוף המארח את העמדה, אך המוקד אינו מיועד לכלל ה אזרחים וכי טכנאי החברה נשלחים לטיפול בתקלות בהתאם לצורך. גישה לתכולת עמדות השירות העצמי:בביקורת עלהכי ברשתהפארם שבסניפיה פזוריםכ- 120 מעמדות השירותהעצמי, ישלנציגיהרשתאתמפתחותהעמדותוהןמשמשות את עובדי הסניפים השונים לשם שחרור הדפסות במקרי תקלה קלים ולמילוי דפים במדפסות שבתוך עמדות השירות העצמי. מציאות זו המאפשרת בפועלגישה לעובדים רבים, שונים ובלתי מסוימים לעמדות המכילות מחשב ממשלתי רגיש, וכן ניירות רשמיים ריקים הכוללים סימני ביטחון מובנים, אשר עליהם ניתן להדפיס מגוון אישורים רשמיים המהווים כאמור ראיה לכאורהלנכונותם,מהווהסיכוןממשילניצול לרעהשעלוללהגיעלכדי הונא ה. זאת ועוד, עמדהאחתשנבדקהנמצאה לא נעולה, ובעמדהאחרת המפתחנמצא במנעול העמדה. בעמדות אלו נציגי הביקורת פתחו את העמדות ונגשו לתכולתן הרגישה באין מפריע. כמו כן, בבדיקת עמדות השירות העצמי בסניפים שונים, עובדי סניף הפארם פתחו עבור עובדי משרד מבקרהמדינהאת העמדות והציגואת תכולתן והניירותהרגישיםשבהן, מבלישנציגיהביקורת נדרשולהציגאתזהותם או תפקידם.בחלק מהסניפים מסרונציגי רשת הפארם כי הם פותחים את העמדות להטענת נייר לבן במקריםשבהם קייםחוסר נייר במדפסת שלהעמדה, גם במגשי המדפסתהמיועדיםלנייר ממשלתי רשמי. מערך הדיגיטל הלאומי, רשת הפארם והחברה שמתפעלת את עמדות השירות העצמי עבור מערך הדיגיטל הלאומי מסר ו למשרד מבקר המדינה בתשובותיהם מחודש יולי 2025 כי החברה תאסוף אתכלהמפתחותמסניפירשתהפארםעדסוףחודשיולי2025,כךשלאתהיהגישהלצוותיהחנות 69 כמו כן בוצעובדיקות נקודתיות שגםבהם עלו ממצאים דומים. מבקר המדינה| דוח מיוחד 22 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 כלל.עודהוסיפוכייחודדשהטענתניירבעמדותתבוצעאךורקעלידיטכנאיהחברה,ושהטכנאים יחויב ו להזדהות בפני מנהל י הסניפים עם תעודת עובד, טרםה גישה ל טיפול ב עמד ות. תמונה4 : עמדת שירות שנמצאה עם המפתח במנעול העמדה צולם על ידיצוותהביקורת בתאריך28.5.25 . פרצת אבטחת מידע: בביקורתנמצאה פרצתאבטחת מידע באמצעותה ניתן היהלהנפיק אישורים המהווה סיכון ממשילניצול לרעה ולמעשי הונאה., מערך הדיגיטל הלאומי מסר בתשובתו ביולי 2025 כי מתקיימת בחינה לביצוע פעולות ולחסימת פרצתאבטחת המידע. יצוין כי בבדיקות נוספות שבוצעו באוקטובר ונובמבר 2025 , עלה כי הליקוי לא תוקן וכי קיימת פרצת אבטחת מידע משמעותית המאפשרת לגורמים בעלי אינטרסים זרים להשתלט על עמדות השירות העצמי ולבצע פעולות. מבקר המדינה| דוח מיוחד 23 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 מערך הדיגיטל הלאומי מסר בתשובתו המשלימה כי באוקטובר 2025 ביצע פעילות מקיפה, אך ככל הנראה לא הכול נחסם באופן תקני במערכות. עם גילוי הפרצה נבחנו העמדות ומונה אינטגרטור מטעם המערך לסגירה הרמטית של כלל הפעולות העשויות להתבצע על-ידי גורמים בעלי אינטרסים זרים. בקרה על השימוש בעמדות לשירות עצמי: בביקורת נמצא כי למערך הדיגיטל המפעיל עמדות אלה אין בקרה על ניצול הניירות הרשמיים עם סימני הביטחון והוא אינו עורך השוואהעיתיתאובקרהאחרתעלכמותניירותאלהלמולכמותהאישוריםשהונפקובפועל, כדי למנוע שימוש לרעה כאמור. העובדה כי מממצאי הביקורת עולה כי במקרים רבים ההדפסות בוצעו על נייר לבן ללא ידיעת מערך הדיגיטל אף מעצימה את ליקוי הבקרה והיעדר המידע של המערך על השימוש שנעשה עםהניירות הרשמיים העודפים. מערך הדיגיטל הלאומי מסר בתשובתו כי הוא יחל בבדיקות מדגמיות של מנגנון הבקרה האפליקטיבילמניית דפים באמצעות שליחת טכנאיםלשטח והשוואה בין תוצאות מנגנוןהבקרה לכמותהדפים שהודפסו בפועל. נוסף על כך נמצא ליקוי מהותי של מערך הדיגיטל בנוגע להגנה הפיזית על עמדות השירות והגישהלתכולתם,שאיפשרניצוללרעה וסיכוני אבטחתמידענוספים. מכלול הממצאים האמורים משקף התנהלות לקויה בניהול, פיקוח ובקרה של מערך הדיגיטל הלאומי על העמדות לשירות העצמי. התנהלות זו, מעבר לפגיעה בשירות לציבור, מהווה פתח ממשילשימושלרעהואףסיכוןלסחרותעשייתזיוףבניירממשלתירשמירגישעל כלהמשתמע מכך. על מערך הדיגיטל הלאומי לבחון מחדש את שיטת ההפעלה של העמדות לשירות עצמי למידע ממשלתי.עליולקבוענהליםסדוריםלתפעולהעמדותולשדרגאתההגנההפיזיתוהלוגיתעליהן לרבות הבניית מנגנוני בקרה דיגיטליים למעקב אחר השימוש בנייר הרשמי והצפה עיתית של חריגות בשימוש בו. על המערך לוודא שיוזנו ה ניירות המתאי מים בלבד לכל סוג תעודה ואישור, כך שבהנפקת כל אחד מהם יתקבל הפלט על גבי הנייר הייעודי המתאים בלבד, לרבות סימני הביטחון המיוחדים לכל אחד מה גופים ושלא יעשה שימוש בנייר לבן להדפסת מסמכים רשמיים. כמו כן על מערך הדיגיטל לוודא שהגישה לעמדות השירות העצמי ולרכיבי התוכנה שבהןתוקשחוכייבוצעוהפעולותהנדרשותכדילמנועמבעליאינטרסזרלהפיקניירותרשמיים, זאת כדי לצמצמם סיכוני אבטחת מידע וגישה לניירות רשמיים הכוללים סימני ביטחון ואפשרויות הונאה ושימוש לרעה. לנוכח ריבוי המקרים שבהם נמצא כי העמדות לשירות עצמי לשירותי הממשלה תקולות, על מערך הדיגיטל לפעול לשיפור מערך הטיפול בכל סוגי התקלות בעמדות השירות ולוודא את תקינות העמדות לשם תפקודן התקין והמלא, תוך עמידה בזמני טיפול נאותים שיאפשר את רציפות ושיפור השירותלציבור. מערך הדיגיטל הלאומי מסר בתשובתו כי הם בדין ודברים עם רשות האוכלוסין וההגירה לגיבוש תהליך תפעולישבו יתקבלוממנההניירות הרשמיים וכך יובטח שעברובקרה.כמוכןהואמסרכי ייבנהתהליך פיקוחהדוקעלהפצת הניירות הרשמיים בשיתוף החברה המתפעלת. על רשות האוכלוסין להעביר למשרד החוץ הנחיות ברורות לעניין מאפייני הביטחון של תמצית הרישום. בהתאם לאלה, על משרד החוץ לבדוק ולאמת מאפיינים אלו במסגרת אימות מסמך מסוגזה,ולהקפידלהנפיק אפוסטילרקעבורמסמךרשותהאוכלוסיןהתואםאת הנחיותרשות האוכלוסין והגדרותיה. הליקוי האמור לעניין הנפקת האפוסטיל בגין תמצית הרישום, והליקויים שהובאו לעיל בתחום אימות המסמכים מחדדים את החשיבות ביצירת ממשק ממוחשב בין משרד החוץ לבין רשות האוכלוסין וגופים רלוונטיים נוספים, בהליך הנפקת האפוסטיל. מבקר המדינה| דוח מיוחד 24 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 רשות האוכלוסין מסרה בתשובתה למבקר המדינה מיולי 2025 כי ניתנו למשרד החוץ הנחיות והסברים בע לפהוכןדוגמאותשלדףגנרי (הניירהרשמי).בנובמבר2025 מסרהכיעקבהביקורת הוציאהלמשרד החוץ הנחיה כתובה. היבטים כספיים בהנפקת אישורי אפוסטיל עלפיהתקנות,קבלתאפוסטילכרוכהבתשלוםאגרהבסכוםהקבועבהן, העומד מינואר2025 על סך 40 ש"ח. בשנת 2024 הופקו כאמור כ- 320,000 אישורי אפוסטיל כך שסך האגרות השנתי המוערךלשנהזועומדעלכ- 12.5 מיליו ןש"ח70.בהתאםלהחלטת ה ממשלה, עלכלמשרדממשלתי לאפשר תשלום דרך שירות התשלומים הממשלתי עבור תשלומים המתקבל ים על ידו ו לפעול בשיתוף החשב הכללי במשרד האוצר לשם יישום ההחלטה71 . לביצוע תשלום אגרת האפוסטיל מופנים מבקשי השירות72 לאתר שירות התשלומים הממשלתי73 אולבנקהדוארלצורךהפקדהבחשבוןמשרדהחוץכחלופה(להלן- מערכותהתשלומים.)להוכחת התשלום יש להציג במעמד בקשת השירות את אישור תשלום האגרה (להלן - הקבלה) כתדפיס74 או כקובץהמוצגעל גבימסךה מכשיר ה נייד. היעדר התאמה בין מערכות התקבוליםלמערכות משרדהחוץ כהמשךלהחלטת הממשלה נקבעו ב תקנון כספים ומשק75 (להלן - ה תכ"ם) הוראותהמפרטותאת הפעולותהנדר שותבהקמ ת שירותתשלומיםלמשרד ממשלתי.לפיהוראותהתכ"םהקמתשירות תשלומים כרוכה בהקמת תשתית טכנולוגית ליישום תהליך עבודה וממשקים בין המערכות התפעוליות של היחידה המקצועית במשרד הממשלתי ובין שירותהתשלומים הממשלתי. במתןהשירותעובדימחלקתהאפוסטילמזיניםבמערכתאימותיםאתמספרהקבלהואתהסכום ששולם מתוך המופיע בקבלה. הנתונים מוזנים ידנית או באמצעות סרתקי ברקוד המ ופיע על גבי הקבלות המופקות משירות התשלום הממשלתי. בהתאם לנתונים שהוזנו נוצרת במערכת אימותים רשומהעם מספר הקבלה והסכום כיתרת זכותהמאפשרת לקבל את האפוסטיל. בביקורת נמצא כי בניגוד למתחייב על פי הוראות התכ"ם אין בפועל ממשקים בין המערכת התפעוליתשלמשרדהחוץלביןנתוניהתשלוםבפועל,שכןבמערכתאימותיםשבהמוזניםפרטי תשלום האגרה להנפקת אפוסטיל אין קישור או ממשק למערכות התשלומים שבהן משולמות האגרות בפועל, לא לשירות התשלומים הממשלתי ולא לבנק הדואר. כמו כן נמצא שלמחלקת האפוסטיל איןגישה לנתוני מערכות התשלומים,לא בזמןאמת ואףלא בדיעבד. בביקורת עלה כי נתוני התשלומים במערכת אימותים מבוססים רק על ההזנה שמבצעים עובדי המחלקה לפי המוצג להם מאת מבקשי השירות. הביקורת העלתה שגם בהזנת ערכים שגויים, כגון סכום תשלום שגוי, מספר קבלה שגוי או מספר קבלה שאינו קיים, הנתונים השגויים נקלטים במערכת כתקינים ומייצרים רשומה עם יתרת זכות של אגרה - יש מאין, המאפשרת 70 קבלת אישור ממשרד החוץ, המאמת מסמך ציבורי עבור מדינה שאינה חתומה על האמנה, אינה כרוכה בתשלום.ראודף מידע באתרמשרדהחוץhttps://www.gov.il/he/pages/document_verification . 71 החלטת ממשלה 1912 "פרויקט ממשלזמיןופרויקטמרכבה"( 20.5.04 .) 72 https://www.gov.il/he/pages/document_verifi אתר משרד החוץ:cation . 73 שבוניתן לשלםבכרטיסאשראי אובסליקהבנקאית. 74 הקבלה משירות התשלומים הממשלתי מודפסת על ידי הפונהבאמצעיוהפרטיים. 75 הוראות מינהל שקובע החשב הכללי במשרד האוצרמכוח חוקנכסי המדינה, התשי"א- 1951 . מבקר המדינה| דוח מיוחד 25 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 קבלתאישורי אפוסטיל ולחלופין "החזר" כספי בגיןאגרהשלא מומשה, ונכון הדבר גם במקרה שלזיוף קבלה אוזיוף סכום על קבלה מקורית. עוד נמצא בתצפיות הביקורת כי אף שהותקנו במשרד החוץ סורקים לקריאת נתוני ברקוד המייצגים את מספר הקבלה ואת סכום הקבלה שעל גבי הקבלות76 המופקות משירות התשלומים הממשלתי לשם מניעת טעויות בהקלדה ידנית של נתונים אלה, לא נעשה בהם שימוש והנתונים הוקלדו באופןידני. משרד מבקר המדינה השווה את נתוני הקבלות שהוזנו במערכת אימותים כתקבולים משירות התשלומים הממשלתי מול נתוני האמת של קבלות שהונפקו בשירות התשלומים הממשלתי בפועל77 .בבדיקהזונמצאחוסרהתאמהשל9.2% מהקבלותהרשומותבמערכתאימותים(6,542 מתוך71,173 ) 78 לעומתנתוניהקבלותשאכןהופקוממערכתהתשלומיםהממשלתית.פרקטיקת הרישום במערכת אימותים והיעדר בקרות קלט ועיבוד בתהליך קליטת הקבלה, מאפשרות טעויותהקלדהואףפתחלביצועהונאותומעילותללאשקיימיםמנגנוניחסימהאובקרותמפצות למניעתן. עוד נמצא בהשוואת הנתונים כי 76% מהקבלות להן לא נמצאה התאמה, אינן קיימות כלל בשירות התשלומים הממשלתי (5,005 קבלו ת), וסכומן המצטבר במערכת אימותים הוא כ- 970,000 ש"ח. יתר הקבלות כוללות סכומים הגבוהים מסכומי הקבלות כפי שהופקו בשירות התשלומים הממשלתי בסך של כ- 130,000 ש"ח, כך שסך אי- ההתאמות הכולל לתקופה האמורה הוא כ- 1.1 מיליון ש"ח79 . תרשים6 : אי ההתאמות בין נתוני הקבלות במערכת אימותים לביןהקבלות בשירות התשלומים הממשלתי על פי מסד נתונימערכת אימותים שלמשרד החוץ,בניתוחובעיבוד שלמשרד מבקרהמדינה. ממצא זה משקףליקוימשמעותישל משרדהחוץבניהול כספיציבור,בבקרתשגיאות ובפעולות למניעת הונאות ומעילות. 76 מלבד קבלותמבנקהדואר (שהן כ- 2.8% מכלל הקבלות.) 77 ההשוואה מתייחסת לנתוני שירות התשלומים בלבד וללא נתוני בנק הדואר מאחר שמשרד החוץ מסר שנתוני בנק הדואר מכילים גםנתוני תשלומיםאחריםבאופן שאינו מאפשר את בידודם וניתוחםבהתאם. 78 עבור התקופה שנבדקה - ינואר 2022 עדיוני2024,נתון המשקףכ- 10 קבלות שגויות מדי יוםעבודה. 79 מתוךכ- 14 מיליון ש"ח - סך הקבלות הרשומות במערכת אימותים, מהתקופה שנבדקה. מבקר המדינה| דוח מיוחד 26 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 משרדהחוץמסרבתשובתוכיהואבוחןבמסגרתאפיוןמערכתהאפוסטילהחדשהממשקלשירות התשלומיםהממשלתי ,וכיבאפיוןהמערכתהחדשהניהולהתקבוליםוניצולהשובריםמהווהחלק בלתי נפרד מתהליך אימות המסמכים. כמו כן מתוכנן תהליך לטיפול בזיכויים, ואופ יינו במערכת החדשה דוחות הקשורים לשוברי תשלום - כמות, סכומים, זיכויים והתאמות בין מידע המתקבל מדוארישראלומשירות התשלומים הממשלתילביןהדיווחים במערכת. מערךהדיגיטל הלאומי מסר בתשובתו כי הואיכול לבצע אינטגרציהלמערכות משרדהחוץ. על משרד החוץ בשיתוף מערך הדיגיטל הלאומי לפעול ליישום הוראות התכ"ם על ידי חיבור ממוחשב בזמן אמת של מערכת אימותים ושל כל מערכת תפעולית רלוונטית אחרת, לנתוני מערכות התשלומים. יישום החיבור יבטיח את דיוק נתוני התשלום, יצמצם את האפשרות לטעויות ידניות בתהליך מתן השירות, להונאות, למעילות ולזיופי קבלות, ו יקצר את משך זמן הטיפול בכל פנייה, ובכך ישפר את היעילות ו האמינות של תהלי כי השירות והתהליכים הכספיים במחלקת האפוסטיל ובמשרדהחוץ. על משרד החוץ לכלול את ההיבטים הכספיים של הנפקת האפוסטיל ושל השימוש בסורקי הברקוד כחלק מנוהל סדור למתן השירות במחלקת האפוסטיל. נוסף על כך, על משרד החוץ ליישםבקרהאוטומטיתלבדיקתתקינותהקלטבתהליךהזנתהקבלהוכןבקרותעיבודעיתיות, אוטומטיות וידניות, על התהליכים הכספיים לווידוא מהימנות ההליכים, רישום הנתונים והבטחת דיוקם, לרבות באמצעות בקרה אוטומטית למול שרת התשלומים הממשלתי ובנק הדואר. כמו כן עליו להבנות דוחות להצפת פעולות חריגות שישמשו בהליכי הבקרה של אגף הכספים והנהלתהמשרד. אגף החשב הכללי במשרד האוצר מסר בתשובתו מיולי 2025 כי הוא יבצע בהקדם האפשרי את התיאומים הנדרשים מול משרד החוץ, לצורך תיקון הליקויים שנמצאו בהליכי ה גבייה ו ב מתן שירות האפוסטיל. חריגותחשבונאיות בתקבולי אגרותאפוסטיל התקנותמחייבותתשלוםאגרהלכלאפוסטיל80 .בשנת2024 גובההאגרההיה39 ש"ח,בשנת2023 - 38 ש"ח ובשנת 2022 - 35 ש"ח. חוק נכסי המדינה, ה תשי"א- 1951 , קובע שכספי תשלומי אגרה בעדפעולה של משרד ציבורי יימסרו לאוצר המדינה. לפיהוראותהתכ"ם81,הכנסותמעסקאותשאינןחליפין82 שבהגדרתןכלולותגםהכנסותמאגרות,, יטופלולפיהוראותתקןחשבונאותממשלתי83 (להלן- תקןהחשבונאותהממשלתי) שעניינוהכרה, מדידה ורישום של נכסים והתחייבויות מהכנסות מ עסקאות שאינן חליפין . בהתאם להוראת התכ"ם ולתקן החשבונאות הממשלתי, חשב ה משרד יבדוק אם על הנכס שהתקבל מוטלות התניות, ואםכןהוא יוודאכיהוכרההתחייבותבגובההנכס ושההכרהבהכנסהתבוצעבעתמילוי המחויבות. לפי הוראת תכ"ם84 שעניינה הנחיה למעורבות חשב המשרד הממשלתי בבחינת מערכות מידע הכוללות מידע פיננסי85 ופיקוח ובקרה עליהן, על חשב המשרד למפות ולבחון את ההיבטים 80 אגרת האפוסטיל לשנת2025 היא 40 ש"ח. 81 הוראת תכ"ם 2.2.1 "הכנסות מעסקאות חליפין ומעסקאות שאי נן חליפין." 82 לפיסעיף1.3 להוראתתכ"ם2.2.1,ב הכנסותמעסקאותשאינןחליפיןנכללותהכנסותכגוןמ יסים,אגרות, העברותחד- צדדיות והכנסותמתקציב. 83 תקן חשבונאות ממשלתי מס' 23 . 84 הוראת תכ"ם 5.3.2 "פיקוחובקרה עלמערכותמידע כספיות במשרדים." 85 מידע פיננסי בנספח א' בהוראת תכ"ם 5.3.2 מוגדר: "נכסים, התחייבויות, תשלומים, תקבולים, תמחיר וכדומה." מבקר המדינה| דוח מיוחד 27 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 הפיננסיים במערכות, לרבות תקינות התהליכים ונאותות הרישום הכספי במערכות, ולדווח אחת לשנהעלכלהמערכותהרלוונטיות,לרבות:סוגהמידעהכספישבהן;ההיקףהכספישבהן;תיעוד מלא של התהליכים הכספיים וניתוח השלכותיהם; ודיווח על ביקורות וסקרי סיכונים שבוצעו להן. אגרות האפוסטיל משולמות מראש לפני מועד קבלת השירות, ובהתאם הן הכנסות המותנות בקיום מחויבות של המשרד למתן שירות אישור האפוסטיל. במקרים שבהם השירות אינו נצרך בפועל, המשלם זכאי לקבלת החזר כספי על סכום האגרה ששולמה86 עולה שלשם ביצוע הכרה,. מדידה ורישום של הכנסות מסוג זה וההתחייבויות בגינן בהתאם להוראות התכ"ם, החשב נדרש לנתוניכמותהשירותיםהמסופקיםעלידיהמשרדבפועלבתמורהלאגרותששולמו,ולנתונייתרות זכותלקבלת השירות אוהחזר כספי, בעבור תשלומי אגרה שנגבווטרם מומשו. במערכת אימותים הונפקו 836,626 אישורי אפוסטיל המחויבים בתשלום87 בשנים 2 202 4 - 202 , שסךהאגרות המחויב בגינם בהתאםלתקנות הואכ- 31.4 מיליון ש"ח. בביקורת נמצא כי אגף הכספים במשרד החוץ אינו מקבל ואינו בודק את הנתונים הכספיים שמנוהלים במערכת אימותים; אינו דורש ואינו מקבל נתונים על היקפי הנפקות אישורי האפוסטיל בפועל; אינו מבצע השוואה בין תקבולי אגרות האפוסטיל להיקפי מתן השירות במחלקת האפוסטיל; אינו בוחן את נאותות נתוני המערכת ורישומם; ואינו בוחן את תקינות התהליכים הכספיים והשלכות יהם, וכל זאת שלא בהתאם להוראותהתכ"ם, לתקן החשבונאות הממשלתי,למינהל תקין ולפעולותהמחויבותלמניעת מעילות והונאות. משרד החוץ מסר בתשובתו כי בכל הנוגע למערכת הקיימת הוא משמש צינור להעברת האגרות באמצעות שרת התשלומים הממשלתי לקופת המדינה, וכי לא קיימת במשרד מערכת או ממשק היכולים לבצעהתאמה בין הפעולות שבוצעו בגין שירות שניתן בפועללביןהתשלומים שהתקבלו. כמו כן מסר המשרד כי אין ביכולתו לבדוק אם הטענה ולפיה השירות לא ניתן נכונה, כדי להשיב אתהכספיםלמבקש. על משרד החוץ לבצע בקרות שוטפות ומעקב להתאמה כספית בין נתוני תפוקות אישורי האפוסטיל ובין נתוני התשלומים המתקבלים בערוצי התשלום השונים והמועברים למשרד האוצר.כמוכן,עליו לבצעסקירות תקופתי ו תלזיהויחריגותא פשריות,לוודאאתשיקוףהנתונים במערכות ב אופןאמיןו מדויק וכןשאגףהכספיםמקייםאתהוראותהתכ"םואתתקןהחשבונאות הממשלתי לעניין הכרה, מדידה ורישום של נכסים והתחייבויות בגין אגרות האפוסטיל ולעניין פיקוח ובקרה על מערכות המידע שבהןמידע פיננסי. משרדהחוץמסרבתשובתוכיהואמקבלאת ההמלצה,וכיבנוהלהאפוסטילהמשרדייוכנססעיף העוסק בהיבטים הכספיים במטרה למנוע טעויות דומות בעתיד. עוד הוא מסר כי במערכת האפוסטיל החדשה יינתן מענה לקישור בין ה תשלומים לפעולות האימות באפו סט יל, כך שתהיה התאמה מלאה ו לא יתאפשר כלפער בין הגבייה לפעולות המבוצעות. גבייתאגרות אפוסטילבתעריפים פחותים התקנות קובעות את מנגנון עדכון תעריף האגרה עבור אפוסטיל88 לביצוע ב-1 בינואר של כל שנה. בהתאם, לקראת תחילת כל שנה שבה נדרש שינוי בתעריף לפי הקבוע במנגנון, תפורסם ברשומות הודעתעדכון תעריף כתיקון לתקנות. לפי הוראות התכ"ם,חשב משרד ממשלתי נדרשלמפות את כלל החיובים שבתחום אחריות משרדו עד תום הרבעון הראשון בכל שנה, לרבות אגרות, בשיתוף 86 ראו בקישור: https://www.gov.il/he/service/request_credit_card_refund . 87 מלבד אישורי האפוסטיל המערכת מכילה נתוני אימות מסמכים ציבוריים עבור מדינות שאינן חתומות על אמנת הא פוסטיל אישוריםאלה אינם נושאיםכותרתאפוסטיל ואינםמחויבים בתשלום אגרה.. 88 סעיף 5 א, תקנות לביצוע אמנת האג(ביטולאימות מסמכי חוץ ציבוריים,) ה תשל"ז- 1977 . מבקר המדינה| דוח מיוחד 28 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 הלשכההמשפטיתוהיחידותהמקצועיותבמשרד,ולוודאכיתעריףהחיובמעודכןבהתאםלמקורו החוקי89 . בהתאם לתקנות, התעריף של אגרת אפוסטיל בשנת 2025 היה 40 ש"ח; בשנת 2024 - 39 ש"ח, בשנת2023 - 38 ש"ח, ובשנים2019 עד 2022 - 35 ש"ח. בביקורת נמצא כי למרות הקבוע בתקנות, בנוגע לאישורי אפוסטיל המונפקים במשרד החוץ בתקופה שנבדקה (ינואר 2022 עד יוני 2024 ), תעריף האגרה שפורסם באתר משרד החוץ90 , התעריףשפורסםונגבהבשירותהתשלומיםהממשלתי91והתעריףשחושבבמערכתאימותים92 , היה 38 ש"ח במקום 39 ש"ח. רק במהלך תקופת הביקורת, בחודש דצמבר 2024 , עודכן התעריף ל- 39 ש"ח, באיחור של כמעטשנה. תעריף האגרהלשנת 2025 עודכן במועד ועמדעל 40 ש"ח. עוד נמצא כי נכון לאפריל 2025, בדף המידע ל בקשה לתעודת מידע פלילי שבאתר המשטרה93 מצוין שהתשלום עבור חותמת אפוסטיל הוא 38 ש"ח (ושהסכום לכאורה עדכני לשנת 2024 ) 94 , ומופיעים בו פרטיחשבון הבנקשלמשרד החוץלשם הפקדת סכום זה. ה משטרה מסרה בתשובתה כי מאחר ש מדובר בתעריף שלא נקבע על יד ה, והוא בתחום האחריות של משרד החוץ, היא תעדכן בדף המידע שתעריף האגרה הוא כמפורט באתר משרד החוץ, האגף לעניינים קונסולריים - אימות מסמכים ציבורייםישראלי ים. יצוין לחיוב כי תעריף האגרה העדכני בהתאם לתקנות נגבה בפועל עבור כל אישורי האפוסטיל המונפקיםעלידיהנהלתבתיהמשפט95 ועבורכלאישורי האפוסטיל הדיגיטלייםהמונפקיםעל ידי משרד המשפטים96לכל המסמכים הדיגיטליים שעבורם מתאפשרת קבלתם97 . כלומר, עבור כלאישורי האפוסטיל שאינםניתניםעלידי משרדהחוץפורסםונגבהתעריףהאגרההעדכני98 . מניתוח נתוני מערכת אימותים נמצא שגם בשנים קודמות שבהן עודכן התעריף בתקנות99 , לא הוחלו במועדם עדכוני תעריף האגרה במש רד החוץ כנדרש. הועלה שכ- 65% מהקבלות (47,471 מתוך73,209 עבורהתקופהשנבדקה- ינואר2022 עד יוני 2024 )נקלטו במערכת בתעריפיאגרה הפחותים מהקבוע בתקנות. הפער הכספי המצטבר ב של חוסר עדכוני התעריף במועד, בתקופה שנבדקה, הואכ מיליון ש"ח100 אובדן הכנסהלאוצרהמדינה. 89 ראוס עיף1 2. בעניין" מיפויתהליכיהחיובוהגבייה "בהוראתתכ"ם.1 3 3. "הליכיגבייהואכיפהבממשלה." 90 https://www. בקישורgov.il/he/pages/imut_mismachim_zmanim . 91 בקישור https://ecom.gov.il/counterspa/home/24/1/MFA_External_Payments_Apostille . 92 מסד נתונימערכת אימותים. 93 ראו בקישור: https://www.gov.il/he/pages/police_criminal_information_certificates . 94 ובכותרת העמוד מצוין שהמידע עדכני לתאריך: 23.12.24 . 95 בהיותהרשות מוסמכתכאמור לעיל. 96 אפוסטיל דיגיטלי ניתן עבור מסמכים בפורמט דיגיטלי, ישירות מהגופים הציבוריים שמנפקים את המסמכים הציבוריים, ואינו בשימושבמשרד החוץ. ראו הרחבה בפרק "האפוסטיל הדיגיטלי" שלהלן. 97 - https://www.gov.il/he/service/electronic ראו פירוטעל סוגיהמסמכיםבקישור: apostille . 98 לדוגמה עבור אפוסטיל דיגיטלי עלנסח התאגדות חברה,ראו בקישור: quest/OpenRequest?rt=RestoredIncorporationCertificate https://ica.justice.gov.il/Re . 99 בשבעהמועדי עדכון לפחות,מהחלת חובת תשלוםאגרהבתקנות בשנת2008 . 100 בחישוב פערי התעריף לפי סך ההנפקות שנרשמובמערכת לכל תקופת פער בתקופה שנבדקה. מבקר המדינה| דוח מיוחד 29 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים7 : הפער הכספישנבעמגבייתאגרות בתעריף שגוי עלפי מסד נתונימערכת אימותים שלמשרד החוץ,בניתוחובעיבוד שלמשרד מבקרהמדינה. על משרד החוץ באמצעות חשבות המשרד ליישם את הוראות התכ"ם למיפוי כלל החיובים שבתחוםאחריותהמשרד,בשיתוףהלשכההמשפטית והיחידותהמקצועיותבמשרד,ולוודאכי תעריפי החיוב מעודכנים בהתאם למקור החוקי של כל חיוב בתחילת כל שנה. מומלץ כי משרד החוץ יקבע ויישם נוהל לעדכון תעריף אגרת האפוסטיל במקומות הנדרשים, לרבות בפרסום באתר המשרד ובאתרי המידע השונים, במערכת אימותים, במערכת שירות התשלומים הממשלתי,בנוהלימחלקתהאפוסטילובהדרכותהעובדים,לשםהבטחתעדכוןהתעריףלקראת תחילת כל שנה בסמוך לפרסום התקנות, בהתאם לקבוע בהן, ויבקר את יישומו של הנוהל. כמו כן, על המשטרה לעדכן בדפי המידע המקוונים שהיא מפרסמת, את התעריף הנוכחי של אגרת האפוסטיל ולוודאאת עדכונו בסמוךלכל פרסוםשינוי התעריף בתקנות, בהתאם. משרדהחוץמסרבתשובתו כיהואמקבלאת הערתהביקורת,ושהתיקוןבתעריףהאגרותהנדרש בוצע. אשר לעדכונים עתידיים, יוכנס לנוהל האפוסטיל המשרדי סעיף העוסק בעדכון התעריפים באופן ש י מנע טעויות כאל ה בעתיד. השירות לאזרח באימות מסמכים ציבוריים תלות האזרח בשירותים הציבוריים היא מאפיין בולט של החיים במדינה המודרנית; לאורך חייו האזרח נסמך על מערכת מקיפה של שירותים ממשלתיים ומוניציפליים. בשונה מהשוק הפרטי, המגזר הציבורי פועל בסביבה שבה התחרות מוגבלת, והאזרחים, שאין להם אפשרות "להצביע ברגליים" ולעבור לספק שירותים אחר, עלולים להיאלץ להסתפק ברמת שירות נמוכה מהסטנדרטיםהמקובלים במגזרהפרטי. בדוח נציב תלונות הציבור על השירות לציבור101 קבע מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור כי הציפייהלאספקתהשירותהציבוריבאופן הוגןוראוי,בדרכיםהתואמותנורמותשלמינהלציבורי 101 נציבתלונות הציבור, השירות לציבור בגופיםציבוריים ( 2024 עמ'), 13 . מבקר המדינה| דוח מיוחד 30 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תקיןובאמצעיםסבירים ומכבדיםהיאחוצתתחומיםונוגעתלכללנותניהשירותהציבורי.מקבל השירותמצפהביןהיתרלקבלמענהבתוךפרקזמןסבירו שההתנהלותמולותהיההוגנתומכבדת. בשנת 2019 נקבעה תפיסת השירות הממשלתית102 שלפיה "ממשלת ישראל תספק לציבור שירות מתקדם,יעילומותאםלצרכיומתוךמטרהלשפראתאיכותהחייםבישראל,לקדםשוויוןחברתי ולהגביראתאמוןהציבורבמוסדותהמדינה",תוךהדגשתארבעהערכיםמנחים:פשטות,נגישות, אישיות ויוזמה. בדוח משנת 2023 בנושא מדידת איכות השיר ות הממשלתי לציבור103 נמצא כי למרות שיפור מתון במדד איכות השירות הממשלתי, רמת השירות עדיין נותרה בינונית- נמוכה, עם ציון ממוצע של 69 מתוך 100 , והגורמים העיקריים לחוסר שביעות הרצון הם טיפול ארוך וסחבת (בירוקרטיה) והקושילקבל מענה אנושי. במרץ 2021 פרסמה היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור מתווה למתן שירות ממשלתי לציבור104 המגדיר סטנדרטים ממשלתיים עבור אינטראקציות שירות בערוצי הקשרהשונים. דרכי קבלת השירות לאימות מסמכים בשנים האחרונות הציעה מחלקת האפוסטיל במשרד החוץ כמה דרכים לקבלת שירות אימות המסמכים105:משלוחמסמכימקורבדואר,הגעהפיזיתלמשרדהחוץבירושלים,מסירתמסמכים בתיבות ייעודיות בשלוש ערים בארץ, ושימוש בשירותי שליחים106 . אם מדובר במסמכים המיועדיםלאחתהמדינותהחתומותעלאמנתהאפוסטיל,ישלשלםאגרהמראשבאמצעותשירות התשלומים הממשלתי או באמצעות העברה בנקאית לבנק הדואר. לאימות מסמכים למדינות שאינןחתומותעלאמנתהאפוסטיללאנדרשתשלוםאגרה.להלןתרשיםהמתאראתאופןקבלת השירות בכל אחת מהדרכים. 102 ראו: "תפישת השירות הממשלתית" באתר היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור: https://www.gov.il/he/pages/service2019 . 103 ראו: מערך הדיגיטל הלאומי, דוח מסכם לשנת 2023 "מדידת איכות השירות הממשלתי לציבור,", https://www.gov.il/he/pages/madidareport2023 . 104 יחידת השירות הממשלתי, "מתווהמדיניות להטמעת סטנדרטים למתן שירות ממשלתי לציבור"(2021 .) 105 לאכלל הדרכים זמינותנכון למועדהביקורת,ראו פירוטבהמשך. 106 לרבות עורכידין. מבקר המדינה| דוח מיוחד 31 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים8 : הדרכיםלקבלת שירותאימות מסמכים במשרדהחוץ מתוך פרסומי אתר משרד החוץ, בעיבוד מבקר המדינה. משנת2023 ועדמרץ2025 עדכןמשרדהחוץ107 אתמגווןהדרכיםלקבלתשירותאימותהמסמכים, בין היתר לנוכח מלחמת חרבות ברזל ובשל אילוצים של מחסור בכוח אדם. בתרשים 9 שלהלן פירוט אופן וזמינות קבלת השירות במתווי קבלת השירות השונים. 107 באמצעותפרסומיםבעמוד"קבלתקהלאימותמסמכיםבמשרדהחוץ"באתרהאינטרנטהרשמישלמשרד https://www.gov החוץ,.il/he/pages/imut_mismachim_zmanim . מבקר המדינה| דוח מיוחד 32 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים9 : פירוטהמתווים לקבלתשירות אימות מסמכים, 2023 - 2025 מתוך מתווי קבלתהקהל שפורסמובאתר משרד החוץ,בעיבודמבקרהמדינה. ההבדלים בין המתווים השונים השפיעו מהותית על רמת השירות שסיפק משרד החוץ לאורך התקופה שנבדקה.להלן פירוט השפעותיהם עלהציבור. משלוח מסמכי מקור בדואר: בקשת אימות מסמכים מחייבת כאמור המצאת מסמכי מקור,כדוגמתצוירושה,תעודתהסמכהרפואית,פסקידיןותעודותאקדמיות,שלעיתיםנדרשים הליך בירוקרטי והשקעת זמן כדי להשיגם מחדש. בדוח מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור עלה כי רוב התלונות המוצדקות בנושא צרכנות בשנים 2021 עד 2023 עסקו בשירותי דואר ישראל, ובכלל זה תקלות במסירה של דברי דואר, ליקויים בסדרי החלוקה שלהם ועיכובים בקבלתם108 . עוד נמצא כי בשנת 2023 בלטה חברת דואר ישראל עם שיעור התלונות המוצדקות הגבוה ביותר 108 נציבתלונות הציבור,דוחשנתי50 ( 2023 עמ'),57 , 243 . מבקר המדינה| דוח מיוחד 33 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 מבין כל הגופים הציבוריים: כ- 70% מהתלונות ש הוגשו נגדה נמצאו מוצדקות; חלקן עסקו בשירותי הדואר. נוסף על כך, חברת דואר ישראל דורגה במקום הראשון במספר התלונות הכולל כלפי גופים ציבוריים, עם 1,000 תלונות שהוגשו נגדה במהלך אותה השנה. בעניין זמני הטיפול, משרד החוץ מתחייב לטפל במסמכים שהגיעו באמצעות הדואר בתוך 21 ימי עבודה מרגע הגעתם למשרדהחוץ, ו יתכן שיידרש זמן טיפול ארוך יותר למעטפות מרובות מסמכים. חברת דואר ישראל מסר ה בתשובת ה מיולי 2025 למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת בהתאם להוראותחוקהדוארוכיהיאמחויבתלהעביראתדבריהדוארתוך10 ימיעבודה.החברההוסיפה כי בשנת 2023 העבירה מעל 200 מיליון דברי דואר במדינה. כך שאל מול מיליוני דברי דואר שנשלחו היקף התלונות המוצדקות שנמצאו מזערי. עוד הוסיפה החברה כי היא ממליצה למשרד החוץ לדרוש מהפונים להגיש את המסמכים בשירותי דואר מתקדמים יותר כגון דואר 24 , דואר 72, רשום מהיר או שירות אקספרס. החברה מציעה מגוון שירותי שילוח מהירים אשר עשויים לשפראתמהירותהמשלוחוכןניטורהמשלוחלכלאורכולרבותהחתמתנציגמשרדהחוץכי דבר הדואר נמסר. זמני הטיפול של שירותי הדואר בתוספת משך הזמן שאליו מתחייב משרד החוץ לטיפול במסמכים, מוביל לעיתים להימנעות משימוש בשירותי הדואר למשלוח מסמכי מקור ולת י עדוף השימוש באפיקי שירות אחרים כדוגמת הגעה פיזית למשרד החוץ בירושלים או שימוש בשירותי שליחים. כך גם עולה מנתוני משרד החוץ על היקף השימוש בשירותי הדואר לאימות מסמכים, שעמד בשנת 2024 על כ- 25% ( 87,000 מתוך 323,000 ) מכלל הבקשות לאימות המסמכיםשהגיעולמשרד החוץ. מוצע כי משרד החוץ יבחן התקשרות לשירותי שליחויות ודואר למשלוח מסמכי מקור וקבלתם חזרה בצירוף אפוסטיל, על מנתלאפשר למבקשי השירות שירותמאובטח ומהיר לשירותזה. משרד החוץ מסר בתשובתו כי הוא נכון לבחון אפשרות של התקשרויות עם שירותי שליחים אך דבר זהמחייב תקינהותקציביםנוספים. שירות אפוסטיל בפריסהמוגבלת במתווה למתן שירות ממשלתי לציבור נקבע כי כדי למנוע תלות גיאוגרפית במתן השירות, לקוח יוכל לפנות להגשת טפסים ומסמכים ולקבלת מידע כללי לכל מרכז שירות ללא תלות באזור הגיאוגרפי, אלא אם כן יש מניעה חוקיתלכך או משיקולים מיוחדים. במתווה נקבע גם כי לפחות פעמיים בשבוע יש לקיים קבלת קהל בשעות אחר הצהריים במשך שעתיים לפחות לאחר השעה ארבע. בביקורת עלה כי מנובמבר 2023 כלל מתווה השירות במשרד החוץ בעיקרו משלוח מסמכים בדואראוהגעהפיזיתללשכתמשרדהחוץבירושליםבלבדבזימוןתורמראש,ורקבשעותהבוקר 12:30-09:00 (ראה תרשים 9 ), וזאת בניגוד לסטנדרטים הממשלתיים שקבעה היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור. רק בחודשים ספורים במהלך מלחמת חרבות ברזל (נובמבר 2023 - יולי 2024 ) איפשר משרד החוץ הפקדת מסמכים בתיבות ייעודיות גם בלשכות רשות האוכלוסין בתל אביב, חיפה ובאר שבע, כאשר איסוף המסמכים המאומתים על ידי הפונה התבצע בשבוע העוקב. נכון למרץ 2025 שירות אימות המסמכים ניתן רק בלשכת משרד החוץ בירושלים, למשך שלוש וחצי שעות בשעות הבוקר בלבד,, יומיים בשבוע. לקראת סוף מאי 2025 הגדיל המשרד את המתווה לארבעה ימים. משרד החוץ אינו מאפשר הפקדת מסמכים בתיבות ייעודיות ברחבי הארץ כבעבר, על אף הביקוש העולה לאורך השנים, שהגיע לי ותר מ- 300,000 אישורים בשנת 2024 מציאות זו מאלצת אלפי אזרחים מכל רחבי הארץ להגיע פיזית לירושלים בשעות הבוקר,. להמתין לשירות ללא אפשרות לקביעת תור מראש (ראו בהמשך), ולחלופין להיעזר בשירותי מבקר המדינה| דוח מיוחד 34 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 שליחים שעלותם מאות אחוזים, נוסף על מחיר האגרה הקבועה בחוק (ראו בהרחבה בפרק השליחים). השירות המצומצם שמשרד החוץ מספק לפונים, המתבטא בשעות ובימים מוגבלים ורק במוקדאחד בארץ, מהווה פגיעה באיכות ובזמינות השירותלפונים הזקוקיםלשירות זה. משרדהחוץמסרבתשובתוכיבתקופתמלחמתחרבותברזלפונוחלקמשליחיהמשרדבנציגויות, והמשרדהסתייעבהםלצורךהפעלתהשירותבשלושלשכותרשותהאוכלוסין.משחזרההפעילות הסדירהלמסלולההופסקשירותזה.עודהואמסרכינעשתהפנייהלרשותהאוכלוסיןכדילהציב עובדי מיקור חוץ בשלוש לשכות רשות האוכלוסין למתן שירותי אפוסטיל, אך בשל אי- יכולת להקצות חדרים בקשתו סורבה. כמו כן מסר המשרד כי התקציב הקיים אינו מאפשר להגדיל את שעות קבלת הקהל. רשות האוכלוסין מסרה בתשובתה מדצמבר 2025 כי במהלך מלחמת חרבות ברזל היא הקצתה חדריםבשלוש לשכותמנהלאוכלוסין,מתוךרצוןלהקלעלהציבור. וכידלפקישירותאלותופעלו רק על ידי עובדי מ שרד החוץ ולא על ידי עובדי רשות האוכלוסין. הרשות הוסיפה כי משחזרה פעילות הרשות לשגרה, הלשכות זקוקות לחדרים אלו לצורך ביצוע עבודתן השוטפת. עוד מסרה כי מזה שנים היא פועלת להנגיש את שירותיה באופן דיגיטלי לציבור הרחב, על מנת לחסוך ממבקשי השירות את הצורך להגיע פיזית ללשכות, וכן מתוך מחשבה להקל על העומס הקיים גם כך בלשכות. הוספת שירות במסגרת הלשכות, המחייב הגעה פיסית של מקבלי השירות, עלולה לפגוע במאמצים אלו, ולהאריךאת זמני ההמתנהלתורים שלהתיעודהביומטרי. מומלץלמשרד החוץ בשיתוף פעולה עם רשות האוכלוסין לחדש את האפשרותלהפקדת מסמכי מקור בתיבות ייעודיות במשרדי ממשלה ברחבי הארץ, ולחלופ ין לספק שירות קבלת קהל במוקדים נוספים ברחבי הארץ, זאת כדי לאפשר לפונים לקבל שירות זמין ונגיש לאימות מסמכים בהתאם למתווה השירות הממשלתי ומבלי לאלצם לשלוח מסמכי מקור בשירותי הדואר או להיעזר בשירותי שליחים כאמור. על משרד החוץ לבחון הרחבה של שעות הפעילות כדילאפשר למבקשי השירותלקבלשירות גם בשעות אחר הצוהריים. זימון תורים לקבלת שירות ב לשכת משרד החוץ בירושלים בהתאםלמתווהלמתןשירותלציבור, תוריההמתנהבמרכזהשירותינוהלובאופןשיאפשרניתוב חכםשלקהלהפונים,יידועלגבימיקוםמקבלהשירותבתורוניהולזמןההמתנה.בחודשיםשבהם שירות זימון התורים היה זמין, ניהול התורים ללשכת משרד החוץ בירושלים וללשכות רשות האוכלוסין התבצע באמצעות אפליקציית MyVisit , שבה האזרח זוהה לפי מספר תעודת הזהות שלו. האפשרותלזימוןתוריםללשכתמשרדהחוץבירושליםנפתחהביוםהעבודההראשוןשלתחילת כלחודש,פעםבחודש,עבורתוריםלחודשהעוקב. ביןהחודשיםינוארעד אוגוסט 2024 לכליום הוקצו בממוצע כ- 27 תורים, ובסך הכול 545 תורים בלבד בממוצע בחודש. יוצא אפוא כי לעומת כ- 30,000 אישורים שהונפקו בממוצע בחודש, הקצה המשרד רק כ- 550 תורים, ובכך מבקשי שירות נדרשו לפנות לאפיקים אחרים, לרבות שירותי שליחים109 . בבדיקהשל צוותהביקורת שבוצעהבחודשים יוני עד אוגוסט2024 נמצא כי כלל התוריםנתפסו כברבדקותהראשונותלאחרפתיחתם.יוצאאפואשמבקש שירותאשראינומודעלמנגנוןפתיחת התורים, לא יצליח לעולם לזמן תור לשירות האפוסטיל אלא אם ייכנס לשירות זימון התורים בדיוק בדקה הספציפית הרלוונטית שנפתחת פעם אחת בחודש. טענות דומות ע לו גם מתלונות שהוגשולנציבות תלונות הציבור. מתצפיות שביצע צוות הביקורת במחלקת האפוסטיל וכן משיחות עם אנשי האבטחה במשרד החוץ עלה כי מרבית מזמיני התורים כלל אינם מגיעים, ולמעשה, מספר הפונים הנכנסים 109 ראו בהרחבה בפרק "קבלת שירותיאפוסטיל באמצעותספקי שירותיםפרטיים(שליחים)." מבקר המדינה| דוח מיוחד 35 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 באישור חריג (שליחים או מקרים דחופים כגון טיסות קרובות) גדול יותר ממספר הפונים המגיעים לאחר שהזמינו תור מראש. עוד עלה בביקורת כי מקבלי השירות העיקריים במוקד קבלתהקהלהיושליחים,שקיבלוהרשאתכניסהללא תור.נוסףעלכך,מניתוחבסיסהנתונים של המערכת לזימון תורים עלה כי היקפי התורים שהקצה משרד החוץ לקהל הרחב ירדו בכ- 80% בין השנים2023 ל- 2024 . תרשים 10 : צניחה בהיקף הקצאת התורים שפתח משרד ה חוץלאימות מסמכים מתוך בסיס הנתונים של המערכת לזימון תורים,בעיבוד משרד מבקרהמדינה. מניתוח בסיס הנתונים של מערכת זימון התורים לשנת 2024 עלה כי בשנה זו המערכת פעלה במשך שבעה חודשים, שבהם נפתחו 4,425 תורים. נמצא כי 72% מהם (3,180 ) הוזמנו על ידי יחידים שהזמינולפחות10 תורים ועדליותר מ- 100 תורים כל אחד בשנה זו,נתון המשקף דפוס לפיו מתקיים זימון תורים נרחבלקבלת שירות שמתבצעלרוב על ידי שליחים. מבקר המדינה| דוח מיוחד 36 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים 11 : נתוני זימוןהתורים החוזרים מתוךבסיס הנתונים של המערכת לזימון תורים,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. עודנמצאבביקורתכיבשנים2022-2023 מספרהדקותהממוצעשלקחמרגעשמשרדהחוץפתח אתהתוריםלחודשהקרובועדלתפיסתכללהתוריםבכלחודשהיה פחותמ- 20 דקות,וכיבשנת 2024 הזמן הממוצעירד לפחות משתי דקות(ראו תרשים 12 .) תרשים 12 : הזמןהממוצע (בדקות)שחלף עדלת פיסת כלל התורים שנפתחו בתחילתהחודש מתוךבסיס הנתונים של המערכת לזימון תורים,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מבקר המדינה| דוח מיוחד 37 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 סמנכ"ל האגף לעניינים קונסולריים במשרד החוץ מסר ביולי 2024 בוועדה המיוחדת לפניות הציבור של הכנסת כי "הם [השליחים] פשוט תופסים את כל התורים. בודדים המקרים שבהם אנשים הספיקו או הצליחו לתפוס תור. אתמול יצאתי לקהל כדי להבין מה קורה שם, גיליתי שמרביתהקהל הוא בעצם שליחים". מערכת זימון התורים נועדה לניתוב חכם של קהל הפונים ולמתן שירות שוויוני לציבור מבקשי השירות.העובדהכימשרדהחוץלאמנע מבעליענייןכלכלי(שליחים)להשתלטעלמערכתזימון התורים ומנעדה-פקטומציבורמבקשיהשירותלזמןתורים,פגעהמהותיתבאפשרותםלהזמין תור .הקצאתתוריםחודשיתהנתפסתכולהבתוךפחותמשתידקותמדברתבעדעצמה (גםנתוני 2022 - 2023 שבהםהתוריםנתפסובתוךכ- 19 דקותאינוסביר) בפועל,.אזרחיםנאלצולהקדיש שעות רבות בניסיונות עקר להזמין תור ולחלופין להמתין חודשים רבים לקביעת תור. עובדה זו אף פגעה כלכלית באזרחים שנאלצו לשלם את תעריפי השליחים (כמפורט בהרחבה בפרק השליחים.) ב- 6.8.24 הודיע110 משרד החוץ לציבור כי הוא מבטל לאלתר את האפשרות לזמן תורים לשירות אימותהמסמכים,וכיהואביטלחד- צדדיתאתכללהתוריםשנקבעולחודשיםאוגוסטוספטמבר 2024 . באוגוסט 2024 מסר משרד החוץ למשרד מבקר המדינה כי עד תחילת שנת 2025 עתידה לעלות מערכתחדשה לזימון תורים לשירותאימות המסמכים שהושקעו בה 150,000 ש"ח. החידושים במערכת יהיו עיצוביים, אבטחתיים ומערכתיים. החידוש האבטחתי יכלול זיהוי באמצעות מספר נייד או כתובת דואר אלקטרוני, כתלות באפיון שיוגדר על ידי משרד החוץ. החידושיםהמערכתייםיכללוהפרדהביןסוגמקבליהשירות:מקבלישירותבפועללעומתנלווים לפגישהוכן אזור אישי לניהולהתוריםוהחזרת תורים רנדומליתלתור לאחר ביטול תור. בביקורתעלהכיבאפיוןהמערכתהחדשהלאניתןמענהלבעיההיסודיתשהועלתהעלידימשרד מבקרהמדינהבכל הנוגעלפרקטיקתתפיסתהתוריםעלידישליחים.זאתמאחרשלאהוסדרה הפרדהביןמקבלישירותפרטייםלביןשליחים,ולאשולבמנגנוןלהגבלתמספרהתוריםלמזמין יחיד. היעדר מנגנון זה מאפשר לשליחים ולגורמים אחרים לצבור תורים ללא הגבלה ולהקשות עלאזרחיםפרטייםאתהנגישותלשירות. נכוןלמאי2025 המערכתהחדשהטרםהופעל ה,יוצא אפואכי כבר קרובלעשרה חודשיםלאניתן לזמן תור מראשלשירות אימותמסמכים. משרדהחוץמסרבתשובתוכיבעקבותהתופעהשלתפיסתתוריםומכירתםעלידיגורמיםשונים, הוא החליטלבטלאתהאפשרותלזימוןתוריםמראש,וכיהחלמחודשאוגוסט 2024 שירותאימות המסמכים ניתןללא קביעת תורמראש בימיקבלתה קהלהמעודכנים באתרמשרד החוץ. מערכת זימון התורים מסדירה שירות יעיל ושוויוני לאזרח ומאפשרת למשרד החוץ לנהל את עומסי מתן השירות באופן התואם את כוח האדם שברשותו, בייחוד כשמדובר במאות אלפי בקשותשירותבשנה.עלמשרדהחוץלהפע ילאתמערכתניהולהתוריםשפ ו תחהושהושקעובה כבר משאבים ציבוריים. על משרד החוץ לוודא התאמה בין כמות התורים לבין הביקוש לש ירות בפועל,כךשתבטיחלאזרחהפרטיקבלת שירותבזמןסביר, לרבותמנגנוניבקרהופיקוחשימנעו השתלטותשל בעלי עניין כלכלי על זמינות התורים. 110 באמצעות פרסום בעמוד "קבלת קהל אימות מסמכים במשרד החוץ" באתר האינטרנט הרשמי של משרד החוץ, https://www.gov.il/he/pages/imut_mismachim_zmanim . מבקר המדינה| דוח מיוחד 38 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 קיוסק ניהול תורים במתווה למתן שירות ממשלתי לציבור נקבע כי יש להציב עמדת מודיעין והכוונה, תוך שימוש במערכת ניהול תורים או בכוח אדם קיים למטרת הכוונת מקבל השירות ומתן מידע ראשוני. כאמור החל מאוגוסט 2024 השירות במחלקת האפוסטיל ניתן ללא אפשרות לזימון תור מראש, אלא על בסיס סדר ההגעה למקום בשעות קבלת הקהל שפורסמו, שיטה המחייבת ניהול של תור הפוניםהרבים באופן מקומי. בביקורת עלה כי נכון למאי 2025 , לא קיימת מערכת ניהול תורים ממוחשבת פעילה (להלן - קיוסקניהולתוריםמקומי)במחלקתהאפוסטיל. עקבכך,אזרחים שביקשו לקבלשירותאימות מסמכיםבמשרדהחוץ בירושליםנדרש ו להירשםידנית על דף ניירהתלוי בשער המשרד,לקבל מספר מאזרח שהתנדב לסייע בחלוקת המספרים, אשר המתין גם כן לתורו עד שיתנדב אזרח אחר להחליפו, ולהמתין בעמידה מחוץ לשערי המשרד, תחת כיפת השמיים. רק לאחר המתנה ממושכ ת מחוץ למשרד החוץ, הממתינים נכנס ו לאולם קבלת הקהל וקבל ו מספר נוסף עד לקבלתם בעמדת השירות. בפגישהשהתקיימהבאוגוסט2024 ביןצוותהביקורתלחברההמפתחתאתמערכתזימוןהתורים, ובנוכחות נציגים ממחלקת תקשוב במשרד החוץ, נמצא כי כבר בשנת 2020 התעוררו קשיים בהטמעת קיוסק ניהול התורים המקומי בעמדת קבלת הקהל, וזמן קצר לאחר מכן השימוש בקיוסק הופסק לחלוטין. בתצפית שקיים צוות הביקורת באפריל 2025 נטען על ידי צוות משרד החוץ כיהקיוסק תקול,והואהופעל מחדש בלחיצת כפתורעל ידי צוותהביקורת. יוצא אפוא כי קיוסק ניהול התורים המקומי לא הופעל באופן סדיר כבר מאז שנת 2020 לצורך הסדרת ניהול התורים של מקבלי השירות, ומבקש השירות נדרש להמתין שעות לקבלת שירות תוךקבלתשנימספריהמתנה.היעדרמערכתמקומיתלניהולתוריםבכלשלביההמתנההובילה לאי-סדרים בקבלת הקהל ולהמתנה ממושכת בעמידה תחתכיפתהשמיים. קיוסק ניהול תורים מקומי מסייע בהכוונת מקבלי השירות ומאפשר ניהול יעיל, שוויוני ושקוף של קבלת הקהל. על משרד החוץ לדאוג להפעלה קבועה של הקיוסק הדיגיטלי הקיים לצורך שיפור השירות של מאות האזרחים המגיעים למשרד מדי יום לקבלת שירות אימות מסמכים. מערכת זו תאפשר שקיפות לאזרחים בכל שלבי התהליך, החל משלב ההגעה למשרד החוץ ועד לקבלת השירות. כמו כן, על משרד החוץ להסדיר לטובת הנדרשים לשירות, אזור המתנה ראוי, שלאתחת כיפת השמיים, עםנגישותלשירותים ומי שתיה. קבלת שירותי אפוסטילבאמצעות ספקי שירותיםפרטיים (שליחים) כאמור, החשש ממשלוח מסמכי מקור בשירותי הדואר, היעדר נגישות למתן שירות בפיזור גיאוגרפי רחב והקושי לזימון תורים לקבלת קהל, הביא לפריחתו של שירות שליחים לאימות המסמכים. השליחים מקבלים מהלקוח את המסמכים לאימות, מגיעים למשרד החוץ בירושלים ומבצעים את תהליך אימות המסמכים עבור הלקוח, בתמורה לעמלה על שירותם. בתרשים 13 שלהלן דוגמהלעלותהשימוש בשירותי שליחותלאימות מסמך במשרדהחוץ. מבקר המדינה| דוח מיוחד 39 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים 13 : דוגמהלעלותאימות מסמך באמצעותשליח לעומת האגרה הממשלתית בהתבסס על הצעות מחיר, בעיבוד משרד מבקרהמדינה. הדפוס לפיו חלק ניכר ממקבלי השירות מסתייעים בשירותי שליחים מייקר משמעותית את המחיר שמקבלי השירות משלמים, שכן עלות אימות מסמך אחד באמצעות שליח עולה בין 300 ל- 1,000 ש"ח, דהיינו תוספת של מאות אחוזים על האגרה הממשלתית בעלות של 40 ש"ח שמקבל שירות היה צריך לשלם אם היה שירות ממשלתי זמין ונגיש עבורו. מציאות זו היא בהכרח תוצאהשלהשירות הלוקהשניתןלמבקשי השירות עלידימשרד החוץ. השליחיםשהתייצבובאופןיום- יומיבקבלתהקהלבמשרדהחוץבירושליםיצרומטבעהדברים היכרות, ולעיתים אף קשר אישי עם נותני השירות במחלקת האפוסטיל. הקשר האישי שנוצר הוביל לכך שהשליחים קיבלו שירות גם ללא זימון תור, ויותר מכך, המאבטחים במקום לא הצליחו למנוע את כניסת השליחים, אף שהגיעו ללא תור מוזמן, וכשניסו למנוע את כניסתם, נותני השירות באגף פנו אליה ם טלפונית בבקשה לאפשראת כניסתם לאולם קבלת הקהל. כדי לאפשר מתן שירות שוויוני לכלל מבקשי השירות קבע משרד החוץ הגבלה של עד עשרה מסמכיםלאימות לכל מבקש. מבקר המדינה| דוח מיוחד 40 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 בביקורתובתצפיותשלצוותהביקורתעלהכיההקפדהעלכךנאכפתרקבנוגעלאזרחיםמבקשי השירות: אףשהשליחים הגיעו עם כמות גדולהבהרבהשל מסמכיםלאימות, נותני השירותלא סירבו לטפל בבקשתם ואיפשרו להם לתפוס כמה עמדות קבלת קהל, זאת בזמן שבאגף יש רק שלוש עמדות מלכתחילה, ולא תמיד כולן מאוישות. הטיפול בהם נמשך זמן רב, והאזרחים הספוריםשהצליחולהזמין תור מראש נאלצולהמתין זמןרב בכניסהלמשרד החוץ. סמנכ"ל האגף לעניינים קונסולריים במשרד החוץ מסר ביולי 2024 בוועדה המיוחדת לפניות הציבור של הכנסת כי "כל אחד [מהשליחים] בא עם הערימה שלו... הם מתפרנסים מזה, ומבחינתם זה גם עובר לאיזשהו שלב התנהגותי, הייתי אומר טיפה אלים. זה מפחיד את החבר'ה הצעיריםשיושביםשםבחלון[נותניהשירות],הםפוחדיםלהגידשאוקיי,הסכמנועלעשרה,אתה לא תביא יותר מעשרה. מביאים יותר מעשרה והם לא רוצים להתמודד עם זה. יש שם גם משהו שלדעתי צריך לעשות איזשהו בינוי טכני שיאפשר סוג שלהגנה או תחושת ביטחון לעובדים מעבר לחלוןהפרוץ הזה." נוסף על האמור לעיל, במהלך הביקורת נצפו שליחים שבאין מפריע הציעו לאזרחים שהמתינו מחוץ לאולם קבלת הקהל לאמת עבורם את המסמכים תמורת עמלה של מאות שקלים הודות לכניסההחופשית שיש להםלעמדות נותני השירות. נצפה גם אזרח ששכח לשלם אגרה מראש, והשליחים "התנדבו" לגבות תשלום עבור האגרה במזומן ובתמורה מסרו לופתקית נייר (לא קבלה)שתמורתו האזרחקיבל שירותאימותממשרד החוץ, מה שהוביל למעין "מסחר" בלתי חוקי באגרות ממשלתיות רשמיות בזמן שבאגף עומד קיוסק של שירות התשלומים הממשלתי, שבו ניתן היה לשלם את האגרה באמצעות כרטיס אשראי.העמדהנבדקהמספרפעמיםעלידיצוותהביקורתונמצאהתקינה,בניגודלטענתנותני השירותבאגףשמסרוכיאינםמכוויניםאזרחיםלשלםדרכהכיהיאתקולהכברחודשיםרבים. מניתוח בסיס הנתונים של הכנסות משרד החוץ לשנת 2023 עלה כי 167 משלמי האגרות המובילים ( רכשו כל אחד החל מ- 100 אגרות ועד ל- 9,600 אגרות בשנה) היו 0.007% מכלל הרוכשים , ויחד רכשו מעל ל- 126,000 אגרות בהיקף כספי של 4.7 מיליון ש"ח - כשני שלישים ( 62% ) מכלל האגרות שנרכשו במשרד החוץ באותה השנה. מכאן שהעלות ששילמו האזרחים בגין שירות השליחים היית ה לפחות 50 מיליון ש"ח111 רק בשנת 2023 , המשקפים תשלום עודף בסךשל כ- 45 מיליון ש"ח. 111 בהתבססעל הצעתמחיר ממוצעת שלכ- 400 ש"ח למסמך. מבקר המדינה| דוח מיוחד 41 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים 14 : היקפי האגרות שנרכשו בשנת2023 עלידי המשלמים המובילים עלפי נתוני שירותהתשלומים הממשלתי, בעיבודמשרדמבקר המדינה. יצוין כי לנוכח היעדר הנגשת המידע לעניין הנפקת אפוסטיל דיגיטלי (ראו בהרחבה בהמשך בפרקהאפוסטילהדיגיטלי)קייםחששכימבקשישירותנעזריםבשירותישליחיםגםלהנפקת אישורי אפוסטיל שניתן היה להנפיקם באופן דיגיטלי, ללא הגעה פיזית למשרד החוץ ובעלות אגרהשל40 ש"ח בלבד. מממצאיהביקורת עולה כי משרד החוץלאנערך כראוי למתןשירותאימותהמסמכים ולא ניהל בצורה שוויונית את התורים וקבלת הקהל לשירות זה. התנהלותו של משרד החוץ הובילה להשתלטות שליחים על שעות קבלת הקהל ל שירות ציבורי זה, תוך קיפוח האזרחים שהמתינו לתורם,ותוךפגיעהבזכותםשלהאזרחיםלקבל שירותשוויוניוהוגןממשרדממשלתיובהבטחה שכל האזרחיםייהנו מגישהשווהלשירותים ציבוריים. יתרה מזו, התנהלות זו של משרד החוץ, לרבות היעדר האפשרות לזימון תור, הובילה לכך שאזרחים רבים נאלצו לפנות לשירותי שליחות פרטיים, ולשלם מאות שקלים למסמך, נוסף על האגרה הקבועהבחוק לשם קבלתשירות ממשלתי, ובסך כוללשל עשרות מיליוני ש"ח בשנה. ביולי2025 פנהמנכ"למשרדהחוץלמנכ"למשרדהמשפטיםוצייןכינוצרהלאורךהשניםתופעת שליחים ומאכערים, אשר גבו מאות ואלפי שקלים מאזרחים לצורך מתן שירות ממשלתי בסיסי. על מנת לה יאבק בתופעה, ביטל משרד החוץ את מנגנון קביעת התורים ומקבל קהל ללא תורים מוזמניםמראש.המנכ"להוסיףכיהחלוקהבמתןשירותהאפוסטילביןמשרדהחוץלהנהלתבתי המשפט, אינה הגיונית, אינה מבוססת בדין, ואינה משרתת באופן מיטבי את הציבור הישראלי (ההדגשה במקור). המנכ"ל הדגים במכתבו כי אדם המתגורר בחיפה, המבקש לאשר באפוסטיל מסמךנוטריוני,יוכללעשות זאתבביתמשפטבעירו.לעומתזאת,אםיבקשלאשרבאפוסטילאת תעודת הלידה שלו הוא יוכל לעשות זאת רק במשרד החוץ בירושלים. מנכ"ל משרד החוץ ביקש ממנכ"ל משרד המשפטים שינחה את הפקידים המוסמכים על ידו בהנהלת בתי המשפט בהתאם מבקר המדינה| דוח מיוחד 42 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 לתקנות, לממש את סמכותם בתקנות, ולאשר באפוסטיל את כל המסמכים הציבוריים בישראל ולא רק מסמכים נוטריונים וכי בכך יוכלו אזרחי המדינה לקבל את השירות בכלרחבי הארץ. משרד החוץ מסר בתשובתו כי אין לו המשאבים, התקציבים ותקני כוח האדם המתאימים לטפל בביקוש העולה לאישורי אפוסטיל, ולפיכך הוא סבור שנכון שמשרדים נוספים יבצעו אימות מסמכים כדוגמת רשות האוכלוסין וההגירה, אשר רוב המסמכים הנדרשים לאישור מגיעים ממנה. על משרד החוץ לוודא כי שירות אימות המסמכים יינתן באופן שוויוני ונגיש, וימנע מחברות ומאנשים פרטיים למסחר שירות זה על חשבון האזרח. במסגרת זו עליו לוודא כי (א) השליחים יוגבלו במספר המסמכים שבאפשרותם לקבל עבורם שירות בדומה לכלל מקבלי השירות; (ב) בעמדת הקהל תינתן האפשרות לתשלום אגרה בקיוסק של מערך הדיגיטל הלאומי, שיופעל ויהיה זמין בכל עת ויכלול מידע מאומת; (ג) יוצב שילוט ברור באולם קבלת הקהל המזמין אזרחים להשתמש בקיוסק; (ד) לא תתקיים העדפה של שליחים על פני אזרחים, לרבות בהקצאת עמדות השירות; ( ה) לא יתקיים מסחר במתן שירות מקביל בשערי משרד החוץ. על המשרד לבצע בקרות עיתיות ודיגיטליות במערכת ניהול התורים כדי לוודא את מיגור התופעות שהועלו בפרק זה. עלמשרדהחוץומשרדהמשפטיםלשפראתהנגשתהמידעלציבורבדברהחלופותלביצועאימות מסמכים לרבות האפוסטיל הדיגיטלי, כדי שאזרחים יימנעו משימוש בשירות שליחות עבור שירותשיכלולבצעמהמחשבהאישיבביתם(ראובהרחבהבפרקהאפוסטילהדיגיטלי.)מו מלץ ל משרד המשפטים ל בחון בין היתר את האפשרות לשילוב מערך אימות המסמכים בהנהלת בתי המשפט גםלאימות מסמכים ציבוריים. כמו כן על רשות האוכלוסי ן בתאום עם משרד החוץ ומשרד המשפטים להידרש לנושא ולקדם פתרון להפקת אישור אפוסטיל באופן אוטומטי במעמד קבלת השירות, כחלק מתהליך הפקת מסמכי מקור ברשות. קבלת קהל מצומצמת וללא אפשרות לזימון תור מראש במתווה למתן שירות לציבור שלהיחידהלשיפור השירותהממשלתי נקבע כי קבלת הקהל במרכז השירות הפרונטלי תתקיים בשעות הבוקר ובשעות אחר הצוהריים, בהתאם לאופי מקבלי השירות,ולפחותפעמייםבשבועתתקייםקבלתקהלבשעותאחרהצוהרייםבמשךשעתייםלפחות לאחר השעה 16:00. השירותים הניתנים בשעות אחר הצוהריים יהיו זהים ככל הניתן לשירותים הניתנים בשעות הבוקר. כמו כן 70% ממקבלי השירות ימתינו עד 25 דקות לקבלת שירות במרכז שירותפרונטלי. באוגוסט 2024 בוטלה כאמור האפשרות לזימון תורים לשירות אימות המסמכים, ומתווה קבלת הקהל הפרונטלי היחיד בארץ - בירושלים, נקבע לארבעה ימים בשבוע בין השעות 9:00 ל- 12:30 . בתחילת מרץ 2025 צמצם משרד החוץ את ימי קבלת הקהל ליומיים בשבוע בין השעות 9:00 ל- 12:30 .לקראתסוףמאי2025 הודיעעלהוספתיומייםנוספיםבשעותמוגבלותורקבשעות הבוקר. מבקר המדינה| דוח מיוחד 43 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים 15 : השינוייםשחלו במספרימי קבלת הקהל במשרדהחוץ בין השנים 2023 - 2025 צוות הביקורת ביצע תצפיות ומע קב ברשתות החברתיות ובתקשורת על כמויות הפונים שמגיעים למחלקתהאפוסטיל.במרץ2025 נצפומספרפעמיםעשרותאנשיםממתיניםשעותלקבלתשירות, בעמידה תחת כיפת השמיים מחוץ לשערי משרד החוץ. באותו החודש פורסמה המלצה ברשתות החברתיות:"להגיעלפני שעותהפתיחה, הגעתיבעשרה לתשעוהיו חמישים אישלפני." תמונה5 : עשרותאנשים ממתינים בשערי משרד החוץ צולםבידי צוותהביקורת בתאריך 31.3.25 . מהאמורלעילעולהכישירותשהביקושאליוגדלבשניםהאחרונותבעשרותאחוזיםוהגיעליותר מ- 300,000 בקשות בשנה, צומצם על ידי משרד החוץ ליומיים בשבוע, שלוש וחצי שעות בלבד בכלפעם,ורקבשעותהבוקר,ובמאי2025 הודיעהמשרדשיפתחביומייםנוספיםבשעותהבוקר, זאת שלא בהתאם להיקף שעות קבלת הקהל הנדרש במתווה למתן שירות לציבור. יתרה מזו, צמצום השעות וביטול האפשרות לזמן תור מראש מחייבת אזרחים מכל רחבי הארץ להתייצב פיזית בירושלים, בלי לדעת מתי יקבלו שירות, לרבות המתנה של כמה שעות בעמידה מחוץ לשערי משרדהחוץ תחת כיפתהשמיים, ללא הצללה, מקומות ישיבה מסודרים,גישהלמים או שירותים. מבקר המדינה| דוח מיוחד 44 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 על משרד החוץ להסדיר לאלתר שעות קבלת קהל התואמות את היקף הביקוש לשירות אימות המסמכים, בבוקר ואחר הצוהריים, זאת במקביל להסדרת האפשרות לזימון תורים מראש. שירות לקוי המחייב עשרות אזרחים להמתין שעות תחת כיפת השמיים אינו מתקבל על הדעת, ועל משרד החוץלתעדף את מתן הפתרוןל הסדרת מתחםראוילרווחתמבקשי השירות. זמינות המוקד הטלפוני המתווה למתן שירות ממשלתי לציבור הנחה את משרדי הממשלה להפעיל את המוקדים הטלפוניים בימים ראשון עד חמישי, בין השעות 8:00 ל- 16:00, ולפחות פעמיים בשבוע עד השעה 19:00 ,וכיעל85% מהפניות בטלפוןלהיענות בתוך שש דקות. עדמרץ2025 המענההטלפוניבמחלקתהאפוסטילניתןבימיםראשון,שניושלישיבלבד,למשך שלוש שעות, בין השעות 13:30 ל- 15:30 . במרץ 2025 צומצמו ימי המענה הטלפוני ליומיים בשבוע בלבדבא ותן השעות , למרותהאמור במתווהלמתןשירות ממשלתילציבור. מניתוחבסיסהנתוניםשלמערכתהטלפוניהשלשירותאימותהמסמכיםעלהכיבחודשיםמאי 2024 עד מרץ 2025, בממוצע, כ- 70% מכלל השיחות הנכנסות בימי המענה הטלפוני נותרו ללא מענה, ובחודש מרץ 2025 רק 6% מהשיחות קיבלו מענה. עוד נמצא כי במהלך 38 ימים בתקופה זו שבהם היה שירות מענה טלפוני, כלל השיחות הנכנסות לא זכו למענה, ובסך הכול 4,499 לקוחות המתינו לשווא למענה טלפוני. עוד עלה כי היקף השיחות הנענות בממוצע בחודש ירד בכ- 70% מספטמבר2023 עדאפריל2024 בהשוואהלממוצע בחודשים מאי 2024 עד מרץ2025 . מבקר המדינה| דוח מיוחד 45 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים 16 : הירידה החדה בשיעור הממוצעשל השיחותשנענובחודש, ספטמבר2023 - מרץ 2025 מתוךדוחמערכת הטלפוניה של משרד החוץ,בעיבודמשרדמבקר המדינה. תרשים 17 : חריגות במענה הטלפוני במוקדאימות המסמכים במשרד החוץ מתוךדוחמערכת הטלפוניה של משרד החוץ,בעיבודמשרדמבקר המדינה. היעדר מענה טלפוני מוסדר ויעיל לשירות אימות המסמכים, וחמור מכך - אי- מתן מענה כלל במשך ימים שלמים בידי משרד החוץ, פוגעים בזמינות השירותים לאזרח ומעמיקים תחושות של תסכול וחוסר אמון במוסדות המדינה, ואף עשויים להיתפס כזלזול במחויבות הממשלתית כלפי הציבור. מבקר המדינה| דוח מיוחד 46 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 על משרד החוץ לספק מענה טלפוני ראוי ובשעות שנקבעו במתווה השירות הממשלתי, להקפיד לתת מענה לכל הפונים ולוודא כי עמדת הטלפוניה מאוישת בכל הימים שלגביהם הוא פרסם שמתקיים בהם מענה טלפוני. משרד החוץ מסר בתשובתו כי בת ום הכשרת עובדות מיקור חוץ יורחבו העמדות למענה טלפוני, וכי ניתן לפנות למחלקה הי יעודית גם באמצעות הדואר האלקטרוני. המשרד הוסיף ש כדי שיוכל לעמודבסטנדרטהממשלתיהואזקוקלתוספתתקינהותקציב שאינםמותאמיםלהיקפיהשירות ולעומסים שהולכים וגדלים. הנגשת מידע למבקשי שירות אפוסטיל בעמודהמידעהממשלתיבמרשתתעלאודותפורטלהשירותיםוהמידעהממשלתיהוסברכי"אתר gov.il החדש הוקם במטרה להנגיש לציבור מידע ושירותים ממשלתיים בצורה פשוטה, קלה ומהירה...באתרתוכלולעייןבמידעממשלתי...ולצרוךשירותיממשלהמכלמקוםובכלעת,מבלי לחוותאת הנטל הבירוקרטי שהכרתם בעבר." נכון לאפריל 2025 קיימים חמישה עמודי מידע ממשלתיים שונים112 העוסקים בנושא אימות מסמכים ציבוריים. נוסף על עמודי מידע אלו, בעמוד 'שירותים ומידע רשמי', תחת הלשונית 'אזרחות, תעודות ודרכונים' בפורטל השירותים והמידע הממשלתי113 יש שתי הפניות שונות114 למידעלגביאימותמסמכיםציבוריים.העמודיםהשוניםמכיליםמידעטקסטואלירב,מפוזרולא עקבי, ובחלקואף שגוי. נוסףעלריבויעמודיהמידעהשוניםמפורטבהםמידעשגוילגבידרישתתשלוםהאגרה.כפישצוין כאמור115, אימות מסמכים המיועדים למדינות שאינן חתומות על אמנת האפוסטיל אינו מחויב באגרה וניתן ללא תשלום. למרות זאת, בעמוד המידע של משרד החוץ116 מצוין פעמים מספר כי "חובה לצרף קבלה על תשלום אגרה עבור כל מסמך הדורש אימות... תשלום אגרה הינו עבור כל מסמך (ללא קשר למספר העמודים במסמך) לתשלום", בלי לציין באופן ברור את השונות בין מסמכים המיועדים למדינות החתומות על אמנת האפוסטיל לבין מדינות שאינן חתומות על האמנה. אי- בהירות דומה מתקיימת בהפניה לאפשרות לאימות מסמכים באפוסטיל דיגיטלי, שמטרתו להקל את הנטל הבירוקרטי117 ולקצר את מתן שירות אימות המסמכים118. כך לדוגמה, בעמודי המידע לא קיימת שקיפות בנוגע למדינות שמקבלות בפועל את האפוסטיל הדיגיטלי כך שאזרח יידרש במקרים מסוימים לבצע תהליך כפול של אימות מסמכים שונים (ראו בהרחבה בפרק האפוסטיל הדיגיטלי). כמו כן, אין בעמודי המידע דוגמאות ויזואליות של המסמכים השונים לצורך אבחנה ביןמסמכים הכשירים לאימות דיגיטלי ובין אלוהמחויבים באימות פיזי. בביקורת נמצא כי המידע הקיים עבור הציבור באינטרנט בכל הנוגע לשירות האפוסטיל אינו מונגש באופן הדרוש והמיטבי: המידע פרוס על פני עמודי מידע מרובים; אין עקביות בין עמודי 112 א)(אימות תעודותממשלתיותבאפוסטילדיגיטלילציבורהרחב (ב); תעודתאפוסטילאותעודהשאינהעל פי האמנה (ג); אימות מסמכים צי בוריים ישראליים (ד); קבלת קהל אימות מסמכים במשרד החוץ; ה)( בקשהלתעודתמידע פלילי. 113 https://www.gov.il 114 (א)אימותתעודותממשלתיותבאפוסטילדיגיטלילציבורהרחב;(ב)תעודתאפוסטילאותעודהשאינהעל פי האמנה. 115 ראו את הפרק ''דרכי קבלת השירות." 116 קבלת קהל לאימותמסמכיםבמשרד החוץ. 117 החלטת הממשלה 260 "תכנית להאצת השירותים הדיגיטליים לציבור ולקידום הלמידה הדיגיטלית", ( 26.7.20 .) 118 מתוך פרסום באתר משרד המשפטים בנושא "שירות אפוסטיל דיגיטלי על תעודות ציבוריות ואישורים נוטריונים" (18.7.22 .) מבקר המדינה| דוח מיוחד 47 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 המידע השונים; המידע חלקי, חסר ושגוי . כך לדוגמה, בעמוד המידע של המשטרה119 תעריף האגרה עדיין מעודכן ל- 38 ש"ח ואין הפרדה בין תעודות מידע פלילי המיועדות למדינות החתומות על אמנת האפוסטיל למדינות שאינן חתומות על האמנה. בעמוד המידע באתר משרד המשפטיםבנושאהאפוסטילהדיגיטלי,איןשקיפותלכךכיחלקמהמדינותהחתומותעלאמנת האפוסטיל, אינן מקבלות אפוסטיל בפורמט זה120 . בעמוד מידע121 באתר משרד החוץ, מצוין כי " תשלום אגרה עבור כל מסמך הנדרש באימות הינו 40 ש"ח", בניגוד לעובדה שאין לגבות אגרה על מסמכים שאינם מיועדים לאחת מהמדינות החתומות על אמנת האפוסטיל. היעדר הפרדה ברורה בין אימות מסמכים למדינות שחברות באמנת האפוסטיל לבין מדינות שאינן חברות באמנה ,שבגינןאיןלגבותתשלוםאגרה מובילמבקשישירותלשלםלעיתיםאגרותשלאלצורך., התוצאהשלליקוייםאלובאופןהנגשתהמידעהיאפגיעהממשיתבאיכותובנגישותשלהשירות שמקבל הציבור בתחוםהאפוסטיל. מוצע כי משרד החוץ ומשרד המשפטים, כרשויות המוסמכות להנפקת אישורי אפוסטיל, ובשיתוף פעולה עם מערך הדיגיטל הלאומי, הגוף הפועל לשיפור הממשק הדיגיטלי והשירות הממשלתי, יקימו עמוד מידע אחד מאוחד שיתכלל את כלל המידע הנוגע לפעילות הממשלתית בתחום אימות המסמכים. באופן זה, יונגשו למבקש השירות כלל המידע והאפשרויות הדיגיטליות והפיזיות בנושא אימות מסמכים ציבוריים והנפקת אפוסטיל. על עמוד זה לשמש מקור מידע אינטואיטיבי בעל ממשק משתמש נוח ופשוט, ולכלול גם תצוגה ויזואלית של המסמכים השונים וציון ההבדל בין מסמך הדורש אימות פיזי ובין מסמך הכשר לאימות דיגיטלי. על הרשויות המוסמכות לעדכן מידע זה באופן שוטף בהתאם להתפתחויות בתחום זה ובהתאםלשינויי החקיקה, לרבותלעניין גובה האגרה. מוצע כי עמוד המידע המאוחד ירכז את כלל המידע של הרשויות המוסמכות ושל המשרדים המנפיקים מסמכים ציבוריים ומשפטיים הנדרשים באימות, ויאפשר ביצוע פעולות הנדרשות בתהליך בתצורת "זרימה", שבה מבקש השירות יזין את סוג המסמך שבידיו ואת המדינה שאליה מיועד המסמך, ויקבל באופן ברור את סכום האגרה שעליו לשלם, אם בכלל; את אופן קבלתהשירות- אם דיגיטלי או פיזי; ומי נותן השירות הממשלתי שאליו עליולפנות כדילאמת את המסמך שבידיו. מוצע כי בסיום התהליך המערכת תנפיק מסמך שמבקש השירות יצרף לבקשתהאימות,כךשמאמתהמסמךיקבלמידעמפורטלגביהמסמכיםהנדרשיםלאימות,וכן לגבי המדינה שאליה מיועדים המסמכים המאומתים. מוצע כי משרד החוץ בשיתוף מערך הדיגיטל הלאומי ומשרד המשפטים יבחנו פרויקט טכנולוגי אשר יתבסס על טכנולוגיית שדרת המידע הממשלתי ת122 ומדיניות פעם אחת בלבד, שיאפשר לאזרח להזמין דיגיטלית את האפוסטיל למסמכים המבוקשים, לשלם בגינם באינטרנט, ונותני השירות במשרדי הממשלה אומשרדהחוץ ינפיקואתמסמךהמקורישירותמהמערכתהממשלתית הרלוונטית, ינפיקובגינו אישור אפוסטיל וישלחו אתהמסמ ך בצירוףהאישור לאזרח בדואר. משרדהחוץמסר בתשובתו כיהואיפנה למשרדהמשפטיםלבחוןהקמת דף מידע אחיד. משרד המשפטים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 כי המשרד פועל להקמת אתר מידע ייעודי ומתקדם שינגיש את כלל המידע על נושא האפוסטיל ויהיה שער כניסה לאזרחי המדינה המתעניינים בשירות זה. נוסף על כך המשרד הקים מענה טלפוני שתפקידו בין היתר להנגיש אתהמידע. 119 בקשה לתעודתמידע פלילי. 120 ראו בהרחבה בפרק "אפוסטיל דיגיטלי." 121 קבלת קהל לאימותמסמכיםבמשרד החוץ. 122 שדרתהמידעהממשלתית- תשתיתטכנולוגיתרוחביתלשיתוףוהעברתמידעביןמשרדיהממשלהורשויות ציבוריות בישראל. מטרתה ליעל את השירות הממשלתי לאזרח ולעסק, ולהאיץ תהליכי עבודה פנימיים בממשלה, על ידימימוש מדיניות "פעםאחת בלבד". מבקר המדינה| דוח מיוחד 48 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 ✰ הממצאים בפרק זה חושפים פער מהותי באיכות ובזמינות של השירות שמספק משרד החוץ למבקשי שירות אימות מסמכים והנפקת אפוסטיל, ובכלל זה, שירות בפריסה מוגבלת, היעדר האפשרות לזימון תור מראש, שעות קבלת קהל מצומצמות, המתנה של שעות לקבלת השירות, זמינות נמוכה וחסרה של המענה הטלפוני, הנגשה לקויה של המידע לציבור ושירות לא מספק. תוצאהעגומהמרכזיתשלכלאלוהיאפנייתרובהציבורלספקישירותיםפרטיים, עלמנתשאלו ינגישו עבורם את השירות, כל זאת בעלות של פי כמה מעלות האגרה שנקבעה עבור שירות זה. התנהלות זו של משרד החוץ פוגעת באמון הציבור בשירות הממשלתי ובנגישות הציבור לקבלת שירות נדרש זה. על משרד החוץ לפעול בהקדם לתיקון הליקויים האמורים, לאפשר למבקשי השירות לקבל שירות איכותי בהתאם לסטנדרטים שנקבעו במתווה הממשלתי לשירות לציבור ולהתאיםאת השירותלביקוש הגובר. האפוסטילהדיגיטלי אפוסטיל דיגיטלי הינו כאמור, אישור דיגיטלי (קובץ מחשב) הניתן במקרה בו מבוקש לאשר באפוסטיל מסמך דיגיטלי (מסמך שהוא קובץ מחשב.) המדריך ליישום האמנה קובע כאמור שמסמךציבורידיגיטלייכוללקבלאפוסטילרקבאופןדיגיטלי- כלומרכאפוסטילדיגיטלי,וזאת רקעל מקורו הדיגיטלי של המסמך, כך שית אפשר לשמר אתיתרונות המסמך הדיגיטלי. במסמך סיכום פעילות התקשוב הממשלתי לשנת 2020 והתוכנית לשנת 2021 123 מפורטת המורכבות של ההליך הקיים להנפקת אפוסטיל והתועלות והמטרות של האפוסטיל הדיגיטלי. מערך הדיגיטל מציין במסמך שהתהליך הנוכחי טרום יישום האפוסטיל הדיגיטלי)( מחייב הגשת בקשה למסמך ציבורי על גבי נייר בלבד, הגעה פיזית של מבקשי הבקשה עצמם, נציגיהם או שליחים למשרדהחוץולעיתיםגםלמחלקההקונסולרית ב נציגויותישראלבעולם.כןצויןכיהדבר דורשמהאזרח להשקיעמשאבים,זמןניכרו ע לויותנלוות,וכינוסףעלכךנדרשלהקצותבמוסדות ציבורייםכוח אדםייעודיל הנפקתהמסמכים הציבורייםולהנפקתאישוריהאפוסטיל. הוסברגם כיה שירותלאהיהנגישבמצביחירום ,ושבתקופתמשברהקורונהצומצמוהשירותיםבאופןניכר למרות הדרישה הרבה לשירותים אלו מצד הציבור. כמו כן צוין כי משרד המשפטים שם לעצמו למטרה לשפר את השירות לציבור ולייעל את תהליך ה נפקת האפוסטיל, להפחית את הנטל הבירוקרטי ולייעל את עבודת משרדי הממשלה , ושבמסגרת הפרויקט מתבצעת טרנספורמציה דיגיטליתלכל ה תהליך, כך ש הנ פקת אפוסטיל דיגיטלי תתאפשר באופן מקוון, זמין ומיידי. עולה אפוא כי ליישום נרחב של האפוסטיל הדיגיטלי תועלות רבות ומשמעותיות הן לאזרח והן למערכת הממשלתית. שירות מקוון זמין באופן תמידי ומיידי,, ייתר את הצורך בהגעה פיזית למשרדי ממשלה או נציגויות בחו"ל, ו יחסוך לאזרחים זמן רב, מאמץ ועלויות נלוות הכרוכות בתהליךידני ,ארוך,מורכב ובירוקרטי.מבחינתהמדינה,הדיגיטציהשלתהליךהנפקתהאפוסטיל תפחית את העומס התפעולי על משרד החוץ וגופים ממשלתיים נוספים, תאפשר הקצאה יעילה יותר של כוח אדם ומשאבים, ותתרום לייעול הממשל הדיגיטלי. מעבר זה מגלם שיפור משמעותי ברמת השירות הציבורי ומקדם את מדיניות הממשלה לצמצום הנטל הבירוקרטי ולקידום שירותים דיגיטליים איכותיים הנגישיםלכלל הציבור. 123 "תקשוב ממשלתי - מבט על פעילות 21 20 שפרסם מערך הדיגיטל הלאומי. ראו בקישור:" - https://www.gov.il/BlobFolder/generalpage/2021 w/he/%D7%9E%D7%91%D7%98%20%D7%A2%D7%9C%20%D7%A4%D7%A2 overvie %D7%99%D7%9C%D7%95%D7%AA%202021.pdf . מבקר המדינה| דוח מיוחד 49 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 במטרהלשפראת השירות הממשלתיוהציבוריולהקלעלהאזרחאת הנטלהבירוקרטיבאמצעות שיר ותים דיגיטליים, קיבלה הממשלה בשנת 2020 החלטה בנושא "תכנית להאצת השירותים הדיגיטליים לציבור ולקידום הלמידה הדיגיטלית"124 . בהחלטה הטילה הממשלה על משרד המשפטים ומערך הדיגיטל הלאומי125 להקים תשתית שתאפשר לכלל משרדיהממשלה והרשויות הציבוריות הנדרשות להנפיק אפוסטיל דיגיטלי ולאשר תעודות ציבוריות שניתנות באמצעים אלקטרוניים, בהתאם למאפיינים הנדרשים, כדי שתוכר כחותמת אפוסטיל בהתאם לאמנת הא פוסטיל, וכל זאת בתוך120 יום מיום קבלת ההחלטה. עוד נקבע בהחלטה כי לצורך כך יוקם צוות בתכלול משרד המשפטים, שיכלול את נציגי משרד המשפטים,משרדהחוץ,משרדהדיגיטלומשרדיממשלהנוספים,וכיהצוותיגבשגםהמלצהלגבי יתעדו ף ה נפקה דיגיטלית של התעודות הציבוריות המבוקשות ביותר, ובכלל זה של התעודות שיונפקו גם בשפה האנגלית. לצורך יישום ההחלטה נקבע כי בשנת 2020 ויקצה לכך תקציב בסך כולל של 3מיליון ש"ח. בביקורתעלהכינכוןלאפריל2025 התחברולשירותהאפוסטילהדיגיטליחמישהמשרדיממשלה וגופים ציבוריים: משרד המשפטים, רשות האוכלוסין, המשרד לשירותי דת, משרד החינוך והמשטרה. ואלה המסמכים הציבוריים שהונגשו על ידי גופים אלו לאפשרות הנפקת אפוסטיל דיגיטלי:צוירושה,צוקיוםצוואה,תעודתהתאגדותחברהושינוישם,אישוריסימנימסחר,נסח טאבו, תעודת נישואין, תעודת בגרות, תעודת לידה, תעודתפטירהותעודת מידע פליליותעבורתי. בתרשים 18 שלהלן מפורט מספר אישורי האפוסטיל הדיגיטלי שהונפקו בשנים 2022 עד 2024 בהשוואה לסך אישוריהאפוסטיל שהונפקוושיעורם. 124 החלטת הממשלה 260 , "תכנית להאצת השירותים הדיגיטליים לציבור ולקידום הלמידה הדיגיטלית" ( 26.7.20 .) 125 בהחלטהבשמו הקודם - משרד הדיגיטל. מבקר המדינה| דוח מיוחד 50 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים18 : שיעור אישורי האפוסטילהדיגיטלי מכלל סךאישוריהאפוסטיל שהונפקו בשנים 2022 - 2024 עלפי נתוני משרד החוץ ומשרד המשפטים,בעיבוד משרד מבקר המדינה. ביולי2024 מסרמשרדהמשפטיםבוועדההמיוחדתלפניותהציבורשלהכנסתכי בהתאםלפילוח שלהתעודותהציבוריותהשכיחותביותר,הואהחלב תהליךמולכלמשרדממשלתי כדילתתמענה לתעודות הציבוריות ה שכיחות ביותר, וכי עד סוף שנת 2024 יינת ן אפוסטיל דיגיטלי ל- 70% מהתעודות הציבוריות השכיחות בישראל. עוד מסר משרד המשפטים כי לעמדתו כל המדינות החתומות על אמנת האפוסטיל חייבות להכיר באפוסטיל הדיגיטלי בהתאם לאמנה. בוועדה המיוחדת לפניות הציבור של הכנסת שהתכנסה לשם מעקב בנושא זה בדצמבר 2024 126 מסר משרד המשפטים כי הוא מכיר את " האתגרים והטענות" שעול ים לגבי העובדה שחלק מהמדינות א ינן מכירות באפוסטי ל הדיגיטלי, והסביר כי בדרך כלל אלו מדינות שא ינן מכירות בתעודותציבוריותאלקטרוניות,ולכן הןגםאינןמחויבות לפיאמנת האפוסטיללהכירבאפוסטיל הדיגיטלי.עודצויןכיהבעיהשלמדינותשאינןמכירותבאפוסטילהדיגיטליצפויהלהימשךבשנים הקרובות. בביקורת עלה כי על אף החלטת הממשלה משנת 2020 לפיה יש להקים בתוך ארבעה חודשים תשתית שתאפשר לכלל משרדי הממשלה והרשויות הציבוריות הנדרשות להנפיק אימות דיגיטלי לתעודות ציבוריות שניתנות באמצעים אלקטרוניים, יישומה של ההחלטה חלקי ביותר וכי הפעולות שנעשו עד כה הובילו לשימוש מזערי בכלי של אפוסטיל דיגיטלי. להלן הפירוט: (א) משרד המשפטים השיק את השירות רק לאחר כשנתיים; (ב) נכון למועד הביקורת, כחמש שנים לאחר החלטת הממשלה, היקף הגופים שהצטרפו לשירות האפוסטיל הדיגיטלי עומד על 5 מתוך כ- 60 גופים; (ג) כמות המסמכים הציבוריים שהונגשו כאפוסטיל דיגיטלי עומד רק על 11 מסמכים מתוך עשרות מסמכים פוטנציאליים; (ד) בחלוף חמש שנים מהחלטת הממשלה היקף השימוש באפוסטיל הדיגיטלי היווה פחות מאחוז (0.8% ) מכלל הנפקות האפוסטיל בישראל - 7,100 אישורי אפוסטיל דיגיטלי מתוך 854,000 כלל אישורי האפוסטיל שהונפקו 126 ישיבת הוועדה המיוחדת לפניות הציבור של הכנסת (.24 12 . 17 .) מבקר המדינה| דוח מיוחד 51 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 בשנים 2024-2022 . זאת על אף היעד שהציב משרד המשפטים כי עד סוף שנת 2024 יינתן אפוסטילדיגיטליל- 70% מהתעודותהציבוריותהשכיחותבישראל;(ה)משרדהמשפטיםהחיל את השירות רק להנפקת אפוסטיל דיגיטלי ולא לאישור תעודות ציבוריות למדינות שאינן חתומות עלאמנת האפוסטיל כנדרש על פיהחלטת הממשלה. משרד המשפטים מסר בתשובתו כי מדובר ב אחד השירותים המורכבים מסוגם, וזאת בשל ריבוי הגורמים הממשלתיים המעורבים לצורך מתן השירות ובשל המורכבות הטכנולוגית הכרוכה בו כדי ליצר פתרון מאובטח ומהימן לרבות לעניין החתימה הדיגיטלית, וכי משרד המשפטים הוא הגורם האחרון בשרשרת השירות להפקת האפוסטיל הדיגיטלי. אשר להיקף הגופים ולכמות סוגי המסמכים שצורפו לשירות מסר המשרד כי עם היציאה לדרך (קרי בשנת 2020 ) התקבל מיפוי של המסמכיםהעיקריים ממשרדהחוץ, ומרבהמאמץ רוכז בהשקתמסמכים אלההמהווים"למעלה מ- 90% מהתעודות". עוד הוסיף המשרד כי הוא הפעיל צוות הקמה בראשות סמנכ"ל השירות ובהשתתפותנציגיםמייעוץוחקיקה,מהאגףלאסדרתמקצועותוצוותטכנולוגישהתכנסבתדירות קבועה. זאת במטרה לקדם את השירות ולגרום למשרדי הממשלה להצטרף אליו. המשרד הוסיף כיהוארואהשיפורבמגמתהפקתהאפוסטילהדיגיטלי,וכיבחודשמאי2025 הוגשו3,884 בקשות להפקה. משרד מבקר המדינה מדגיש בקשר למענה משרד המשפטים כי לאור הגידול במאות אחוזים בהיקפי השירות בשנים שחלפו והתיישנות המיפוי שהתקבל, ולנוכח הליקויים שעלו בביקורת זו בדבר אי-סיווג נכון ש ל המסמכים בתיעוד במערכת אימותים (כמובא להלן בפרק הליקויים בהפעלתמערכתאימותים),בריכיכלללאניתןלהסתמךעלהתפלגותסוגיהמסמכיםהמבוססת על נתוני מערכת המידע של משרד החוץ, וכך גם לא על נתוני מדינות היעד שבמערכת, ומכאן שהמיפוי שלפיו עבד משרד המשפטים אינו מציג תמונה מהימנה ועדכנית, וכי הנושא מצריך בחינה משלימה והתייחסות מתאימה, כמפורט בהמלצותשבהמשך. אשר לאי- החלת השירות הדיגיטלי לאישור תעודות ציבוריות למדינות שאינן חתומות על אמנת האפוסטיל, משרד המשפטים מסר בתשובתו כי תהליך זה מורכב יותר מתהליך האפוסטיל ואינו אחיד כלפי רוב המדינות שאינן חברות באמנה. לפי עמדת משרד המשפטים, כדי לממש תהליך דיגיטלי של הפקת אפוסטיל על תעודות עבור מדינות שאינן חברות באמנה יש הכרח בשלב נוסף של אימות נציגות המדינה ש אליה מיועד המסמך, והוא " מורכב מאוד עד בלתי אפשרי ליישום". עוד מסר מ שרד המשפטים כי מספר המדינות שאינן חתומות על האמנה הוא קטן ו בבירור שערך באמצעות משרד החוץ מול הנציגויות של מדינות מסוג זה, עלה ש רובן א ינן מעוניינות בתעודות דיגיטליות ולא יכירו בהן,, אלא רק בתעודות מקוריות המאומתות על ידי משרד החוץ. המשרד הוסיף כי לאחר בחינת הדרישה בהחלטת הממשלה הוא החליט, בעת הזו, לא לקדם שירות זה עבור מדינות שאינןחברות באמנתהאפוסטיל. כמו כן עלה בביקורת כי אזרחים אשר הנפיקו אפוסטיל דיגיטלי נתקלו בסירו ב מצד מדינות שונות החתומות על אמנת האפוסטיל כדוגמת אוסטרייה, פורטוגל, שווייץ, גרמניה, איטליה, הונגריה, רומניה ומדינות נוספות במזרח אירופה, או מצד גופים שונים במדינות החתומות על אמנת האפוסטיל, לקבל את האפוסטיל הדיגיטלי, בתרשים 19 ציטוטים מתוך הודעות ואתרים של שלוש שגרירויות אירופאיות בישראל. אזרחים אלו נאלצו להזמין את מסמך המקור (שאינו דיגיטלי) בדואראולהגיעפיזיתלמשרדהממשלתיהרלוונטי,ולאחרמכןלבצעתהליךשלבקשת האפוסטיל המודפס פיזית במשרד החוץ בירושלים, לרבות תשלום חוזר על השירות האמור שכבר שילמו בגינו127 . נמצא כי בדף המידע של משרד המשפטים לשירות זה אין שקיפות כלל בנוגע למדינות או לגופים שאינם מקבלים את האפוסטיל הדיגיטלי. כמו כן, אין למשרד המשפטים מוקד שירות לקוחות שתפקידו בין היתר לסייע לאזרחים שנתקלו בקשיים למימוש האפוסטילהדיגיטלי במדינותהיעד. 127 היקף האזרחים שנתקלו בקושי זהאינו ידוע וזאתבין היתרבשל הקושי לכמת פניותבנושא בהיעדרמוקד שירות שמרכז פניות אלה כמתואר להלן. מבקר המדינה| דוח מיוחד 52 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תרשים19 : ציטוטים מתוך הודעות ואתריםשלשגרירויות בישראל של מדינות באירופה החתומות עלאמנת האפוסטיל,נכוןלמאי 2025 משרד המשפטים מסר בתשובתו כי כדי להתמודד עם התופעה אגף השירות הקים מוקד טלפוני לאזרחים במטרה לתת מענה לכל השאלות והקשיים העולים מצד צרכני השירות, וכי דבר קיומו של המוקד מפורסם עתה בדף השירות של האפוסטיל הדיגיטלי באתר משרד המשפטים. כן מסר המשרד בתשובתו כי בעקבות תלונות אזרחים הוא פנה בשיתוף משרד החוץ למדינות אלו כדי לקבל את הכרתם בשירות הדיגיטלי; כך לדוגמה עשה למול שגרירות נורווגיה, צרפת גרמניה ושווייץ. כמו כן מסר המשרד כי ביוני 2025 הופצה איגרת, באמצעות משרד החוץ, לכלל המדינות החברות באמנת האפוסטיל, ונערכת פעילות יזומה של משרד המשפטים ומשרד החוץ לעדכון הגורמים הרלוונט י ים במדינות האמ נה על השירות החדש ו למציאת פתרונות במישור הבילטרלי מול מדינות יעד שבהן מתעוררים קשיים משמעותיים. המשרד הוסיף כי פעל באופן יזום למול מזכירות ועידת האג בני סיון לקדם פתרון רוחבי לבעייתיות הנובעת מה י עדר הכרה של מדינות זרות בתעודות ציבוריות אלקטרוניות. משרדהחוץמסרבתשובתוכיהואהוציאבשיתוףמשרדהמשפטיםאיגרתלנציגויותהזרותבארץ שבה עדכן על האפוסטיל הדיגיטלי , וכאשר מתגלה קושי מול מדינות ספציפיות, הוא פועל עם המשרדיםהרלוונטיים כדי לנסות להסיר אתהחסם במדינות השונות. לאפוסטיל הדיגיטלי הפוטנציאל להנגשת השירות הדיגיטלי לאזרח תוך חסכון זמן רב, מאמץ ועלויות נלוות, וכן לייעול השירות, לשיפור הבקרה ומניעת הונאות ומעילות, ולהפחתת העומס הרב המוטל כיום על משרדהחוץ - פוטנציאל זה לא מומש הלכה למעשה. על משרד המשפטים בשיתוף מערך הדיגיטל הלאומי לפעול בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים להשלמת תהליך הפיתוח ולחיבור כלל הגופים והמסמכים הממשלתיים הרלוונטי ים לשירות דיגיטלי זה, ולפעול להעלאת המודעות של האזרח לשירות זה וליתרונותיו, לרבות הנגשה של המידע באתר השירות הממשלתי. כמו כן על משרד המשפטים בשיתוף משרד החוץ להמשיך לפעול מול ועידת האג למשפט בין-לאומי פרטי וכן מול המדינות החתומות על אמנת האפוסטיל לשחרר חסמים ולאפשראתהשימושבאפוסטילהדיגיטליהמונפקבישראל,וכלעודישמדינותשאינןמקבלות את האפוסטיל הדיגיטלי - לעדכן באתר האינטרנט שלו אילו מדינות מקבלות את האפוסטיל הדיגיטלי ואילולא. מבקר המדינה| דוח מיוחד 53 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 התאמתאגרתהאפוסטיל הדיגיטלי כדי להקל את הנטל הרגולטורי והבירוקרטי המוטל על אזרחים ועסקים בכל הקשור למערך האגרות הממשלתיות ולשיפור השירות, התקבלה בשנת 2020 החלטת הממשלה בעניין תוכנית שיפור מערך האגרות הממשלתיות128. בהחלטה נקבע כי תוקם ו עדת אגרות בין-משרדית שתוכל להמליץ גם מיוזמתה על שינויים באגרות קיימות, כולל ביטולן, לרבות אגרות ייעודיות שלדעת ה ראוילבטל,לאחד או להוזיל. נקבעכיביןשיקוליהלקביעתאגרהיובא היחסהמוערךביןעלותהשירותשניתןלביןגובההאגרה, בהתחשבביןהיתרבשיקולימדיניותובזיקהביןהשירותלאגרה, קידוםממשלדיגיטלי,שירותיות וממשל פתו ח. כמו כן נקבע כי ההחלטה תיושם בתיאום עם המהלכים הממשלתיים לקידום טרנספורמציה דיגיטלית בהובלת מטה המיזם הלאומי לישראל דיגיטלית ורשות התקשוב הממשלתי. עלאףהעובדהכיפעולההמתבצעתבאופןפיזיאלמולפקידעולהפי50 מפעולההמתבצעתבאופן דיגיטלי129 כך שעלות הנפקת אפוסטיל דיגיטלי נמוכה משמעותית מעלות התפעול של מערך השירות להנפקת אפוסטיל ידני, ולמרות שיש אינטרס מובהק לעודד ולהרחיב את השימוש באפוסטיל הדיגיטלי, בין היתר לשם החיסכון במשאבים הן עבור הממשלה והן עבור האזרחים כפישפורטלעיל,אגרת האפוסטילהדיגיטלי זהה לאגרתהאפוסטילהידני - 40 ש"ח, כךשאין בגובה תעריף אגרת האפוסטיל הדיגיטלי ליישם את תכלית החלטת הממשלה בקביעת אגרות מותאמות בהתאםלשיקוליםשנקבעו בה. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד המשפטים בשיתוף ועדת האגרות הבין- משרדית ומשרד האוצר יתאימו את גובה האגרה להנפקת אפוסטיל דיגיטלי, הן מעצם העלות המופחתת של המשאבים הממשלתיים הנדרשים להנפקתו, ובעיקר כדי לעודד את האזרח להשתמש בשירות זה,ובכךלהביאלייעולהשירותלאזרחולחיסכוןניכרבהוצאותהמדינהבמערכיהנפקתאישורי האפוסטיל הידני, כפישעולה מהחלטותהממשלה בנושאיםאלה. ✰ נוכח ממצאיו החמורים של דוח זה במספר מישורים, בהם השירות לאזרח, יישום לקוי של האמנה,וההיבטיםהכספיים,ומתוךראייהצופהפניעתיד,ולנוכחהביקושההולךוגדללשירות זה, ראוי שמשרד החוץ יקיים הערכת מצב אסטרטגית בשיתוף מערך הדיגיטל הלאומי ומשרד המשפטים לצורך בחינה ריאלית של לוח הזמנים למימוש הלכה למעשה של החלטת הממשלה בעניין האפוסטיל הדיגיטלי והתוחלת ליישומו למרבית אישורי האפוסטיל לרבות קבלתו במרבית מדינות החתומות על האמנה. ככל שבעת הזולא ניתן יהיהלתת מענה הולם לציבור באמצעות האפוסטיל הדיגיטלי, מוצע כי משרד ה חוץ בשיתוף מערך הדיגיטל הלאומי ומשרד המשפטים יבחנו פרויקט טכנולוגי אשר יתבסס על טכנולוגיית שדרת המידע הממשלתי ת ומדיניות פעם אחת בלבד, על מנת להביא לכך שאזרח יוכל להזמין דיגיטלית את האפוסטיל למסמכים המבוקשים, לשלם בגינם באינטרנט, ו נותני השירות במשרדי הממשלה או משרד החוץ ינפיקו את מסמך המקור ישירות מהמערכת הממשלתית הרלוונטית, ינפיקו בגינו אישור אפוסטיל וישלחו את המסמ ך בצירוף האישור לאזרח בש ירות הדואר. מערכת שכזו יש בה לשפר את אימות המסמכים, מניעת זיופים, ומתן שירות איכותי ויעיל לציבור מבקש הש ירות. לשם כך, מוצ ע כי שר המשפטים130 יבחן הסמכת 128 ראו: החלטת הממשלה 4813 , "תוכנית שיפור מערך האגרות הממשלתיות וביטול החלטת ממשלה" ( 12.1.20 .) 129 ראו "מבט על פעילות2019 " עמ', 31,רשות התקשוב הממשלתי. 130 לפי תקנות לביצועאמנתהאג(ביטול אימות מסמכי חוץ ציבוריים) ,התשל"ז- 1977 ,סעיף5(א1 .) מבקר המדינה| דוח מיוחד 54 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 עובדימדינה בגופיםשבהםהביקושלאימותמסמכיהםגבוה,כדוגמתרשותהאוכלוסיןוההגירה והמשטרה, והסמכת אותם גופים כרשויות מוסמכותלהנפקתאישורי אפוסטיל. מערךהדיגיטל הלאומי מסר בתשובתו כי ייקחחלק בכל שיתוף פעולה בין המשרדים עבור שיפור השירות לתושבים בכלל, ובעניין האפוסטיל בפרט. אבטחתהמידעומערכת המידע אימותים מערכות מידע במגזר הציבורי משמשות תשתית חיונית לניהול ולתפעול של השירותים הממשלתיים. הן משמשות כלי מרכזי בניהול מידע, בתקשורת בין- גופים ובמתן שירותים לאזרחים ולעסקים. מערכות אלה מאפשרות לרשויות לאסוף, לעבד ולנתח נתונים בצורה יעילה ומדויקת, ובכך לתמוך בקבלת החלטות מבוססות נתונים. עם זאת, הן מחייבות עמידה בסטנדרטים גבוהים של אבטחת מידע והגנה על פרטיות בשל הטיפול במידע רגיש והשמירה על האינטרס הציבורי. מערכת אימותים היא כאמור המערכת לניהול תהליך אימות המסמכים הציבוריים שנמצאת בשימוש משרד החוץ. המערכתהוקמה בשנת 2008 , ומשנת2016 לא בוצעו בה שינוייםושיפורים. שיתוף סיסמאות ומשתמשים בתקשי"רמובאותהוראותבדברניהולמאגרמידע,אבטחתווגיבויו,שמירתהכניסהאליו,מסירת מידעושמירהעלצנעתהפרט.בפרקהמתייחסלהוראותהכניסהלמחשבקובעהתקשי"רכיפרטי הכניסה למאגרי מידע יהיו אישיים ולא יחידתיים או קבוצתיים. כך גם בהנחיות היחידה להגנת הסייבר בממשלה (יה"ב) לניהול ולתפעול של סיסמאות נקבע כי סיסמה היא אישית ואינה ניתנת להעברה, וכי אין לרשום את הסיסמה בקרבת מחשב או בכל מקום שהוא נגיש וחשוף לאחרים. בהנחיותיה קבעה יה"ב את עקרון האחריות האישית ולפיו כל עובד במשרד יהיה אחראי באופן אישילהגנהעלהמידעשאליוהואנחשףבמהלךעבודתו.במסגרתאחריותזועלהעובדלנקוטאת כל האמצעים כדי להגן על המידע בין היתר בשימוש אישי בזיהוי ובשם המשתמש ובשמירה על חסיוןההזדהות. בביקורת עלה כי שמות משתמש וסיסמאות של חשבונות משתמשים למערכות מידע שונות של משרד החוץ וגופים ציבורים אחרים, היו חשופ ים לעיני כול על גבי פתקיות שהודבקו בצמוד לעמדות נותני השירות במחלקתהאפוס טיל,חלקם אף נצפומעמדתמקבלהש ירות. מבקר המדינה| דוח מיוחד 55 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 תמונה6 : תצלום מתוך עמדת קבלת הקהל במחלקת האפוסטיל צולם על ידיצוותהביקורת בתאריך 31.7.24 . יתרהמזו, עלה כי מספר בעלי תפקידים במחלקתהאפוסטיל פעלו בניגוד מוחלטלכללי אבטחת המידע והשמירה על החיסיון וההגנה של המידע הממשלתי, ובאופן שלא מאפשר כל בקרה על פעילותם. חשיפת שמות משתמש וסיסמאות ואי- הקפדה על עקרון החיסיון והאחריות האישית עלולות להוביל לחשיפה, גניבה, שינוי או הרס של המידע, בלי שלמשרד החוץ תהיה אפשרות לאחזר אתזהותמבצעהפעולה.עלמשרדהחוץלהסדירלאלתראתפעריאבטחתהמידעשהועלוולחדד את נוהלי אבטחתהמידע המחייבים במחלקת האפוסטיל ולקיים בקרות עיתיות עלמימושם. משרדהחוץמסר בתשובתו כיחודד נוהל אבטחת מידע בנוגע לסיסמאות. ליקוייםבהפעלתמערכת אימותיםוהצורך בתהליכיבקרהעליה בקרות למערכות מידע קריטיות להבטחת הדיוק, האמינות והאבטחה של המידע המנוהל במערכות אלו. כך לדוגמה, בקרות קלט מבטיחות שהמידע המוזן למערכת הוא שלם ואמין, והן כוללותתהליכיאימות,בדיקהוסינוןשלהנתוניםבטרםיוזנולמערכת;בקרותעיבודנועדולוודא מבקר המדינה| דוח מיוחד 56 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 שהמערכת מעבדת את המידע בצורה נכונה, לפי הכללים והנהלים, ובכך הן מונעות טעויות שעלולות להוביל להחלטות שגויות או לנזק תפעולי; ובקרות פלט מבטיחות שהמידע המופק מהמערכת הוא מדויק, שלם וזמין לגורמים הרלוונטיים. שילוב יעיל של בקרות אלו מבטיח תקינות תהליכים ומגן על המערכת מפני שגיאות, עיוותי נתונים או איומים חיצוניים. היעדר בקרות מקיפותעלוללהוביללשגיאות,לאי- דיוקיםואף להחלטות שגויות שעלולות להיות בעלות השלכות על מבקשי השירות והמעמד הבין- לאומי של מדינת ישראל, וכן מעלה חשש מפני ניצול לרעה של המערכת. מערכת אימותים הוקמה לצורך הניהול והביצוע של תהליך אימות המסמכים והנפקות האפוסטיל,ובכלל זה איגום המידע של הגשתהבקשה, ניהול מאגר שלפרטי כלל מורשיהחתימה הממשלתיים ודוגמת חתימתם לצורך ביצוע אימות המסמך והחתימה, קליטת הקבלה עבור תשלום האגרה, הנפקת אישור האפוסטיל או אישור אימות מסמך ואיגום המידע על האפוסטיל שהונפק. הוראת תקנה 5 (ב) לתקנות קובעת כאמור כי הרשות המוסמכת תנהל מרשם של תעודות לפי האמנה המוצאות על ידה. לפיכך על משרד החוץ, כרשות מוסמכת, לנהל מרשם עם פרטי אישורי האפוסטילשהונפקוכדילאפשרלכלדורש,לרבותמדינתהיעד,לאמתאתהאפוסטילולבצעבירור לעניין אפוסטיל מסוים במקרה הצורך. משרד מבקר המדינה בחן היבטים שונים בהפעלת מערכת אימותים, הן בשלבי הקלט והן בשלבי העיבוד ולעניין המידע הנשמר לגבי האישורים שהונפקו. להלן בלוח 1 הממצאים, הליקויים והשפעותיהם. מבקר המדינה| דוח מיוחד 57 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 לוח1 : פירוט הפערים והשלכותיהםבמערכתאימותים מבקר המדינה| דוח מיוחד 58 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 מכלול הליקויים משקף היעדר בקרות קלט, עיבוד ופלט. הליקויים, כוללים בין היתר הקמת מורשה חתימה ללא דוגמת חתימה, הזנת מספר קבלה וסכום קבלה ללא קישור לשרת התשלומים הממשלתי, קבלות שנמצאות ביתרת חובה והנפקת אישורי אפוסטיל ללא תשלום אגרה. מצב זה יש ב ו כדי לשקף תמונה שלילית כוללת על התהליך העסקי והפעולות הנעשות בעבודת מחלקת האפוסטיל. מצבור הפערים והסיכון שהם יוצרים בקשר לטיפול בתחום רגיש בעלהשלכותבין- לאומיותעלוליםלהגיעעדלכדירשלנותמקצועיתבתפקודהמחלקה.ממצאים אלו מלמדים על פערים יסודיים בנוגע לשורת תחומים החל מאפיון חלקי וחסר של המערכת והליכי הקלטשבה, עבור לשימוש והזנה לקוייםשל פריטיהמידעהמחויבים והרצויים,המשך בהליכי עיבוד לקויים ועד מאגר המידע הרגיש הנשמר במערכת אשר אינו מנוהל כהלכה וכולל פריטימידעחלקיים, שגויים וחסרים. פרקטיקות נוספות כגון שימוש בברירות מ חדל, אי- הזנת נתונים מחייבים, בחירת פריטי מידע שגויים רק כי הם בתחילת הרשימה, וניהול כספי וחשבונאי לקוי מהיסוד, משקפ ות חומרה ממשית בניהול מערכת מידע המנהלת תהליך אישור משפטי בין- לאומי וכוללת תהליכים כספיים בהיקףשל מיליוני ש"ח בשנה. עלמשרדהחוץ לטפלב ניהולתהליךאימותהמסמכיםבמערכתאימותים,ובכללזהעליולאפיין את המערכתמחדש,לעדכנהולהכלילבהשדותחובהובקרותקלט,פלטועיבודולטייבאתבסיס מבקר המדינה| דוח מיוחד 59 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 הנתונים הקיים. כמו כן עליו להבנות מדריך מעשי למשתמשי המערכת, הכולל את התהליכים המחייבים, את אופן הפעולה ואת המידע הנדרש, ולשקף כל זאת בנוהלי עבודה מקיפים ומפורטים במחלקתהאפוסטיל. סיכום בעולם הגלובלי של ימינו, שבו אנשים, מידע ומסמכים חוצים גבולות בתדירות גבוהה, גובר הצורך בשיתוף פעולה בי ן- לאומי להסדרת תהליכים בירוקרטיים. אמנת האפוסטיל, שנוסחה על ידי HCCH - ארגון בין-ממשלתי שמטרתו האחדה מתקדמת של כללי המשפט הבי ן- לאומי הפרטי, נחתמה בשנת 1961 ונועדה לפשט את תהליך אימות המסמכים הציבוריים בין מדינות. האמנהיצרהמנגנוןאחידלאימותמסמכיםציבוריים,שבמסגרתומו נפקאפוסטילעלידירשות מוסמכת במדינה שבה הו נ פק המסמך המקורי, המאשר את אותנטיות החתימה, החותמת או החותם, ומוכר בכלהמדינות החתומות על האמנה.נכוןלמרץ2025 הצטרפולאמנה127 מדינות, כולל ישראל. האפוסטיל משמש כשנדרשים מסמכים ציבוריים במדינות זרות, כ גון לשם קבלת אזרחות זרה, רישוי מקצועי ו קבלה לעבודה ו ב עניינים הנוגעים למעמד אישי. הליך זה מבטיח אחידות, אמינות ויעילות בתהליכי אימות מסמכים בי ן-לאומיים, והוא מאפשר למדינות להסתמך על האפוסטיללצורךהכרה במסמכים ציבורייםממדינות זרות. בדוח זה נבדקה התנהלות משרד החוץ בכל הנוגע לאימות מסמכים ציבוריים והנפקת אישורי אפוסטיל, שהיקפם בשנת 2024 עמד על למעלה מ- 320,000 אישורים. נמצא כי המשרד מתנהל בתחום משפטי בין- לאומי זה ללא נוהל סדור או מדריך עבודה. נמצא כי בליבת העשייה בתחום זה, תהליך האימות, המשרד אינו ממלא אחר חובותיו בהתאם לאמנה, ונמצאו בו ליקויים מהותיים, כדוגמת העובדה שלמחצית מבעלי מורשי החתימה אין דוגמת חתימה במאגר, כך שבמקרים רבים אישורי האפוסטיל מונפקים בלא שהתבצע תהליך אימות כנדרש בתקנות. בתחום הכספי של גביית האגרות וניהולן נמצאו חריגות ואי התאמות חשבונאיות וכן רישום תקבוליםלקוי,חסרולאמהימןבהיקפיםשלמיליוניש"ח, היעדרהתאמהביןמערכותתקבולים למערכותהמשרד וגבייה בחסר בתקבוליהאגרות. בתחום השירותלאזרח נמצאוליקויים משמעותיים במתןשירות שלא בהתאםלמתווההשירות הממשלתי: פריסה מוגבלת של מתן השירות לקהל - רק בירושלים, בשעות מצומצמות וללא אפשרותלהזמנתתורמראש;היעדרמענהטלפוניסביר;והנגשהחלקית,חסרהולעיתיםשגויה של המידע לציבור. לנוכח כל זאת מבקשי שירות רבים משתמשים בשירותי שליחים ומשלמים עבורם עשרות מיליוני שקלים בשנה, נוסף על האגרה הקבועה בחוק בסך 40 ש"ח. בתחום אבטחת המידע נמצאו ליקוייםחמורים בתחום ההגנה הפיזית והלוגית. בבדיקת מערכתהמידע אימותים המשמשתאת משרד החוץלביצוע ולניהול של התהליךנמצאוליקויים מהותייםשיש בהם כדי להצביע על רשלנות בעבודת נותני השירות במשרד החוץ, דבר המביא לכך שמערכת המידע כוללתמידעחלקי, חסר ואףשגוי. על משרד החוץ לבחון לעומק את כל הנוגע לתהליך אימות המסמכים הציבוריים ולהנפקת אישורי אפוסטיל, ועליו להבנות נוהל סדור ומדריך לנותני השירות, אשר יכלול את כל תהליך מתןהשירותוהשימושבמערכתהמידע.עלהמשרדלהבנותמערךבקרותמקצועי,תהליכי,כספי וחשבונאי כדי לוודא כי הליקויים המהותיים שהועלו בדוח זה יתוקנו בהקדם ולא ישנו, וכדי שלא תיפגע ההסתמכות שיש למדינות החתומות על אמנת האפוסטיל על האיכות והמקצועיות של האישור שמנפיקמשרד החוץ. פרויקטהאפוסטילהדיגיטלי,אשרמנוהלעלידימשרדהמשפטיםבהתאםלהחלטתהממשלה, בעל פוטנציאל ל פשט את תהליך אימות ה מסמכים והנפקת האפוסטיל, לצמצם משמעותית את היקף הפעילות של משרד החוץ והעלויות הכרוכות בכך, ולשפר את השירות לציבור. בביקורת עלה כי על אף פעולות משרד המשפטים, רק חלק ממשרדי הממשלה השתלבו בפרויקט זה, וכי נכון למועד הביקורת רק 11 סוגי מסמכים מאומתים באמצעות אפוסטיל דיגיטלי מתוך עשרות מבקר המדינה| דוח מיוחד 60 ▪ אימות מסמכים ציבוריים במשרד החוץ - אפוסטיל שבט התשפ"ו פברואר 2026 מסמכים ציבוריים פוטנציאליים. בפועל עלה כי היקף השימוש במוצר דיגיטלי זה הוא מזערי ביחס להיקף הנפקות האפוסטיל הכולל: כמה אלפים בודדים לעומת מאות אלפי אישורי האפוסטיל הידניים. על משרד המשפטים בסיוע משרד החוץ לשפר את ההנגשה של מוצר דיגיטלי זה ולהמשיך לפעול להסרת החסמים הקיימים בחלק מהמדינות החתומות על האמנה, כדי לממש את החלטת הממשלה בנושא, ובכך לשפר מהותית את השירות לציבור ולהביא להפחתת עלויותהמדינה בה נפקה הידנית של האישורים. תרשים20 : עיקריהליקויים בשירותאימותהמסמכים ממצאיו של דוח זה מגלמים הזנחה רבת שנים בתחום האפוסטיל, הן באופן יישום האמנה, הן בהקפדה על התהליכים הכספיים והן בש י רות לציבור. על מנכ"ל המשרד, הסמנכ"ל לעניינים קונסולרייםומנהלמחלקתהאפוסטיל לבחוןלעומקםאתהליקוייםשהועלו,לבחוןאתהחלופות וההמלצות שהוצגו, ולהביא לרפורמה כוללת ב שירות אימות המסמכים ולתיקון כלל הליקויים שהועלו. בדבבד עם נקיטת פעולותלתיקוןהליקויים המפורטים בדוחזה, ועדלאימוץנרחבשל האפוסטילהדיגיטלי,עלמשרדהחוץלפעולבשיתוףמשרדהמשפטיםומערךהדיגיטלהלאומי להבניית תהליך דיגיטלי מרכזי המבוסס על שדרת המידע הממשלתית ובהתאם למדיניות פעם אחתבלבד,כדילספקשירותאיכותיויעיללמבקשיהשירותבהתאםלהוראותאמנתהאפוסטיל ולאפשר למשרדי הממשלה מפיקי המסמכים המרכזיים כדוגמת רשות האוכלוסין וההגירה והמשטרה להפיק אישור אפוסטיל בגין המסמכים המופקים על ידם. המענה לתקופת הביניים נחוץלנוכחהעובדהשהביקושלשירותהאפוסטילרקהולךוגוברבשניםהאחרונותוהגיעלהיקף שלמאות אלפי בקשות מדי שנה.