דוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור

ד ו ח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ▪ אייר ▪ ▪ התשפ" ו מאי 2026 מבקר המדינה | דוחמיוחד 2 איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה מבוא הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה , והיא מכהנת מכוח אמון הכנסת1. הרשות המבצעת בישראלכוללתאת ממשלתישראלואתזרועותהביצוע שלה, שבמרכזןמשרדיהממשלהויחידות הסמך שלהם, ולכל אחד מהם אחריות לשטחי פעולה מסוימים (כל אלה יכונו להלן - מבנה הממשלה.) מבנההממשלהוהרכבמשרדיהממשלהמשקפיםאתהיסודותהמוסדייםוהארגוניים שעלבסיסםפועלתהרשותהמבצעת.למבנה הארגוני ה מיטבישלהממשלה,ובכללז הל חלוק השל הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה, יש השפעה רבה על יכולתה של הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי,יעיל ואפקטיבי2. בחוק יסוד: הממשלה נקבע כי משהורכבה ממשלה, היא תתייצב לפני הכנסת ותודיע לה על קווי היסודשלמדיניותה,עלהרכבהועלהחלוקהשלהתפקידיםאותחומיהפעילותביןהשריםותבקש הבעת אמון בממשלה. לאחר הרכבת הממשלה, חבר הכנסת שהרכיב אותה יעמוד בראשה3. הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לאחד השרים, או חובה המוטלת עליו על פי חוק,כולהאומקצתה,לשראחר;לאחדמשרדים,לחלקם,לבטלםולהקיםמשרדיםחדשים. כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד4. הלכה למעשה, מבנה הממשלה והרכבה הם תוצאה בין השאר של הסכמים בין סיעות הכנסת לצורך הרכבת קואליציה, והם מכונים "הסכמים קואליציוניים". דוח זה יתמקד במבנה הממשלות ה- 35, ה- 36 וה- 37. לצורך כינון הממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו במאי 2020 , נחתמוהסכמיםקואליציונייםביןסיעתהליכודלביןכמהמסיעותהכנסת;לצורךכינוןהממשלה ה- 36 בראשותנפתליבנטויאירלפידביוני 2021 נחתמוהסכמיםקואליציוניי ם בין סיעתישעתיד לבין כמה מסיעות הכנסת; ולצורך כינון הממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו בדצמבר 2022 , נחתמו הסכמים קואליציוניים בין סיעת הליכ וד לבין כמה מסיעות הכנסת5 . הסכמים קואליציוניי ם עשויים לכלול שינויים מבניים בהרכב משרדי הממשלה, כגון פתיחה וסגירה של משרדי ממשלה וכן העברת שטחיפעולה בין משרדי הממשלה. מבנה הממשלה עשוי אפוא להשתנות ככלל, ובפרט בשעה שמורכבת ממשלה חדשה, ולפיכך יציבותו של המבנה הממשלתי ואופן תפקוד זרועות הביצוע של הממשלה הם גם פועל יוצא מתדירותהרכבתןשלממשלותומהפרטיםהנקבעיםבהסכמיםקואליציונייםשביןסיעותבכנסת. פעולות הביקורת בחודשים מרץ 2024 - מרץ 2025 ביצע מבקר המדינה ביקורת בנושא מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה. נבדקו מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל; אופן ניהול השינויים במבנה הממשלה; והשפעות של השינויים במבנה הממשלה על תפקוד יחידותיה ועל השירות לציבור. הביקורת נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) ובנציבות שירות המדינה(להלן-נש"םאוהנציבות).בדיקותהשלמהנעשובמשרדהאוצר- באגףהתקציבים(להלן - אג"ת)ובאגף החשב הכללי (להלן- אגף החשכ"ל),וכן במשרדהחקלאותוביטחון המזון (להלן - משרד החקלאות), במשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי (להלן - משרד הנגב והגליל) , ב משרד הכלכלה והתעשייה , במשרד העבודה, במשרדלשוויוןחברתיוברשותלזכויותניצולי השואה. 1 סעיף1 , 3 לחוק יסוד: הממשלה. 2 תומר לוטן וורד קונסטנטיני, המכוןהישראלילדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה" ( 2024 ,)עמ' 11 . 3 סעיף13 ג)(- ד) לחוק יסוד: הממשלה.( 4 סעיף 31 לחוק יסוד: הממשלה. 5 אתר הכנסת: https://main.knesset.gov.il/mk/government/pages/coalitionagreements.aspx (נשלף ב- 24.2.25 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 3 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל והשלכותיהם נושא מבנההממשלהבישראל,ובמרכזו מספר חבריהממשלה ומספר משרדיהממשלה,נמצאעל סדר היום זה עשרות שנים. משרד מבקר המדינה ניתח מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל יחסית למדינות אחרות וכן יחסית לתקופות כהונה של ממשלות קודמות בישראל, וכן בדק את תוצאותיהם של הניסיונות להגביל את מספר חברי הממשלהואת מספר משרדיהממשלה. מבנה הממשלה בישראלובמדינותאחרות-השוואה בין-לאומית משרד מבקר המדינה השווה בין ישראל לבין מדינות אחרות מבחינת מבנה הממשלה, ובייחוד מבחינת משרדי הממשלה הפועלים בהן. בחירת המדינות לצורך ההשוואה התבססה על דוח של צוות בין- משרדי משנת 2015 אשר בחן בין השאר את מבנה הממשלה במדינות מסוימות יחסית ל מבנה הממשלה בישראל (להלן - הצוות הבין- משרדי מ- 2015 ) 6, ולהלן יוצגו פעולות הצוות וממצאיעבודתו. הצוות הבין-משרדי מ- 2015 בדק את מבנה הממשלה במדינות אשר על פי דוח הצוות עמדו בכל התנאיםהאלה: חברותבארגוןה- OECD ;מספרתושביהןגדולממיליון; הןנמנותעם20 המדינות המדורגותבמקום הגבוהביותרבמדדהאפקטיביותשלהבנקהעולמי7 ; ישבהןשלטוןמרכזי( ולא שלטוןפדרלי) 8;המשטר בהןפרלמנטרי(לאנשיאותי)ו רב-מפלגתי9.בסךהכולהשווההצוותהבין- משרדי,ביןישראלוביןשמונהמדינותהשוואה- דנמרק,נורבגיה,פינלנד,הולנד,שוודיה,אירלנד, אוסטריה וצרפת. הצוות מצא כי יש מתאם חיובי בין מבנה ממשלה צר, דהיינו מספר מצומצם יחסית של משרדי ממשלה, ובין יעילות ואפקטיביות של המגזר הציבורי, וכי מבנה ממשלה צר מוביל ליעילות ו לחי סכון במשאבים, הן בשל צמצום פונקציות ומטות במשרדים השונים, הן בשל צמצוםמוקדיחיכוךבין-משרדייםבעתקידוםמדיניות.הצוותמצאעוד כיעשרהמשרדיממשלה אשרפעלובעתהזוהיו"ייחוד י ים"לישראלולאניתןכמעטלמצואאותםבמדינותאחרותשנבדקו, וכןמצאכי נכוןלשנת2015 (בתקופתהכהונהשלהממשלהה- 33)היו בישראל27 משרדיממשלה, לעומת 14 משרד י ם ב תשע המדינות שנבדקו במסגרת הביקורת (להלן- מדינותההשו ואה). תשע מדינות ההשוואה האמורות כללו את שמונה המדינות שנכללו בבדיקות הצוות הבין- משרדי משנת2015 וכןאת אסטוניה, כיוון שנכוןלשנת 2024 היא אחת מ- 20 המדינותהמדורגות במקום הגבוה ביותר במדד האפקטיביות של הבנק העולמי בסך הכול נבדקו נתוניהן של תשע מדינות.. בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על מספר שרי הממשלה ומספר משרדי הממשלה בישראל ובמדינות ההשוואה. 6 דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס' 1 לחוק יסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות) (פורסםב- 2015 עמ'), 3. 7 הבנק העולמי הוא מוסד בנקאי פיננסי בי ן- לאומי המספק הלוואות ואשראי להשקעות למטרות פיתוח תשתיות במדינות מתפתחות. הבנק נמצא בבעלותן של יותר מ- 180 מדינות החברות בו. מדינת ישראל הצטרפהלבנקהעולמיבשנת1954 והי י תהזכאי תלקבלהלוואותעדשנת 1979 .משנת 1979 ישראלהיאבין המדינות התורמות, והחברות בבנק מאפשרת לחברות ישראליות להשתתף במכרזים בי ן- לאומיים הממומניםמכספי הבנק. 8 חריג ה לעניין זה היא אוסטר ייה, ששיטת הממשלבה ה י ארפובליקה פדרלית. 9 חריגה לכך היא צרפת, בעלת המשטר הנשיאותי, אולםהיא נבחרה עלידי הצוותבשנת2015 ועל כן נתוניה נבדקו גםבידי משרד מבקר המדינה. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 4 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים1 : מספרהשרים ומשרדי הממשלה בישראל ובמדינות ההשוואה,נכוןלשנת 2024 הוכןבידימשרדמבקרהמדינה. השוואה שערך משרד מבקר המדינה למול מדינות ההשוואה בעניין מבנה הממשלה העלתה כי ישראל בולטת במספר משרדי הממשלה הרב שבה אל מול מדינות ההשוואה: בשנת 2024 היו בישראל 31 משרדי ממשלה, ובשאר המדינות מספרם היה 11 - 21 . כלומר מספר משרדי הממשלה בישראל גדול פי 1.5 - 2.7 ממספרם במדינות ההשוואה שנחשבות על פי נתוני הבנק OECD העולמי כמדינות בעלות ממשל אפקטיבי10 , החברות ב- , בדומה לישראל, והדומות לה מבחינת שיטת הממשל. משרדי הממשלה בישראל לעומת מדינות ההשוואה משרד מבקר המדינה בדק במאי 2024, בתקופת כהונת הממשלה ה- 37 , את 31 המשרדים שפעלו באותה עת, ובנוגע לכל אחד מהמשרדים האלה - נבדק אם משרד דומה קיים גם במדינות ההשוואה, כמשרד נפרד (ולא כחלק ממשרד שכולל תחומי עשייה נוספים)11 . מבקר המדינה ביצע בדיקהזההעבור29 משרדיהממשלהשפעלובעתכהונתהממשלהה- 36 .הפערביןהממשלותנובע מהגורמים הבאים: בתקופת הממשלה ה- 37 פעלו שני משרדים אשר לא פעלו בתקופת הממשלה ה- 36 כמשרדים נפרדים (משרד לעניינים אסטרטגיים ומשרד העבודה); בתקופת הממשלה ה- 36 פעל משרד ירושלים ומורשת, אשר פוצל בתקופת הממשלה ה- 37 לשני משרדים (משרד ירושלים ומסורת ישראל ומשרד המורשת). בנוסף, בעת כהונת הממשלה ה- 36 פעל משרד המודיעין, אשר נסגר במרץ 2024 ולכןלאנכלל בין משרדי הממשלה ה- 37 . משרדי הממשלה בישראל חולקו לארבע קבוצות: קבוצה א' - משרד ישראלי שמשרד מקביל לו נמצא גםבמדינותההשוואה,כמשרדנפרד;קבוצהב'- משרדישראלישתחומיפעילותומפוצלים 10 עלפי מדד האפקטיביות שלהבנק העולמי. 11 זאת, בדומה לבדיקה שעשה הצוות הבין-משרדיבשנת2015 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 5 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 במדינת ההשוואה לשני משרדים או יותר; קבוצה ג' - משרד שתחומי פעולתו אוחדו במדינת ההשוואה עם תחומים נוספים, ולכן מול משרד אחד במדינת ההשוואה פועלים בישראל שני משרדים או יותר; קבוצה ד' - משרד שאינו קיים במדינות ההשוואה. הממצאים מוצגים בלוחות הבאים: 1. להלן השוואה בין משרדי הממשלה בישראל במאי 2024 , בתקופת כהונת הממשלה ה- 37 , למשרדיהממשלה במדינות ההשוואה במאי 2024 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 6 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 לוח1 : משרדי ממשלהבישראל בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 37 ובמדינות ההשוואה, מאי 2024 הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. 2. להלןהשוואהבין משרדיהממשלהבישראלבתקופתהכהונהשלהממשלהה- 36 ( 2022-2021 ) ו משרדיהממשלה במדינות ההשוואה במאי 2024 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 7 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 לוח2 : משרדי ממשלהבישראל בתקופתהממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ) ובמדינות ההשוואה במאי 2024 הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. מהלוחות עוליםהממצאים האלה: א. 8 מ- 31 משרדי הממשלה ה ישראלי ים ( 26%) בממשלה ה- 37 (בממשלה ה- 36 - 8 מ- 29 משרדי הממשלה, 28% ) מצויים גם במדינות ההשוואה, כשהם פועלים (או לרוב פועלים) כמשרדים נפרד ים: משרד רה"ם, משרד הביטחון, משרד החוץ, משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד החינוך, משרד החקלאות וביטחון המזון ומשרד הפנים. לדוגמה, משרד דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 8 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 המשפטים מצוי ב כל תשע מדינות ההשוואה, וב שתיים מהן המשרד כולל גם את תחום השיטור והביטחוןהציבורי. ב. 8 מ- 31 משרדי הממשלה הישראליים ( 26%) בממשלה ה- 37 (בממשלה ה- 36 - 7 מ- 29 משרדי הממשלה, 24% ) מצויים גם במדינות ההשוואה או ברובן, אך לרוב הם פועלים לא כמשרד יםנפרד ים. המודליםהקיימיםבמדינותההשוואההםאלה:(א)תחומיהפעולהשל המשרד הישראלי אוחדו במדינת ההשוואה עם תחומים נוספים, ולכן מול משרד אחד במדינתההשוואהפועליםבישראלשנימשרדיםאויותר,כמפורטבתרשיםשלהלן:המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הבריאות, משרד התרבות והספורט, משרד הרווחה והביטחון התעסוקתי. לדוגמה, משרד הבריאות מצוי בשבע מתוך תשע מדינות ההשוואה, בחמש מהן המשרד כולל גם את תחום הרווחה, ובשתיים מהן המשרד כוללאתתחוםהפניםואתתחוםהעבודה.(ב)משרדבמדינתהשוואהמקביללשנימשרדים ישראלייםאויותר: משרדהעבודה(אשרלאפעלבתקופתהממשלהה- 36 ),משרדהתחבורה והבטיחותבדרכים ו משרד האנרגיה והתשתיות. תרשים2 : משרדי ממשלה ישראליים המצויים גם במדינות ההשוואה או ברובן,אך לרוב הם פועליםלא כמשרדים נפרדים הוכן בידימשרד מבקר המדינה. ג. 10 מ- 31 משרדי הממשלה הישראליים (32%) בממשלה ה- 37 (בממשלה ה- 36 - 10 מ- 29 משרדי הממשלה, 34% ) מצויים רק במיעוט מדינות ההשוואה (1 - 4 ממדינות ההשוואה,) וגם בהן - לרוב לא כמשרד נפרד, ולכן משרדים אלה כמעט ייחודיים לישראל - הם מצויים ב- 1-4ממדינותההשוואה: משרדהחדשנות,המדעוהטכנולוגיהמצויב- 4 מדינותנוספות, אך לא כמשרד נפרד ; המשרד לשוויון חברתי ו משרד הבינוי והשיכון מצויים ב- 3 מדינות נוספות, אךלרובלאכמשרדנפרד;המשרדלשיתוף פעולהאזורינמצא ב- 2 מדינות,כמשרד נפרד;משרדהתקשורתו המשרדלביטחוןלאומינמצאיםב- 2מדי נות אךלאכמשרדנפרד;, משרד העלייה והקליטה ו המשרד לשירותי דת מצויים רק במדינה אחת, כמשרד נפרד; משרדהתיירות ו משרדהמורשת מצויים במדינהאחת, אךלא כמשרד נפרד. ד. 5מ- 31 משרדיהממשלה(16% )בממשלהה- 37 (בממשלהה- 36 -4מ- 29 משרדיהממשלה, % 14 ) אינם מצויים כלל במדינות ההשוואה: משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות, משרד דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 9 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 ההתיישבות והמשימות הלאומיות, משרד ירושלים ומסורת ישראל (בתקופת הממשלה ה- 36 משרד זה היה מאוחד עם משרד המורשת), משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי והמשרד לעניינים אסטרטגיים (שלא פעל בתקופת הממשלה ה- 36). בתקופת ממשלה ה- 36 פעל משרד המודיעין ,אשר לא פעל בתקופת הממשלה ה- 37 . המשרדלשירותידת השיבלמשרדמבקרהמדינהכימדינתישראלהינהמדינהיהודיתהמושתתת על ערכי התורה, הדת והיהדות, ולפיכך אך טבעי והגיוני כי יהיה משרד נפרד עבור שירותי הדת; משרדירושליםומסורתישראלהשיבכי הקמתמשרדממשלתיייעודיהיאדרךמובהקתלהבטיח כי העיר תזכה ל "עדיפות מיוחדת" המצוינת בחוק יסוד : ירושלים בירת ישראל; משרד הבינוי והשיכון השיב כי סוגיית הדיור היא נושא ליבה, ועל הממשלה מוטלת האחריות והחובה לעסוק בה באופן ממוקד ומקצועי; המשרדלשוויוןחברתי וקידוםמעמדהאישה מנה בתשובתו יתרונות לקיוםהמשרד,כגון התמחות מקצועיתופיתוח ידעייעודי בתחומי אחריותווחיזוק אמון הציבור ביחס למחויבות הממשלתית; משרד התפוצות והמאבק באנטישמ יות השיב כי עצם קיומו של המשרד נשען על ההכרה בכך שמדינת ישראל נושאת באחריות גם כלפי יהודים שחיים מחוץ לגבולותיה, כי לא ניתן לעמוד בהוראות חוק יסוד: ישראל - מדינת הלאום של העם היהודי, בכל הנוגעלקשרעם העםהיהודי, בלי שיהיה גוף אורגני ממשלתיהאמון עלהמשימות בתחום זה,וכי מדינות אחרות הקימו גופים לעיסוק בקשר עם התפוצות באמצעות גופים ממשלתיים, כגון ועדה ממשלתית, יחידה ומכון; משרד המורשת השיב כי פיצול משרד ירושלים ומורשת לשני משרדים נפרדים נועדלייחדאתתחוםהמורשתכתחוםמדיניותעצמאי, כיהפיצולהתרחשבתקופהקצרה מאוד והשינוי המבני בוצע ללא תכנון מלא, כי חלק גדול מגורמי המטה ואנשי המקצוע עובדים במסגרת משרד רה"ם, וכי יש צורך בתיאום מורכב עם משרד ירושלים ומסורת ישראל לצורך ביצועפעולותשונות; המשרדלהגנתהסביבה השיבכיתחוםהגנתהסביבההואתחוםבעלהשפעה ישירה על בריאות הציבור והסביבה, איכות החיים, הכלכלה והחוסן הלאומי, ולפיכך מחייב עוגן ממשלתי מקצועי, עצמאי ובעל סמכויות; משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה השיב כי מדינת ישראל מבססת את חוסנה הכלכלי והלאומי על ההובלה בתחומי המדע והטכנולוגיה, וכמו כן פיצול הסמכויות בין משרדי הממשלה השונים אינו מאפשר ראייה רחבה על כל שלבי המחקר והפיתוח האזרחילטובתהכלכלה הישראלית. יוצא אפוא כי בתקופת הממשלה ה- 36 ובתקופת הממשלה ה- 37 , ישראל בלטה במספר משרדי הממשלה הרב שבה אל מול מדינות ההשוואה שנחשבות על פי הבנק העולמי כמדינות בעלות ממשלאפקטיבי והדומותלישראלמבחינתשיטתהממשל-פי 1.3 - 2.4 ופי1.5 - 2.7,בהתאמה. כמעטמחציתמשרדיהממשלהבישראלבתקופתהביקורת(14 מ- 29 בממשלהה- 36 ו- 15 מ- 31 בממשלה ה- 37 לא היו קיימיםאוכמעטלא היוקיימים במדינותההשוואה. הקשר בין גודל ממשלהלאפקטיביות 1. מדוח הצוות הבין-משרדי מ- 2015, מדברי ההסבר לתיקון חקיקה משנת 2014 (ראו להלן) וכן ממחקר שבוצע בנושא, עלו היתרונות של "ממשלה קטנה" - ממשלה שבה מספר קטן יחסית שלמשרדיממשלה,וכןעלוקשייםתפקודייםבעבודת"ממשלהגדולה"הנשענתעלמספרגדול יחסית של משרדים, כמפורט להלן12 : א. ק שיי תפקוד וקבלת החלטות ברשות המבצעת: בממשלה גדולה מבוזריםנושאיליבהביןמספררבשלגופים,וגוברהסיכויל מעבר תדירשלנושאיםכאלה ביןמשרדים.זאת, אםבמהלךתקופתכהונהואםבעקבותמערכותבחירות13 .ביזורנושאי 12 הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות), ה"ח הכנסת התשע"ג, 46 ; תומר לוטן וורד To how many קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה" (2024 עמ'), 14 - 15 ; politicians government be left 2009 (מציג מתאם שלילי בין גודל הממשלה למדד האפקטיביות,) Cabinet size and governance in Sub-Saharan Africa, Wehner & Mills Governance. 35. 10.1111/gove.12575 . המחקר בוצע במימון הבנק העולמי, ונמצא בו מתאם שלילי בין גודל ממשלות באפריקהלבין אפקטיביותהממשל, עלפי מדדיםשונים, ובהם מדד האפקטיביות של הבנקהעולמי. 13 דברי הסבר לחוק יסוד: הממשלה (תיקון),ס"ח 2440 , 19.3.14 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 10 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 הליבהיוצרחפיפהביןתחומיאחריותשלמשרדים,באופןהעלוללפגועביכולתלקדםאת הטיפול בהם והעלול לגרום ל התנגשות בעיצוב בו הפעל ה של מדיניות. כמו כן ממשלה גדולה נדרשת להתמודד ביתר שאת, יחסית לממשלה קטנה, עם מחלוקות בין-משרדיות, העלולות לסרבל את תהליכי קבלתהחלטות ואת ביצוען עדלכדי סטגנציה14 . ב. עלויות תקציביות עודפות: ממשלה גדולה הפועלת באמצעות מספר רב יחסית של משרדים מצריכה השקעת משאבים לצורך הקמה ופעילות של יחידות מטה רבות - לשכותשרים,לשכותמנכ"ליםויחידותמטהלניהולהון אנושי, לתקצוב,לניהוללוגיסטי ועוד15 . ג. פגיעה באיכות השירותים לציבור: ריבוי משרדי ממשלה המייצר כאמור סיכויגוברלשינוייםבתחומיאחריותולחפיפהביןתחומיאחריותשלמשרדיםעלוללפגוע ברמה המקצועית שבה מטופלים צורכי הציבור ובמוקדי הידע הדרושים לשם כך, וכן ליצור בלבו ל ואי- ודאות לגבי הגורם הממשלתי האחראי לטיפול בצורך ציבורי מסוים. זאת, בקרב בעלי תפקידים בתוך המערכת הציבורית ובקרב הציבור16 . ד. הגברת ה אחריותיות: כאשר מספר החברים בממשלה קטן, קל יותר לזהות את תחום הפעולה עם השר האחראי לו ולכן הגבלת מספר השרים צפויה להגביר את מידת האחריותיות שלהם17 . יש לציין כי המחקר מעלה גם את החסרונות של ממשלה מצומצמת: האחד, קושי לאזן בין דרישות של שותפות קואליציוניות פוטנציאליות בממשלה בכל הנוגעלחלוקת משרדי ממשלה מרכזייםבי ניהן.והשני,נוגעל העדרגמישותבניהולהממשלהותפקודה.צורכישעה,כגוןנוכח מצב חירום או רצון לשמור על יציבות פוליטית, עשויים להוביל להגדלת הממשלה או שינוי בחלוקת תחומי האחריות בה. קיבוע גודל הממשלה אינו לוקח בחשבון צרכים כאלה ועלול להקשות על ראש הממשלה להת אים א ת ממשלתו לנסיבות משתנות18 . 2. הבנק העולמי מפרסם מדד ל אפקטיביות הממשלה. המדד כולל פרמטרים כגון רמת הבירוקרטיה העודפת במדינה, איכות השירותים הציבוריים (כגון איכות התשתיות, התחבורה, החינוך), יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה ויעילות הקצאת המשאבים19 . בתרשים שלהלן מוצגים נתונים מתוךפרסומיהבנקהעולמיעל פימדד אפקטיביות הממשלה OECD ב מדינותה- בשנת2022 . 14 תומר לוטן וורד קונסטנטיני, דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס' 1 לחוק יסוד: הממשלה(תיקון)(הגברתהמשילות)( 2024 ),עמ' 20 . המכוןהישראלילדמוקרטיה,"מבנהחדשלממשלה," הצעה לעדכון הרכב המשרדיםותפקידי השרים עמ', 14 - 15 . 15 דוח הצוות הבין- משרדי משנת 2015 ( 2015 ) עמ', 6 ; תומר לוטן וורד קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה,"מבנהחדש לממשלה" השנה)?(, עמ'14 - 15 . 16 דוח הצוות הבין- משרדי משנת 2015 ( 2015 ) עמ', 6 ; תומר לוטן וורד קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה,"מבנהחדש לממשלה",עמ' 14 - 15 . 17 דוחהצוותהבין- משרדימשנת2015 ( 2015 ) עמ',6 שלומיתברנע,שוריקדריישפיץ,מתןשרקנסקי,; הגבלת גודלממשלות- ניירעבודה ( 2011 עמ')17 . 18 שלומית ברנע, שוריק דריישפיץ, מתן שרקנסקי, הגבלת גודל ממשלות - נייר עבודה ( 2011 ), עמ' 18 . מפנה Dowding and Dumont, 2009, 7 Parliament of Australia, 2010:34 ל- ; . 19 דוח הצוות הבין- משרדי משנת2015 ( 2015 ) עמ',7. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 11 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 OECD תרשים3 : נתוני מדד אפקטיביות הממשלה במדינות ה- , 2022 2.5 2 1.5 1 0.5 0 -0.5 עלפי נתוני הבנק העולמי, בעיבוד משרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי על פי מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי ל שנת 2022 , ישראל הייתהבמקום ה- 20 עם אנגלייה)(מתוך 38 מדינותה- OECD - מחצית ממדינות ה- OECD קיבלוציון גבוהמשלישראל במדדזה, ומחציתן קיבלו ציון נמוך יותר. תקופות ה כהונהשל ממשלות בישראל בסעיף 8 לחוק יסוד: הכנסת נקבע כי תקופת כהונתה של הכנסת תהיה ארבע שנים מיום היבחרה. יש נסיבות שבהן הכנסת מתפזרת לפני תום תקופת כהונתה, לדוגמה כאשר הכנסת מחוקקת חוק לפיזור הכנסת וכאשר ניסיון להרכבת ממשלה חדשה אינו מצליח. הנתונים על משכי הכהונה של ממשלות ישראל, עד לממשלה ה- 36 שסיימה את כהונתה בדצמבר 2022 , מוצגים בתרשים שלהלן. תרשים4 : משך כהונת ממשלותישראל ממועד קום המדינה,לפיחודשים 60 51 50 48 40 38 38 37 37 35 26 26 26 25 26 25 24 24.6 23 23 20 20 20 19 18 18 17 15 13 13 13 11 10 10 9 7 4 3 עלפי אתר הכנסת,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 12 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 מהתרשים עולהכי במרבית תקופותהכהונהשל ממשלותישראלהוקדמוהבחירות לכנסת- רק 4 מ- 37 ממשלות ישראל (11% ) השלימו כהונה של 4 שנים20 ; במשך 76 שנותיה של המדינה כיהנו37 ממשלות21;משךהכהונההממוצעשלממשלהבישראל(עדלסיוםכהונתהממשלהה- 36 בסוף דצמבר 2022 ) הוא כשנתיים (24.6 חודשים;) תקופת כהונתה של ה ממשלה ה- 16 (בראשות גולדה מאיר) הייתה הקצרה ביותר - 3 חודשים, ו תקופת הכהונה של הממשלה ה- 34 (בראשות בנימיןנתניהו) הייתה הארוכה ביותר - כ- 60 חודשים(5 שנים)22 . כינון ממשלה כרוך כאמור בחתימת הסכמים קואליציוניים בין סיעות הכנסת לצורך הקמת ממשלה, ובהם נקבעות הקמה של משרדי ממשלה, סגירה של משרדי ממשלה והעברת שטחי פעולה בין משרדים. כינון ממשלה בתכיפות הגבוהה פי שניים מהמתוכנן (שנתיים בממוצע במקום ארבע שנים) עלול ליצור אפוא שינויים תכופים במפת משרדי הממשלה ובתחומי פעולתם, להקשות על המשרדים להוביל וליישם מדיניות ממשלתית באופן יציב ועקבי וכן להקשות על הענקת שירות איכותילציבור באופןעקבי. הגבלת מספרחברי הממשלהבחקיקהוביטולה בתרשים שלהלן מוצגים מספרי השרים וסגני השרים בממשלות ישראל מהממשלה הראשונה, הזמנית, ועד הממשלה ה- 37 אשר כיהנה בתקופתהביקורת (מאי1948 -ינואר2025 ) 23 . 20 הממשלות שהשלימו כהונה של ארבע שנים הן: הממשלה ה- 15 בראשות גולדה מאיר, הממשלה ה- 18 בראשות מנחם בגין, הממשלה ה- 32 בראשות בנימין נתניהו (כיהנה ארבע שנים פחות 13 ימים) והממשלה ה- 34 בראשותבנימין נתניהו. 21 הממשלה ה- 37 הושבעהבכנסתב- 29.12.22 נכון לתקופתהביקורת, היא עדיין מכהנת.. 22 תקופתכהונתהשלממשלהזוהיאהארוכהביותרעקבהמשךכהונתהשלהממשלהכממשלתמעבר,לאחר שלאהושבעה ממשלה חדשהבכנסת העשרים ואחת ובכנסת העשריםושתיים. 23 מספר השרים וסגני השרים נספר בשיאה של הממשלה. כמו כן, במסגרת הספירה הובאו בחשבון בעניינו של שראוסגן שר עצםאיושתפקידוולא זהותו. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 13 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים5 : מספרהשרים וסגניהשרים בממשלותישראל מקוםהמדינה עלפי אתר הכנסת,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי מקום המדינה ועד למועד סיום הביקורת ניכרת מגמת כללית של עלייה במספר השרים בממשלות ישראל. בשנים 2003 - 2025 מספר השרים גדל ב- 65% (מ- 23 שרים ל- 38 שרים;) בממשלהה- 30 (ש כיהנהבשנים 2003 - 2006 )היו23 שרים;בממשלהה- 31 ( 2006 - 2009 ) היו 25 שרים; בממשלה ה- 32 ( 2009 - 2013 ) היו 30 שרים; בממשלה ה- 33 ( 2013 - 2015 )היו23 שרים;בממשלהה- 34 ( 2015 - 2020 ) היו24 שרים;בממשלהה- 35 ( 2020 - 2021 ) היו 34 שרים; בממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ) היו 28 שרים; ובממשלה ה- 37 , אשר כיהנה מסוף דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 14 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 שנת 2022 ובמהלך תקופת הביקורת, מספר השרים היה הגבוה ביותר מאז קום המדינה - 38 שרים. עוד עולה מהתרשים כי מספר סגני השרים השתנה לאורך השנים, ללא מגמה ברורה, ומספרם המרבי היה17 בתקופת הממשלה ה- 29 ( 2001 - 2003 .) לאורך השנים חלו שינויים בחוק יסוד: הממשלה, שעסקו בהגבלת מספר השרים בממשלה. להלן העיקריים שבהם: 1. בש נת 1992 בעת כהונת הממשלה ה- 25 בראשות יצחק רבין ז"ל הוגבל לראשונה מספר החברים במ משלה (שרים וסגני שרים) בחקיקת חוק יסוד: הממשלה24 , ונקבע בו כי מספר השרים לא יפחת משמונה ולא יעלה על שמונה עשרה, וכי מספר סגני השרים לא יעלה על שישה. בשנת 1999 בעת כהונת הממשלה ה- 28 בראשות אהוד ברק, בוטלה המגבלה על מספר השריםהמרבי וכן בוטלה המגבלה על מספר סגני השרים25 . בשנת 2001 בעתכהונת הממשלה ה- 29 בראשות אריאל שרון ז"ל, בוטלה גם המגבלה על מספר השרים המזערי26 . 2. במרץ 2014 בעת כהונת הממשלה ה- 33 בראשות בנימין נתניהו, התקבל בכנסת חוק יסוד: הממשלה (תיקון)27 ובמסגרתו נקבע כי מספר חברי הממשלה, ובכלל זה ראש הממשלה,, לא יעלה על 19 (להלן: תיקון מספר 1 לחוק היסוד). עוד נקבע כי מספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה28 . בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי "לממשלה גדולה מדי יש חסרונות: העיקרי הוא קשיי תפקוד וקבלת החלטות של הרשות המבצעת... ומעבר תדיר של עניינים ממשרד למשרד לפי המשרדים הנוצרים והנעלמים באופן שפוגע ביציבות ובקידום של נושאים, וגורם לחוסר המשכיות בטיפול בנושאים." 3. בהוראת שעה בשנת 2015 29 בעת כהונת הממשלה ה- 34 בראשות בנימין נתניהו נקבע כי המגבלה על מספר השרים וסגני השרים לא תחול על ממשלה שתוקם בתקופת כהונתה של הכנסתהעשרים.בדבריההסברלהוראתהשעהנכתבכי"בשלהאילוציםהפוליטייםהכרוכים בהקמת הממשלה ה- 34 , המתבססת על סיעות ומפלגות רבות, עדיין לא ניתן ליישם את ההסדריםשנקבעובתיקוןמס' 1 לחוקהיסוד,נוכח הצורךלתתאתהייצוגהמתחייבלחברות הקואליציה ולקיים ממשלה יציבה לקראת המשימות והאתגרים הניצבים בפניה". עוד צוין בדברי ההסבר כי מינוי סגני שרים מסייע בעבודת הממשלה, שכן הם מסייעים בידי השרים במילוי תפקידיהם בממשלה ובכנסת. בשנת 2020 בעת כהונת הממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו, תוקן שוב חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8 והוראת השעה), ונמחקו בו ההוראות שעסקו בהגבלת מספר השרים וסגני השרים30 . יוצאאפואכיפעמייםהגבילההכנסתבחקיקהאתמספרשריהממשלהוסגניהשריםשבה,ובשתי הפעמיםהמגבלההוסרהבחקיקהכעבורשניםאחדות.נכוןלמועדהביקורתאיןמגבלהחוקיתעל מספר שרי הממשלה וסגני השרים שבה. 24 חוק יסוד: הממשלה ,ס ח התשנ"ב,עמ'"214 . חוק יסוד: הממשלה נחקק שלוש פעמים: נוסח ראשון בשנת התשכ"ח- 1968 , הוא בוטל ובמקומו חוקק נוסח חדש בשנת התשנ"ב- 1992 וגם הוא בוטל ובמקומו חוקק חוק חדש בשנתהתשס"א- 2001 . 25 חוק יסוד: הממשלה (תיקוןמס' 9) ס"ח התשנ"ט, עמ',258 . 26 חוק יסוד: הממשלה ס"ח התשס"א,עמ',158 אשרביטל את חוק יסוד: הממשלה בנוסחו הקודם 27 חוק יסוד: הממשלה (תיקון) ס"חהתשנ"ד, עמ', 346 . 28 ניתן יהיה לקבוע מספר שרים גדול יותר אם הכנסת הביעה אמון בממשלה או החליטה לאשר צירוף שרים לממשלהברוב של 70 חבריכנסת לפחות. 29 חוק יסוד: הממשלה (תיקוןמס' 3והוראת שעה לכנסת ה- 20 ) ס"ח התשע"ה,עמ', 188 . 30 חוק יסוד: הממשלה ( תיקוןמס' 8והוראתשעה( ,ס"ח34 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 15 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 ניסיונות להגבילאת מספר משרדיהממשלה במהלךהשניםנעשוניסיונותלעשותשינוייםמבנייםבמערךהממשלתי,ובהםצמצום מספרםשל משרדיהממשלה, כמפורט להלן. 1. שנת 1102 - הק מת צוות לגיבוש תו כנית לשיפור יכולות הממשלה: באוגוסט 2011 מינתה הממשלה ה- 32 בראשות בנימין נתניהו, בעקבות מחאה חברתית בישראל על רקע יוקר המחיה, ועדה ציבורית לשינוי חברתי- כלכלי (ועדת טרכטנברג, על שם העומד בראשה, פרופ' מנואל טרכטנברג). הוועדה הוקמה לצורך בחינת הנושא והצעת דרכי התמודדות עם מצוקת יוקר המחיה בישראל, ובדוח שהגישה לממשלה בספטמבר 2011 היא הצביעהעלכשליםשמצאהבפעילותשירותהמדינה,כגוןכשליםבמימושובביצועשלמדיניות הממשלה. על פי דוח הוועדה, ממשלות ישראל פעלו לאורך השנים במספר רב של מישורים לשיפור עבודת הממשלה ולטיפול בכשלי הבירוקרטיה והרגולציה, אולם הליכים אלו לא הצליחו לחולל שינוי יסודי באופן עבודת הממשלה31 . לנוכח ממצאי דוח ועדת טרכטנברג החליטה הממשלה בדצמבר 2011 (החלטת הממשלה 4028 ) 32 על הקמת צוות לגיבוש תוכנית אופרטיבית לשיפור של עבודת המטה ויכולות הביצוע של הממשלה, אשר יעסוק, בין היתר, ב"בחינת מבנה הממשלה, ובפרט צמצום ואיחוד יחידות ומשרדי ממשלה חופפים". בעקבות ההחלטה הוקם "הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה" (הידוע בכינויו -"ועדת המשילות"), בראשותו של מנכ"ל משרד ראשהממשלה דאז. נמצאכיהצוותלשיפורעבודתהמטהויכולותהביצועשלמשרדיהממשלה הוקםבשנת2011 מכוח החלטת ממשלה 4028 , לא עסק במבנה הממשלה, ובכלל הז לא עסק ב צמצום בו איחוד שליחידותומשרדיממשלה חופפים ,כנדרשממנועלפיהחלטתהממשלה. נוכחזאת,נושא הצמצום או האיחוד של יחידות ומשרדים חופפים לא נכלל בהחלטת הממשלה מיוני 2013 לאמץ את המלצות הצוות33 . 2. שנת 5102 - צוות להתאמת מבנה הממשלה למגבלת מספר השרים: בשנים 2014 - 2015 פעל הצוות הבין-משרדי מ- 2015 בראשות נציגים ממשרד רה"ם ומאג"ת במשרד האוצר לביצוע עבודת מטה שבמסגרתה תיבחן הדרך המיטבית להתאים את מבנה הממשלה למגבלת השרים שנקבעה בתיקון החקיקה האמור משנת 2014 34 ולהציע לראש הממשלה בנימין נתניהו מבנה ממשלה מיטבי, המאפשר עמידה בהוראות החוק תוך שיפור היעילותוהאפקטיביותשלהממשלהותוךהתאמתמבנההממשלהלקידוםמדיניותהממשלה ומטרותיה. הצוותכללאתסמנכ"לממשלוחברהבמשרדרה"ם,סגןהממונהעלאג"תומנהל אגףבכירלתכנוןאסטרטגיומדיניותבנש"ם.הצוות הגישלממשלהאתמסק נותיווהמלצותיו בשנת2016 - דוח הצוותלהתאמתמבנההממשלהליישוםתיקוןמס'1 לחוקיסוד:הממשלה תיקון)(הגברתהמשילות)(. על פי דוח הצוות הבין-משרדי מ- 2015 , הממשלה בישראל מאופיינת ב ריבוי שרים ו בריבוי משרדי ממשלה, ובשנים 2005 - 2015 נפתחו משרדים חדשים , ובהם: המשרד להגנת העורף (הוקם בשנת 2011, נסגר בשנת 2014), משרד התרבות והספורט (הוקם בשנת 2009 ), המשרד לאזרחים ותיקים (הוקם בשנת 2007 ושמו שונה ל"משרד לשוויון חברתי" בשנת 2015 ,) המשרד לענייני מודיעין (נפתח בשנת 2009 ונסגר בשנת 2024 ). עוד צוין בדוח הצוות כי יש חפיפה מסוימת בין משרדים כיוון שיש משרדים ש תפקידי ה ם דומים, והדבר פוגע בתיאום הממשלתי ועלול לפגוע בקידום מדיניות בתחום שעבורו הוקםהמשרד החדש. 31 דוחהצוותלהתאמתמבנההממשלהליישוםתיקוןמס'1לחוק יסוד:הממשלה(תיקון)(הגברתהמשילות,) עמ' 47 - 49 . 32 החלטת הממשלה4028 , "חיזוקיכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה"( 25.12.11 ). 33 החלטת הממשלה482 " , אימוץ המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע שלמשרדי הממשלה בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים) ועדת המשילות")''(30.6.13 .) 34 דוחהצוותלהתאמתמבנההממשלהליישוםתיקוןמס'1לחוקיסוד:הממשלה(תיקון)(הגברתהמשילות,) עמ'3. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 16 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 הצוות הבין-משרדי מ- 2015 מצא כאמור כי יש מתאם חיובי בין מבנה ממשלה צר, דהיינו מספר מצומצם יחסית של משרדי ממשלה, ובין יעילות ואפקטיביות של המגזר הציבורי, וכי מבנה ממשלה צר מוביל ליעילות ולחיסכון במשאבים, הן בשל צמצום פונקציות ומטות במשרדים השונים, הן בשל צמצום מוקדי חיכוך בין- משרדיים בעת קידום מדיניות. הצוות ניתח כמה חלופות לאיחוד ולצמצום של משרדים, במסגרת הניסיון לשפר את היעילות והאפקטיביות של עבודת הממשלה, והעלה בין היתר שצמצום המשרדים הייחודיים לישראל - עשרה משרדים נכוןלשנת 2015, יוביל לח יסכון של יותרמ- 700 מיליון ש"ח. 3. שנת 6102 - צוות בין- משרדי לבחינת המלצות דוח הצוות מ- 2015 : באוגוסט 2016 החליטה הממשלה ה- 35 35 בראשות בנימין נתניהו להקים צוות בין- משרדי שיבחןאתהמלצותדוחהצוותמ- 2015 ,ולהטילעליולהמליץלממשלהאםלאמצן,ואםימליץ לאמצן - להציג תוכנית לשינויים שראוי לעשות במבנה הממשלה36 . בהחלטת הממשלה נקבע כי חברי הצוות יהיו מנכ"ל משרד רה"ם, הממונה על התקציבים, היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה, אונציגיםמטעמם. 37 בינואר 2018 הגיש הצוות הבין- משרדי לממשלה את מסקנותיו (להלן - דוח הצוות מ- 2018 ) . הצוותהמליץ,ביןהיתר,להגבילבחקיקהאתמספרמשרדיהממשלהל- 17 ולבטלאתהמגבלה הקבועה בחוק על מספר השרים. באוגוסט 2018 החליטה הממשלה38 להגביל בחקיקה את מספר משרדי הממשלה ל- 17 משרדים בלבד, מיום כינונה של הממשלה הבאה (הממשלה ה- 35 , בראשות בנימין נתניהו, אשר הוקמה בשנת 2020), וכן החליטה להקים צוות בין- משרדי נוסף, שיגבשויפרסם תוך 90 יום,נהלים אופרטיבייםלצמצום מספר משרדיהממשלה. בפו על החלטתהממשלהלאיושמהו מספר משרדי הממשלהלאצומצםל- 17 ,לאבחקיקהולא בפועל, כמוצגלהלן. בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על מספר משרדי הממשלה, מקום המדינה ועד להקמת הממשלה ה- 37 (הממשלה שכיהנה בתקופתהביקורת) בדצמבר 2022 39 . 35 החלטתהממשלה1887 ,"דו" חהצוותלהתאמתמבנההממשלהליישוםתיקוןמס'1 לחוקיסוד:הממשלה תיקון)(הגברת המשילות)( - הקמתצוות בינמישרדי לבחינתהמלצות הצוות" ( 11.8.16 .) 36 עלפיההחלטה, הפחתתמספרהמשרדיםשתאפשרחיסכוןתקציביהנאמדב- 400 מיליו ן ש"חבשנת2019 , ואם יוחלט שלא להפחית את מספרהמשרדיםכאמור, יבוצע קיצוץ תקציבי רוחבי במשרדי הממשלה בסך של400 מיליוני ש"ח. 37 דו"ח הצוות הבין- משרדי ליישום התאמותבמבנה הממשלה, ינואר 2018 . 38 החלטת ה ממשלה3398 ,"התאמת מבנה הממשלה" ( 11.8.18 ). 39 לפי נתוני המכון הישראלי לדמוקרטיה. מספר משרדי הממשלה נמדד לפי מספר המשרדים הפועלים חצי שנהמיוםכינונהשלממשלהלאחרבחירות.בממשלהה- 37 מספרהמשרדיםמעודכןלערבמלחמתחרבות ברזל. לאחרהמלחמה נסגרו משרדההסברה,משרד המודיעין והמשרדלקידום מעמד האישה. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 17 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים6 : מספרמשרדי הממשלה מקוםהמדינה ועד דצמבר 2022 40 ה מקור: המכון הישראלי לדמוקרטיה "מבנה חדש לממשלה: הצעה לעדכון הרכב המשרדים ותפקידי השרים", ( 2024 .) 40 מצוינותרקהשניםשבהןהיובחירותוקמוממשלות.נתונישנת2022 מתייחסיםלדצמבר2022 ,עת הקמת הממשלה ה- 37 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 18 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 מהתרשים עולה כי בשנים 1980 - 2009 , דהיינו במשך כשני עשורים וחצי, היו 20 עד 22 משרדי ממשלה. החל בשנת 2009 מספר משרדי הממשלה עלה באופן ניכר41 : בשנים2009 - 2020 היו28 - 29 משרדים;בשנת2020 -שבהכיהנההממשלהה- 35 בראשותבנימיןנתניהו היה מספר המשרדים הגדול ביותר - 35 משרדים; בשנת 2021 - תקופת כהונתה של הממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד - 29 משרדים; ובסוף שנת 2022 - תקופת כהונתהשל הממשלה ה- 37 בראשותבנימין נתניהו- 34 משרדים. 4. דצמבר 3202 - הצעה לצמצום מספר משרדי הממשלה ה- 37 (הממשלה המכהנת) : לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל הציג אג"ת לשר האוצר בדצמבר2023 צעדיהתאמהלתקציב2024 .אג"תהציעשתיחלופותלצמצוםמשרדיהממשלה אשר התבססו על דוח הצוות הבין-משרדי מ- 2015 ועל דוח הצוות הבין-משרדי מ- 2018 . לפי אג"ת, צמצום משרדי הממשלה יוביל לחיסכון תקציבי; לשיפור המשילות, דהיינו לצמצום ה סרבול בקבלת החלטות של הרשות המבצעת; ול שיפור ה תכנון ו היישום של המדיניות הממשלתית ל טווח ארוך.להלן יוצגו שתיהחלופות האמורות: א. צמצום מספר משרדי הממשלה מ- 33 ל- 15 משרדי ממשלה, במסגרת חקיקה, ללא הגבלה של מספר השרים (לרבות האפשרות למנות שני שרים למשרד). לפי הערכת אג"ת, חלופה זו תביא בנוסף לשיפור המשילות, התכנון, קבלת ההחלטות והיישום של המדיניות, גם לחיסכון בהוצאות הממשלה בסך כ- 780 מיליון ש"ח בשנת 2024 ובכ- 1.15 מיליארד ש"ח בבסיס התקציב החל בשנת 2025, וכן לצמצום מדורג של 685 משרות עובדים החל בשנת 2024 . ב. צמצום משרדי הממשלה מ- 33 ל- 23 42 . לפי הערכת אג"ת, חלופה זו תביא בנוסף לשיפור המשילות, התכנון, קבלת ההחלטות והיישום של המדיניות, גם לחיסכון בהוצאות הממשלה בסך כ- 335 מיליון ש"ח בשנת 2024 ובכ- 550 מיליון ש"ח בבסיס התקציב החל בשנת2025 ,וכן לצמצום מדורג של360 משרות עובדים החל בשנת 2024 . נמצאכי ההצעותשהעלה אג "ת במהלך תקופת כהונתהשל הממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו בדבר צמצום מספר משרדי הממשלה לא אומצו בידי הממשלה. מספר משרדי הממשלה לא צומצם, מלבד המשרד לקידום מעמד האישה ומשרד המודיעין שנסגרו מכוח החלטות ממשלה לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל43 . 5. דצמבר 2023 - הצעה לביטול כפילויות בעבודת הממשלה: במסגרת גיבוש צעדי התאמה לתקציב 2024 , הציג אג"ת לשר האוצר בדצמבר 2023 גם הצעה לבטל כפילויות בעבודת הממשלה, באמצעות איחוד גופים ממשלתיים הפועלים בד בבד באותו התחום "תוך חוסר תיאום ותקצוב כפול". לפי הערכת אג"ת, הדבר יביא לחיסכון בהוצאות של כ- 280 מיליון ש"ח בשנה החל בשנת2024 ושל כ- 405 מיליון ש"ח"בהבשלה מלאה." נמצאכי מבין19 תחומים שאג"ת מצא כיישבהם כפילויותבעבודתהממשלה, ב- 12 תחומים הואמצאכפילויותביןמשרדיממשלהשונים(בשארהמקרים,הכפילויותנמצאוביןיחידות 41 הממשלה ה- 31 בראשות אהוד אולמרט, שהוקמה בשנת 2006 , הקימה במהלך כהונתה משרדי ממשלה נוספים עלאלה שהוקמו עד לתום חצי שנת כהונתה הראשונה,ובסך הכול היובעתכהונתה25 משרדים. 42 על פי ההצעה, משרד ראש הממשלה יקלוט את משרד המודיעין ומשרד ירושלים ומסורת ישראל; משרד רה"ם או משרד הביטחון או משרד החינוך יקלטו את משרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות; משרד הפנים יקלוט את משרד הנ גב, הגליל והחוסן לאומי; משרד החוץ יקלוט את המשרד לשיתוף פעולה אזורי, משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות והמשרד לעניינים אסטרטגיים והסברה; משרד החינוך יקלוט את משרד המורשת; ומשרד הרווחה יקלוטאתהמשרד לשוויוןחברתי והמשרד לקידום מעמד האישה. 43 החלטת הממשלה 1316 " , העברת שטחי פעולה, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק, שינוי בחלוקת התפקידים בין השרים, ביטול המשרד לקידום מעמד האישה, שינוי שם משרד ותיקון החלטות ממשלה" ( 21.1.24 ) על סגירת המשרד לקידום מעמד האישה , והחלטת הממשלה 1521 " , העברת שטח פעולה, ביטול משרדהמודיעין, שינויבחלוקתהתפקידיםביןהשריםותיקוןהחלטותממשלה"( 17.3.24 ) עלסגירתמשרד המודיעין. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 19 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 של אותו משרד, או בין משרד ממשלתי לרשויות מקומיות או לתאגידים). נמצא כי הלכה למעשה, עד מאי 2025 הממשלה לא קיבלה החלטות בנוגע לרוב הכפילויות שעליהן הצביע אג"ת. הממשלה החליטה על ביטול כפילות רק ב- 1 מ- 12 התחומים האמורים44; ב- 3 מ- 12 התחומים החליטה הממשלה על הקמת צוותים לבחינת הטיפול בכפילויות45 ובנוגע לאחד מהם - בוטלה החלטת הממשלה על הקמת הצוות לבחינת הטיפול בכפילות46; ב- 7 מ- 12 התחומים הממשלה לא קיבלה החלטה; ובתחום אחד - הוחלט על צמצום פעילות באמצעות הפחתת תקציב47 . 6. אוקטובר 2024 - החלטת הממשלה על " מיקוד מבנה הממשלה" : באוקטובר 2024 התקבלה החלטת הממשלה בנושא "מיקוד מבנה הממשלה" שקבעה, בין היתר, כי לשם התכנסות למסגרות הפיסקליות לשנת 2025 ואילך ולצורך ייעול עבודת הממשלה מנכ"ל משרד רה"ם יבחן, בתוך 30 ימים, הצעה להחלטת הממשלה בדבר ביטול חמישה משרדי ממשלה; כי יוקם צוות עבודה בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, ובהשתתפות הממונה על התקציבים ונציב שירות המדינה או מי מטעמם, שיגבש בתוך 120 יום המלצות בנוגע ל"צמצום וריכוז מטות תפעוליים לפעילות משרדי הממשלה ויחידות הסמך לטובת מימוש יתרונות לגודל" ובנוגע ל"בחינת ביצוע התאמות באמצעות העברת שטחי הפעולה במשרדי הממשלה וביחידות הסמך"48 . באוקטובר 2024 החליטה הממשלה לבחון בתוך 30 יום, כלומר עד סוף נובמבר 2024 , הצעת החלטהבדברביטולחמישהמשרדיממשלה,וכןהחליטהלגבשהמלצותכאמורבדבראיחוד מטותוהעברתשטחיפעולהבתוך120 יום,כלומרעדסוףפברואר2025,באמצעותצוותעבודה בראשותמנכ"למשרדרה"ם. נמצאכימשרדרה"םלאפעלכנדרשבהחלטתהממשלה:נכון לאוגוסט 2025 , תשעה חודשים לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה, משרד רה"ם לא סיים את הבחינה של נושא ביטול חמשת המשרדים, ולפיכך לא גיבש הצעת החלטה לממשלה;חצישנהלאחרהמועדשקבעההממשלהלהגשתהמלצותשלהצוותבנוגעלאיחוד מטות ולהעברת שטחי פעולה ביןמשרדים, משרד רה"םלא סיים את גיבושההמלצות. בתרשים שלהלן מתוארות ההחלטות וההמלצות שתוארו לעיל, בנוגע למבנה הממשלה, ותמונתהמצב נכוןלמועד סיוםהביקורת. 44 סגירת המוסד לבטיחות ולגהות וה עברת סמכויות יו למשרד העבודה. החלטת הממשלה 1284 " , הגברת היעילות הממשלתית - צמצוםכפילויות בעבודת הממשלהוהעברת סמכויות הנתונה לפי חוק" ( 14.1.24 .) 45 בתחום קשרי ישראל עם יהדות התפוצות, הממשלה החליטה על הקמת צוות בין- משרדי לסנכרון פעולות הממשלה בתחום הת ו כניות החינוכיות וסיורי החוויה בישראל ליהדות התפוצות. החלטת הממשלה 2940 ( 30.3.25 .) הקמת צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד הפנים שיגבש מפת מחוזות אחידה לכלל משרדי הממשלה תוךאיחוד הוצאות מ י נהלהותפעולבכלמחוז, ככל הניתן. החלטת הממשלה1284 ( 14.1.24 .) 46 א יחודמערכות הגבייהשלהביטוחהלאומיורשותהמיסים. החלטת הממשלה2269 ", הקמתצוותמקצועי בנושא איחוד מערכות גביה" ( 31.10.24 ); החלטת הממשלה 2557 " , ביטול החלטת ממשלה שעניינה הקמת צוות מקצועי בנושא איחודמערכות גבייה" ( 15.12.24 .) 47 פירוק הרשות לביטחון קהילתי במשרד לביטחון לאומי והעברת התכניות שלה למשרדים הרלוונטיים בהתאםלצורך.החלטתהממשלה1284 ", הגברתהיעילותהממשלתית-צמצוםכפילויותבעבודתהממשלה והעברתסמכות הנתונה לפי חוק" ( 14.1.24 .) 48 החלטת הממשלה2294 "מיקוד מבנה הממשלה", (31.10.24 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 20 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים7 : החלטות והמלצות בנושא מבנה הממשלה ותוצאותיהן, 2011 - 2024 הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. ✰ למבנה ארגוני מיטבי של הממשלה, ובכלל זה לחלוקת הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה, יש משקל רב ביכולת הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי. תהליך הרכבת ממשלה כולל הלכה למעשה גיבוש הסכמים קואליציוניים בין סיעות הכנסת לצורך הקמת ממשלה, ובהם נקבעים הקמה של משרדי ממשלה, סגירה של משרדי ממשלה והעברת שטחי פעולה בין משרדים. לריבוי משרדי ה ממשלה, ועקב כך ל ביזור תחומי פעולה בין משרדים שונים, יש השפעה על אפקטיביות הממשלה. ממשלה שבה מספר קטן יחסית של משרדי ממשלה עשויה ליהנות מיתרון בהנעת הפעילות הממשלתית ומהגברת הנשיאה באחריות של חבריה. ממשלה הנשענת על מספר גדול יחסית של משרדים עלולה לסבול מקשיי ם בתפקוד ובקבלת ההחלטות, מעלויות תקציביות עודפות ו מ פגיעה באיכ ות השירותים לציבור לצד היתרונות של ממשלה מצומצמת,. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 21 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 קיומה עלול להקשות על השגת איזון בין דרישות של שותפות קואליציוניות בממשלה, בהלימה למארגהפוליטיהנוהג,בכלהנוגעלחלוקתמשרדיממשלהמרכזייםביניהן,וכןעלוללעוררקושי הנובע מה עדרגמישותבניהולהממשלה ותפקודה. הביקורתהעלתהשלושהמאפייניםשלהממשלהישראלי:האחד-תכיפותרבהמהמתוכנןשל כינון ממשלות (מדי שנתיים בממוצע במקום מדי ארבע שנים), ועקב כך הגברת תכיפות השינוייםבמפתמשרדיהממשלהובתחומיפעולתם;השני-ריבוימשרדיממשלה- החלבשנת 2009 מספרמשרדיהממשלהעלהבאופןניכר,והואהגיעלשיאבממשלהה- 35 ,בראשותבנימין נתניהו אשר כיהנה בשנים 2020 - 2021, פחת במידת מה בממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד מאמצע 2021 ועד סוף 2022 ), ועלה בממשלה המכהנת - הממשלה ה- 37 בראשות בנימיןנתניהו,אשרמכהנתמאזסוף2022 . ישראלבולטתבמספרמשרדיהממשלההרבשבה- פי 1.5 - 2.7 מאשר במדינות ההשוואה שנחשבות על פי נתוני הבנק העולמי כמדינות בעלות ממשל אפקטיבי והדומות לישראל מבחינת שיטת הממשל; והשלישי - מספר רב של משרדי ממשלה ייחודיים לישראל בהשוואה למדינות אחרות, ועקב כך - פיצול תחומי פעולה בין משרדים שונים. כמעט מחצית משרדי הממשלה בישראל בתקופת הביקורת (15 מ- 31 ) אינם קיימיםאו כמעט ש אינםקיימים במדינות ההשוואה.לצד "המחיר התפקודי"של ריבוימשרדי הממשלה ופגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה ובשירות שהיא מעניקה לציבור, בולט גם המחיר הכלכלי, שעל פי נתוניאג"תמגיע לכדימאות מיליוני ש"ח בשנה,לכלהפחות. במהלך השנים מאז שנת 2011 קיבלו הממשלות שורה של החלטות במטרה לחולל שינויים מבניים במערך הממשלתי, ובהם צמצום מספרם של משרדי הממשלה. המלצות של צוותים מקצועיים, שתכליתן צמצום מספר משרדי הממשלה או ביטול כפילויות ביניהם לא הובילו להחלטת ממשלה בדבר צמצום מספר המשרדים או ביטול כפילויות: צוות שהוקם בשנת 2011 לא עסק במבנה הממשלה, כנדרש ממנו; המלצות צוות שהוקם בשנת 2015 לא אומצו, ופעילות הצוות הובילהלהקמת צוות נוסף בשנת2016 , והמלצותיולא יושמו; גם המלצותאג "ת מדצמבר 2023 , לאחר פרוץ המלחמה,לא הובילולהחלטה בדבר צמצוםשלממש במספרהמשרדים. ממצאי הביקורת מלמדים על דפוס חוזר של פעולות הממשלה: קבלת החלטות לקיים בחינות בנוגע למבנה הממשלה ומספר משרדיה, ביצוע הבחינות והעלאת ממצאים בדבר חוסר יעילות במבנה הממשלה וצורך לצמצם את מספר משרדי הממשלה, וחרף ממצאים אלה - הימנעות מביצוע הפעולות הנדרשות לצמצום המשרדים וביטול כפילויות ביניהם. כך לדוגמה, הממשלה ה- 36 לא קיבלה החלטות בנושא, ובממשלה ה- 37 התקבלה החלטת ממשלה לבחינת הצעה לביטול חמישה משרדי ממשלה ולצמצום מטות תפעוליים, אולם החלטה זו לא יושמה. לנוכח דפוספעולהזהבמשךשניםובמהלךתקופותכהונהשלכמהממשלות,ניתןלהסיקכישיקולים ואילוצים פוליטייםגובריםבסופושליוםעלהצורךלבחוןאתהמלצותהצוותיםשמונולצורךכך ולייעלאת מבנההממשלה. משרדרה"םצייןבהתייחסותולממצאיהביקורתכיהואבחןאתהמלצותאג"תבהתאםלהחלטת הממשלה מנובמבר 2024, ולאור חילופי הנהלת המשרד, ההמלצות נלמדות מחדש לצורך גיבוש החלטות ביחס להיבטי ישימות, רציפות תפקודית ומניעת פגיעה בפעילויות המשרדים. מתשובת משרד רה"ם עולה כי לצורך חיזוק יכולות הביצוע הממשלתיות, הוקמו מספר צוותי עבודה וכן בוצעו התאמות ביחידות שונות. על משרד רה"ם לפעול כנדרש בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2024 : לסיים את בחינת ביטול חמישה משרדי ממשלה ולגבש הצעת החלטה לממשלה; וכן לגבש, בשיתוף אג"ת ונש"ם, המלצות בנוגעלאיחוד מטות ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 22 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 ניהול השינויים: הקמת משרדים, סגירתםוהעברת תחומיפעולה מבנההממשלהבישראלמאופייןכאמורב תקופ ותכהונהקצרותמהמתוכנןשלהממשלה- תקופת הכהונה הממוצעת אורכת כשנתיים; במספר גבוה של משרדי ממשלה ביחס למדינות ההשוואה; ובמגמת עלייה במספר משרדי הממשלה עם השנים. על רקע תקופות הכהונה הקצרות יחסית וריבוי משרדי הממשלה, משרד מבקר המדינה בדק כיצד מנהלת הממשלה את השינויים במבנה שלה. התשתית הנורמטיביתלניהולשינוייםבמבנההממשלה התשתית הנורמטיבית לניהול שינויים במבנה הממשלה כוללת הוראות וכללים רוחביים, החלים על כל שינוי במבנההממשלה,וכן כוללת הוראותוכללים ספציפייםלשינוי מסוים. 1. חוק יסוד: הממשלה קובע כאמור כי הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקתהתפקידיםביןהשרים,למעטתפקידראשהממשלה;להעבירסמכות הנתונהעל פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרדלמשרד. 2. החלטות ממשלה ותקנון עבודת הממשלה49 : החלטות ממשלה והחלטות של ועדות שרים הן הכלי העיקרי הנתון בידי הממשלה למימוש מדיניותה כגוף קולקטיבי. החלטות אלו חייבות להתקבל בתוקף סמכות, בהליך תקין, תוך פריסת מלוא השיקולים הרלוונטיים לפני חברי הממשלה כדי שיוכלו לשקול אותם, וזאת לשם שמירת האינטרס הציבורי. הכללים הקבועים בתקנון עבודת הממשלה מעגנים את הדרך הנדרשת לשם קבלת החלטות, והם אלו שמסדירים את ההליך המקצועי לשם שמירת האינטרס הציבורי. בתקנון עבודתהממשלהה- 36,התקףגםלתקופתכהונתהשלהממשלהה- 37 ,נקבעכיהצעהלהחלטת ממשלה צריכה לכלול בין השאר דברי הסבר להצעה, מידע ונתונים לפי העניין (כגון הצורך בקבלת הצעת ההחלטה, השפעה על כוח האדם ועל תקציב המדינה), וכן חוות דעת משפטית. בהחלטות ממשלה על שינויים במבנה הממשלה נכללים לעיתים כללים החלים על שינוי ספציפי. לדוגמה, במסגרת החלטת הממשלה 40 מ- 15.1.23 על העברת הרשות לזכויות ניצולי השואה מהמשרד לשוויון חברתי למשרד רה"ם, הוחלט כי יוקם צוות מקצועי שיגבש את המלצותיו לעניין העברת תחום המחשוב בין שני המשרדים50 . 3. בתקנות כספים ומשק51 נקבע תהליך עבודה מובנה לביצוע העברה, לרבות הקמת צוות היגוי הכוללסגןבכירלחשכ"להאחראילמשרד"המקבל"(יו"רהצוות),סגןבכירלחשכ"להאחראי למשרד "המוסר", חשבי המשרד "המקבל" ו"המוסר", מנהלי הפרויקטים מטעם המשרדים ומנהלפרויקטמרכב"ה;הקמתצוותיעבודהבתחומיםשונים,כגוןהתחוםהלוגיסטי,התחום הפיננסיותחומיהתקציב,משאביאנושושכרומערכותמידע;מינוי מנהלפרויקטראשימטעם הנהלתהמשרד "המקבל." 4. תקנון שירות המדינה (התקשי ר)" והנחיות נציבות שירות המדינה: התקשי"ר הוא קובץ הוראות וכללים המנוהל בידי נציבות שירות המדינה (להלן - נש"םאוהנציבות)ומסדיראתניהולושלשירותהמדינהבתחוםניהולההוןהאנושיובתחום זכויותיהםוחובותיהםשלעובדיהמדינה.התקשי"רקובע(בפרק63.3 )כיכלשינויבמבנהשל 49 ככלל, הממשלה נכנסת קובעת תקנון לעבודתה בתקופת כהונתה. הממשלה המכהנת - ה- 37 - לא קבעה תקנון לעבודתה,ולפיכך חל עליה תקנות עבודת הממשלה ה- 36 . 50 החלטת הממשלה 40 , "העברת שטחי פעולה מהמשרד לשוויון חברתי וממשרד החינוך למשרד ראש הממשלה; העברת סמכויות הנתונות לפי חוק מהשר לשוויון חברתי לראש הממשלה ותיקון החלטות ממשלה" (15.1.23 .) 51 הוראת תכ"ם 15.4.4 . שינוי מבני במשרדי ממשלה (תקנות כספים ומשק הן הוראות החשב הכללי בנוגע לביצוע התקשרויות, תשלומים, מכרזיםוכיו"ב.) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 23 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 משרד באמצעות העברת יחידות ממשרד אחר או איחוד משרדים מותנה בבדיקה מקצועית מוקדמת, אשר תבחן את הצורך בשינוי ואתאפשרויות ביצועו. במסגרת רפורמה בניהולההון האנושי בשירות המדינה שהובילהנש"ם החל בשנת2013 , היא עמדהעלהחשיבותהנודעתלניהולסדורושיטתישלשינוייםבמבנההממשלה.הנציבותמצאה כיישצורךלבחוןבאופןמעמיקכלשינויבמבנההממשלה,למסדמדיניותאחידהלצורךביצוע השינויים ולקבוע תשתית יישומית מפורטת שתנחה את עבודתם של מבצעי המהלך. לפיכך, מינה נציב שירות המדינה ביולי 2014 צוות עבודה שנדרש לגבש קריטריונים לסגירה ולאיחוד של יחידות, לבחון חסמים המעכבים ביצוע שינויים ולגבש הצעה לכללים לשם ביצוע שינויים ומדידת מידת הצלחתם. הצוות סיכם את עבודתו במסמך מדיניות שהגיש לנציב שירות המדינה בנובמבר 2015 , ובין השאר ציין כי רבות מהחלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה מנוסחות בעמימות ובחסר,ועקבכךפעמיםרבותביצועהשינוינכשלאומצליחבמידהחלקיתבלבד.הצוותהציע מודללטיפולבשינוייםבמבנההממשלה,הכוללבירורשלמהותהשינויוהשפעותיולפניקבלת החלטה על ביצועו, תכנון השינוי באמצעות ועדת היגוי, מפרט טכני לביצוע בהיבטים של תשתיותולוגיסטיקה,טכנולוגיה,תקציב,ניהולכספיםוניהולההוןהאנושי,וכןביצועתהליכי בקרהומדידהשלהשינויותוצאותיו.עודהמליץהצוותלהקיםגוףמנחהבנש"םשישמשמוקד ידעלמשרדי ממשלה שבהם מתבצעים תהליכי שינוי. נש"ם לא אימצה את המלצות צוות העבודה, והן נותרו כבסיס תאורטי בלבד. הלכה למעשה, הנציבות הפיצה לסמנכ"לים בכירים להון אנושי ומינהל במשרדי הממשלה ויחידות הסמך נוהל לביצוע תהליכי מיזוג, פיצול, צמצום או סגירה של יחידות, ובו הנחיות מפורטות לניהול התהליכים (להלן - נוהל הנציבות). בכלל זה נקבע בנוהל כי האחריות ליישום החלטות הממשלה מוטלת על המשרד הקולט ועל המשרד המוסר; כי הנציבות תזמן ישיבת התנעה לביצוע תהליך המעבר והוא ירוכז בידי אגף משרדי ממשלה בנש"ם; כי הצוות שיוקם לצורך ביצוע החלטת הממשלה בדבר המעבר יקבע לוח זמנים ליישום ההחלטה. עוד נקבע בנוהל כי המשרד המוסר את היחידה יעביר לנש"ם מסמך הסוקר את עיקרי השינוי המתוכנן הנוגעים לכוח האדם, וכן רשימה של נתונים הנחוצים לצורך ביצוע המעבר, כגון סקירה של היחידות המועברות ועיקרי תפקידיהן, תרשים המבנה הארגוני של כל יחידה מועברת, פירוט של המשרותהמועברות ופרטי העובדים ביחידות המועברות ורכיבי שכרם. החלטות הממשלה עלהקמת משרדים, סגירתם והעברתתחומיפעולה שינוי במבנה הממשלה נעשה כאמור מכוח החלטות הממשלה. בחינתן של החלטות הממשלה בתקופות כהונתן של הממשלות ה- 35, ה- 36 וה- 37 , ממאי 2020 (מועד כינונה של הממשלה ה- 35 ) ועד לסוף דצמבר 2024 52 (4 שנים ו-7 חודשים בסך הכול), של דברי ההסבר להחלטות ושל ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו לקראת הקמת הממשלות האלה העלתה כי הממשלות האלה קיבלו החלטות הנוגעות ל- 76 שינויים במבנה הממשלה, 55 מהן (כ- 72% ) עסקו בשינוי במבנה הממשלה אשר נקבע בהסכם קואליציוני או שנעשה לצורך כינון הממשלה (להלן - שינוי לצורך כינון ממשלה.) שינוייםבמבנהמשרדיהממשלה,כגוןהעברתפעילותושטחיפעולהביןמשרדיםופתיחהאוסגירה של משרדי ממשלה חדשים, מתבצעים כאמור רק לאחר החלטת ממשלה בנדון53 . בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על החלטות ממשלה העוסקות בשינוי מבנה הממשלה בתקופות הכהונה של הממשלות ה- 35 - 37 . 52 אם במסגרת החלטת ממשלה אחת התקבלו כמה החלטות העוסקות בשינויים במבנה הממשלה, כל אחת מהן נספרהבנפרד. 53 לפי סעיפים 31(ג ) ו- ד) לחוק יסוד: הממשלה, הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לאחד משרדים, לחלקם,( לבטלם ולהקים משרדים חדשים. בסעיף 31 (ד) נקבע כי הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 24 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים8 : מספרהשינויים במבנה הממשלה שעליהם החליטוהממשלות ה- 35 - 37 ,מאי 2020 עד סוף דצמבר 2024 עלפי אתר האינטרנט שלמשרד ראש הממשלה,בעיבוד משרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי בתקופות הכהונה של שלוש הממשלות האחרונות, עד סוף שנת 2024 , התקבלו החלטות ממשלה על 76 שינויים במבנה הממשלה, כמעט שליש מהשינויים (22 שינויים,כ- 29%)התקבלוב שנתכהונתהשלה ממשלהה- 35 ; כרבע(18 שינויים, 24% )התקבלו ב שנה וחצי של כהונת ה ממשלה ה- 36 ; וכמעט מחצית השינויים (36 שינויים, כ- 47% ) התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלהה- 37 . סגירה ופתיחה של משרדי ממשלה משרד מבקר המדינה בחן את השינויים שחלו במפת משרדי הממשלה, החל ממאי 2020 (תחילת תקופת כהונתה של הממשלהה- 35 )ועד דצמבר 2024 הממצאים מרוכזים בתרשים שלהלן.. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 25 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים9 : משרדי הממשלה, מאי2020 - דצמבר 2024 הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. * משרד ירושלים ומורשת פוצל בממשלה ה- 37 לשני משרדים חדשים: משרד ירושלים ומסורת ישראל ומשרד המורשת. מהתרשים עולה: 1. בממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו, שכיהנה במשך כשנה (מאי 2020 - יוני 2021 ) , היו 35 משרדי ממשלה, 6 מהם ( 17% ) היו משרדים חדשים שממשלה זו הקימה: המשרד לחיזוק וקידוםקהילתי משרדראשהממשלההחלופי;; משרדההתיישבות;משרדהדיגיטלהלאומי; משרד משאבי המים ו משרד ההשכלה הגבוהה והמשלימה54 . למשרדים אלו הועברו תחומי 54 אחד משרי הממשלה ה- 35 עמד בראש שני המשרדים. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 26 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 פעולהממשרדיםאחרים,לדוגמה:הרשותהלאומיתלביטחוןקהילתי והמטההלאומילהגנה על ילדים ברשת הועברו מ המשרד לביטחון הפנים למשרד לחיזוק וקידום קהילתי; שטח הפעולה "משק מים וביוב" הועבר ממשרד האנרג יה למשרד משאבי המים; וה סמכויות ה נוגעות ל השכלההגבוהה הועברו ממשרד החינוך למשרדההשכלה הגבוהה והמשלימה. 2. בממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד, שכיהנה במשך כשנה וחצי (בשנים 2021 - 2022 ),היו 30 משרדיממשלה,בעת הקמתה נסגרו4מ-6משרדיםשהקימה הממשלההקודמת (הממשלה ה- 35 ), ותחומי הפעולה ב-4 המשרדים שנסגרו הו חזרו אל משרדיהםהקודמים. כך לדוגמה, הרשות הלאומית לביטחון קהילתי והמטה הלאומי להגנה על ילדים ברשת הוחזרו למשרדלביטחוןפניםלאחר סגירתהמשרד לחיזוק וקידוםקהיל תי. 3. בממשלהה- 37 בראשותבנימיןנתניהוהיובעתהקמתה,בדצמבר2023 , 34 משרדיממשלה, 5 מהםמשרדיםחדשיםשהקימהממשלהזו.2מ-5 המשרדיםהחדשים(המשרדלקידוםמעמד האישה ומשרד ההסברה) ומשרד נוסף (משרד המודיעין) נסגרו במהלך שתי שנות כהונתה הראשונות של הממשלה (מסוף אוקטובר 2023 ועד מרץ 2024 ), כך שנותרו 31 משרדים. בהתאם לשינויים במפת המשרדים שפעלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה- 37 הועברו שטחי פעולה בין משרדים. לדוגמה, ב- 2.4.23 הוחלט על העברת שטח הפעולה של הרשות לקידום מעמד האישה מהמשרד לשוויון חברתי למשרד ל קידום מעמד האישה55 , וכעבור10 חודשים,ב- 29.1.24,הממשלההחליטהלסגוראתהמשרדלקידוםמעמדהאישה56 , להחזיר את שטח הפעולה של הרשות לקידום מעמד האישה למשרד לשוויון חברתי, ולשנות את שםהמשרדלשוויון חברתילמשרדלשוויוןחברתיוקידום מעמדהאישה. יוצא אפוא כי בממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו, היו 35 משרדי ממשלה, 6 מהם הקימה ממשלה זו; בממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד, היו 30 משרדי ממשלה, בעת הקמתה נסגרו 4 מ- 6 משרדים שהקימה הממשלה הקודמת; בממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהוהיובעתהקמתה34 משרדיממשלה, 5מהם משרדיםחדשיםשהקימהממשלהזו.2מ- 5 המשרדים החדשים ומשרד נוסף נסגרו במהלךשתי שנות כהונתה הראשונותשל הממשלה. העברת שטחי פעולה ביןמשרדי הממשלה בהחלטות הממשלה על שינוי במבנה הממשלה נקבעת לעיתים קרובות העברה של שטח פעולה ממשרד ממשלתי אחד לאחר. שטח פעולה יכול להיות למעשה יחידה במשרד או חלק ממנה, או צירוף של כמה יחידות במשרד, לפי העניין. שטחי פעולה מועברים ממשרד קיים למשרד חדש או מועברים למשרד לצורך סגירתו והעברת שטח פעולתו למשרד אחר או לצורך העברת שטח פעולה בין משרדים קיימים. על פי תקנון עבודת הממשלה, מזכירות הממשלה במשרד ראש הממשלה אחראית, בין היתר, להכין וללוות את ישיבות הממשלה וכן אחראית לניהול הטיפול בהצעות להחלטת הממשלה, ובכלל זה אחראית לוודא שהצעת החלטה תכלול את כל המידע והנתונים הנדרשים לפי תקנון עבודתהממשלה. נמצא כי למזכירות הממשלה אין נתונים מרוכזים על החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בתקופות כהונה של ממשלות שונות. לפיכך, אי אפשר לבחון על סמך נתונים מרוכזים (בשונהמבחינתכלהחלטהלגופה)אתהשיוךשלשטחפעולהלמשרדיםשוניםבמהלךהשנים. לדוגמה, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב היא יחידת סמך שהוקמה מכוח החלטת 55 החלטתהממשלה433,"הקמתהמשרדלקידוםמעמדהאישה,שינויחלוקתהתפקידיםביןהשרים,העברת שטח פעולה ממשרד למשרד, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק משר לשר ותיקון החלטות ממשלה" ( 2.4.23 .) 56 החלטת הממשלה 1316 " , העברת שטחי פעולה, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק, שינוי בחלוקת התפקידים בין השרים, ביטול המשרד לקידום מעמד האישה, שינוי שם משרד ותיקון החלטות ממשלה" ( 21.1.24 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 27 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 הממשלה 1999 57 ( 15.7.07 ), ובמשך 18 שנים הועברה לאחריות משרדי ממשלה שונים, ובסך הכול שבעה משרדים: משרד הבינוי והשיכון, משרד רה"ם, משרד החקלאות, משרד הכלכלה, משרד הרווחה, המשרד לשוויון חברתי ומשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות. באין נתונים מרוכזים כאמור, בחינת השיוך של הרשות למשרדי הממשלה לאורך שנות פעילותה מצריכה מעקבאחר החלטותשקיבלושבע ממשלות - מהממשלה ה- 31 ועדלממשלה ה- 37 . מומלץשמשרדרה"ם,באמצעותמזכירותהממשלהאויחידהאחרתבמשרד,יגבשמאגרנתונים על החלטות ממשלה שעוסקות בהעברת שטחי פעולה, כתשתית לקבלת החלטות על העברת שטחי פעולה ביןמשרדי ממשלה בעתיד. על רקע החסר בנתונים מרוכזים על העברת שטחי פעולה בידי מזכירות הממשלה, משרד מבקר המדינה סקר החלטות של שלוש ממשלות - 37-35 ואיתר החלטות על העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה, בתקופת כהונתן של הממשלות האלה (עד סוף שנת 2024 .) בנספח א' מפורטים נתונים על העברת שטחי פעולה שנכללו בהחלטות הממשלה האמורות, בציון משרדי הממשלה שאליהם השתייכו בתקופ ת כהונת הממשלה ה- 34 (מאי 2015 - מאי 2020 ), וכן בציון המשרדים שאליהם השתייכו בשלוש הממשלותהבאות. בתרשים שלהלן מפורטים נתונים על העברת 20 שטחי פעולה שעברו יותר מפעם אחת בתקופות הכהונה של הממשלות ה- 35 - 37 , בציון משרדי הממשלה שאליהם השתייכו בתקופת כהונת המ משלה ה- 34 . 57 החלטת הממשלה 1999 על הקמת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב וייעודה, מיום 20.12.16 , עודכנהב- 23.10.17 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 28 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים 10 : שטחי פעולה שעברו יותר מפעםאחת בממשלות ה- 37-35 , מאי2020 - דצמבר 2024 הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. מהבחינהבנושאהעברתשטחיהפעולהבמהלךארבעשניםוחציבמצטברמ- 17.5.20 מועדתחילת כהונתה של הממשלה ה- 35 , עד 31.12.24, במהלך כהונתה של הממשלה ה- 37 , עולים הממצאים האלה: 1. תכיפות העברתם של 20 תחומי פעולה בין משרדי ממשלה בתוך ארבע שנים וחצי (במהלך כהונתןשלשלושממשלות-הממשלותה- 35 עדה- 37 )מעידהעלתופעתניודרחבהוחריגה של תחומים בין משרדים, גם על רקע תכיפות מערכות הבחירות לכנסת, עד כדי טלטלה של ממש בשעה שתחום פעולה הועבר ארבע פעמים: במהלך תקופה מצומצמת יחסית כאמור קיבלו שלוש הממשלות האחרונות החלטות ממשלה על העברת 50 שטחי פעולה בין משרדי ממשלה;30 שטחיפעולה(60% הועברופעםאחת;)16 שטחיפעולה(32% הועברופעמיים;) 2 שטחי פעולה (4% ) הועברו3 פעמים; ו- 2 שטחי פעולה(4% ) עברו4 פעמים. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 29 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 2. להלן פרטים עלהעברת 16 שטחי פעולה לנוכח הממצאים האמורים: א. 6מ- 16 שטחיהפעולה האלההו עברו,עלפיהחלטותה ממשלהה- 35 ( 2020 - 2021 )לשני משרדים חדשים שהממשלה הקימה - המשרד לחיזוק וקידום קהילתי ומשרד משאבי המים וההשכלה הגבוהה והמשלימה. כעבור 13 חודשים הוקמה הממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ), והיא החליטה על סגירת שני המשרדים, ובכלל ז ה על העברת שטחי הפעולה שבהם למשרדים שהיואחראים עליהם לפניהקמת הממשלה ה- 35 . ב. 2מ- 16 שטחי הפעולה- רשותהתקשובהממשלתיוהמיזםהלאומי"ישראלדיגיטלית", הועברולמשרדחדש שהקימההממשלהה- 35 ( 2020 - 2021 )-משרדהדיגיטלהלאומי. כעבור 13 חודשים הוקמה הממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ) , היא החליטה על סגירת המשרד הזה, ושנישטחי הפעולה הועברולמשרד הכלכלה והתעשייה. ג. 5 מ- 16 שטחי הפעולה הועברו פעמיים בתקופה שמתחילת כהונתה של הממשלה ה- 37 (דצמבר2022 ) ועד סוף 2024 :האגף הבכיר ל אזרחים ותיקים,הרשותלתכנוןהחקלאות, הרשות לקידום מעמד האישה, מ ינהלת המודיעין הלאומי ושטח הפעולה " הכשרות מבוגרים ומעסיקים". ד. 3 מ- 16 שטחי הפעולה הועברו פעמיים בין משרדים שונים. בכלל זה, זרוע העבודה הועברה בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ) ממשרד העבודה והרווחה למשרד הכלכלה והתעשייה, וכעבור שנה וחצי, עם כינון הממשלה ה- 37 (דצמבר 2022 ) היא החליטה על הקמת משרד העבודה, והעבירה אליוחלק מזרוע העבודה (בנוגע לזרוע העבודה ופיצולה- ראולהלן.) 3. 2 שטחי פעולה (4% ) עברו 3 פעמים: מרכז ההסברה עבר ממשרד התרבות והספורט בממשלהה- 34 ( 2015 - 2020)למשרדרה"םבממשלהה- 35 ,חזרלמשרדהתרבותוהספורט בממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022) ושוב למשרד רה"ם בממשלה ה- 37 (דצמבר 2022 ); רשות החברות הממשלתיות הועברה ממשרד האוצר בממשלה ה- 34 למשרד הדיגיטל הלאומי בממשלה ה- 35, למשרד האוצר בממשלה ה- 36, ובממשלה ה- 37 - למשרד לשיתוף פעולה אזורי. 4. 2 שטחי פעולה (4% ) הועברו 4 פעמים: הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף הבכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית הועברו ממשרד החקלאות בממשלה ה- 34 ( 2015 - 2020) למשרד הכלכלה והתעשייה בממשלה ה- 35 ( 2020 - 2021), בממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022)הםהועברולמשרדהרווחהוהביטחוןהחברתי,ובממשלהה- 37 (דצמבר2022 ) הם הועברו פעמיים- למשרדלשוויוןחברתי, ולאחר מכן- למשרד התפוצות. 5. מהתרשים עולה כי ארבעה שטחי פעולה - מרכז ההסברה, רשות החברות הממשלתיות, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף לפיתוח כלכלי וחברתי של החברה הבדואית בנגב - הועברו ממשרד למשרד בכל אחת מתקופות הכהונה של שלוש הממשלות האחרונות- 37-35 - ושני שטחי הפעולה האחרוניםאף הועברו פעמיים בממשלה ה- 37 . העברתתחומיפעולה- הלכהלמעשה שינוי מבנה הממשלה כרוך כאמור בהעברת שטחי פעולה בין גופים ממשלתיים. גיבוש הצעה להחלטת ממשלה מתבצע בידי חבר ממשלה המעוניין להעלות את הנושא לסדר יום הממשלה, ומזכירות הממשלה אחראית לריכוז החומר הנדרש להצעה, כמפורט בתקנון הממשלה. תכנון העברת שטחי הפעולה, ביצועה והמעקב אחריה מצויים בתחומי אחריותם וסמכויותיהם של אחדים מגופי הממשלה, וזאת על פי החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדים: המשרד המוסר"" - האחראי לשטח הפעולה עד למעבר; "המשרד הקולט" - האחראי לשטח דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 30 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 הפעולה אחרי המעבר; נש"ם; ואגפים במשרד האוצר - אג"ת ואגף החשכ"ל, ובכלל זה יחידת מרכב"ה שבאגף החשכ"ל58 . אגף ממשל וחברה במטה החברתי- כלכלי, שבתחום אחריותו של מנכ"ל משרד רה"ם, אחראי לקידום רפורמות מבניות בעבודה ובמבנה של הממשלה, וזאת מתוקף החלטת ממשלה59 . נש"ם מסרהלמשרדמבקרהמדינהבמהלךהביקורתכינש"םוהמטההחברתי- כלכליבמשרדרה"םהם הגורמיםהממשלתייםשעוסקים,כלאחדבתחומי אחריותו,במכלולהמעבריםשלשטחיהפעולה בין משרדיהממשלה. בתרשים שלהלן מוצגים הגופיםהממשלתייםהאחראים לתהליך העברת שטחיפעולה בין משרדי הממשלה (לרבות המעקב אחריו) - כולו או חלקו. תרשים 11 : הגופיםהממשלתיים המעורבים בתהליך העברת שטחי פעולה ביןמשרדי הממשלה תכנון, ביצוע ומעקב)( הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. בתרשים שלהלן יוצגו עיקרי תהליך העברת שטח פעולה, המקור הנורמטיבי לביצועו והגוף האחראי לביצוע, כפי שעולה מהרוב המכריע של החלטות הממשלה בנושא המעברים, מהוראות התקשי"ר ומהוראות התכ"ם. 58 מרכב"ה, או בשמה המעודכן - "סיגמה", היא יחידה בחטיבת דאטה, חדשנות ודיגיטל באגף החשכ"ל במשרד האוצר, האחראית לפיתוח, לתחזוקה ולהטמעה של מערכות רוחביות ארגוניות לניהול נכסיה ומשאביה של המדינה, המצויות בשימוש שלכלמשרדי הממשלה ויחידות הסמך. 59 החלטת הממשלה5189 "מבנה מטה ראש הממשלה", (28.10.12 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 31 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים 12 : תהליךהעברת שטחי פעולה על פי החלטות ממשלה, הוראותהתקשי"ר והוראות התכ"ם הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. על פי התקשי"ר60 , לאחר שהממשלה החליטה על שינוי במבנה משרד ממשלתי, תחול האחריות לביצועו על מנכ"ל המשרד הקולט; מנכ"ל המשרד הקולט ימנה צוות שירכז את ביצוע השינוי (להלן בפרק זה - צוות ניהול המעבר;) הצוות יורכב מנציגי המשרדים הנוגעים בדבר - המשרד המוסר והמשרד הקולט, אג"ת ונש"ם; האחראי במשרד61 הקולט - הסמנכ"ל לניהול הון אנושי ולמינהל של המשרד הקולט - ירכז את הצוות ויציע לוחות זמנים וסדרי קדימויות; בעת ביצוע השינויים יש להבטיח את הסדרת הבעיות המשפטיות והמינהליות; הסמנכ"ל ידווח למנכ"ל המשרד הקולט על ה התקדמות בביצוע השינויים, ובכלל זה על משימות שבוצעו כמתוכנן ועל משימות שתוכננו אך לא בוצעו; מנכ"ל המשרד הקולט ידווח לשר שעומד בראש המשרד הקולט עלביצועהשינוייםלשלביהם ,ובכללזה נושאיםשבוצעוכמתוכנןושלאבוצעוכמתוכנן, ובאמצעות השריועברהדיווח לממשלה. נוסף על הוראות התקשי"ר, נש"ם קבעה בנוהל שהפיצה עם הקמת הממשלה ה- 37 62 כי הממונה על משרדי הממשלה ויחידות הסמך בנש"ם, המופקד על ניהול ההון האנושי והמערך הארגוני בשירותהמדינהו עלאישורהמבנההארגוניבמשרדיהממשלהויחידותהסמךבהם, אחראיליזום "ישיבת התנעה" של תהליך העברת שטח פעולה בין משרדי ממשלה; לישיבה יזומנו בין השאר 60 פרק 63.3 . 61 על פי סעיף 1.111 אחראי הוא מנהל כללי של המשרד, סגן מנהל כללי בכיר לניהול ההון האנושי ומינהל, מנהליחידתסמך,סגן מנהליחידתסמךלניהולההוןהאנושיומינהל;בעלתפקידאחרשהמנהלהכללישל המשרד או מנהל יחידת הסמך מינה אותו להיות "אחראי", באישור נציב שירות המדינה. האחראי יכונה להלן - סמנכ"ל לניהול הון אנושי ומינהל. 62 נש"ם,נוהל "העברת יחידות והקמתיחידות ממשלתיותחדשות"מ- 25.12.22 דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 32 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 נציגים משני המשרדים - המוסר והקולט, וכן נציגי משרד האוצר - אגף החשכ"ל (לרבות לעניין מערכת מרכב"ה), אג"ת , אגף השכר והסכמי העבודה וכן גוף חיצוני הנותן שירותים לחשכ"ל לצורךחישובשכרעובדים; צוותניהולהמעבריקבעאתמשךהזמןהנדרש ל יישוםהמעבר; לצורך הסדרת היבטי ניהול ההון האנושי, על המשרד המוסר להעביר לנש"ם מסמך הסוקר את עיקרי השינוי המתוכנן (להלן - מסמך אפיון ליחידה המועברת), לרבות פירוט נתונים על המשרות ביחידות המועברות, על העובדים המאיישים את המשרות האלה ועל רכיבי שכרם לפני ביצוע המעבר; אם במסגרת השינוי מתוכננת העברת יחידה מהמשרד המוסר הנשענת על שירותי מטה משרדיים, על המשרד המוסר לפרט שירותים אלה. בנוהל נקבע עוד כי הנושאים הקשורים ללוגיסטיקה, לדיור, לניהול כספים וכיוצ"ב יטופלו על ידי נציגי המשרדים - המוסר והקולט, אל מול אג"ת ואגףהחשכ"ל, בהתאםלהוראתהתכ"ם (ראו להלן.) לצדהוראותהתקשי"רהאמורות,מפורטותלעיתיםבהחלטותהממשלהעלשינוימבנההממשלה משימות לתכנון ולביצוע השינוי והגורמים האחראים לביצוען: ב- 47 מ- 76 (כ- 62% ) החלטות הממשלה על שינוי במבנה הממשלה בתקופה שנבדקה - מאי 2020 - דצמבר 2024 נקבע כי יוקם צוותבהשתתפותנציגיםמנש"ם,מאגףהחשכ"ל,מאג"ת,מהמשרדהקולטומהמשרד המוסר. על פי ההחלטות, הצוותים נדרשים להגיש את המלצותיהם לשר שעומד בראש המשרד המוסר ולשר העומד בראש המשרד הקולט בתוך פרק זמן מסוים ( שאורכו 7 - 90 ימים), בנוגע לאופן ביצוע המעבר,לרבותהעברתכוח אדםותקציבובדברתיקוניחקיקהותיקוניהחלטותממשלה,אםהם נדרשים,וכלנושאנוסף שהצוותימצא לנכון להעלות. ניהול מעברים של תחומיפעולה בהיבטי תקציב וכספים אגף החשכ"ל אחראי, בין היתר, לביצוע תקציב המדינה, להתקשרויות בשם הממשלה ולתפעול מערך השכר הממשלתי, וכל הוצאה כספית של משרד ממשלתי מחייבת את אישורו או אישור של מי מטעמו63 אג."ת אחראי בין היתר,, ל הכנת תקציב המדינה, ל מעקב אחר ביצוע התקציב בפועל ולביצוע שינויים בתקציב במהלך השנה64 . בהוראות התכ"ם65 העוסקות בשינוי מבני במשרדי הממשלה נקבע כי שינוי מבני מחייב ביצוע פעולות שונות, לרבות העברה תקציבית, חשבונאית, לוגיסטית, תמיכות, משאבי אנוש ושכר. הוראות התכ"ם קובעות כי האחריות לביצוע השינוי מוטלת על המשרדים המעורבים בשינוי ועל הנהלות המשרדים - המוסר או הקולט. הנהלת המשרד המקבל תמנה מנהל פרויקט ראשי, שתפקידו יהיה לפקח על תהליך ההקמה או המעבר; הנהלת המשרד המוסר תמנה מנהל פרויקט משרדי מטעמה שיעבוד בתיאום עם מנהל הפרויקט הראשי; יחידת מרכב"ה תמנה מנהל פרויקט וצוות העברה מטעמה. עוד נקבע כי יוקם צוות היגוי בראשות סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד הקולט, ובהשתתפות סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד המוסר, חשב המשרד הקולט וחשב המשרד המוסר, מנהלי הפרויקטים מטעם המשרדים, מנהל הפרויקט מטעם מרכב"ה, ונציגים נוספים על פי החלטת יו"ר הצוות. הנהלת המשרד המוסר והנהלת המשרד הקולט יקימו צוותי עבודה בתחומים האלה: הפיננסי, הלוגיסטי, התקציב, משאבי אנוש ושכר, מערכות מידע ותמיכות.הפעולותהנדרשותמכלצוותמפורטותבהוראותהתכ"ם,כגון הכנתמסמךאפיוןהכולל בין היתר מיפוי מפורט של התהליכים העסקיים הרלוונטיים, מיפוי ותיעוד מערכות ייעודיות, מיפוי מש תמשים ומיפוי ההסכמים מול הספקים והעברתם למשרד המקבל והעברת התקנות התקציביותהשייכותליחידההמועברת. העברתשטחיפעולהביןמשרדיממשלההיאפעולהמורכבתהדורשתביןהשארתכנוןמפורט,וכן איתור סיכונים מבעוד מועד והתמודדות עמם. עיקר התכנון מוטל, מכוח הוראות התקשי"ר והתכ"ם, נוהל נש"ם והחלטות הממשלה, על צוותי ניהול המעבר. תכנון מפורט יש לתעד, לצורך חתירה לביצוע מלא ואיכותי, כמו גם לצורך הפקת לקחים בעתיד. משרד מבקר המדינה ביקש 63 divisions - https://www.gov.il/he/pages/ag אתר משרד האוצר, חטיבות החשכ"ל - 64 budget - https://www.gov.il/he/pages/about אתר משרד האוצר, על אגף תקציבים- 65 הוראת תכ"ם 15.4.4 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 33 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 מאג"ת ומאגף החשכ"ל, אשר נדרשים להשתתף בצוותי ניהול מעבר, אסמכתאות לפעילות הצוותים במסגרת כל אחד מהמעברים בממשלות ה- 35-37 . 1. אף על פי שתכנון מפורט של עבודת צוותי ניהול המעברים דורש כאמור תיעוד של עבודת הצוות, נמצא כי ככלל, בידי אגף החשכ"ל ואג"ת לא היו אסמכתאות לפעילות צוותי ניהול המעברים66 בתחומיאחריותם,כגוןניהולכספים,רכשומערכותממוחשבותשבאחריותאגף החשכ "ל וניהול התקציב שבאחריות אג"ת. ממילא אי אפשר לדעת על סמך המידע המצוי בידיאגף החשכ"לואג"תכיצד הועברו שטחיפעולהביןמשרדיממשלהואילולקחיםאפשר להפיק מתהליךהעברתם לצורך שיפור תהליךהמעבר בפעמים הבאות. א. אג"ת מסרלמשרדמבקרהמדינה כי הואמשתתףבצוותיםהעוסקיםבהעברתיחידותבין משרדים מתוקף החלטות ממשלה רק משום שליישום ההחלטות ישנם היבטים טכניים שלהעברתתקציבביןמשרדיםאוהעברתאחריותעלתקנותתקציבקיימותביןחשבויות של משרדי ממשלה; לפיכך, נציגי האגף משתתפים בישיבות ומקבלים סיכומי דיו נים, אך אינם שומרים אותם באופן מרוכז. ב. במענה לבקשת משרד מבקר המדינה מ אגף החשכ"ל לקבל את התיעוד שבידי האגף לפעילות צוותי ניהול המעברים, מסר משרד רה"ם נתונים מעטים על שמונה מהיחידות שהועברו. בידי אגף החשכ"ללאהיה אפוא תיעוד לפעילות הצוותים. מהתייחסות אגף החשכ"ל לממצאי הביקורת עלה כי במקרים שבהם הקמת משרד ממשלתי חדש או העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה כרוכות בשינויים במפת כוח האדם או בשינויים בניהול הכספים, לדוגמה - נדרש להסב התחייבויות של גוף אחד לגוף אחר, אגף החשכ"ל פועל לביצוע השינויים במערכת סיגמ"ה (מרכב"ה), והשינויים מתועדים. אם הקמת משרד או העברת שטחי פעולה אינן כרוכות בשינויים כאמור, אגף החשכ"ל אינו נוקט פעולות. 2. על פיאג"ת,לעיתיםכאשר איןליחידההעוברתמקורתקציבי המיועדלמימוןפעולותיהבלבד, אלאהיאנסמכתעלמקורתקציבישלהמשרדהמוסר ,המיועדגםלפעולותשליחידותאחרות, מתגלעותמחלוקות בנוגע לסכום התקציב שלהיחידההעוברת. לדוגמה, בהחלטת הממשלה 40 ( 15.1.23) נקבע כי הרשות לפיתוח כלכלי-חברתי של המגזר החרדי תועבר מהמשרד לשוויון חברתי למשרד רה" ם. לדברי מנהל הרשות, 10 חודשים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה האמורה ועד לנובמבר 2023 לא ביצעה הרשות התקשרויותחדשות עםספקים,זאתבשלהצורךלהעבירתקציבים ביןהמשרדיםולהשלים את הסבת ההתקשרויות הקיימות עם ספקיםשל המשרדלשוויוןחברתילמשרד רה"ם. בהיעדר תיעודלפעילותצוותיניהולהמעבריםבכלהנוגעלניהולתקציבוניהולכספים- תחומים המצוייםבאחריותממשלתיתכוללתשלאג "ת ואגף החשכ ל," בהתאמה,איאפשרלבחוןרוחבית אתהמעבריםבהיבטים האלה,במטרה לשפרתהליכי מעברולהבטיחצמצוםהשפעותשליליות של המעברים על תפקוד משרדי הממשלה והיחידות העוברות ביניהם. מומלץ אפוא כי אג"ת ואגף החשכ"ל ירכזו מסמכים המתעדים זאת, וכן יפיקו לקחים מעבודת הצוותים ומביצוע המעברים כדילהשיגשיפור וייעול בביצועם. 66 בידיאגףהחשכ"להיואסמכתאותשתיעדומעבראחד:העברתרשותהחברותהממשלתיותממשרדהאוצר למשרד לשיתוף פעולהאזורי בשנת2023 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 34 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 ניהול מעברים בהיבטיההון האנושי נש"םהיא כאמור ארגוןהמטההאחראיוהמוסמך לניהולההוןהאנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה. 1. הובלה וניהול המעבר בידי נש"ם: נש"ם מחויבת כאמור, על פי החלטות הממשלה, התקשי" ר ונוהלי נש"ם למלא שורה של משימות לצורך העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה. נמצא כי איןבידינש"ם אסמכתאותהמלמדות עלביצועהתפקידיםהמוטליםעליהבמסגרת העברת שטחי הפעולה, מתוקף החלטות הממשלה, הוראות התקשי"ר ונוהל נש ם:" בידי נש"ם אין אסמכתאות ל עבודת צוותי ניהול העברת שטחי הפעולה ( למעט סיכום ישיבה שקיים צוות אחד שהוקם לצורך העברת שטח הפעולה של הרשות לזכויות ניצולי השואה ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי בעקבות הקמת הממשלה ה- 35 .) כמו כן נש"ם לא פעלה כדי לקבל ממשרדי הממשלה המוסרים שטחי פעולה את מסמכי האפיון ליחידות המועברות,אשר נועדוכאמורלסקור אתעיקריהשינויהמתוכנן. נש "םמסר ה למשרדמבקר המדינה כי לאחר שהפיצה את הנוהל ב עת הקמת הממשלה ה- 37, ב- 25.12.22 , הוחלט בנציבות כימסמךהאפיון אינו מהותי ואינונחוץ בתהליך המעבר. 2. ניהול המידע בקשר לעשרות העברות של שטחי פעולה: משרד מבקר המדינהביקשמנש"םלהמציאאתהמידעהבא,הנחוץ לצורךניהול המעבריםבהיבטשלכוח אדם: המועד ש בו נדרש היה להשלים את המעבר ; המועד ש בו הושלם המעבר; ומידע בנוגע למספרהמשרות,בתקןובפועל,לפניהמעברולאחריו.כמוכןנש"םהתבקשהלמסורמסמכים שנמצאים ברשותההמתעדיםאתפעילות צוותיניהול המעברים. נמצא כי לנש"ם אין מידע על המעברים בהיבט ניהול ההון האנושי, ובכלל זה אין בידיה רשימה סדורה של השינויים המבניים במשרדי הממשלה; אין בידי נש"ם נתונים פרטניים על המעבר - על מועד השלמת ו, על מספר המשרות שנדרש להעביר ועל מספר המשרות שאוישובפועללפני המעברולאחריו;נש"םאינה מנהלתמעקבשיטתיאחרהתכנוןוהביצוע של המעברים בהיבט של ניהול ההון האנושי, אלא מלווה את היחידות האחריות לתחום זה ב משרדים הרלוונטי םי; נש"ם אינה עוסקת בבקרה על ביצוע המעברים ולא הפיקה לקחים ממעברים שהושלמו. לבקשת משרד מבקר המדינה עשתה נש"ם בדיקה במערכת הממוחשבת שבה מנוהלים פרטי העובדיםבשירותהמדינה(מרכב"ה)והשלימהמידעהנוגעלמספרהמשרות(תקןומצבה)נכון לשני מועדים - 1.1.23 ו- 1.1.24 . מנתוניםשנאספובנש"םעולהכימבין47 יחידותש הועברוביןמשרדיממשלהבמהלךארבע שנים וחצי, ממאי 2020 ועד לדצמבר 2024 , היו במאגרי המידע הממוחשבים של הנציבות נתונים מלאים רק על 10 מ- 47 היחידות (21% ); נתונים חלקיים על 15 יחידות (32% ); ולא היו כלל נתונים על 22 יחידות(47% .) 3. איוש משרות לאחר העברת שטחי פעולה: משרדמבקרהמדינהבדקאתשיעור המשרות המאוישות בכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך, על פי נתוני נש"ם, ואת שיעור המשרותהמאוישותביחידותשהועברוביןמשרדיממשלהבמסגרתהעברתשטחיפעולה.בידי נש"ם היו נתונים המאפשרים חישוב שיעורי איוש: נתונים ל- 1.1.23 התקבלו מנש"ם רק לגבי 12 מ- 47 היחידות, ונתונים ל- 1.1.24 התקבלו רקלגבי18 מ- 47 היחידות. נמצא כי נכון ל- 1.1.23 , 88% מהמשרות במשרדי הממשלה וביחידות הסמך היו מאוישות ( 34,685 מ- 39,566 משרות).נכוןל- 1.1.24 - 87% מהמשרותהיומאוישות(35,070 מ- 40,111 משרות). לעומת זאת נמצא כי 78% מהמשרות ב- 12 היחידות המועברות האמורות היו מאוישות (260 מ- 332 משרות), וכן 72% מהמשרות ב- 18 היחידות האמורות (388 מ- 539 דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 35 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 משרות).יוצאאפואכישיעוריהאיושהכוללשלהמשרותביחידותהמועברותנמוכיםבאופן מובהקמשיעוריהאיושהמקביליםבכללמשרדיהממשלהויחידותהסמך.לנוכחהשיעורים הנמוכים, עולה חשש כי חלק מהעובדים ביחידות שמועברות בין משרדי ממשלה מפסיקים את עבודתם בהן, על רקע המעבר. עודנמצא כי ביחידות מסוימותשיעוריהאיוש היו נמוכים באופןחריג: א. נכון ל- 1.9.20 יום העברת לשכת הפרסום הממשלתית (לפ"ם),67 ממשרד התרבות והספורטלמשרד רה"ם,היו בה85 משרות, רק37 מהן היו מאוישות(44% .) ב. נכון ל- 1.1.24, כחצי שנה לאחר העברת ה רשות לתכנון החקלאות (שהחלטת הממשלה בעניינה התקבלה בפברואר 2023, ראו להלן) היו ברשות 11 משרות, רק אחת המשרות הייתהמאוישת,ולמעשההיחידההועברהממשרדהחקלאותלמשרדהנגבוהגלילביוני 2023 כשהיא ריקה מעובדים, והמשרדאיישמשרהאחת עדלתחילתשנת 2024 . ביסוס החלטות ממשלהעל עבודת מטה החלטות ממשלה והחלטות של ועדות שרים הן הכלי העיקרי הנתון בידי הממשלה למימוש מדיניותה כגוף קולקטיבי. החלטות אלו חייבות להתקבל בסמכות, בהליך תקין, תוך שמלוא השיקולים הרלוונטיים נפרשים בפני חברי הממשלה ונשקלים על ידם. הכללים הקבועים בתקנון עבודת הממשלה מעגנים את הדרך הנדרשת לשם קבלת החלטות והם אלו שמסדירים את ההליך המקצועילשםשמירתהאינטרסהציבורי.תקנוןעבודתהממשלהקובעכיהצעהלהחלטתממשלה צריכה לכלול דברי הסבר להצעה, ובהם מידע ונתונים לפי העניין, כגון הצורך בהצע ה, השפעה על כוחאדםותקציב,וכן חוות דעתמשפטית.בתקשי"רנקבעכיכלשינויבמבנהשלמשרדבדרךשל העברת יחידות ממשרד אחר או איחוד משרדים, מותנה בבדיקה מקצועית מוקדמת, אשר תבחן את הצורך בשינויואתאפשרויות ביצועו. משרד מבקר המדינה בחן את החלטות הממשלה על 76 המעברים האמורים של שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופת כהונתן של הממשלות ה- 35, ה- 36 וה- 37 (מיוני 2020 ועד דצמבר 2024 ,) ואתדבריההסברלהצעותההחלטהשהוצגהלשריםבטרםהתקבלוההחלטותהאלה.בנוגעלאחת ההחלטות - העברת שטח הפעולה " הכוון תעסוקתי לצעירים" ממשרד הנגב ו הגליל למשרד העבודה מ- 31.10.24 68, לא נמצא במזכירות הממשלה נוסח סופי של דברי הסבר להצעת ההחלטה (נמצאה טיוטה בלבד), ולפיכך יפורטו להלן נתונים על החלטות ממשלה שעסקו ב- 75 מעברים. בלוח שלהלן מפורט מידע שצורףלכל החלטה. לוח3 : מידעשנכלל בדברי ההסברלהצעות החלטה על מעבריםשל שטחי פעולה, בממשלות ה- 35,ה- 36 וה- 37 הממשלה הממשלה הממשלה סה"כ ה- 35 ה- 36 ה- 37 מספר ה מעברים 22 18 36 76 בכמה מהמעבריםכללו דברי ההסבר 0 1 4 5 נתוניםעל התקציבהכרוךבביצוע המעבר בכמה מהמעבריםכללודברי ההסבר 0 1 5 6 נתוניםעל היקףהמשרות ה מועברות עלפידברי ההסבר להצעת החלטת ממשלה בעיבוד משרד מבקר המדינה., מהלוח עולה כי בתקופת כהונתן של שלוש ממשלות - ה- 35 בראשות בנימין נתניהו, ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד וה- 37 בראשות בנימין נתניהו (מיוני 2020 ועד דצמבר 2024 ,) 67 בממשלה ה- 35 הועברהממשרד התרבותוהספורט למשרדרה"ם. 68 החלטת הממשלה 2286, "ייעול עבודת הממשלה בתחום התעסוקה, שיפור השירות למחפשי עבודה ומעסיקים והעברת שטחי פעולה ממשרדלמשרד" (31.10.24 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 36 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 חברי הממשלה קיבלו החלטות על העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה מבלי שעמדו לנגד עיניהם נתונים על המשאבים שיועברו: רק ב- 5 מ- 75 ( 7% ) מעברים של שטחי פעולה עליהם החליטו, הוצגו לשרים שנדרשים לקבל החלטה נתונים על התקציב הכרוך בביצוע המעבר, ועל שאר המעברים (70 , 93%) הממשלה החליטה מבלי שעמדו לנגד עיניה נתונים אלו; רק ב- 6 מ- 75 ( 8%) מעברים של שטחי פעולה הוצגו לשרים נתונים על היקף המשרות שיועברו, ועל שאר המעברים(69 , 92% הממשלההחליטה מבלי שעמדולנגד עיניהנתונים אלו.) על מזכירות הממשלה לוודא כי דברי הסבר להצעת החלטה על שינוי במבנה הממשלה יכללו נתוניםמלאיםעל אודותהמשרותוהתקצי בשלהיחידה המועברת,כנדרשלפיתקנוןהממשלה. משך ביצוע מעבר שטחפעולה בין משרדי ממשלה 1. תכנון העברת שטחי הפעולה, ביצועה והמעקב אחריה מצויים כאמור בתחומי אחריותם וסמכויותיהם של אחדים מגופי הממשלה, וזאת על פי החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולהביןמשרדים: המשרדהמוסר""- האחראילשטחהפעולהעדלמעבר;"המשרדהקולט" - האחראילשטחהפעולהאחריהמעבר;נש"ם;ואגפיםבמשרדהאוצר- אג"תואגףהחשכ"ל, ובכלל ז ה יחידת מרכב"ה שבאגףהחשכ"ל. לנוכח ההיקף הגדול של השינויים במבנה הממשלה בישראל, גובר הצורך בבדיקה רוחבית של תהליכי העברת שטחי פעולה בין משרדים, גם כדי לוודא שהמעברים נעשים במהירות, ומאפשרים רציפות תפקודית של יחידות הממשלה. ואולם נמצא כי בידי הגופים האחראים לניהול רוחבי של השינויים במבנה הממשלה - נש ם," אג"ת, אגף החשכ"ל ואגף ממשל וחברה במשרד רה"ם - לא היו נתונים מרוכזים על משך ביצוע ה מעברים של שטחי פעולה ביןמשרדי ה ממשלה. 2. לנוכח החסר במידע מרוכז כאמור, משרד מבקר המדינה השתמש בנתוני אגף החשכ"ל שבמערכתמרכב"העלהמועדהמצויןבמערכתלהסבתהתחייבויותורכושקבועממשרדמוסר למשרד קולט, בנוגעל- 41 מ- 76 המעברים שבוצעו ממאי 20 20 ועד יוני 2024 69 . נמצא כיעלפינתוניאגף החשכ "לבנוגעל- 41 מ- 76 מעבריםשבוצעובמהלךארבעשניםוחצי (מאי 2020 - דצמבר 2024 , 54% מהמעברים,) משך הזמן הממוצע מהחלטת הממשלה על העברת שטח הפעולה של יחידה ועד לסיום העברת היחידה היה ממושך והסתכם כב- 7.5 חודשיםבממוצע70 . עודנמצא,כימשךהזמןהקצרביותרמהחלטתהממשלהעלהעברתשטח הפעולהשל יחידה ועדלסיוםהעברתהיחידה היהשלושה שבועות, ואילו משך הזמןהארוך ביותר היה כ- 30 חודשים. מומלץ שמשרד רה"ם, בסיוע נש"ם, אג"ת ואגף החשכ"ל, יגבש מאגר נתונים על משך ביצוע המעברים של שטחי פעולה בין משרדי ה ממשלה, וכן יקבע לוח זמנים לביצוע המעברים ויביאו לפני הממשלה לצורך קבלת החלטהלביצועבידי כלל הגופים הממשלתיים. מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה בדבר העברתשטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקנון עבודת הממשלה נקבע לגבי החלטה שעל פי מהותה טעונה מעקב אחר ביצועה כי ייקבע בהחלטה מי השר או השרים האחראים למעקב אחר ביצועה. אם לא נקבע כך, הרי שכל שר יהיה אחראי,לפיחלקו,למעקבאחרביצועההחלטה.עודנקבע,כימנכ"להמשרדשהשרהעומדבראשו אחראי למעקב אחר ביצוע ההחלטה ידווח למנכ"ל משרד רה"ם על יישום ההחלטה בתוך 14 יום לפניפקיעת המועדים הקבועיםלביצוע ההחלטה וכן בתום כל שנה קלנדרית. מנכ"ל משרדרה"ם ירכזאתדיווחיהמשרדים,ויציגלממשלה,אולגורםאחר,אםקבעהזאתהממשלה,לפחותאחת לחצי שנה, דוחעל התקדמות ביצוע החלטותהממשלה. 69 לאגףהחשכ"ללאהיונתוניםעל29 מעברים;4 מעבריםטרםהושלמו;ועל2 מעבריםנוספיםלאהיהמידע. 70 עלפי מרכב"ה, סיום המעבר הוא המועד בו מערכת מרכב"ה עודכנהוהותאמה לשינויהמבני. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 37 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 1. ב- 47 מ- 76 ( 62% ) החלטות הממשלה העוסקות בהעברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופה שבין מאי 2020 לדצמבר 2024 נקבע כאמור כי יוקם צוות לניהול המעבר שיבחן את אופן יישוםההחלטה ויגיש לשריםהמעורבים בכך את המלצותיולגבי אופן ביצוע ההעברה. ב- 47 ההחלטותהעוסקותבהעברתשטחיפעולהבתקופההאמורהלאנקבע הגורם האחראי למעקבאחרביצועההחלטה.כאמור,בתקנוןעבודתהממשלהנקבעכיבמקריםכגוןאלו כל אחד מהשרים הנוגעיםלדבר, בהתאםלחלקו,יהי ה אחראילמעקב אחר ביצוע ההחלטה. מזכירות הממשלה מסרה למשרד מבקר המדינה כי מרבית החלטות הממשלה האמורות מהוות יישום של הסכמים קואליציוניים, ותפקידה של המזכירות הוא להודיע על ההחלטה לכנסת או להגישה לאישור הכנסת, בהתאם לאמור בסעיף 31 לחוק יסוד: הממשלה. עוד נמסר כי המזכירות אינה מקבלת מהשרים דיווחים על ביצוע שינויים מבניים בממשלה, דהיינועל העברת יחידות או שטחי פעולה ממשרד למשרד,וכילעמדת המזכירות, אין מקום לביצוע מעקב אחר החלטות מנהליות מאושרות משעה שהממשלה החליטה עליהן והכנסת קיבלה אתההודעה על ביצוען או אישרה אותן. 2. על פי החלטת הממשלה 5189 , "מבנה מטה ראש הממשלה" ( 28.10.12 ) (להלן - החלטת ממשלה 5189 ),אחדמתפקידיושלהמטה ה כלכלי-חברתי, בראשותמנכ"למשרדרה"ם,הוא הובלת רפורמות לטיוב עבודת הממשלה והשירות הציבורי. אחד מאגפי המטה - אגף ממשל וחברה, אחראי, בין היתר, ל"פיתוח מדיניות התכנון בעבודת משרדי הממשלה וקידום רפור מות מבניות בעבודת הממשלה ובמבנה הממשלה". החל בשנת 2015 האגף מפרסם לציבורדוחותמעקבאחרביצועהחלטותממשלה(להלן- דוחמעקב,)וזאת כדי לייעלולחזק את יכולות הביצוע של הממשלה71 . בדוחות אלה,על פי תקנון הממשלה כאמור,נדרש מנכ"ל משרדרה"םלרכזאת דיווחיהמשרדים, כדילהציגלממשלה אולגורם אחר, אם קבעה זאת הממשלה, דוח מעקב,לפחות אחתלחצי שנה. בדוחות המעקב יש נתונים מצרפיים על דיווחי ביצוע, לפי משרדים ולפי תקופות, ואין בו פירוטברמתהחלטתממשלה.עלפיהאמורבדוחהמעקבלשנת2023 ,הואאינוכוללדיווחים על ביצוע החלטות בענייני חוץ וביטחון, והאחריות לביצוע המעקב אחריהן מוטלת על ראש המטה לביטחון לאומי; הדוח אינו כולל דיווחי ביצוע של החלטות ייעודיות הנוגעות לדיוני התקציב בממשלה, והאחריות לביצוע המעקב אחריהן מוטלת על הממונה על התקציב במשרד האוצר; הדוח משקף את המעקב אחר החלטות ביצועיות בלבד, קרי החלטות הקובעות פעולות אשר צריכות להתבצע לאחר קבלת ההחלטה. החלטות שאינן ביצועיות ולפיכך אינן דורשות מעקב, על פי דוח המעקב, הן לדוגמה החלטות על מינויים, על נסיעות של שרים ועל אשרור הסכמים. משימה ביצועית היא פעולה אחת, באחריות גורם מסוים במועדספציפי,שניתןלדווחלגביההאםבוצעהאולא,למשל"למנותצוות","לגבשתוכנית" או "להקצות תקציב"72 . משרד מבקרהמדינה בירר עם משרדרה"םאםדוחותהמעקבאחרביצועהחלטותהממשלה כוללים דיווחי םעל ביצוע החלטות ממשלה בדבר מעבר שטחיפעולה בין משרדי הממשלה. אגף ממשל וחברה במשרד רה"ם אחראי כאמור לקדם רפורמות מבניות בעבודת הממשלה ובמבנה הממשלה ו ל פרסם לציבור דוחות מעקב החל בשנת 2015 , כדי לייעל ולחזק את יכולות הביצוע של הממשלה. נמצא , על פי דברים שמסר אגף ממשל וחברה ב- 6.3.25 , כי האגף אינו עוסק באופן שיטתי וקבוע בבחינ ה של העברת משרדים והעברות שטחי פעולה בין משרדים . ב- 7.8.25 מסר אגף ממשל וחברה האחראי על ביצוע המשימה, כי במסגרת דוח החלטות ממשלה שמשרד רה"ם פרסם ב- 4.8.25 , התקיים מעקב סדור גם בנוגע להחלטותהמתייחסותלהעברת שטחי פעולה. 71 אתר משרד ראש הממשלה, על אודות אגף ממשל וחברה - https://www.gov.il/he/pages/about_mimshal 72 דוח מעקב אחרביצוע משימות החלטותממשלה לשנת2023 עמ',2. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 38 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 עוד נמצא כי בדוח המ עקב האמור שמשרד רה"ם פרסם ב- 4.8.25 , נכתב האם בוצעו או לא בוצעו החלטות ממשלה על העברת 41 מתוך 76 ( 54% ) שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופת כהונתן של הממשלות ה- 37-35 (מאי 2020 - דצמבר 2024 כמפורט להלן:), הממשלהה- 35 בראשותבנימיןנתניהו(מאי2020 - יוני2021)החליטהעלהעברת22 שטחי פעולה,6 מההחלטות(27%)נכללובדוחהמעקב;הממשלהה- 36 בראשותנפתליבנטויאיר לפיד (יוני 2021 - דצמבר 2022 ) החליטה על העברת 18 שטחי פעולה, 5 מההחלטות (28% ) נכללו בדוחהמעקב; והממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו(דצמבר 2022 - דצמבר 2024 ) החליטה על העברת 36 שטחי פעולה,30 מההחלטות(83% נכללו בדוחהמעקב.) יוער כי בדוח המעקב האמור מ- 4.8.25 צוין בדבר החלטת ממשלה 2294 מ- 31.10.24 , המחייבתכאמוראתמנכ"למשרדרה"ם להקיםצוותעבודה שיגבשהמלצותבתוך120 יום, כלומרעדסוףפברואר2025,כיההחלטהבוצעה.זאתבשעהשכאמור,עלפידבריםשמשרד רה"ם מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2025 , הצוות הוקם אך טרם גיבש את המלצותיו.הדיווחשלמשרד רה"ם על ביצוע ההחלטה הזו היהאפוא לא מדויק. ✰ הממשלהרשאית,באישורהכנסת,לשנותאתאופןחלוקתהתפקידיםביןהשרים,למעטתפקיד ראשהממשלה;להעבירסמכותהנתונהעלפיחוקלשראחד,אוחובההמוטלתעליועלפיחוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלהרשאיתלהעבירשטחיפעולהממשרדלמשרד.בתקופותהכהונהשלשלושהממשלות האחרונות, מאמצע שנת 2020 עד סוף שנת 2024 (ארבע שנים וחצי), קיבלו הממשלות החלטות בנוגעלמספרגבוהבאופןחריגשלשינוייםבמבנההממשלה- 76 שינויים,שכללופתיחתמשרדי ממשלהוסגירתםוכןהעברתתחומיפעולהביןמשרדיממשלה.נמצאכיכמעטמחציתהשינויים ( 36 שינויים, כ- 47% ) התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו; כשליש מהשינויים (22 שינויים, כ- 29%) התקבלו ב שנת כהונתה של הממשלה ה- 35 בראשותבנימיןנתניהו;וכרבע(18 שינויים, 24%)התקבלוב שנהוחצישלכהונתהממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאירלפיד. מרביתההחלטותעלשינוייםבמבנההממשלהנוגעותלהעברתתחומיפעולהביןמשרדים.נמצא כי בתקופת כהונתן של שלוש ממשלות, במהלך ארבע שנים וחצי, התקבלו החלטות ממשלה על העברת50 שטחי פעולה ביןמשרדי ממשלה. 30 משטחי הפעולה(60% )הועברו פעם אחת. 40% משטחי הפעולה הועברו יותר מפעם אחת: 16 שטחי פעולה ( 32% ) הו עברו פעמיים; 2 שטחי פעולה (4% ) הועברו 3 פעמים - מרכז ההסברה, רשות החברות הממשלתיות; 2 שטחי פעולה ( 4% )הועברו4 פעמים- הרשותלפיתוחוהתיישבותהבדואיםבנגבוהאגףהבכירלפיתוחכלכלי חברתי בחברה הבדואית. העברת שטח פעולה פעמיים ויותר במהלך ארבע שנים וחצי, יוצרת טלטלה של יחידות, מנהליהן ועובדיהן, ולפי כך מגלמת סיכון לפעילותן התקינה ול טיב ה שירות שהןמעניקותלציבור. לנוכחריבויהשינוייםבמבנההממשלה,גוברהצורךבבחינהרוחביתשלתהליךקבלתההחלטות בענייןהשינויים,כדילשפראתהעברתשטחיהפעולהביןמשרדיהממשלהולהבטיחאתצמצום ההשפעות השליליות של ההעברות על תפקודם של משרדי הממשלה והיחידות המועברות ביניהם.הצורךבבחינהכזוגוברלנוכחנתונימשרדהאוצרולפיהםמשךביצועהמעבר,בממוצע, הוא כ- 31% ממשך הכהונה הממוצע של ממשלה בישראל (כשבעה חודשים וחצי וכשנתיים, בהתאמה). כלומר, ממשלה נבחרת עוסקת כמעט בשליש מתקופת כהונתה, בממוצע, בהשלמת העברתםשל שטחי פעולה שהחליטה להעבירם כבר בתחילתהכהונה. עוד נמצא כי אין בידי הגופים הרלוונטיים אסמכתאות המתעדות את פעילות צוותי ההעברה וניהול השינויים: (א) אין בידי אג "ת ואגף החשכ"ל אסמכתאות המתעדות את פעילות צוותי ניהול המעברים בכל הנוגע לניהול תקציב ולניהול כספים, תחומים הנמצאים באחריות אגפים דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 39 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 אלה, בהתאמה. (ב) בידי הנציבות, הגוף הממשלתי המופקד על ניהול ההון האנושי במשרדי הממשלה, איןאסמכתאות המאפשרותלבצעבחינה רוחבית של ההעברותבהיבט זה.(ג)משרד ראש הממשלה, ובכלל זה מזכירות הממשלה, אינו עוקב בשיטתיות אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה. היעדרה של תשתית המידע הנדרשת בידי הגופים המופקדים על הטיפול בנושא, כאמור לעיל, אינו מאפשר להפיק לקחים לביצוע העברות כאלה בעתיד. לצדסמכותהממשלהלהקיםולסגורמשרדיממשלהוכןלהעבירשטחיפעולהביניהם,וכןלנוכח תכיפות הקמת ממשלות בישראל, ריבוי משרדי ממשלה בהשוואה למדינות אחרות ותכיפות השינויים במבנה הממשלה, נדרש לבסס דרכי פעולה שיבטיחו פעילות ממשלתית רצופה ותקינה. בכלל זאת, מוצע לבחון הצעות שעלו בעבר בנוגע להגבלת מספר משרדי הממשלה, ואימוצן עשוי להשיג צמצום היקף השינויים במבנה הממשלה, ובכך להגביר את היציבות של הפעילות הממשלתית. בד בבד מוטל על כל יחידות הממשלה הרלוונטיות לביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנההממשלהלקייםעבודתמטהשוטפת,מעמיקהותכליתית,להסיקמסקנותבהתבססעל תוצרי עבודת המטה ולהציגאותן ביוזמתןלפני כל גורם רלוונטילהקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה. דהיינו, על מזכירותהממשלה, נש"ם, אגףהחשכ"ל ואג"ת לפעול באמצעות הכלים שברשותם כדי שיוקמו צוותי ניהול מעברים וכדי שהם יפעלו ביעילות לצורך ביצוע המעברים; על יחידות אלה ועל משרד רה"ם לפעול לביצוע מעקב סדיר ושוטףאחר ביצועהחלטות הממשלה בדבר העברתשטחי פעולה. עלסמךמכלולעבודותהמטהכאמור,מוצעשמזכירותהממשלהתגבשלקחיםבמכלולההיבטים של יישום כלל השינויים במבנה הממשלה לאורך שנות כהונתן של הממשלות האחרונות, ולכל הפחותהממשלותה- 35,ה- 36 ו- 37 (החלבשנת2020 );תיזוםגיבושהנחיותשלהממשלהבנוגע לשינויים במבנה הממשלה; וכן תיזום את הצגת הלקחים וההנחיות לכל הנוגעים בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה ובעת שהממשלה שוקלתשינויים במבנההממשלה במהלך כהונתה. תפקוד יחידות והשירות לציבור, כפועליוצא מהעברתשטחי פעולה העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה טעונה כאמור, בין היתר, התאמות בהיבטים של ניהול תקציבוכספים,משפטומינהל,לוגיסטיקה,ניהולההוןהאנושיושכר.כמוכן,העברתשטחיפעולה יוצרת סיכון לפגיעה בשירות הניתן לציבור. בעניין זה נקבע בתקשי"ר כי בעת ביצוע שינויים מבניים, "יש להשתדל במיוחד שלא לגרום להפרעות בשירותים הניתנים לציבור", וכי אם עומדת להיגרםהפרעהכלשהיבשירותלציבור,תצומצםההפרעהלמזערההכרחיותפורסםהודעה עלכך לציבור. משרד מבקר המדינה בחן את תהליכי המעבר של שישה שטחי פעולה מאמצע שנת 2020 (מועד הקמתהממשלהה- 35 ) ועד סוף שנת 2024 כמפורטלהלן., דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 40 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 העברת הרשות לתכנוןופיתוח החקלאות,ההתיישבות והכפר ביןמשרדי ממשלה משרד החקלאות וביטחון המזון73 (להלן - משרד החקלאות) אחראי ליישום מדיניות הממשלה לקידוםהחקלאות,לאספקתמזוןבאיכותגבוההובמחיריםסבירים,לסיועלפיתוחםהחקלאישל יישובים, לפיתוח ולקידום של המרחב הכפרי ועוד74 . קיוםחקלאותבמדינתישראלהואחיונילמשקהמקומי,ובפרטלכלכלתהאזוריםהפריפריאליים. קרקע חקלאית היא גורם ייצור הכרחי לגידול תוצרת חקלאית טרייה, ובכך תורמת לחיזוק ולשימור של ביטחון המזון בישראל. רציפות תפקודית של ענפים חקלאיים מבטיחה את המשך עיבוד הקרקע החקלאית והפקת תוצרת חקלאית טרייה. בהתאם לכך, מוטל על הרשות לתכנון ופיתוחהחקלאות,ההתיישבותוהכפר(להלן- הרשותלתכנוןהחקלאות),אשרפעלהברובהשנים במסגרת משרד החקלאות, לקדם צעדים תכנוניים כדי לאפשר המשך ייצור תוצרת חקלאית ולקדם תכנון ופיתוח של אזורים חקלאיים75 . תפקידי הרשות לתכנון החקלאות הם בין השאר גיבוש ויישום של מדיניות ל פיתוח הכפר, יישום פרויקטים לשיקום תשתיות ביישובים כפריים וייצוג תחום פיתוח הכפר במוסדות לתכנון76 . עדלשנת2023 הרשותלתכנוןהחקלאותהייתהיחידתמטהבמשרדהחקלאות,האחראיתלתחום התכנון והבנייה ולתחום פיתוח הכפר. הרשות עוסקת, בין היתר, בהרחבות יישובים חקלאיים ובהקצאת שטחים חקלאיים ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות, וזאת באמצעותועדותתכנוניות- ועדתפרוגרמותוועדתקרקעות.כמוכן,הרשותמשמשתזרועממליצה לרשותמקרקעיישראל,בכלהקשורלהקצאההמיטביתשלקרקעחקלאיתבישראללטווחארוך. לדוגמה, על פי נתוני משרד החקלאות, בשנת 2022 ועדת הקרקעות המליצה לרשות מקרקעי ישראלעל תוספת שטחים חקלאיים בהיקף 21,414 דונם. בהחלטת הממשלה 109 ( 5.2.23 ) 77 נקבע, בין היתר, כי בהמשך לנקבע במסגרת הסכמים קואליציוניים לצורך הקמת הממשלה ה- 37 , הרשות לתכנון החקלאות תועבר ממשרד החקלאות למשרד הנגב ו הגליל; רכיבי התקציב שיוחדו לרשות לתכנון החקלאות או שימשו אותה יועברו מתקציב משרד החקלאות לתקציב משרד הנגב והגליל וכן יועברו בין המשרדים התקשרויות, משרות כוח אדם הסכמים וכל נושא נוסף שיימצא לנכון;, יו"ר מועצת מקרקעי ישראל הונחה להביא ל פני המועצה הצעת החלטה שלפיה יתוקן קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל באופן הדרושליישוםהשינויים.בהחלטתהממשלהנרשמההודעתמנכ"למשרדהחקלאותכיעקבמעבר של הרשותלתכנוןהחקלאותלמשרדהנגבוהגליל, בכוונתולהקים במשרדהחקלאות אגףלתכנון מדיניות בתחום החקלאי, שבאמצעותו יפעל שר החק לאותליישום מדיניותו. עוד נקבע בהחלטת הממשלה 109 כי יוקם צוות בראשות נציגי שר הנגב והגליל, שר החקלאות, נציגי הרשות לתכנון החקלאות, אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם, והצוות יגיש את המלצותיו לשרים בנוגע לאופן ביצוע העברת הרשות וסמכויותיה בין המשרדים (לרבות העברת כוח אדם ותקציב) בתוך 21 יום ממועד הקמתו. וכן נקבע כי משרד הנגב והגליל יקים אגף להתיישבות צעירה בכפוף לרשות לתכנון החקלאות. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה הובהר שהאגף יפעל לקידומם של חיבור,חידושושדרוגשלתשתיות,מרכיביביטחון,מבניציבורהכרחייםותשתיותחיוניותאחרות ומרכיבים אחרים ככל שיידרשו, ב"התיישבות צעירה." 73 שם המשרד שונה מ"משרד החקלאות ופיתוח הכפר" ל"משרד החקלאות וביטחון המזון", על פי החלטת הממשלה1937 ,"שינוי שם משרד החקלאות ופיתוח הכפרל' משרד החקלאות וביטחוןהמזון"' ( 30.6.24 .) 74 משרד החקלאות, דוחחופש המידע לשנת 2021 (פורסם בשנת2022 עמ'),4. 75 דברי הסבר להחלטת הממשלה 2737 , "העברת שטחי פעולה ממשרד הנגב, הגליל והחוסן לאומי למשרד החקלאות וביטחון המזון והעברת סמכויות משר הנגב, הגליל והחוסן הלאומי לשר החקלאות וביטחון המזון" ( 6.2.25 עמ'),2 -3. 76 משרדהחקלאותופיתוחהכפר,הממונהעלחוקחופשהמידע,דוח פעילותהמשרדלשנת2016 ( יוני2017 ,) עמ'14 ;ודוח פעילות המשרד לשנת 2021 (פורסם בשנת2022 ,) עמ'23 . 77 סעיף 6 להחלטת הממשלה 109 , "שינוי שם המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל ל' משרד הנגב, הגליל והחוסןהלאומי';העברתשטחיפעולה;העברתסמכויותמשרלשרותיקוןה חלטותממשלה"( 5.2.23 )(להלן - החלטת הממשלה 109 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 41 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 יישום החלטת הממשלהעל מעבר הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל במאי 2023 , כשלושה חודשים לאחר קבלתה של החלטת הממשלה (בפברואר 2023 ) על העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, סיכמו מנכ"ל משרד הנגב והגליל ומנכ"ל משרד החקלאות כי מועד מעבר הרשות לתכנוןהחקלאות יהיה ב- 1.6.23 . להלןהליקוייםשנמצאוביישוםהחלטתהממשלהבדברהעברתהרשותלתכנוןהחקלאותממשרד החקלאותלמשרד הנגב והגליל: 1. ליקויים ב פעילות צוות ניהול המעבר: על פי דברים שכתב מנכ"ל משרד החקלאותלמנהלים במשרדו,כחודשוחצילאחרהחלטת הממשלה, ב- 13.3.23 , סיכמו מנכ"ל משרדהנגבוהגלילומנכ"למשרדהחקלאותעלפעולותלהעברתהרשותלתכנוןהחקלאותבין המשרדים,ובכללזהכיתבוצעעבודת"מטהמולמטה"לביצועמעברהרשותבכללהתחומים (כגוןבתחומיהתקציבוכוחהאדם),כימנהלתהרשות תפעללהכנתתוכניתעבודהופרוטוקול עבודה לכל התהליך וכי יתאפשר לעובדי הרשות במשרד החקלאות לבחור אם לעבור למשרד הנגבוהגלילאולהמשיךאתעבודתםבמשרדהחקלאות,תוךשיתוףפעולהמלאבקידוםהליך חפיפה ארכיוני והזיכרוןהארגוני.במכתב לא צוין מספר המשרות או העובדים שיעברולעבוד במשרדהנגב והגליל, ואףלא צוין מהו התקציב שיועבר. על פי מסמכי משרד הנגב והגליל, ב- 26.3.23 התקיימה ישיבת התנעה של מעבר שטח הפעולה בראשות מנכ"ל משרד הנגב והגליל דאז ובהשתתפות נציגים ממשרד החקלאות, ממשרד האוצר - מאג"ת, מ החשכ"ל וממרכב"ה, וכן מנש"ם. ואולם, ממידע שמסר משרד הנגב והגליל למשרד מבקר המדינה עולה כי צוות ניהול המעבר לא הגיש את המלצותיו לשרים בנוגע לאופן ביצוע העברת הרשות וסמכויותיה בין המשרדים, כנדרש על פי החלטת הממשלה מפברואר 2023 . כמו כן, בידי משרד הנגב והגליל, נש"ם ומשרד האוצר לא היו אסמכתאות שמתעדות את עבודת המטה שנעשתה לצורך תכנון וביצוע המעבר. עקב החסר בהשלמתעבודתמטהלצורךהעברתשטחפעולהביןשנימשרדיממשלה, לאהונחהתשתית מקצועיתלביצוע יעיל ומלא שלהמעבר, הכוללת את מספר המשרות והתקציב המועברים. 2. העברת הרשות לתכנון החקלאות ללא עובדיה: בהחלטתהממשלהנקבעכי הרשות לתכנון החקלאות תועבר למשרד הנגב והגליל, על שטחי פעילותה, וכי הצוות שיוקם בראשות שר הנגב והגליל ושר החקלאות יית ן את המלצותיו, בין היתר, לאופן ביצוע העברת כוח האדם. בהתייחסות שר החקלאות להצעת ההחלטה הזו צוין, כי משמעות ההחלטה היא פיצול סמכויות בתחום הקרקע מסמכויות אחרות של משרד החקלאות, וכי הדבר "ישמוט נדבך מקצועי מרכזי של המנגנון הממשלתי המאפשר להוציא לפועל את מדיניות הממשלה בתחום החקלאות", וכן "יהפוך את משרד החקלאות למשרד שאינו מסוגל לגבש ולממש את מדיניותו בתחומי אחריותו". בהקשר לכך נרשמה כאמור בהחלטת הממשלה הודעת מנכ"ל משרד החקלאות כי עקב מעבר של הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל, בכוונתו להקים במשרד החקלאות אגף לתכנון מדיניות בתחום החקלאי, שבאמצעותו יפעל שר החקלאות ליישום מדיניותו. א. נמצא כי הגם שמהחלטת הממשלה מפברואר 2023 עולה הצורך להעביר עובדים של הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, בפברואר 2023 היו ברשות לתכנון החקלאות במשרד החקלאות 14 עובדים, אך איש מהם לא עבר למשרד הנגב והגליל. רוב העובדים נותרו לעבוד במשרד החקלאות. 9 מ- 14 העובדים אף החלו לעבוד באגף שהוקם כפי שנכתב בהחלטת הממשלה - אגף לתכנון מדיניות בתחום החקלאי, שבאמצעותו יפעל שר החקלאות ליישום מדיניותו, כחלופה לרשות לתכנון החקלאות שהועברה למשרדהנגב והגליל. להעברת הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל ללא עובדים השפעות כבדות משקל על היכולת להבטיח פעילות רציפה של הרשות ומילוי משימותיה המקצועיות, דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 42 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 לרבות הגיבוש והיישום של מדיניות פיתוח הכפר, יישום פרויקטים לשיקום תשתיות ביישובים כפריים וייצוג תחום פיתוח הכפר במוסדות לתכנון. משעה שעובדי הרשות נותרו במשרד החקלאות, משרד הנגב והגליל נדרש להקים מחדש את הרשות לתכנון החקלאות, לאיישה ולהפעילה, ובכלל זה למנות לה מנהל. ניתן להניח שבתהליך כזה, שמצריך פרק זמן משמעותי, אובד הזיכרון הארגוני או חלקו ונפגעת מהותית היכולת לשמר רציפות תפקודיתשל הרשות במי לוי תפקידיה. ב. בהמשךלדיון ביןמשרד החקלאותלמשרדהנגב והגליל בנוגעלמספר המשרותשיועברו ( 12 משרותעלפימשרדהחקלאותו- 16 משרותעלפימשרדהנגבוהגליל)סיכמומנכ"לי המשרדים כי יועברו 12 משרות. נמצאכי בפועל, ביוני 2023 הועברולמשרדהנגב והגליל8 משרות, אך הפעולותלהעברת הכספים למימון איושן הושלמו רק כעבור שנה: רק ביולי 2024 העביר אג"ת במשרד האוצר בקשה לוועדת הכספים של הכנסת, להעביר תקציב למשרד הנגב והגליל לצורך איוש משרות ברשות לתכנון החקלאות, והתקציב לצורך הזה התקבל במשרד הנגב והגליל רק ביולי 2024 . עודנמצא כי רק בנובמבר2023 , 10 חודשיםלאחרהחלטתהממשלהלהעביראתהרשות לתכנון החקלאות בין המשרדים, אוישה בפועל משרת מנהל הרשות במשרד הנגב והגליל78 ; רק כשנה וחצי לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה על העברת הרשות לתכנון החקלאות ,ב יולי 2024 ,העביר משרדהאוצר למשרדהנגבוהגלילתקציבלמימוןהמשרות שברשות; ובאותו מועד, יולי 2024 , החל משרד הנגב והגליל לאייש את שאר המשרות ברשות.למשל,ב יולי 2024 אוישהמשרתמנהלאגףבכירהתיישבותופיתוח;בספטמבר 2024 אוישה משרת מנהל תחום מידע גיאוגרפי; בנובמבר 2024 אוישה משרת מנהל תחום משאבים ותמיכות ; ב ינואר 2025 אוישו שלוש משרות נוספות - מנהלת תחום כלכלה כפרית ותיירות,מנהל תחום בכיר כלכלהאזורית ומנהלאגף בכירתכנון. ג. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה 1.1801 ממרץ 2015 79 , נקבע ביןהשאר כי יישוםהסכם פוליטי תקציבי מחייב הפעלת שיקול דעת פרטני המחויב בכל כללי המשפט המינהלי, לרבות בחינת ההיבטים המשפטיים והמקצועיים של ההסכם לפני יישומו. הסכם פוליטי תקציבי, על פי ההנחיות, הוא בין השאר הסכם בעל משמעות תקציבית שעורכות הסיעות לקראתהקמת ממשלה או בעקבות שינוי במבנההממשלה. משרד מבקר המדינה בדק עם אג"ת מדוע הועבר התקציב לאיוש משרות ברשות לתכנון החקלאות רק ביולי 2024 - כשנה לאחר העברת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל. אג"ת מסר כי בעת שהתקבלה החלטת הממשלה בפברואר 2023 , ובעת הצגת ההסכמים הקואליציוניים,טרםהושלמוהבדיקותהמקצועיותוהמשפטיותהנחוצותלצורךהקצאת התקציביםהנדרשים. עםזאת, אג"ת לאידע לפרטאילובדיקותה יוחסרות לצורךהעברת התקציב ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל ומדוע התעכבה העברת התקציב במשך כשנה. 3. העברת הרשות לתכנון החקלאות ללא תקציב לפעילותה: בשנת 2022 הסתכם תקציב הרשותלתכנון החקלאות במשרד החקלאות ב- 40 מיליון ש"ח. נמצא כי במסגרת מעברהרשותממשרדהחקלאות למשרדהנגבוהגלילהמשרדיםלאהגיעו לסיכום בדבר התקציב שיועבר לצורך הפעלת הרשות. הלכה למעשה, בשנת 2023 משרד 78 ב- 7.1.24 אישרההממשלהאתמינוי מנהלתהרשותלתכנוןופיתוחההתיישבותוהכפרבמשרדהנגב,הגליל והחוסן הלאומי ( החלטת הממשלה1229 .) 79 ההנחיות עודכנוב- 14.3.18 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 43 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 הנגב והגליל לא הקצה תקציב לפעילות הרשות לתכנון החקלאות, ובשנת 2024 המשרד האמורהקצה לפעילותה 10 מיליוןש"ח בלבד-רבעמ ה תקציבשהקצהלהמשרדהחקלאות בשנת2022 ( 40 מיליוןש"ח). משרד הנגב והגליל ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי תקציב הרשות לתכנון החקלאות כוללתקציבלתמיכותשל"פיתוחהכפר"וכןתקציבלמימוןהעסקתכוחאדם;העברתהרשות למשרדהנגבוהגלילללא אנשי מקצוע ממילא לא איפשרההקצאת כספי תמיכות. יוצא אפוא כי תהליך העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, עלפיהסכמיםקואליציונייםוהחלטתממשלההיהלקויוהוביללפגיעהמהותיתבעבודתהרשות וביכולתה למלא את תפקידיה: שני המשרדים וכן אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם לא פעלו כצוות ניהולמעברבענייןהעברתהרשותוסמכויותיה,כנדרשעלפיהחלטתהממשלה;עלאףשמשרד החקלאות העביר 12 משרות למשרד הנגב והגליל, בפועל הועברה "רשות ריקה", כיוון ששום עובד מעובדיה לא עבר למשרד הנגב והגליל. כתוצאה מכך נדרש משרד הנגב והגליל להקים את הרשות מחדש; רק שנה אחרי שהועברו משרות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, אג"ת פעל להעמדת תקציב לצורך איושן; רק 10 חודשים לאחר החלטת הממשלה על העברת הרשות לתכנון החקלאות מונתה לה מנהלת במשרד הנגב והגליל; בשנת המעבר לא הוקצה תקציב להפעלתהרשות,ובשנההעוקבת- 2024 ,הוקצהלהתקציבבסך10 מיליוןש"ח,בהיקףשלרבע מהמשאביםשהוקצולה בשנת2022 . מנגנונים בהליך הקצאתקרקע חקלאית - ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות הקרקע, כגורם ייצור חקלאי מרכזי ו כמנוף לפיתוח החקלאות והכפר, מוקצית לחקלאות וליישובים המתוכננים על פי מדיניות מועצת מקרקעי ישראל. קובץ החלטות של מועצת מקרקעי ישראל מקנה לשרהחקלאותולרשותלתכנוןהחקלאות(ולאחרהחלטתהממשלהמפברואר2023 - לשר הנגב והגליל ולרשות לתכנון החקלאות הכפופים למשרד זה) את הסמכות לביצוע שינויים תכנוניים ומבניים ביישובים ובמיזמים חקלאיים (באמצעות ועדת פרוגרמות), ול הקצא ת קרקע חקלאית (באמצעות ועדת קרקעות), כמפורט להלן. בעקבות החלטת הממשלה מפברואר 2023 (החלטה 109 בדבר העברת הרשות לתכנון החקלאות,) הועברו גם ועדת הפרוגרמות וועדת הקרקעות שפעלו במסגרת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגבוהגליל. בעקבות כךתוקןקובץהחלטותמועצתמקרקעיישראלביוני2023 בשלושההיבטים: בכל מקום שהיה רשום "הרשות לתכנון של משרד החקלאות" נרשם "הרשות לתכנון של משרד הנגב והגליל"; בכל מקום שהיה רשום "ועדת הפרוגרמות של משרד החקלאות", נרשם "ועדת הפרוגרמותשלמשרדהנגבוהגליל";וסמכויותשרהחקלאותלענייןנחלותחקלאיותהועברולשר הנגב והגליל. להלן ליקויים שנמצאו בפעילותן של הוועדות המשתתפות בהליך הקצאתה של קרקע חקלאית, כתוצאה מהעברתהרשות לתכנוןהחקלאות בין משרדי הממשלה: 1. ועדת פרוגרמות80 : הוועדה אמונה על תחום התכנון החקלאי ועל נושאים הקשורים בשינויים תכנוניים ומבניים ביישובים ובמיזמים חקלאיים. פרוגרמה היא ת ו כנית המציינת מצבקיים,מצבמבוקשוהאמצעיםאוהדרכיםלהשגתו.הוועדהמוסמכתלהמליץלשרשעומד בראשהמשרדביןהשארבנוגעלתקןשלמספר ה נחלות ביישוב,עלפיפרמטריםמסוימים,כגון מספר בתי האב ביישוב; תקן לגודל נחלה; מיזם כלכלי-חקלא י; תקן למכסת מים לי ישוב; שיוך ורישום של בתים על שם החברים בקיבוצים ו ב מושבים שיתופיים; ומתן המלצה להתיישבות בודדים81 . בעל זכויות בקרקע או בא כוחו ביישוב מתוכנן אויזם של מיזם חקלאי 80 על פי נוהל ועדת פרוגרמות של משרד הנגב והגליל, פרוגרמה היא מסמך תכנוני מקיף הכולל התייחסות למצב הקיים ומצב מוצע והאמצעים להשגתו. 81 נחלה"" - קרקע חקלאית שנמסרה לצורך פרנסתו ומגוריו של מתיישב, הנחשבת יחידה חקלאית משקית אחת.. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 44 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 אוהתיישבותבודדיםרשאיםלהגישבקשות ל וועדתפרוגרמות,לדוגמהלהגדלתמספרהנחלות ביישוב, לשינויים בשטחי נחלות ולשיוך בתים לחברי קיבוצים. בראש הוועדה עומד מנהל הרשות לתכנון החקלאות, ובין חבריה נציגים של הרשות לתכנון החקלאות ונציג הסוכנות היהודית. לאחר מעברהרשותלתכנוןהחקלאותלמשרדהנגבוהגליל,התווספולהרכבהוועדה גםנציג של משרדהחקלאותונציגשל רשות מקרקעיישראל. על פי "נוהל עבודת ועדת פרוגרמות" של משרד החקלאות ועל פי נוהל שגיבש משרד הנגב והגליל, ישיבות הוועד ה יתקיימו אחת לחודש או יותר בהתאם למספר הבקשות שיימצאו מוכנותלדיון, אלא אם כן י יקבע אחרת. משרד מבקר המדינהבחןאת מספרהבקשות שנדונו בוועדתהפרוגרמות לפני המעברשלהרשותלתכנוןהחקלאותממשרדהחקלאותלמשרדהנגב והגליל ואחריהמעבר וכן בחן את מספרההתכנסויות שלהוועדות במשרדים אלו. על פי פרוטוקולים שלדיוניועדתפרוגרמותבמשרדהחקלאותבמשךכשנתייםוחצי- בתקופה שמינואר 2021 עדיוני2023 - הוועדההתכנסה 4פעמים בשנת2021 , 5 פעמים בשנת 2022 ו-4 פעמיםבמהלךהמחציתהראשונהשלשנת2023 .הוועדהדנהב- 42 בקשות( 10 בשנת2021 , 18 בשנת 2022 ו- 14 מינואר עד יוני 2023 :) 36 מהן נדונו פעם אחת, ובסיום הדיון גובשה המלצה לשר החקלאות בעניינן; בקשה אחת נדונ ה פעמי י ם עד לגיבוש המלצה בעניינה (ולכן נחשבה לשתי בקשות); ב-3 בקשות נדרשה השלמת נתונים; והטיפול בבקשה אחת נמשכה על ידי המבקש. יוצא אפוא כי הוועדה דנה פעם אחת ברוב המכריע של הבקשות האמורות וגיבשה בעניינןהמלצהלשר החקלאות. משרד מבקרהמדינהבחן נתונים עלפעילות ועדת הפרוגרמות ואת ההחלטותשקיבלה,עלרקע העברתהממשרדהחקלאות למשרדהנגבוהגליל בהתאםלהחלטתהממשלה מפברואר 2023 . נמצא כי בעוד שבתקופה שקדמה להעברת ועדת הפרוגרמות למשרד הנגב והגליל היא התכנסה כארבע פעמים בשנה בממוצע וקיבלה החלטות לגבי עשרות בקשות שהונחו על שולחנה, בתקופה של כשנה שבה הרשות פעלה במסגרת משרד הנגב והגליל - מיולי 2023 ועד מאי 2024 , משרד זה לא קיים דיונים של ועדת פרוגרמות ולא דן בשום בקשה מ- 34 הבקשותשהוגשולה.רקב דצמבר 2024 ,כשנהוחצילאחרהעברת הרשותלתכנוןהחקלאות, ועדת פרוגרמותהתכנסהלראשונה במסגרתמשרד הנגב והגליל. משרד הנגב והגליל מסר במהלך הביקורת כי לצורך טיפולו בבקשות להקצאת קרקעות דרושים לו מסמכים השמורים בארכיון משרד החקלאות, מהתקופה שבה הרשות לתכנון החקלאות פעלה במסגרתו ואולם, על פי משרד הנגב והגליל,, משרד החקלאות העביר את המסמכים הנחוצים למשרד הנגב והגליל רק שנה ו- 7 חודשים לאחר החלטת הממשלה על העברת שטח הפעולה בין המשרדים, ב- 5.9.24 ; החסר במסמכים באותה תקופה היה חסם משמעותי ב פני קידום בקשות להקצאת קרקעות. 2. ועדת קרקעות: הוועדה היא חוליה בתהליך אישור בקשות להקצאת קרקע לחקלאות לטווח ארוך, בפטור ממכרז82 . הוו עדה פועלת מכוח סמכותו של שר החקלאות (ולאחר העברת שטחהפעולהלמשרדהנגבוהגליל- מכוחסמכותושל שרהנגבוהגליל) להמליץלרשותמקרקעי ישראלעלהקצאתקרקעחקלאיתלטווחארוךבפטורממכרז,לצורךשימושבעתודותהקרקע בישראל המיועדות לעיבוד ארוך טווח על י די החקלאים. המגיש בקשה לוועדת קרקעות נדרש לצרףלבקשתו החלטה של ועדתפרוגרמות. בזמן שהרשות לתכנון החקלאות הייתה כפופה למשרד החקלאות עמד בראשה מנהל הרשות לתכנוןהחקלאותאוסגנו,ואחדמחבריההיה נציגרשותמקרקעיישראל (רמ"י).בראש ועדת 82 עלפיתקנה25 לתקנותחובתהמכ רזים,התשנ"ג- 1993 ,התקשרויות שלרמ"ילביצועעסקהבמקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קרן קיימת לישראל אינן טעונה מכרז כאשר נושא ההתקשרות הוא אחד מהנושאים המנויים בתקנה, לרבות הענקת זכויות בקרקע חקלאית לצורכי חקלאות, לרבות למגורי החקלאים,במסגרתהקמה,ביסוסאוהרחבהשליישוביםקהילתיים,חקלאייםאוכפריים,והכולבאזורים הכלולים במחוזות הצפוןוהדרום (תקנה25 ( 28 .)) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 45 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 קרקעות שפעלהבמשרדהנגבוהגליל עמדמנכ"למשרדהנגבוהגליל אומנכ"ל מי נהל ת הרשות לתכנוןהחקלאות,נציגרמ"ינמנהעםחבריהוועדה,ונציגמשרדהחקלאותשימשבהמשקיף. בלוח שלהלן מוצגים נתונים על מספר הבקשות שהוגשו לוועדת הקרקעות, על מספר הפעמים שוועדת הקרקעות התכנסה ועל מספר הבקשות שבהן דנה הוועדה. הנתונים מתייחסים לתקופה של שנה: בשנת 2022 כאשר ועדת הקרקעות פעלה במסגרת משרד החקלאות,, ובתקופה שבין יולי 2023 לבין יוני 2024 , כאשר וועדת הקרקעות פעלה במסגרת משרד הנגב והגליל. לוח4 : מספר הבקשותשהוגשולוועדתהקרקעות, מספר דיוני הוועדה ומספרהבקשות שבהן דנה, בשנת2022 וכן מיולי 2023 עד יוני 2024 נתוניועדתקרקעותבמסגרת נתוניועדתקרקעותבמסגרת משרדהחקלאות, משרד נגבוגליל, המתייחסים לשנה שמיולי המתייחסים לשנה שמיולי 2022 עד יוני2023 2023 עד יוני2024 מספרהבקשות שהוגשו 29 29 לוועדה מספרדיוני הוועדה 8 4 מספרהבקשותשבהן 31 10 דנהועדתקרקעות עלפי נתוני משרד החקלאות ומשרדהנגב והגליל,בעיבוד משרד מבקרהמדינה. מהלוח ומנתוני משרד החקלאותומשרד נגב וגליל עולות המסקנותהאלה: בשנהשקדמהלמעברשטחהפעולהביןמשרדיהממשלה(יולי2022 - יוני2023 )הוגשולוועדת קרקעות במשרד החקלאות 29 בקשות; הוועדה קיימה 8 דיונים וקיבלה החלטות בעניינן של 24 מ- 29 הבקשות שהוגשו לה במהלך התקופה הזו וכן בעניינן של 7 בקשות שהוגשו לה קודם לכן,ובסך הכול דנה ב- 31 בקשותוקיבלה החלטות בעניינן. א. נמצא כי עקב העברת שטח הפעולה בין המשרדים כאמור, ועדת הקרקעות לא דנה ב- 5 בקשותשהוגשולהבשנההקודמתלמעבר.5 הבקשותהאמורותהוגשולוועדתהקרקעות במשרד החקלאות בחודשים פברואר - מאי 2023 . נמצא כי אף שמשרד החקלאות לא דן ב- 5 הבקשות האלה, הוא לא העבירן לטיפול ועדת הקרקעות שפעלה במסגרת משרד הנגב והגליל. 4 מ- 5 הבקשות הוגשו שנית למשרד הנגב והגליל, וועדת הקרקעות דנה בהן רק כעבור חצי שנה או יותר: בקשה אחת נדונה בדצמבר 2023 ; שתי בקשות נדונו ב אוגוסט 2024 ;בקשה אחת נדונה בדצמבר 2024 . ב. לוועדת הקרקעות במשרדהנגבוהגלילהוגשובמהלךשנה- מיולי 2023 ועדיוני2024 - 29 בקשות, מספר בקשות דומה לזה שקיבל משרד החקלאות בשנת 2022 . ועדת הקרקעות בראשות משרד הנגב והגליל קיימה דיון ראשון רק ב- 16.11.23, יותר מ-4 חודשים לאחר המעברובסמוך לאחר שראשת הרשות לתכנון החקלאות החלהלמלאאת תפקידה,ובסך הכול קיימה4 דיונים במהלך שנה,ובהן נדונו10 בקשותוהתקבלו החלטות בעניינן. יוצא אפוא כי על רקע האופן שבו בוצע המעבר של הרשות לתכנון החקלאות בין המשרדים, ובפרט העברת הרשות ללא מנהל וללא עובדים, חלה ירידה בהיקף פעילות ועדת הקרקעות: במשך 4 חודשים, מתחילת יולי ועד אמצע נובמבר 2023 - לא התקיימו דיונים של ועדת הקרקעות; במשך שנת הפעילות הראשונה של הוועדה במסגרת משרד הנגב והגליל (מיולי 2023 ועד יוני 2024 ) היא קיימה 4 דיונים ובהם נדונו 10 בקשות - מחצית ממספר הדיונים שהתקיימו בשנה שבין יולי 2022 ליוני 2023 וכשליש הבקשות שהוגשו לוועדה (10 מ- 31). היקף הדיונים בשנה פחת אפוא ב- 50% (מ- 8 ל- 4 דיונים,) ומספרהבקשותשנדונו בשנה פחת ב- 68% (מ- 31 ל- 10 בקשות.) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 46 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 ג. על פי דברים שמשרד הנגב והגליל מסר למשרד מבקר המדינה ב- 8.7.24 , משרד החקלאות לא העביר למשרד הנגב והגליל, במסגרת העברת שטח הפעולה כאמור, מסמכים המצויים בארכיון משרד החקלאות והדרושים למשרד הנגב והגליל לצורך עבודתהשלועדתקרקעות,והחסרבמסמכיםהיהחסםמשמעותילענייןקידוםהטיפול בבקשות. משרד הנגב והגליל הוסיף כי פנה כמה פעמים למשרד החקלאות בעניין זה, אך לא קיבל מענה. כעבור 10 ימים, ב- 18.7.24 , הודיע משרד החקלאות למשרד הנגב והגלילכימשרד החקלאות יעביראליו את המסמכים הדרושים. רקב- 5.9.24 - יותרמשנה לאחרהעברתהרשותלתכנוןהחקלאותכאמורביןהמשרדים - התקבלו במשרד הנגב והגליל חלק מהמסמכים הדרושים לצורך עבודת ועדת הקרקעות, והמשרד פנהלמשרד החקלאות בבקשהלהשליםאת המידעהחסר. ד. בתרשים שלהלן מוצגים נתוני ועדת הקרקעות על המלצותיה לרמ"י בדבר שינויים בהקצאת שטחים חקלאיים, בהבחנה בין תוספת קרקע לבין גריעת קרקע או החלפת שטחים, בדונמים83 , בשתי תקופות: בתקופה של שנתיים וחצי שבה הרשות לתכנון החקלאות פעלה במסגרת משרד החקלאות - מינואר 2021 ועד יוני 2023 , ובתקופה של כשנהשבההרשותפעלהבמסגרתמשרדהנגבוהגליל-מיולי 2023 ועדיוני 2024 . הנתונים לשנים 2021 - 2022 הם נתונים שמשרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה. הנתונים לשנים 2023 - 2024 חושבו על פי נתונים שצוינו בפרוטוקולים של ועדת הקרקעות. לצורך השוואה בין תקופות שוות באורכן - שנה - הנתונים למחצית הראשונה של שנת 2023 מוצגים גם בחישוב השנתי ("הצגת צל"). יצוין כי שטחי הקרקעות שוועדת הקרקעות קיבלה החלטות בעניינם בשנת 2021 היו 25 דונם עד 4,209 דונם; בשנת 2022 היה שטחם 2 דונםעד 9,595 דונם;במחציתהראשונהשלשנת2023 - 11 דונםעד2,160 דונם;ובשנה שבין יולי2023 ליוני2024 - 63 דונםעד ל- 1,030 דונם. 83 עלפי נוהלעבודתועדתקרקעות שלמשרדהחקלאות,ועדתקרקעותמוסמכתביןהשארלהמליץעלהחלפת קרקעות בין בעלי זכויות בקרקע חקלאית. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 47 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים 13 : שטחן הכוללשל הקרקעותשוועדתקרקעות המליצה לגרוע או להחליף (בדונמים,) מינואר2021 עד יוני 2024 25,000 21,414 18,807 20,000 15,222 15,000 10,000 7,611 5,000 2,781 2,068 1,375 723 1,696 0 2021 2022 ינואר- יוני 2023 יולי2023 - יוני 2024 משרד הנגב והגליל משרד החקלאות אומדן 2023 גריעה החלפה תוספת שטח , במשרד החקלאות לשנה שלמה על פי פרוטוקול ועדתקרקעות,בעיבודמשרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשנים 2021 - 2022 קיבלה ועדת הקרקעות שפעלה במסגרת משרד החקלאות החלטות בנוגע לתוספת שטח בהיקף של 18,807 דונם ולתוספת - 21,414 דונם, בהתאמה.לאחרהעברתשטחהפעולהלמשרדהנגבוהגלילותחילתפעילותהשלועדתהקרקעות במסגרת משרד זה, בשנה שבין יולי 2023 ליוני 2024 , היקף תוספת השטח שנכלל בהחלטות ועדתהקרקעותהסתכםב- 2,781 דונם,דהיינו,הצטמצםב- 87% מתוספתהשטח בדונםלעומת שנת 2022 (ב- 21,414 וב- 2,781 דונם, בהתאמה). כמו כן, ועדת הקרקעות דנה בשנה שבין יולי 2023 ויוני 2024 רק ב- 34% מהבקשות שהוגשו לה (10 מ- 29 בקשות). העברת שטח הפעולה הוביל אפוא לצמצום דרמטי בפעילותה של ועדת הקרקעות גם מבחינת השטח שבעניינו קיבלה החלטות. החלטת הממשלה להחזיר את הרשותלתכנון החקלאות למשרד החקלאות כשנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה 109 , התקבלה בפברואר 2025 החלטת הממשלה 2737 84 עלהחזרת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד הנגב והגליללמשרד החקלאות,ובכלל זה על העברת 11 משרות כוח אדם למשרדהחקלאות. בדברי ההסבר להחלטת הממשלה נרשם כי החזרת הרשות לתכנון החקלאות למשרד החקלאות מתבקשת מהבחינה המקצועית לצורך הבטחת המשך קיומן של קרקעות חקלאיות כחבלי ארץ משגשגים וצומחים, וזאת לאחר שעקב מלחמת חרבות ברזל נגרמו נזקים קשים באזורים חקלאיים במדינת ישראל - אזורים המשמשים בסיס לגידול תוצרת חקלאית טרייה בישראל; הרציפות התפקודית של הענפים החקלאיים מותנית בתמיכת הממשלה ובגיבוש מדיניות אשר תבטיח את המשך עיבוד השטחים החקלאיים ואת הפקת התוצרת החקלאית הטרייה; יש צורך אסטרטגי בחיזוק התיישבות בפריפריה הגיאוגרפית, תוך שיפור האטרקטיביות של היישובים החקלאיים ועידוד החזרת האוכלוסייה לביתה, ולכן הרשות לתכנון החקלאות תשוב לפעול במסגרת משרד החקלאות, למעט אגף התיישבות צעירה, שיישאר במשרד הנגב והגליל. 84 החלטת הממשלה 37 27 , "העברת שטחי פעולה ממשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי למשרד החקלאות וביטחון המזון והעברת סמכויות משר הנגב, הגליל והחוסן הלאומי לשר החקלאות וביטחון המזון" ( 9.2.25 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 48 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 בתרשים שלהלן יוצגו נקודות זמן מרכזיות בהעברת הרשות לתכנון ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ובחזרה למשרדהחקלאות. תרשים 14 : תהליךהעברת הרשותלתכנון החקלאות הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. ✰ קיוםחקלאותבמדינתישראלהואחיונילמשקהמקומי, וקרקעחקלאית היא גורםייצורהכרחי לגידול תוצרת חקלאית טרייה. לרשות לתכנון החקלאות תפקיד מרכזי בהקצאת שטחים חקלאיים ליישובים חקלאיים ולגורמים המעונייניםלעסוק בחקלאות. הממשלה החליטהפעמיים,בתוך פרקזמןקצרשלשנתיים,עלהעברתהרשותלתכנוןהחקלאות - הגוף הנדרש לקדם תכנון ופיתוח של אזורים חקלאיים - בין משרדי ממשלה: בפברואר 2023 החליטה הממשלה על העברת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ובפברואר 2025 החליטה הממשלה להחזיר אתהרשות למשרד החקלאות. נמצאכי תהליךהעברתהרשותלתכנוןהחקלאותממשרדהחקלאותלמשרדהנגב והגליל,עלפי הסכמיםקואליציונייםוהחלטת ה ממשלה,היהלקוי ומשובשבאופןיסודי.הצירוףשלהחלטות ממשלה להעביר את הרשות לתכנון החקלאות פעמיים בתוך שנתיים בין משרדי ממשלה לצד תהליך המעבר הלקוי פגע הלכה למעשה בשירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ובענפים חקלאיים שפעילותם כרוכה גם בהקצאת קרקע חקלאית. שורה של ליקויים נמצאו בהליך ההעברה : שני המשרדים וכן אגף החשכ"ל, אג "ת ונש"ם לא פעלו כצוות ניהול מעבר ה ממליץ בעניין העברת הרשות וסמכויותיה, כנדרש על פי החלטת הממשלה; משרד החקלאות העבירלמשרדהנגב והגליל "רשותריקה", כיוון שאיש מעובדיה ומנהליה לא עבר למשרדהנגב והגליל, והיה על המשרד להקימה מחדש; במהלך השנה הראשונה לפעילותה במסגרת משרד הנגב והגליל פעלה הרשות לתכנון החקלאות ללא תקציב, ובשנה השנייה - הוקצו לה משאבים בהיקף של רבע המשאבים שהוקצו לה בשנה האחרונה שבה פעלה במסגרת משרד החקלאות; משרד החקלאות נמנע מלהעביר במהירות את המסמכים הנדרשים למשרד הנגב והגליל לצורך פעילות ועדת פרוגרמות, והחסר במסמכים היה בבחינת חסם משמעותי בפני קידום בקשות להקצאת קרקעות. נוסף על כך, איוש מחדש של כלל המשרות ברשות לתכנון החקלאות, לאחר העברתה למשרד הנגב והגליל, והצורך להתמודד עם חסר בידע מקצועי ארגוני, הצריכו השקעת משאבים ציבוריים. על רקע התהליך הלקוי כאמור, במהלך אותן שנתיים חלה פגיעה של ממש בפעילות הרשות לתכנון החקלאות; עקב כך נפגע השירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות. הפגיעה התבטאה בירידה חדה בהיקף הבקשות שבהן טיפלה הרשות לתכנון החקלאות באמצעות שני המנגנונים המרכזיים להקצאת דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 49 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 קרקע חקלאית - ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות: שתי הוועדות כמעט שלא פעלו במהלך אותן שנתיים. כך עלה כי ועדת פרוגרמות במסגרת משרד הנגב והגליל לא דנה ב- 34 בקשות שהוגשו לה מיולי 2023 ועד מאי 2024 ; ועדת הקרקעות במסגרת משרד זה התכנסה לראשונה רק כעבור חמישה חודשים, מספר דיוניה פחת ב- 50% , מספר הבקשות ש בהן דנה פחת ב- 68% והשטח הכוללשאישרה החלטות בעניינוהצטמצםב- 87% . משרד הנגב והגליל ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת את הקשיים שנבעו מהאופן שבו הועבר אליו שטח הפעולה של הרשות לתכנון החקלאות: הרשות עברה ללא זיכרון ארגוני כיוון שעברה ללא עובדיה, ולכן לא היו בנמצא גורמים מקצועיים שיפעלו לביצוע משימותיה; והמשרד נדרש לפרסם מכרזים לאיוש כל המשרות שברשות ולקי י ם הליכי גיוס של עובדים לתפקידים השונים. עוד צוין בהתייחסות כי לצורך הפעלת הרשות במשרד הנגב והגליל הוא נדרש להקים תשתיות מקצועיות לרשות, כגון ייעוץ משפטי, גיוס יועצים וכתיבת נהלים, וכי החודשים הראשונים לפעילות הרשות במסגרת המשרד היו בעת תחילת מלחמת חרבות ברזל, בשעה שעובדים של המשרד גויסו למילואים והקשבהמשרדיהתמקד בפעילותהמשרדלנוכח המלחמה. מומלץ שמשרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל, בשיתוף נש"ם, אגף החשכ "ל ואג ת," יגבשו מסקנות הנוגעות להחלטות הממשלה להעברת הרשות לתכנון החקלאות בין משרדי ממשלה ול אופן שבו הן יושמו, ויגישו אותן למשרד רה"ם - ל מזכירות הממשלה או לאגף ממשל וחברה, על פי החלטת המשרד. זאת, על מנת שמשרד רה"ם י אגם את המסקנות הנובעות מיישום החלטות ממשלה מהשנים האחרונות בדבר העברת יחידות ממשלתיות, ו יציגן לממשלה במרוכז לצורך הפקת לקחים לעתיד. על נציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים להפיק לקחים, כל אחד בתח ום אחריותו, לצורך שיפורהיישום של החלטות ממשלה על העברת שטחי פעולה. העברת האחריות לחלק מפעולות ההכשרה המקצועית למבוגרים בין משרדי ממשלה הכשרה מקצועיתהיא הכשרהחוץ-אקדמאיתלמשלחיד מוגדר,כגון תעשייה, בניין, רכב,הנהלת חשבונות וקוסמטיקה, שמטרתה רכישת ידע תיאורטי לצד התנסות מעשית. הכשרה מקצועית מקנה בסיומה תעודת מקצוע או תעודת גמר. על פי דוח מבקר המדינה בנושא "למידה לאורך החיים והכשרה מקצועית למבוגרים - התאמתן לשוק העבודה המשתנה" משנת 2021 85, כ- 45% מהצעירים בשנתון 2018 בישראללמדולתואראקדמי (באוניברסיטה, במכללה או בסמינר,)26% מהצעירים - בגילי 18 - 27 - באותו שנתון השתתפו בהכשרות מקצועיות במימון המדינה ( האגף להכשרה מקצועית ו גופים אחרים, כגון משרד העלייה והקליטה ומשרד החינוך ) ו- 29% לא השתתפו בהכשרות או בלימודים אקדמיים. יוצא כי כרבע מהצעירים בשנתון 2018 השתתפו בהכשרה מקצועית במימון המדינה, המקנה בסיומה תעודת מקצוע או תעודתגמר. "זרוע העבודה" הייתה יחידה ממשלתית, הפועלת בין השאר לגיבוש מדיניות ממשלתית בתחום התעסוקה ולאכיפת חוקיהעבודה,וכן אחראיתלפיתוח ולניהול של תוכניות בתחום התעסוקה86 . נכון לסוף שנת2022 771 ( 82%)מ- 935 מהמשרות שנכללו בתקן של זרוע העבודה היו מאוישות87 . זרוע העבודה כוללת, בין היתר, אגף בכיר להכשרה מקצועית ולפיתוח הון אנושי88 (להלן - האגף להכשרה מקצועית,) אשר תפקידו בין השאר לקיים הכשרה מקצועית בתחומים שונים למבוגרים (בני 18 או יותר) וכן לתקצב בתי ספר מקצועיים לבני נוער ולפקח עליהם. על פי נתוני משרד העבודה, תקציב האגף בשנת 2022 היה 1.132 מיליארד ש"ח: 370 מיליון ש"ח מתוכם הוקצו 85 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ב ( 2021 ), "המוכנות לשוק העבודה המשתנה, למידה לאורך החיים והכשרה מ קצועיתלמבוגרים- התאמתן לשוק העבודה המשתנה", עמ'310 . 86 אתר משרד העבודה, נכון ל- 6.4.25 . 87 על פי תשובת משרד העבודה למשרד מבקר המדינה, בסוף 2023 היו ביחידות המקבילות לזרוע העבודה, אשר התקיימובמשרד העבודהב- 2023 , 813 משרות. 88 שמו של האגף שונה ל "מינהל הכשרות מקצועיות לפיתוח כוח אדם".אתרמשרדהעבודה,נכון ל- 6.4.25 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 50 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 להכשרת מבוגרים, ומהם 230 מיליון ש"ח הוקצו באותה שנה להכשרת מבוגרים בידי מעסיקים. בסוףשנת2022 היובאגף190 משרות: 19 מהןעסקובהכשרהמקצועיתלמבוגרים,ו- 171 ה משרות הנותרות עסקו בהכשרה מקצועית לנוער. האגף להכשרה מקצועית פעל לקיום הכשרה מקצועית בשתי דרכים: 1. הכשרה באמצעות מימון שכר לימוד: מימון הכשרה של משתתפים בקורסים שמפעילים גופים חוץ ממשלתיים, בפיקוח ממשלתי, בחינת המשתתפים והענקת תעודת גמר ממשלתית למי מהם שעבר את הבחינה בהצלחה (להלן - הכשרה מתוקצבת). המימון נעשה באחד משני אופנים: א. "שוברי תשלום": המיועדים למשתתפים המופנים לקורסים באמצעות שירות התעסוקה או מרכזי הכוון הפועלים מטעם הממשלה. השוברים משמשים למימון חלקי של שכרהלימוד. ב. "קורס מתוקצב מלא" 89 : מסלול הכשרה מקצועית במימון מלא של הממשלה, המיועד לדורשי עבודה או לעובדים בלתי מקצועיים המעוניינים לרכוש מקצוע או לבצע הסבה מקצועית. 2. הכשרה מקצועית בשיתוף מעסיקים (להלן - הכשרה בידי מעסיקים): קורסים או ות כניות המתקיימ ים בשיתוף פעולה עם מעסיקים וארגוני מעסיקים,כדילהכשיראתהמשתתפיםלהשתלבבשוקהעבודהאולשדרגאתעבודתםושכרם של עובדים המועסקים במקום עבודה קיים. ההכשרה מתבצעת בידי המעסיק או הארגון, ולעיתיםהיאמתקיימתתוךכדיעבודה.הממשלה משתתפתבעלויותההכשרהבאמצעותמתן מענקים למעסיקים או באמצעות מימון ישיר שלהקורסים. העברת זרוע העבודה ביןמשרדי הממשלה מינואר 2017 ועד יולי 2021 פעלה זרוע העבודה כיחידת סמך של משרד העבודה והרווחה ; ב- 19.7.21, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה- 36, החליטה הממשלה90 כי זרוע העבודה תהיה יחידת סמך של משרד הכלכלה והתעשייה, ובהתאם לכך יועברו לשרת הכלכלה והתעשייה סמכויות הכרוכות בהפעלת זרוע העבודה. זאת, למעט סמכויות להפעלת תוכניות הקשורות לתעסוקת אנשים עם מוגבלות וסמכויות לגבי תוכניות הנוגעות למשפחות המוכרות במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, אשר נותרו בידי שר הרווחה והשירותים החברתיים91 . כעבור שנה וחצי, ב- 29.1.23, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה- 37, החליטה הממשלה92 להקים משרד חדש - משרד העבודה ; לבטל את מעמדה של זרוע העבודה כיחידת סמך עצמאית; להעביר את זרוע העבודה למשרד העבודה, למעט נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה ו"תחום הפעולה של הכשרת מבוגרים ומעסיקים באגף להכשרה מקצועית". עקב כך, פוצל למעשה האגף להכשרה מקצועית: 89 המסלולמכונה גם מופ"ת - מסלולמקצוע ופיתוח תעסוקתי. 90 החלטת הממשלה 133 , "חלוקת משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ואיחוד זרוע העבודה עם משרדהכלכלהוהתעשייהושינוישםהמשרד;העברתסמכויותהנתונותלפיחוקמשרלשר;תיקוןהתוספת לפיסעיף23 לחוקשירותהמדינה(מינויים);העברתשטחפעולהותיקוןהחלטותממשלה"(19.7.21 )(להלן - החלטתממשלה133 .) 91 התוכניות שהועברו למשרד הרווחה והשירותים החברתיים מזרוע העבודה: "תעסוקה נתמכת" - תוכנית סיועלשילובאנשיםעםמוגבלותבשוקהעבודה;"תוכניתמעברכוללמגמהלעתיד"- מיועדתלצעירים עם מוגבלות, ומטרתה לסייע להם לרכוש הסמכה מקצועית; "תוכנית ענ" ן" - לסיוע בתעסוקת אנשים עם מוגבלות; ו"תוכנית תעסוקה לרווחה" - תוכנית למציאת עבודה עבור זוגות המטופלים בידי מחלקות לשירותיםחברתייםאשרלפחותאחדמבניהזוגמצוימחוץלשוקהעבודה.המקור:החלטתהממשלהואתר welfare - employment - https://www.gov.il/he/pages/molsa משרד הרווחה והביטחון החברתי - plans?chapterIndex=3 - employment - populations . 92 החלטת הממשלה 93 , "הקמת משרד העבודה; שינוי בחלוקת התפקידים בממשלה; העברת שטחי פעולה בין משרדים; העברת סמכויות בין השרים; תיקון התוספת לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים) ותיקון החלטות ממשלה," 29.1.23 (להלן - החלטת ממשלה93 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 51 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 הוחלט כי תחום ההכשרה המקצועית למבוגרים - הכשרה בידי מעסיקים והכשרה מתוקצבת - יפעל במסגרת משרד הכלכלה והתעשייה, ותחום ההכשרה המקצועית לנוער יפעל במסגרת משרד העבודה. בתרשיםשלהלןמפורטהתהליךשלהעברתזרועהעבודהביןמשרדיהממשלההשונים,ביןהשנים 2023-2017 . תרשים 15 : מיקום זרוע העבודהבמשרדי הממשלה,2017 - 2023 הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. העברת שטחי פעולה בסטייה מהחלטת הממשלה הסמכות להעביר שטחי פעולה בין משרדי ממשלה נתונה כאמור בידי הממשלה, מכוח חוק יסוד: הממשלה, הקובע כי הממשלה רשאית להעביר שטחיפעולה ממשרדלמשרד. 1. על פי מסמכי האגף להכשרה מקצועית ממרץ 2023 , לאחר קבלתה של החלטת הממשלה מינואר 2023 החליטו שר הכלכלה והתעשייה, ניר ברקת, ושר העבודה דאז, יואב בן צור, כי החלטת הממשלה לא תיושם כלשונה, והוצע ליישמה כלהלן: פעולות להכשרה מקצועית של מבוגרים בידי מעסיקים יבוצעו באמצעות משרד הכלכלה והתעשייה, ואילו פעולות להכשרה מקצועית של מבוגרים באמצעות הכשרה מתוקצבת יבוצעו באמצעותו או במימונו של משרד העבודה. נמצאכילאחרקבלתהחלטתהממשלהבינואר2023 ,שעלפיהפוצללמעשההאגףלהכשרה מקצועית, החליטו שר הכלכלה והתעשייה ושר העבודה לבצע פיצול נוסף ולהעביר את שטח הפעולה הכשרות מבוגרים (ללא מעסיקים) ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה. הפיצול הנוסף בוצע החל במרץ 2023 . שני השרים פעלו שלא על פי החלטת הממשלה עד שהממשלה אישרה את הפיצולהנוסף בנובמבר2024 . בתרשימים שלהלן מוצג המבנה הארגוני של שטח הפעולה "הכשרות מקצועיות לבני נוער ומבוגרים",וחלוקתוביןמשרדהכלכלהלביןמשרדהעבודה:המבנההארגוניבתקופתהכהונה של הממשלה ה- 36 עד לקבלתה של החלטת הממשלה בינואר 2023 ; המבנה הארגוני על פי החלטת הממשלה; והמבנה הארגוני בפועל - החל מתחילת שנת2023 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 52 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים 16 : המבנההארגוני של שטח הפעולה "הכשרות מקצועיותלבני נוער ומבוגרים" בתקופת הכהונהשלהממשלה ה- 36 עד ינואר 2023 , ובתקופתהממשלהה- 37 מינואר 2023 : על פיהחלטת הממשלה , ו בפועל הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. 2. בסוף מרץ 2023 התריע ממלא מקום מנהל האגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה (להלן בפרק זה - מנהל האגף) לפני שר העבודה כי במסגרת הסכמות והבנות הדדיות בין השרים"" סוכם כי החלטת הממשלה מינואר 2023 לא תיושם כלשונה, אך לא גובשה הצעת החלטה לממשלה, ועקב הפיצול הנוסף של האגף פעילות האגף משותקת למעשה, ובכלל זה לא מקודמת רפורמה במערך ההכשרה המקצועית שהחלה כשנתיים קודם לכן, ומטרתה לשפר את המענה על צורכי המשק, התעשייה והמעסיקים כדי להגדיל את פריון העבודה; לא קודם שינויארגוניבאגףהנדרשלשםיישוםשלהרפורמהושלהליכימכרזיםלאיושמשרותחדשות באגף;תקציבהאגףלהכשרהמקצועיתלאנדוןבאופןמסודרבמסגרתהדיוניםלגיבושתקציב המשרד, ויש אי- בהירות בנוגע להיקף המשאבים שיוקצו להכשרות מתוקצבות; והאגף אינו יכול לתת מענה על בקשות מעסיקים לקיים הכשרה מקצועית. מנהל האגף שבוהתריעעל כךלפני שרהעבודה כעבור כחודשוחצי, באמצע מאי 2023 , ציין כי לא קיבל מענה על מכתבו ממרץ 2023 , ופירט את המשתמע מפיצול האגף להכשרה מקצועית על בסיס הבנות בעל פה בין שני שרים ולא בהתאם להחלטת הממשלה כאמור, ובהן: במשך ארבעהחודשיםלאהתקיימוהכשרותמקצועיותשהמדינהמשתתפתבמימונן- לאבידימשרד העבודה ולא בידי משרד הכלכלה; פניות ממעסיקים, עמותות ומכללות לקיים הכשרות מקצועיות אינן מטופלות בידי האגף; בתוך כחודשיים, מערך הבחינות הממשלתיות לצורך מתן הסמכה בקורסים להכשרה מקצועית לא יוכל לתת מענה ללומדים בירושלים, ובהמשך - גםללומדים באזוריםאחרים; אי אפשרלמנות עובדים בכירים באגף93 . משרד העבודה השיב למשרד מבקר המדינה כי עוד בזמן אישור החלטת הממשלה על הפיצול האמור הייתה עמימות ביחס למשמעויותיה. משרד הכלכלה השיב כי מהבחינה המקצועית עליו לקדם ולתכלל את כל הפעילות עם המגזר העסקי, ובכלל זה את ההכשרות המקצועיות עם מעסיקים. עוד ציין המשרד כי הוא יפיק לקחים בעתיד אם יתעורר הצורך, וכי סוגיית פיצול הסמכויות בין המשרדים תעלה שובלדיון. 93 דוא"ל ששלח ממלא מקום מנהל אגףבכיר להכשרה מקצועית לשר העבודהב- 9.5.23 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 53 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 נמצא כי במשךכמעטשנתייםפעלו, משרדהכלכלהוהתעשייהומשרדהעבודהבהתאםלסיכום ביןשניהשריםאשרפיצל אתתחומיהפעילותשלהאגףלהכשרהמקצועיתביןשניהמשרדים, וזאת באופן שונה מההחלטה שקיבלה הממשלה בינואר 2023 . עקב כך, על פי מנהל האגף להכשרה מקצועית, פעילות האגף הוקפאה במשך כמה חודשים, ובכלל זה לא קודמה רפורמה במערךההכשרההמקצועיתשהחלהכשנתייםקודםלכן,כדילשפראתהמענהעלצורכיהמשק, התעשייה והמעסיקים ולהגדיל את פריון העבודה; לא קודם שינוי ארגוני באגף הנדרש לשם יישום של הרפורמה ושל הליכי מכרזים לאיוש משרות חדשות באגף; תקציב האגף להכשרה מקצועית לא נדון באופן מסודר במסגרת הדיונים לגיבוש תקציב המשרד, והייתה אי- בהירות בנוגע להיקף המשאבים שיוקצו להכשרות מתוקצבות. רק בנובמבר 2024 התקבלה החלטת ממשלה נוספת אשר אישרה את הסכמות השרים, לפיהן האגף להכשרה מקצועית יפוצל כך ש שטחהפעולהשלהכשרותמקצועיות בידימעסיקיםיהיהבמשרדהכלכלהוהתעשייה, ושטח הפעולהשלהכשרות מקצועיות מתוקצבות יהיה במשרד העבודה. היקף ה הכשר ות ה מקצועי ות למבוגרים בשנים2022 - 2023 האגף להכשרה מקצועית מפעיל כאמור הכשרה מקצועית מתוקצבת והכשרה מקצועית בידי מעסיקים,במימוןמלאאו חלקישלהמדינה. עלפידוחמבקרהמדינהמשנת2021 ,כדישהכשרות מקצועיותיהיואפקטיביות, נדרש שהקשרביןהאמוניםעלההכשרותלביןהמעסיקיםיהיהשוטף ומקיף. שילוב המעסיקים חיוני במיוחד בין השאר לצורך קביעת מקצועות הלימוד וההכשרה, קביעת תוכניהלימוד והקפדהעל היותם מעודכנים, וכן לצורךהכשרתהמורים. לנוכח אלה, גובר הצורך לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית94 . כאמור,בינואר2023,בסמוךלאחרהקמתהממשלהה- 37 ,פוצלושטחיהפעולהשל זרועהעבודה, והאגף להכשרה מקצועית שבה, בין משרד העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה. הצורך האמור לשתף מעסיקיםבפעולותלהכשרהמקצועיתעולהגםמנתוניהאגףלהכשרהמקצועית: בחודשים הראשונים של שנת 2023 קיבל האגף, בתקופה שבה פעל במסגרת משרד העבודה, פניות רבות ממעסיקים שביקשו לקיים פעולותלהכשרה מקצועית. ואולם נמצא כי הצורך שהעלו מעסיקים בהכשרה מקצועית למבוגרים קיבל מענה חלקי בלבד, שכן על פי דברים שמשרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה, באותה שנה - 2023 - מספר הבקשות של מעסיקים לקיים הכשרה הייתה כפולה ממספר הבקשות שאושרו, בשל מגבלה תקציבית וצמצומו בהשוואה לשנים קודמות (התקציב בשנת 2022 הסתכם בכ- 230 מיליון ש"ח ובשנת2023 - 95 מיליון ש"ח)95 . במהלך כהונת הממשלות ה- 37-35 זרוע העבודה הו עברה כאמור פעמיים בין משרדי ממשלה, וכך גם ה אגף להכשרה מקצועית. לנוכח העברת שטח הפעולה של הכשרה מקצועית למבוגרים בין משרדי ממשלה, החל מיולי 2021 , משרד מבקר המדינה בדק את היקף המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית בשנים 2021 , 2022 ו- 2023 . כאמור, במחצית הראשונה של שנת 2021 האגף להכשרה מקצועית פעל במסגרת זרוע העבודה אשר הייתה יחידת סמך של משרד העבודה והרווחה, ומיולי 2021 - יחידת סמך של משרד הכלכלה והתעשייה. מינואר 2023 האגף פוצל למעשה: בעוד שקיום כלל הפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים היו, על פי החלטת הממשלה, באחריותמשרדהכלכלה,הרישעלפיסיכוםביןשריהעבודהוהכלכלה-האחריותפוצלהביניהם, באופן שהפעולות להכשרה מתוקצבת היו באחריות משרד העבודה, והפעולות להכשרה בידי מעסיקים היו בידי משרד הכלכלה. בפועל, משרד העבודה קיים גם הוא פעולות להכשרה בידי מעסיקים בשנת2023 , ומשרדהכלכלההחל בפעולותלהכשרה בידי מעסיקים בספטמבר2023 . בלוחשלהלןמוצגיםנתוניםעלמספרהמשתתפיםומספרהמעסיקיםבפעולותלהכשרהמקצועית בהבחנה בין הכשרה מתוקצבת להכשרה בידי מעסיקים. הנתונים מתייחסים לשנים 2021 - 2022 וכןלשנת2023 בחלוקהלפי משרדיםולפי תקופות- ינואר- אוגוסט2023 וספטמבר- דצמבר2023 . 94 מבקרהמדינה, דוח שנתי71ב ( 2021 ) "המוכנות לשוק העבודה המשתנה",עמ', 305 . 95 התקציב כולל תקציבי קורונה בסך178 מיליון ש"ח. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 54 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 לוח5 : מספר המשתתפים ומספרהמעסיקים בפעולותלהכשרה מקצועית,2021 - 2023 התקופה 2021 2022 2023 2023 2023 2023 הכשרה הכשרה הכשרה ינואר- ספטמבר- סה"כ מקצועית מקצועית מקצועית אוגוס ט דצמבר משתתפים במסגרת במסגרת במסגרת הכשרה הכשרה משרד משרד משרד מקצועית מקצועית מעסיקים העבודה הכלכלה העבודה במסגרת במסגרת בהכשרה והרווחה, (במקביל משרד משרד מקצועית ולאחרמכן למשרד הכלכלה הכלכלה בידימשרד הכלכלה) הכלכלה מספר 12,768 5,704 5,284 0 0 5,284 המשתתפים בהכשרה מתוקצבת מספר 5,363 11,485 96 858 0 7,243 8,101 המשתתפים בהכשרהבידי מעסיקים סה"כמספר 18,131 17,189 6,142 0 7,243 13,385 המשתתפים בהכשרה מקצועית מספר 704 1,295 40 0 426 466 המעסיקים שקיימו הכשרהבידי מעסיקים עלפי נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלהוהתעשייה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהלוחומדברים שמסר משרדהכלכלהעולות המסקנות האלה: כאמורבינואר2023,בסמוךלאחרהקמתהממשלהה- 37 , פוצלושטחיהפעולהשלזרועהעבודה, והאגף להכשרה מקצועית שבה, בין משרד העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה. הנתונים המובאים בלוח, והמפורטים להלן, מלמדים כי כתוצאה מהעברת שטח הפעולה בין המשרדים בתחילת ינואר2023 חלה ירידהחדה במספרההכשרות המקצועיותלמבוגרים. 1. היקף המשתתפים בהכשרה מקצועית למבוגרים:מספרהמשתתפיםפחת ב- 26% בין ה שנים 2021 עד 2023 ( לאחר הפיצול האמור, מ- 18,131 ל- 13,385 משתתפים,) והפחתתם חלה בעיקר בשנת 2023 - הפחתה של 22% יחסית לשנת 2022 (מ- 17,189 ל- 13,385 משתתפים.) יצויןכיבשנת2023 פעולותההכשרההמקצועיתלמבוגריםבאמצעותמעסיקיםבמימוןמשרד הכלכלה, התקיימו רקלאחרפרוץ מלחמת חרבות ברזל. 2. היקף המשתתפים בהכשרה מקצועית מתוקצבת: מספרהמשתתפיםקטן ב- 55% ב שנים 2021 - 2022 ונותרדומהבשנת2023,לאחרהפיצולהאמור( 12,768 , 5,704 ו- 5,284 ,בהתאמה.) 96 בתחילת שנת 2023 התקיימו הכשרות בידי מעסיקים שזרוע העבודה אישרה בשנת 2022 ופתיחתן נדחתה לשנת2023 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 55 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 3. היקף המשתתפים בהכשרה מקצועית בידי מעסיקים: א. בשנים 2021 - 2022 גדל מספר המשתתפים ב- 114% (מ- 5,363 ל- 11,485 ), ובין השנים 2022 ו- 2023 לאחר הפיצול האמור,, מספר המשתתפים קטן ב- 30% (מ- 11,485 ל- 8,101). רוב המשתתפים בשנת 2023 - 89% מהם - השתתפו בפעולות הכשרה שמימן משרד הכלכלה, אשר באותה שנה היה מופקד, הלכה למעשה, על הכשרה בידי מעסיקים. ואולם, משרד הכלכלה החל בפעולות אלה רק בספטמבר 2023 , ובמהלך רוב חודשיהשנה - ב- 8 מ- 12 חודשים,לא קיימו מעסיקים פעולות הכשרהבמימונו. ב. בשנים 2021 - 2022 מספר המעסיקים שקיימוהכשרהמקצועית למבוגרים גדל ב- 84% (מ- 704 ל- 1,295); בשנת2023 לאחר הפיצול האמור,, היקףהמעסיקיםהיה רק כשליש ממספרם בשנת 2022 ( 466 ו- 1,295 , בהתאמה). רובם המכריע של המעסיקים בשנת 2023 ( 426 מ- 466 , 91% ) קיימו פעולות הכשרה במימון משרד הכלכלה, ואלה התקיימו רק בשליש האחרוןשל השנה. ג. משרדהכלכלה מסרלמשרדמבקרהמדינהכיהעברתשטחיפעולהביןמשרדיהכלכלה והעבודה דרשה מ משרד הכלכלה זמן להיערכות ו"יצרה אתגרים מרובים"; משרד הכלכלה עסק בשנת 2023 בגיבוש ות כניות עבודה המתבססות על שינוי המדיניות, בהתאמת הוראות המנכ"ל הרלוונטיות ובהתאמת המבנה הארגוני של המשרד לביצוע המשימות, בין היתר בשל העברת עובדים בצוותים מקצועיים ממשרד הכלכלה למשרד העבודה; בספטמבר 2023 , לאחר השלמת חלק מהמשימות הנדרשות ולאחר אישור תקציב המדינה לשנים 2023 - 2024 במרץ 2023 , פרסם המשרד את הוראת מנכ"ל 1.8 , העוסקת במסלולי הכשרה בשיתוף מעסיקים; לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל המשרד התאיםאת מסלוליההכשרהבאמצעות מעסיקים לצרכים העדכניים שלהמשק. בתרשים שלהלן מוצגים נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלה על מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים במימון ממשלתי בשנים 2021 - 2023 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 56 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים 17 : מספר המשתתפים בפעולותלהכשרהמקצועית למבוגרים במימון ממשלתי, 2021 - 2023 עלפי נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלהוהתעשייה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. יוצא אפוא כי בשנים 2021 - 2022 הוכפל מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים במימון המדינה (מ- 5,363 ל- 11,485 ), ובד בבד פחת מספר המשתתפים בהכשרה מתוקצבת (מ- 12,768 ל- 5,704 ). הגידול בפעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים עלה בקנה אחד עם הצורך הגובר כאמור לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית, כדי להגביר את אפקטיביות הפעולות. בשנת 2023 , בעקבות פיצול שטח הפעולה להכשרה מקצועית בין שני משרדי ממשלה מתוקף החלטתהממשלהופיצולנוסףשלההכשרההמקצועיתלמבוגריםביןמשרדיהעבודהוהכלכלה, על פי החלטה שקיבלו השרים העומדים בראשם, פחת במידה ניכרת מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים, בעיקר עקב הירידה החדה בהיקף ההכשרה באמצעות מעסיקים - חל צמצום הן במספר המשתתפים בהכשרה בידימעסיקים והן במספר המעסיקים שקיימו פעולות הכשרה במימון המדינה. ירידה חדה זו אינה עולה בקנה אחד עם הצורך הגובר לשתףמעסיקיםבפעולותלהכשרהמקצועיתועםהביקושהגוברבקרבמעסיקיםלקייםפעולות כאלהבשנת2023 .צורךזהגברלאחרפרוץמלחמתחרבותברזל,ומשרדהכלכלהנדרשלהתאים מידית את מסלוליההכשרות באמצעות מעסיקים לצ ו רכי המשק בתקופת המלחמה. נוסףל פגיעהבתחוםההכשרההמקצועית למבוגריםעקבירידהחדהבהיקףההכשרהבאמצעות מעסיקים, העברת שטחי הפעולה בין משרדי הממשלה הצריכה השקעת משאבים ציבוריים נוספים לצורך גיבוש תכניות עבודה, הנחיות ונהלים מעודכנים, וכן התאמת המבנה הארגוני לביצוע המשימות, כפישעולה מדבריםשמשרד הכלכלה מסרלמשרדמבקר המדינה. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 57 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 יישום החלטת הממשלהבהיבטי משרות עובדיםותקציב כאמור, בהוראות התקשי"ר נקבע כי לצורך העברת שטח פעולה בין משרדי ממשלה יוקם צוות לניהולהמעבר,בראשותמנכ"להמשרדהמקבלאתהיחידה,לביצועהשינויהמבני.תכליתהקמת הצוותים, על פי רוב בהתאם להחלטות הממשלה אשר עסקו בהעברת שטחי פעולה בתקופה מאי 2020 - דצמבר 2024 , היא להגיש לשר שעומד בראש המשרד המוסר ולשר העומד בראש המשרד הקולט המלצות בנוגע לאופן ביצוע המעבר, לרבות בדבר העברת כוח אדם ותקציב ובדבר תיקוני חקיקה ותיקוני החלטות ממשלה, במידת הנדרש, וכל נושא נוסף שהצוות ימצא לנכון להעלות. הצורךלהקים צוות ייעודי להעברת שטח פעולה בתחום ניהולהכספים מעוגן בהוראותהתכ"ם. בהחלטת הממשלה93 מינואר2023 נקבעכאמור כי לצורך העברת זרוע העבודה ממשרדהכלכלה והתעשייה למשרד העבודה יועברו גם תקציביה, עובדיה וכל משאביה של זרוע העבודה, למעט המשאביםשלשטחהפעולה"הכשרתמבוגריםומעסיקים"באגףלהכשרהמקצועית.לצורךביצוע ההחלטה,נקבעכייועברולמשרדהכלכלהרכיביתקציבמתוךתקציבזרועהעבודהשיוחדובבסיס תקציבה,לרבותלמימוןהעסקתעובדים במשרות כוח אדם. בהחלטתהממשלהנקבעעודכייוקםצוותיישוםוהיערכותמינהלית(צוותלניהולהמעבר)לביצוע העברתשטחיהפעולהוהסמכויותהכרוכותבו,בראשותנציגישרהכלכלהוהתעשייהובהשתתפות אג"ת,אגף החשכ"ל ונש"ם. תכליתו של צוות ניהול מעבר היא כאמור להמליץ בין השאר על אופן ביצוע העברת שטח פעולה בין משרדי ממשלה, לרבות העברת כוח אדם ותקציב, ועל תיקוני חקיקה ותיקוני החלטות ממשלה הנדרשים לצורך ביצוע המעבר. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא לא הפעיל צוות לצורך היערכות מינהלית להעברת שטחי הפעולה והסמכויות הכרוכות בכך, כנדרש בהחלטתהממשלה. משרד הכלכלה והתעשייה ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי צוות רשמי לא הוקם, אך התקיים שיח בנושא יישום החלטת הממשלה עם הגורמים הרלוונטיים, ובכללם משרד רה"ם, משרדהאוצר והנציבות. נמצא כי בפועל, כלל המשאבים שהיובידימשרד העבודהלא הועברולמשרד הכלכלה, במסגרת העברת שטח הפעולה: לא הועברו משרות כוח אדם; לא הועברו עובדים; והתקציב שהוקצה למשרד הכלכלה בשנת 2023 , בסך 95 מיליון ש"ח, היה קטן ב- 58% מהתקציב שהוקצה להכשרות בידימעסיקים בשנת2022, בסך כ- 230 מיליון ש"ח. 1. על רקע החסר בפעילות צוות לניהול מעבר שטח הפעולה בין המשרדים, בהיבט התכנון וכן בהיבט של ביצוע המעבר בפועל, המשרדים לא קבעו רשמית את היקף המשרות שיועברו למשרדהכלכלה,לצורךהפעלתהכשרהמקצועיתבאמצעותמעסיקיםבידימשרדזה.נמצא כי באוקטובר2024 , כמעט שנתיים לאחר שהתקבלה החלטתהממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה, עדיין לא בוצעה החלטת הממשלה האמורה בכל הנוגע להעברת משרות כוח אדם ממשרד העבודהלמשרד הכלכלה,לצורךהעברתשטחי הפעולה. בהחלטת הממשלה 2373 ( 10.11.24) נקבע כאמור כי הטיפול ב שטח הפעולה של הכשרות מקצועיות בידי מעסיקים יועבר ל משרד הכלכלה והתעשייה ו הטיפול ב שטח הפעולה של הכשרות מקצועיות מתוקצבות יועבר ל משרד העבודה. בכלל זאת, הוחלט כי משרד העבודה יעביר שלוש משרות כוח אדםלמשרדהכלכלה. משרד הכלכלה השיב כי נכון לינואר 2026 אוישה משרה אחת; משרה שנייה בהליך לאיושה; ופורסם מכרזלאיושהמשרה השלישית. 2. בשנת 2022 הסתכם תקציב זרוע העבודה במשרד הכלכלה לצורך ביצוע פעולות הכשרה למבוגרים באמצעות מעסיקים ב- 178 מיליון ש"ח (ביצוע התקציב כולל התחייבויות.) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 58 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 נמצאכיתקציב משרדהכלכלה והתעשייהלצורךביצועפעולותהכשרהלמבוגריםבאמצעות מעסיקיםבשנת2023 (תקציבעלשינוייו)הסתכםכב- 95 מיליוןש" ח- 42% בלבדמהתקציב המקבילבשנההקודמת(עלשינוייו),טרםהעברתתחוםהכשרתהמבוגריםלמשרד הכלכלה והתעשייה(כ- 230 מיליון ש"ח.) ✰ כרבע מהצעיריםבשנתון2018 השתתפובהכשרהמקצועיתבמימוןגופיםשלהמדינה, שמטרתה רכישתידעתיאורטילצדהתנסותמעשיתהמקנהבסיומהתעודתמקצועאותעודתגמרב משלח ידמוגדר,כגוןתעשייה,בניין,רכב,הנהלתחשבונותוקוסמטיקה. שתיממשלות-הממשלהה- 36 והממשלה ה- 37 - החליטו על העברת שטחי פעולה בתחום ההכשרה המקצועית בין משרדי ממשלה,ובכללהז על פיצוליחידות.הממשלהה- 37 החליטה אףלבטלאתמעמדההעצמאישל זרועהעבודהכיחידתסמךשלמשרדממשלתי,ולפצל אגףמרכזיבה-האגףלהכשרהמקצועית, בין שני משרדי ממשלה. שניים משרי הממשלה - שר הכלכלה והתעשייה ושר העבודה דאז - אף החליטו, שלא על פי החלטת הממשלה, לבצע פיצול נוסף ובמסגרתו להעביר שטח פעולה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה, הפיצול הנוסף בוצע החל במרץ 2023 , והוא אושר בדיעבד בהחלטת ממשלה 2373 מנובמבר 2024 . עקב הפיצול הנוסף, פעילות האגף להכשרה מקצועית הוקפאה במשך כמה חודשים, ובכלל זה לא קודמה רפורמה שנדרשה לצורך שיפור המענה על צורכי המשק והגדלת פריון העבודה. יתר על כן, ממצאי הביקורת העלו פגיעה מתמשכת ו ממש ית בתחום ההכשרה המקצועית, על רקע החלטות הממשלה ה- 37 ושרים בממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה ויישומן, בייחוד בנוגע ל פיצול זרוע העבודה והאגף להכשרה מקצועית שבה : מספר המשתתפים בהכשרה ה מקצועיתלמבוגריםפחת בשנת2023 ב- 22% יחסיתלשנת2022 (מ- 17,189 ל- 13,385 ;)בתחום ההכשרות שקיימו מעסיקים פחת מספרהמשתתפים בשנים2022 - 2023 ב- 30% (מ- 11,485 ל- 8,101 );במהלך שמונתהחודשים ה ראשוניםשלשנת 2023 משרדהכלכלה לא קייםכללפעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים; בשנת 2023 מספר המעסיקים היה רק כשליש ממספרם בשנת 2022 ( 466 ו- 1,295 , בהתאמה ), והם ביצעו פעולות להכשרה מקצועית רק בשליש האחרון של השנה, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל ונדרש היה להתאים מידית את מסלול ההכשרה באמצעות מעסיקים כך שיתאיםלצרכים של המשק בתקופת המלחמה. על רקע החסר בפעילותו של צוות בין משרדי לניהול מעבר שטח הפעולה בין המשרדים, בהיבט התכנון וכן בהיבט של ביצוע המעבר בפועל, לא נעשו הפעולות הדרושות לצורך העברת שטחי הפעולה של הכשרה מקצועית במהלך כהונת הממשלה ה- 37 : לא נקבע רשמית היקף המשרות שיועברו למשרד הכלכלה והתעשייה, לצורך ביצוע הכשרה מקצועית באמצעות מעסיקים בידי משרד זה, ובאוקטובר 2024 , כמעט שנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה, עדייןלא בוצעה החלטת הממשלה בכל הנוגעלהעברת משרות כוחאדםממשרד העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה; ותקציב משרד הכלכלה והתעשייה לצורך קיום פעולות להכשרת מבוגרים באמצעות מעסיקים בשנת 2023 הסתכם ב כ- 95 מיליון ש" ח - 42% בלבד מהתקציבהמקביל בשנה הקודמת. מומלץשמשרדהכלכלהוהתעשייהומשרדהעבודה,בשיתוףנש"ם,אגףהחשכ"לואג"תיגבשו מסקנות הנוגעות להחלטות הממשלה להעברת שטח הפעולה הכשרות מקצועיות למבוגרים בין משרדי ממשלה ובנוגע לאופן שבו הן יושמו, ויגישו אותן למשרד רה"ם (מזכירות הממשלה או אגף ממשל וחברה), לצורך איגום המסקנות הנובעות מיישום החלטות הממשלה מהשנים האחרונות בדבר העברת יחידות ממשלתיות, והצגתן לממשלה במרוכז לצורך הפקת לקחים לעתיד. מומלץ שנציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים יפיקו לקחים, כל אחד בתחום אחריותו, לצורךשיפורהיישוםשל החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. על שר הכלכלה והתעשייה ועל שר והעבודהלשעבר להקפיד לפעול על פי החלטות הממשלה. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 59 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 העברת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב בין משרדי ממשלה - מקרה בוחן לפגיעהבתשתיותמחשוב הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב (להלן - רשות הבדוא ים) היא יחידת סמך ממשלתית של משרד ממשלתי. רשות הבדואים הוקמה מכוח החלטת ממשלה 1999 מיולי 2007 וייעודה העיקרי הוא להסדיר את התיישבות הבדואים בנגב, לרבות הסדרת תביעות בעלות על מקרקעין והסדרתמגוריקבעלתושביםהבדואיםבנגב.בהחלטת ממשלהזונקבעכיהרשותתפעלבמסגרת משרד הבינוי והשיכון. נכון ליוני 2023 האוכלוסייה הבדואית בנגב מנתה כ- 300,000 תושבים, ורשותהבדואים נדרשת להעניק להם שירותים. על פי נתוני רשות הבדואים לשנת 2023, משאביה בשנה זו כללו תקציב מזומן בסך כ- 530 מיליון ש"חוכן הרשאה להתחייב בסכוםנוסף של כ- 520 מיליון ש"ח,וכן נכללו בתקן הרשות 78 משרות עובדים,74 מהן היו מאוישות בשנהזו. 1. נמצא כי במהלך 18 שנים מאז הקמתה ועד יוני 2025 , הרשות עברה שבע פעמים בין משרדי ממשלה, כמפורטלהלן: א. בספטמבר 2011 החליטה הממשלה ה- 32 על העברת שטח הפעולה של פעילות רשות הבדואים ממשרד הבינוי והשיכון למשרד רה"ם. בהחלטה נקבע כי יש להנחות את נציב שירות המדינה לפעול לצורך הענקת מעמד של יחידת סמך עצמאית לרשות בתחום התקציב, הרכש ההתקשרויות הדרושות לתכנון ולפיתוח, הייעוץ המשפטי וניהול כוח האדם97 . ב. כעבור שנתיים וחצי, בינואר 2014, החליטה ה ממשלה ה- 33 על העברת שטח הפעולה של רשותהבדואים ממשרד רה"ם למשרד החקלאות ופיתוח הכפר98 . ג. כעבור שש שנים וחצי, ביוני 2020, החליטה הממשלה ה- 35 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים ממשרד החקלאות ופיתוח הכפר למשרד הכלכלה והתעשייה. בהחלטה נקבע כי עד להשלמת ההיערכות המינהלית לקליטת שטח הפעולה, ימשיך משרד החקלאות לספק את השירותים לרשות הבדואים99 . ד. כעבור שנה, ביולי 2021, החליטה הממשלה ה- 36 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים מ משרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). בהחלטה נקבע כי עד להשלמת ההיערכות המ ינהלית לקליטת שטח הפעולה, ימשיך משרד הכלכלה והתעשייה לספק את השירותים שניתנו לרשות הבדואים100 . ה. כעבורשנהוחצי,בינואר2023,החליטההממשלהה- 37 עלהעברתשטחהפעולהשלרשות הבדואים ממשרד הרווחה למשרד לשוויון חברתי101 . 97 החלטת הממשלה 3707 , "דוח הצוות הבינמשרדי ליישום המלצות הוועדה להסדרת הת יישבות הבדואים בנגב - המשךהדיוןוהעברת שטח פעולהממשרד למשרד" ( 11.9.11 ,) סעיף5. 98 החלטת הממשלה 1146 , "העברת שטח הפעולה: הפיתוח הכלכלי- חברתי והסדרת התיישבות בדואים בנגב ממשרד ראש הממשלה למשרדהחקלאותופיתוח הכפר" ( 5.1.14 .) 99 החלטת הממשלה 57 , "העברת שטח פעולה ממשרד החקלאות ופיתוח הכפר למשרד הכלכלה והתעשייה ותיקון החלטות ממשלה" (7.6.20 .) 100 החלטתהממשלה88 ,"העברתשטחפעולהממשרדהכלכלהוהתעשייהלמשרדהעבודההרווחהוהשירותים החברתיים ותיקון החלטות ממשלה" ( 11.7.21 .) 101 החלטת הממשלה 59 , "העברת שטחי פעולה ממשרד הרווחה והביטחון החברתי למשרד לשוויון חברתי; תיקון התוספת לפי סעיף 23 לחוק שירות ה מדינה (מינויים) ות יקון החלטות ממשלה" ( 22.1.23 כמו כן,). ביולי2021 שונהשםהמשרדממשרדהעבודה, הרווחהוהשירותיםהחברתייםלמשרד הרווחהוהשירותים החברתיים,וב- 22.8.21 שונה שמו שוב ל משרדהרווחה והביטחון החברתי. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 60 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 ו. כעבור שנה, בינואר 2024, החליטה הממשלה ה- 37 להעביר שנית את רשות הבדואים, והפעם - מה משרד לשוויון חברתי למשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות (להלן - משרד התפוצות)102 . בתרשים שלהלן מוצגים מעבריהרשות, מאז הקמתה ועד שנת2025 : תרשים 18 : מעברי הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגבמאז הקמתה בשנת2007 ועדשנת 2025 הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. מהאמור עולה כי מאז הקמתה בשנת 2007 הוחלט שש פעמים על העברתה של רשות הבדואיםביןמשרדיממשלה,ובסךהכולפעלההרשותבמסגרתשבעהמשרדים.חמשמשש הממשלות שכיהנו בשנים 2011 - 2025 החליטו על העברת רשות הבדואים בין משרדי ממשלה, והממשלה המכהנת(ה- 37 החליטה, פעמיים בתוךשנה,להעביר את הרשות.) 2. משרד מבקר המדינה בדק את ההשפעה של העברת רשות הבדואים בין משרדי הממשלה, על ניהול מערכות המידע של הרשות. מערכות המידע הממוחשבות של רשות הבדואים מותקנות ומאוחסנות על גבי שרתים של משרד החקלאות, שאליו השתייכה הרשות בהיבט הארגוני בשנים 2014 - 2020 , ומאז עברה הרשות בין ארבעה משרדים אחרים. למשל, מערכות אלה כוללות מערכת לניהול, מעקב ובקרה בעניינם של תיקי פינוי והסדרה של תושבים בדואים, מערכת מידע גיאוגרפי (GIS )ומערכת לניהול, גיבוי ושליפה שלמסמכים וחומרי ארכיון.להלן יוצגו ליקויים שהועלו בביקורת בנוגעלניהול מערכות המידע ברשות הבדואים. א. לדברי רשות הבדואים, מעבר בין משרדי ממשלה טומן בחובו סיכון לאובדן נתונים ולפגיעהברציפותהעבודה,וכןדורשאתהתאמתהמערכותלמערכותהמחשובשלהמשרד שאליו משתייכת הרשות. זאת ככלל, ובפרט מאחר שהרשות עברה בין ארבעה משרדי ממשלה במהלךחמש שנים, ובממוצע - אחת לשנה ורבע. ב. ניהול מערכותהמידעשלרשותהבדואיםטעוןפיתוחמרכיביםחדשיםותחזוקתמרכיבים קיימים. למשל, פיתוח והטמעת מערכת עדכנית לניהול תיקים, פניות ותהליכי הסדרה ושילוב כלי ם מתקדמים למעקב, בקרה ותמיכה בקבלת החלטות. רשות הבדואים מסרה כי לנוכח סדרי העדיפויות של משרד החקלאות לעניין הניהול, הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע הנחוצות לפעילותו, הרי שהשקעת המשאבים של משרד החקלאות במערכות של רשות הבדואים - הפועלת במסגרת משרד ממשלתי אחר - היא בעדיפות נמוכה יחסית. 102 החלטת הממשלה 1317, "העברת שטחי פעולה מהמשרד לשוויון חברתי למשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות", תיקון החלטות ממשלה ותיקון התוספת לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים,) התשי"ט- 1959 ( " 21.1.24 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 61 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 ג. נמצא כי בתקופה שבה פעלה הרשות במסגרת המשרד לשוויון חברתי, בשנת 2023 , הוקצו לה 4.2 מיליון ש"ח לצורך מעבר לתשתיות המחשוב של משרד זה ולצורך פיתוח מערכותחדשות.הרשותמסרהכיבשלהמעברלמשרדהתפוצות,בינואר2024 ,התקציב לאנוצלוהואהוחזרלאוצרהמדינהולאהוקצהשובלצורךהזה.אגבכךציינההרשותכי למשרדהתפוצות,שבמסגרתופועלתהרשותמשנת2024 ,איןתשתיתמתאימהלהפעלת מערכות המחשובשלה. ✰ רשות הבדואים עוסקת בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב, לרבות בהסדרת תביעות בעלות על מקרקעין והסדרת מגורי קבע לתושבים הבדואים בנגב , והיא נותנת שירותים לכ- 300,000 תושבים. הועלהכיהמעבריםהתכופיםשל רשות הבדואים ביןמשרדי ממשלה, ובשנים האחרונות- בכל שנהורבעבממוצע,פגעוהלכהלמעשהבניהולמערכותהמידעהממוחשבותשל ה רשות ובטיפול הנדרש בהן. בכלל זאת, המערכות של הרשות עדיין מותקנות ומאוחסנות על גבי שרתים של משרדהחקלאות, ש אליוהשתייכההרשותבהיבטהארגוני עדשנת2020 ;משאביםשהוקצולה לצורך פיתוח מרכיביםחדשיםלא נוצלו; ולמשרד התפוצותשאליו משתייכת הרשות מאז ינואר 2024 אין תשתית מתאימה להפעלת המערכותשל הרשות. המשרדלשוויוןחברתיהשיבכי כאשררשותהבדואיםעברהלמשרדלשוויוןחברתי, ה משרדפעל לביצוע מעבר תשתיות המחשוב, ופעולות אלה הופסקו עם העברת רשות הבדואים למשרד התפוצות, ו המעבר לא הושלם. כתוצאה מכך הרשות פועלת באמצעות תשתיות מחשוב של משרד החקלאות. משרד התפוצות השיב כי יש לייצר עצמאות תפעולית וארגונית ברשות הבדואים כך שהיא תספקלעצמה אתהמענים הלוגיסטיים והתפעוליים,וכי הוא פועל לשם כך. עלמשרדהתפוצותלפעול עםרשותהבדואיםלביצועהטיפולהנדרשבמערכותהממוחשבותשל הרשות, וכן עליהם לוודא כי המערכות האלה מספקות את כלי העבודה הממוחשבים הנחוצים לרשותלצורךביצוע תפקידיה. העברת הרשות לקידום מעמד האישה בין משרדי ממשלה - מקרה בוחן לפגיעה במאגריהמידע הרשות לקידום מעמד האישה הוקמה מכוח חוק הרשות לקידום מעמד האישה, התשנ"ח- 1998 . על פי החוק, תפקידי הרשות הם, בין היתר, לעודד, לתאם ולקדם את פעולות משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופים אחרים הפועלים בתחומי פעולתה ש ל הרשות; לקיים מעקב ובקרה לגביפעילותמשרדיהממשלהבנושאיםשבתחומיפעולתהשלהרשות; לרכזמידעונתוניםוליזום מחקרים בתחומי פעולתה שלהרשות103. תקציב הרשותהסתכם ב- 25.5 מיליון ש"ח ב- 2023 . נכון לאוקטובר2025 , היו ברשות10 משרות של עובדים104 . במאי 2015 קיבלה הממשלה ה- 34 , החלטה ולפיה יש להעביר ממשרד רה"ם למשרד לאזרחים ותיקים את שטח הפעולה "קידום מעמד האישה", ובכלל זה את האחריות לרשות לקידום מעמד האישה105 . באוגוסט 2015 שונה שםהמשרדלאזרחיםותיקיםלמשרד לשוויון חברתי106 . 103 סעיף 5 לחוק הרשות לקידוםמעמד האישה, ה תשנ"ח- 1998 . 104 אתר הרשותלקידום מעמד האישה - https://www.gov.il/he/Departments/DynamicCollectors/women_authority_contact?skip=0 , נשלףב- 30.10.25 . 105 סעיף1 להחלטת הממשלה 36 , "העברת שטחי פעולה וסמכויות למשרד לאזרחים ותיקים ולשרה לאזרחים ותיקים" ( 26.5.15 .) 106 החלטת הממשלה335 ,"שינוי שם המשרדלאזרחים ות יקים ל'המשרד לשוויון חברתי'" ( 4.8.15 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 62 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 , קובע כי מאגר מידע של גוף ציבורי חייב ברישום ברשות להגנת הפרטיות, וכי הבקשה צריכה לכלול מספר פרטים, ביניהם סוג המידע שנכלל במאגר ומטרות הקמת המאגר. בדוחות שפרסם המשרד לשוויון חברתי על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , לשנים 2017 - 2023 צוין כי הרשות לקידום מעמד האישה היא הבעלים של שלושה מאגרי מידע שנרשמו בזמן שהרשות הייתה במשרד רה"ם: "מאגר מרצים" (נרשם כמאגר בשנת 2011 ), "מאגר מועמדות לדירקטוריונים" ומאגר "ממונות על הטרדה מינית במגזר הפרטי" (שני המאגרים האחרונים נרשמו בשנת2012 .) בדוחותשפרסם המשרדלשוויוןחברתי לפיחוקחופשהמידע, לשנים2017 - 2023 נרשם,בנוגע לכלאחדממאגריהמידעהאמורים,כי"בעלהמאגרהואהרשותלקידוםמעמדהאישה.המאגר נרשם בזמן שהרשות היית ה במשרד ראש הממשלה. בהעברת שטח הפעולה למשרד וחילופי גברי ברשות נפלו דברים בין הכיסאות, ולכן אין במשרד את פרטי הרישום, כולל מטרות". עוד נמצא כי המאגריםאינם מצויים בידי הרשות, ואףאין ברשותה פרטים עליהם כאמור. הרשות לקידום מעמד האישה מסרה כי לאחר פניית משרד מבקר המדינה לרשות, שניים מהמאגרים - "מאגר מרצים" ו"מאגר מועמדות לדירקטוריונים" אותרו, אולם הם לא בשימוש והרשות תפעל לסגירתם. המשרדלשוויוןחברתיהשיבבהתייחסותולממצאיהביקורתכיהגורםשהיהאמוןעלנושאריכוז המאגרים ברשותלקידום מעמדהאישה פרש זה מכבר משירות המדינה,וכי התעורר קושי לאתר נתונים ומסמכי רישום של המאגרים במשרד. על הרשות לקידום מעמד האישה לפעול לרישום פרטי המאגרים ש בבעלותה, כנדרש על פי חוק הגנת הפרטיות, ולסגוראתהמאגריםשאינםנמ צאים עוד בשימוש. העברת הרשות לזכויותניצוליהשואהבין משרדי ממשלה- מקרהבוחן הרשות לזכויות ניצולי השואה (להלן בפרק זה - הרשות) היא זרוע של המדינה, שמטרת הקמתה הייתה להבטיח מתן תגמול ים לניצולי השואה מטעם המדינה. הרשות משמשת, בין היתר, הגורם הממשלתי אשר מרכז את הטיפול בניצולי השואה ובנפגעי התנכלויות אנטישמיות בתקופת מלחמת העולם השנייה מתוקף החוקים שלפיהם היא פועלת107 , אשר תומך במוסדות ציבור העוסקיםבסיועלנפגעירדיפותהנאציםבמסגרתמימושזכאותםלסיועכלכלי,רפואיאוסוציאלי ואשר מפעיל מרכז מידע לאומי המשמש כתובת ממשלתית אחת לכלל ניצולי השואה במדינת ישראל108 . על פי נתוני הרשות, נכון לאפריל 2025 מספרם של שורדי השואה, פליטי השואה ונפגעי התנכלות אנטישמית(להלן-ניצוליהשואה)מסתכםבכ- 120,000 .סךהתגמוליםוהמענקיםששולמולניצולי השואה בשנת 2023 היה 3.9 מיליארד ש"ח. נכון לדצמבר 2023 נכללו בתקני הרשות 114 משרות עובדים,97 מהן ( 85% היו מאוישות.) מאזהקמתהשלהרשותבשנותהחמישיםשלהמאההעשריםועד שנת2020 היא פעלהבמשרד האוצר. הממשלה ה- 35 , שהוקמה במאי 2020 , החליטה להעביר את הרשות למשרד לשוויון חברתי109 , וכעבור שנתיים וחציהחליטה הממשלה ה- 37 להעבירהלמשרד רה "ם110 . 107 חוקההסדריםבמשקהמדינה(תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציב לשנת2001 )(תיקון,ביטולוהתליהשל חקיקה שמקורהבהצעות חוק פרטיות,) ה תשס"א- 2001 >;וחוק הטבותלניצולי שואה,התשס"ז- 2007 . 108 אתרהרשות לזכויות ניצולי השואה - https://www.gov.il/he/pages/about_holocaust_survivors_rights 109 החלטת הממשלה99 ( 14.6.20 .) 110 החלטת הממשלה40 ( 15.1.23 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 63 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים 19 :משרדי הממשלה שבמסגרתם פעלה הרשותלזכויותניצולי השואה הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. חילופי הנהלות במשרד לשוויון חברתי וברשות לזכויות ניצולי השואה בלוח שלהלן מוצגים פרטי השרים של המשרד לשוויון חברתי, החל מאמצע שנת 2020 - מועד הקמתהממשלהה- 35 , ועד תחילת שנת2024, כשנהלאחרהקמת הממשלה ה- 37 . לוח6 : השריםשל המשרד לשוויוןחברתי, מאמצעשנת2020 ועד תחילת שנת 2024 השנים שר או שרתהמשרד לשוויון חברתי מאי 2015 - מאי2020 ח"כ גילה גמליאל מאי 2020 -ינואר2021 ח"כמירבכהן ינואר 2021 - אפריל2021 ח"כאיציקשמולי (ממלאמקום) מאי 2021 - יוני2021 ח"כמיכאלביטון יוני 2021 - דצמבר2022 ח"כמירבכהן דצמבר 2022 - ינואר2024 ח"כעמיחישיקלי עלפי אתר משרד רה"ם,בעיבוד משרדמבקר המדינה. מהלוח עולה כי במשך שלוששנים וחצי- מאמצע שנת2020 , המועד שבוהחליטה הממשלה על העברתהרשותממשרדהאוצרלמשרדלשוויוןחברתי,ועדתחילתינואר2024 - התחלפוהשרים העומדיםבראש המשרדלשוויון חברתיחמשפעמים,ובכללזהבמשךשנהאחת,מיוני2020 ועד יוני2021 ,התחלפוהשריםהעומדיםבראשמשרדזהשלושפעמים:ח"כמירבכהןכיהנהכשרה במשךחצישנה;ח"כאיציקשמוליכיהןכממלאמקוםשרבמשךכארבעהחודשים;וח"כמיכאל ביטון כיהן כשר במשך כחודשיים. במהלך השנה הזו נדרש המשרד לשוויון חברתי לקלוט את הרשותלזכויותניצולי השואה,על עובדיה,משאביה ומערכות המידעשלה. בהתייחסות השרה לשוויון חברתי לשעבר ח"כ מירב כהן לממצאי הביקורת הובא רציונל לשילוב הרשות במשרד לשוויון חברתי: איגום משאבים הנוגעים לטיפול באוכלוסיית הזקנים, כדי דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 64 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 להבטיח להם מענה ממשלתי מקצועי ומותאם; היות שניצולי השואה הם קודם כול בני הגיל הרביעי, והמשרד לשוויון חברתי הוקם במקור כמשרד שנועד לעסוק ולטפל באזרחים ותיקים, נוצרו עם השנים כפל תוכניות וכפל שירותים בין המשרד הזה לרשות; העברת הרשות למשרד זה נועדה ליצור סדר כולל בתחום הטיפול בזקנים. בהתייחסות הובא פירוט של תוכניות שקידם המשרדלשוויוןחברתי בתקופה הרלוונטית. מלבדתחלופתהשרים,במהלךמעברהרשותלמשרדלשוויוןחברתיהייתהגםתחלופהגבוההשל מנכ"ליהרשות:במשךכתשעהחודשים- מאוקטובר2020 ועדיוני2021,כיהנההיועצתהמשפטית של הרשות כממלאת מקום המנכ"ל; מאמצע שנת 2021 ועד אוגוסט 2022 , במשך כ- 13 חודשים, כיהן בתפקיד מנכ"ל הרשות לשעבר;ומאוגוסט 2022 מכהנת בתפקיד זה מנכ"לית הרשות. לדברי מנכ"לית הרשות, בשנים 2020 - 2024 התאפיינה הרשות בתחלופה של מנהלים ועובדים; הגורםהעיקרילתחלופה זו הואהמעבר שלהרשות ממשרדהאוצרלמשרדלשוויון חברתיולאחר מכן למשרד רה"ם, מעבר שבגינו חשו העובדים חוסר ודאות. בין היתר, עזבו את הרשות בעלי תפקידי ם מרכזיים כגון סגן מנהלת הרשות - בפברואר 2022 , מנהלת השירות ומרכז המידע - באוגוסט2022;מנהלת יחידת ההוןהאנושי- במרץ 2023 ;ותקציבן הרשות - באפריל 2023 . ניהול מערכות המידע של הרשות לזכויות ניצולי השואה על רקע העברתה בין משרדי ממשלה הרשות לזכויות ניצולי השואה נותנת שירותים לכ- 120,000 ניצולי שואה ומקיימת ממשקים ממוחשבים עם כמה גופים ציבוריים, כגון קופות החולים, הרשויות המקומיות ורשויות של המדינה. המערכ ו ת הממוחשב ות של הרשות משמשות אותה לצורך ניהול המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים ברשות בנוגע לניצולי השואה ולזכויותיהם, כגון טיפול בבקשות תגמולים, שיבוץ ל דיוני ועדות רפואיות ומתן שירות רפואי. מערכות אלה כבד ות ומסועפ ות, וחוקת התשלומים המוטמעת בהןהיאמורכבת.בעתשבההרשותפעלהבמסגרתמשרדהאוצר,עדאמצעשנת2020 , מערכות המידע של ה , ובכלל ז ה השרתים, נשענ ו על תשתיות המחשוב של משרד האוצר. לדברי הרשות, תשתיות משרד האוצר איפשרו הפעלת כלי מחשוב מתקדמים להעברה של קובצי מידע כבדים,גם לצורך תקשורת שוטפתעם הגופים הציבורייםהאמורים. רכיבי מערכות מידע (קושחה ותוכנה) עלולים להיות חשופים לפגיעּויֹות מ סיבות שונות. חולשות אלהעלולותלחשוףאתמערכותהמידעבארגוןלפעילותעוינתמצדתוקף(פנימיאוחיצוני.) ככלל, עם התגלותה של חולשה חדשה פועל היצרן לפתח עדכון לתוכנה, שהתקנתו במערכת אמורה להתמודדעםהחולשה שהתגלתה ולאיינּה. לפיכךנקבעו הוראות בדבר הצורךלשמור עלעדכניות מערכות הארגון והוראות האוסרות להשתמש בגרסאות מערכת שתמה תקופת התמיכה בהן. עוד נקבע בהנחיות כי יש לפעול להחלפת רכיבים קיימים אשר תקופת תמיכתו שלהיצרן בהםעומדת להסתיים. בביקורת עלו ליקויים הנוגעים לאופן ההגנה של הרשות לזכויות ניצולי שואה על מערכות המידע שלה, כמתואר להלן: 1. נמצא כי בתקופה שבה הרשותלזכויותניצוליהשואה פעלה במסגרתמשרד האוצר מערכות המידעשלה, אשר שימשו אותהלצורך ניהול ם של המידע והתהליכים המקצועיים הנוגעים לניצולי השואה ולזכויותיהם, ובפרט מערכת הליבה של הרשות, היו ישנות, פותחו בטכנולוגיות שבאותה עת נחשבו מיושנות ולא עדכניות, והיו "בסיכון ממשי לקריסה." מערכות אלה פותחו בסביבה טכנולוגית מיושנת (VB ) אשר נתמכה בידי היצרן רק עד מרץ 2008 , ולאחר מכןלא נתמכה עוד. 2. עוד נמצא כי בשנת 2021 השלים משרד האוצר פיתוח של רכיבים במערכ ות המידע הממוחשב ו ת של הרשות, בעלות של כ- 14 מיליון ש"ח, ועל פי המתוכנן הם עמדו לעלות דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 65 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 לאוויר בתחילת שנת 2021 . הפיתוח נועד לייעל את עבודת הרשות ולקצר את זמני התגובה שלה באופן ניכר, הן בשליפת נתונים מהירה יותר ו הן באמצעות מניעת התלות בתיקים פיזיים.נמצאכילאחרמעברהר שותלמשרדלשוויוןחברתיובשלהמעבר נעצרפיתוחרכיבי המערכת, והם לא נכנסו לשימוש. הפיתוח נעצר גם לנוכח הותרת צוות הפיתוח במשרד האוצרבעתשהרשותעברהלמשרדלשוויוןחברתי.הלכהלמעשה,הרכיביםשפותחולאעלו לאוויר ולאנעשה בהםשימוש, ו המשאבים שהושקעו בפיתוחםירדולטמיון. השרה לשוויון חברתי לשעבר ח"כ מירב כהן השיבה כי במהלך כהונתה, בשנת 2020 , המשרד לשוויון חברתי גיבש תוכניות לסגירת הפערים המשמעותיים בתחום אבטחת המידע והטכנולוגיה, וביצוען החל; בשל המורכבות הרבה של המהלך להעברת מערכות המחשוב נדחתה ההעברה הסופית לשלב מתקדם של ביצוע התוכניות. ח"כ לשעבר איציק שמולי השיב כיהואכיהןכממלאמקוםהשרלשוויוןחברתיבמשךשלושהחודשים,ובפרקזמןקצרכלכך לאניתן היה ללמוד ולפתור את כלל אתגריהמשרד. ב מסגרת החלטת הממשלה 99 ( 14.6.20 ) להעביר את הרשות לזכויות ניצולי השואה ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי נקבע כי יוקם צוות בין- משרדי האחראי להעברת הרשות בין המשרדים, בראשותנציגי שרהאוצרוהשרהלשוויוןחברתי ובהשתתפותנציגיהרשות ,אג "ת, אגף החשכ"ל ונש ם." הצוות נדרש להגיש לשר האוצר ולשרה לשוויון חברתי את המלצותיו בנוגע לאופן ביצ וע העברת שטח הפעולה והסמכויות של הרשות על פי ההחלטה. זאת, לרבות בעניין כוחהאדם והאמצעים שיעמדו לרשותה לצורך ביצוע תפקידיה. ב- 3.1.21 סייםהצוותהבין-משרדי אתעבודתומתוקףהחלטתהממשלהמיוני2020 ,הגישאת המלצותיו לשרה לשוויון חברתי ולשר האוצר וביקש את אישורם ליישום ההמלצות. באותו היום כתבה ממלאת מקום מנכ"ל הרשות למנכ"לית המשרד לשוויון חברתי ולאחרים וציינה שהיא ערה לתהליך שביצעו שני המשרדים לצורך העברת הרשות, ועם זאת נציגי הרשות לא הוזמנולדיון של הצוותהבין- משרדי והרשות אף לאהציגהאתעמדתה לגבי היבטים הנוגעים למעבר לפני הצוות. וזאת אף שמדובר בהיבטים כבדי משקל הנוגעים לתשתיות המחשוב ולמערכות המידע וכן לצוות המפתח והמתחזק את מערכות אלו. עוד ציינה ממלאת מקום מנכ"ל הרשות כי לנוכח האמור לעיל נכון וראוי כי הצוות יקיים דיון בנושא, תוך שמיעת עמדתה של הרשות, בכל ההיבטים הנוגעים לאופן ההעברה. על פי מסמכי הרשות, העברת הרשות למשרד לשוויון חברתי טעונה העברה של המערכת הממוחשבת לתשתיות של המשרד לשוויון חברתי, בעלות של יותרמ- 10 מיליון ש"ח. נמצא כי הצוות הבין-משרדי שפעל להעברת הרשות לזכויות ניצולי השואה למשרד לשוויון חברתי לאעסקבהיבטמרכזיבעבודתהרשות- מערכותהמידעשלהרשות,המשמשותאותה לצורך ניהולם של המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים ברשות בנוגע לניצולי השואה ולזכו יותיהם זאתאףעלפישכאמור,מערכותמידעאלה,ובפרטמערכתהליבהשלהרשות,. היוישנות,פותחובטכנולוגיותשבאותהעתנחשבומיושנותולאעדכניותוהיו"בסיכוןממשי לקריסה".כמוכן,הצוותפעלללאשיתוףנציגיהרשות,שלאכנדרשעלפיהחלטתהממשלה. בשנים 2021 - 2022 נעשו ניסיונות של המשרד לשוויון חברתי להעביר את מערכות המידע של הרשות לתשתיות המחשוב שלו. במהלך התקופה הזאת המשרד לשוויון חברתי עסק בעיקרבניסיוןלבצעאתההעברהובתחזוקתהמערכותהקיימותולאעסקבשדרוגהמערכות הקיימותאו בפיתוח מערכותחדשות. הלכהלמעשה, העברת מערכות המידעשל הרשותלא צלחה והן נותרו במשרד האוצר. כך יצא שבעוד שהרשות עברה לפעול במסגרת המשרד לשוויון חברתי, מערכות המחשוב ששימשו אותה המשיכו לפעול כחלק ממערכת המחשוב שלמשרד האוצר. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 66 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 3. במסגרתהחלטתהממשלהמינואר2023 עלהעברתהרשותלמשרדרה"ם111 ,הוחלטעלהקמת צוות בין- משרדי בראשות נציגי משרד רה"ם והשר לשוויון חברתי, שיעסוק באופן ביצוע העברת הרשות, ובכלל זה בעניין מערכות המידע שלה. עוד הוחלט על הקמת צוות משנה מקצועי שיעסוק בתחוםהמחשוב שלהרשות. צוות המשנה החליט ביולי 2023 כי האחריות לכלל מערכות המחשוב של הרשות תישאר בידי משרד האוצר, לרבות האחריות לפיתוח מערכות; כי משרד האוצר, אשר תשתיותיו שימשו כאמור את מערכות המידע של הרשות, ימשיך לתת שירות למערכות התפעול השוטפות שלה; וכי משרד האוצר יקדם במהירות פיתוח של מערכת ליבה חדשה עבור הרשות. כמה חודשים לאחר מכן החליט הצוות על העברת המערכות הממוחשבות של הרשות למשרד רה"ם. נכון למועד סיום הביקורת טרם התרחשהמעבר. הרשות מסרהלמשרדמבקרהמדינהכירכיביהמערכת שפיתח משרדהאוצר בשנת 2021 לפני המעבר למשרד לשוויון חברתי , בעלות של כ- 14 מיליון ש"ח כאמור, כבר התיישנ ו במועד העברתה למשרד רה"םבינואר2024 .לפיכך הוחלט באמצע שנת2023 לקדםפיתוחשלרכיבים אחרים במערכת הליבה של הרשות. הפיתוח הסתיים בעיקרו במרץ 2025 , עם עליית המערכת המשודרגת לאוויר, ועלותו הסתכמה בכ- 10.3 מיליון ש"ח. נמצא כי גם לאחר השלמת פיתוח רכיבים במערכת המידע של הרשות בינואר 2024 הרשות מתבססת על רכיבי ם מרכזיים של המערכת הישנה, הפועלת בסביבה טכנולוגית מיושנת ( VB )אשרנתמכהבידיהיצרןרקעדמרץ 2008 ,וזה 17 שניםאינהנתמכתעוד.משתמעמכך, לדבריהרשות,ש"קיים סיכון גדוללמידע במקרהשל תקלה קרדינליתלמערכת." על פי התייחסות משרד רה"ם לממצאי הביקורת, פיתוח המערכת החדשה עתיד להסתיים בסוף שנת 2026 או בתחילת שנת2027 . ✰ מהאמור עולהכיבמרץ2025,כמעטחמששנים לאחרמועדקבלתהשל החלטתהממשלה מיוני 2020 בדברהעברתהרשותממשרדהאוצר,עדיין לאפותחומערכותהמחשובשלהרשותלני צולי שואה, והן נותרו ישנות ולא עדכניות ו"בסיכון ממשי לקריסה" . עוד עולה מהאמור לעיל כי גם במועד סיום הביקורת, מערכת המחשוב של הרשות לא הוחלפה באופן מלא. מדובר במערכת ישנה,שאינהנתמכת, ולכן נשקף סיכון רבלמידע בהתרחש תקלה יסודית במערכת. הרשות לזכויות ניצולי השואה נותנת שירותים כל- 120,000 ניצולי שואה, והמטרה שלשמה הוקמה כזרוע של המדינה הייתה להבטיח מתן תגמולים לניצולי השואה מטעם המדינה. מאז הקמתה, בשנות החמישים של המאה העשרים, ועד שנת 2020 פעלה הרשות במשרד האוצר. הממשלה ה- 35 , שהוקמה באמצע שנת 2020 , החליטה להעביר את הרשות למשרד לשוויון חברתי, וכעבור שנתיים וחצי החליטה הממשלה ה- 37 להעבירה למשרד רה "ם. במשך שלוש שנים וחצי - מאמצע שנת 2020, המועד שבו החליטה הממשלה על העברת הרשות ממשרד האוצרלמשרדלשוויוןחברתי,ועדינואר 2024 -התחלפוהשריםהעומדיםבראשמשרדזהחמש פעמים,ו בכללזה,במשךשנהאחת-מיוני 2020 ועדיוני 2021 ,התחלפוהשריםהעומדיםבראש משרדזהשלוש פעמים. המערכ ו ת הממוחשב ות של הרשות משמשות אותה לניהול המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים ברשות בנוגע לניצולי השואה ולזכויותיהם, כגון טיפול בבקשות תגמולים, שיבוץ לדיוני ועדות רפואיות ומתן שירות רפואי. מערכות אלה כבד ות ומסועפ תו, מקיימ ות ממשקים ממוחשבים עם כמה גופים ציבוריים, כגון קופות החולים, הרשויות המקומיות ורשויות של המדינה , ו בעת שבה הרשות פעלה במסגרת משרד האוצר, עד אמצע שנת 2020 , המערכות 111 החלטת הממשלה 40 , "העברת שטחי פעולה מהמשרד לשוויון חברתי וממשרד החינוך למשרד ראש הממשלה; העברת סמכויות הנתונות לפי חוק מהשר לשוויון חברתי לראש הממשלה ותיקון החלטות ממשלה" ( 15.1.23 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 67 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 התבססו על תשתיות המחשוב של משרד האוצר. כבר באותה עת מערכות אלה של הרשות היו ישנות - הן פותחו בטכנולוגיות שבאותה עת נחשבו מיושנות ולא עדכניות, לא נתמכו עוד בידי היצרן והיו "בסיכון ממשילקריסה." במשך ארבע שנים, משנת 2021 ועד שנת 2025 , שב הן עברה הרשות כאמור בין שלושה משרדי ממשלה, נעשו ניסיונות לשפר את מערכות המידע של הרשות, ובכלל זה להחליף בהן רכיבים מרכזיים, וכל זאת בהשקעה של 24 מיליון ש"ח בסך הכול, ש- 14 מיליון ש"ח מתוכם ירדו לטמיון. ואולם בשל מעב רי הרשות בין משרדי הממשלה ואי- היציבות בניהולה, לא הושלמו הפעולות לשיפור מערכות המידע שלה. נכון למועד סיום הביקורת בשנת 2025 , הרשות VB מתבססת, ביןהיתר,גם עלהמערכתהישנה,הפועלת בסביבהטכנולוגיתמיושנת( )אשר זה 17 שנים אינה נתמכה עוד בידי היצרן. מכך משתמע, לדברי הרשות, ש"קיים סיכון גדול למידע במקרהשל תקלה קרדינליתלמערכת." על משרד רה ם," בשיתוף עם משרד האוצר והרשות לזכויות ניצולי השואה, לנקוט את ה פעולות הדרושות כדי שמערכות המידע של הרשות יתבססו על תשתית איתנה , ובכלל ז ה לוודא שכל רכיביהנתמכים בידיהיצרניםשלהם. מוצע שמזכירות הממשלה תפעל לכך שבהצעות להחלטות ממשלה בדבר העברת תחומי פעולה בין משרדי ממשלה ייכללו גם היבטים הנוגעים למערכות מידע, כדי שהעברת תחום פעולה בין משרדיםלא תביאלפגיעה בעבודה הסדירהלניהול ולשיפורשל מערכותמידע. העברתשטחיפעולהביןמשרדיהממשלהבתחוםשיקום הדרוםו הצפוןוכןבתחום שיקום ארוך טווחאחריאסונות - מקרה בוחן 1. בשנים2023 - 2024 הקימההממשלהאתשלושתשטחיהפעולהשיפורטולהלן.מדוברבשטחי פעולה רחבי היקף, שניהולם מצריך השקעת משאבים ציבוריים רבים ביותר ומינוי מנהלים בכירים בעל י שיעור קומה ויכולות ביצוע מוכחות. א. שטח ה פעולה ל שיקום ול פיתוח חבל התקומה"" (להלן - חבל תקומה) ואוכלוסייתו (יישובי עוטף עזה): שטחפעולהזההוקםבתוקף החלטתהממשלה980 ( 19.10.23 )בעקבותמתקפתהטרורהרצחניתשלהחמאסעלמדינת ישראל ב- 7.10.23 ופרוץ מלחמת חרבות ברזל. שטח הפעולה האמור הוקם כדי לשקם ולהצמיחאתחבלתקומה(אזורעוטףעזה) ואוכלוסייתוולפעוללפיתוחכלכלי- חברתישל האזור112 . בהחלטה נקבע כי תוקם מינהלת ייעודית לפרק זמן של חמש שנים, שתישא באחריות ובכלל הסמכויות הנדרשות לצורך הניהול והביצוע של פעולות לשיקום החבל ולניהולו, בטווח הבינוני והארוך; וכי ראש המינהלת יהיה כפוף לראש הממשלה (להלן - מינהלת תקומה.) ב. שטח ה פעולה לשיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה והקמת תשתית ארגונית לשיקום ארוך טווח אחרי אסונות: שטח פעולה זה הוקם בתוקף החלטת הממשלה 1710 ( 17.4.24 ) (להלן - החלטה 1710 ). במסגרת החלטה זו אימצה הממשלה את עיקרי ו של דוח שעסק בנושא זה113 וכן קבעה כי יוטל על מנכ"ל משרד רה"ם לעדכן את הממשלה אחת לשנה, על בסיס דיווחים שיועברו אליו ממשרדי הממשלה הרלוונטיים, בהתקדמות ביישום המלצות הדוח. בסעיף ב.1 . להחלטה נקבע כי יוטלעלמנכ"למשרדרה"ם,בשיתוףובתיאוםעםאג"תונש"ם,לגבשבתוך90 יוםממועד ההחלטה המלצות בדבר הקמת גוף ליבה שיפעל בימי שגרה וישמש גרעין לניהול השיקום ארוךהטווחלאחראסונות,לרבותרעידתאדמה,ובכללזהבדברהסדרתהמבנההארגוני, התקינה והתקצוב של גוף זה. כמו כן נקבע בהחלטה כי גוף הליבה יפעל, בשיתוף משרדי 112 החלטת הממשלה980 על בסיס החלטת הקבינט החברתי כלכלי חכ 6 ( 19.10.23 .) 113 שיקום ארוךטווח לאחר רעידות אדמה, אפריל 2024 משרד ראש הממשלה., דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 68 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 ממשלהרלוונטיים,לשםיצירתכליםלניהולולביצועשלשיקוםארוךטווחלאחראסונות, לרבותעדכון,מעקבאחרביצועההמלצות,תיקוףותרגולהתכניות,זאתבשיתוףעםועדת היגוי בין- משרדית להיערכות לרעידות אדמה ובהכוונה מקצועית של הוועדה בסוגיות הנוגעות לרעידות אדמה. ג. שטח פעולה לשיקום ולפיתוח של הצפון בעקבות נזקי מלחמת חרבות ברזל: שטחפעולהזה הוקםבתוקף החלטתה ממשלה 1786 , "תוכניתלמענים בטווח המיידי והקרוב וקידום מתווה רב- שנתי לשיקום ופיתוח הצפון" ( 27.5.24 ) (להלן - החלטה 1786 ) , כמענה על צורכי יישובי הצפון ותושביהם אשר נפגעו במהלך מלחמת חרבות ברזל: עם פרוץ המלחמה נשקף איום ביטחוני לאוכלוסייה המתגוררת בסמוך לגבול הצפוני של מדינת ישראל נוכח ירי טילים וחדירת גורמים עוינים אל שטח ישראל, ו נדרשפינוי מאורגןשלתושביםבידיהממשלה; המשברהעמוקשלהתושביםביישוביקו העימותבצפון,בהיבטהאישי,החברתיוהכלכלי,אשר התהווהלאורךחודשימצבהחירום הביטחוני המתמשך מאז אוקטובר 2023, שבגינ ו מאות אלפי תושבים בעשרות יישובים נוספיםהיונתוניםתחתאש, חייב טיפולממשלתירוחבי,הכוללמעניםאפקטיבייםבטווח הזמןהמיידיוהקצרוכןתכנוןמעניםלטווחהבינוניוהארוך.זאת,לצורךהשיקום המיטבי שלאזורקוהעימותבצפוןושליישוביםנוספיםבצפון,לצורךפיתוחהיישוביםוכןלצורך חזרתם של התושבים המפונים לבתיהם114 . 2. הקמת מטה יישום: בהחלטה 1786 נקבע בין היתר כי בהמשך לסעיף ב.1 . להחלטת הממשלה1710 בענייןשיקוםארוךטווחאחרירעידתאדמהוהקמתתשתית ארגו ניתלשיקום ארוך טווח אחרי אסו נות, יוקם במשרד ראש הממשלה מטה ל יישום תוכנית לשיקום הצפון, אשר ישמש גם גוף ליבה בהתאם להחלטה האמורה. בעקבות קבלתה של החלטה 1786 הוקם במשרד רה"ם מטה ליישום התוכנית לשיקום ולפיתוח של הצפון ולשיקום ארוך טווח אחרי אסונות (להלן- מטה היישום.) מטה היישום הופקד אפוא על הטיפול בשניים משלושת שטחי הפעולה האמורים - שיקום ופיתוח של הצפוןוכן שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה. כמו כן נקבעו בהחלטה 1786 התפקידים של מטה היישום, ובכלל זה המטה יקיים פיקוח ובקרה עלהאופןשבומשרדיהממשלה,כלאחדבתחומו,מיישםאתהתוכניתלמתןמעניםעל צורכייישוביהצפוןותושביהםבמסגרתשיקוםהאזור,וזאתבטווחהמיידיוהקרוב, וכןיגבש ויישם מתווה רב-שנתי לשיקום ארוך טווח; המטה יהיה אחראי לתכלול עבודת הממשלה, לתכנון פעולות ותקציב, להסרת חסמים ולהצגת התקדמות הביצוע לפני הממשלה בהתאם לצורך; המטה יעבוד בשיתוף עם הרשויות המקומיות הנכללות בהחלטה, ישמש עבורן מוקד ממשלתי אחוד ויקיים תהליכי שיתוף ציבור לצורך קיום קשר ישיר עם התושבים והקהילות ועם ארגוני חברה אזרחית ופילנתרופיה. לצורך פעילות מטה היישום יוקצה לו סך של 26.5 מיליוןש"חלשנת2024 . עודנקבעכימטההיישוםיציגלוועדתשריםשהוקמהבתוקףהחלטה 1786 לעניין ה שיקום ו הפיתוח של הצפון סטטוס ב נוגע להתקדמות היישום של החלטת הממשלה , וכי בשהנ הראשו נה הסטטוס יוצג לוועדה אחת לשלושה חודשים, ומהש נ ה הש נייה אחתלשישה חודשים. ב- 21.7.24 , כחודשיים לאחר שהתקבלה החלטה 1786 , אישרה הממשלה את מינוי ראש מטה היישום, האחראי בין השאר לניהול השיקום ארוך הטווח לאחר אסונות, ובכללם רעידת אדמה וכןלניהול ולתכלול של שיקום אזור הצפון., כשלושה חודשים לאחר שאושר מינוי ראש מטה היישום התקבלה החלטת הממשלה 2330 , קידום תוכנית לשיקום ולפיתוח הצפון בעקבות מלחמת חרבות ברזל"" (31.10.24 ). על פי ההחלטהראשמטההיישום,בהסכמתמנכ"למשרדהאוצראומימטעמו,יביאלממשלהבתוך 114 מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד-הסיוע ליישוביהצפון ולעסקיםקטניםבמהלך המלחמה ( 2025 עמ'), 18 - 24 . דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 69 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 60 ימים הצעה להחלטת ממשלה מפו רטת לתוכנית רב- שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון, אשר תכלול פירוט של מקורות התקציב ליישום התוכנית ושל השימושים בהם. עוד נקבע בהחלטה כילתוכנית יוקצה תקציב תוספתי בסך 15 מיליארד ש"ח,לחמש שנים. יצוין כי מדוח מבקר המדינה 2025 , שפורסם ביוני 2025, עלה כי במועד זה עדיין לא גובשה תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון. בדוח צוין כי העיכוב המתמשך בגיבוש מדיניות ממשלתית לטיפול כולל ביישובי קו העימות ובתושביהם במשך חודשים שבהם התנהלה מלחמה בצפון, הוא ליקוי יסודי בטיפול הממשלה בתושבים, אשר רבים מהם חוו סבלניכרבשעהשהיומנועיםמלשהותבבתיהםאושהיונתוניםתחתאש,ובהבטחתהמענה הנדרש לקראת חזרת תושבים ליישוביהם. ממצא הביקורת ולפיו עד יוני 2025 לכל הפחות,, לא גובשה תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון, הוא אחד הליקויים העומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון, אשר הועלה בדוח115 . נכוןלתחילתספטמבר2025 טרםאישרההממשלהתוכניתרב- שנתיתלשיקוםולפיתוחשל הצפון. לצד זאת, הממשלה קיבלה החלטות בנושאים שהצריכו מענה מיידי ובנושאים ממוקדים, כגון ההחלטה ממאי2024 בדבר תוכניתלמענים בטווח המיידילשיקוםתשתיות, חיזוק מערכות הבריאות והחינוך ופיתוח כלכלי באזור והקצאת מיליארד ש"ח למימון ההחלטה116 ;ההחלטהמדצמבר2024 להיערך לשיבההביתהשלתושביהיישוביםהמפונים בצפון והקצאת 200 מיליון ש"ח למימון ההחלטה117 ; ההחלטה מיולי 2025 בדבר קידום מענים ליישובים צמודי הגדר בגבול הלבנון118 ; וההחלטה מאוגוסט 2025 בדבר "השלמת ההשמשה" של תשתיות ציבוריות מוניציפליות, מבני ציבור ושיפור פני המרחב הציבורי119 . ממלאת מקום ראש מטה היישום לשעבר השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2025 כי כעבור חודש ממועד מינויה לתפקיד זה (פברואר 2025 , כמפורט להלן), גובשה טיוטה של תוכנית רב- שנתית, ועד למועד התשובה (דצמבר 2025 ) טיוטת התוכנית לא הובאה לדיון והחלטהבממשלה;במקוםתוכניתזוהתקבלוהחלטותממשלההנגזרותמהתפיסהשלטיוטת התוכנית הרב-שנתית, והן תוקצבו בסכום כולל העולה על כ- 5.2 מיליארד ש"ח120; בקשר להחלטתהממשלה2330 מאוקטובר2024 כילתוכניתיוקצהתקציבתוספתיבסך15 מיליארד ש"ח, בפריסהל חמששנים,צויןבתשובהכילנוכחהיעדרהסכמותבתוךמשרדהאוצרבהיבט התקציבי, אי אפשר היה לגבש החלטת ממשלה מחייבת לביצועה. עוד צוין בתשובה כי נכון לתחילת אוקטובר 2025, כ- 87% מתושבי יישובי הצפון שפונומבתיהםחזרו אליהם. העברת שטחי פעולה: בסעיף 24 א לחוק יסוד: הממשלה נקבע כי במשרד שממונה 3. עליו שר אפשר למנות שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר הממונה על המשרד, לתחומים מסוימים בתחומי הפעילות שלהמשרד. בהחלטתהממשלה2365 121 נקבע,בהתאםלחוקיסוד:הממשלהועלפיהצעתראשהממשלה, כי ח"כ זאב אלקין ימונה לשר בממשלה וישמש שר נוסף במשרד האוצר בהתאם להוראות סעיף 24 א לחוקיסוד:הממשלה. מההחלטהעולהכייועברולאחריותושל השרהנוסףבמשרד 115 מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד- הסיוע ליישוביהצפוןולעסקיםקטניםבמהלך המלחמה ( 2025 עמ'), 18 - 24 . 116 החלטת הממשלה 1786 , "תוכנית למענים בטווח המיידי והקרוב וקידום מתווה רב- שנתי לשיקום ופיתוח הצפון" ( 27.5.24 .) 117 החלטת הממשלה 2568 " , היערכות לשיבה הביתה של תושבי היישובים המפונים בצפון ותיקון החלטת ממשלה" ( 15.12.24 .) 118 החלטת הממשלה 3264 , "קידום מענים ליישובי ם צמודי הגדר בגבול הלבנון ותיקון החלטת ממשלה" ( 20.7.25 .) 119 החלטת הממשלה 3301 " , השלמת ההשמשה של תשתיות ציבוריות מוניציפליות, מבני ציבור ושיפור פני המרחב הציבורי" ( 4.8.25 .) 120 "תכנית אסטרטגיתרב שנתית לצמיחה ופיתוח מרחבתנופה לצפון, נובמבר2025 עמ',17 - 19 . 121 החלטתהממשלה2365 , צירוףשר,קביעתשרנוסףבמשרדהאוצרושינויבחלוקתהתפקידיםביןהשרים"" ( 6.11.24 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 70 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 האוצר שני שטחי פעולה ממשרד רה"ם: שטח הפעולה של השיקום הופיתוח של חבל תקומה ואוכלוסייתו ושטח הפעולה של שיקוםהצפוןופיתוחו. כשבועייםלאחרקבלתההחלטההאמורההתקבלההחלטתהממשלה2470 122 (להלן- החלטה 2470 )ולפיהנוסףעלשנישטחיהפעולההאמורים,יועברלאחריותהשרהנוסףבמשרדהאוצר גםמטההיישום.מטהזהאחראיכאמורגםלביצועהחלטותהממשלההנוגעותלשטחהפעולה של שיקום ארוך טווח לאחר אסונות,לרבות רעידות אדמה. א. נמצא כי בהמשך להחלטת הממשלה מנובמבר 2024 ב- 15.12.24 הודיע ראש מטה היישום על סיום תפקידו, לנוכח צמצוםניכרשל סמכויותיו ואחריותו. בפברואר 2025 אישר ממלא מק ום נציב שירות המדינה את מינויה של הממונה על מחוז צפוןבמשרדהפנים לממלאתמקו מושל ראשמטההיישום,ובלשוןהמינוי-" פרויקטורית ל צפון",וזאתבמקביללהמשךמילויתפקידהכממונהעלמחוזצפוןבמשרדהפנים(הטלת תפקיד ממלא מקום). בהמשך, אישר נציב שירות המדינה להארי ך את המינוי לשלושה חודשים נוספים, עד ל- 18.8.25, א ו עד למינוי דרך קבע לתפקיד, לפי המוקדם מביניהם, ולאחר מכן הוארך שוב המינויעד נובמבר 2025 . יוצאאפואכיבנובמבר2024 הועברולאחריותהשרהנוסףבמשרדהאוצרשלושתשטחי הפעולה שהקימה כאמור בשנים 2023 - 2024 : שיקום ופיתוח של הצפון, שטח פעולה אשרהוקםבתוקףהחלטתממשלהבמשרדרה"םרקכחצישנהקודםלכן- במאי2024 ; שיקוםופיתוחשל חבל תקומהואוכלוסייתו; וכןשיקוםארוךטווחאחריאסונות,לרבות רעידות אדמה בכלל זאת הועבר לאחריות השר הנוסף במשרד האוצר מטה היישום,. אשרהוקםכאמוררקחצישנהקודםלכן,במאי2024 , בכפיפותישירהלראשהממשלה ובמשך עשרה חודשים, עמדה בראשו ממלאת מקום ראש מטה היישום, נוסף על תפקידה כממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים. ב. בהחלטה 2470 בנושא העברת שטחי הפעולה ממשרד רה"ם למשרד האוצר נקבע כי יוקם צוות בראשות נציגי ראש הממשלה ושר האוצר ובהשתתפות נציגים ממטה היישום, מאג"ת, מאגף החשכ"ל ומנש"ם, וכי יוטל על הצוות להגיש לראש הממשלה ולשר האוצר בתוך 21 יום את המלצותיו בנוגע לאופן העברת שטחי הפעולה, לרבות בהיבטים של כוח אדם. ג. בדצמבר 2025 , כשנה לאחר החלטת הממשלה על העברת מטה היישום ממשרד רה"ם למשרד האוצר, התקבלה החלטת הממשלה 3556 על הקמת מינהלת "תנופה לצפון" במקום מטה היישום, אשר תמשיך להיות שטח פעולה בתוך משרד האוצר, הנפרד משטח הפעולה של מנהלת תקומה. כן הוחלט כי בראש מנהלת "תנופה לצפון" ומינהלת תקומה יעמוד מנהל אחד ויוקצו 29 משרות למינהלת "תנופה לצפון"; משרד רה"ם בהסכמת שר האוצר יביאו לאישור הממשלה בתוך 45 ימים מתווה לפיתוח מרחבי של הצפון; ושטח הפעולהשליישוםהמלצותהדוחלשיקוםארוךטווחיועברממשרדהאוצרלמשרדרה"ם ויוקצו לו 6 משרות123 . בתרשים שלהלן מפורטיםהשלבים בהעברת מטה היישום ממשרד רה"םלמשרד האוצר. 122 החלטת הממשלה 2470 " , העברת שטחי פעולה ממשרד ראש הממשלה למשרד האוצר ותיקון החלטות ממשלה" ( 24.11.24 .) 123 החלטת הממשלה3556 ( 4.12.25 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 71 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 תרשים 20 : העברת שטח הפעולהשלמטההיישום ממשרד רה"םלמשרד האוצר הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי במהלך תשעה חודשים מאז החליטה הממשלה להעביר את מטה היישוםממשרד רה"םלמשרדהאוצר, בנובמבר2024 , ולכל הפחות עד יולי2025 , נקבעו ארבעה מועדים לביצוע המעבר, אף אחד מהם לא יושם במלואו, והמעבר עדיין לא הושלם. בקשרלהחלטתהממשלה3556 מדצמבר2025 ,ולפיה משרדרה"םבהסכמתשרהאוצר יביאו לאישור הממשלה בתוך 45 ימים מתווה לפיתוח מרחבי של הצפון, נמצא כי נכון לאמצע פברואר 2026 , כחודש לאחר תום 45 הימים, לא הובאה לפני הממשלה הצעת מתווה כאמור. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 72 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 4. ממלאת מקום ראש מטה היישום מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2025, כי מטה היישוםאשרהוקםבמשרדרה"םוהועברלמשרדהאוצר,אינועוסקבאחדמשטחיהפעולה של המטה: שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה, וזאת, על אף שנצבר ידע רב בתקופה זו אחרי אירועי שבעה באוקטובר. יוצא כי הלכה למעשה, תוך כדי העברת מטה היישום בין משרד רה "ם לבין משרד האוצר, לא הוקם למעשה אחד משטחי הפעולה של המטה. בדצמבר 2025 , כשנה לאחר שהממשלה החליטה להעביר את שטח הפעולה של שיקום ארוך טווח אחרי אסונות ממשרד רה"ם למשרד האוצר, החליטה הממשלה להחזירו למשרד רה"ם. ✰ בשנים2023 - 2024 הקימההממשלהשלוש השטחיפעולה-שיקוםופיתוחשל חבל תקומה ואוכלוסייתו; שיקום ופיתוח של הצפון; ושיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה , ובמשך כשנתיים החליטה הממשלה לערוך בהם שינויים, אשר עיקריהם מפורטים בתרשיםשלהלן. תרשים 21 : עיקריהשינויים שנקבעו בהחלטותהממשלהבנ וגעלשלושתשטחי הפעולה הוכן בידימשרד מבקרהמדינה. מהתרשיםעולהכיבמאי2024 החליטההממשלהלהקיםבמשרדרה"ם,בכפיפותישירהלראש הממשלה,מטהליישוםתוכנית לשיקוםהצפוןולשיקוםארוךטווחאחריאסונות,לרבותרעידות אדמה, וכעבור כחצי שנה, בנובמבר 2024 , החליטה הממשלה כי שני שטחי הפעולה וכן שטח דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 73 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 הפעולההשלישי- שיקוםופיתוחשלחבל תקומהואוכלוסייתו,יועברוממשרדרה"םלאחריות שרבמשרדהאוצר הכפוף לשרהאוצר. ביולי 2024 מונה ראש למטה היישום, ובאוקטובר 2024 הוטל על ראש מטה היישום תפקיד מרכזי שמטרתו להניע פעולות רחבות היקף לשיקום הצפון, בעקבות אירועי המלחמה והנזקים שנגרמו ליישובי הצפון. חמישה חודשים בלבד לאחר מועד המינוי (בדצמבר 2024 ), על רקע העברת שטחי הפעולה כאמור, הודיע ראש מטה היישום על סיום תפקידו, לנוכח צמצום ניכר שלסמכויותיוואחריותו.כעבור חודשיים נוספים- בפברואר2025 ,מונתהבמקומוממלאתמקום לראשמטההיישום("פרויקטוריתהצפון)"- עובדתבכירהבמשרדהפנים,וזאתלפרקזמןקצר של שלושה חודשים אשר הוארך פעמיים(עד נובמבר2025 .) בהחלטת הממשלה האמורה מ דצמב ר 2025 124 החליטה הממשלה להורות על הקמת ימ נהלת תנופה לצפון,"" במקום מטה היישום; המינהלת תמשיך להיות שטח פעולה במשרד האוצר, בנפרד משטח הפעולה של מינהלת תקומה; מינהלת תנופה לצפון"" ומינהלת תקומה ייקראו יחד " מינהלות תקומה- תנופה", ובראשן יעמוד ראש מינהלת תקומה. עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי "לשם יצירת מדיניות הוליסטית ויעילה של פיתוח, להנחות את משרד ראש הממשלה להביא לאישור הממשלה, בהסכמת השר במשרד האוצר, או מי מטעמו, ובהסכמת מנכ"ל משרדהאוצר,או מי מטעמו, בתוך45 ימים, מתווה לפיתוח מרחבישל מחוז הצפון". יוצא אפוא כי במהלך פרק זמן קצר יחסית, פחות משנתיים, קיבלה הממשלה ה- 37 כמה וכמה החלטות המשקפות העברות מרובות של שלושה שטחי פעולה רחבי היקף ועתירי משאבים בין משרדיםוביןממוניםהאחראיםלביצוע,וכלזאת גם בעיצומהשלתקופתיחרוםובמהלךמלחמה - שטחי הפעולה הנוגעים לפיתוח ולשיקוםשלאזורים, יישובים ואוכלוסייה שנפגעו קשות ואף עלוליםלהיפגעאנושותבעקבותמלחמהאואסונותכגוןרעידותאדמה.בתוךפרקזמןזההופקדו שני מנהלים על הובלת שטחי הפעולה: מנהל אחד פרש בתוך חודשים אחדים - פרק זמן קצר מכדישיוכללממשאתהמטרותשלשמןהקימההממשלהאתשטחיהפעולה;ומנהלתשמונתה לאחר מכן במעמד של ממלאת מקום נוסף על תפקידה הבכיר במשרד הפנים, הלכה למעשה - למשך כעשרה חודשים, עסקה בגיבוש טיוטת תוכנית רב- שנתית, אשר לא הובאה לבחינה ולאישור בממשלה, ובקידום החלטות ממשלה נקודתיות. בהמשך הטילה הממשלה על משרד רה"ם,בהסכמתמשרדהאוצר,לגבשהצעתמתווהלפיתוחמרחבישלמחוזהצפוןולהביאהלפני הממשלה,וזאתעדאמצעינואר2026 ואולםנמצאכי טרםהובאהלפניהממשלההצעתמתווה., הנזק מהיעדר קו ממשלתי יציב בהובלת שטחי הפעולה האלה ובאחריות לקידומם וכן מפיצול האחריות להם בין משרד רה"ם, משרד האוצר ואף משרד הפנים, כפועל יוצא מהחלטות הממשלה, בא לידי ביטוי בליקויים יסודיים שעלו בדוח מבקר המדינה מיוני 2025 - היעדר תוכנית רב- שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון והימנעות הממשלה ממינוי ראש מטה יישום קבוע לביצוע תפקידיו על פי החלטותיה. ליקויים אלה עומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון, נכון ליוני 2025 , כפי שעלה בדוח מבקר המדינה שפורסם באותו מועד. עלמשרדראשהממשלהלפעוללגיבושהמתווהלפיתוחמרחבישלמחוזהצפון,כנדרשבהחלטת הממשלה מדצמבר 2025 ולהביאו לאישור הממשלה. כן מומלץ שמשרד רה"ם ומשרד האוצר,, לרבותהשרבמשרדהאוצר,יפעלולביסוסתשתיתארגוניתמתאימהליישוםהחלטותהממשלה הנוגעות לשלושת שטחי הפעולה האמורים, ובכלל זה שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידותאדמה. 124 החלטת הממשלה3556 " , מנהלת 'תנופה לצפון' ושינוי סדריעדיפויות ותיקון החלטת ממשלה"( 4.12.25 .) דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 74 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 סיכום הממשלהרשאית,באישורהכנסת,לשנותאתאופןחלוקתהתפקידיםביןהשרים,למעטתפקיד ראשהממשלה;להעבירסמכותהנתונהעלפיחוקלשראחד,אוחובההמוטלתעליועלפיחוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלהרשאיתלהעבירשטחיפעולהממשרדלמשרד. למבנההארגוניהמיטבישלהממשלה, ובכללזהלחלוקת הסמכויות ותחומי הפעולה ביןמשרדיהממשלה,יש השפעה רבה על יכולתה שלהרשותהמבצעת לפעול באופןמקצועי,יעיל ואפקטיבי. הביקורת העלתה שלושה מאפיינים של הממשל הישראלי: האחד, תכיפות רבה של כינון ממשלות - כחלק מהמארג הדמוקרטי של מדינת ישראל (ואינו מבוקר בדוח זה); השני, ריבוי משרדי ממשלה, לרבות משרדי ממשלה ייחודיים לישראל יחסית למדינות אחרות; והשלישי, שהואתוצאהשלהמאפייניםהקודמים- פיצולשטחיפעולהביןמשרדיםשונים.מאפייניםאלו גובים "מחיר תפקודי" של פגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה ובשירות שהיא מעניקה לציבור, וכןמחיר כלכלי, המגיעלכדימאות מיליוני ש"ח בשנה,לכל הפחות. כפועל יוצא מריבוי משרדי ממשלה, ועל רקע תכיפות רבה מהמתוכנן של כינון ממשלות, בתקופותהכהונהשלהממשלותה- 37-35 ,במשךארבעשניםוחצי- מאמצעשנת2020 ועדסוף שנת 2024 , התקבלו החלטות ממשלה בדבר העברות רבות ותכופות של שטחי פעולה בין משרדי הממשלה: התקבלו ה חלטות ממשלה בדבר 76 שינוייםבמבנה הממשלה. מדובר ב תופע ה רחבה וחריגה של העברת שטחי פעולה בין משרדים על ידי הממשלות. כמעט שליש מהשינויים (22 שינויים, כ- 29%)התקבלו ב שנת כהונתהשל ה ממשלה ה- 35 בראשותבנימין נתניהו; כרבע(18 שינויים, 24%) התקבלו ב שנה וחצי של כהו נת ה ממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד; וכמעט מחצית השינויים (36 שינויים, כ- 47% ) התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלהה- 37 בראשותבנימיןנתניהו. בתקופההזוהתקבלוהחלטותממשלה בדבר העברת50 שטחי פעולה בין משרדי ממשלה: 30 שטחי פעולה (60% ) הועברו פעם אחת; 16 שטחי פעולה ( 32% )הו עברופעמיים; 2 שטחיפעולה(4% )הועברו3פעמים;ו- 2 שטחיפעולה(4% )הועברו 4 פעמים. משך ביצועהמעבר, בממוצע, הוא כ- 31% ממשך הכהונההממוצע של ממשלה בישראל ( 7.5 חודשים וכשנתיים, בהתאמה). כלומר, ממשלה נבחרת עוסקת כמעט בשליש מתקופת כהונתה,בממוצע, בהשלמתהעברתשטחי פעולה ש החליטה להעבירם כבר בתחילת הכהונה. החלטות הממשלה התדירות בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדים הן תופעה שהולכת ומתרחבת,עדלכדיפגיעהמתמשכתוממשיתבעבודתן.עלהנזקיםהנגרמיםעקבהעברתשטחי פעולה בין משרדי ממשלה וניהולם באופן לקוי אפשר ללמוד מכמה מקרי בוחן שניתח משרד מבקר המדינה, ובהם: פגיעה של ממש בפעילות הרשות לתכנון החקלאות, ועקב כך פגיעה בשירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות; פגיעה של ממש בתחום ההכשרה המקצועית למבוגרים, שהתבטאה בירידה במספר המשתתפיםב פעולותל הכשרה מקצועית,אשר ככלל מספקותמסגרתהכשרה והסמכה עבורכרבעמהשנתון; מעבריםתכופיםשלהרשותלפיתוח והתיישבותהבדואיםבנגב- בכלשנה ורבע בממוצע בשנים האחרונות, פגעו הלכה למעשה בניהול מערכות המידע הממוחשבות של ה רשות ובטיפול הנדרש בהן; נזק הנובע מהיעדר קו ממשלתי יציב בהובלת שטחי פעולה מרכזיים הנוגעים לפיתוח ולשיקוםשל אזורים, יישובים ואוכלוסייהשנפגעו קשות ואף עלולים להיפגע אנושות בעקבות מלחמה או אסונות כגון רעידות אדמה , והעברתם בין משרדים, עומד במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם מבעוד מועד,, ולשיקום הצפון,נכון ליוני2025 , כפי שעלה בדוח קודםשל מבקרהמדינה. תמונת המצב העולה אפוא מדוח זה ומהדוגמאות שנותחו בו משקפת תופעה ששורשיה בתהליכים פוליטיים לגיטימיים, ואולם היקפה ותדירותה בישראל, בעיקר בשנים האחרונות, פוגעים משמעותית ביכולת של הממשל לפעול בתחומים רבים באופן יעיל ותכליתי ולהשיג מטרות ויעדים לאורך זמן. תופעה זו מובילה לעיתים לפגיעה בשירות לציבור, לנסיגה בהיבט המקצועי של הפעילות הממשלתית, לאובדן הידע הנחוץ לפעילות יחידות הממשלה ואף לבזבוז דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 75 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 משאבי הציבור. תחום פעולה או משרד המועברים כמה פעמים בתוך שנים אחדות בין זרועות הממשלוביןמשרדיםשונים- כאשרזמןניכרמוקדשלתהליךהמעברעצמו,ולעיתיםמשאביהם מדוללים בסופו של דבר - מתקשים לפעול בעקביות ובתכליתיות להשגת יעדים משמעותיים לאורך זמן. הנזק הנגרם בשגרה לפעילות הממשלתית עקב העברה תדירה של שטחי פעולה בין משרדי ממשלה עלוללהתעצם בשעתחירום. ממצאיהביקורתמעלים גם כיהחלטותהממשלהבדברשינוייםבמבנהזרועותהממשלה,ובכלל זה בדבר פתיחה וסגירהשלמשרדים והעברת שטחי פעולהביניהם, מתקבלות בלי להסתמך על תשתית מידע מקצועית ועל לקחים ממעברים קודמים: למזכירות הממשלה, לנש"ם, לאגפי החשכ"ל והתקציבים במשרדהאוצר ולמשרד רה"ם אין תמונת מצב רוחבית על שינוייםשנעשו בעבר במבנה הממשלה, אף לא נתונים סטטיסטיים על היקף המעברים, וכן לא הופקו לקחים מתהליכימעברשבוצעובעבר.כמוכן,נמצאוליקויים גם במעקבשעושהמשרדרה"ם,ומזכירות הממשלה שבו, אחר ביצוע החלטות הממשלה על העברת שטחי פעולה ביןמשרדים. לצדסמכותהממשלהלהקיםולסגורמשרדיממשלהוכןלהעבירשטחיפעולהביניהם,וכןלנוכח תכיפות הקמת ממשלות בישראל (תקופת הכהונה הממוצעת של ממשלה בישראל, מקום המדינה, היא כשנתיים), ריבוי משרדי ממשלה יחסית למדינות אחרות ותכיפות השינויים במבנה הממשלה, נדרש לבסס דרכי פעולה שיבטיחו ככל הניתן פעילות ממשלתית רצופה ותקינה על אף אותם שינויים. בעניין זה מוצע לבחון החלטות בנוגע להצעות שעלו בעבר בנוגע להגבלת מספר משרדי הממשלה, שאימוצן עשוי להשיג צמצום היקף השינויים במבנה הממשלה, ובכך להגביר את היציבות של הפעילות הממשלתית. גם במסגרת יישום החלטת הממשלה מאוקטובר 2024 , אשר קבעה כי ייבחנו התאמות בביצוע העברת יחידות סמך לטובת יתרונות לגודל, ניתן לקדם מהלכי התייעלות ברוח ההצעות שהועלו בעבר על ידי צוותים מקצועיים. בד בבד, מוטל על כל יחידות הממשלה הרלוונטיות לביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנההממשלהלקייםעבודתמטהשוטפת,מעמיקהותכליתית,להסיקמסקנותבהתבססעל תוצריפעילותהוליזוםאתהצגתןלפניכלגורםרלוונטילהקמתממשלהחדשהולביצועשינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה: מומלץ שמזכירות הממשלה, נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת יפעלו באמצעות הכלים שברשותם כדי שיוקמו צוותי ניהול מעברים והם יפעלו ביעילות לצורך ביצוע המעברים; על יחידות אלה ועל משרד רה"ם לפעול למעקב סדיר ושוטף אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. עלסמךמכלולעבודותהמטהכאמור,מוצעשמשרדראשהממשלה,שבמסגרתופועליםמזכירות הממשלה ואגף ממשל וחברה שבתחום אחריות מנכ"ל המשרד, יגבש לקחים במכלול ההיבטים של יישום כלל השינויים במבנה הממשלה לאורך שנות כהונתן של הממשלות האחרונות, ולכל הפחות הממשלות ה- 35 וה- 37 (החל בשנת 2020 ); ייזום גיבוש הנחיות של הממשלה בנוגע לשינויים במבנה הממשלה; וכן ייזום את הצגת הלקחים וההנחיות לכל הנוגעים בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה ובעת שהממשלה שוקלת שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה. על נציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים להפיק לקחים, כל אחד בתחום אחריותו, לצורךשיפורהיישוםשלהחלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. מומלץ שראש הממשלה בנימין נתניהו, המוסמך למנות חברי ממשלה ולהעלות לסדר יום הממשלה הצעות לשינויים במבנה הממשלה, יפעל כדי להבטיח פעילות ממשלתית רצופה ותקינה,תוךשימתלב לצורך להבטיחשירותמיטבילציבורופעילותממשלתיתיעילה,גם בשעה שנפתחים ונסגרים משרדי ממשלה, ומועברים שטחי פעולה ביניהם. בכלל זאת, מומלץ שראש הממשלהיפעללהשלמתבחינתהצעותשעלובעבר בנוגעלהגבלתמספרמשרדיהממשלהוקבלת החלטה בעניינן. במסגרת זו יש לבחון אימוץ של ההצעות המתאימות, לרבות יישום החלטת הממשלה מאוקטובר 2024 בדבר בחינת התאמות בביצוע העברת יחידות סמך לטובת יתרונות לגודל; התניית החלטות בדבר הקמת משרדים או העברת שטחי פעולה ביניהם, בעבודת מטה מקדימהומלאהאשרתשקףבמדויקאתהמשאביםהמועברים;הסקתמסקנותמתהליכיהקמה וסגירה של משרדים וכן מעבר של שטחי פעולה ביניהם, כדי להציגן לפני כל גורם רלוונטי דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 76 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה; ומעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 77 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 נספח א' לוח7 : מעבר שטחי פעולה ממשרדיםשאליהםהם השתייכו בתקופת כהונת הממשלה ה- 34 (מאי2015 - מאי2020) למשרדיםשאליהםהשתייכו בשלוש הממשלות הבאות (מאי2020 - דצמבר 2024 ) האגף/ היחידה/שטח הממשלהה- 34 הממשלהה- 35 הממשלהה- 36 הממשלהה- 37 ה פעולה רשותמקרקעיישראל ה אוצר ה בינויו ה שיכון ה בינויו ה שיכון ה בינויו ה שיכון לשכת הפרסום התרבות רה"ם רה"ם רה"ם הממשלתית וה ספורט מטה הדיור ה אוצר הבינוי וה שיכון ה בינויו ה שיכון ה בינויו ה שיכון תכנוןובנייה, לרבות האוצר ה פנים ה פנים ה פנים מינהל התכנוןולשכות התכנון המחוזיות המוסד לבטיחות העבודה,הרווחה הכלכלה הכלכלה הכלכלה ולגהות והשירותים וה תעשייה וה תעשייה וה תעשייה החברתיים שירותהתעסוקה העבודה,הרווחה הכלכלה הכלכלה הכלכלה והשירותים וה תעשייה וה תעשייה וה תעשייה החברתיים הרשותלשירות ה חקלאות ה התיישבות ה התיישבות ה התיישבות לאומי-אזרחי האגף לתכנוןובקרה ה חקלאות ה התיישבות ה התיישבות ה התיישבות (חטיבה להתיישבות וגרעיניםמשימתיים) מכינותקדם-צבאיות ה חינוך ה התיישבות ה התיישבות ה התיישבות ימנהלת "תחבורה רה"ם רה"ם התחבורה התחבורה חכמה" רשותהחדשנות הכלכלה הכלכלה החדשנות, המדע החדשנות, המדע וה תעשייה וה תעשייה והטכנולוגיה והטכנולוגיה האחריות המקצועית, הרווחה והעבודה הכלכלה ה חינוך ה חינוך הפדגוגיתוההסדרה וה תעשייה שלמעונות היום (במסגרת מעברזרוע העבודה) ימנהלת הכשרות האוצר ה אוצר הכלכלה הכלכלה מקצועיותבענפי וה תעשייה וה תעשייה התשתיות, הבינוי, הטכנולוגיה העילית והתעשייה היחידה לתוכניות ה חינוך ה חינוך ה חינוך רה"ם חיצוניותוקידום שותפויות אגף הפריפריה ה נגבו ה גליל ה נגבו ה גליל ה נגבו ה גליל ה פנים ה חברתית רשות הצעירים שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי נגבוגליל אגףבכיראזרחים שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי בפעם ה-1 -הנגב ותיקים וה גליל בפעם ה-2 - השוויון ה חברתי הרשות לתכנוןופיתוח ה חקלאות ה חקלאות ה חקלאות בפעם ה-1 -הנגב החקלאות והכפר וה גליל בפעם ה-2 - ה חקלאות דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 78 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 האגף/ היחידה/שטח הממשלהה- 34 הממשלהה- 35 הממשלהה- 36 הממשלהה- 37 ה פעולה תמיכהבפעילות ה חינוך ה חינוך ה חינוך שוויון חברתי רוחנית- תרבותית לקהילהיהודית שאינהאורתודוכסית תמיכהבמוסדות ה חינוך ה חינוך ה חינוך שוויוןחברתי ציבור המקיימים פעילות שלראש קהילה עירונית בקהילותמתחדשות האגף לתרבותיהודית ה חינוך ה חינוך ה חינוך ההתיישבות המינהלתלזהות שירותידת שירותידת שירותידת ההתיישבות יהודית הרשות לקידוםמעמד שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי בפעם ה-1 - האישה קידוםמעמד האישה בפעם ה-2 - שוויון חברתי וקידוםמעמד האישה ענייניירושלים ה מורשת ה מורשת ה מורשת ירושליםומסורת ישראל ימנהלת המודיעין ה מודיעין ה מודיעין ה מודיעין בפעם ה-1 - הלאומי רה"ם בפעם ה-2 - החדשנות, המדע והטכנולוגיה אגףתעסוקהלרווחה ה רווחה ה רווחה ה רווחה עבודה ותוכנית "אשת חיל" שטח הפעולה הכשרות זרוע העבודה בפעם ה-1 - - - מבוגריםומעסיקים הכלכלה וה תעשייה בפעם ה-2 - הכשרות מבוגרים הוחזרלמשרד העבודה עתיקות,מורשת של התרבות התרבות התרבות ה מורשת עדותישראלושימור וה ספורט וה ספורט וה ספורט אתריראשית ההתיישבות הרשות לאכיפה ה אוצר ה אוצר ה אוצר ביטחון לאומי במקרקעין האחריות לפעילויות תרבותוספורט תרבותוספורט תרבותוספורט ה חינוך ספורטבבתיהספר מי נהלתתקומה רה"ם רה"ם רה"ם ה אוצר מטה היישום - - - הוקםבמשרד רה"ם והועבר למשרד האוצר האחריות להקמת שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי ה תפוצות מתחםרב- ייעודי לקידוםאנשים עם מוגבלות דוח מבקר המדינה | דוחמיוחד 79 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה איירהתשפ"ו ▪ מאי 2026 האגף/ היחידה/שטח הממשלהה- 34 הממשלהה- 35 הממשלהה- 36 הממשלהה- 37 ה פעולה האחריות לאבטחת ביטחון ה פנים ביטחון ה פנים ביטחון ה פנים ה רווחה המקלטים לקורבנות סחרבבניאדם הכווןתעסוקתי ה נגבו ה גליל ה נגבו ה גליל ה נגבו ה גליל ה עבודה לצעירים הרשותלזכויותניצולי אוצר שוויון חברתי שוויון חברתי רה"ם השואה רשות התקשוב רה"ם הדיגיטלהלאומי כלכלהותעשייה הכלכלה הממשלתי וה תעשייה הכלכלה " ישראלדיגיטלית" שוויון חברתי הדיגיטלהלאומי הכלכלה וה תעשייה וה תעשייה הרשות הלאומית ביטחון ה פנים חיזוקוקידום ביטחון ה פנים ביטחון לאומי לביטחוןקהילתי קהילתי המטה הלאומי להגנה ביטחון ה פנים חיזוקוקידום ביטחון ה פנים ביטחון לאומי על ילדים ונוערברשת קהילתי משק ה מיםו ה ביוב ה אנרג הי משאבי המים ה אנרג יה ה אנרג יה סמכויותהשכלה ה חינוך ההשכלה ה חינוך ה חינוך גבוהה הגבוהה וה משלימה המחלקה לתרבות ה חינוך ההשכלה ה חינוך ה חינוך חרדית ה גבוהה וה משלימה הפעלתהמערכהנגד עניינים עניינים ה חוץ ה תפוצות תופעתהדה- אסטרטגיים אסטרטגיים לגיטימציהוהחרמות נגדישראל זרוע העבודה העבודהוהרווחה העבודהוהרווחה הכלכלה העבודה וה תעשייה הרשות לפיתוח רה"ם רה"ם שוויון חברתי רה"ם כלכלי- חברתי של המגזר החרדי מרכז ההסברה התרבות רה"ם התרבות רה"ם וה ספורט וה ספורט רשות החברות האוצר הדיגיטלהלאומי האוצר שת"פאזורי הממשלתיות הרשות לפיתוח ה חקלאות הכלכלה הרווחה בפעם ה-1 - והתיישבות הבדואים וה תעשייה הוביטחון שוויון חברתי בנגב ה חברתי בפעם ה-2 - ה תפוצות האגף הבכיר לפיתוח ה חקלאות הכלכלה הרווחה בפעםה-1 - כלכלי חברתיבחברה וה תעשייה הוביטחון שוויון חברתי הבדואיתבנגב ה חברתי ובפעם ה-2 - ה תפוצות משרדי הממשלה הצבועים באדום הםמשרדים שאליהם הועבר שטח הפעולהבאותהכהונת ממשלה.*