דוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור

מב ק ר המ ד י נ ה ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל 7 5 ג ▪ אלול ▪ ▪ התשפ" ה ספטמבר 2025 מבקר המדינה 2 ▪ אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל מבוא ב מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 וב מלחמ ת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיה (להלן - מלחמת חרבות ברזל או המלחמה) נרצחו ונחטפו כ- 1,500 בני אדם, ובהם חקלאים ישראלים ועובדים זרים בענף החקלאות. בהתאם לנתוני משרד החקלאות, נהרגו 56 חקלאים - 42 מהם ביישובי חבל תקומה, 7 מהם ביישובי קו העימות בצפון והיתרבמרכזהארץ,52 עובדים זריםו- 13 סטודנטים זרים. המלחמה הביאה לפגיעה נרחבת בענף החקלאות בישראל. עיקר הפגיעה התמקדה במשקים החקלאיים ביישובי חבל תקומה1 בדר ום (להלן - חבל תקומה) וביישובי קו העימות בצפון2 , שבהם מצויים כרבע מהמשקים החקלאיים במדינה, אךנזקי המלחמההורגשו גם במשקים חקלאיים ביתרחלקי הארץ3. נזקי המלחמה באו לידי ביטוי גם בפגיעה תשתיות (קרקע4 , תשתיות מים וחשמל, מבנים, ציוד חקלאי וכד'), בגידולים צמחיים ובמשקי בעלי חיים. נזקים נוספים נגרמו בשל האיסור על כניסה לעיבוד שטחים חקלאייםולטיפולבמשקיבעליחייםבשלהמצבהביטחוני,עזיבתעובדיםזריםב ענףהחקלאותאתהארץ בתחילת המלחמה, איסור הכניסה שלעובדים פלסטינים ב ענף לישראל שנקבע בתחילתהמלחמה ועוד. 1 "חבל תקומה" הוגדר בהחלטת הממשלה 980 ( 19.10.23 כאזור שדרות רבתי והיישובים במועצות האזוריות אשכול,) חוף אשקלון, שדות נגב ושער הנגב אשר בתיהם, כולם או חלקם, נמצאים בטווח של עד 7 ק"מ מגדר המערכת סביב רצועתעזה,כאמורבהגדרת"יישוביעוטףעזה"בהחלטתהממשלה462 מיום20.4.23 ולהחלטותהממשלההמוזכרות בה (להלן - יישובי חבל תקומה). נוסף על כך מגדירה ההחלטה מיהן רשויות חבל תקומה: עיריית שדרות והמועצות האזוריות אשכול, חוף אשקלון, שדות נגב ושער הנגב (להלן - רשויות חבל תקומה). ראו לעניין זה החלטת הממשלה 980 "הקמתמנהלת לשיקום ולפיתוח חבל'התקומה' ואוכלוסייתו",(19.10.23 .) 2 "יישוביקוהעימות"הוגדרובהחלטתהממשלה4829 ,"תוכניתפיתוחליישוביקוהעימותבצפון"(30.1.99 )כיישובים בגזרת גבול הלבנוןהממוקמים בטווח 9 ק"מ מהגבול הבין- לאומי עםלבנון כולל נהריה. רשימת היישובים התעדכנה בהקשרים שונים במסגרת החלטות ממשלה שונות ובכללן: החלטה 2127 "סיווג ישובי אזור קו העימות בצפון", ( 6.8.00 ) , החלטה 1926 "החלת העדפה במכרזי משרד הביטחון על אזור קו העימות בצפון", (9.7.00 ) , החלטה 1169 , סיווגהשלהעירנהריהכישובקו העימותבצפון""(20.2.00 ) .וכן החלטה643 "ישוביקוהעימות",(28.11.99 )(להלן- יישובי קו העימות בצפון). ניתן לעיין ברשימת היישוביםהמלאה בקישו ר: www.gov.il/BlobFolder/policy/economy-dgi-instructions-02-15/he/instructions_2-15_appendix1ins2.15.pdf 3 ראו בהקשר זה המרכז להעצמת האזרח, "דו"ח מוניטור מיוחד מלחמת חרבות ברזל - משבר החקלאות בישראל" (דצמבר2023 עמ'),9. 4 חלק מהשטחים החקלאיים שימשו לפעילות צבאית, הכוללת תנועת טנקים וכלי רכב צבאיים אחרים, עבודות עפר ועוד.בעקבותזאתנפגעההקרקע(בשלפסולתובשלהידוקהקרקע)וכןנפגעוהאיכותוהכושרשלהגידולושלהיבול. ראו בהקשר זה אתר משרד החקלאות, "משרד החקלאות וביטחון המזון מפרסם מתווה לשיקום קרקע חקלאית בעקבות נזקי מלחמת 'חרבות ברזל' ( " 25.7.24 ); התאחדות יצרני החלב בישראל, "סיכום חלקי לנזקים מקצועיים ברפתות העוטף." מבקר המדינה 3 ▪ ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים1 : השפעת מלחמת חרבות ברזל על ענףהחקלאות(נתונים נבחרים,) אוקטובר2023 - אוקטובר 2024 עלפי נתוני הלשכההמרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) ונתוני משרד החקלאות, בעיבודמשרד מבקר המדינה. (1) שיעור אובדן המזון בחבל תקומה וביישוביקו ה עימות בצפון עלה ל- 22% בחציהשנה הראשונה למלחמה לעומת 9% לפניהמלחמה. (2) 10.8% לעומת3% בהשוואה לאותםחודשיםבשנה הקודמת., (3) תוצרת חקלאית משווקת היא תוצרת הנמכרת ברשתות קמעונאיות, שווקים, מכולות, ירקניות וכדומה. הנתונים מתייחסים לירידה בששת החודשים הראשונים למלחמה בהשוואה לחודשים המקבילים בשנה הקודמת. ראו בעניין זה: המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות ולקט ישראל, "אובדן מזון והצלת מזון בישראל" (יולי 2024 ) (להלן - דוח המשרדים והעמותה) עמ',14 . (4) בחודשים אוקטובר 2023 ועד יולי 2024 בהשוואה לתקופה המקבילה בשנה הקודמת. החישוב נעשה על בסיס נתוני 7 5 ג הל שכההמרכזיתלסטטיסטיקה לאותן תקופות. (5) שנת 2022 הייתה שנת שמיטה, שבה יש עלייה ביבוא לעומת שנים רגילות. ראו משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023 עמ'",42 . (6) 10,000 זריםו- 11,000 פלסטינים נכון לנובמבר2023 . מבקר המדינה 4 ▪ ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מ הנתוניםבתרשים1עולהכיהפגיעההמשמעותיתבתוצר תהחקלאי תבעקבותמלחמתחרבותברזל באה לידי ביטוי באובדן תוצרת חקלאית, בירידה בהיקף הייצור של חלק מהתוצרת החקלאית ובגידול ביבוא הכולל של תוצרת חקלאית. גופים ציבוריים מרכזיים בענף החקלאות: משרדהחקלאותוביטחוןהמזון(להלן- משרד החקלאות או המשרד) פועל להבטחת קיומה ושגשוגה של החקלאות בישראל. המשרד אחראי בין היתר,, ליישוםמדיניותהממשלה לקידוםהחקלאות(צומחוחי),לאספקתמזוןלתושביםבעתשגרהובעתחירום באיכות גבוהה ובמחירים סבירים - כחלק מהשמיר ה על הביטחון התזונתי5 , לסיוע לפיתוחם החקלאי של היישובים, לפיתוח ולקידום של המרחב הכפרי, להתוויי ת מדיניות השיווק בארץ ובחו"ל של תוצרת חקלאית,למחקרופיתוח,להדרכה,למימוןהשקעותבמשקיםהחקלאיים,להגנהעלהצומחוהחיולפיקוח וטרינרי6. חלק מפעולות המשרד מבוצעות באמצעות ארבעת מחוזותיו: מחוז הצפון7 , מחוז מרכז, מחוז הנגב, מחוז השפלה וההר ומחוז העמקים. תפקידי המחוזות בשגרה כוללים סיוע לתכנון ולפיתוח של החקלאות במחוז; שימור קרקע, ניקוז ומים; מתן שירותים והדרכות לחקלאים, הנגשת תמיכות המשרד לחקלאים במחוז, היערכות לע ת חירום ועוד8 . כדי לשמר את היכולת לאספקה סדירה של מזון לאוכלוסייה בעת חירום, באחריות המחוז לרכז את פעילותו בהתאם ל"תוכנית המענה לחירום" המשרדית9 , לגבש את תמונת המצב של החקלאות במחוז ולהפיצה ולסייע לחקלאים לטפל באירועים המאיימים על הרציפות התפקודית של המגזר ים החקלאיים10 . לצד משרדהחקלאות פועלות מועצותייצורחקלאיות (להלן- מועצות הייצור החקלאיות): המועצה לייצור צמחים ולשיווקם (להלן - מועצת הצמחים): תאגיד סטטוטורי שהוקם על פי חוק מועצת הצמחים(ייצורושיווק),התשל"ג- 1973.המועצהעוסקתבארבעהענפים:ירקות,פירות,הדריםוענףהזית לשמן. בין תפקידי המועצה: פיתוח, עידוד וביסוס של הענפים; הבטחת אספקה סדירה של הצמחים; והסדרת הייצורוהשיווק שלהתוצרת בארץובחו"ל. המועצהלענףהלול :תאגידסטטוטורישהוקםמכוחחוקמועצתהלול(ייצורושיווק),התשכ"ד- 1963 .בין תפקידיה: לתכנן את היקפו של גידול העופות להטלה, לפיטום ולהדגרה ולפקח על הגידול על פי התכנון, להסדיר אתהייצור שלחומר רבייה ושיווקו בארץ ובחו"לולהסדיר שיווק ביצים ובשרעוף בארץובחו"ל. 5 ביטחון תזונתימשמעו הבטח ה של זמינותהמזון, רציפות אספקתוונגישותו לציבור. 6 משרדהחקלאות,"דו"חפעילותמשרדהחקלאותופיתוחהכפר2021",עמ' 4 ;משרדראשהממשלה,"עיקריתוכניות העבודה לשנת2023 " (יולי2023 עמ'),153 . 7 7 5 ג בשנת2025 איחדהמשרד את מחוזות גליל וגולןומחוז העמקים למחוזאחד - מחוז הצפון. 8 אתר משרד החקלאות. 9 תוכנית משנת 2015 המפרטת את אופן המענה של משרד החקלאות לסוגיות השונות הצפויות לעלות במהלך מצב החירום ודרכי הטיפול בהן, ובכלל זהכוחאדם, מלאיחירום ואספקת מים. 10 אתר משרד החקלאות. מבקר המדינה 5 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 המועצה לענף החלב בישראל (חל"ץ) (להלן - מועצת החלב): חברה לתועלת הציבור (חל"ץ) שפעילותה 11 מוסדרת בחוק תכנון משק החלב, התשע"א- 2011 . המועצה אחראית לאסדרה של ייצור החלב ושיווקו לציבור, עידוד פעולות לפיתוחענף החלב, ייזום שלפעולות כאלה ומימונן. כמו כן פועלות בענפיחקלאותנוספיםהמועצה לייצורושיווק של דבש(חל"ץ,) המועצהלגפן היין בישראל חל"(ץ) והמועצה לייצור ולשיווק של אגוזי אדמה (בוטנים.) לצדמועצותהייצורהחקלאיותקיימיםארגונימגדלים. גופיםאלההםהתאגדויותשלחקלאיםמהענפים החקלאיים השונים שמטרתן לייצג את החקלאים בנושאים הקשורים לפעילותם החקלאית, כגון שיווק, הדרכה ומחקר תוך יישום האינטרסים של החקלאים והגנתם וזאת כפי שהוגדר במסמכי היסוד של כל אחד מהארגונים בין ארגוני המגדלים: ארגון מגדלי העופות, ארגון מגדלי הפירות, ארגון מגדלי הירקות,. ארגון מגדלי הצאן, ארגון מגדלי ההדרים, ארגון עובדי הפלחה, ארגון מגדלי בקר לבשר, ארגון מגדלי הפרחים וארגון מגדלי הדגים12 כמו כן קיימיםארגונים נוספים הקשורים לחקלאות בישראל.. החקלאות בישראל ערב מלחמת חרבות ברזל - נתונים כלליים להלן נתונים מהשנים האחרונות על ענף החקלאות הישראלי: היקף הקרקע החקלאית הזמינה בישראל, התפוקה החקלאית, התוצרת החקלאית מן החי, הרכב שוק התעסוקה בענף החקלאות, מספר המשקים החקלאיים ופריסתם, מדד המחירים לצרכן בענף החקלאות,היבואוצריכתהתוצרת החקלאית. קרקע חקלאית: על פי נתוני משרד החקלאות היקף הקרקע החקלאית הזמינה המוערך הוא 4.2 מיליוןדונם,ורובהממוקמתבמרכז,בצפוןובנגב.בפועלבשנהנתונ הישכ- 3.5 מיליוןדונםמעובדים13 .רוב המטעים מצויים במרכז ובצפון, ואילו גידולי השדה מצויים בנגב הצפוני ובאזור העמקים14 . 11 המועצההוקמהבשנת 1956 כגוףסטטוטורי. בשנת1965 הוחלפהבחברהפרטיתבשם"המועצהלענף החלבבישראל (ייצורושיווק)בע"מ", ובשנת2011 שונה מעמדהמחברה פרטית לחברה לתועלת הציבור. 12 אתר התאחדותחקלאיישראל. 13 משרד החקלאות, "מיפויהחקלאותבישראל" (15.6.22 עמ'),4. 14 משרד החקלאות, "מיפויהחקלאותבישראל" (15.6.22 עמ'),5. מבקר המדינה 6 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים2 : שטחהגידולים החקלאיים בישראללפי סוג הגידול ושיעורהשטח של כל סוגגידול מסך שטחהגידולים החקלאיים, 2023 ( באלפי דונם)15 עלפי נתוני הלמ"ס,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. תרשים3 :שיעור השטחים החקלאייםבחבל תקומה ובמועצות האזוריות ב קוהעימות ב צפון16 מסך הכו ל הארצילפי קבוצת תוצרתחקלאית, 2022 באחוזים ובדונמים)(17 עלפינתוניהלמ"ס,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. 15 הלמ"ס, "שנתוןסטטיסטילישראל"2024 מס',75 ( 3.9.24 .) 16 גולן, גליל עליון,מבואות החרמון, מטה אשר,מעלהיוסף ומרום הגליל. 17 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23 ); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23 ). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019 . מבקר המדינה 7 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 באזורחבלתקומהנמצאים כ- 60% משטחי גידול תפוחיהאדמהבישראל,כ- 47% משטחי גידול העגבניות ו- 37% משטחיגידולהגזרוהכרוב.באזורקוהעימותבגבולהצפוןנמצאים59% משטחימטעיתפוחיהעץ וכ- 37% משטחי מטעי האפרסקים18 . תפוקה חקלאית: ערך התפוקה השנתית של כלל התוצרת החקלאית בישראל בשנת 2023 הסתכם בכ- 37.7 מיליארד ש"ח (גידולים צמחיים - 20.7 מיליארד ש"ח, בעלי חיים - 17 מיליארד ש"ח) עלייה של 8.3% ביחס לשנת 2022 . מנתוני המשרד עולה כי בשלוש השנים שקדמו למלחמה, לאחר קיפאון ממושך, קיימת עלי י ה בערךהתפוקה, בעי קר בערך התפוקה מן החי19 . תוצרת חקלאית מן החי: ענפי משק החי העיקריים בישראל הם עופות, בקר וצאן. נכון לשנת 2024 קיימים בישראל 5000 לולי תרנגולים לפיטום, לביצי מאכל ולאפרוחים, 1000 דירי צאן וכ- 800 רפתות, וכל השאר הם מפטמות לבקר, דירים לחזירים ואורוות לסוסים. ענף הדגה מתבסס על כ- 20,000 דונם של בריכות דגים, רובן ממוקמות במרכז הארץ ובצפונה20 . כמו כן מתקיים דיג בכנרת, בים התיכון ובים סוף21 . מלבדגידוליםצמחייםחקלאיים,אזורגבולהצפוןהואגםמקורייצורמרכזילביציםולפטמי הודו22 . תרשים4 :שיע ורי תוצרת מן החי בחבל תקומה23ובמועצות האזוריות בקו העימות בצפון מסך הכ ול הארצי,2022 באחוזים)(24 תרנגולי הודו פטמים ביצימאכל חלב בקר העימות קו 25.5% 23.4% 67.1% 15.2% בגבול הצפון חבל תקומה 16.7% 15.9% 1.5% 15% עלפינתוניהלמ"ס,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. 18 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23 ); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאיתבמועצות האזוריות בגבולצפון ובסך הכל"(7.11.23 .) 19 משרד החקלאות, "ענףהחקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023 (" 3.7.24 עמ'),6. 20 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאותבישראל" (15.6.22 עמ'),13 . 21 הלמ"ס, "החקלאות בישראלבשנת2022 " (יוני2023 .) 22 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23 ); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאיתבמועצות האזוריות בגבולצפון ובסך הכל"(7.11.23 .) 23 בפרסומיהלמ"סבתרשיםזהובהמשך, חבלתקומהמכונה"אזורעוטףעזה"והמועצותהאזוריותבקוהעימותבצפון מכונות"המועצותהאזוריותבגבולהצפון" . 24 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23 ); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23 ). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019 . מבקר המדינה 8 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 הרכב שוק התעסוקה בענף: טרם המלחמה הועסקו בענף החקלאות יותר מ- 36,000 חקלאים ישראלים. כמחצית מכוח התעסוקה בענף החקלאות ה ורכב מעובדים זרים ופלסטינים25 . לפי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה (להלן - מינהל עובדים זרים) ערב המלחמה הועסקו בישראל 22,611 עובדיםזריםחוקייםבחקלאותועוד7,648 לאחוקיים,ומספרהפלסטיניםאשרהועסקובחקלאות בישראל בשנת 2023 עדפרוץהמלחמה הסתכםכב- 11,000 עובדים26 . משקים חקלאיים: בהתאםלמפקדהחקלאותשערךהלמ"סהיובישראלבשנת2017 17,417 משקים חקלאיים, מהם 12,500 עסקו בגידולים צמחיים27 . עוד עולה מהמפקד כי במועצות המקומיות בחבל תקומההיו1,387 משקיםחקלאיים28,לאורךקוהעימותבצפון29 ובגולןהיו2,483 משקיםחקלאיים,ובסך הכול3,973 משקים, שהם כ- 23% מכל המשקים החקלאיים במדינה30 . מדד המחירים לצרכן: מדדי המחירים לצרכן רשמו עליות בשנים 2019 - 2023 , ומגמת עלייהחדהחלה בשנת2022 . תרשים5 : התפתחותמדדי המחיריםלצרכן בענף החקלאות בישראל,2019 - 2023 31 לפינתוני הלמ"ס,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 25 משרד החקלאות, "ענףהחקלאות בישראל, תמונת מצב כלכלית לשנת2022 (" 1.3.23 .) 26 מספרהעובדיםהפלסטיניםבחקלאותבישראלערבהמלחמה,שכןלאחרשפרצההמלחמההופסקהכניסתם,הלמ"ס, "שנתוןסטטיסטי לישראלבחקלאות" מס'75 (ספטמבר2024 .) 27 הלמ"ס," מפקד החקלאות"2017 ( 10.4.24 .) 28 הנתון מתייחס למועצותהאזוריותאשכול, בני שמעון,חוףאשקלון, מרחבים, שדות הנגבושערהנגב. 29 כולל את המועצותהאזוריותבגליל העליון,מבואות החרמון,מעלה יוסף ומרום הגליל. 30 הלמ"ס," מפקד החקלאות"2017 ( 10.4.24 .) 31 הלמ"ס,מחולל מחיריםומדדים מחירים. מבקר המדינה 9 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 התרשים מציג את הזינוק החד בכלל מדדי המחירים של התוצרת החקלאית הטרייה ביחס לשנת 2019 , אשרנעמעלייהבשיעורשל7.4% במדד מחיריהירקותוהפירותעדעלייהחדהבשיעורשל18.9% במדד מחיר הביצים, ובסוף שנת 2023 מדד מחיר הביצים ומדד מחירי הבשר, ה עופות ו הדגים היו גבוהים ב- 8.2% וב- 2.8% בהתאמה,, אף ממדד המחיריםלצרכן. יבוא: נתח היבוא של ירקות טריים מסך האספקה הכוללת לשוק המקומי בשנים 2019 - 2021 היה כ- 10% . בשנת 2022 - 15% (שנת שמיטה) ובשנת 2023 - 13.7% . ואילו נתח היבוא של פירות טריים מסך האספקה לשוק המקומי היה בממוצע בשנים2019 - 2023 כ- 6% ( 5.6% עד6.6% ) 32 . צריכת תוצרת חקלאית: בשנת 2022 הוצאות משקי הבית בישראל לרכישת ירקות ופירות היו % 3.5 מכללהוצאותמשקהבית33 .נוסףעלכךנתוניאספקתהחלבוןמןהחילנפשליוםבשנת2022 מראים כיהבשר היה 60.6% ממנו, החלב ומוצריו24.3% ,הדגים7.2% והביצים 7.9% 34 . ההיערכות לחירום: ההיערכות לחירום בתחום החקלאות נועדה להבטיח התמודדות עם כמה אתגרים מרכזיים: הבטחת המשך האספקה של תוצרת חקלאית טרייה לאוכלוסייה; מניעת נזק מתמשך לגורמי הייצור של המשקים החקלאיים; הקטנת הנזק הכלכלי למשקים חקלאיים; הבטחת הרציפות התפקודית של הגורמיםהממשלתיים והציבוריים המאסדריםאת פעילות הענף. מערךמשקלשעת חירום(מל"ח)- המערך הוקםבשנת1955 בכדילהבטיחאתהפעלתהמפעליםהחיוניים ולדאוגלאספקהומתןשירותיםקיומייםלאוכלוסייהבעורףבשעתחירום;להכיןאתהרשויותהמקומיות -האחראיותכלאחתבתחוםשיפוטהלהתמודדותעםמצביחירום;להיערךלטיפולבאוכלוסייההמפונה. באפריל 2007 החליטה הממשלה35 להטיל את האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון. בעקבות זאת בדצמבר 2007 הוקמה במשרד הביטחון "רשות חירום לאומית" (להלן - רח"ל,) שנועדה לשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון אשר יסייע בידו לממש את אחריות העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. בשנת 2009 החליטה הממשלה36 למזג את מטה מל"ח לתוך רח"ל, ובשנת 2012 אוחדה רח"ל עם המשרד להגנת העורף. ביוני 2014 , עם סגירת המשרד להגנת העורף, שבה רח"ל לפעול כרשות בתוך משרד הביטחון37 . רח"להיא הגוף המופקד על תכנון, תיאום, הנחיה והכוונה של כלל משרדי הממשלה וגופי החירום העוסקים במוכנות ובהכנת המרחב האזרחי לאירועי חירום על מנת להבטיח את הרציפות התפקודית של 32 משרדהחקלאות,"ענףהחקלאותבישראלתמונתמצבכלכליתלשנת2023 (" 3.7.24 ;) "ענףהחקלאותבישראלתמונת מצבכלכלית לשנת 2021 " (מרץ2023 .) 33 הלמ"ס, "ממצאים מתוך סקר הוצאותמשק הבית 2019 - 2022 (" 9.6.24 עמ'),3. 34 הלמ"ס, "מאזן אספקתהמזון" (19.3.24 עמ'),6. 35 החלטת הממשלה 1577 "הטלת האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון", (15.4.07 .) ראו גם החלטה הממשלה2368 צוות הקמה לרשות חירום לאומית""(16.9.07 .) 36 החלטת הממשלה706 " , שילוב מטהמל"ח (משק לשעתחירום)ארצי ברשות החירוםהלאומית(רח"ל)"( 23.8.09 .) 37 אתר משרד הביטחון. מבקר המדינה 10 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 המדינה במצבי משבר וחירום שונים. רח"ל אחראית גם לקיום בקרה על אותם גופים ו למעקב אחר מוכנותםלשעת חירום. פיקוד העורף - פיקוד העורף (להלן - פקע"ר) הוקם בצה"ל בשנת 1992 כדי לארגן ולנהל את שירות ההתגוננות האזרחית במדינה כמשמעותו בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951 (להלן - חוק הג"א.) לפי חוק הג"א, פקע"ר מוסמך, בין היתר, להכין ולבצע תוכניות של הג"א; להדריך "ארגוני עזר"38 במילוי תפקידם בתחום הג"א ולהפעילם בעת "מצב מיוחד בעורף"39 ב"שעת התקפה",40 או ב"שעת תמרוני הג"א"41 ; לתאם את פעולותיהם של משרדי ממשלה, של רשויות מקומיות ושל מפעלים פרטיים בענייני הג"א; לקבוע את אופן מתן ההתרעה לאוכלוסייה; ולהדריך את האוכלוסייה בענייני הג"א. פקע"ר הוא גוף צבאי, ומפקד פקע"ר, שהוא קצין בדרגת אלוף, כפוף לרמטכ"ל בנושאי הצבא ומונחה על ידי שר הביטחון בנושאי הג"א42 . תחום החירום במשרד החקלאות - משרד החקלאות נושא באחריות להבטחת ביטחון המזון של מדינת ישראל. על פי המשרד, ביטחון מזון הוא "מצב בו לכל האנשים, כל הזמן, יש נגישות פיזית, חברתית וכלכליתלכמותמספקתשלמזוןבריאומזין,המתאיםלהעדפותיהםולצורכיהםהתזונתייםוהתרבותיים, ומאפשר חיים פעילים ובריאים". הגדרה זו כוללת בתוכה זמינות (כמות, איכות ומגוון המזון הזמין) ויציבות (רציפות האספקה תוך התמודדות עם סיכונים חיצוניים כגון נזקי אקלים, מלחמות, תנודות מחירים ושיבושים בייצור ובשינוע)43 . אירועי חירום, כגון מלחמה, אסון טבע, מגפה, מתקפת סייבר ועוד, עלולים לפגוע קשות במשק החקלאי ולערעראתיכולתולספקמזוןטרילאוכלוסייה.אגףביטחון,חירוםוסייברבמשרדהחקלאות(להלן- אגף הביטחון והחירום) הוא הגוף המקצועי המופקד על תחום החירום במשרד. האגף הוקם בינואר 2014 44 , במקביל להקמה של אגפים דומים במשרדי ממשלה אחרים, והוא פועל בהתאם להנחיה המקצועית של רח"ל וכן של פקע"ר בנושא התגוננות אזרחית45 . תפקידו של האגף לטפל בכל אירוע המאיים על הרציפות התפקודיתשלמשרדהחקלאותוהמגזרהחקלאיועלשימורהיכולתלאספקהסדירהשלמזוןלאוכלוסייה בעיתותחירום. בהתאם לנוהלי משרד החקלאות, בעת חירום המשרד יפעיל מטה חירום ארצי (להלן - מטה החירום הארצי) בראשות מנכ"ל המשרד שבין תפקידיו: קביעת מדיניות להתנהלות המשק החקלאי בחירום; 38 לפי חוק הג"א ארגון עזר הוא כל אחד מאלה: אגודת מגן אדום בישראל; הרשות הארצית לכבאות והצלה; וכל גוף שעיקר עיסוקו הצלת חיי אדם ושעזרתו נדרשת באופן מיידי לשם הצלת חיי אדם בעת התקפה, אשר שר הביטחון הכריז עליו ברשומות, בהסכמת השר שנקבעכאחראי לאותו גוף, ככל שנקבע, או השר הממונה עלתחום פעילותו של אותו גוף שהואארגון עזר. 39 מוכרזעלידיהממשלהבמדינהכולהאובשטחמסויםכאשרקיימתסבירותגבוההשתתרחשהתקפהעלהאוכלוסייה האזרחית. 40 היא"הזמןשבומתנהלתבשטח מסויםהתקפה,מתחילתהאוממתןאותאזעקה,לפיהמוקדם,ועד מתןאותארגעה או עד תום עשרים וארבע שעות מתחילת ההתקפה, לפיהמוקדם." 41 אימונים של הג"א או של ארגוני עזר שראש הג"אהכריז עליהם כעל תמרוני הג"א. 42 הוראת הפיקוד העליון 2.0304 פיקוד העורף (פקע"ר,) 21.9.2003 . 43 אתר משרד החקלאות. 44 עדאז נקראבשם "אגףבכיר לניהולמשברים והיערכות לחירום." 45 אתר משרד החקלאות ראו גם:. חוזרנש"ם 4/2011 . מבקר המדינה 11 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 קביעת סדרעדיפויות והליך קבלת החלטותעל אופן הטיפול באירועי חירום שונים ברמההארצית; גיבוש תמונתמצבעיתיתוהעברתהלרח"ל;קיוםמעקבוניהולשלרמותהמלאיהלאומישלחיטהומספואלבעלי חיים46;תיאוםסיועבמשאביםלרשויותהמקומיותולחקלאיםבאמצעותהמחוזות(אספקתמכליותמים, השמת מתנדביםועוד.) פעולות הביקורת בחודשים ינואר עד נובמבר 2024 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים להיערכות משרד החקלאותלמלחמהולפעילותו לאחר השבעהבאוקטוברובמהלךהחודשיםהראשוניםשלמלחמתחרבות ברז ל, ובהם היערכות מוקדמת לעת חירום, המענה לע המחסור בכוח האדם בחקלאות, הצבת מיגוניות במשקים חקלאיים והפעלת מטה החירום הארצי. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות. בדיקות השלמה נעשובמינהלעובדיםזריםשברשותהאוכלוסיןוההגירה,במועצהלייצורצמחיםולשיווקם,במועצהלענף הלול,במועצהלענףהחלבבישראל,במשרדהאוצר,במשרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים(להלן גם - משרד העבודה) ברח"ל ובפקע"ר. במסגרת הביקורת קיים משרד מבקר המדינה דיוני שולחן עגול מקוון בהשתתפותחקלאים ממגוון ענפי החקלאות ומאזוריהארץהשונים. היערכותמוקדמ ת למצב חירום במטה משרדהחקלאות ובמחוזותיו היערכות הגופיםהציבורייםלחירום על פי תפיסת היסוד של רח"ל, על גופים וארגונים שונים, ובכלל זה משרדי הממשלה (להלן - הארגון,) מוטלת החובה להיערך לאירועי חירום47 . ההיערכות למצב חירום של משרד ממשלתי כוללת את הפעולות והאמצעים הננקטים לשם שיפור המענה למצבי חירום באמצעות זיהוי מוקדם של סיכונים והערכתם; זיהוי המשאבים השונים הנדרשים למתן המענה כגון כוח אדם, תקציב וציוד חירום; בניית היכולות של המשרד, שימורן ושיפורן; בחינת רמת המוכנות והתיאום הבין-ארגוני עם גופים רלוונטיים כגון משרדי ממשלה אחרים, ארגוני החברה האזרחית והמגזר עסקי; אימות היכולות תיקופן ואשרורן48 . באחריות הארגון לנקוט אמצעים להתמודדות עם כל ההיבטים הקשורים לעת חירום, ובהם מניעה, הפחתה, היערכות,תגובה והתאוששות, כדי להפחית ככל האפשר את הסיכונים והנזקים שבאחריותו49 . 46 נוהלי החירום של משרד החקלאות מתייחסים לשמירת מלאי חיטה ומספוא לבעלי חיים, להבדיל מתוצרת חקלאית טרייה,שלאקיימתחובהדומהלגביה.ראו משרדהחקלאות,נוהל"הפעלתמטהארצי"(אפריל2021 ;) " תכניתמענה לתרחיש חירום בענף החקלאות" (2015 .) 47 רח"ל,"תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינת ישראל"(אוקטובר2021 ) עמ', 22 . 48 רח"ל,"תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינת ישראל"(אוקטובר2021 עמ'), 11 ו- 18 - 21 . 49 רח"ל,"תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינת ישראל"(אוקטובר2021 .) מבקר המדינה 12 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 היעדר נוהל חירום ענפיעדכני אי-עדכון תרחיש הייחוסהענפי במסגרת תפקידיה מכינה רח"ל"תרחיש ייחוס מצרפי" המנתח את האיומים וסך כל השפעתםעלהמרחב האזרחי, כאשר החלק שבו המתייחס למלחמה מבוסס על תרחיש ייחוס שנערך בצה"ל50 . תרחיש הייחוס המצרפי כולל תיאור מפורט של מהלכים ואירועים ביטחוניים העלולים להתרחש, לרבות השלכותיהם על המדינה,עלמוסדותיהועלאזרחיה,והגופיםהציבורייםהרלוונטיים(כגוןמשרדיהממשלה,פיקודהעורף, הרשויות המקומיות והרשות הארצית לכבאות והצלה) נדרשים להיערך למהלכים ואירועים אלה. על תרחישהייחוסשלרח"ללהתעדכןאחתלחמששנים. תרחישיהייחוס שקדמולמלחמתחרבותברזל אושרו בשנים2016 ו- 2022 . על יחידות החירום במשרדי הממשלה האחראיות להיערכות המשרדים למתן שירותים ציבוריים בשעת חירוםלקבלאתתרחישיהייחוסהמצרפייםמרח"לומצה"ל,ועלבסיסםעליהןלקבועאתתרחישהייחוס הענפי, כלומר התרחיש הקשור לתחומים ש המשרד מופקד עליהם51, ולקבל את אישור רח"ל לתרחיש הענפי. תרחיש הייחוס של גוף נועד לכוון אותו לבנות את יכולותיו ולספק בעת חירום מענה המותאם לאיומים ולסיכונים שנקבעו בו. מסמך תרחיש הייחוס הוא כלי תכנוני לקבלת החלטות בנוגע להשקעת משאביםאלמולהסיכוניםהעומדיםלפניהגוףואשרעשוייםלהשפיעעלתפקודוועלהעמידהשלוביעדים וברמות השירות שעליולספק. 1. משרד החקלאות מחויב אפוא לסכם ולאשר אחת לחמש שנים, בהתאם לאיומים המשתנים ובהתאם למציאות המשתנה בענף החקלאות, תרחיש ייחוס ענפי הכולל בין היתר תיאור של אירועים העלולים להתרחש בענפי החקלאות בעיתות חירום, לרבות מלחמה, רעידת אדמה, מגפה ושיטפון - זאת כדי שישמש בסיס להיערכותהמשרדלקראתם.יצוין כי בעשורהאחרוןחלו תמורות בענףהחקלאות שיש להן השפעה גם בהיבטי חירום, ובהן הליך מעבר מלולי הטלה קטנים למתחמי לולים גדולים52 , גידול בהיקפי הייצור והצריכה של התוצרת החקלאית53, גידול במכסות העובדים הזרים54 ועוד. כמו כן התרחשו אירועי חירום שאפשר להפיק מהם תובנות ולקחים ובכלל זה מגפות, כגון שפעת העופות משנת2006 ואירועים ביטחוניים כדוגמת מבצע"שומר חומות." 2. מדיכמהשניםעורכתרח"ל ביקורתעלמוכנותמשרדיהממשלהלחירום.מטרתהביקורתהיאלוודא שמשרדי הממשלה ערוכים ומוכנים למצבי חירום, על תרחישיהם השונים, בהתאם לתרחיש הייחוס המצרפישאותוהיאמפרסמת.הביקורותעוסקותבתרחישיהייחוסובתוכניותהמענהלאיומים,נוהלי חירום, הכשרות ותרגילים ועוד. 50 דו"ח מבקרהמדינה, "בניית תכניות להמשכיותעסקית של המערכת הפיננסיתבאירועי חירום" ( 2013 עמ'),75 . 51 מדינת ישראל, נציבות שירות המדינה,חוזרנש"ם מס' 4/2011 (יוני 2011 .) 52 דוח מבקרהמדינה, "ייצורביצים בישראל - יישוםהרפורמה בלולי הטלה" (מאי 2022 .) 53 דוח מבקרהמדינה, "מועצותהייצורהחקלאות- היבטים תפקודייםופיננסיים" (יולי2024 .) 54 ראו: פרק "עובדיםזרים בחקלאות",בדוח זה. מבקר המדינה 13 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 בביקורתשלרח"לבמשרד החקלאות משנת2017 עלהכיתרחישהייחוסלמלחמהשלמשרדהחקלאות מתבססעלתרחישהייחוסשלרח"למשנת2010 ולאעלתרחישהייחוסהמעודכןשלרח"למשנת2016 . בביקורתנוספתשלרח"למשנת2021 עלהכיבשנת2017 החל משרדהחקלאות,במימוןרח"ל,בפעולות להכנתתרחישייחוסענפימעודכן, אךבפועלהואלא הוכן.בביקורותאלההעירהרח"ללמשרדעלהצורך לעדכןאת תרחישהייחוס. משרד החקלאות מחויב לאשר תרחיש ייחוס שנבחן ומתעדכן אחת לחמש שנים55 , בהתאם לתרחישי הייחוס העדכניים של רח"ל ושל צה"ל. נמצא כי בפרוץ מלחמת חרבות ברזל תרחיש הייחוס הענפי של משרד החקלאות היה ישן ובלתי מעודכן. מדובר בתרחיש ייחוס שנכתב בנובמבר 2010 (כ- 13 שנים לפני פרוץ המלחמה), והוא מסתמך על תרחישי ייחוסישנים ובלתי מעודכניםשל צה"ל לעורףלשנים2008 - 2012 ; וכן על תרחישי הייחוס של מטה מל"ח מדצמבר 2007 56 ושל רח"ל משנת 2010 . מאז אישר משרד החקלאות את תרחיש הייחוסשלו בשנת 2010 ועד לפרוץ מלחמתחרבות ברזל עודכן תרחיש הייחוס של רח"לפעמיים- בשנת2016 ובשנת2022 .משרדהחקלאותלא השלים אתעדכוןתרחישהייחוסשלוחרף הערות שקיבל בביקורת שערכה רח"ל בשנים 2017 ו- 2021 . משתמע מכך שהמשרד אינו ערוך כראוי למענה המותאם על האיומים והסיכונים שהתחדשו עם השנים ואין בתרחיש הייחוס ביטוי לתמורות שחלו בענף החקלאות ולגידול בהיקפי הייצור והצריכה של התוצרתהחקלאית. משרדהחקלאות מסרבתשובתומיוני2025 (להלן- תשובתמשרדהחקלאות)כי המידעהמקצועי הרלוונטי לעדכוןתרחישהייחוסהיה מצויבידיו,עלאףשהתרחישלאעודכןבפועל.במהלךשנת2023 החלהמשרד בעדכון תרחיש הייחוס, אך לא השלימו, בשל פרוץ מלחמת חרבות ברזל (ראו להלן) ובכוונת המשרד להשלים אתהעדכון בהקדם. יצוין כי רח"ל עדכנה את חלקו של תרחיש הייחוס הנוגע למלחמה בשלהי שנת 2023 , לאחר פרוץ מלחמת חרבותברזל, ופעם נוספת באפריל 2025 . על משרד החקלאות לעדכן בהקדם את תרחיש הייחוס הענפי שלו בהתאם לתרחיש הייחוס העדכני של רח"ל משנת 2025 . על רח"ל לוודא כי בכל עת בה היא מעדכנת את תרחיש הייחוס - משרד החקלאות מעדכן בהתאםאליו את תרחישהייחוסהמשרדי. אי-עדכון תוכנית המענההמשרדי לחירום לנוכח תרחיש הייחוס הענפי נדרש משרד החקלאות להכיןולאשר תוכנית מענה על מצבי חירום שמטרתה לקבוע את המענים ואת אופן טיפול המשרד (החל במחוזות המשרד ויחידות הסמך וכלה במטה המשרד) בתרחישי החירום השונים, ובכלל זה את יחסי הגומלין בין יחידות המשרד ובין משרדים אחרים וגופים רלוונטיים אחרים (משרד הביטחון, המשרד להגנת הסביבה, רשויות מים, רשות החשמל, פקע"ר וכו)' בטיפול באירוע. תוכנית המענה למצבי חירום נועדה להבטיח שמירה על הרציפות התפקודית, הגנה על משקהחקלאות,הבטחת אספקתהמזוןלאוכלוסייהוצמצוםהנזק הכלכלילענף בגין מצבהחירום. 55 חוזרנש"ם 4/2011 . 56 ראו דוח מבקר המדינה, היערכות לשעת חירוםבתחומי תשתיות האנרגיהוהמים (מאי2008 .) מבקר המדינה 14 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 בשנת2015 הכין אגףהביטחוןוהחירוםתוכניתמענהלמצביחירום,שבהנקבעודרכיהפעולההמשרדיות במתןפתרונות לתרחישיהחירום בהתאםלתרחיש הייחוס (להלן- תוכניתהמענה). תוכנית המענה כוללת מענה לתרחישי חירום למשק הבקר והחלב ולמשק הלול אך איננה עוסקת במענה לפגיעה בתוצרת הצמחית. תוכנית המענה נבנתה בשיתוף מחוזות המשרד, השירותים הווטרינריים, שירות ההדרכה והמקצועבמשרד(להלן- שה"ם,)מועצותהייצורהחקלאיותוהמשרדלהגנתהסביבה,והיאאושרהעלידי רח"ל. נמצאכימשרד החקלאות לא עדכןאת תוכנית המענה לתרחישי חירום בחקלאות מאזשנת 2015 . כך למשל, מוצגים בתוכנית היעדים הכמותיים לאספקת תוצרת חקלאית שהמשרד אמור לעמוד בהם, כדילשמראת הרציפות התפקודית בעתחירום. על פי התוכניתיעדהאספקההשבועי מבוסס על צריכה שנתית של 422,000 טונה פטם חי, ואילו נתוני משרד החקלאות לשנת 2023 מלמדים על צריכת 581,000 טונה בשנה המשקפים גידול של 31% . בדומה לכך, יעד האספקה השבועי של ביצים מבוסס על צריכה שנתית של 1.768 מיליארד ביצים, ואילו הנתונים לשנת 2023 מלמדים על צריכת 2.74 מיליארד ביצים בשנה, כלומר משקפים גידולשל55% בצריכה. על הפערים בתוכנית המענה של משרד החקלאות אפשר ללמוד גם מתוצאות הביקורות שערכה רח"ל בשנים 2017 ו- 2021 בנושא המוכנות לעת חירום במשרד החקלאות. במסמך סיכום ביקורת רח"ל לשנת 2017 נכתב כי בתוכנית המענה "הגנרית" לתרחישי הייחוס השונים, שגיבש משרד החקלאות בשנת 2015 , קיימים פגמים דוגמת ניסוח אמירות כלליות אשר בחלקן אינן מעשיות, אי- נתינת מענה לתרחישים ספציפיים בהיבטי לוח זמנים, כוח אדם ואמצעיםנדרשים,וכי נדרשלהפריד בין ההנחיותלחקלאים בעת שגרהלבין תוכנית המענה. בביקורת עלה כי תוכנית המענה לחירום ששימשה את משרד החקלאות בפרוץ המלחמה הייתה בלתי מעודכנת. מדובר בליקוי מהותי, שכן יש בו כדי לפגום בהנחת תשתית למתן המענה ה מיטבי בשעת חירום. למשל, התוכנית נשענה בין היתר על יעדי אספקת תוצרת לא מעודכנים. כמו כן נמצא כי פערים בתוכניתהמענהשהועלועלידירח"לבביקורתשביצעה בשנת2017 לאתוקנועלידיהמשרד,ובביקורת נוספת שעשתה רח"ל בשנת 2021 נמצא כי ותכנית המענה שלגביה הועלו הממצאים ארבע שנים קודם לכן ,לא עודכנה. על משרד החקלאות לעדכן בהקדם את תוכנית המענה שלו למצבי חירום בהתאם לתרחיש הייחוס העדכני שיכין. על רח"ל לעקוב אחר הטיפול בממצאי הליקויים שעלו בבדיקות שהיא מבצעת, וכן עליה לוודא כי המשרד מתקן בהתאם לכך את הליקויים שנמצאו, ובכלל זה פועל לצמצום הפערים בתוכנית המענה. משרדהחקלאותמסרבתשובתוכיהואפועללעדכוןתוכניתהמענהבכמהתחומים,וכיהיאתושלםלאחר סיוםעבודתהמטהלגיבוש תרחיש הייחוס החדש. מבקר המדינה 15 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תהליך לעדכון תרחיש הייחוס ותוכנית המענה בשנת 2023 במהלך שנת 2023 פעל משרד החקלאות לגיבוש תרחיש ייחוס מעודכן ותוכנית מענה. בספטמבר 2023 גובשה הצעה לתרחיש ייחוס מעודכן (להלן - הצעת תרחיש הייחוס), אך העבודה על עדכון התרחיש הושהתה בשלפרוץ מלחמת חרבות ברזל ועד מועד סיום הביקורת טרםהסתיימה. הצעת תרחיש הייחוס משנת 2023 כוללת שבעה פרקים ובהם סקירת האיומים, תיאור תרחיש הייחוס המצרפי למתאר מלחמה (אתגרים ומענים), תרחיש ומענים לאירועי רעידת אדמה, מגפה ושיטפונות חריגים ופרק ניתוח מענים לתרחישי החירוםהשונים. משרדמבקרהמדינה השווה ביןסעיפיהצעתתרחישהייחוסמשנת2023 שלאאושרהטרםהמלחמהלבין סעיפי תוכנית המענה לחירום משנת 2015 . השוואתו העלתה כי פרקים רבים בהצעת תוכנית המענה שהונחה בשנת 2023 כמעט זהים בתוכנם לפרקי תוכנית המענה משנת 2015 : העתקת בעלי חיים למשק חלופי, מענה בחירום לפגיעה בעופות ובלולים, תמותה המונית של עופות או קריסת מבנה לול, כבישים ושינוע המשק החי, משבר מזון לבעלי חיים, מדיניות שחיטה מוקדמת, טיפול בפגרים באירוע שאינו ביולוגי. בביקורת עלה כי פרקי המענה בהצעת תרחיש הייחוס שגובשה בשנת 2023 כמעט זהים לפרקי תוכנית המענה לחירום משנת 2015 ואין ביניהם כל הבדל מהותי , אף שבין מועד ההכנה של שתי התוכניות עבר כמעט עשור, שבמהלכו תרחיש הייחוס של רח"ל השתנה פעמיים, ואף שבין מועדי הכנת התוכניות חלו שינויים בענף החקלאות וכן חלגידול בהיקףהאוכלוסייה. כך למשל, לפי תוכנית המענה משנת 2015 משרד החקלאות מחזיק מלאי מינימלי של גרעיני מספוא שאמור להספיק לתקופה מסוימת להאכלת בעלי חיים בהתאם לתרחיש הייחוס של המשרד. לנוכח העובדהשהאוכלוסייה גדלהמשנת2015 ועימה גדלה גם הצריכה, נדרש שינוי גם במלאי המספוא57 . עוד נמצא כי תוכנית המענה משנת 2015 וכן פרקי המענה בטיוטת תרחיש הייחוס משנת 2023 עוסק ים במענהלעת חירום בנוגעלפגיעה במשק החיאך אינ ם כולל ים מענהלפגיעה בתוצרת הצמחית. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי פרקים רבים מתוכנית המענה משנת 2015 רלוונטיים גם כיום. מכל מקום, המשרד הוסיף כי במסגרת עדכון תוכנית המענה המשרדית תהיה התייחסות לעניין הגדלת מלאי החירום.כמוכן,בשנת2024 החלהמשרדבביצועעבודתמטהלגיבושמענהייעודיבנושאהפגיעהבתוצרת הצמחית. על משרד החקלאות לוודא כי תוכנית המענה המעודכנת שיכין, תקיף את כלל הנושאים המצויים באחריותו. 57 להרחבה בנושא זה ראו דוחמבקרהמדינה ביטחון המזון של מדינת ישראלבחירום"" טרם פורסם.)( מבקר המדינה 16 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תפיסת הניהול של משרדהחקלאות להיערכות ולמענה למצבי חירום בחודשמרץ2019 גיבשהמשרדטיוטתמסמךבשם"תפיסתניהולמשבר, חירוםואסון"(להלן- תפיסת הניהול בחירום). המסמך נועד להציג את תפיסת הניהול של משרד החקלאות להיערכות ולמענה למצבי חירום כדי להשיג מוכנות גבוהה ומענה מיטבי. מעיון במסמך עולה כי בהיבט המענה הוא מתמקד בפן התפעולי של מטה המשרד ושל ניהול אירוע החירום ולא בדרכי המענה הענפי למול התממשותם של איומיהייחוס. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא השלים מהלך שיזם בשנת 2019 לגיבוש ולאישור של מסמך תפיסת ניהול בחירום, וכי לאחר שהונחה טיוטת המסמך ההליך לא הושלם. במהלך הביקורת חודש התהליך, והמסמך אושר על ידי מנכ"למשרד החקלאות רק ביוני2024 . אי-שיתוף מועצות הייצור החקלאיות בגיבוש נוהלהחירום המשרדי מועצות הייצור החקלאיות הן גופים מקצועיים שישלהן היכרות מעמיקה עם הענפים עליהן הן אמונות58 , עםהמאפייניםהייחודייםלכלענףוהאתגריםוההזדמנויותשלכלאחדמהם.בתוךכך,המועצותמרכזות את נתוני כמויות הייצור, הצריכה, התכנון וההסדרה של הענפים שעליהם הן מופקדות. לנוכח האמור, גיבוש נוהל חירום ללא שיתוף מועצות הייצור החקלאיות עלול להוביללנוהללוקה בחסר אולנוהל שאינו מתחשב במצב הדברים הקיים על שלל אילוציו, ומשכך - לפגיעה ברצף אספקת המזון מתוצרת חקלאית ובביטחון המזוןהכללי. ואכן, תוכנית המענה משנת 2015 נבנתה בין היתר בשיתוף פעולה עם גופים מקצועיים במטה ובמחוזות המשרד, בשירות הווטרינרי, בשירות ההדרכה והמקצוע שלהמשרד,וגם עם מועצות הייצורהחקלאיות. בביקורת נמצא כי בשנת 2023 החל משרד החקלאות בתהליך של גיבוש נוהל החירום העדכני (תהליך שהושהה בעקבות המלחמה,) לפני שהספיק לשתף בו את מועצות הייצור החקלאיות , וזאת אף שהן ממלאות תפקיד משמעותי בענף, ו אף שמעורבותן והשפעתן על תהליכי הגידול והשיווק של התוצרת החקלאית בארץ רבה. ✰ מהאמור בפרק זה עולה כי בעת פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא היו בידי משרד החקלאות מסמכי יסוד מהותיים שעל בסיסם אמור ענף החקלאות להיערך לחירום. תרחיש הייחוס של משרד החקלאות היה מעודכןלשנת2010 ותוכניתהמענהלשנת2015 אףעלפישתרחישהייחוסשלרח"לעודכןמאזפעמיים,, ועלאףההערותשלרח"ללמשרדבעניין.בשנת2023 החלתהליךמשרדילעדכוןתרחישהייחוסותוכנית המענה אשר לא התייחס באופן מלא לאיומים המשתנים ואשר לא הסתיים לפני המלחמה. גם מהלך הגיבוש והאישור של מסמך תפיסת הניהול בחירום של משרד החקלאות שהחל בשנת 2019 נותר בגדר 58 ובהםענפים המספקים מוצרייסודכמו חלב, ביציםופירות וירקות. מבקר המדינה 17 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 טיוטהבלבדעדלאישורוביוני2024 . עודעלהכירח"ללאעקבהאחריישוםהמלצותיהלתיקוןהליקויים שהעלתה במסגרת ביקורותשהכינה בנושא מוכנות משרד החקלאות לחירום. כדי לטייב את ההיערכות של ענף החקלאות לעת חירום, מומלץ כי משרד החקלאות יסיים בהקדם את עדכון תרחיש הייחוס, את תוכנית המענה ואת תפיסת הניהול בחירום ויוודא שיהיו מעודכנים לתרחיש הייחוס המצרפי העדכני של רח"ל ולנהליה לאיומים המשתנים ולמציאות המשתנה בענף החקלאות., נוכחהיכרותןהמעמיקהשלמועצותהייצורהחקלאיות עםענפיהחקלאותהשונים שעליהםהןאמונות, וכן נוכח המידע הרב בנושא המצוי בידיהן, מומלץ כי משרד החקלאות ישתף גם אותן בגיבוש תוכנית המענה, בכל הנוגע להיבטים שהן יכולות לתרום מידיעותיהן בעניינם ולפעולות שהן יכולות לבצע בעת חירום. מומלץכירח"לתוודאשבכלעתשבההיאמעדכנתאתתרחישהייחוס- משרדהחקלאותמעדכן בהתאםאליואתתרחישהייחוסהמשרדי.כמוכןעלרח"ללעקובאחרהטיפולבממצאיהליקוייםשעלו בבדיקות שהיא מבצעת ולוודא כי המשרד מתקן את הליקויים שהועלו, ובכלל זה מצמצם את הפערים בתוכניתהמענה. משרהייעודי תלממונהחירום מחוזי במשרדהחקלאות לצורך יישום מיטבי של החלטות המשרד ויעדיו חולק המשרד לארבעה מחוזות59 . תפקידי המחוזות בעת שגרהכולליםסיועבתכנוןהחקלאותבמחוזובפיתוחה;שימורקרקע,ניקוזומים;מתןשירותיםוהדרכות לחקלאים60 ועוד. בכל מחוז במשרד החקלאות קיים ממונה חירום מחוזי שתפקידו בעת שגרה לשמור על מוכנות המחוז לחירום ועל מתן מענה בעת חירום. במועד הביקורת ממונה החירום המחוזי במשרד החקלאות ביצע אתתפקידונוסף על תפקידוהשוטף תוךהענקתדרגהנוספתלעובד)( ולא ה וקצ תה משרה ייעודי ת לתפקיד. בעת שגרה באחריותו של ממונה החירום המחוזי לקדם את המוכנות של המחוז לחירום ולשמר אותה, והוא פועל בהת אם לתוכנית העבודה הכוללת ביקורות במפעלים חיוניים ובמועצות האזוריות61 , הדרכות לצוותי החירום במחוז, השתתפות בתרגילי החירום הארציים והמשרדיים וייצוג המשרד בוועדת משק לשעת חירום (מל"ח)62 . נוסף על כך ממונה החירום המחוזי נדרש לטפל בתחום ההתגוננות האזרחית במשרדי המ חוז ולוודא את מוכנות המרחבים המוגנים, המים והציוד התקני לחירום, אמצעי ההתראה ואמצעים נוספים לפעילות בעת חירום. באחריות ממונה החירום המחוזי להכין תוכנית עבודה שנתית מפורטת בנושא ההיערכות לעתחירום במחוזולדווחלמטההמשרד עלפעילותהמחוז בנושאיחירום. בעת חי רום ממונה החירום המחוזי הוא הגוף המקשר בין המשרד ובין הוועדות החקלאיות ביישובים63 ובמפעלים החיוניים במחוז, והוא פועל בהתאם להנחיות רח"ל, פקע"ר ואגף חירום במשרד. באחריותו 59 מחוז הצפון מחוז מרכז, מחוזהנגב, ומחוז השפלה וההר. 60 אתר משרד החקלאות. 61 כגון בדיקת קיום תוכנית היערכות ומענה רשותי לחירום עבור משרד החקלאות בתחום שיפוט המועצה האזורית, היערכותבתחוםשל משקיבעליחייםובכללזהפינויבעליחיים,רציפותאנרגטיתלמשק,מאגרימים,היערכותומתן מענה בתחום מחסור בכוחאדם, איתור וגיוס מתנדביםועוד. 62 ועדת מל"ח בין- משרדית המרוכזת עלידי ראשמדור משרדי הממשלהבפיקוד העורף שלהמחוז. 63 ועדה המוקמת מכוח סעיף 152 לפק ודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"ד- 1964 , ומטרתה לפתח את ענף החקלאות באזור שעליה היא מופקדת. מבקר המדינה 18 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לתכלל את פעילות המחוז בשיתוף עם מנהל המחוז בהתאם לתוכנית המשרדית למענה לחירום, להנחות את הערכות המצב בראשות מנהל המחוז, לגבש את תמונת המצב של המחוז למטה המשרד, לפקע"ר ולרח"לולהפיצהעל פי לוח הזמנים שהוגדר. הצורך במשרה ייעודי ת לממונה חירום מחוזי במשרד החקלאות עלה עוד לפני פרוץ המלחמה. בסיכום פגישת היערכות לחירום של מנהלי המחוזות במשרד החקלאות משנת 2014 עלתה הדרישה למנות בכל מחוז ממונה על חירום במשרה מלאה, בשל הצורך בהכנת המחוז והמועצות האזוריות לחירום כחלק מעבודת המחוז השוטפת וכדי לסייע לחקלאים בעת חירום. נוסף על כך, במסקנות מביקורת המוכנות לחירום של רח"ל במשרד החקלאות משנת 2021 המליצה רח"ל על קביעת תקן משרה)( ייעודי לממונה חירום מחוזי שיהיה אמון על כלל פעילות ההיערכות לחירום, הן הפנים ארגונית והן החיצונית, מול הרשויותהמקומיות והמפעליםהחיוניים. בסיכום לקחים משנת 2022 של מחוז הנגב במשרד החקלאות ממבצע "עלות השחר"64 , נכתב כי בהיעדר משרה ייעוד תי לתפקיד ממונה החירום המחוזי, ההתמקדות של ממונה החירום המחוזי בעת שגרה היא בעיקר בבקרה ופחות בהשתתפות בתרגילים, בהשתלמויות וביצירת ממשקי עבודה סדירים בין המשרד וביןהרשויותהמקומיות.בסיכוםהלקחיםנכתבכיכתוצאהמהעדר משרהייעודי ת נפגעהמוכנותהמשרד ל מצבי חירום ו נפגעה יכולתו לספק מענה מתאיםבמצבים אלה. יצויןכיבתקןהמשרותשל משרדיממשלהאחרים,כגון משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים65 , משרד החינוך66 ומשרד הכלכלה67, קיי מת משרה ייעודית אחת לפחות בהיקף מלא של בעל תפקיד ייעודי הממונה עלנושא החירום בכל מחוז. עולה אפוא כי על אף החשיבות שהמשרד עצמו מייחס להגדרת משרה ייעודי ת ב היקף מלא לתפקיד ממונה חירום בכל מחוז, ועל אף המלצת רח"ל משנת 2021 לקביעת משרה כזו, משרד החקלאות לא פעל לקביעת ה ולא גיבש כל פתרוןאחרשיבטיח אתההיערכות ה מיטבית לחירום. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי עקב אילוצים תקציביים ואחרים לא התאפשר לו לאייש את התפקיד ב משרהמלאה, ולכןתפקידזהמוטלכמשימהנוספתעל אחדמעובדיהמחוז.עםזאתהוסיף,כילאחרונה השתמשבכליםהנתוניםבידיווהעניקהטבתשכרלמאיישיתפקידזה,כדילחזקאתמעמדממונההחירום המחוזי. נוכח חשיבות הבטחת ההיערכות של המחוזות, מוכנותם ותפקודם היעיל ולשם הבטחת צורכי ענף החקלאות בעתחירום, ומאחר שגורמי מקצוע במשרדהחקלאות וברח"ל העלו,לאחר בדיקה, צורך חיוני ב משרה ייעודי ת ב היקף מלא לממונה חירום מחוזי בשל הפגיעה הצפויה במוכנות המחוז לחירום ובמתן מענהבעתחירום- ממליץמשרדמבקרהמדינהלמשרדהחקלאותלהוסיףולבחוןאתהאפשרותלהקצות 64 מבצע "עלות השחר" הוא מבצע צבאי של צה"ל משנת 2022 נגד ארגון הטרור הג'יהאד האסלאמיהפלסטיני. 65 משרד העבודה, הרווחהוהשירותים החברתיים, "תורת ההפעלה לאירועיחירום ומשב ר"(מאי 2021 ). 66 ראו mvdocd2app.mevaker.nlb/D2/?docbase=NM_PRD&locateId=090bc09b844acc8d , התפקיד המקביל הוא ממונה בטיחותושעתחירום מחוזי. 67 משרד הכלכלה,"מבנה ארגוני מנהל חירוםבמשרדהכלכלה", שם התפקיד המקביל הוא ממונה חירוםאזורי. מבקר המדינה 19 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרה ייעודי ת לממונה חירום מחוזי או אזורי, ולא להסתפק באחד מעובדי המחוז שימלא את התפקיד נוסף על תפקידו. הבחינה הנוספת ראוי כי תתקיים בעיקר באותם מחוזות שבהם בשל היקף הפעולות הנדרשות להבטחת ההיערכות והמוכנות לחירום נבצר מהממונה לבצע את תפקידו כהלכה בד בבד עם תפקיד נוסף. מוכנות המחוזותשלמשרד החקלאותלמצבחירום כאמור, תפקידי המחוזות בשגרה כוללים סיוע בתכנון ובפיתוח המחוז; שימור קרקע, ניקוז ומים; מתן שירותיםוהדרכותלחקלא יםועוד.כמוכן, בעתשגרהבאחריותהמחוזלקדםולשמראתמוכנותולחירום, לבצע ביקורות במפעלים חיוניים ובמועצות האזוריות, לדאוג לכשירות צוותי החירום במחוז ולוודא השתתפות בתרגילי חירום ארציים ומשרדיים ובוועדות מל"ח. בעת חירום באחריות המחוז לרכז את פעילותו בהתאם לתוכנית המענה לחירום המשרדית, להנחות הערכות מצב בראשות מנהל המחוז, לגבש את תמונת המצב של המחוז ולהפיצה להנהלת המשרד ולפקע"ר. כמו כן מסייע המחוז לחקלאים לטפל באירועים המאיימים על הרציפות התפקודית של המגזרים החקלאיים כדי לשמר את היכולת לאספקה סדירה של המזון לאוכלוסייה. כאמור לעיל, בשנים 2017 ו- 2021 ערכה רח"ל ביקורות מוכנות לחירום במשרד החקלאות. במסמך סיכום הביקורת משנת 2017 הדגישה רח"ל כמה נושאים לבחינה ולטיפול המשרד כדי לקדם את היערכותו לחירום כדלקמן: נוהלי השירותים הווטרינרים ובריאות המקנה (להלן - שו"ט) לחירום לא עודכנו במשך זמן רב (במהלך הביקורת שערך משרד מבקר המדינה היו הנוהלים בתהליך עדכון ועודכנו בפועל לאחר סיומה); הנחיות משק לשעת חירום למחלקות הווטרינריות ברשויות המקומיות לא עודכנו משנת 2003 ; מנשר החקלאות (קונטרס68 )מחודש אוקטובר 2015 התייחסלשירותים הווטרינריים ברשויות המקומיות רק בהיבטים של אירוע כימי או ביולוגי; בנוהל מרכז ההפעלה הארצי בעת חירום תוכננה פעילות עד השעה 19:00 בלבד, ואילו ההנחיה היא לפעול 24 שעות ביממה ברציפות69; ויישום מהלך שיבטיח איגום מים לרפתות70 (ראו להלן) "מתנהל בעצלתיים" עלאף חשיבותו. בשנים 2020 ו- 2022 ערך גם אגף הביטחון והחירום בדיקת כשירות להיערכות לחירום של חמשת מחוזות המשרד בהתאם להנחיות רח"ל בעניין. הבדיקה בחנה את ריענון הנהלים, את הטיפול במקרים ותגובות, את תקינות הציוד ואת השליטה במערכת המידע המשרדית לשעת חירום (מערכת שליטה ובקרה, להלן - שו"ב.) ככלל, הציונים בביקורות שערכורח"ל ואגףהביטחון והחירוםהיוגבוהים.לצד זאת נמצאו כמהליקויים בביקורות שנערכו, כמפורט בלוח להלן. 68 קונטרסהחקלאות של משרד החקלאות (שאושר עלידי רח"ל),מפרט את ההנחיות המקצועיות של משרדהחקלאות למועצות האזוריותבהתאם לסמכות הנתונה למשרד על פי דין. 69 הנוהל עודכןבעקבותהביקורת שלרח"ל. 70 מכלים המספקים מי שתייה לרפתות במצב שבונפגעת אספקת המים הסדירה. מבקר המדינה 20 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לוח1 : ממצאים מרכזיים מבדיקות מוכנות המחוזותשל משרד החקלאותלמצב חירום(שערךאגף הביטחון והחירום), בשנים 2020 ו- 2022 שםהמחוז 2020 2022 מחוזמרכז ליקויים בהבנת משמעות המעבר לחירום קיים צורךבהכשרת צוותהחירום; והפעולותשישלבצעבמעבר לחירום יש צורךבעדכון נוהליהחירום מחוז השפלה ליקויבתיקוףועדכון נוהלי החירום; ליקויבתיקוףועדכון נוהלי החירום; וההר קייםמחסורבציודחירום קייםמחסורבציודחירום מחוז ליקויבעזריםוציודחירום ליקויבעזריםוציודחירום העמקים מחוז הנגב ליקויבהגדרתבעליתפקידיםלחירום ליקויבעדכון נוהליהחירום וליקוי בביצוע עדכונים ותרגול במערכת השו"ב מחוז הגליל ליקוי בביצוע עדכונים ותרגול במערכת ליקויבעדכון נוהליחירום והגולן השו"ב עלפי נתונימשרדהחקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מנתוני ה לוח עולה כי הגם שככלל הציונים בבדיקות המוכנות של אגף הביטחון והחירום שנעשו בשנים 2020 ו- 2022 היו גבוהים, עדיין נמצאו ליקויים ברמת המוכנות לחירום של כלל המחוזות בין היתר,, בתחומיםאלה: ההכשרהלחירוםשלבעליתפקידיםבמרביתהמחוזות,היעדרבקיאותבמערכתהמידע לשעת חירום (השו"ב) וליקויים בעניין עדכון נוהלי החירום והכנת ציוד החירום החיוני לתפעול המחוז בעת חירום. עוד עולה כי הליקויים בנושא תיקוף הנהלים ועדכונם ובנושא מחסור בציוד החירום במחוז ההר והשפלה הםליקויים חוזרים. משרד החקלאות לאהצביע על פעולתמעקבאו פעולות תיקוןשנעשולאחר בדיקות המוכנות שביצעאגף הביטחון והחירום בשנים 2020 ו- 2022 . הליקוי בעניין זהמקבל משנה תוקף מאחר שליקוייםשעלו כבר בביקורתמשנת2020 שבו ועלובביקורת חוזרתשנעשתה בשנת2022 . על משרד החקלאות לוודא כי הליקויים שעלו בבדיקות המוכנות לחירום יתוקנו, וכן להקפיד כי להבא יבוצעמעקבשוטףאחר ממצאי בדיקות המוכנותלעיתותחירום ותיקוןהליקויים שיועלו בהן. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי באוגוסט 2023 לאחר מינוי מנהלת מחוז חדשה למחוז השפלה וההר,, הוא נקט צעדים לחיזוק המוכנות לשעת חירום, ו בהם השלמת חוסרים בציוד חיוני ועדכון נוהלי החירום. המשרד הוסיף כי בכוונתו לבצע מעקב ובקרה שוטפים בשיתוף המחוזות לצורך הפקת לקחים והבטחת ההיערכות המיטביתלחירום. מבקר המדינה 21 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מערכת ממוחשבתלשליטה ובקרהלשימושבשעת חירום מערכת השו"ב שבשימוש משרד החקלאות 1. אופיהאירועיםבזמןחירום,כמותםוקצבהתרחשותםמחייביםהתייחסותמהירהויעילהשלהגופים המיועדים להגיב אליהם, וכן תיאום ביניהם. מערכות השו"ב הן אפוא נדבך יסודי בהבטחת הניהול, השליטה והפעילות הארגונית השוטפת במצבי חירום. יש חשיבות לכך שלמקבלי ההחלטות במשרדהחקלאות יהיה מידע ברור, מפורטוזמיןעבור כל אירוע חירום, ובכלל זה לגבי היקף השטחים החקלאיים שנפגעו, רפתות ולולים שניזוקו ואלה שיש לדאוג לפנות אותם, מיפוי איגומי מים ברפתות, מיקומן של מיגוניות, פרטי קשר עם עמותות התנדבות לשם סיוע לחקלאים ועוד. מערכת מידע המרכזת את כל נתוני האירועים בזמן חירום ואת הגופים הרלוונטייםלטיפול בהם מסייעת רבותל שלוט, לנהל ולהגיב באופן נכון ויעיל במצבים אלו71 . בשנת 2017 הקים משרד החקלאות מערכת ממוחשבת לשליטה ובקרה ולניהול אירועים בשגרה ובחירום.המערכתהוקמהעלבסיסתוכניתהמענהשלהמשרד.עלויותהפיתוחוהתחזוקהשלמערכת השו"ב במשרד החקלאות בשנים2017 - 2023 עמדוע ל כ- 205,000 ש"ח (נומינלי.) נוהלהעבודהלמערכתשהפיץ אגףהחירוםוהביטחוןמגדירכיה יא פועלתבשתיתצורות:תצורתשגרה ותצורתחירום. הנוהלמצייןאתהגופיםלהםיינתנוהרשאותלצפייהאולהזנתנתוניםלמערכת,והם: ישובים, מועצות אזוריות, מפעלים חיוניים, מחוזות, יחידות במשרד (היחידה המרכזית לאכיפה וחקירות- פיצו"חלשעבר,שו"ט,השירותיםלהגנתהצומח),מועצתהחלב,מועצתהלולומטההחירום הארצי של משרד החקלאות (ראו להלן.) על פי הנוהל האמור, בעיתות שגרה ובעיתות חירום ירכזו הגופים האמורים את הנתונים הנדרשים במסגרת המוכנות לחירום ותפעול אירועי החירום ויזינו אותם למערכת. כך תכיל המערכת את יומן האירועים בעת חירום ותאפשר ניהול של אירועי החירום, טיפול ודיווח עליהם בהתאם לתרחישי החירום הצפויים במגזר החקלאי. לפי הנוהל, המערכת תכיל אתהפרטיםשלחברימטותהחירום,אנשיהקשר,היישובים והמועצותהאזוריות,המפעליםהחיוניים ומיקום בעליהחיים במשקים. נמצאכיבפועלמשרדהחקלאות לאעשהשימושבמערכתהשו"בהמשרדית הןבשגרהוהןבחירום., מאגף הביטחון והחירום נמסר כי הסיבה לכך היא שהמערכת מיושנת, אינה נוחה לשימוש ואינה מותאמת לסביבת העבודה בשגרה ולניהול אירועים בחירום. במקום להשתמש במערכת שו"ב, משתמשים עובדי המחוז בגיליונות אקסל, אף שהמערכת פותחה בשנת 2017 ובמשך שבע שנים הושקעו בפיתוחה ובתחזוקתה כ- 205,000 ש"ח, וכ- 38,000 ש"ח מהם בשנת 2023 . יוצא אפוא כי במשך שנים רבות ו אפילו לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל אין ולא היה למשרד החקלאותכליבסיסיאפקטיבילניהולושליטהבאירועיחירום,הגםשהוא השקיעמשאביםבהקמה 71 סרטון פיקוד העורף על מערכת שוע"ל: m.youtube.com/watch?v=EktbnXvVLo4 מבקר המדינה 22 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 ובתחזוקה של מערכת ממוחשבת ייעודית. ולא זו בלבד, אלא שההשקעה במערכת זו נעשתה אף שה משרד סבר כי היא מיושנת ושלא עשה בהשימוש. נמצא כי לא היו ברשות המשרד בתקופת מלחמת חרבות ברזל נתונים סדורים ונגישים על המשקים החקלאייםבחבליהארץהשונים;למשל, עלאודותאיגומיהמיםברפתות,מחולליהחשמלבמשקים החקלאייםוקיוםמיגוניותבהם.כמוכןלאהיהלמשרדמידעמאוגם,סדורונגישעלאודותכלאלה: משקים חקלאיים שפעילותם נפגעה, אזורים שהגישה אליהם אסורה, בקשות ואישורי כניסה לטיפול במשקים, כלי רכב חקלאיים מגויסים ועוד. 2. בשנת 2015 פיתח פקע"ר מערכת ממוחשבת מתקדמת לשליטה ובקרה בעורף הלאומי (להלן - מערכת שוע"ל), המיועדת לניהול מצבי חירום ברמה הארצית והמקומית. מערכת זו אוספת מידע בזמן אמת ממגוון מקורות, לרבות חיישנים, מצלמות, דיווחים של אזרחים ושל גופי חירום; מסייעת בניתוח המידע באופן המאפשר למקבלי ההחלטות לקבל תמונה מלאה על המצב בשטח; מאפשרת תיאום פעולות בין כל הגו ומשמשת גם כלי לתכנון ולאימון לקראת מצבי פים הרלוונטיים למצבי החירום; חירום, ובכך מאפשרת לשפר את מוכנותן של הרשויות להתמודדותעם אירועי חירוםעתידיים. במסמך "התפיסה המבצעית לניהול אירועי חירום ארגוניים ורב ארגוניים באמצעות מערכות הניהול והשליטה" ש פרסמה רח"ל במרץ 2024 , נכתב כי כל ארגון מאפיין את מערכות השליטה והבקרה הנדרשות לו בהתאם לצרכיו ולתפיסת ההפעלה הארגונית שלו. עוד נכתב במסמך כי מצב זה אינו מאפשר עבודה רב-ארגונית ובין- ארגונית מיטבית בניהול מצבי חירום, המחייבת שילוב מאמצים, ידע ונתונים של ארגונים וגופים שונים הפועלים באותו מרחב או תחום פעילות משותף ובזמן אמת. לכן החל הרח"ללממשפרויקטלהטמעתמערכתשו"בהמבוססתעלמערכתשוע"לבמשרדיהממשלה,עם ההתאמותהנדרשותלכלגוף. יצויןכימשרדיהממשלהאינםחייביםלהתחברלמערכתשוע"ל,והדבר נתון לשיקול דעתם. בהקשר זה יצוין, כי ביולי 2022 התקיים דיון של משרד החקלאות ורח"ל בנוגע לאפשרות הטמעת מערכת שוע"ל במשרד החקלאות, אך המשרד החליט באותה עת שלא להטמיע אותה, משום שסבר כי המערכת שלו מצויינת" (כעולה מסיכום הדיון)". זאת אף שמשרד החקלאות לא עשה שימוש במערכת השו"ב המשרדית, הן בשגרהוהן בחירום בסוברו שהיא מיושנת כאמור., מן האמור עולה כי אף שפקע"ר פיתח את מערכת שוע"ל בשנת 2015 , ועל אף התרעת רח"ל בדבר חוסר התיאום בין הארגונים השונים שפעלו במערכות שו"ב נפרדות, משרד החקלאות החליט שלא להטמיע את מערכת שוע"ל במשרד ובמחוזותיו. ליקוי זה מקבל משנה חשיבות בשים לב לאי- השימוש המתמשך שלמשרד החקלאות במערכתהשו"בשלו. תוךכדיהמלחמה,במהלךחודשמרץ2024 ,התקייםדיוןמשותףשלמשרדהחקלאותורח"ללהטמעת מערכת שוע"ל במשרד. על פי סיכום הדיון, פרק הזמן הנדרש לצורך הטמעת המערכת במשרד הוא שלושה חודשים. ממשרד החקלאות נמסר כי הוא החל בתהליך להטמעת המערכת והוא שואף לסיים מבקר המדינה 23 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 את תהליך ההטמעה במהלך הרבעון הראשון של שנת 2025 . עם זאת, עד אפריל 2025 , ההליך טרם הסתיים. נכון למועד סיום הביקורת משרד החקלאות טרם הטמיע את מערכת שוע"ל במשרד , על אף שהצפי להטמעתה היה עד לסוף חודש מרץ 2025 . במועד האמור לא היתה במשרד החקלאות מערכת שו"ב פעילה הנותנת את המענה הדרוש, גם בחלוף למעלה משנה מפרוץ המלחמה ואף שהצורך בכך הוכר לפנילמעלהמשבעשנים. נוכחהחלטתהמשרדלאמץאתמערכתשוע"ל,עלהמשרד,בשיתוףרח"לופקע"ר,לפעוללהטמעתה בהקדם האפשרי, כדי שיהיו לו מלוא המידע והכלים הנדרשים לשליטה ב אירועי חירום ולניהולם. כך יוכל המשרד ליזום פעולות לטיפול בענף החקלאות בעת חירום ולסייע לו, להגיב באופן יעיל לצרכים העולים מהשטח, לתאם את פעולותיו עם כלל הנוגעים בדבר ולנהל בצורה מיטבית את האירועיםהמתרחשים בעת חירום. בתשובהמשלימהמאוגוסט2025 מסרמשרדהחקלאות כיהטמיעאתמערכתשוע"לבאופןמלאביוני 2025 . מיפוי הקרקע החקלאית מיפוי הקרקע החקלאית מאפשר לבחון את היחס בין הקרקעות המעובדות בפועל לבין השטחים שייעודם חקלאי אך הם אינם מעובדים, ואפשר להסיק ממנו את הפוטנציאל הממשי של הקרקע הזמינה לשימוש חקלאי מהבחינה התכנונית. מיפוי נכון של הקרקעות יכול לשמש את משרד החקלאות בקבלת החלטות בנושאים כדוגמת הקצאת שטחים חקלאיים ליישובים, הקצאת מים לחקלאות, תכנון עתידי לחקלאות, תשתיות ובנייה ועוד72 . מיפוישגרתישלהקרקעהמעובדת,לרבותסוגיהגידולים,ועדכונובהתאםלאירועיםבזמן חירוםמאפשר לקבל תמונת מצב עדכנית לגבי הקרקעות שנפגעו, סוגי הגידולים שהיו בהן והיקפם, וכן לנתח את ההשפעות לעניין המענה הנדרש כדי לגשר על המחסור במקרים שבהם נגרם נזק. למשל, אם לגדל תוצרת מסוימת בקרקע חלופית והיכן, או אם לייבאה. עלפינתונימשרדהחקלאות,ביש ראלכ- 4.2 מיליוןדונםשלקרקע חקלאיתכאשרלמעלהמ- 83% מהשטח החקלאי מעובד בפועל73. כמו כן היקף הקרקע החקלאית בישראל לא גדל באופן ניכר ב- 40 השנים מאז 1975 ועד2015 , זאת בתקופה שבה אוכלוסיית המדינה גדלה ביותר מפי 2.5 74 . בשנת 2015 הכין משרד החקלאות מסמך שבו הציג את מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל בהתאם לתוכנית הלאומית לחקלאות ולכפר בישראל. במסמך הוצגו גם מטרות התוכנית ויעדיה, ובין היתר מיפוי 72 משרדהחקלאות,"מסמךמדיניותתכנוןהחקלאותוהכפרבישראל- מטרות,עקרונות,המלצותוהנחיותתכנון",כרך ב' - דוחות2 ו-3 ( 2015 .) 73 משרד החקלאות, "מיפויהחקלאותבישראל" (15.6.22 עמ'),4. 74 משרדהחקלאות,"מסמךמדיניותתכנוןהחקלאותוהכפרבישראל- מטרות,עקרונות,המלצותוהנחיותתכנון",כרך ב' - דוחות2 ו-3 ( 2015 עמ'),30 . מבקר המדינה 24 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 הקרקע החקלאית בכלל והמעובדת בפרט, ושמירה של שטחי החקלאות עם הפנים לעתיד החקלאות. כבר בעתהמיפויהמקדמישבוצעלשםהכנתהמסמךעלהקושילמפותאתהשטחיםהחקלאיים,משוםשהשטח המעובד בפועל אינו חופף באופן מלא לייעודהסטטוטורי שלהשטחהמיועדלחקלאות בתוכניותהמתאר: מחד גיסא, ישנם שטחים המיועדים לחקלאות בתוכניות המתאר אשר אינם מתאימים לעיבוד, ומאידך גיסא, מתבצעת פעילות של עיבודחקלאי בשטחים בעלי ייעודיקרקע אחרים שאינם חקלאות. מסמך המדיניות המליץ בין היתר על מיפוי כולל של השטחים החקלאיים ועל עריכת מעקב על קרקעות מעובדות העוברות שינוי ייעוד לבינוי, ואיתור קרקעות חלופיות לעיבוד75 . ממשרדהחקלאותנמסרכי הואמעדכןבמערכתGIS 76אתהקרקעהחקלאיתהמעובדתבמדינהעלסמך מידע המועבר אליו מהחקלאים שהגישו בקשה להעסקת עובדים זרים. מכיוון שהבקשות שעליהן מסתמך המשרד הוגשו בשנת 2019, ומאחר שעל פי משרד החקלאות רק כ- 5,000 חקלאים מתוך כ- 10,000 ( 50% ) הגישו בקשות להעסקת עובדים זרים בשנת 2019, המידע שהמשרד מתבסס עליו הוא חלקי ואינו מעודכן. מקור נוסף לנתונים המשמשים את משרד החקלאות למיפוי הקרקעות הם מפקדי החקלאות שעורכת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מטרת מפקד החקלאות לספק תמונת מצב מהימנה ועדכנית של החקלאות ושל מבנה המשק החקלאי במדינת ישראל בעקבות השינויים שחלו בתחום במהלך השנים. את תכנון המפקד מלווה ועדת היגוי, שבה נציגים ממשרדי ממשלה, מהאקדמיה ומארגוני החקלאים. מאז קוםהמדינה ועד היום נערכוארבעה מפקדי חקלאות,האחרון שבהם בשנת2017 77 . נמצא כי המיפוי הקיים במשרד החקלאות לשטחים החקלאיים מתבסס על נתונים שאינם מעודכנים ואינםשלמים.עקב כךעםפרוץהמלחמהלאעמדלרשותהמשרדמאגרשיכולהיהלאפשרלולתכנןאת מהלכיו בהתבסס על נתונים עדכניים על שטחי החקלאות בישראל והתוצרת החקלאית המופקת מהם ועל הפגיעהבהם במהלך המלחמה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לערוך מיפ וי עדכני של הקרקעות החקלאיות ושל השימוש בהן, ולעדכנו מ פעם לפעם, כדי לשפר את יכולתו למתן מענה ראוי על פגיעות העלולות להיגרם בעת חירום לקרקעות החקלאיות ולגידולים החקלאיים. מיפוי כאמור עשוי גם לאפשר למשרד לוודא כי החקלאות הישראלית תהיהערוכהלמתןמענהתזונתי הולםלצורכיהמשקהישראלילארקבעתחירום אלא גם בעת שגרה, בהתאם למדיניות שתיקבע בדבר היקף הייצור העצמי והיקף היבוא של כל ענף חקלאי. 75 משרדהחקלאות,"מסמךמדיניותתכנוןהחקלאותוהכפרבישראל- מטרות,עקרונות,המלצותוהנחיותתכנון",כרך ב' - דוחות2 ו-3 ( 2015 עמ'),31 . 76 מערכתמידע גאוגרפי ממוחשבת (System InformationGeographic ,להלן - ממ"ג.) 77 הלמ"ס,מפקד החקלאות2017 (אפריל2024 .) מבקר המדינה 25 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תכנון שטחיםחקלאיים חלופייםלגידול בעתחירום בהתאם לנתוני משרד החקלאות78, המשקים החקלאיים בישראל פרוסים ברחבי הארץ אך קיים ריכוז גבוה לגידולים מסוימים באזורי העימות המוכרים כאזורי סיכון במלחמה מאירועי לחימה קודמים. בהתאם לנתונים אלה ולנתוני הלמ"ס, כ- 30.4% מגידולי הירקות וכ- 25% מגידולי השדה נמצאים באזור חבל תקומה79. כ- 21% מהמטעיםוכ- 67% מייצורהביצים נמצאים ביישובי קוהעימות בצ פון80. תרשים6 : ריכוזי התוצרת ה חקלאית באזורי העימות על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה81 . 78 משרד החקלאות, מיפויהחקלאותבישראל, עומרבןאשר (2022 .) 79 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (0.23 24.1 ); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23 ). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019 . 80 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23 ); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאיתבמועצות האזוריות בגבולצפון ובסך הכל"(7.11.23 .) 81 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23 ); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23 ). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019 . מבקר המדינה 26 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 יצוין כי באזור חבל תקומה נמצאים כ- 60% משטחי גידול תפוחי האדמה בישראל, כ- 50% משטחי גידול העגבניותו- 40% משטחיגידולהגזרוהכרוב.באזוריישוביקוהעימותבצפוןנמצאיםכ- 60% משטחימטעי תפוחיהעץומעלל- 35% משטחי מטעי האפרסקים82 . על פי נתוני עמותה העוסקת בתחום החקלאות, שיעור אובדן הגידולים באזורי העימות בצפון ובדרום בתקופת המלחמה עומד בממוצעעל כ- 18% לעומת שיעור של9% בתקופה שלפני המלחמה83 . אחת מדרכיההתמודדותעם פגיעהבשטחיםהחקלאייםבעתמלחמהה י אהעתקתםלמקומות חלופיים84 . כאמור, כ- 76% מהיבול החקלאי של ישראל נמצא בשטחי גידול המצויים באזורי העימות בסיכון ביטחוני משמעותי.משוםכך,וכדילהבטיחאספקהרציפהשלהיבולהחקלאי ,רצוישמשרדהחקלאותיגדיר מראש שטחיםחלופיים לעיבוד תוצרתחקלאית בעת חירום, במקוםהאזוריםהמועדים לפגיעה. בביקורת נמצא כי לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא הכין משרד החקלאות תוכנית להקצאת קרקע חלופית לגידול תוצרת חקלאית מן הצומח בעיתות חירום. זאת, אף שבחבל תקומה וביישובי קו העימות ב צפון מצויים כ- 33.8% מכלל גידולי הירקות, כ- 31.8% מכלל גידולי השדה וכ- 31.4% מכלל המטעים, ובשים לב לכך שגם כ- 67% מהביצים מיוצרות ביישובי קו העימות בצפון. רק לאחר פרוץ המלחמה, משהתברר למשרד כי לא יהיה אפשר לגדל תוצרת חקלאית בחבל תקומה כל עוד תימשך המלחמה, הוא פעל למצוא שטחים חלופיים לגידולים החקלאיים שבאזור זה. לשם כך הוא אף פרסם נוהלי תמיכה לאבטחת רציפות אספקת התוצרת הטרייה: נוהל תמיכה ישירה לגידול עגבניות למאכל באזור הערבה, ים המלח ובקעת הירדן, ו נוהל תמיכה להעתקת שטחי תפוחיאדמה וגזר סמוכי גדרמזרחה. פעילותו של משרד החקלאות לאיתור שטחים חלופיים לגידול, חודשים ספורים לאחר שהחלה מלחמת חרבותברזל, ראויהלחיוב.עםזאת,מומלץכימשרדהחקלאותיכיןמבעודמועדתוכניתלהגדרתשטחים חקלאיים חלופיים כמענה אפשרי על פגיעה בשטחים החקלאיים בעתחירום. התוכנית תכלולמיפוישל השטחים החקלאיים בארץ שאפשר לגדל בהם גידולים שונים בהתאם לעונת השנה, לאקלים השורר בהםולסוגהקרקעשלהם,והיאתשמשתשומהבעתקבלתההחלטה לגבי העתקתהגידוליםהחקלאיים ממקומות שונים העלולים להיפגע בזמן לחימה. מטבע הדברים יהיה אף צורך בעדכון עיתי של התוכנית בהתאםלשינוייםשיחולו בענף החקלאות ובצרכי המשק. משרדהחקלאות מסר בתשובתו כי הוא מקבל את המלצתהביקורת,וכיהואפועל לטפל בנושא. 82 ארגון לקטישראל, נספחלדוח הלאומי בנושא אובדן מזוןוהצלתמזון בישראל(יולי 2024 .) 83 ארגון לקטישראל, נספחלדוח הלאומי בנושא אובדן מזוןוהצלתמזון בישראל(יולי 2024 .) 84 הכוונה להעתקת צמחים וירקות שורש דוגמת גזר, תפוחי אדמה ועגבניות. פתרונות נוספים הם הגדלת היבוא באופן זמני, ציפוף גידולים, השמשת שטחים שנזנחוועוד. מבקר המדינה 27 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 היעדראיגומימים ברפתות כדי שבעלי החיים הנמצאים ברפתות ובדירים יוכלו להתקיים בשעת חירום, גם בעת פגיעה בתשתיות המים,על בעליהרפתותוהדיריםלדאוגלאגירת מים במכלים אשריכוליםלספק מי שתייהלמקנהלמשך עד72 שעות (להלן - איגומי מים)85 . מועצתהחלבפרסמהתיקחירוםלרפתולדירהחלב,שבוריכזהאתההכנותשהיאמייעצתלרפתניםלבצע כדי להיערך לעיתות חירום. בין ההכנות קוראת המועצה ליצור מאגרי מים לצריכה שוטפת ל- 72 שעות. המפתח לחישוב הצריכה ל- 72 שעות הוא 400 ליטר מים לכל פרה חולבת, כאשר כמות זו מביאה בחשבון גם את תצרוכת השתייה של העגלות. בדירים יש לדאוג לכמות של 30 ליטר לראש צאן בוגר ול- 15 ליטר לגדיים וטלאים. כמו כן יש לוודא כי איכות המים זהה לזו של מי השתייה לבני אדם. מועצת החלב ציינה כי חלב של פרות שהושקו במים ממקורות שאינם מורשים על ידי משרד הבריאות אינו ראוי לשימוש86 . בביקורת שערכה רח"ל בשנת 2017 נמצא כי רק במספר רפתות בודדות (מתוך כ- 800 רפתות פעילות בישראל) קיימיםאיגומימיםוכיעובדהזותקשהעלבעליהרפתותלהתנהלבעיתותחירום.במסמךסיכום הביקורתלשנת2017 ציינהרח"לכינושאאיגוםהמיםלרפתותהואנושאחשובביותר,אךיישומומתנהל בעצלתיים. במסמך נכתב כי "עורך הביקורת המליץ לפנות בכתב לבעלי הרפתות ולהבהיר להם חשיבות הנושא, תוך ציון העובדה שבמצב חירום יהיה קשה עד בלתי אפשרי לפתור לכולם הבעיה". יצוין כי במסמכימשרדהחקלאותלאנמצאופניותכאמור,ומחוזהנגבאףאישרכילאפנהלבעליהרפתותבנושא. בשנים האחרונות בתוכניות העבודה השנתיות של המשרד מופיע נושא איגום המים כמשימה. כך למשל, בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2018 נכתב כי המשרד ימשיך לסייע בהקמת מכלים לאיגום מים לשעת חירום, באמצעות מתן תמיכותוכן ביצועהתקשרויות עם חברות לאספקת מים ופרסומן. נושאזהעלהשובבמסמךסיכוםהביקורתשלרח"ל למוכנותבחירוםבמשרדהחקלאותבשנת2021 ,שבו נכתב כי קיים פער ניכר בנושא איגומי המים לרפתות במחוזות העמקים, המרכז והנגב. גם בסיכום תרגיל שומר הנגב""87 מחודש מאי2022 , צוין כי קייםפער (אשר לאפורט) בנושא איגוםהמים ברפתות. בתוכניות העבודה המשרדיות לשנים 2022 ו- 2023 מופיעה משימה להסדרת פתרונות לאספקה עצמית של מים לרפתות ולדירים ל- 72 השעות הראשונות בעת משבר. בתיאור המשימה בשנת 2022 נכתב בין השאר כי "על משרד החקלאות ליזום תוכנית שתיתן פתרון למשק החי ל- 72 שעות הראשונות של המשבר, בדגש על רגולציה בתחום איגום המים לרפתות חדשות, ובנוסף תתבצע עבודת מיפוי של כלל הרפתות בנושא פגיעותן למלחמהורע"ד [רעידות אדמה], בהתאם יינתן סיוע מותאם." 85 תיק חירום לרפת ולדיר החלב, המועצה לענף החלב בישראל, תש" ף- 2019 . יצוין כי קיים תיק חירום נוסף למגדלי העופות, שבו קיימת הנחיה עבור מגדלי העופות להכין מכלי מים ומלאי תערובות בכמות מספקת לשעת חירום, אך עיקר העיסוק הוא ברפתות ובדירים. 86 תיקחירום לרפתולדיר החלב, המועצה לענף החלבבישראל,תש" ף- 2019 . 87 תרגיל שנערך במחוז הנגב של משרד החקלאות, במסגרת תוכנית אימונים להיערכות לחירום של אגף הביטחון והחירום. מבקר המדינה 28 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 כדי שבעלי החיים המוחזקים ברפתות ובדירים יוכלו להתקיים בשעת חירום גם בעת פגיעה בתשתיות המים, נדרש לאגור מים במכלים אשר יכולים לספק מי שתייה למקנה למשך עד 72 שעות. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא פעל לצמצום ה פער בנושא איגומי המים ברפתות ובדירים, פער שכבר היה ידוע לו ואשר רציפות האספקה של תוצרת חלב ובשר ומניעת צער בעלי חיים היו תלויות בצמצומו. זאת אף על פי שהצורך בהסדרת הנושא כבר הועלה והוכר, הן בתוכנית העבודה המשרדית והן בסיכומי הביקורות שהכינה רח"ל בשנים2017 ו- 2021 . משרדהחקלאותוהתאחדותיצרניהחלבציינובתשובותיהםכיהתקנתאיגומימיםברפתותיקרה,דורשת השקעהמשמעותיתמצדהחקלאיםונדרשתלכךתמיכה ממשלתיתוהסדרהרגולטורית.משרדהחקלאות אף סבור כירח"לנדרשת להקצות משאבים ממשלתיים ייעודייםלכך. רח"ל מסרה בתשובה משלימה מאוגוסט 2025 כי אין לה תקציב ייעודי ממשרד האוצר לסייע למשרדי הממשלה בהיערכות לחירום. רח"ל הוסיפה כי על כל משרד ממשלתי להיערך מתקציבו למתן מענה לפערים,בעבודהמולמשרדהאוצר.לצדזאת,רח"לציינהכיהיאתומכתבפניותמשרדיהממשלהלמשרד האוצר במקרים המתאימים,וכאשרהמשרד הממשלתי משקיע תקציבממקורותיו., עלמשרדהחקלאותלפעוללמציאתהפתרוןלפערבנושאאיגומיהמיםברפתותובדירים,לרבותבאמצעות בחינת מענה תקציבי בסיוע רח"ל ומשרד האוצר. על רח"ל לוודא כי ליקויים שהיא מעלה בדוחות הביקורותשהיא עורכת מתוקנים בהתאם ללוחותזמנים שתקבע. בהקשר זה יצוין כי איגומי המים עשויים פלסטיק ופגיעים מאוד לרסיסים. בסיכום דיון שערך משרד החקלאות בשנת 2014 בנושא לקחי מבצע צוק איתן88 , שבו השתתפו בין השאר מנהלי אגפים ממשרד החקלאות, נציג מועצת החלב ונציג רח"ל, ציינה מועצת החלב כי יש לבחון את האפשרות של הטמנת מכליהמיםבקרקעבשלפגיעותםלרסיסים.מהתאחדותיצרניהחלבבישראלנמסרכיגםהיאהתריעה עודבשנת2014 עלנושאאיגוםהמיםברפתותבמכליםגלוייםוהציעהלהטמיןבאדמהאתמכליהאיגום. לנוכחחשיבותןשל הרפתות כרכיב בסיסי הנחוץ לשם הבטחת אספקת מוצרי יסוד לציבור(שאת חלקם אף לא ניתן לייבא,) נדרש כי משרד החקלאות יבחן את הצורך להגן על מכלי המים מפני פגיעת רסיסים לעומת שיקולים אחרים, ובין היתר בהיבטי עלות-תועלת. במסגרת זו, יהיה מקום לתת את הדעת על חלופות ופתרונות שונים; על קיומה או ה יעדרה של הצדקה ל קבוע כי הפעלת רפתות תותנה בעמידתם של החקלאים בחובת המיגון , גם בשים לב ל מקומן של הרפתות; ועל פעולות תמרוץ פוטנציאליות לחקלאיםלהציבאיגומימים עמידיםאומוטמניםבאדמה,שיבטיחואספקתמיםסדירהלמשקהחיגם בעיתותחירום. 88 מבצע צה"ליברצועת עזה שהתקייםבקיץ2014 . מבקר המדינה 29 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מיפוי איגומי המים משרד החקלאות ורח"ל סבורים כי קיימת חשיבות למיפוי איגומי המים ברפתות לשם טיוב ההתנהלות בעיתות חירום. מידע זה מסייע לקבלת החלטות באופן מושכל בזמן אמת ולתיעדוף הגשת סיוע לרפתות הנדרשות לכך, בהתחשב במיקומן, בגודלן ובהיקף המענה שיש בהן לאספקת מים ומזון לבעלי החיים. כתוצאה מכך, יש לשמור על הרציפות התפקודית ועל התכנון של אספקת החלב ומוצריו בעת חירום, תוך התחשבותבמספרהרפתותשאספקתהמיםשלהןתיפגעובהימצאותאיגומימיםבהן,לצורךהערכתהיקף הפגיעה והשפעתהעל ייצור החלב בטווחהקצר והבינוני. איגומי המים ברפתות הכרחיים כדי להבטיח שבעלי החיים המוחזקים בהן יוכלולהתקיים בעת חירום. עלכן חשוב כילמשרדהחקלאותיהיהמיפוישלאיגומיהמיםהקיימיםברפתות,כדישידעבזמןחירום אילו רפתות זקוקות לסיוע ויוכל לתעדף את הסיוע לרפתות בהתחשב במקומן, בגודלן ובכמויות המים העומדים לרשותן בעת חירום. בביקורת נמצא כי לפני המלחמה לא היה למשרד החקלאות מיפוי עדכני של הרפתות שבהן הוצבו איגומי המים, אף שמיפוי כזה היה קיים בידי מועצת החלב. המשרד ביקש וקיבל ממועצתהחלבאת המיפוי במהלך המלחמה, בפברואר2024 . מוצע שמשרד החקלאות יחזיק במיפוי עדכני של איגומי המים ברפתות ויפעל לעדכנו מעת לעת בשיתוף מועצתהחלב.זאת כדישתהיהלו תמונת מצב על אודות רפתות הזקוקות לסיוע בעת חירום ומידע עדכני הנחוץ לשם תיעדוף הסיוע לרפתות הנדרשות לכך בהתחשב במיקומן, בגודלן ובהיקף המים העומדים לרשותן בעתחירום. בחינת הצורך במכון חליבה נייד כדילשמראתתפוקתהחלבולהימנעמגרימתצערלפרותהחולבות,בעליהמשקיםדואגיםלחליבהתדירה. בישראל בימי שגרה חולבים את הפרות פעמיים ביממה במשקים המושביים ושלוש פעמים ביממה בקיבוצים89 . לפי ההגדרהשב חוקשירותעבודהבשעת-חירום,התשכ"ז- 1967 (להלן- חוקעבודהבחירום)90 ,מפעלחיוני הואאחד משני אלה: 1. מפעל הפועל או שאפשר להפעילו לצ ו רכי הגנת המדינה או ב יטחון הציבור או לקיום הספקה או שירותים חיוניים ושאושר לעניין זה בצו על ידי שר הכלכלה והתעשייה בהתייעצות עם שר הביטחון, ובשעתלחימה - על ידי שר הביטחוןבהתי יעצות עם שר הכלכלה והתעשי יה; 2. כלמפעלשאפשרלהפעילולצורכיקיוםהמשקושפעולתוחיוניתלקיוםאספקהאושירותיםהדרושים לציבור אולייצוא, אשר שר הכלכלה והתעשייה אישר אותו בצו לעניין זה. 89 אתר מועצת החלב. 90 חוק שירות עבודהבשעתחירום, התשכ"ז- 1967 . מבקר המדינה 30 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 על פי החוק האמור , גם משק החלב נכלל בהגדרת משק חיוני, ויש מחלבות ורפתות שהוכרו כמפעלים חיוניים.כדילשמור על הרציפותהתפקודיתשלמשקהחלבישלדאוגליכולתלחלובאתהפרותגםבעיתות חירום וגם כאשר נפגעו מכוניהחליבה. בפרסום של התאחדות יצרני החלב בישראל מדצמבר 2012 בנושא חליבת פרות בעת חירום91 נכתב כי המענהלחליבהבעיתותכאלהיכוללהיותבאמצעותהעתקתעדרהפרותלרפתאחרת,אךזהומהלךמורכב מהבחינה הלוגיסטית ומבחינת העלויות ואף גורם סבל לבעלי החיים. מענה נוסף שהוצע הוא שימוש במכונתחליבהניידתהמשמשתבשגרהלחליבתפרותלאחרהמלטה,לחליבתפרותחולותאולחליבתפרות שאינן מסוגלות ללכת. למכונה זו יש משאבת ואקום וכד חליבה גדול הנישאים על גבי מריצה. משאבת הוואקום מתחברת ידנית לעטיני הפרה ואפשר לחלוב בעזרתה פרה אחת בכל חליבה. בפרסום הוצע להשתמש במכונות חליבה ניידות לחליבת פרות ברפתות שנפגעו בעיתות חירום. יצוין כי פתרון זה יכול לתת מענה ממוקד לפרות בודדות, אך אין בו כדי לפתור בעיית חליבה עבור רפת גדולה שנפגעה בשעת חירום. תמונה1 : מכונת חליבה ניידת המקור: חברתאש"ל שירותיםוטרינריים בע"מ. הצורך במתן פתרון למקרים של פגיעה במכוני חליבה עלה גם בשנת 2014 כחלק מלקחי מבצע צוק איתן. בדיוןבנושא בהשתתפותמשרדהחקלאות,רח"לוגורמיםנוספים,העלתהנציגתמועצתהחלבאתנחיצות קיומם של מתקני חליבה ניידים שיש ביכולתם לתת מענה גם לרפתות גדולות, וציינה שעלות מתקנים כאלהנמוכה מעלותהמיגון של מכוניהחליבההקבועים. 91 יוסימלול ואברהם הראל, "חליבתפרות בעתחירום",משקהבקרוהחלב(דצמבר 2012 .) מבקר המדינה 31 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 בחודש מאי 2017 פנתה מועצת החלב למנהלת ההשקעות במשרד החקלאות וציינה כי ועדת היישום92 , המורכבת מנציגים של משרד החקלאות, משרד האוצר, מועצת החלב והתאחדות מגדלי הבקר, החליטה להקצותלענףהחלבכ- 1.2 מיליוןש"חלצורךרכישתמכוןחליבהנייד.מכוןחליבהניידהואמתקןהמורכב בתוךמכולההנישאתעלגבימשאית,הנפתחבשעתחנייהלאזורמוגבהשאליועולותהפרותלחליבהמצידו האחד ויורדות מצידו השני בעזרת כבׁשים. במכון החליבה הנייד יש מקום לחליבת כמה פרות בזמן נתון, והוא נותן מענה גם לרפת גדולה, אף שמשך החליבה יתארך. בהמשך סוכם במשרד החקלאות כי מבחינה כלכלית נכון יותרלקנות אספקת שירותי מכון חליבה נייד, במקום שהמשרד ירכוש אתהמכון. תמונ ה2 : מכוןחליבה נייד לשעתחירום המקור: LTDAgromasters . בחודש מאי 2021 בעקבות תחילת מבצע שומר חומות93,פנתה שוב מועצתהחלב למשרדהחקלאות בעניין הבטחת המשך פעילותו התקינה של משק החלב בעת משבר. מועצת החלב ביקשה ממשרד החקלאות למצוא את המקור התקציבי לקיום מכרז להקמת מכון חליבה נייד שיאפשר אספקת שירות חליבה נייד בשעתחירום, כפי שעלה בהפקותהלקחים שהתקיימו בעקבות מבצע צוק איתן. 92 ועדה שהוקמה בהתאם לתקנות תכנון משק חלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב), התשע"ב- 2012 . בסוף כל רבעון חברי הוועדה מחשבים את מחירי החלב הגולמי החודשיים באותו רבעון, בהתבסס על מדדי סקר הנערך בקרב בעלי הרפתות,ועל מדדים נוספים. 93 מ בצע צבאי של צה"ל ברצועת עזה. מבקר המדינה 32 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 ממועצת החלבנמסר כי בקשתהלמימון מכון חליבה ניידלשעתחירוםלא נענתה על ידי משרד החקלאות בשל סדריעדיפות תקציביים של משרדהחקלאות. משרדהחקלאותלאביצעבחינהכלכליתשלההצדקהלרכישתשירותימכוןחליבהניידבחירום,אףעל פישהצורךבכךעלהכמהפעמיםבמשךהשניםבהפקותלקחיםמאירועיחירוםובפניותשלמועצתהחלב למשרדהחקלאות.בחינהכאמור,ככלשהייתהמעלהשהצורךמוצדק,הייתהמאפשרתלמשרדלהחליט מהי החלופה המיטבית בתחום זה (רכישת מכון חליבה נייד, קניית שירותי חליבה ניידים, תמיכות בחקלאים לביצוע התקשרויות בתחום וכ יוצאבאלה.) החל בשב עה באוקטובר נהרסו ויצאו מכלל שימוש4 מתוך26 מכוניחליבה קבועים בחבל תקומה שבהם נחלבו 3,284 בעלי חיים (פרות ועגלות), לפי הפירוט הבא: בכיסופים - 734 בעלי חיים; בנחל עוז - 660 בעלי חיים; בעלומים - 753 בעלי חיים; בניר יצחק - 1,137 בעלי חיים. הפגיעה במכוני החליבה האלו הצריכה התייחסות ומתן פתרונותחלופייםמיידים להצלת העדרים, לפינוים ולחליבתם. מועצת החלב העריכה את העלויות שהיו כרוכות בפינוי רפת כיסופים כדלקמן: 1. העברת734 ראשיבקרבאמצעותמשאיותב- 25 סבביהעברהלשתירפתותאחרות- עלותהעברהאחת היא כ- 4,000 ש"ח, ובסךהכולעלותהעברתהפרותעמדהעל סך של כ- 100,000 ש"ח. 2. פגיעה בייצור החלב - פרות חולבות מייצרות חלב כאשר חולבים אותן ברציפות. פגיעה ברציפות החליבה לאורך זמן וכל שכן הפסקת החליבה גורמות לנזק בתהליך ייצור החלב אצל הפרות ואף להפסקת ייצור החלב. ב צ ל המלחמהוהפ גיעה ברפת - 400 פרותלאנחלבו, ייצור החלב שלהןנפגע והן נמכרו בסכום של כ- 4,000 ש"חלפרה. מחיר זה מגלםהפסד של כ- 6,000 ש"ח לפרה, ובסךהכולהפסד של כ- 2.4 מיליון ש"ח. עלה כי באירוע יחיד של פגיעה במכוןחליבה ברפת כיסופיםנגרם נזק בסךשל כ- 2.5 מיליוןש"ח, ויכול שקיומו של מכון חליבה נייד, שהתבקשו 1.2 מיליון ש"ח (נומינלי) לצורך רכישתו94 , היה מצמצם אותו באופןניכר. משרד החקלאות מסר בתשובתו שלמעט מכון החליבה של רפת כיסופים שטרם חזר לפעילות, יתר מכוני החליבהחזרולפעול בתוך ימים. משרדמבקרהמדינהממליץל משרדהחקלאותיחדעםמשרדהאוצרומועצתהחלב לערוך בחינהכלכלית שלרכישתמכוניחליבהניידיםלשימושבעיתותחירוםלצדהעלויותהכרוכותבכך,ובהןעלויותההפעלה והתחזוקה, אל מול חלופות רלוונטיות, כגון רכישת שירותי חליבה מספקים חיצוניים; ולקבל החלטה מושכלת בנושאבהקדם, כדילשפראת היערכותושל משקהחלב לאירועי חירוםעתידיים. 94 העלות אינהכוללת עלויותאחזקה. מבקר המדינה 33 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מועצתהחלבמסרהבתשובתהמיוני2025 כילאחרונה קיבלה ממשרדהחקלאותהנחיהלקדםרכישהשל מכוןחליבהנייד.משרדהחקלאותמסרבתשובהמשלימהמיולי2025 כיבסיוערח"ל,אושר תקציבייעודי לרכישת מכון חליבה ניידעבו ר מועצת החלב ש ייתן מענה ל פגיעה ברפתות בעת חירום. מיגון משחטות מפעליםלייצורמזוןובהםמשחטותנכלליםבהגדרתושלמפעלחיוניבחוקעבודהבחירום,שאושרולעניין זהבצומכוחהחוק.9 מתוך14 המשחטותהקיימותבארץומוגדרותכמפעלחיונינמצאותבאזוריהעימות: 4 מהן ב מחוז גליל וגולן ו-5 במחוז הנגב. המשחטות אינן ממוגנות וממילא הן חשופות לפגיעות שונות כתוצאה מירי בעת הלחימה. בשנת 2007 החליטה הממשלה על הקמת צוות שימליץ על התקנים למיגון המפעליםהחיוניים במצבי חירום, אךעבודתהצוות לא הסתיימה. סוגיית היעדר המיגון של המשחטות עלתה גם בתוכנית המענה שהכין המשרד בשנת 2015 , שבה נכתב כי הפגיעה ביכולת השחיטה עלולה לפגוע ברציפות התפקודית של הענף ולגרום לנזקים כלכליים. גם מנכ"ל מועצת הלול מסר למשרד מבקר המדינה כי נדרש שהמדינה תפעל למיגון המשחטות כדי לצמצם את הנזקים בענף בשעתחירום. אף שהתקיימו דיונים בנושא מיגון המשחטות, הרי שבמועד סיום הביקורת בשנת 2025 , הליכי בחינת הנושא והטיפול בו עדיין לא הסתיימו, ולכן תשע מתוך 14 המשחטות המצויות באזורי העימו ת בישראל אינן ממוגנות. מומלץ כי המשרד ישלים בהקדם את בחינתו בנושא מיגון המשחטות הנמצאות באזורי העימות, כדילסייעבהבטחתהרציפותהתפקודיתשלהןבשעתחירוםואתאספקתהבשרוהעוףלציבור. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא אינו יכול לחייב מפעלים חיוניים במיגון. עם זאת, הוא לא מאשר בקשות למפעלים חיוניים חדשים אשר קיימים בהם פערי מיגון שאינם מאפשרים את מתן השירות בעת חירום. עוד ציין המשרד כי הוא פעל בעבר וימשיךלפעול גם בעתיד להצבת מיגוניות במשחטות. מבקר המדינה 34 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 הפעלתמטה ארצי לעת חירום ב משרד החקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל נוהלהפעלתמטהארציבחירוםבמשרדהחקלאות (להלן- נוהלהמטההארציבחירום)קובעכי בעתחירום יכנס המשרד מטה חירום משרדי במרכז ההפעלה המוגן במטה המשרד בבית דגן. בדיוני מטה החירום ישתתפו , בהתאם לבקשת משרד החקלאות ובהתאם לצורך, גם נציגים ממועצות הייצור החקלאיות, פקע"ר, רח"ל ועוד. ייעודו של מטה החירום הוא לבנות תמונת מצב עדכנית של ענפי החקלאות ושל החקלאים בשטח, כדי לנהל את תפקוד המשרד והמשק החקלאי במרחב הארצי וכדי לשמור על הרציפות התפקודית בחקלאות; ולהעניק באמצעות המחוזות ויחידות הסמך סיוע והכוונה לחקלאים ולמפעלים חיוניים, לפי מדיניות המשרד. ואכן, בשמונה באוקטובר 2023 הופעל במשרד החקלאות מטה חירום בראשות מנכ"ל המשרד והיו חברים בו סמנכ"לי המשרד, מנהל השירות הווטרינרי, מנהל היחידה להגנת הצומח,מנהלהיחידההמרכזיתלאכיפהוחקירות(פיצו"חלשעבר),מנהליאגפיםונציגיםנוספים.ביןבעלי התפקידיםבמטההחירום נכלל גםצוותניהולמלאיחירוםשלהמטה,האחראי ל בחינתמלאיהמזוןלבעלי חיים ברמה היומית,וחברים בוגםנציגי מועצותהחלב והלול. תרשים7 : אופן פעילות מטה החירוםשל משרדהחקלאות עלפי נתוני משרד החקלאות ,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מבקר המדינה 35 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 המטה קיים הערכות מצב עיתיות בראשות מנכ"להמשרד (גםלאחרהתקופה שבה פעלכחמ"ל,) כמתואר בתרשיםלהלן: תרשים8 : מועדי קיום הערכות מצב במטה החירוםשל משרד החקלאות עלפי נתוני משרד החקלאות, בעיבודמשרד מבקרהמדינה. בהתאםלנוהלהמטההארציבחירום, בין תפקידיו של מטההחירום: קביעת המדיניות להתנהלות המשק החקלאי בחירום וקביעת סדר העדיפויות וקבלת ההחלטות לאופן הטיפול באירועי החירום ברמה הארצית; קיום הערכות מצב בראשות מנכ"ל, ניתוח האירועים ומשמעויותיהם המשקיות, גיבוש תמונת המצבהעיתיתוהעברתהלרח"ל;קיוםמעקבוניהולשלרמותהמלאיהלאומיבחיטהומספואלבעליחיים והתרעה על ירידה ניכרת בהם, העברת הנחיות מנכ"ל ומטה החירום למחוזות המשרד ויחידות המשרד ומעקב אחר ביצוען; סיוע למחוזות בביצוע המשימות ובתיאום הבין- משרדי; ותיאום הסיוע במשאבים לרשויותהמקומיות ולחקלאים באמצעות המחוזות (אספקת מכליותמים, השמת מתנדבים ועוד.) בהתאם לתפקידיו עסק מטה החירום בהתנהלות המשק החקלאי בעת חירום, ובין היתר בנושאים אלה: בדיקתהכמויות הנצרכות שלהתוצרת החקלאית כדי שלאייווצרמחסור בשוק; ויסות שלהיבוא והיצוא של התוצרת החקלאית; בדיקת קיומו של כוח אדם זמין לחקלאות, ובכלל זה הפצת קולות קוראים להתנדבות במשקים חקלאיים, קליטת המתנדבים והצבתם בהתאם לצורכי החקלאים ולדרישותיהם; מיפוי השטחים החלופיים לגידולים החקלאיים במקום השטחים שניזוקו או שלא ניתן היה לגדל בהם תוצרתחקלאית בשל הלחימה; הצבת מיגוניות במקומותהנדרשים לכךועוד. מטה החירום הארצי ריכז את הדיווחים השוטפים מהמחוזות ויחידות הסמך בכל הקשור למצבם של המפעלים החיוניים, החיסונים לבעלי החיים, בקשות החקלאים לקבלת תמיכות ועוד. המטה גם העביר הנחיות לאוכלוסייה בתחום הווטרינריה כמו פינוי חיות מחמד, בקשות לאימוץ בעלי חיים וטיפול בבעלי חיים משוטטים; ונדרשלפתרון בעיות שעלו מהשטח בנושאים שצוינו לעיל. מבקר המדינה 36 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 נוסף על כך, סיפק מטה החירום מענה לפניות בסוגיות ביטחוניות, כגון בקשות לפתיחת דרכי גישה ליישוביםולשטחיםהחקלאיים,בקשותלסיועבשינועהתערובותלהאכלתהעופותבבתיהגידולהנמצאים באזורי הלחימה ובקשותלשחרור אנשיםוכלי רכב מגויסים בצוויחירום, והעביר אותןלרח"ל. כמו כן סייע המטה בתיאום בין הגופים השונים, ובהם השירות הווטרינרי, פיקוד העורף, רח"ל, יחידות הצבאומס רכוש, כדי להושיטעזרה לחקלאים שפנולסיועו. במטההחירוםשבמשרדנבנהקובץנתוניםשבורוכזוכללהנושאיםשבהםטיפל.מעיוןבנתוניהבקשות אשר התקבלו לטיפול במטה החירום עולה כי מיום 11.10.23 ועד ליום 6.2.24 התקבלו 2,391 בקשות לסיוע בנושאים שצוינו לעיל. מהנתונים עולה כי נכון ליום סגירת החמ"ל בתאריך 29.12.2023 , 2,055 מהבקשות(כ- 86% ) נמצאובסטטוס"סגור"אובסטטוס"פנייהנסגרה".מאגףהביטחוןוהחירוםנמסר כי בסמוך לאחר סגירת החמ"ל נסגרה גם מערכת נתוני הבקשות ולכן לא עודכן סטטוס לחלק מהפניות ולמיטב ידיעתו כל הפניות נסגרו גם אם הדבר לא עודכן במערכת. עם זאת, למשרד מבקר המדינה לא נמסרמידעבדבר מהות הסגירה ואם הטיפול בכל הפניות הסתיים והפונים קיבלו על כך הודעה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד החקלאות על פעולותיו להקמת המטה הארצי לעת חירום ועלתפעולו.פעילותהמטה,בניהולםשלנציגיםבכיריםממשרדהחקלאותובהשתתפותנציגיםממועצות הייצור, פקע"ר, רח"ל ועו ד, א יפשרה ריכוז של תמונת המצב בענף החקלאות בזמן אמת מתחילת הלחימה, מעקב שוטף אחר ההתפתחויות בתחום, קבלת החלטות משותפות, מתן הנחיות לשמירה על הרציפותהתפקודית והעלאת הסוגיותשדרשוטיפולומענה(שלמשרדהחקלאותלבדואובשיתוףגופים אחרים), נוכח האתגרים ש התעור רו ב עקבות המלחמה. גם להבא יש לשמר את המנגנון הזה לשם טיוב פעולותיו של משרד החקלאות ולסיוע מרבי לתפקוד החקלאות הישראלית בעיתות משבר. זאת לצד שיפור תיעוד הפניות למטה החירום במערכת והקפדה על עדכון בדבר סיבות סגירת הפניות, כדי שניתן יהיה לוודאשהפוניםקיבלו מע נה. מבקר המדינה 37 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מיגון המשקיםהחקלאיים אי-בהירות הכלליםבעניין חובתהמיגון שלהמבנים החקלאייםובעניין הפטור ממנה מבנהחקלאיהואמבנההמשמשלגידולחקלאיצמחי(כגוןחממותומשתלות); לגידול, לאחזקהאו לטיפול בבעלי חיים (כגון לולים ורפתות); מבנה המשרת את הגידול החקלאי (כגון סככות, מחסנים, קירור, מיון ובתי אריזה) ומבנים להלנת עובדים זרים. בנסיבות מסוימות מבנה המשמש לעיבוד תוצרת חקלאית יכול להיחשב גם הוא כמבנה חקלאי95 . רובהמבניםהחקלאייםהםמבניםקליםהמאופייניםבשטחגדול,הבנוימעלרצפתבטוןומקוריםבסככה או בגג קל96 . לפינתוני משרד החקלאות במועדהביקורת היו בארץ כ- 25,000 מבנים חקלאיים. תרשים9 : סוגיהמבנים החקלאיים בישראל ומספרם, 2024 עלפי נתוני משרד החקלאות, בעיבודמשרד מבקרהמדינה. חוק הג"א קובע את החובה הכללית למיגון מבנים. החוק מסדיר את הסמכויות השונות הנתונות ל"רשות המוסמכת" הכוללת את ראש הג"א (מפקד פקע"ר), מפקד הג"א מחוזי או מי שהוסמך לכך בכתב על ידי ראשהג"א ראש ענף הנדסה בפקע"ר)(. בהתאםלסעיף14 (ב)לחוק הג"א בכל מפעל או סמוך לו יהיה מקלט שישמש אתעובדיהמפעלובניהאדם הרגילים לבקר בו. מפעל מוגדר בסעיף 11 לחוק הג"א כ"מבנה של קבע או חלק ממנו, המשמש או המיועד לשמש, מקום עבודה או מקום עסק שעובדים בו לא פחות מעשרה בני אדם בבת אחת או שמבקרים בו כרגיל לא פחות מעשרים בני אדם בבת אחת". לנוכח האמור החוק עשוי לחול גם על מבנים חקלאיים העומדים ביןהיתר, בהגדרת"מפעל" שבו. 95 משרד החקלאות, "מדיניות הנחיות וקריטריונים לתכנון מבנים חקלאיים" (אוגוסט 2021 עמ'), 13 פקע"ר,; "מפרט לדרישות המיגון במבניםחקלאיים" (אפריל2023 .) 96 משרד החקלאות, "מבנים חקלאים - נקודות תורפה ומענה גנרי לשיפור עמידותם בפני רעידת אדמה וצונמי" (מרץ 2022 עמ'),7. מבקר המדינה 38 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 נוסף על כך, חוק הג"א קובע כי האחריות לבניית מקלט97 במרחב הציבורי מוטלת על הרשות המקומית, ואילוהאחריותלבניית מקלטפרטי מוטלת על בעל הנכסכהגדרתו בסעיף 11 לחוק הג"א. סעיף 11ב לחוק קובע כי תוכנית להתקנת מקלט או להגדלתו נדרשת להתאים למפרטים שנקבעו בתקנות באופן כללי, לסוג מקלטים או למקלט מסוים. הסעיף קובע כי תקנות שנקבעו לפיו לעניין מפרטים)( אינן טעונותפרסום ברשומות, והמפרטים יובאו לידיעת הנוגעים בדבר בדרך שיורה עליה שרהביטחון. ואכן, תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים ), התש"ן- 1990 (להלן - תקנות המפרטים,) קבעואתסוגיהמיגוןהשוניםואתמפרטיהםלרבותמקלט,מרחבמוגןמוסדי98 .פקע"רמסרלמשרדמבקר המדינה כי עדלשנת2018 דינו של מבנה חקלאיהיה כדין מבנה תעשי יההקבוע בתקנותהמפרטים. סעיף 14 ז) לחוק הג"א קובע כי רשות מקומית,( באישור הרשות המוסמכת פקע"ר)(, רשאית לפטור בעלי בתים מסוימים או בעלי מפעלים מסוימים (ובכללם בעלי מבנים חקלאיים) מהקמת מקלט, בנסיבות שפורטו בו. סעיף 27 ב()(6 ) לחוק הג"א מסמיך את שר הביטחון, בהסכמת שר הפנים, לקבוע כללים בדבר מתןפטור מהקמת מקלט, כאמור בסעיף14 ז) לחוק.( לפני שנת 2018 לא נקבעו הוראות מיוחדות לעניין פטור מהקמת מקלט למבנה חקלאי, וחובת המיגון נקבעה בהתאם לתקנות המפרטים המתייחסים למבני תעש ייה, בלי שהייתה התייחסות נפרדת למבנים חקלאי יםולייחודיותם. בשנת 2018 החל פקע"ר בקידום הליך לקביעת מפרט ייעודי לדרישות המיגון של מבנים חקלאיים וכן לקביעתכלליםלפטורממיגון למבנים חקלאיים.זאתבשלייחודיותםבכמההיבטים,ובהםאופיהפעילות . החקלאית ותדירותה, והפריסה התכנונית של המבנים החקלאיים99 בינואר 2018 קיימו משרד החקלאות ופקע"ר דיון שבו סוכם על גיבוש מסמך הבנות אשר יקבע את סוגי המבנים שיחויבו במיגון (להלן - מסמך ההבנות.) כמו כן, סוכם כי עקרונותיו של מסמך ההבנות יוטמעו בתקנותהמפרטיםוכןבמסמכימדיניותשפרסםפקע"רבענייןהתנאיםוהכלליםבדברמתןפטורמהקמת מקלטאוהגדלתו(להלן- מדיניותהפטורים)לטובתהמתכנניםומהנדסיפקע"רהמטפליםבבחינתהיתרי הבנייה המוגשים על ידי משקיםחקלאיים. מסמך ההבנות גובש במרץ 2018 ובו צוינו הדרישות וכללי מדיניות המיגון במבני חקלאות שונים בהתאם לשימושם ואופיהפעילות בהם. מסמך ההבנות פורסם רק ביולי2023 . 97 מקלטמוגדרבחוקהג"אכ"מבנהאומקוםאחרשהותקןלשמשמקלט,הכללפיהתוכניתשהרשותהמוסמכת אישרה אותה." 98 מרחב מוגן הוא מקלט במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה, המיועד להגן על החוסים בו מפני התקפה והמתוכנן על פי הוראות תקנות המפרטים. מרחבמוגן מוסדי הוא מרחב מוגן במבנה ציבור. 99 ראו בהקשר זהפקע"ר, "מפרט לדרישות המיגון במבניםחקלאיים(אפריל023 2 עמ'), 11 . מבקר המדינה 39 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 פקע"ר מסר למשרד מבקר המדינה כי גיבש מפרט דרישות מיגון למבנים חקלאיים בדצמבר 2019 (להלן - מפרט דרישותהמיגון) ופרסם אותו באתרו באותו החודש100 . מפרט דרישות המיגון מדצמבר 2019 כולל הוראות בעניין סוגי המבנים החקלאיים הטעונים מיגון, את ההתאמות שנדרש לבצע ב תקנות המפרטים וכן את סוגי המבנים החקלאיים הזכאים לפטור ממיגון. בד בבד, בשנים 2019 ו- 2020 פרסם פקע"ר מסמכי "מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו"101 (להלן - מסמכי מדיניות הפטורים), שאף בהם נקבע פטור מהקמת מקלט לסוגי מבנים שונים ובהם מבניםחקלאיים. התוספת הראשונה למסמכי מדיניות הפטורים מהשנים 2019 ו- 2020 כללה רשימה של מבני החקלאות הפטורים ממיגון. במסמכי המדיניות נקבע גם כי ראש הג"א רשאי, בהודעה שתפורסם ברשומות, לעדכן את הרשימה המופיעה בתוספת הראשונה. בביקורת נמצא כי ב מסמך ה מדיניות שפרסם פקע"ר נקבעו תנאים וכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלטבמבניםחקלאייםללאסמכותשבדיןהנתונה,מכוחושלסעיף27 ב()(6 )לחוק הג"א,ל שרהביטחון ומחייבת את קבלת הסכמת שר הפנים. אומנם מדובר ב סמכות רשות, אך נוכח מצב החירום המתמיד השורר במדינה ראוי ששר הביטחון יסדיר תחוםזהבחקיקת משנה, כפי שאף פקע"ר ציין. יתרה מזו, מסמך "מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים ל מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו, התש"ף- 2020 "הוכןכטיוטתתקנותלשםאישורןכדיןעלידישרהביטחון102 .במסמךסיכוםדוחהערכת השפעתרגולציה(RIA)שכתבפקע"רלצורךהתקנתהתקנות,צויןכיהתקנותנדרשותכדילהעניקודאות ובהירות למגישי הבקשות ולהבטיח שוויון וטיפול אחיד בכלל הבקשות. עוד נכתב כי ראוי שנושא חשוב ורגיש זה יוסדר בהסדר סטטוטורי מחייב באמצעות תקנות, כפי שנקבע במסגרת חוק הג"א, ולא באמצעותהנחיות מ ינהליות בלבד. על אף האמור, בביקורת נמצא כי בסופו של דבר פקע"ר פרסם את המסמך כמדיניות מטעמו, ובחלק מהתקופות ובחלק מהפרסומים נעשה בהוראותיו שימוש במונח "תקנות" ואף מצוין שמו של שר הביטחון, והדבר עלול לגרוםלציבורלחשוב בטעותשמדובר בתקנות ולא בהנחיות מינהליות. פקע"רמסר בתשובתו כי בעקבותהערתהביקורת הסיר אתהמונח"תקנות"ממסמךהמדיניות. 100 פקע"ר, "מפרטדרישות מיגון במבני חקלאות" (דצמבר2019 .) 101 פקע"ר,"מדיניותפקע"רבדברהתנאיםוהכלליםבדברמתןפטורמהקמתמקלטאוהגדלתוהתש"פ- 2019 פקע"ר,"; מדיניותפקע"רבדבר התנאיםוהכללים למתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתוהתשפ"ג- 2020 ". 102 אתר החקיקה הממשלתי, "טיוטת תקנות ההתגוננות האזרחית (התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו),התש"ף- 2020 ( " 9.3.20 .) מבקר המדינה 40 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לוח2 : דרישות המיגוןשל פקע"רלסוגימבניםחקלאיים לפי מפרט דרישות המיגוןשל פקע"רמשנת 2019 לעומת מסמכי מדיניות הפטוריםשל פקע"ר(שניהם בתוקףמדצמבר2019 ועד יוני2023 ) שםהמבנה מפרטדרישותהמיגון מדצמבר2019 מסמכימדיניותהפטוריםמהשנים 2019 ו- 2020 מבנהחקלאיבשטחעד70 פטורממיגוןאלאאם יוגדרכחיוני איןהתייחסות לחיוניות המבנה מ"ר דיר צאן חלב הממוקםבשטח פטורממיגון חייבבמיגון פתוחבשטחכוללעד 650 מ"ר דיר צאןבשרבשטחעד2000 פטורממיגון חייבבמיגון מ"ר מבנים המוגדריםכ"פעילות פטורכאשרשטח המבנה הוא בשטח לאמוזכריםבצורהמפורשת. לאחקלאית"בנחלות שלעד 500 מטר ההתייחסותאליהם היאכ"מבנה בנחלהשאינומיועדלמגורים"ובכך הם פטוריםממיגוןאך הפטוראינו מותנהבשטחמקסימלי. משתלהכמבנה עצמאי הפטור ניתן למשתלהכמבנה עצמאי איןהתייחסותלנושאמרכז המכירה ללאמרכזמכירה. משתלהבצירוףמרכזמכירה - חייבת בהתקנתמרחב מוגןמוסדי מחסן לחומרי גלם לאריזה חייבבמיגון.איןהתייחסות לאחסון פטורממיגון חומרי גלם לאריזה. אורוותסוסים לשימושפרטי פטורממיגוןבכפוףקבלת התייחסות פטורממיגון ללא צורךבקבלת מקדימהמטעםמשרדהחקלאות התייחסות שלמשרדהחקלאות ובתנאי שהאורווה היאבסמיכות למיקוםמגורים. מרכז מזון103 מרכזמזוןשאינומורכב (אזורי) - פטור ללא הגבלה למרכז המזון פטור. מורכב (אזורי) מרכזמזוןמורכב (אזורי) - חייב במיגון לפי מפרט פקע"ר לדרישות מיגון למבנים חקלאיים משנת 2019 ומסמכי מדיניות הפטורים של פקע"ר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כ פי ש עולה מ הנתונים בלוח, אין התאמה מלאה בין הוראות מפרט דרישות המיגון למבנים חקלאיים משנת 2019 של פקע"ר לבין מסמכי מדיניות הפטורים, גם הן של פקע"ר, שהיו תקפות מדצמבר 2019 ועד יוני 2023. למעשה נוצר מצב שבו יש שני מסמכים לקביעת חובת המיגון, המפרטים דרישות שונות כתנאי לקבלת פטור מהקמת מקלט למבנים חקלאיים. למשל, דיר צאן בשטח פתוח בשטח עד 650 מ"ר פטורממיגוןלפימפרטדרישותהמיגוןמשנת2019 אךחייבבמיגוןלפימסמכימדיניותהפטורים, ואילו 103 מרכזמזון הוא מתקן המשמש לריכוז,אחסון והכנה של מזונות הדרושים למשקהבקרוהצאן. ניתן לסווגאת מרכזי המזון לשתי קבוצות: מרכז מזון פשוט - מספק מזון למשק בעלי חיים אחד, מרכז מזון מורכב - ייצור בלילים המיועדיםליותרמצרכןאחד. מבקר המדינה 41 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מרכז מזון מורכב (אזורי) חייב במיגון על פי מפרט דרישות המיגון משנת 2019 , אך פטור ממיגון לפי מסמכימדיניות הפטורים שהיו תקפים באותה תקופה. פקע"ר מסר בתשובתו כי אכן הייתה תקופה בה פורסמו שני מסמכים מטעמו שהתייחסו לנו שא המיגון במבניםחקלאיים באופןשיכול היה ליצ ו רבלבולבקרבמגישיהבקשות. לאורפניותשקיבלפקע"רבנושא, פרסםבשנת2023 את כללהדרישות למיגוןלמבניםחקלאייםבמפרטדרישותהמיגוןלשנת2023 . עםזאת צייןפקע"ר, כיבעתהגשתתכניותלהיתרבניהלבחינתו,ואף קודםלכןבשלבהבקשהלקבלתמידע, מגישי הבקשות קיבלו הנחיות ברורות ביחס לדרישותהמיגון. יצוין כי ביולי 2023 נכנס לתוקפו מפרט דרישות מיגון מעודכן אשר הגדיר את המבנים החקלאיים החייבים במיגון ואת אלה הפטורים ממנו, תוך פירוט התנאים ומענה המיגון המתאים לכלל הסוגים הנפוצים של מבנים חקלאיים. עם כניסתו לתוקף בוטלה התוספת של מסמך מדיניות הפטורים משנת 2020 104 . נוכחאי- הבהירותבענייןדרישותהמיגוןובענייןהתנאיםוהכלליםלמתןפטורממיגוןבמבניםחקלאיים, ששררה עד יולי 2023 - מועד פרסום דרישות מיגון וכללי פטורים מעודכנים - משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לפעול עם פקע"ר להטמעת דרישות המיגון החלות כיום בקרב המשקים החקלאיים. משרדהחקלאותמסרבתשובתוכי יזםוקייםכנסייעודיבמחוזהצפוןלכ- 50 חקלאיםו בוהציג נציג פקע"ר לחקלאים את דרישותהמיגוןהעדכניותלמבניםחקלאיים. כפי שיפורט בהמשך, פערי המיגון במבני חקלאות הביאו, בשילוב עם גורמים נוספים, לפגיעה ברציפות התפקודית בענףהחקלאות. נוכחהאמור,משרדמבקרהמדינהממליץעלחיזוקפעולותההסברהבנושא מיגון מבנים חקלאיים, באמצעות ימי חשיפה נוספים לחקלאים ולמתכננים, או הסברת הכללים באמצעים א חרים תוך בחינת האפשרות להסתייע גם בארגוני מגדלים, כדי להגביר את המודעות לנושא ולהביאל שיפור ב עמיד ת החקלאים בדרישות המיגון המחייבות לשיפור ביטחונם וביטחון עובדיהם. פקע"ר מסר בתשובתו כי אין לו מניעה להשתתף בימי עיון או בכל פלטפורמה אחרת שמשרד החק לאות יבחר עלמנתלקדםאתהנושא.פקע"ר הדגיש כיבהתאםלהוראותהחוק, קיימתחובתהתקנתמיגוןתקני, וכי רק במקרים מסוימים הרשות המוסמכת רשאית ל אשר מתן פטור ממנ ו. בא חריות בעל הנכס להכיר את הוראותהדין ולעמוד בדרישותי הן. הצבת מיגוניות במשקים חקלאיים אמצעי מיגון נוסף שנעשה בו שימוש הוא המיגונית. מיגונית מוגדרת בצו התכנון והבנייה (פטור מת וכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה), התשע"ט- 2019 (להלן - צו הפטור מהיתר למיגונית) 104 פקע"ר, "מפרט לדרישות המיגון במבנים חקלאיים" (אפריל2023 .) מבקר המדינה 42 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 כ"מבנה יביל טרומי, לצורכי מיגון אוכלוסייה, הבנוי מבטון מזוין או מחומר בעל תכונות דומות, עשוי מקשה אחת ורתום בכל חלקיו, ששטח הבנייה הכולל שלו לא עולה על עשרה מטרים מרובעים, עובי קירותיולאפחות משלושים סנטימטרים,וגובהולא עולהעל שלושה מטרים." המיגוניתהיאמחסהארעיהניתןלהצבהבשטחציבוריאופרטי.המיגוניתאינהמקלטאומרחבמוגןתקני כמשמעותם בחוק הג"א ובתקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), התש"ן- 1990 ועל כן אינהתחליףלהם.המיגוניתנועדהלצמצםאתהנזקמהדףורסיסיםלעובריאורחבמרחבהציבוריהפתוח שאיןביכולתםלהגיעלמיגוןתקניבזמןהתרעהקצר.עלותהרכישהוההצבהשלהמיגוניותשסופקועל ידי משרד החקלאות במהלך המלחמה נעה החל מ- 37,000 ש"ח ועד ל- 67,860 ש"ח כולל מע"מ, למיגונית, בהתאםלגודלה ולמפרט שלה. תמונה3 : מיגוניות המקור: משרד החקלאות. תמונה4 : פעמונית המקור: משרד החקלאות. מבקר המדינה 43 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 צו הפטור מהיתר למיגונית105 מתירהצבתמיגוניתעלידיהמדינה אועלידיהרשות המקומיתושימושבה בפטור מהיתר בנייה. הצו הוארך פעמיים (בשנת 2021 ובשנת 2023 ) ונכון למועד הביקורת היה תקף עד ליום 6.1.25 106 . יצוין כי באוגוסט 2024 אושרה תמ"א 40ד107 שנועדה לקבוע הסדרים תכנוניים על מנת לאפשר הצבת מיגוניות על ידי המדינה או על ידי הרשות המקומית . כמו כן בינואר 2025 תוקנו תקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר), התשע"ד- 2014 108. התמ"א והתקנות החליפו את הצו שפג תוקפו. היעדר מיפוי פערי מיגוןו אי-תיעדוף התמיכה במיגון משקים חקלאיים משרד החקלאות אמון על הרציפות התפקודית בענף החקלאות. בהתאם לתפיסת היסוד של רח"ל נדרש המשרדלאתרסיכוניםולנקוטאמצעיםלהתמודדותעימם,ובהםמניעתההשפעותהמזיקותשלהסיכונים והנזקים והפחתתן109 . מאחר שחלק ניכר מהייצור החקלאי המקומי במדינת ישראל נמצא באזורי סיכון ביטחוני מוגבר (באזורי העימות), מחסור במיגון לעובדים מהווה סיכון מהותי שעלול לפגוע ברציפות התפקודית. בתרגילי החירום שביצע משרד החקלאות ובאלה שהשתתף בהם לפני המלחמה, עלה הצורך בהצבת מיגוניות במשקיםחקלאיים לשימוש העובדים.לדוגמה, בסיכום תרגילהחירום המשותףעם רח"ל משנת 2018 העלה המשרד את הצורך בהצבת מיגוניות במחוז גליל גולן לאחר מיפוי שיבצע המחוז מול פקע"ר. כמו כן, במסמך הפקתהלקחים שלהמשרד ממבצעעלות השחר משנת2022 , המליצו המשתתפים על מתן תמיכהכספיתבעתשגרהלבעלימשקיםהחקלאייםלמיגוןמשקםבאמצעותהצבתמיגוניתולאלהסתפק בתמיכהבהםרקבעתמבצעילחימה.יתרעלכן,בסיכוםתרגילהחירוםבמחוזהנגב שלמשרדהחקלאות במאי2023 עלה שובנושא המחסור במיגוניות במחוז אך ממדיו לאפורטו. נוסףעלכך, מחוזגלילגולןבמשרדהחקלאותמסרלמשרדמבקרהמדינה כיבכמההזדמנויותהואהעלה לפני ועדת מל"ח צפון110 את בעיית המחסור ב מיגון111 במשקים החקלאיים במחוז, בייחוד במשקי החלב המוגדרים כמשק חיוני. כמו כן, בסיור של המחוז שנערך עם מפקד מחוז צפון בפקע"ר במאי 2022 הדגיש נציג המחוז את הצורך בפתרונות מיגון של המבנים החקלאיים במחוז. בכנס שערך המחוז ביוני 2023 ובו השתתפו כ- 50 חקלאים, נציגי חקלאים ואדריכלים, פירט נציג פקע"ר לחקלאים את החשיבות של מיגון המבנים החקלאיים. גם בפגישה ביוני 2023 עם מפקדים מפקע"ר העלו חקלאים מהמחוז את בעיית המחסור במיגון במשקים החקלאיים במחוז. 105 צו התכנוןוהבנייה (פטור מתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה),התשע"ט- 2019 . 106 צו ה תכנון והבנייה (פטור מתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ג- 2023 ; צו התכנון והבנייה (פטורמתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימושבה) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"א- 2021 . 107 החלטה מס פש/39 של ועדת שרים לענייני פנים, שירותים, תכנון ושלטון מקומי מיום 31.7.24 אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה מס 2118 פש/(39 )מיום 8.8.24 108 תקנות התכנוןוהבנייה (עבודות ומבנים הפטוריםמהיתר) ( תיקון מס'3),התשפ"ה 2025 . ק"ת11691 עמ',904 . 109 משרד הביטחון, רשות החירום הלאומית, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021 עמ'), 11 . 110 ועדת מל"ח בין-משרדית המרוכזת עלידי ראשמדור משרדי הממשלה בפ קע"ר שלהמחוז. 111 הפערבין המיגוןהקייםבשטח,ככל שקיים, למצבת העובדים, הזריםאוהישראלים, המועסקיםבמשק החקלאי. מבקר המדינה 44 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 יצוין כילמשרד החקלאות אין חובה בדיןלהציב מיגונית במשקחקלאיפרטי. על אף האמור, וכדי לשמור על הרציפות התפקודית, להבטיח את אספקת המזון ולמזער את הנזק הכלכלי העלול להיגרם כתוצאה ממצב החירום, משרד החקלאות סיפק לפני המלחמה מענה חלקי באמצעות הצבת מיגוניות במשקים החקלאיים או בסמוך להם במימון מלא שלהעלויותהכרוכות בכך. כמוכן,משרדהחקלאותתומךבחלוקתהמיגוניותגםבמשקיםהחקלאייםשאינםפטוריםמהתקנתמיגון תקניבמשקם,והואאינו מבחיןבהחלטתובענייןהתמיכהביןמשקחקלאישאינופטורמחובתמיגוןלבין משקהפטור ממיגון אשר עדיין זקוק למענה מיגוני. עלפינתונימשרדהחקלאות,לאורךהשניםהו צבועלידואמצעימיגוןמסוגמיגוניות,פעמוניות112 וצינורות מגן, וזאת בעיקר ליד מגורי העובדים הזרים. להערכת משרד החקלאות הוצבו על ידו בשנים שקדמו למלחמה כ- 600 אמצעי מיגון. ב- 14.8.22 , בעקבות מבצע עלות השחר, התקבלה החלטת הממשלה מספר 1818 שכותרתה "מענים מידיים לאזור עוטף רצועת עזה בעקבות מבצע 'עלות השחר' ותיקון החלטת ממשלה" (להלן - החלטה 1818 ), לפיה הונחה משרד החקלאות לפעול להצבת מיגוניות בשטחים החקלאיים באזור חבל תקומה בהתאםלנוהלהתמיכהשיפרסםובתיאוםעםהגופיםהרלוונטייםבמשרדהביטחון,זאתכדילתתמענה מיידילצורךבחזרהמהירהלשגרה.לצורךכךהונחהמשרדהאוצרלהעבירלמשרדהחקלאותבשנת2022 תקציב בסך של 2.9 מיליון ש"ח. בעקבות האמור פרסם משרד החקלאות באותה השנה מכרז לאספקה של מבני מיגוניות, ובחודשים מאי ויוני 2023 הוא אישר על פי נוהל תמיכה שפירסם,, הקצאה של 91 מיגוניות גדולות וקטנות בגין 86 בקשות. חלוקת המיגוניות בפועל החלה רק לאחר פרוץ המלחמה, בתחילת חודש נובמבר 2023 כפישיפורטלהלן. בביקורת נמצא כי אף שמשרד החקלאות החליט לתמוך בהצבת מיגון במשקים החקלאיים, אין לו מידע שלם, מדויק ועדכני על מיגון המשקים החקלאיים, ובכלל זה אין באפשרותו לדעת אילו משקים חייבים במיגון,כמהמהםנעדרימיגון,מהו היקףהמיגוןהתקניהחסרבמשקיםחקלאיים,א ילומשקיםפטורים ממיגון,באילומשקים ישמיגוניותאופתרונותמיגוןחלקייםאחריםובאילומשקים אין כלפתרוןמיגון. כמוכןמשרדהחקלאותלאביצעניתוחשלפעריהמיגוןבהתאםלמיפויסיכונים, וביןהיתרבהתאםלסוג פעילותהמשק, להיקף התוצרתשלו, למקומו,למידת אי תנותו הכלכלית ולמידת חיוניותו בעתחירום. עודנמצאכי במהלךהשנים שקדמול מלחמההציבהמשרדבמשקיםהחקלאיים בעיקרבעוטףעזה,,כ- 600 מיגוניות במ צטבר113. זאת ללא שקבע אמות מידה לחלוקת מיגוניות שיתבססו על מיפוי סיכונים כאמור, ו בלי שפרסם מבחני תמיכה שעליהם יתבססו שיקוליו בעת קבלת ההחלטה בדבר מתן התמיכה ותיעדוף הבקשות. 112 סוג של מיגונית בצורת פעמון, שבדומה למיגונית אינה מגינה מפני פגיעה ישירה אלא מפני כדוריות, ברגים ורסיסי רקטה שנופלתבשטח. 113 אין למשרד החקלאות מידע מדויק על אודות הצבה באזורים אחרים. מלבד נוהל תמיכה שפורסם על ידי המשרד בהתאם להחלטת הממשלה1818 . מבקר המדינה 45 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרדהחקלאותמסרבתשובתוכי איןברשותומאגרמידעמקיףומעודכןעלמצבהמיגוןבפועלבכלאחד מהמשקים החקלאיים משום שאינו הגוףהאחראילמיגון משקיםחקלאיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מיפוי פערי המיגון במשקים חקלאיים הוא צורך ממשי. ראוי כי הטיפול בעניין יקודם על ידי משרד החקלאות בשיתוף פקע"ר בהיבטים המקצועיים. מיפוי זה נדרש למשרד החקלאות בין היתר על מנת שיהווה בסיס להחלטותיו בקשר לזכאות משקים לקבל תמיכה לרכש הצבת מיגוניות. להבא מוצע כי המשרד יבקש מידע בנושא, בין היתר, מהחקלאים במסגרת בקשות התמיכה להקצאת מיגונית שיגישו. כמו כן משרד החקלאותלא בחן לאורך השנים ש לפני המלחמה את הצורך במימון הצבת מיגוניות במחוז גליל גולן ולא הציב אף מיגונית במחוז, הגם שחקלאי המחוז העלו את הצורך בכך כמה פעמים עוד לפני המלחמה.בהיעדרמיפויסיכוניםכוללכאמור,גם לאהיהאפשר לבחוןאת ה נחיצותו הדחיפותשלהצבת מיגוניות במחוז גליל גולן כמבוקש על ידי החקלאים. זאת ועוד, היעדר המיגון לעובדים במשקים החקלאיים במחוז גליל גולן פגע במהלך המלחמה ברצ י פות התפקודית בענף, בייחוד בקו העימות בצפון, ואף עלול היה להביא לנפגעים בנפש. יצוין כי במהלך המלחמה הציב משרד החקלאות 571 מיגוניות (כ- 60% מכלל המיגוניות שהוצבו על ידי המשרד במהלך המלחמה) במחוז גליל גולן, והדבר עשוי להעיד על פערי המיגון הגבוהים במחוז. משרדהחקלאותמסרבתשובתוכילאבחןלפניהמלחמה אתהצורך להציב מיגוניותבמחוזגלילגולןנוכח ההיקףהנרחבשלהמשקים החקלאייםבעוטףעזהאשרנתןלמיגונםעדיפות עלפניאלושבמחוזגלילגולן. משרד החקלאות הוסיף וציין בתשובתו כי לדעתו נדרש מהלך בין-משרדי מוסדר לבחינת סוגיית מיגון המשקים החקלאיים כמערכת שלמה ולהגדרת מדיניות לאומית סדורה לרבות סמכויות, תקציב, מנגנוני תיעדוף וקריטריונים מקצועייםלחלוקת אמצעי מיגון באזוריםחקלאיים. פקע"ר מסר בתשובתו כי הוא אינו הרגולטור לנושא מיגון מבנים חקלאיים וכי הוא נכון ל סייע בהכוונה מקצועיתבהתאםלכלליםולעקרונותהמיגוןהפיזיובהתאםלדרישותחוקהג"א ותקנותיו.בנוסף,פקע"ר ציין כי על פי חוק הג"א ותקנותיו, האחריות ל התקנת המיגון וכשירותו מוטלת על בעל המ פעל כהגדרתו בחוק הג"א. משרדמבקרהמדינהממליץלמשרדהחקלאותלמפותאתהחוסריםבמיגוןבמשקיםהחקלאייםולגבש, בשיתוף עם הרשויות המקומיות הרלוונטיות ורשויות התכנון, ובהתייעצות עם פקע"ר תוכנית לקידום ה עמידה של בעלי המשקים בהוראות חוק הג"א ב נוגע למיגון. תוכנית כאמור - יש להביא גם לאישור משרד האוצר. במסגרת המיפוי יש לתת את הדעת לתיעדוף הסיוע של המשרד למיגון, בהתאם למיקום המשק החקלאי,להיקף התוצרת שהואמייצר,למידתחיוניותה בחירום ולחובה המוטלת עלחלק מסוגי המשקים, למגן אותם בעצמם ועל חשבונם. זאת כדי לסייע בשמירה על הרציפות התפקודית והבטחת אספקתמזון טריחיוני בעת חירום. מבקר המדינה 46 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 הצבת מיגוניות במשקים החקלאייםבמהלךהמלחמה עלידימשרדהחקלאות מתן תמיכה להצבת מיגוניות בחריגה מהוראת התכ"ם משרד החקלאות כרשות מינהלית נדרש להקצות את המשאב הציבורי באופן שוויוני וצודק ההולם את המטרה שלשמה הוקצה ולהתאימו לצרכים השונים114 . ההקפדה על מתן תמיכה בהתאם לדין אמורה להבטיח תוצאה שוויונית. חוקי התקציב השנתיים מתירים חלוקת כספים מתוך תקציבי משרדי הממשלה לצורך תמיכה בגופים אחרים. הוראות התכ"ם 6.2.1 "תמיכות בגופים אחרים" (להלן - הוראת התכ"ם) קובעות הוראות למתן תמיכות בגופים פרטיים ובכללם חברה בע"מ, שותפות ואדם פרטי115 . בהתאם להוראות התכ"ם המשרד חייב לפרסם את דבר התמיכה באתר ו במרשתת בציון סכום התקציב המאושר לתמיכה; סוג הגופים הזכאיםלתמיכה; מקוםפרסום מבחניהתמיכה, ט ו פסי הבקשה והמועדהאחרון להגשתהבקשה. 1. הצבת 794 מיגוניות (מנובמבר 3202 ועד אפריל 4202 ) ללא פרסום נוהל תמיכה: בהתאם להוראות התכ"ם חובה על מבקש התמיכה להגיש את בקשת התמיכה בכתב במערכת מרכב"ה116 או בטופס אחר שקבע המשרד ובתוך המועד שנקבע לכך. כמו כן על מבקש התמיכה לציין בבקשתו אם קיבל תמיכה דומה מהמשרד בשנים קודמות. בעת קבלת ההחלטה בדבר מתן התמיכה על ועדת התמיכות לשקול את התמיכות הניתנות למבקש התמיכה ממשרדי הממשלה ומגופים ציבוריים אחרים. ב- 4.1.23 פרסם משרד החקלאות נוהל תמיכה לחלוקת מיגוניות למשקים החקלאים בחבל תקומה שאיפשרהגשתבקשותלמיגוניותעד2.2.23 117 . במהלךהחודשיםמאיויוני2023 קיימהועדתהתמיכות במשרדהחקלאותכמהדיוניםבנושאואישרה,כאמור,הקצאהשל91 מיגוניותגדולותוקטנותבגין86 בקשות.חלוקתהמיגוניות בפועל החלה רקלאחרפרוץ המלחמה, בתחילתחודש נובמבר2023 . לאחר פרוץ המלחמה, כדי להבטיח את שלומם של העובדים הקיימים, למנוע את עזיבתם ולהקל את הגיוס של עובדים חדשים או מתנדבים, החליט משרד החקלאות להעניק תמיכה נוספת למשקים החקלאיים במחוזות דרום וגליל גולן לצורך רכישת מיגוניות והצבתן, זאת נוסף על 91 המיגוניות שהקצה קודם לכן. התקציב שהוקצה לכך הסתכם ב- 30 מיליון ש"ח, הכולל את התקציב לרכישת 91 המיגוניות שהקצאת ו אושרה קודם לכן בעקבות החלטת הממשלה 1818 . יצוין כי לצורך ייצור המיגוניותוהצבתןמשרדהחקלאותהתקשרעםארבעהספקיםלפימכרזאובפטורממכרזכפישיפורט להלן. 114 עת"מ(ירושלים)219/06 הביתהפתוחביר ושליםלגאווה ולסובלנות (ער)נ'עירייתירושלים ,תק דין-מח וזי 2006 (2 ,) 16169 ( , 28.05.06 .) 115 משרד האוצר,הוראות התכ"ם 6.2.1 תמיכות בגופים אחרים""(20.9.23 .) 116 מערכתרוחביתכוללתבמשרדיהממשלההמשמשתביןהיתרלניהולתקציב,ניהולפיננסי,ניהולמשאביאנוש,ניהול הרכשוהמלאי, ניהול תמיכותועוד. 117 משרד החקלאות, נוהל חלוקתמיגוניות "עוטף רצועת עזה" (2022 .) מבקר המדינה 47 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 בביקורתנמצאכילאחרפרוץהמ לחמה,מנובמבר2023 עדלאפריל2024 , משרדהחקלאותאישרמתן תמיכה למשקים חקלאיים לרכישת 497 מיגוניות בעלות של 28.2 מיליון ש"ח ולהצבתן. תמיכה זו אושרהבלישהמשרדפרסםנוהלתמיכההמבהירלציבורהחקלאיםאתתנאיהסףואתהקריטריונים לאישור הבקשה. יצוין כי הוגשו 1,548 בקשות להקצאת 1,613 מיגוניות וכאמור אושרה תמיכה להצבת497 מיגוניות. רק ביולי2024 פרסם משרד החקלאותלציבור נוהל תמיכהשעל פיו הוצבו389 מיגוניות נוספות. עוד נמצא כי לפחות 192 118 מתוך 1,548 הבקשות להקצאת מיגוניות שהוגשו לפני פרסום נוהל התמיכה (כ- 12%)נפסלובשלאי- עמידהבתנאיהסף,שלאפורסמוברבים(בענייןזה- ראוגםלהלן.) ממשרדהחקלאותנמסרכיהחקלאיםקיבלוהודעהעלהמהלךלהקצאתמיגוניותעלידיהמשרד(ללא פרטי התנאים לקבלתן) באמצעות עובדי המחוזות של המשרד, הוועדות החקלאיות ברשויות המקומיותומזכירי היישובים. כמו כן מההודעות של משרדהחקלאות לתקשורת היהאפשר ללמוד כי המשרד מעניק תמיכה בנושא. עםזאת,מחוזגלילגולןבמשרדהחקלאותמסרכיהמחוזלאעדכןאתכללהמשקיםהחקלאיםבמחוז בדבר התמיכה מחששלהצפת המשרד בבקשות. 2. אישור תמיכות שלא על סמך בקשה של חקלאי:עלפי הוראותהתכ"םתמיכהיכולה להינתן לאחר הגשת בקשה בכתב מטעם מבקש התמיכה. נמצא כי בחלק מהמקרים המשרד דן במתן התמיכה למשקים החקלאיים שלא על פי בקשתם אלא לבקשתמחוזותהמשרדוזאתשלאבהתאםלהוראתהתכ"ם,לפיההתמיכהתוענקלחקלאילבקשתו. כתוצאה מכך בוטלו בקשות לאחר אישורן מסיבות שונות: החקלאי אינו מעוניין במיגונית, המשק החקלאי אינו פעיל, מקבל התמיכה נפטר או נמצא בחו"ל ועוד. כמו כן לא ניתן היה להבטיח שוויון בהצבת המיגוניות שכן מחוזות המשרד לא הגישו בקשות בשם כלל הזכאיםלכך. ממשרד החקלאות נמסר כי פעל על פי קריטריונ ים סדורים להקצאת מיגוניות אשר גובשו ויושמו בתנאי חירום בתקופה שבה כלל גורמי הממשלה פעלו תחת אילוצים תפקודיים וזמינות מוגבלת ולצורך מיידי. אי-גיבוש ואי פרסום נוהל התמיכה נבע מהדחיפות ומהצורך החיוני במיגוניות באזורי העימות להגנה על חיי אדם ושמירה על רציפות הפעילות החקלאית. הדבר נעשה בהסכמת חשבות המשרדוהלשכההמשפטית,שנציגיהםחבריםבוועדתהתמיכותהמשרדית.כמוכןבמקריםמסוימים דן המשרד במתן התמיכה לחקלאי ללא בקשה מטעמו לאחר שמחוזות המשרד זיהו חשיבות בהצבת מיגונית במשקו לצורך שמירהעל הרציפותהתפקודית. 118 100 מהן בשל משק הנמצא במרחק שמעל 40 ק"מ מהגבול עם רצועת עזה או מהגבול עם לבנון, 12 בקשות שהוגשו שלא על ידי חקלאים ו- 21 בקשות בשל היעדר מחסור במיגון. כמו כן נדחו 36 בקשות של לולים קטנים הנמצאים בתחומייישוב.סבירלהניחשחלקמהבקשותלאהיומוגשותכלללמשרד,אםהואהיהמפרסםברביםאתתנאיהסף לזכאות למיגונית מטעמו. מבקר המדינה 48 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרדמבקרהמדינהערלחשיבותבמתןהתמיכהלחקלאיםבעתהמלחמהובדחיפותלכך,אךעםזאת מציין כי היה אפשר לפעול בנסיבות העניין על פי הוראות התכ"ם מבלי לעכב את מתן התמיכה, שכן לרשותהמשרד עמדפרק זמן מספיק לפעול לפי הוראות התכ"ם, מכמה טעמים: א. בראשית המלחמה הייתה למשרד החקלאות רשימה של החקלאים מחבל תקומה שכבר הוכרו כזכאים ל- 91 מיגוניות על פי נוהל התמיכה שפורסם עוד לפני המלחמה ולפי החלטת הממשלה 1818 .עדלסיוםייצור המיגוניותוהצבתן היהלמשרדדיזמןכדילפרסםנוהלתמיכהפומביחדש, המעדכן אתהנוהל שפרסם בחודש ינואר 2023 119 . ב. המשרד פעל בתחומים אחרים כדי לקצר את לוחות הזמנים להקצאת התמיכות בדרכים מגוונות. כךלמשל, באוקטוברובנובמבר2023 פרסםהמשרד נוהלי תמיכה שלא בתחום המיגון תוךקיצור תקופת ההגשה לפחות מ- 45 הימים הקבועים בהוראת התכ"ם120 בשל נסיבות מוצדקות. נוסף על כך פרסם המשרד נוהלי תמיכה בכמה פעימות, ובכל פעם דנה ועדת התמיכות בבקשות שהוגשו במענה לאותו פרסום נפרד121 . ג. היעדרמלאיקייםשלמיגוניותוכושרהאספקהשלהספקיםשממילאמוגבל והדרגתי,איפשראף הואפרק זמן מסוים להתארגנות לפרסום המכרז. 119 בסעיף2.3.5.1 למכרז76/2022 נקבעכיזמןהאספקהלעד10 מיגוניותיעמודעלעד30 ימיםולכל10 מיגוניותנוספות עד15 ימיעבודה.בפועל78 המיגוניותהראשונותהוצבובתקופהשל43 ימים- 2.11.23 עד19.11.23 במחוזהנגב,ועוד 4מיגוניותב- 7.11.23 במחוז גליל גולן. 120 כגון נוהל תמיכה במתנדבים בחקלאותבתקופתחרבות ברזל. 121 ראולדוגמהנוהל תמיכה לחקלאים פעילים לקבלתערכת התגוננות אישית הכוללתאפוד וקסדה(7.4.24 );קולקורא להגשת בקשות להעסקת עובד/ים זר/ים בשנת 2024 על ידי מי שהעסיק עובד/ים זר/ים פלסטיני/ם תושבי יהודה ושומרון או רצועת עזהבענף החקלאות. מבקר המדינה 49 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים10 :הצבת מיגוניות עלידימשרד החקלאות במהלך מלחמתחרבות ברזללפי ספק, נובמבר 2023 עד אפריל 2024 (באוקטובר2023 לא הוצבו מיגוניות) 224 206 137 102 87 67 51 52 27 22 20 19 16 16 16 15 10 9 4 4 נובמבר2023 דצמבר2023 ינואר2024 פברואר2024 מרץ2024 אפריל2024 סה"כ ספקד' ספקג' ספקב' ספקא' עלפי נתוני משרדהחקלאות,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. כעולה מ התרשים לעיל , הג דלת היקף הצב ת המיגוניות במשקים חקלאיים התרחשה כמה שבועות לאחר פרוץ המלחמה. מכאן שהייתה למשרד החקלאות שהות לפרסם את נוהל התמיכה לאספקת המיגוניות במהלך חלוקת 91 המיגוניותוהתארגנות הספקיםלאספקתן. עולה אפוא כי משרד החקלאות לא נערך כראוי לניהול מערך תמיכות עבור הצבת מאות מיגוניות, ועקב כך נוצרו פערים בניהול הנושא. בראש ובראשונה היה על המשרד להעניק תמיכה מטעמו בהתאם לנוהל תמיכה המפורסם לציבור, וזאת לשם הבטחת היישום של עקרון השוויון גם בעת חירום, בייחוד בשל הביקוש הרב למיגוניות (הוגשו 1,548 בקשות להצבת 1,613 מיגוניות) והיותן משאב מוגבל (הוקצו 497 מיגוניות) ששוויו עשרו ת אלפי ש"ח למיגונית. מתן תמיכה באמצעות נוהל סדור המפורסם לציבור עשוי היהלהפחיתאתהיקףהבקשותשאינןעומדותבכללים,אתהצורךלדוןבהן,לייעלאתהתהליךולקיימו בהתאםלסדרי מינהל תקין. לצד האמור משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות משרד החקלאות ב- 7.7.24 לפרסום הנוהל לתמיכהבחקלאים122 שעלפיוהציבמשרדהחקלאותמאוגוסט2024 ועדאפריל2025 389 מיגוניותבעלות כוללת של כ- 19.7 מיליון ש"ח, מרביתן במחוז גליל גולן. נוהל התמיכה פורסם באתר המשרד במרשתת 122 משרד החקלאות, "נוהל לתמיכה בהקצאתמיגוניות במגזר החקלאי"(7.24 7. .) מבקר המדינה 50 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 בהתאםלהוראתהתכ"ם,והואכוללאתסוגיהגופיםהזכאיםלתמיכה;דרכיהגשתהבקשה;תנאיהסף; אמות המידה לדירוג הבקשות; המועד האחרון להגשת הבקשה ודרישת מידע על אודות קבלת מיגונית מטעם המשרד בשנים 2023 - 2024 123 . משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הצבת המיגוניות על ידו במשקים החקלאיים אינה תמיכה כמשמעה בהוראות התכ"ם, וזאת משום שהמיגונית היא נכס של המשרד ואינה מועברת לבעלות החקלאי. המשרד הוסיףכיסגניתחשבהמשרד,עובדתמשרדהאוצר,הייתהשותפהלהליךהצבתהמיגוניות,עובדההמעידה עלתקינותפעולותהמשרדבעניין.אולםמתשובתהשלסגניתהחשבעולהכילדידהדווקאמדוברבתמיכה. עוד הוסיפה כי המשרד חילק מיגוניות בחמש פעימות מאז פרוץ המלחמה בזמן שהמדינה היתה במצב חירום תוך כדי לחימה וירי טילים, ארבע מתוכן באמצעות פרסום נהלי תמיכה, ו אחת מהן, על ידי פנייה ישירה לחקלאים באמצעות המחוזות תוךהקפדהעל שמירהעל השוויון בהליך. משרד החקלאות הוסיף כי הוא מסכים עם חשיבותה של פעילות סדורה, שקופה ומבוססת נהלים בכל הנוגע למתן תמיכה בהצבת מיגוניות במשקים החקלאיים. אי לכך, ועדת התמיכות במשרד וידאה, לפני קבלת ההחלטות, כי ננקטו פעולות לשמירה על שוויון והוגנות בהליך , ובכלל זה הפצת מידע ממוקדת על ההליך באמצעות מחוזות המ שרדודירוגהבקשותבהתאםלקריטריונים מקצועיים שנקבעו מראש. משרד מבקר המדינה מציין כי הצבת מיגונית בשטח ומתן זכות שימוש בה הם בבחינת תמיכה, וכי כך התייחס לנושא משרד החקלאות בפועל בפרסומיו לפני המלחמה ובמהלכה. המשרד החליט גם לפרסם נוהלי תמיכה בהצבת מיגוניות במשקים חקלאיים ולכנס את ועדת התמיכות המשרדית, והיא אשר קיבלה את ההחלטות בעניין הזכאות להצבת המיגוניות במשקים החקלאיים. משכך, והיות שלמרות הדחיפות, לרשות המשרד עמד פרק זמן מספיק לפעול לפי הוראות הדין מבלי לעכב את מתן התמיכה, היהראויכי משרדהחקלאותיתנהל לפי מתווה מסודר ופומבי כמקובל בהקצאת תמיכותלציבור. תנאי הסף לחלוקת המיגוניות משרד החקלאות קבע תנאי סף לזכאות לקבלת מיגונית מטעם המשרד, והם מרחק של עד 40 ק"מ מגבול רצועת עזה ומגבול לבנון וקיום מחסור במיגון למצבת העובדים, זרים או ישראלים, המועסקים במשק. נוסףעלכךקבעהמשרדשתיאמותמידהלניקודהתמיכהבהקצאתהמיגוניתוהן:סוגהפעילותהחקלאית ומרחקה מהגבול. 123 משרד החקלאות, "נוהל לתמיכה בהקצאתמיגוניות במגזר החקלאי"(7.7.24 .) מבקר המדינה 51 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לוח3 : אמות המידה להצבתהמיגונית על ידי משרד החקלאות וניקודן א. סוגהפעילות ניקוד 1.מגוריעובדיםזרים 10 2 רפתות (להמשךייצור חלב). 8 3. לולים (לאספקתבשרעוףוביצים)ומכונימיוןביצים 8 4 מפטמותודירים (לאספקת בשר וחלב). 6 5.בתיאריזה 6 6.ריכוזי חממותלירקותומבנים לגידולפטריות 6 7.מרכזימזון 4 8.איגוםכליםבגידולישדה 4 9.שימושחקלאי שלאצויןלעיל יובא לדיוןפרטני ב. המרחקמגב ולרצועתעזהולבנון ניקוד 4- 0 10 7- 4 8 - 7 15 6 15 - 40 4 המקור: משרד החקלאות. הליך בחינת הבקשות וההחלטה על מתן התמיכה רשות מינהלית נדרשת להסתמך על מידע אמין ורלוונטי בבואה לקבל החלטה124 . עםפרוץהמלחמה,ובדבבדעםהבקשותשהתקבלומחקלא יםלסיועברכישתמיגוניות והצבתן, פעלמשרד החקלאות באופן יזום למיפוי הצרכים למיגוניות בקרב המשקים החקלאיים בהתאם לאמות המידה שקבע. במסגרת זו אסף המשרד מידע על אודות מרחק המשקים החקלאיים מגבול רצועת עזה ומגבול לבנון, מספר העובדיםהזריםופתרונות המיגון הקיימי ם במשקיםהחקלאים או בסביבתם. מחוזות גליל גולן ודרום, כל אחד בנפרד, ריכזו בקובץ אקסל ממוחשב את הנתונים הרלוונטיים על אודות המשקיםהחקלאייםשעבורםמבוקשותהמיגוניותובהם:שםהמשקהחקלאי,כתובתו,סוגהפעילותשלו, מספר העובדים המועסקים בו, האם קיימים בו מגורי עובדים זרים, מרחקו מהגבול ופתרונות המיגון הקיימים בו (להלן - קובץ הבקשות למיגונית). קובץ הבקשות למיגונית הועבר בפעימות על ידי כל מחוז לאגף התכנון במטה המשרד לשם בחינת עמידת הבקשות בתנאי הסף וניקודן. אגף התכנון העביר את הבקשות שעמדו בתנאי הסף ובעלות דירוג הניקוד הגבוה ביותר לאישור ועדת התמיכות בפעימות, מנובמבר 2023 ועד ליום21.2.24 אשרנקבע כמועדהאחרון להגשה., 124 בג"ץ 987/94 יורונטקווי זהבבע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5 ) 412 . מבקר המדינה 52 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 ועדת התמיכות קיימה שבעה דיונים לבחינת הבקשות למיגון מחודש נובמבר 2023 ועד פברואר 2024 . עם קבלת החלטות הוועדה החתומות העביר אגף התכנון במטה המשרד רשימות שמיות של הבקשות המאושרותלמחוזות המשרדולאגף הנכסים במטה המשרדלשםפעולה מולהספקיםלהצבתהמיגוניות. המחוז, אגף הנכסים ואגף התכנון במשרד עדכנו את ועדת התמיכות בסטטוס ההצבה בפועל. לעיתים הם ביקשו את ביטול החלטת ועדת התמיכות כמו במקרים שבהם נמצא כדלקמן: התגלתה כפילות בבקשות; החקלאי הודיע שהוא אינו מעוניין בהצבת מיגונית במשקו; התברר כי המשק אינו פעיל; או כאשר נפלה טעות בנתונים אשר היו בסיסלקבלת ההחלטה. תרשים11 : הליך בחינת הבקשותלתמיכה ברכישת המיגוניות והצבתן על ידימשרד החקלאות במלחמתחרבות ברזל עלפי נתוני משרד החקלאות,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מבקר המדינה 53 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לוח4 : אישורים שבוטלולרכישת המיגוניות ולהצבתן ונימוקיהביטול מספרהאישורים שבוטלו הנימוק ל ביטול 19 בקשה כפולה 15 הבקשה בוטלה עלידיהחקלאי 13 קיום מיגונית במשק 5 המשקאינו פ עיל 3 המשקאינו קייםביישוב 1 בעלהמשק נמצא בחו"ל 1 בעלהמשק נרצח 1 איןגישהלמקום הצבת המיגונית 2 אין מדובר בפעילותחקלאית 1 החקלאי ביקש להציב ביישובאחר 25 סיבתהביטוללאנרשמה 86 סה"כ עלפי נתונימשרדהחקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה כי הליך בחינת הבקשות לא התבצע ביעילות, בין היתר בשל אי- פרסום מבחני התמיכה ברבים. מנתוני משרד החקלאות עולה כי ועדת התמיכות ביטלה 86 מתוך 497 הבקשות שאישרה קודם לכן ( 17% ,) וכי המחוזות יכלו לדעת מראש לפחות לגבי 43 מהבקשות המבוטלות (המודגש ות בלוח לעיל) כי הם אינ ם זכאים לקבלת המיגונית (כגון במקרה של משק לא פעיל) ולחסוך את התשומות שהושקעו בבחינת הבקשות ובאישורן (כוח אדם, זמן ועלויות כספיות). פרסום מבחני התמיכה ברבים עשוי היה לחסוךאת התשומות האמורות. מומלץכימשרדהחקלאותיפעל לקביעת הליךסדורלדיוןבתמיכה למשקים החקלאייםבאמצעותהצבת מיגוניות, באופןשלפני הוועדההדנהבבקשותלתמיכה,יעמדוכלהפרטיםוהמסמכיםהדרושיםלקבלת החלטה בהתאם לכללים שנקבעו, כדי שלא תינתן תמיכה למי שאינו זכאי לה וכדי להימנע מכך ש התמיכה שאושרהתבוטל במועדמאוחר יותר. בחינת פערי המיגון כתנאי סף לקביעת הזכאות למיגונית אחד מתנאי ה סף לבדיקת בקשה לקבלת מיגונית הוא שאלת קיומו של מיגון והאם הוא עונה על צ ורכי המשק החקלאי מבחינת מספר העובדים שאינם ממוגנים. ועדת התמיכות דחתה את בקשתם של משקים חקלאיים בעלי מיגונית או אלו שקיים בסביבתם הקרובה ממ"ד (מרח ב מוגן דירתי) או מקלט. נתוניפעריהמיגוןהועברולבחינתועדתהתמיכותעלידימחוזותהמשרד:מחוזגלילגולןהתבססבבדיקתו על הצהרת החקלאי ועל היכרות עובדי המחוז עם השטח, ומחוז הנגב התבסס על נתוני מאגר המשרד על אודות משקים שבהם הוצבו מיגוניותעל ידי המשרד בעב רועל מיקומן. מבקר המדינה 54 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מנתוניפעריהמיגוןשעליהןהתבססהועדתהתמיכותבהחלטתהעולהכי303 בקשותמתוך496 הבקשות ( 61% מהבקשות) אושרו על ידה אף שהוועדה לא קיבלה מידע מלא על אודות פתרונות המיגון הקיימים במשק(146 בקשות)אועלאודותמספרהעובדיםבמשק(157 בקשות)אועלשניהםגםיחד(53 בקשות,) משום שלא היה בנמצא מידע כזה, כך שלא היה אפשר לחשב את פערי המיגון הקיימים במשק בפועל בעת קבלת ההחלטה. מאגףהתכנוןבמשרדהחקלאותנמסרכיבהיעדרמידעעלאודותפתרונותהמיגוןקיימיםבמשקהחקלאי היא הניחה כי אין בו פתרון מיגון. מאגף בכיר טכנולוגיות דיגיטליות ומידע של המשרד נמסר כי למחוזות המשרד, לאגף התכנון ולוועדת התמיכות קיימת גישה ישירה לנתוני פתרונות המיגון שהוצבו על ידי המשרד החל מ- 2021 שכן הם הוזנו למערכת ה- של המשרד. GIS בביקורת עלה כי במערכת ה- של משרד החקלאות עודכנו רק 96 מ יגוניות מתוך כ- 600 מיגוניות GIS שהציבהמשרדלפנימלחמתחרבותברזל(כ- 16% ),כךשנתוניהמשרדלאיכלולשמשתשתיתעובדתית נאותהלבחינת פערי המיגון במשקים החקלאיים. לענייןבדיקתמספרהעובדיםהזריםהמועסקיםבפועלבמשקצייןמחוזהנגב, כילאהיהבידיומידעעדכני בנושא,ולשםכךהוא יצרקשרטלפוניעםהחקלאיםאולחילופיןהשתמשבמידעשנמסרלמשרדבשיחות היזומות שביצע מטה המשרד לחקלאים במהלך המלחמה. מחוז גליל גולן מסר כי המידע שהועבר על ידו לוועדת התמיכות על אודות מספר העובדים בפועל במשק מבוסס על הצהרות החקלאים, כפי שנמסרה בשיחות טלפונית שערךהמחוז איתם במהלך המלחמה. מאגף התכנון במשרד החקלאות נמסר שכאשר לא היה לוועדת התמיכות מידע על אודות מספר העובדים במשקהחקלאי, היא הניחה שמועסק בועובד אחד לפחות. יצוין כי בעברהעיר משרד מבקרהמדינהפעמים מספר למשרדהחקלאותעל הצורך בקיום מערכות מידע ייעודיות במשרד, אשר ישמשו את עובדי המשרד ויסייעו להם במילוי תפקידם125 . עולה אפוא כי חלק מהחלטות משרד החקלאות בדבר מתן תמיכה למשקים החקלאיים באמצעות הצבת מיגונית במהלך המלחמה לא נשענו על מידע מבוסס ובדוק הנדרש לצורך בחינת העמידה בתנאי הסף שקבעהמשרד בנושא ולצורךאישורהתמיכה. משרד החקלאות כתב בתשובתו כי לא היה לו מידע שלם, מבוסס ובדוק לפני המלחמה, וציין כי לא ניתן היהלבצעבשטחבדיקהמעמיקה שלהמיגוןהקיים במצבשלאיוםביטחוניישיר ,שכןבדיקהכזאת הייתה 125 מבקר המדינה, דוח שנתי 65 ג ( 2014 ), "ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח", עמ' 1018 מבקר המדינה,; דוח שנתי 70 ב ( 2020 ,) " הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות", עמ'1186 . מבקר המדינה 55 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 גורמת לעיכוב משמעותי בלוחות הזמנים של הקצאת המיגוניות, דבר שהיה עלול לסכן חיי אדם ולפגוע במטרההמרכזית שלשמה הן הוקצו. מהאמור עולה כי משרד החקלאות פעללהציבאת המיגוניות בהתאםלמידעהחלקישהיה בידיו. להבא, כדי לבסס החלטות מיטביות של משרד החקלאות בעיתות חירום ובעיתות שגרה ולשמור על השוויון, נדרשכיבמאגריהמידעשהמשרדמנהליהיונתוניםרלוונטייםומעודכנים על כלמשקחקלאי,וביןהיתר תיעוד למספר המעודכן של העובדים במשק (זרים וישראלים) ופתרונות המיגון הקיימים במשק - הן אלה שסופקו על ידי המשרד, והן אלה שסופקו על ידי גופי המדינה האחרים או שנרכשו באופן עצמאי עלידיהחקלאים.מאגריםמעודכניםכאמוריאפשרולמשרדלקבלהחלטותמושכלותומבוססותבעיתות שגרה ובעיתות חירום בפרט כאשר יש קושי בגישה פיזית למשקים,, ומומלץ שהמשרד יפעל בהקדם להקמתם וליצירת מנגנוני עדכוןעיתייםשלהם. החלטות ועדת התמיכות שלא בהתאם למבחני התמיכה שנקבעו הוראות התכ"ם מחייבות קביעת מבחני תמיכה כדי לשמור על אחידות המבטיחה שוויוניות בהקצאת התמיכה. במסגרת מבחני התמיכה קבע המשרד כאמור שתי אמות מידה לזכאות למיגונית והן סוג הפעילות החקלאית, והמרחק של המשק החקלאי מגבול רצועת עזה או מגבול לבנון. באמות המידה לא הייתה התייחסות למיקום המשק החקלאי ביחס ליישוב. גם בדיון בוועדת הכלכלה בכנסת הדגיש נציג משרד החקלאות כי ועדת התמיכות אינה מייחסת משקל להימצאות המשק במרכז היישוב126 . בביקורת נמצא כי מחוז גליל גולן דחה על הסף לפחות 32 בקשות לקבלת מיגוניות עבור לולי ההטלה הממוקמים בלב יישוב ושאין בהם עובדים זרים, באופן שאינו מתיישב עם מבחני התמיכה שנקבעו על ידי ועדתהתמיכותהמשרדית, ולא הביאןלהחלטת הוועדה. במענה לתלונה שהוגשה בינואר 2024 לנציבות תלונות הציבור שבמשרד מבקר המדינה בנושא זה ציין משרד החקלאות, כי בשל ההיקפים המצומצמים יחסית של המיגוניות שנרכשו ביחס לביקוש הגבוה מצד חקלאים ברחבי הארץ, התקבלה החלטה במחוז גליל גולן, בתיאום עם ועדת התמיכות, לתעדף בקשות למיגוניות למשקים גדולים של בעלי חיים, נוסף על הצורך הקיים עבור מיגון מגורי העובדים הזרים. בהתאםלמדיניות זו,הוחלטבוועדתהתמיכותכילאתסופקנהמיגוניותלחקלאיםשבבעלותםלולהנמצא בחלקה א'127 (כלומר, במרכזי היישובים), אם אין בו עובדים זרים. זאת בשל מחסור במיגוניות לכ- 1,500 לוליהטלה קטניםהממוקמיםבחלקות א' ב- 26 יישובים בקוהעימות בצפון. 126 ועדת הכלכלה בכנסת, "השלכות המלחמה עלהחקלאות ומתווה הסיועהנדרשלחקלאים"(7.11.23 עמ'),58 . 127 חלקמנחלהשהואשטחרציףשלקרקעהמיועדתבתב"עתקפהלמגוריםשלבעלהזכויותבנחלה,למבנימשקולעיבוד נוס מידע ראו חקלאי. ף בקישור www.gov.il/BlobFolder/service/non-agricultural- . employment- guide/he/forms_residential-plot.docx מבקר המדינה 56 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרדמבקרהמדינהמעירלמשרדהחקלאות, שעלפיהוראותהתכ"םחובהעליולפרסםמבחניתמיכה ברורים ואחידים. לפיכך, ככל שהוחלט במשרד החקלאות על סדרי עדיפות התלויים במיקום הלול ובגודלו, היה נכון להוסיף את מיקום המשק החקלאי ביחס ליישוב הקרוב אליו או את גודל המשק החקלאי (בנוגע לפעילות חקלאית מסוג לול) כתנאי סף להגשת בקשת התמיכה, באופן שימנע הגשת בקשות סרק. עם זאת יצוין לחיוב כי בנוהל התמיכה בהקצאת מיגוניות למגזר החקלאי שפרסם משרד החקלאות לציבורמאוחריותר,ביולי2024 , נכתב באופןבהירכיהמשרדיבחןבקשותשיוגשועלידיחוותלולים128 , להבדיל מלוליםקטניםשבקשותהתמיכה שלהם ייפסלו על הסף, ובכךנמנעה הגשת בקשות סרק. הצבת המיגונית בפועל במשקים החקלאיים לאחר פרוץ המלחמה אישרה ועדת התמיכות במשרד החקלאות רכישת 498 מיגוניות והצבתן במשקים חקלאיים אחרי בחינת 1,632 בקשות שהוגשו לה. עד ליום 27.6.24 הוצבו בפועל על ידי משרד החקלאות 562 מיגוניות: 91 מהן אושרו עוד לפני המלחמה ו- 471 מיגוניות אושרו לאחר פרוץ המלחמה ( 94% מהמיגוניות שאושרו,) מהן 316 מיגוניות במחוז הנגב ו- 246 מיגוניות במחוז גליל גולן. תרשים12 : מועדי אישור הצבת המיגוניות על ידי ועדת התמיכות במהלך מלחמת חרבות ברזל ומחוזות ההצבה, מאי 2024 עלפי נתוני משרד החקלאות,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. 128 משרד החקלאות, "נוהל תמיכה להקצאת מיגוניות" (7.7.24 .) מבקר המדינה 57 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים13 : מספר המיגוניותשהציב משרד החקלאות במשקים החקלאיים במהלך מלחמת חרבות 129 ברזללפי סוג הפעילות, אוקטובר2023 עד יוני 2024 עלפי נתוני משרד החקלאות,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. הצבת מיגוניות ללא אישור פקע"ר והרשות המקומית למקום ההצבה בצוהפטורמהיתרלמיגוניתנקבעכיהצבתהמיגוניתעלידיהמדינהבפטורמהיתרבנייהמותניתבאישור פקע"ר, מהנדס הרשותהמקומית או ראשהרשותהמקומית שבתחומה מוצבתהמיגונית. בביקורתנמצאכי משרד החקלאותלא פנהלקבלת אישור פקע"ר,מהנדסהרשות המקומית הרלוונטית או ראשהרשות לקבלת אישור מראשל הצבת המיגוניות כמתחייב מהצו. פקע"רהדגישבתשובתוכיעלפימדיניותו,אישורולהצבתמיגוניתעלידיהמדינהבפטורמהיתרלפיהצו, מותנית בכך שהמיגונית תוצב בשטחים פתוחים שלא נדרשים למיגון על פי התקנות, להבדיל משטחים בבעלות פרטית. ועדת התמיכות במשרד החקלאות דרשה מגופי הביצוע במשרד להחתים את החקלאים על התחייבות לקבלת אישורהרשותהמקומיתופק ע"ר להצבתהמיגוניות. נמצא כי טופסי ההתחייבות שהחקלאים חתמו עליהם אשר צורפו לדרישות התשלום מטעם הספקים, אינם כוללים את התחייבות החקלאי לקבלת אישור הרשות המקומית ופקע"ר לעניין ההצבה. כמו כן, המשרדלא וידאשהחקלאיםקיבלואת האישוריםהנדרשים לפני הצבת המיגוניותשסיפקלהם. על משרד החקלאות להבטיח להבא כי לפני הצבת המיגונית ימציא החקלאי מקבל התמיכה אישור מהרשות המקומית ומפקע"רלהצבת המיגונית כנדרש בדיני התכנון והבנייה. יצויןכיבנוהלהתמיכההחדשלהקצאתמיגוניות,שפורסםמטעםהמשרדבחודשיולי2024 ,קבעמשרד החקלאות כי קבלת אישור ביטחוני להצבת המיגונית הוא באחריות החקלאי מקבל המיגונית, אך לא הייתה התייחסות מפורשת לענייןהחובה לקבלאתאישור הרשות המקומיתלהצבה. 129 ל מעט 91 מיגוניות בהתאם להחלטת הממשלה 1818 , שכן הקובץ המרכזי של ועדת התמיכות במשרד החקלאות לא כללנתונים על אודות סוג הפעילות שלהמשקים שאושרו להםמיגוניותעל פי החלטהזו. מבקר המדינה 58 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי אי- פנייתו לקבלת אישור הרשות המקומית ופקע"ר לגבי מקום הצבת המיגוניות,כמתחייבממנו,היאבשל מצב החירוםהחריג ש בופעלהמשרד ,אשרחייבפעולהמהירהומתוך הבנהברורהשהגנהעלחייאדם,שמירהעלשלמותהנפשוהגוף,והבטחתביטחונם שלהעוסקיםבחקלאות קודמות לכל הליך פורמלי, חשוב ככל שיהיה. עם זאת מסר המשרד, כי יבחן את הדרכים להסדרת הנושא להבא, כך שבמקרים דומים בעתיד יוגדרו מנגנונים שיאפשרותגובה מהירה ומענה תכנוני-משפטי הולם במידתהאפשר. כוחהאדם ב ענףה חקלאות במלחמה אי- היערכות מוקדמתלמחסור חריג ב כוחהאדם ב ענףה חקלאות העסקת עובדים זרים בחקלאות נפוצה במדינות מפותחות רבות עקב הקושי בהעסקת עובדים מקומיים בעבודהזו.בישראלהוגבלמספרהעובדיםהזריםבהחלטותממשלה,בשלהחשששהעובדיםהזריםיתפסו מקומותעבודהשלעובדיםישראליםבעיקרבעליכישוריעבודהנמוכים. למרותזאתלפניהמלחמהנסמכה החקלאותבישראלבהיקף נרחבעל עובדים זרים ופלסטינים (מיו"ש ומעזה.) בחוק עובדים זרים , התשנ"א- 1991 , "עובד זר" מוגדר "עובד שאינו אזרח ישראל, או תושב בה". החוק והחלטות הממשלה התירו להביא עובדים זרים לישראל לעבודה בכמה ענפי עיסוק לרבות חקלאות, והם שוהים בישראל באשרה וברישיון ישיבה מאת שר הפנים, המוענקלפרקי זמן קצובים הני תנים להארכה. נושא כוח האדם בחקלאות נמצא בתחום אחריותם של כמה משרדי ממשלה. העיקריים שבהם הם משרד החקלאות, מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה, שירות התעסוקה, המינהל האזרחי ביהודה ושומרון,רח"ל, משרדהעבודהומשרד החוץ. מבקר המדינה 59 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים14 : משרדי הממשלה והגופים הציבורייםהעיקריים העוסקים בכוחהאדם בחקלאות ותפקידיהם130 עלפי נתונים שנאספובמהלךהביקורתמהגופים המופיעים בתרשים , בעיבודמשרדמבקר המדינה. 130 חוק שירות התעסוקה, התשי"ט- 1959 ; ראו גם באתר משרד החקלאות, על אודות אגף גורמי ייצור; מידע על אודות מינהל עובדים זרים באתר רשות האוכלוסין וההגירה; אתר המנהל האזרחי ביהודה ושומרון; אתר משרד העבודה, מרכז המידע של הכנסת, "טיפול משרד החוץ בסוגיות הקשורות לעובדים זרים" (18.5.09 ), ואגף כוח אדם בשעת חירום באתרמשרד העבודה. מבקר המדינה 60 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 במדינת ישראל קיימת מכסה המגבילה את מספר העובדים הזרים שרשאים לעבוד בה, וזאת לשם אלה: מניעתפגיעהבתעסוקתישראליםחסריהשכלהגבוהה; מניעתפגיעהבשכרעובדים ישראליםבשלזמינות העסקת עובדים זרים במקומם; יצירת יציבות ומניעת תלות מוגברת בתעסוקת עובדים זרים בענפים אחרים כגון בנייה ומסעדנות131 . עד מאי2024 הליך קביעת המכסה לעובדים זרים בענף החקלאות התחיל מדרישת משרד החקלאות, הנסמכת על חומר מקצועי, אשר הועברה בצירוף טיוטת הצעת מחליטים (לאישורהממשלה)למשרד י האוצר,העבודה,הכלכלה, הפנים ,המשפטיםוהחוץ, לשםקבלתחוותדעתם. אםהייתה הסכמה מצד משרדיהממשלה- ההצעה הועברהלאישורהממשלה. ערב מלחמת חרבות ברזל התבצעה העסקת העובדים הזרים בחקלאות באמצעות לשכות פרטיות המאושרות על ידי מינהל עובדים זרים ובאמצעות הסכם בילטרלי (הסכם הנחתם בין המדינה המגייסת למדינתהמוצא שלהעובד) אחד משנת2010 בין ישראל ובין תאילנד (ראו להלן בעניין זה.) תרשים15 : התפלגות עובדים בחקלאות,2018 - 2023 (באלפים ובאחוזים) על פי נתוני הלמ"ס132 בעיבודמשרד מבקרהמדינה., 131 בנק ישראל, "דין וחשבון2023 ( " 31.3.24 עמ'),19 - 1 120 . 132 הלמ"ס, "שנתוןסטטיסטילישראל בחקלאות"מס'75 (ספטמבר 2024 .) מבקר המדינה 61 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 כ פי ש עולה מ התרשים לעיל כמחצית מכוחהאדם בחקלאותהם עובדים זריםופלסטינים., לפי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה, שאינם זהים לנתוני הלמ"ס שהוצגו לעיל בתרשים, בספטמבר 2023 הועסקו בישראל 30,259 עובדים זרים בחקלאות, מהם 7,648 לא חוקיים ( % 25 ) 133. כמו כן, ערבהמלחמה הסתכם מספרהעובדים הפלסטינים החוקייםכב- 11,000 134 . תרשים16 : מספר העובדים הזרים הלא- חוקיים בחקלאות, 2014 - 2023 135 עלפי נתוני מינהלעובדיםזריםברשות האוכלוסין,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 133 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני זרים בישראל" (מרץ 2024 עמ'), 6 . לפי נתוני מינהל עובדים זרים, הנתון מתייחס לעובדים זרים שהיו בעבר עובדים זרים חוקיים. הפילוח לענפים נעשה בהתאם להיתר העבודה שהיה לעובד הזר בהיותו עובד חוקי ואין משמעו שהוא המשיך להיות מועסק באותו ענף גם בתקופת מעמדו כעובד לא חוקי. אין בידי רשות האוכלוסיןוהגירה מידע על השיוך הענפיבפועל של העובדים הלא- חוקיים. 134 הלמ"ס,"שנתוןסטטיסטילישראלבחקלאות"מס'75 (ספטמבר2024 .) לפינתונימינהלעובדיםזריםערבהמלחמה, מכסת העובדים הפלסטינים בישראלכוללעונתיים עמדה על 19,150 . 135 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2023 " (מרץ 2024 ); נתוני שנת 2024 הם נכון ליום 30.9.24 מתוך: רשות האוכלוסין וההגירה,"נתוניעובדים זריםבישראל" (אוקטובר 2024 .) מבקר המדינה 62 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מ נתוני התרשים עולה כי משנת 2014 ועד לשנת 2021 קיימת מגמת עלייה במספר העובדים הזרים הלא חוקיים בחקלאות כאשר בין שנת 2014 לשנת 2021 חל זינוק במספרם מ- 531 ל- 2,755 עובדים זרים לא חוקיים (עלייהשלכ- % 419 ) 136 . על פי הסברי רשות האוכלוסין וההגירה שינוי שנעשה בהגדרות של חוקיות מעמדו של עובד זר בארץ, אשר הוחל בשנת 2022, השפיע על מגמת העלייה משנה זו, כך ש העלייה מ כאלפיים עובדים לא חוקיים בשנים 2021-2019, לכ- 7,000 עובדים בשנים 2024-2022 היא עלייה טכנית, שנובעת משינוי ההגדרות ולא מעלייה במספר העובדים. רשות האוכלוסין וה הגירה הוסיפה, כי בנוגע לשנים 2024-2022 הנתונים מראים ירידה בשיעור העובדים הלא חוקיים. יודגש כי העלייה החריגה במספר העובדים הזרים הלא חוקיים קדמה לשינוי בהגדרות והיאחלה לפחות מהשנים 2014 - 2021 . בהקשר זה יצוין כי בסוף שנת 2023 שהו בישראל 136,424 עובדים זרים בכלל הענפים, מהם 111,132 חוקיים (81%) ו- 25,292 שאינם חוקיים (19% ) 137 . במהלך השנים 2019 - 2023 חלה עלייה הדרגתית במספרם של העובדים הזרים הלא חוקיים בכלל ענפי המשק מ- 17,484 בסוף שנת 2019 ל- 25,292 בסוף שנת 2023 (כ- 45% ). עם זאת, עקב הגידול שחל במספר העובדים הזרים החוקיים בענפים השונים, וכפי שעולה מהתרשיםלהלן, בשנים2019 - 2023 שיעור העובדיםהלא חוקיים בענפיםהשונים בקרב העובדים השוהים בישראל עלה במעט , מלבד ב ענף החקלאות שבו חלה עלי יה משמעותית יותר בשיעור העובדים הזרים הלא חוקיים138 . תרשים17 : שיעור העובדים הזרים הלא חוקיים מכלל העובדים בענף, ענפיםנבחרים,2014 - 2023 עלפי נתוני מינהלעובדיםזריםברשות האוכלוסין,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 136 רשות האוכלוסיןוההגירה, "נתוני עובדים זריםבישראל לשנת2023 "(מרץ2024 עמ'),17 . 137 רשות האוכלוסיןוההגירה, "נתוני עובדים זריםבישראל לשנת2023 "(מרץ2024 עמ'),19 . 138 רשות האוכלוסיןוההגירה, "נתוני עובדים זריםבישראל לשנת023 2 "(מרץ2024 עמ'),19 . מבקר המדינה 63 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין וההגירה מבצע חקירות ומבצעים יזומים שמטרתם גילוי הפרות של חוק עובדים זרים על ידי מעסיקים . האכיפה מתבצעת לגבי כל המעסיקים (הן בעלי היתר העסקה והן ללא היתר). חקירה עשויה להתפתח לכדי הגשת כתב אישום או הטלת קנס מינהלי139 . תרשים18 : אכיפה נגד מעסיקים עלידי רשות האוכלוסין וההגירה בעניין עובדים זריםלא חוקיים בכלל ענפי המשק, 2018 - ספטמבר 2024 140 על פי נתונירשות האוכלוסין וההגירה,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 139 רשות האוכלוסיןוההגירה, "נתוני עובדים זריםבישראל לשנת2023 "(מרץ2024 עמ'),37 . 140 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ 2024 ); נתוני שנת 2024 נכונים ליום 30.9.24 . מתוך רשות האוכלוסין וההגירה: "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2023 " (אוקטובר 2024 ); נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2022 " (מאי 2023 ); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2021 " (פברואר 2022 ); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2020 " (מרץ 2021 ); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2019 " (מרץ 2020) ונתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2018 (ינואר2019 .) מבקר המדינה 64 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים19 : קנסות שהטילה רשותהאוכלוסין וההגירה נגד מעסיקים בגיןהעסקה שלא כדין בכלל 141 ענפיהמשק, 2018 - ספטמבר 2024 במיליוני ש"ח)( עלפי נתונירשות האוכלוסין וההגירה,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 141 עלפי מסמכירשות האוכלוסין וההגירה בעניין,"נתוניעובדיםזריםבישראל" לשנים 2019 - 2024 כאמור לעיל. מבקר המדינה 65 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים20 : מספרהשוהים הלא חוקיים שיצאו מהארץ אונמנעו מלהיכנס לארץ עקב פעולות רשות 142 האוכלוסין וההגירהלצמצום מספר השוהים הלא חוקיים בכלל ענפי המשק, 2018 - ספטמבר 2024 על פי הגדרות רשות האוכלוסין וההגירה ונתוניה, בעיבודמשרד מבקר המדינה143 . כ פי שעולה מתרשימים 18 ו- 19 , בשנים 2020 - 2023 חלה מגמת ירידה משמעותית במספר פעילויות האכיפה של מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין נגד מעסיקים יחסית לשנת 2018 . לדוגמה, מספר התיקים שנפתחו נגד מעסיקים מ- 1,271 בשנת 2018 ירד ל- 181 בשנת 2023 (כ- 86% ), ומספר הקנסות שהוטלו על מעסיקים שלא כדין ירד מ- 424 בשנת 2018 ל- 102 בשנת 2023 ( ירידה של כ- 76% ). מגמה 142 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ 2024 ); נתוני שנת 2024 נכונים ליום 30.9.24 . מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2023 " (אוקטובר 2024 רשות האוכלוסין וההגירה,); נתוניעובדיםזריםבישראל לשנת 2022 " (מאי2023 ); רשות האוכלוסין וההגירה,"נתוני עובדים זריםבישראל לשנת 2021 " (פברואר 2022); רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2020 " (מרץ 2021 ); רשות האוכלוסיןוההגירה,"נתוניעובדיםזריםבישראללשנת2019 "(מרץ2020)ו" נתוניעובדיםזריםבישראללשנת2018 " (ינואר2019 .) 143 הרחקות: זרים מורחקים הנם אלו שיצאו מישראל לאחר שהוצא כנגדם צו הרחקה בגין שהייה לא חוקית או בגין הפרת תנאי הרישיון שלהם בארץ; עזיבה מרצון: זרים ששוהים בארץ שלא כחוק, המבקשים לצאת מרצונם לארץ מוצאם או למדינה אחרת המוכנה לקבלם, ושיציאתם את הארץ נעשתה בסיוע היחידה ליציאה מרצון ולא נעשתה מתוקףצוהרחקה;סירוביכניסה:מניעתניסיונותהכניסהשלזריםהמבקשיםלהיכנסלתחומימדינתישראלוניסיון כניסתםנמנעמשיקולימניעתהגירהבלתיחוקיתאומסיבותשלב יטחוןהציבוראושלוםהציבוראוהסדרהציבורי. מבקר המדינה 66 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 דומה קיימת במספר כתבי האישום שהוגשו , אשר ירד מ- 175 בשנת 2018 ל- 44 בשנת 2023 (ירידה של כ- 75% ,) וב מספר גזרי הדין שהוטלו ,אשרירד מ- 135 ל- 36 (ירידה של כ- 73% ). מנתוניתרשים20 עולהכיבשנים2018 - 2022 חלהירידההדרגתיתבהרחקתשוהיםלאחוקייםבישראל על ידי רשות האוכלוסין מ- 7,957 בשנת 2018 ל- 2,657 בשנת 2022 (ירידה של כ- 67% ). בשנת 2023 חלה עלייהשל88% בהרחקות, יחסיתלשנת2022 , ובמהלכה הורחקו5,004 שוהים לא חוקיים. לדברי מינהלעובדיםזריםהמספריםהמעידיםעלאכיפהנמוכהנבעומכמהסיבות,ובכללן:מספרםהקטן של הזרים שנכנסו לישראל בגלל הגבלה על התנועה בין גבולות בין- לאומיים בעת מגפת הקורונה; הסטת כוחאדםברשותהאוכלוסיןוההגירהממשימותאכיפהלטובתתגבורמערךהדרכונים(דברשהיהרלוונטי גם לשנים 2022 ו- 2023 ); מלחמת רוסיה-אוקראינה שב עקבותיה לא בוצעה אכיפה נגד אזרחי אוקראינה בשלשהייהשלאכדין;הסטתעבודתם שלפקחיההגירהבשנת2020 לטובתסיועלמשטרתישראלבאכיפה של שמירת הנחיות הבריאות, סיוע שנמשך גם בחודשים הראשונים של שנת 2021 ; פרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר2023 ,ובעקבותכךאי-פתיחתתיקיםנגדמעסיקיםב חודשיםאוקטובר-דצמבר 2023 ואי- הטלת קנסות בחודשים אלה144 . יצוין כי המספר הגבוה של העובדים הזרים הלא חוקיים בענף החקלאות בישראל היקשה על החקלאים להזמיןעובדיםזריםחדשים,שכןמינהלעובדיםזריםכללאתמספרהע ובדיםהזריםהלאחוקייםבמכסת העובדים הזרים שנקבעה בהחלטות הממשלה. בהתאם לכך, הוא לא איפשר לחקלאים להזמין עובדים זרים חוקיים חדשים כאשר ס ך כל העובדים הזרים החוקיים והלא חוקיים בענף היה בגובה המכסה שנקבעה, וזאתלשיטתו כדי לשלוט בהיקף העובדים הזרים בישראל ( הח וקיים ו הלא חוקיים). 145 במאי 2024 התקבלה החלטת ממשלה 1752 (להלן - החלטה 1752 ) ולפיה תבוצע הגדלה משמעותית של התקןוהתקצובשל מי נהלאכיפהוזריםומ י נהלעובדיםזריםברשותהאוכלוסיןוההגירה,מ ינהלההסדרה ואכיפת חוקי העבודה במשרד העבודה, משרד המשפטים ומשרד החוץ ( הוקצו 422 תקנים למשרות בכלל הגופים - 414 מהן לרשות האוכלוסין וההגירה, ובמשרד העבודה), בין היתר כדי שיוכלו לבצע פעולות פיקוח, בקרה, מניעה ואכיפה באופן מועיל ויעיל. ההחלטה כוונה בעיקר לאכיפה נגד מעסיקים, אך לפי דבריההסברלהחלטה,יישומהיביאאגבכךגם לצמצום מספרהשוהיםבישראלשלאכדין. בהחלטההוטל על הגופים האמורים, למעט משרד החוץ, לגבש תוכניות פיקוח ואכיפה שנתיות, הכוללות יעדי ביצוע מדידים, ולפרסמן לציבור. עוד נקבע בהחלטה כי תוקם ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ש חברי ה יהיו המנהלים הכלליים של הגופי ם האמורים וכן המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי) והממונה על התקציבים במשרד האוצר (להלן - ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים). הוועדה הוסמכה לקבוע מכסות, אגרות ועוד בתחום העובדים הזרים וכן לקבל דיווח על יישום תוכניות הפיקוח והאכיפה מרשותהאוכלוסין וההגירה, ממשרדהעבודהוממשרד המשפטים. 144 רשותהאוכלוסיןוההגירה,"נתוניעובדיםזריםבישראללשנת2020 "(מרץ2021 עמ'),35 רשותהאוכלוסיןוההגירה,; "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023 " (מרץ2024 ),עמודים17 ו- 37 . 145 החלטת הממשלה 1752 "ייעול ושיפור הפיקוח והאכיפה על העסקה של עובדים זרים ותיקון החלטות ממשלה", ( 15.5.24 .) מבקר המדינה 67 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרדהמשפטיםומינהלעובדיםזריםהציגובסוףשנת2024 לפניועדתהמנכ"ליםלענייןעובדיםזריםאת תוכני ו ת הפיקוח והאכיפה השנתיות שלהםלשנת 2025 , בהתאםלהחלטה 1752 . מהאמורעולהכימשנת 2018 ואילךחלה ירידהמשמעותיתב מספר פעילויותהאכיפהשלמינהלאכיפה וזרים ובד בבד חלה עלייה ניכרת במספר העובדים הזרים שאינם חוקיים בכלל ובחקלאות בפרט. למצב זה השפעות שליליות על העובדים הזרים השוהים בארץ כחוק, על החקלאים המעסיקים ועל כלל העובדים במשק, ובהן חשש לזליגה של השוהים הלא חוקיים לענפים אחרים, להרעה בתנאי העסקת העובדיםהזרים ולעלייה במספרהבקשותלמקלט בישראל. משרד מבקר המדינה ממליץ ל מי נהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין וההגירה ולימנהל ההסדרה ואכיפת חוקי העבודה במשרד העבודה לפעול להגברת פעולות האכיפה בעניין תופעת העובדים הזרים הלא חוקיים בענף החקלאות, ובכללזהליישםאת תוכנית הפיקוח והאכיפהלשנת2025 שהציגו לוועדת המנכ"ליםלעניין עובדים זרים במשרדראש הממשלה. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה בתשובתה כי המינהל פועל ליישום תכנית העבודה כפי שהוצגה על ידו, ובכלל זהליישום האכיפה אכיפה ב ענף החקלאותוזאת במסגרתהמשאבים שהוקצולו. משרדהעבודהמסרבתשובתוממאי2025 ,כיהואמקבלאתהמלצתמשרדמבקרהמדינהבעניין,וכיהוא פועל לאיוש 98 משרות לטובת אכיפה ופיקוח בנושאים הקשורים לעובדים זרים מכוח החלטה 1752 . עוד מסר המשרד, כי עם סיום ההליך הוא יגביר את האכיפה בהתאם לתוכנית העבודה שהוגשה לוועדת המנכ"לים. משרד החקלאות תרחיש הייחוס הענפי של משרד החקלאות משנת 2010 התייחס למחסור החריג הצפוי בכוח האדם עקב נטישת העובדים הזרים באזורי העימות בזמן לחימה. נוסף על כך, נצפה מחסור בעובדים עקב פינוי יישובים,הדרישהלשהותבמקלטיםובמרחביםממוגניםלזמןממושךוגיוסמילואים. גםבטיוטתתרחיש הייחוס של משרד החקלאות מספטמבר 2023 אשר טרם אושרה,, נצפה מחסור דומה שיביא לשיבושים במשקהחקלאי. הצורךבהיערכותמוקדמתלמחסורבכוחהאדםבעתחירוםעלהאףבתרגיליחירוםובהליכיהפקתלקחים המבוצעים על ידי אגף חירום במשרד החקלאות ובמחוזות המשרד בהנחיית רח"ל ובהשתתפות נציגים מטעם מועצות הייצור, ארגוניהמתנדבים בחקלאות והרשויות המקומיות. בהפקתלקחיםממבצעצוקאיתןמשנת2014 הודגשכיאיןתחליףלעובדיםהזריםמבחינתהיקפםואיכות עבודתם ועל כן יש להכין תוכנית לטיפול בעובדים הזרים בעת חירום (בהיבטי מיגון, ניוד, העסקה וכו)'. נוסף על כך, בשני תרגילי חירום משנת 2022 ומשנת 2023 העלו משתתפי התרגילים את נושא גיוס המתנדבים כפתרון אפשרי למחסור הצפוי בכוח האדם בחקלאות בעת חירום (בעניין זה ראו להלן בפרק הפעילות ההתנדבותיתבחקלאות כמענה למחסור בכוח האדם.) מבקר המדינה 68 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 בביקורת עלה כי משרד החקלאות לא נערך מבעוד מועד לכך שבזמן לחימה יהיה מחסור חריג באלפי עובדים בענף בשל נטישת העובדים הזרים, איסור כניסת עובדים פלסטינים וירידה במספר העובדים הישראלים עקב גיוס מילואים נרחב או פ ינוי של המשקים. זאת, אף על פי שבשנים האחרונות תרחישי הייחוסהרלוונטיים,הליכיהפקתהלקחיםממבצעצוקאיתןולקחיתרגיליהחירוםשערךהמשרדלימדו על הצורךלהיערך לכך. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי תרחיש ייחוס חמור ככל שיהיה לא היה וצפה סדר גודל של נטישת עובדים זרים, חטיפתם והירצחם בשבי כפי שאירע בפועל. כל זאת, בד בבד עם מעורבות ממשלת תאילנד אשרקראהלפינוי אזרחיה לא חר פרוץ המלחמה ומימנה טיסות לפינוי. משרד מבקר המדינה מציין כי גורמים מקצועיים במינהל עובדים זרים התייחסו אף הם, לפני המלחמה, לסיכוןשבהתבססותהכמעט מוחלטתעלעובדיםתאילנדיםבענףהחקלאותועלכןביקשולקדםהסכמים בילטרליים נוספים- מהלך שלא צלח. מומלץ למשרד החקלאות כי במסגרת היערכותו לעת חירום הוא ייתן את הדעת גם על הצורך להתמודד עםמחסורחריגבכוחהאדםבענףהחקלאותוכןייתןמענהלכך ,תוךהתייחסותלמצביהחירוםהשונים, ו כי הוא י אשר ת וכניות היערכות מפורטות בנושא. זאת כדי לצמצם את הפגיעה בענף וברציפותו התפקודית שעשויה להביא למחסור בתוצרת חקלאית חיונית ואף לעליית מחירה, כפי שאירע במלחמת חרבות ברזל כמפורטלהלן. הי ערכות משרד החקלאות להפעלת מתנדבים ב עיתות חירום מתנדב הוא מי שמעמיד את עצמו או את משאביו לרשות המערכת או נחלץ לסייע לזולתו או לטובת הקהילה, ללא שכר או תמורה146. בנוהל משותף לפקע"ר ולמועצה הישראלית להתנדבות147 משנת 2007 נכתב כי "לממשלה, כקובעת מדיניות, קיימת הזכות ואף החובה לנתב את רצונם הטוב ונכונותם של המתנדבים לפעול - לפי עקרונות מדיניותה וסדרי הקדימות שלה"148 . אירוע חירום מאופיין בפערי משאבים,גםבתחוםכוחהאדם,אלמולהצרכים. שיתוףהפעולהביןהחברההאזרחיתלמוסדותהמדינה יכול לגשר על פערים אלו. ואכן, גם תוכנית המענה לחירום משנת 2015 של משרד החקלאות מתייחסת לתפקידם שלהמתנדביםלמתן מענה מסויםלמחסור בכוחהאדם בעת חירום במשק בעלי החיים. 146 פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין- משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בשעת חירום" (אוגוסט2007 עמ'),17 . 147 עמותה שהוקמהבשנת 1972 עלידי הממשלה כגוף חיצוני כדי לצמצםאת הפערים החברתיים באמצעות מתנדבים. 148 פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין- משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בשעת חירום" (אוגוסט2007 עמ'),21 . מבקר המדינה 69 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 חלקממשרדיהממשלהוהגופיםהמבוקריםגיבשולעצמםנוהללהפעלתמתנדביםבעתשגרהובעתחירום, לדוגמה משרד הבריאות149, משרד הרווחה150, משרד החינוך151, משטרת ישראל152 ו מגן דוד אדום153 . נוהל כזה מסדיר בדרך כלל נושאים כמו: מנגנון לאיתור מתנדבים, לגיוסם ולהכשרתם; מנגנון הפעלת המתנדבים בעת חירום (לרבות קליטת המתנדב; שיבוצו; הגדרת המשימות המוטלות עליו; הגדרת חובות יו,זכויותיווסמכויות יו);הגדרת התפקידים ה נדרשיםבארגון;טיפולבנושאיםלוגיסטייםכגוןלינה, הסעות, ביטוח, מיגון ואספקת ציוד מגן. החלטתהממשלה2989 154 משנת2011 הדגישהאתהחשיבותשלהפעילותההתנדבותיתבחקלאות"לחינוך לערכי עבודת האדמה, אהבת הארץ והאדם, ערכי מורשת, טבע וסביבה, ומעודדות התיישבות דור צעיר העוסקבעבודתאדמהבמרחבהכפריבאזוריעדיפותלאומית,במסגרתמיזמיםחינוכייםחקלאיים."ואכן, ההתנדבות בחקלאות תוקצבה בעזרת תמיכות בארגוני מתנדבים לפי סעיף 3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , החל משנת 2011 , בהתאם להחלטות הממשלה. התמיכות הוענקו על ידי כמה משרדי ממשלה: משרד החקלאות, המשרד לפיתוח הנגב, הגליל והחוסן הלאומי (להלן - משרד הנגב והגליל) ומשרדיממשלהאחרים.עםזאת, והגםש עלפינתוניהלמ"ס, בשנת2022 התנדבובישראלכ- 1.282 מיליון ישראלים, שהם כ- 22% מבני 20 ומעלה באוכלוסייה הקבועה בישראל, ההתנדבות בחקלאות לא הייתה מתחומי ההתנדבות העיקריים בישראל לפני המלחמה155 . 149 משרדהבריאות, "נוהל הפעלת מתנדבים במערכתהבריאות באשפוז ובקהילה,בשגרהובעתות חירום" (23.6.16 .) 150 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, "ניהולמערך מתנדבים"ו"הפעלת מתנדביםבשעת חירום: עקרונות ומדיניות" (ינואר2020 .) 151 משרד החינוך, "הנחיות להפעלת מתנדבי ומתנדבות שירות לאומי" ונוהל "הפעלת בני נוער ברשות המקומית במצבי חירום." 152 ראו לדוגמה משטרתישראל, "נוהלמתנדבים באת"ל - מתנדביםלוגיסטיים" ( 1.2.02 .) 153 מגןדוד אדום, "ניהול מתנדבים - תיאוריהומעשהבניהול מתנדבים במגן דוד אדום" (פברואר2011 .) 154 החלטת הממשלה 2989 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.3.11 ). 155 המועצה הישראלית להתנדבות, משרד הרווחה והשירותים החברתיים אוניברסיטת ירושלים, "דפוסי נתינה בחברה הישראלית: שנתון ההתנדבות, המעורבות החברתית והאקטיביזם לשנת 2022 עמ'", 22 . יצוין, כי נתוני המתנדבים בשנת2022 עשויים היו להיות מושפעיםמהעלייה במספרהמתנדביםבשלמשבר הקורונה. מבקר המדינה 70 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים21 : תקציבים שאושרו בהחלטות הממשלה לקבוצותשל מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפותלאומית,2011 - 2023 במיליוני ש"ח)(156 על פי החלטות הממשלה1042 , 2989 , 3969,2372 , 1478,3446,4074,668 ו- 1377 בעיבודמשרדמבקר המדינה., המתרשים לעיל עולה כי בשנים 2011 - 2023 חלה מגמת עלייה בגובה התקציבים שהוקצו לתמיכה בפעילות התנדבותית בחקלאות, מלבד השנים 2015 , 2017 ו- 2020 שבה ן חלה ירידה קלה. בשנים 2018 , 156 החלטת הממשלה 2989 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.3.11 ;) החלטת הממשלה 3969 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.12.11 ;) החלטת הממשלה 1042,"תמיכהקבוצותמתנדבים הפועליםביישוביםכפרייםהמקיימיםפעילותחקלאיתמשמעותיתבאזוריעדיפות לאומית" (11.12.13 ;) החלטת הממשלה 2372 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (25.12.14 ;) החלטת הממשלה 1478 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (2.6.16 ;) החלטת הממשלה 3446 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.1.18 ;) החלטת הממשלה 4074 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית - תיקון החלטת ממשלה" ( 27.7.18 ;) החלטת הממשלה 668 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית - תיקון החלטתממשלה"(19.11.21 ) והחלטת הממשלה 1377 ,"תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית - תיקון החלטת ממשלה" (4.2.24 .) מבקר המדינה 71 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 2020 ו- 2021 הוקצו 13.5 מיליון ש"ח לפעילות זו; בשנת 2019 הוקצו 16.5 מיליון ש"ח; ובשנים 2022 - 157 2023 הוקצו20 מיליון ש"ח. מכל מקום,התקציב בשנת 2023 היה פי ארבעה מזה שנקבע בשנת 2011 . כמו כן, מנתוני משרד החקלאות עולה כי שיעור ניצול התקציבים שהוקצו לתמיכה בהתנדבות בחקלאות בשנים2011 - 2021 ,שבהןהואהיההממונהעלהתחום,עמדעל84% בממוצע,וכיבשנים2011 ו- 2014 לא היה מימוש בפועל לתקציבים שהוקצו לתמיכה בפעילות התנדבותית בחקלאות. נוסף על כך, נתוני משרד החקלאות מראים כי בין השנים 2016 - 2021 חלה עלייה במספר המתנדבים בחקלאות שפעילותם נתמכ ה על ידי המדינה, מ- 829 מתנדבים בשנת 2016 ( 520,000 שעות התנדבות שנתיות) ל- 2,568 מתנדבים בשנת 2021 ( 1.8 מיליון שעותהתנדבותית שנתיות). משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה כי נושא המתנדבים בחקלאות טופל במטה המשרד על ידי אגף גורמי ייצור רק בהקשר של מתן תמיכות לארגוני המתנדבים וכי ערב המלחמה לא היה במשרד בעל תפקיד האחראיעל הקשר עם גופים תורמים והתנדבותיים בשגרהובחירום. בהחלטת הממשלה 668 158 נקבע כי בשנים 2021 - 2023 משרד הנגב והגליל הוא הגורם שיאגם את תקציב התמיכות של משרדי הממשלה בהתנדבות בחקלאות במקום משרד החקלאות, וזאת לאחר ארבע שנים שבהןלאתקצב משרד הנגב והגלילפעילותהתנדבותית בחקלאות. בהתאםלכךפרסם משרדהנגב והגליל שני נוהלי תמיכה בקבוצות התנדבות בחקלאות- בשנת 2022 159 ובשנת 2023 160 . נוהל הפעלת מתנדבים בחירום: בשנת2017 גיבשמשרדהחקלאותטיוטתנוהלבעניין"הפעלת סיועארגונימתנדביםלחקלאיםבשעתחירום"המתייחסלתרחישייחוסשלמחסור בכוחאדםבענףעקב מצב חירום ולמענה שיש לתת לפערים בכוח האדם, לצורך הבטחת רציפות הייצור ואספקת המזון למשק החי. בהתאם לטיוטת הנוהל, שהיה אמור להביא לאחידות בנושא, במצב שגרה - באחריות ארגוני המתנדבים לאתר את המתנדבים, לשבץ אותם אצל החקלאים ולהדריך אותם כצעד להיערכות מוקדמת לחירום. בעת שגרה באחריות ארגוני המתנדבים למצוא בעלי מקצוע נדרשים מתאימים ולהכין רשימות לקריאה בשעת חירום. כמו כן מוטלת עליהם האחריות לעדכן את משרד החקלאות בכך. עם זאת, טיוטת הנוהללא אושרה. בשנת 2018 עלה שוב הצורך בהנחת תשתית מקצועית שתקדם היערכות אחודה בנושא המתנדבים בענף החקלאות בשעת חירום ובכתיבת נוהל בנושא, אךהדבר לא בוצע. 157 התקציב הוגדל לאחר פרוץ המלחמהל- 50 מיליון ש"ח. 158 החלטת הממשלה 668 , "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית - תיקון החלטת ממשלה"(19.11.21 .) 159 ראו פרסום בקישור www.gov.il/he/departments/publications/Call_for_bids/tmichot180522 . 160 ראו פרסום בקישור www.gov.il/he/departments/publications/Call_for_bids/agriculture_volunteers_support_2023 . מבקר המדינה 72 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 נמצא כי טיוטת נוהל בנושא הפעלת מתנדבים בחירום, שהוחל בהכנתה במשרד החקלאות עוד בשנת 2018, ושהצורך בסיכומה עלה במהלך השנים שחלפו מאז, לא תוקפה בידי הגופים המקצועיים במשרד ולא אושרה עלידי הנהלת המשרד. כך,לא סוכמה תשתית נורמטיבית אשרמסדירה סוגיותליבה, ובהן מנגנוןלאיתור,להכשרה ולהשמ השל מתנדבים וחלוקת האחריות בין כלל הגורמים המעורבים בהפעלת מתנדבים בחקלאות בעת חירום. בהקשר זה יצוין כי על פי תפיסת היסוד של רח"ל, למתנדבים יש תפקיד חיוני בעת חירום והם עשויים להיות המגיבים הראשונים לאירוע חירום. בהתאם לכך הנחתה רח"ל את הגופים הממשלתיים השונים להיעזר בהם בעת חירום בהיבטים שונים161 . רח"ל לא פעלה טרם המלחמה בקרב הגופים הממשלתיים לתיאום הפעילות התנדבותית הנדרשת בעת חירום, בין היתר, כמענה לפערי כוח אדם, משום שסברה שהדברלא נמצא בתחום אחריותה. רח"למסרהבתגובתהכיהחלטותהממשלה162 המגדירותאתתפקידירח"לואחריותה,לאכוללותהנחיה לרכזאתנושאפעילותהמתנדביםבמדינה.רח"להוסיפהכיעלהמדינהלהגדירגוףשאחראיעלמתנדבים. ככל שיוגדר גוף כזהרח"ל תפעל מולו לשם תאום והנחיה שלהפעילותהנדרשתבחירום. מומלץ כי משרד החקלאות יגבש, בתיאום עם ארגוני המתנדבים הזכאים לתמיכה, נוהל להפעלת מתנדבים בחקלאות בעת שגרה ובעת חירום, אשר יסדיר בצורה מפורטת ובהירה סוגיות ליבה, ובהן מנגנון לאיתור מתנדבים, לגיוסם ולהכשרתם; מנגנון הפעלת המתנדבים בעת חירום (לרבות קליטת המתנדב; שיבוצו; הגדרת המשימות; הגדרת החובות, הזכויות והסמכויות); הגדרת תפקידים נדרשים בארגון; טיפול בנושאים לוגיסטיים כגון לינה, הסעות, ביטוח, מיגון, אספקת ציוד מגן ועוד, יצירת ממשקים עם משרדי הממשלה והרשויות המקומיות ומנגנון מעקב ובקרה163 . משרד מבקר המדינה ממליץלרח"ל,בתיאוםעםכללהגופיםהממשלתייםהשוניםהעוסקיםבפעילותהתנדבותיתבמשקבעת חירום, לקיים הפקת לקחים בכל הנוגע להפעלת מתנדבים בחירום ולבצע עבודת מטה בנוגע לגיוס מתנדביםבתחומיםשוניםבעתחירום,לרבותבעתמלחמה,ובכללזהלהמליץעלהגוףשיהיהאחראיעל תכלול פעילות המתנדבים בחרום. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא פועל לגיבוש נוהל תמיכה להפעלת מתנדבים בעיתות שגרה ובחירום, בתיאוםעם ארגוניהמתנדביםהזכאים לתמיכה, וכי הנוהל הופץלקבלת הערותהציבור. 161 רח"ל,"תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינת ישראל"(אוקטובר2021 עמ'), 21 . 162 החלטת ממשלה ב/43 ; החלטת ממשלה 1716 ; משרד ראש הממשלה, החלטת ממשלה 1080 "הפעלת המשק החיוני שלהמדינה לשעת חירום (מל"ח) - תיקון החלטת ממשלה" (13.2.00 .) 163 ראו לדוגמה נו הל פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין- משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומיתבשעתחירום",(אוגוסט2007 );נוהלמשרדהעבודה,הרווחהוהשירותהחברתייםבעניין"הפעלתמתנדבים בשעתחירום: עקרונותומדיניות" (ינואר2020 .) מבקר המדינה 73 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 רשות האוכלוסין וההגירה מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה אחראי למתן היתרי העסקה לעובדים זרים ופלסטינים בחקלאות, לגיבוש הסכמים בילטרליים164 עם מדינות אחרות להבאת עובדים זרים והעסקתם בישראל, ופיקוח על לשכותפרטיות ותאגידי כוח האדםהמטפליםבהעסקת העובדיםהזרים בישראל. כאמור, תפיסת היסוד של רח"ל מחייבת את כל משרדי הממשלה בכל הרמות ודרגי הפעילות ובכל תחומי העשייה להיערך לתפקוד במצבי חירום, כל אחד בתחום עיסוקו165 . ואכן, פערי כוח האדם בחקלאות בעת חי רום נצפו בתרחישי הייחוס לחירום של רח"ל ובתרגילי החירום הבין- משרדיים מטעמה שבהם נדרש להשתתףנציג מטעם רשות האוכלוסיןוההגירה. לפני פרוץ המלחמה לא הכין מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה תוכנית שבה התייחסות קונקרטיתלענףהחקלאות,הכוללתהיערכותלטיפולבמחסורבכוחהאדםהנובעממחסורבעובדיםזרים ופלסטינים. המוכנות וההיערכות של מינהל עובדים זרים למחסור בכוח האדם בעת חירום בענף החקלאות שבו כמחצית מכוח העבודה הוא עובדים זרים ופלסטינים, עשויות למזער את ממדי המחסור בידיים עובדות בענף החקלאות, באמצעים שונים, כגון: הגדלת מספר ההסכמים הבילטרליים, פעילות הסברה ותרגילי חירום מוקדמים לעובדים זרים לצורך הפחתת לחצים וחששות בעת חירום, פעולות הסברה תוך כדי אירועי החירום, הבטחת פתרונות מיגון לעובדים הזרים, היערכות לפינוי ואכלוס העובדים הזרים בחירום בהתאםלאירוע החירום ו כ יוצא באלו. נוכח היעדר היערכות מוקדמת, קיים מינהל עובדים זרים רק עם פרוץ המלחמה הליך של למידה וגיבש כיווני פעולה בנושאים הקשורים לשימור העובדים הזרים בארץ ו ל מניעת נטישתם166 בתחומים שונים, ובהם: דרכי התקשורת והעברת המידע לעובדים הזרים, הענקת תמיכה רגשית, הגשת עזרה מעשית ומתן הקלותרגולטוריות.הליךזה,לוהיה מתבצעבעתשגרה, היהבכוחולצמצםאתהיקףהמחסורבכוחהאדם הזר בענף שנוצרעקבהמלחמה (כפי שפורט לעיל)ולמנוע בזבוז זמן יקר. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2024 , כי היא ורח"ל החלו בגיבוש נוהל לטיפול בעובדיםהזרים בעתחירום וזאת בשיתוף משרדיהממשלה הרלוונטיים, ובהם משרדהחקלאות. כמוכןציינהרשותהאוכלוסיןוההגירה,כי בכוונת מינהלעובדיםזרים לעדכןאתת וכניתההפעלהולכלול בה את הפעולות שבוצעו על ידה בזמן המלחמה , וכי בכוונת המינהל לבצע בקרה שנתית על ביצוע פעולות אלו במסגרת הת ו כנית לרבות אלה:, מתן מענה ותמיכה פיזית ורגשית לעובדים זרים הנמצאים בישראל; הגברת המודעות בקרב עובדים זרים ומעסיקיהם בנושא התגוננות בשעת חירום בשפות שונות ; וקיום הסברה בקרב נציגויות זרות בישראל ובחו"ל בשיתוף משרד החו ץ, שתכלית ה מניעת יציאת העובדים הזריםמישראל בעת חירום. 164 בשיתוף פעולה עם משרד החוץ. 165 רח"ל,"תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינתישראל" (אוקטובר2021 עמ'),3 . 166 מינהלעובדיםזרים, "עובדים זריםבחירום - אתגריםוהמלצות לכיווני פעולה"(29.10.23 .) מבקר המדינה 74 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות האוכלוסין וההגירה להשלים תוכנית מענה על תרחיש הייחוס המצרפי של המחסור החריג בכוח האדם של העובדים הזרים והפלסטינים בעת חירום, הכוללת התייחסות קונקרטית לענפים הנסמכים באופן משמעותי על כוח אדם זר (עובדים זרים ופלסטינים) ושיש להם חשיבות בעת חירום, ובהם לענף החקלאות. תוכנית מענה כאמור עשויה לסייע לצמצם את המחסורבעובדיםהזריםבאירועיחירוםעתידיים באמצעותפירוטהפעולותשיש לקד ם לפניהתרחשות מצב החירום לטובת שימור כוח האדם הזר בענ פים השונים ובכללם בענף החקלאות; קביעת החלופות האפשריות להשלמת כוח האדם החסר בעת החירום; וקביעת התנאים, סדר העדיפות למימושן של החלופות, ואופןיישו מן. ההתבססות על הסכם בילטרלי אחד עם תאילנד להעסקת עובדים זרים בחקלאות בשנת 2012 בוטלה האפשרות לגייס עובדים זרים לעבודה בישראל מסוכנויות גיוס פרטיות בשל גביית עמלות מופרזות מהעובדים הזרים שרצו לעבוד בישראל. מדינת ישראל החליטה ליישם חלופה של כריתת הסכמים בילטרלייםעם כמה מדינות.הסכם בילטרלי לגיוס עובדים זרים הואהסכםהנחתם בין המדינה המגייסתלמדינתהמוצאשלהעובד ומטרתולייסדמנגנוןגיוסישירולהבטיחבאמצעותוהליךגיוסמובנה, קבוע ומפוקח, שבו קיימת שקיפות להסדרי העסקה ולשמירה על זכויות העובדים הזרים. ההסכמים הבילטרליים נתמכים ומקודמים על ידי ארגונים בין-לאומיים, ובהם ארגון העבודה הבין- לאומי (ILO 167 ) וארגוןההגירה הב ין- לאומי (IOM) 168, הרואים בהם כלי המסייע לשמירה על זכויותהעובדים הזרים169 . האגף להסכמים בילטרליים במינהל עובדים זרים אמון על גיוס העובדים הזרים ועל הבאתם לארץ במסגרתהסכמיםבילטרלייםלעבודהבחקלאות- החל בניהולהמשאומתן עםהמדינותהרלוונטיות,וכלה ב חתימה על ההסכמים, יישו מ ם וגיוס העובדים; וזאת בשיתוף פעולה עם משרד י החוץ והחקלאות. נוסף על כך, הוועדה הבין-משרדית להסכמים בילטרליים בראשות מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה, ואשר חברים בה נציגים מכלל המשרדים הממשלתיים בעלי העניין170 , דנה בקידום ההסכמים הבילטרליים ובנושאים הקשוריםלביצוע ההסכמים הקיימים בכלהענפים. במצב חירום, קיומם של הסכמים בילטרליים מגוונים עשוי לסייע בצמצום הנזקים לענף החקלאות הנגרמים בשל עזיבת העובדים הזרים, שכן הדבר משפר את יכולת המדינה להביא עובדים זרים אחרים במקומם. International Labour Organization 167 . 168 Migration International Organization for הוקם בשנת 1951 ובו יש 156 מדינות חברות ו- 10 מדינות משקיפות. ארגון זה הוא הארגון הבינלאומי העיקרי העוסק בתחום ההגירה, לרבות הגירת עבודה, על ידי מתן שירותים וייעוץ לממשלות ולמהגרים. בין מטרות הארגון: ניהול מסודר של ההגירה, שיתוף פעולה בי ן-לאומי בנושאי הגירה על מנת לסייע בחיפוש אחרפתרונותמעשיים לבעיות ההגירה ואספקת סיוע הומניטרי למהגריםופליטים במצוקה. 169 מרכז המחקרוהמידעבכנסת, "סוגיות בהעסקה שלזריםבישראל" (11.6.15 .) 170 נציגי רשות האוכלוסין וההגירה ונציגי משרד י החוץ, החקלאות, העבודה, המשפטים, הבינוי והשיכון, התיירות והבריאות. מבקר המדינה 75 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 ערב המלחמה קרוב ל- 100% מהעובדי ם החוקיים בענף החקלאות ששהו בישראל (כ- 22,611 ) הגיעו במסגרת ההסכם הבילטרלי עם תאילנד. ההסכם עם תאילנד נחתם בדצמבר 2010 , יישומו החל באפריל 2012 והוא עודכן ביולי 2020 . יצוין כי בשנת 2010 חתמה המדינה על הסכם חלוץ ( פיילוט) עם סרי לנקה להעסקת עובדים עונתיים בענף החקלאות. יישום ההסכם היה כרוך בקשיים עקב הביקוש הנמוך מטעם המשקים החקלאיים לעובדים ממדינהזו, וכןעקב קשייםתפעוליים להוצאתולפועל,מחמתהיעדר שיתוףפעולהמצדסרילנקה. יישומו של ההסכם הופסק בשנת 2018 מאחר שבתום תקופת עבודתם הקצרה לא כל העובדים העונתיים מסרי לנקה יצאו מהארץ כמתחייב מהםוביקשו מקלט מדיני בישראל. בזמןמשברהקורונה,בשנת2020 , הקפיאאגףהסכמים בילטרליים במינהלעובדיםזרים את המשאומתן עם מדינות נוספות לגיוס עובדים זרים ולא איפשר הזמנת עובדים זרים חדשים. מאחר שעובדים זרים נשארו לשהות בארץ באופן בלתי חוקי, לאחר תום התקופה המותרת. יצוין כי בתקופת משבר הקורונה ובשנים 2021 עד 2022 חלה עלי י ה משמעותית במספר העובדים הזרים הלא חוקיים בחקלאות, ומגמה זו נמשכה אף במועד סיוםהביקורת בשנת 2025 . לאחרתוםמשברהקורונהחידשואגףהסכמיםבילטרלייםומשרדהחוץ אתמאמציהםלכריתתהסכמים עם מדינות נוספות. עד שנת 2023 התנהל משא ומתן עם נפאל, וי יטנא ם וקמבודיה, אך מאמציהם לא הבשילולחתימה על הסכם. מרשות האוכלוסין וההגירה נמסר למשרד מבקר המדינה, כי החסמים המרכזיים לחתימה על הסכמים נוספים הם גובה העמלות שהעובדים הזרים נדרשים לשלם ללשכות הפרטיות והוצאות הנסיעה לעבודה בישראל המוטלות על העובדים הזרים. בשנת 2021 התנהל משא ומתן עם וייטנאם אך היו פערים גדולים ביןהמדינותבנושאיהתשלוםורצונםשלהווייטנאמיםלשלבחברותפרטיותבתהליך.בשנת2022 התקיים דיון מקדמי גם עם נפאל לקראת חתימה על הסכם בילטרלי אך נושא תשלום העמלות ללשכות הפרטיות היה חסםלהגעה להסכם. בהחלטת הממשלה 860 מ- 30.7.23 הוטל על שר החוץ להוביל מגעים לקידום הסכם בילטרלי נוסף או . לתיקון הסכמים והסדרים קיימים עם מדינות נוספות להבאת עובדים זרים לחקלאות171 משרד החוץ ציין בתשובתו מיולי 2025 (להלן - תשובת משרד החוץ) כי ה החלטה ב דבר תחילת משא ומתן לחתימת הסכם בילטרלי עם מדינ ה נתונה אך ורק לסמכות הוועדה הבין-משרדית להסכמים ב ילטרליים. משרדהחוץמביא לפניהוועדה אתהשיקוליםהמדיניים,כפישיתרהמשרדיםמביאים לפניהאתההיבטים הרלוונטיים הנוגעים לסמכותם המקצועית. הוועדה מאזנת בין כלל ההיבטים והאינטרסים, ובהתאם להחלטתה מקדם משרד החוץאתהמשא ומתן לגיבוש ההסכםהבילטרלי. 171 החלטת הממשלה860 "הגדלת מכסות העובדים הזרים ותיקון החלטת ממשלה",(30.7.23 .) מבקר המדינה 76 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל לא הביאו משרד החוץ, רשות האוכלוסין ומשרד החקלאות לכריתתם של הסכמיםבילטרלייםשלמדינתישראלעםמדינותנוספותמלבדתאילנד,אףשהצורךבכךעלהכברלפני כמעט עשור. לפיכך ההתבססות של ענף החקלאות על גיוס של יותר מ- 30,000 עובדים ממדינה אחת בלבד - תאילנד, הקשתה על המדינה להתמודד עם המחסור החמור בכוח האדם בענף שנוצר עם פרוץ המלחמה, וזאת בהיעדר תחליף לעובדים מתאילנד בטווחהקצר. אומנם לפני פרוץ המלחמה פעלו משרד החוץ, רשות האוכלוסין וההגירה ומשרד החקלאות לקידום הסכמיםבילטרלייםעםכמהמדינותלהבאתעובדים זרים לענףהחקלאות,אךמאמציהםלאנשאופרי. על שלושת המשרד ים להוסיף לקדם את הפעולות הנחוצות לחתימה על הסכמים נוספים עם המדינות המתאימותבהתאםלהחלטתהממשלה, באופן שעובדיםשיגיעומהןיוכלולתתמענההולם עלצורכי ענף החקלאות. מומלץ כי רשות האוכלוסין וההגירה תיתן את דעתה על מגמת העלייה במספר העובדים הזרים הלא חוקייםבענףהחקלאותבשנים2019 - 2023,תנתחאתהסיבותלמגמהזוותפעללהיפוךהמגמהולצמצום התופעה. מתן מענהלמחסורבכוח האדםבחקלאות במהלך מלחמתחרבות ברזל עם פרוץ המלחמה נאסר על העובדים הפלסטינים, למעט חריגים, לעבוד בישראל, ואלפים מהעובדים הזריםבענףהחקלאותעזבואתהמדינה.כמוכן,עקבהמלחמהחלשינויכלליבהיצעכוחהאדםהישראלי מסיבות שונות כגון היעדרות מלאה או חלקית עקב גיוס למילואים, פינוי יישובים, הצורך של הורים להשגיח על ילדיהם בתקופה שבה מערכות החינוך לא פעלו או פעלו באופן חלקי, הוצאת חלק מהעובדים לחופשהללא תשלום, היעדרות של עובדיםערביםמחש ש לאינטראקציה עם עובדים יהודים ועוד172 . המדינה, באמצעות משרדי הממשלה השונים, נקטה כמה פעולות למתן מענה למשבר בכוח האדם בחקלאות, ובה ן: הארכת השהייה של כלעובד זר שהיה צפוילסיים את תקופת שהייתו כדין (63 חודשים) ביןאוקטובר2023 לאפריל2024;מתןאפשרותלגיוס עובדיםזריםבאופןפרטניעלידיהלשכותהפרטיות כמעט מכל מדינה; חתימה על הסכם בילטרלי לגיוס עובדים זרים לחקלאות עם סרי לנקה; מתן אפשרות להחזיר לארץ עובדים זרים חוזרים (עובדים זרים שסיימו שהייה של 63 חודשים ויצאו כדין); תמיכה כספיתבמעסיקיםלגיוסכוחאדםישראליחדשלחקלאות;תמיכהכספיתבמעסיקיעובדיםזרים;תמיכה כספית במוסדות ציבור המפעילים קבוצות מתנדבים בחקלאות ותמיכה כספית במעסיקים ובעובדים לשמירה על רציפות תפקודית באזורי לחימה. מתחילתהמלחמהעדליום15.11.23 עזבוכמעט10,000 עובדיםזריםבחקלאותאתהמדינה.בהמשךהחלו העובדים הזרים לחזור ארצה וכן הגיעו עובדים זרים חדשים (בין היתר לנוכח פעולות משרד החקלאות - ראולהלןבתרשים.) 172 בנק ישראל, "דין וחשבון2023 ( " 31.3.24 עמ'),115 - 116 . מבקר המדינה 77 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים22 : מספר העובדים הזרים בישראל בענף החקלאות, יוני 2023 עד יוני 2024 173 עלפי נתוני מינהלעובדיםזרים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כעולה מ נתוני התרשים לעיל , מספר העובדים הזרים החוקיים בחקלאות נכון ל- 30.6.24 היה 29,873 , והדבר משקף עלייה של 7,262 עובדים זרים לעומת מספרם ערב המלחמה. עם זאת, נוכח המחסור בכ- 9,500 עד 15,000 עובדים פלסטינים, הרי שלפי ההערכות ביוני 2024 עדיין נותר מחסור בכ- 2,200 עד 7,400 עובדים בענף החקלאות174 . כמו כן, שיעור העובדים הלא חוקיים מסך העובדים בענף ביוני 2024 היה כ- 18% מסה"כ עובדים בענף,נתון המשקף מגמה שהת קיימ ה עוד לפני המלחמה. העובדים הזרים בחקלאות במהלך מלחמת חרבותברזל 1 . הקצאת עובדים זרים לחקלאים בהתבסס על מ ידע אמין ומעודכן הקצאת העובדים הזרים לחקלאים מתבצעת מדי שנה על ידי משרד החקלאות וזאת על סמך מפקד חקלאות האמור להיערך אחת לשלוש או ארבע שנים175 . ככל שחל שינוי בפרטים שמסר החקלאי למשרד החקלאותלאחרהמפקד(על אודותהגידולים, עלהשטחיםשהואמעבדאועל כלפרטמהותיאחרהמופיע 173 מדוברבנתונים לרבעון. 174 ערב המלחמה נכנסו לישראל בממוצע 9,500 עובדים פלסטינים מיהודה, שומרון ועזה לעבודה בחקלאות. מאחר שמקצת העובדים האמורים הם עובדים עונתיים, הרי שבתקופת השיאהועסקובישראל 15,000 עובדים פלסטינים. 175 משרד החקלאות, "הליך הקצאת עובדים זרים לחקלאות" (מרץ 2024 ..) מבקר המדינה 78 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 בחוברת המפקד), חובה עליו להודיע על כך בכתב למחוז של משרד החקלאות שאליו הוא משויך. במקרה שלהקטנתהפעילותהחקלאית, משרדהחקלאותיחליט אםלהקטיןאתהקצאתולעובדיםזרים.במקרה של דיווח על הגדלת שטחים או על הוספת גידולים לעומת הדיווח בחוברת המפ קד האחרון, לא תותר הגדלת ההקצאה, עד לאחר שהודעת השינוי תיבדק על ידי הרשויות ואז יקבל החקלאי אישור בכתב לפיו הוא רשאי להעסיק את העובדים הזרים שהוקצו לו בעבר או עובדים נוספים, גם בשטחים או בגידולים שנוספו. מפקד החקלאות האחרון נערך בשנת 2019 176 . משרד החקלאות מ סר כי בהיעדר מפקד עדכני, הוא ביצע בשנת 2024 שני עדכונים הן בעניין הגדלת שטחים והן בעניין הגדלת מספר ה עובדים במשקים חקלאיים (אך לא בעניין הפחתת שטחים או מספר ה עובדים, שכן זו אחריות החקלאי לדווח על כך), וכי המשרד פרסם שני קולותקוראים בעניין. נוכחהצורךההולךוהגוברשלהמדינהבעובדיםזריםבענפיםהסובליםממחסורבכוחאדםונוכחהחובה להקפיד על הנפקת היתרי העסקה בהתאם לצורכי החקלאי בפועל ולמנוע סחר בעובדים זרים, משרד מבקרהמדינהממליץלמשרדהחקלאותלבצעמפקדחקלאיעדכני.כמוכן,מומלץשהמשרדיבצעמעקב ובקרה בקרב המשקים החקלאיים למניעת אי- דיווח על ירידה בפעילות החקלאית המשפיעה על מספר העובדיםהזריםהנחוציםלמשקהחקלאי;אולחלופיןיאשר הקצא תעובדיםזרים עלסמךבקשהשנתית לעובדיםזריםמטעםהחקלאים, ובכךתתאפשרהקצאתעובדיםזריםבהתאםלמסדנתוניםמעודכןככל האפשר. משרדהחקלאותמסרבתשובתוכיעודלפניהמלחמההחללפעוללביצועמיפויחדששל שטחיםחקלאיים, אךפעולתו טרם הושלמה. המשרדהוסיףכילאחרהמלחמההחלבמהלך שלטיובנתוניהחקלאיםלכדיקובץממוקד.מאגרזה יהיה הבסיסלבנייתמערכתממוחשבתשל"תיקחקלאי" להצגתכללהמידעהרלוונטי עלאודותה חקלאים(בין היתרמיפוי שלהשטחים,שלסוג הגידולים, שלמספר העובדים הזרים ה מועסקיםבפועלומועד קליטתם, של מועד תפוגת היתר העסקתם, של מספר ההיתרים להעסקת עובד זר שניתנו על ידי רשות האוכלוסין וההגירה, של מספר ה בקשות למתן המלצה להעסקת עובדים זרים, של התמיכות המשרדיות השונות, של מספרה בקשותלהמלצותעבור מבניםחקלאיים ועוד). משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות להמשיך ולפעול לפיתוח ולהפעלה של המערכת הממוחשבת "תיק חקלאי" כדישתשמש כלי עזר ניהוליחשובלמשרד בעיתותשגרה ובחירום. 176 משרד החקלאות ורשות האוכלוסין וההגירה, "חוברת מפקד חקלאי לצורך מתן המלצה להעסקת עובד/ים זר/ים בחקלאות2019 ( " 2019 .) מבקר המדינה 79 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 2 . כריתת הסכמים בילטרליים לגיוס עובדים זרים לחקלאות במהלך המלחמה וישימותם לאחר תחילת המלחמה, בסוף ינואר 2024 , ובהתאם להחלטת הממשלה 1320 177 , הוגדלה מכסת העובדים הזרים ב- 10,000 כדי לגשר עלהמחסור בעובדיםהפלסטינים שנוצרעקב איסור כניסתםלעבודה בישראל. כאמור, ביום 5.24 15. התקבלה החלטת הממשלה 1752 178 לפיה הוקמה ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים שהוסמכה לקבוע, בין היתר, את ההקצאה הכוללת בפועל של העובדים הזרים (בכלל ענפי העבודה), מתוך המכסה הכוללת שלהם, בשים לב לשיעור העובדים הזרים מסך העובדים במשק, למידת החיוניות של הענף למשק ולתרומתם הפוטנציאלית של העובדים הזרים לענפי המשק ולצמיחתו. יצוין כי פעילותה של הוועדה האמורה נבדקה ב דוח מבקר המדינה העתיד להתפרסם בנושא "העסקת עובדים לא ישראלים לפניפרוץהמלחמה ובמהלכה". בין היתר, על רקע דרישותיו של משרד החקלאות לבטל כליל את המגבלה על מספר העובדים הזרים שיועסקו בחקלאות, ביום 23.6.24 החליטה ועדת המנכ"לים לעניין העובדים הזרים כי המכסה לענף החקלאות תעמוד על 65,000 עובדים זרים (תוספת של 14,800 עובדים למכסת העובדים הזרים הקודמת) וכי אם עד ליום 20.12.24 תמומש המכסה בשיעור של 85% ומעלה, (יועסקו בענף 55,250 עובדים זרים לפחות) , תגדל המכסה לענף החקלאות ב- 5,000 עובדים זריםנוספים, ותעמודעל 70,000 עובדים זרים179 . 177 החלטת הממשלה1320 "עובדים זריםבענףהחקלאות ותיקון החלטה",(24.1.24 .) 178 החלטת הממשלה 1752 "ייעול ושיפור הפיקוח והאכיפה על העסקה של עובדים זרים ותיקון החלטות ממשלה", ( 15.5.24 .) 179 ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה, "החלטת ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים על הקצאת מכסה הענף החקלאות" (23.6.24 .) מבקר המדינה 80 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לוח5 : מכסות העובדים הזרים בענף החקלאות ושיעור המימוש השנתי שלהן180 , ספטמבר 2023 עד ספטמבר 2024 הגדלת מכסה סה"כ מועסקים מועסקים סה"כ עובדים שיעור מימוש שיעור גובה חוקיים לא ולא חוקיים המכסה מימוש המכסה חוקיים חוקיים (מועסקים המכסה לאחר (לפי חוקיים) (מועסקים ההגדלה הערכת חוקיים ולא מינהל חוקיים) עובדים זרים) 30.9.24 65,000 31,058 6,992 182 38,050 48% 59% 181 30.6.24 65,000 29,873 6,522 185 36,395 46% 56% לפיהמלצת ועדת 183 184 המנכ"לים ינואר 10,000 50,200 2024 31.12.23 9,000 40,200 17,241 6,911 24,152 43% 60% 186 30.9.23 9,000 40,200 22,611 7,648 30,259 56% 75% 187 עלפי נתונירשות האוכלוסין וההגירה והחלטות הממשלה, בעיבוד משרד מבקר המדינה188 . כעול ה מ הנתונים בלוח לעיל, שיעור המימוש של מכסות עובדים זרים בחקלאות במהלך שנת המלחמה הראשונה היה נמוך ועמד ב- 30.9.24 על 59% , כך שהועסקו 38,050 עובדים זרים (חוקיים ולא חוקיים189 ) מתוךמכסהשל65,000.מינהלעובדיםזריםמסרלמשרדמבקרהמדינה,כישיעורנמוךזהנובעמהחסמים לגיוס עובדים זרים ובכללם: אי- יכולת המדינות השונות לבצע הליכי גיוס מפוקחים; משיקולים של החקלאים שלא היו מעוניינים להעסיק עובדים ממדינה מסוימת; מקושי של העובד הזר לשאת בעלויות ההעסקה בישראל; מ חתימה על הסכמים משיקולים מדיניים ו מהחלטתה של ממשלת תאילנד, למשך כשמונה חודשים, שלא לאפשר חזרת עובדים תאילנדים לעבודה בישראל ולא לגייס עובדים חדשים שיועסקובישראל. 180 שיעורהמכסה לפני המלחמה חושב עלבסיס מספר העובדים הזרים ב- 31 בדצמבר של כלשנה קלנדרית,ואילו לאחר המלחמה עלבסיס רבעוני לצורכי הבנתתמונת המצבבמרווחי זמן קצריםיותר. 181 נכון ליום 30.9.24 , מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוניעובדים זריםבישראל" (אוקטובר2024 עמ'),6. 182 נכון ליום 30.9.24 , מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוניעובדים זריםבישראל" (אוקטובר2024 עמ'),6. 183 ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה, "החלטת ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים על הקצאת מכסה הענף החקלאות" (23.6.24 .) 184 נכון ליום 30.6.24 , מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוניעובדים זריםבישראל"(יולי2024 .) 185 נכון ליום 30.6.24 , מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוניעובדים זריםבישראל"(יולי2024 .) 186 רשות האוכלוסיןוההגירה, "נתוני עובדים זריםבישראל" (מרץ2024 .) 187 נכון ליום 30.9.23 , מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוניזרים בישראל" (אוקטובר 2023 עמ'),6. 188 רשות האוכלוסין וההגירה, נתוני זרים בישראל (מאי 2023); רשות האוכלוסין וההגירה, נתוני זרים בישראל (אוקטובר2023 .) 189 עובדים זרים לא חוקיים הם גם אלו שהיה להם בעבר היתר עבודה בחקלאות ולא בהכרח נשארו לעבודה בחקלאות לאחר שהפכו ללא חוקיים. מבקר המדינה 81 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 כאמור, החתימה על הסכם להבאת עובדים ממדינה זרה לענף מסוים נכון שתיעשה לאחר התייעצויות עםהגופיםהרלוונטיים,ובהםארגוניהחקלאים,כדילוודא ש ההסכםישיםו כןכדי שלאיושקעותשומות רבות ב מציאת פתרוןשאינו הולםאת צורכיהחקלאים ולכןלא ימומש עליד יהם. כאמור, ערב המלחמה היה קיים הסכם בילטרלי אחד עם תאילנד שבמסגרתו הועסקו קרוב ל- 100% מהעובדים הזרים בחקלאות190. כדי להגדיל את מספר העובדים הזרים בחקלאות, עם פרוץ המלחמה התקיימו מגעים עם מדינות רבות לחתימה על הסכמים בילטרליים ועל הסכמי הבנות (MOU ) 191 לגיוס עובדים זרים לחקלאות, ובהן מלאווי, הונדורס, הרפובליקה הדומיניקנית, אקוודור, גוואטמלה, קניה ומדינותנוספות.מאמציםאלוהביאולחתימתשלושההסכמים:הסכםבילטרליעםסרילנקהאשרנחתם ביום .11.23 5 ואשר מכוחו הובאו 11,000 עובדים זרים ל ישראל192 , הסכם עם מלאווי מיום 18.4.24 ועם אקוודור מחודש אפריל 2024 . נוסף על כך, התקיימו מגעים עם קמבודיה, גובשה טיוטת הסכם אך עדיין לא הושגו הסכמות על אודות מועדי תשלום הוצאות ההגעה לישראל והעמלות על ידי העובדים הזרים הקמבודיים. רשות האוכלוסין מסרה בתשובתה כי לאחר פרוץ המלחמה ובשל המצב הביטחוני מדינות רבות פרסמו אזהרת מסע לישראל והורו לאזרחיהן שלא להגיע לישראל כעובדים זרים. עוד מסרה הרשות, כי המצב הביטחוני ששורר במדינה מונעהתקדמות שלהמשא ומתןעם מדינות רבות, ולכן מאמציהגיוס מתרכזים במדינות שמביעותהסכמה ונכונות להעסקת אזרחיהם בישראל גם בעתחירום. מינהל עובדים זרים מסר כי החסמים העיקריים להגעה להסכמים הם היעדר היכולת של המדינות לבצע הליכי גיוס מפוקחים וההבדלים בשיטות ההעסקה בין המדינות, כגון חיוב העובד הזר במימון נסיעתו לישראל והעמלות המשולמות ללשכות הפרטיות. למשל, מלאווי התנתה את המשך המשא ומתן באישור דרישתה להעביר את השכר של העובדים לחשבון בנק במלאווי להבטחת תשלום החזרי ההלוואה שנוטל העובד מהממשלה. בהמשך סוכם כי שכר העובדים ממלאווי יועברלחשבון בנק של העובדיםבישראל, וכי לעובדים תהיההאפשרות להחליט מהוגובההסכום שישלחו למדינתם. באוקטובר 2024 השיק מינהל עובדים זרים תוכנית חלוץ ( פיילוט) להעסקת 100 עובדים זרים ממלאווי, וזאת לאחר חתימה על הסכם בילטראלי עם ממשלת מלאווי193 . הועלהכיההסכםעםסרילנקה נחתםכברבתחילתנובמבר2023 ,דברהמשקףפעולהמהירהשלמשרד החוץ, מינהל עובדים זרים ומשרד החקלאות שהחלה לאחר פרוץ המלחמה. עם זאת נמצא, כי מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין ו ההגירה ומשרד החקלאות לא ביצעו הליך התייעצות מקדמי מקצועי 190 רשות האוכלוסיןוההגירה, "נתוני עובדים זריםבישראל" (מרץ2024 .) 191 um of Understanding Memorand - סוג של הסכם הבנות בין שני צדדים או יותר, המבטא הסכמה ורצון לשיתוף פעולה. 192 הוועדה המיוחדת לעובדיםזרים, "סטאטוס יישום ההסכמיםהבילטרליים וחתימה על הסכמיםנוספים"(5.3.24 .) 193 מינהלעובדיםזרים,"פיילוטלהבאתםלישראלשלעובדיםזריםממלאווילעבודהבענףהחקלאותבישראלבמסגרת הסדר בילטראליבין המדינות" (28.10.24 .) מבקר המדינה 82 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מולהחקלאיםונציגיהם,כגון מועצותהייצורהחקלאיות,עלאודותהיתכנותהשמת עובדיםמסרילנקה לעבודה בחקלאות ובכללזה הסכמת החקלאיםלהעסיקם. ואכן, במסגרת ההסכם עם סרי לנקה הגיעו לעבודה בחקלאות בישראל 1,600 עובדים סרי לנקים בלבד מתוך11,000 עובדיםפוטנציאלים(כ- 14% ),מאחרש חקלאיםבעליהיתרהעסקהלאהזמינועובדיםסרי לנקים וציינוכי לדעתם הם אינםמקצועיים והתפוקה שלהםנמוכה. נוכח הביקוש הנמוך לעובדים סרי לנקים, פנה מינהל עובדים זרים למשרד החקלאות בחודש ינואר 2024 בבקשה לעודד חקלאים להזמין עובדים מסרי לנקה וזאת כדי למנוע פגיעה במשקים החקלאיים ומאחר שהימנעות מהזמנת העובדים הזרים הסרי לנקים המוכנים להגיע באופן מיידי לישראל עלולה לפגוע באמינות ההצהרות של מדינת ישראל כלפי מדינת המוצא בקשר לנחיצות ולדחיפות בהגעת העובדים, וכן למנוע את הגעת העובדים במספרים ובמועדים הנדרשים בעתיד. במענה לבקשה יזמו משרד החקלאות ומינהל עובדים זרים פגישה עם הלשכות הפרטיות והחקלאים בניסיון לשכנעם להעסיק עובדים סרי לנקים, אך זאתללא הצלחה. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה בתשובתה כי משרד החקלאות הוא האחראי לבירור עמדתם של ארגוני החקלאים בנוגע להבאת עובדים ממדינה מסוימת לענף החקלאות. כמו כן ציינה רשות האוכלוסין וההגירה כי בשיחות שערכה עם חקלאים ועם לשכות פרטיות בענף ה חקלאות בפברואר 2024 , הם העלו מורכבות בהעסקת עובדים זרים ממדינות או מתרבויות שונות בתוך אותו משק חקלאי ולעיתים אף באותו המושב. כך, בין היתר, הם ציינו כי השילוב יוצר אתגרים חברתיים וניהוליים, גורם לחוסר איזון תפעולי ומחייב הפרדה בתנאי המגורים והמחייה. כל אלו מובילים לכך שרביםמהחקלאיםמעדיפיםלהעסיקעובדיםמתאילנדבלבדבשלהאחידותהתרבותית,הניסיוןהמצטבר ונוחות הניהול. משרד החוץ מסר בתשובתו כי משרד החקלאות הוא אשר מביא את צורכי החקלאים לפני הוועדה להסכמים בילטרליים. כמו כן, תפקידה של הוועדה להסכמים בילטרליים לאזן בין כלל האינטרסים המובאים לשולח נה ומשרד החוץ פועל בהתאם להחלטתה., אם הוועדה סבורה שאין פוטנציאל להבאת עובדים ממדינה מסוימת, רשאיתהיאלהחליט שלאלקדם הבאתעובדים ממדינה זו. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי בחר להמליץ על הבאת עובדים מ המדינה שהה יתכנות לחתימה על הסכםעמה היתהגבוהה,ואשר הביעהנכונות לשלוח עובדיםלישראלגם בזמן מלחמה. נושאאי-ישימותההסכמיםהבילטרלייםשנחתמוסמוךלאחרפרוץהמלחמהעלהגםבעתהחתימהעל ההסכם עם אקוודור באפריל 2024 . משרד המשפטים ומינהל עובדים זרים ביקשו בדיקה מקדמית של ישימות ההסכם ושל כלל הנושאים המשפטיים והפרקטיים הכרוכים בחתימה על ההסכם. על אף זאת החליטההוועדההבין-משרדיתלהסכמיםבילטרלייםמטעמיםמדינייםלחתוםעלההסכם, אך התנתה את כניסתו לתוקף בהשלמתהבדיקות וההסכמותהנדרשות. מבקר המדינה 83 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 אגףהסכמיםבילטרלייםבמינהלעובדיםזריםמסרלמשרדמבקרהמדינהכיהשיקוליםהמדינייםוהצורך בגיוס דחוף של עובדים זרים הם שהיו ביסוד ההחלטה על החתימה על שלושת ההסכמים הבילטרליים שנחתמו במהלך המלחמה (עם סרי לנקה, מלאוויואקוודור.) נתוניהמימוששהעבירהאגףלהסכמיםבילטרלייםמעידים, כינכוןלינואר2025 רק29 עובדיםממלאווי הועסקו בעקבות חתימת ההסכם, וכי אין הזמנות לעובדים זרים נוספים ממלאווי. כמו כן, טרם הוקם מאגר עובדים על ידי אקוודור, ולפיכך לא ניתן להזמין עובדים באמצעותו. יתר על כן, ממסמכי רשות האוכלוסין וההגירה עולה, כיחקלאיםאינם מעוניינים להזמין עובדים מאקוודור. עולהמןהמקובץ,כיההסכמיםהבילטרלייםשנחתמובמהלךהמלחמהלהעסקתעובדיםזריםבחקלאות ממדינות נוספות מלבד תאילנד, לא סיפקו מענה על הצורך הדחוף בגיוס עובדים זרים לענף החקלאות, עקב חוסר ישימותם בפועל ; בהינתן ש שני ים מתוך שלושת ההסכמים שנחתמו לא הביאו לגיוס עובדים הסכמיםעםאקוודורומלאווי,)(ואילובהסכםהשלישי(עםסרילנקה) שיעורגיוסהעובדיםמתוךמאגר העובדים הסרי לנקים שנרשמו לעבודה בישראל הוא 14% בלבד (1,600 מתוך 11,000 ). כמו כן, אי- היישום בפועל של הסכמים שחלקם נחתמו משיקולים הנוגעים לקידום יחסי החוץ של ישראל עם מדינות מסוימות, אינו תורםלקידומםשל יחסים עם מדינותאלה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל עובדים זרים כי לפני קידום הסכם בילטרלי להעסקת עובדים זרים בחקלאות, וכדי לשפר את סיכויי מימושו, עליו לוודא שתתקיים התייעצות עם נציגויות החקלאים הרלוונטיות ובמסגרתה יתבצעו מיפוי צרכים ובחינת ההתאמה של העובדים הזרים לדרישות החקלאים בישראל, וזאת תוך שיתוף פעולה עם משרד החקלאות ומשרד החוץ , כדי לוודא את הסרת החסמים להעסקת העובדים הזרים בישראל194 . משרדמבקרהמדינהממליץל משרדהחוץ ולמינהלעובדיםזריםלפעולליישוםההסכמיםהבילטרליים הקיימיםלגיוסעובדיםזריםבחקלאות,וזאתבשיתוףפעולהעםמשרדהחקלאות,מועצותהייצורונציגי החקלאים .יתרעלכן,נוכחהמחסורהמתמשךבכוחאדםבחקלאות,משרדמבקרהמדינהממליץלוועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים לדון בחסמי המימוש של ההסכמים ולהמשיך לפעול לשם הסרת חסמי ביצועמולהגופיםהשוניםובכללזהמשרדהחוץ,מינהלעובדיםזריםומשרדהחקלאות, תוךביצועבקרה הדוקה עלקידום הנושא. ✰ עם פרוץ המלחמה נוצר משבר ומחסור חמור בכוח האדם בחקלאות עקב הפסקת העסקת העובדים הפלסטינים, עזיבתם של עובדים זרים וגיוסם למילואים של ישראלים רבים, והדבר השפיע לרעה, בשילוב עם גורמים נוספים, על היקף התוצרת החקלאית הישראלית ועל מחירה. אחד המענים על 194 להרחבה בנושא זה ראו דוח מבקר המדינה "העסקת עובדים לא ישראלים לפני פרוץ המלחמה ובמהלכה" (טרם פורסם.) מבקר המדינה 84 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 המשבר היה חתימה ע ל הסכ מים בילטרליים עם סרי לנקה, מלאווי ואקוודור, אך אלה מומשו באופן חלקיבלבד(שנייםלאמומשוכלל,ובאחדמהםגויסורק14% מהנרשמים),עקבחוסרישימותםבפועל. החסמים השונים שהועלו בפרק זה מחזקים את החשיבות של היערכות מקדימה של כלל הגופים המעורבים בהעסקת עובדים זרים בענף החקלאות ובהם משרד החקלאות, מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין ומשרד החוץ. על המשרדים האמורים ליצור חלופות שונות ומגוונות למתן מענה על המחסור בעובדיםזרים, שיתאימו למצביחירוםשונים מבחינתהיקפם,מקומם,משכםוהשפעותיהםהשונותעל ענף החקלאות. הי ערכות נאותה כאמור תתרום לצמצום המחסור בעובדים ולמיתון העלייה במחירי התוצרת החקלאית כמפורטלעיל. הפעילות ההתנדבותית בחקלאות כמענה למחסור בכוח האדם פעולות משרד החקלאות לתכלול הפעילות ההתנדבותית בחקלאות במהלך המלחמה על פי תפיסת היסוד של רח"ל שיתוף פעולה בין משרד ממשלתי לחברה האזרחית יכול לגשר על פערי משאביםאלמולהצרכיםהמאפייניםאתאירועהחירום195 .נוסףעלכך,שיטתהניהולאוהפעולההנדרשת מבוססת על שילוביות רב-ארגונית196 . בהתאם לכך, שיתוף הפעולה בין המשרד הממשלתי לבין כלל המגזרים בחברה נחוץ לשם סנכרון מלוא המשאבים והיכולות לשם שיפור המוכנות לחירום197 והמענה לו198 . ביטוי לחשיבות שרואה משרד החקלאות בשיתוף הפעולה עם ארגוני המתנדבים ניתן למצוא בתפיסת משרד החקלאות לחירום משנת 2017 , שבה נקבע כי נציגי הארגונים המתנדבים במחוז ישתתפו בהערכות המצבהמחוזיותעל פי שיקול דע ת מנהל המחוז. בהתאםלתוכניתהמענהלחירום של משרדהחקלאות משנת2015 , בעת מחסור בכוח אדם מקצועי במשק בעלי החיים, וכאשר בעל המשק אינו מצליח לאתר כוח אדם, מוטלת על מטה החירום המחוזי במשרד, בתיאום עם מועצות הייצור וארגוני המגדלים, לפעול לאיתור מתנדבים מקצועיים לטיפול בבעלי חיים במשקיםהחקלאייםולגיוסם. נוהל המטה הארצי בחירום של משרד החקלאות קובע כי בנושא כוח האדם תפקידו של המטה לתאם את הסיוע במשאבים לרשויות המקומיות ולחקלאים באמצעות המחוזות לפי הצורך, ובייחוד בתיאום ההתנדבות מול ארגוניהמתנדבים. 195 רח"ל,"תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינתישראל" (אוקטובר2021 עמ'),15 - 16 . 196 רח"ל,"תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינתישראל" (אוקטובר2021 עמ'),21 . 197 רח"ל,"תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינתישראל" (אוקטובר2021 עמ'),22 . 198 רח"ל,"תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחבהאזרחי של מדינתישראל" (אוקטובר2021 ,) 2021 עמ',25 . מבקר המדינה 85 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לפי קונטרס ה חקלאות על ממונה חקלאות ברשות המקומית199 לרכז את תמונת המצב בנוגע לרציפות הפעילות החקלאית ברשות ולרכז תמונת מצבלגביהמתנדבים. לפני המלחמה משרד החקלאות לא ביצע מיפוי בסיסי של התחומים העיקריים שבהם יסתייע בגופים תורמים והתנדבותיים בעת חירום. כמן כן, הוא לא ריכז מידע על הגופים ההתנדבותיים היכולים לסייע בתחומי פעילות המשרד במצביחירום. במהלך המלחמה עסקו גופים שונים, ובהם רשויות מקומיות, ארגוני חברה אזרחית, מועצות הייצור, ארגוני מגדלים ויוזמות פרטיות של משקים חקלאיים גדולים בפעילות התנדבותית בתחום החקלאות,, וזאת במעורבות ישירה של משרד החקלאות או בעידודו. עוד בימיה הראשונים של המלחמה עלה הצורך בשיתוף פעולה בין כלל הגורמים לשם הפעלת מתנדבים בחקלאות כמענה על המחסור בכוח אדם. במהלך המלחמה עלו סוגיות רבות הקשורות לפעילות התנדבותית אשר דרשו טיפול: חוסר רצון להתנדב באזורי עימות בשל מחסור במיגוניות, היעדר ביטוח למתנדבים, התנדבות של תלמידי בתי ספר והגעתם לשטח ללא אישורפקע"ר. על פי דוח של משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה ועמותה העוסקת בתחום המזון בישראל (להלן - דוח המשרדים והעמותה,) במהלך ששת חודשי המלחמה הראשונים, ב- 600,000 ימי התנדבות, נקטפו למעלהמ- 35,000 טונותתוצרתחקלאיתבשווישלכ- 160 מיליוןש"ח,ובכךאפשרההפעילותההתנדבותית להפחית את אובדן המזון בתקופה זו מ- 25% ל- 22% 200 . עם זאת, החלפת כוח האדם המיומן במתנדבים שאינם מיומניםלא הצליחה למנועפגיעה ניכרת בהיקף התפוקה הח קלאית כפי שפורט לעיל201 . משרד מבקר המדינה מציין את משרד החקלאות על כך שעם פרוץ המלחמה חידש את שיתוף הפעולה עם ארגוני המתנדבים בחקלאות (שפסק עם העברת האחריות על התמיכות למשרד הנגב והגליל בשנת 2021), בין היתר באמצעות מתן תמיכה לפעילות התנדבותית בהתאם לנוהל הת מיכה שפרסם ושיתוף הפעולה עםהחמ"לשהקיםאחדמארגוניהמתנדבים ושפעל מאזורהתעשייה עידןהנגב. כמו כן לצורך עידוד הפעילות ההתנדבותית בחקלאות פרסם משרד החקלאות קמפיין תקשורתי לעידוד ההתנדבות בחקלאות202 ; השיק פלטפורמה דיגיטלית לחיבור בין החקלאי המבקש מתנדבים לבין מתנדבים203;פעללגיוס קבוצותחיילים204, בני שירותלאומי ומכינות לעבודה בחקלאות. 199 בעל תפקיד מטעם הרשות המקומית שנדרש לפעול כדי לאפשר קיום חקלאות במצבי חירום ואשר מונחה מקצועית עלידימשרדהחקלאות, עלכלל יחידותיו. ברוב המקרים הואמשמשרכז הוועדה החקלאית. 200 דוח המשרדים והעמותה, עמ'3. 201 דוח המשרדים והעמותה, עמ'3. 202 משרד החקלאות, סרטון תקשורתי לעידוד התנדבותבחקלאות. 203 משרד החקלאות, "משרד החקלאות משיק פלטפורמה דיגיטלית לחיבור בין חקלאים לארגוני מתנדבים בחקלאות" ( 5.11.23 .) 204 משרד החקלאות, "צה"ל מתגייס לחקלאות" (3 5.12.2 .) מבקר המדינה 86 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 עם זאת, בביקורת עלה כי פעילות משרד החקלאות בתחום המתנדבים בענף הייתה מבוזרת ולא תמיד מתואמת ולפיכך נוצרה גם כפילות,להלן הפרטים: שירות ההדרכה והמקצוע (שה"ם), אשר אינו עוסק בעת שגרה בפעילות התנדבותית בחקלאות, פעלבנושאבכמההיבטיםמתוךתפיסהשלניצוליתרוןההיכרותשלמדריכיועםהחקלאיםבשטח:מיפוי צורכי השטח במשקים החקלאיים; שיקוף תמונת המצב לארגוני המתנדבים בשטח; הכוונה למתנדבים אשר הועסקו במימון נוהל התמיכות של המשרד וגם אלו שהגיעו ממגוון גופים כמו מתנדבים מהצבא וממכינות קדם- צבאיות; ומתן עדכונים למטה החירום הארצי. כמו כן הוא סייע לחקלאים בהדרכת המתנדבים. אגף גורמי ייצור ריכזאתהטיפולבנוהלהתמיכה"מבחניםלחלוקתכספיםלצורךתמיכהשלמשרד החקלאות בפעילות חיונית דחופה של מתנדב ים בעבודות חקלאיות", שפורסם על ידי המשרד באוקטובר 2023 (להלן - נוהל תמיכה בפעילות התנדבותית). כמו כן הוא קידם שיתוף פעולה עם מועצות הייצור וארגוני המגדלים בעיקר במיפוי צורכי החקלאים לכוח אדם וכן באיתור מתנדבים, כגון יצירת שיתוף פעולהעם מועצת החלב וארגון יצרני החלב לשיבוץ מתנדבים בענף החלב. מחוז גליל גולן של משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה כי נושא המתנדבים נוהל על ידי אגף גורמי ייצור אךהיופניותגם אליו בנושאהמתנדביםוהן טופלועלידיעובדת מטעמו.עוד צייןהמחוז כי מטה המשרד התארגן באיטיות לעומת המחוז וכי אי-ההיערכות המוקדמת גרמה לאי- הפקת התועלת המקסימליתמהפעילותההתנדבותית.נוסףעלכך,וכהפקתלקחיםמההתנהלותבנושאבמהלךהמלחמה, המחוז סבור כי הטיפול בפעילות ההתנדבותית ראוי שיהיה ברמת מטה המשרד ולא המחוז, לשם גיבוש ראייה רחבה יותר, וכן כי על המשרד להקים מערך התנדבות ארצי בחקלאות שיטפל בצורה יסודית ומסודרת בפעילות ההתנדבותית בעיתות שגרה ובעיתות חירום. מערך זה יהיה אחראי לגיבוש נוהל מתנדבים;הכשרתמתנדביםבעתשגרהלעבודהבחקלאותבעתחירום; ובנייתמאגרמתנדביםבעליניסיון בחקלאות. מחוז הנגב במשרדהחקלאותמסרלמשרדמבקרהמדינהכיאומנםנציגיארגוניהמתנדביםלאשובצו במטותהחירוםשלהמשרדולאהשתתפובישיבותהערכותהמצב מטעמו, כנדרשלפי תפיסתההפעלהשל משרד החקלאות בחירום, אך ארגוני המתנדבים קיימו פורומים ייעודיים שאליהם הצטרפו נציגי מחוז דרום (פיזית או באופן מקוון). בימיה הראשונים של המלחמה נפתח חמ"ל אזורי על ידי נציגי ארגוני המתנדבים בקיבוץ בית קמה ולאחר מכן הועתק לאזור התעשייה עידן הנגב205 בריכוז של אשכול רשויות נגב מערבי206 ובשיתוף נציגי צה"ל ומחוז הנגב. המחוז ציין כי התקיימה תקשורת שוטפת עם נציגי ארגוני המתנדבים ואחת לשבוענפגש איתםהמחוז להערכת מצב בנושא, אך לדבריוהממשק איתם טעון שיפור. 205 פארק תעסוקה משותף של עיריית רהט, מועצה אזורית בני שמעון ומועצה מקומית להבים הממוקם סביב צומת להבים. 206 אשכול נגב מערבי הוא תאגיד אזורי בבעלות אחת עשרה רשויות בנגב המערבי: אופקים, המועצה האזורית אשכול, המועצההאזוריתבנישמעון,המועצההאזוריתמרחבים, נתיבות,רהט,המועצההאזוריתשדותנגב,שדרות,המועצה האזוריתשערהנגב,המועצההאזוריתחוףאשקלוןולקייה.מטרתהאשכולהיאקידוםתפיסהאזוריתושיתופיפעולה אסטרטגיים חברתיים וכלכליים ביןהרשויות המקומיות החברות בו. מבקר המדינה 87 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 כמוכןמסרמחוזהנגבכילפיקונטרסהחקלאות,המועצותהאזוריותהיואמורותלפעוללגיוסהמתנדבים לחקלאות בעת חירום אך משום שחלקן פונו הדבר לא התבצע בפועל. המחוז פעל בנושא שכן חלק מהמועצות האזוריות וארגוני המתנדבים פעלו ב אופן עצמאי. המחוז ייעץ לחמ"ל המתנדבים שבאזור התעשייהעידןהנגבבענייןצורכיהחקלאיםלמתנדבים.פעםבשבועמייןהמחוזאתהבקשותשהגיעואליו לפידחיפותוניתבאתהמתנדביםבהתאם.כאשרהואנוכחשנושאהמתנדביםמטופלעלידי גופיםאחרים בצורה הנותנת מענה טוב לצורכי החקלאים, הוא עסק בנושאים אחרים עקב מגבלות כוח האדם במשרדי המחוז. מנהל מחוז הנגב מסר כי במהלך המלחמה לא היה שיתוף פעולה מלא בין מחוז הנגב לבין מטה המשרד בנושאהפעילותההתנדבותיתבחקלאות.המחוזקיבלפניות רבותבעניין,והואנתןמענהשלאהיהמיטבי משום שאין לו כוח אדם ייעודי לביצוע הפעולות הנדרשות, כגון ריכוז צורכי השטח של החקלאים, ריכוז נתוניהמתנדבים,מתןהמלצהלניתובהמתנדביםוהחיבורביןהחקלאילמתנדב.נוסףעלכך,המחוזרואה צורך בקיום תפקיד ייעודי במשרדלטיפול בפעילות התנדבותית בחקלאות בעיתות שגרהובעיתות חירום: מנהלתבמטההמשרדאועובדבמחוז(ממונהחירוםמחוזיבתקןייעודי).היעדרההיערכותואי- קיוםבסיס נתוניהמתנדבים בעת שגרה פגע בטיבהמענה בחירום. נוסף על משרד החקלאות פעלו גם משרדי ממשלה אחרים לשם גיוס מתנדבים לעבודה בחקלאות כגון משרד הנגב והגליל ומשרד החינוך, שהפנה תלמידים להתנדבות בחקלאות207 . יצוין כי ישנם חקלאים שלא נזקקו לסיוע ממשלתי בעניין והם פעלו לגיוס המתנדבים בכוחות עצמם בדרכים שונות,כגון קריאה להתנדבות באמצעות הרשתותהחברתיות. נמצא כי המשרד לא פיקח על הפעילות ההתנדבותית מטעמו במהלך המלחמה ולא ריכז מידע על המתנדבים שהופנועלידולסייע לחקלאים.משרדהחקלאותגםצייןכיהואהתקשהלאגדאתכלארגוני המתנדבים במסגרת מערכת ממוחשבת אחת שתפעל לנתב את צ ורכי המשרד והחקלאים בעבודה בחקלאות בענפים הרלוונטיים. מהמקובץלעילעולהכיבמהלךהמלחמהפעלויחידותשונותבמשרדהחקלאות,משרדיממשלהנוספים, רשויות מקומיות וארגוני מגזר שלישי בד בבד, כל אחד בתחומו, בלי שנקבע גורם מרכזי במטה משרד החקלאות או במטה ממשלתי אחר , שיהיה אחראי לריכוז של הפעלת מערך עשרות אלפי המתנדבים בחקלאותו לניתובםבהתאםלצ ו רכיהמשרדוהחקלאיםבענפיםהשונים, באופןשימנעכפילותמנהלתית ויאפשר מתן מענהשלם על וצ רכיהמערך. משרד מבקר המדינה מציין כי מחוזות הנגב וגליל גולן של המשרד, שבהם מתקיימת בשגרה פעילות חקלאית ענפה, ושהיו חשופים במיוחד לפגעי המלחמה, הצביעו על הצורך המשמעותי במינויו של גורם 207 משרד החינוך, "התנדבות בחקלאות - חרבות ברזל; "קול קורא לבתי ספר להתנדבות בחקלאות - מלחמת 'חרבות ברזל."' מבקר המדינה 88 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מטה כאמור. נוסף על כך היה צורך בהקצאת משאבים לצורך מניעת כפילות בתמיכות של משרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל. הצורךבגוףמתכלל לריכוז כללנתוניההתנדבותולמניעת כפילויותהועלה כאמור על ידימחוזות המשרד. צורך זה עלה גם על ידי ארגוני המתנדבים בפגישה שנערכה בין מנכ"ל משרד החקלאות לבין נציגי ארגון של חברה אזרחית ביום 9.11.23 ומשרד החקלאות הבטיח לבחון את ההצעה208 . משרד החקלאות ציין כי לא פעל בנושא, לאחר שנוכח לדעת כי ארגוני המתנדבים מבצעים את התיאום והארגון ללא צורך בניהול הדברעל ידו. רח"ל מסרה למשרד מבקר המדינה כי גם לדעתה נדרש למנות גורם מתכלל בנושא הפעלת מתנדבים אשר יקים מנגנוןלת י אום לו הכוונתהסיוע של ה חברה האזרחי ת. נוכחריבויהגופיםהפועליםבנושאההתנדבותבחקלאותבעתחירום,וכןלנוכחהיקףהמתנדביםהעצום בענף החקלאות (ובהם כ- 270,000 מתנדבים אשר פעילותם נתמכה על ידי משרד החקלאות; מאגר מתחלףשל 500 חייליצה"לאשרסייעובאופןיום- יומילחקלאיםבאזורדרוםומרכז;מתנדביםשנתמכו על ידי המשרד לפיתוח הנגב והגליל ומתנדבים שגויסו עלידי החברה האזרחית) מתחזק הצורך בהגדרת בעל תפקיד במטה משרד החקלאות שיהיה אחראי לרכז את הפעילות ההתנדבותית בחקלאות בעיתות שגרה ובעיתות חירום, ובכלל זה שיהיה אחראי ליצירת שיתופי הפעולה בין כלל הגופים הרלוונטיים - ממשלתייםופרטייםכאחד.בעלתפקידכאמוריגבשבעתשגרהנוהליעבודההמסדיריםאתנושאאיתור המתנדבים, גיוס ם, שיבוצם, תפעולם (בהיבטים שונים כמו הסעדה, לינה, הסעה וביטוח) והכשרתם, ויקים מאגר מתנדבים שיעודכן לפי הצורך. כך יתאפשר לכלל הגופים הנוגעים בדבר לפעול ביעילות, במהירות ובשוויו ניות בעת שיתעורר צורך בסיוע דחוף של מתנדבים לחקלאות, עקב אירועי חירום עתידיים. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי היה שיתוף פעולה מלא בין כל יחידת המשרד בנושא הפעילות ההתנדבותית.השילובביןמטהלמחוז,ביןמטהלמועצותוביןיחידותהמשרדעצמןא יפשרתגובהגמישה, מהירהוממוקדתלצרכיםשעלומהשטח.המשרדהוסיףכי אכן,ישמקוםלהפקתלקחים,להסדרתמנגנון הפעלהמסודר,ולמינויבעלתפקידייעודילנושאבשעתחירום-אךאיןבכךכדילהפחיתמערכהשל עבודת שטחמאומצת,שבוצעהתחתנסיבותחריגות,ונתנהמענהלמאותאלפימתנדביםואלפיחקלאיםבמקביל. קביעת סדרי העדיפויות בניתוב המתנדבים לחקלאים באמצעות משרד החקלאות מטבע הדברים בעת חירום קיים שוני בהיקף המחסור בכוח האדם והצורך במתנדבים בהתאם למיקום המשק החקלאי וקרבתו לגבול עזה ו לגבול לבנון וסוריה; לסוג הפעילות החקלאית (גידול בעלי חיים או גידולי שדה); לסוג הגידול החקלאי ועונת הקטיף; לעבודה החקלאית הנדרשת, רמת המיומנות 208 משרד החקלאות, "שיח מנכ"לוהחברה האזרחית" (9.11.23 .) מבקר המדינה 89 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 והמקצועיות הנדרשת מהמתנדב ועוד. משכך עולה צורך בתיעדוף ניתוב המתנדבים למשקים החקלאיים המבקשים סיוע, בייחוד כשאי אפשרלספקאת מלוא הביקושלמתנדבים. כאמור,במהלךהמלחמהעסקגםמשרדהחקלאותבאופןישירבהפנייתהמתנדביםלמשקיםהחקלאיים, נוסף עלהפנייה עקיפה דרך ארגוניהמתנדבים הנתמכיםעלידיהמשרד בהתאם לנוהלהתמיכה. משה"ם נמסר כי הוא ניתב מתנדבים לפי התיעדוף שקבע בעניין מיקום המשק החקלאי והמרחק מגבול עזהומגבול לבנון וסוריה וענפיהחקלאותהקיימים בו. מחוז הנגב מסר כי הוא פעל בשיתוף פעולה שוטף עם ארגוני המתנדבים כדי לטייב את קביעת סדרי העדיפויות, אך בשל המציאות המורכבת והאינטנסיבית לא תמיד התאפשר להקצות מתנדבים באופן המיטביועל כן התקבלו במחוז תלונות מכמה חקלאים בעניין. בביקורת נמצא כי נוהל התמיכה בפעילות ההתנדבותית של המשרד לא כלל הנחיות בעניין זה לארגוני ה מתנדבים הנתמכים, ואף לא כלל כללי תיעדוף להקצאת המתנדבים למשקים החקלאיים בהתחשב בצו רכי המשקים החקלאיים, במידת חיוניותם, בצורך לשמור על רציפות תפקודית ועוד, תוךשמירה על עקרון השוויון. היעדר תמונת מצב כללית, מיפוי צרכים ות י עדוף הפניית מתנדבים למשקים החקלאיים נבעו, בין היתר, מהיעדר גוףמתכלל מרכזי בעניין הפעילותההתנדבותית בענף החקלאות. משרד החקלאות מסר בתגובתו כי נוהל התמיכה פורסם תוך כדי מצב חירום מתמשך, ובד בבד התקבלו אלפי פניות של חקלאים בבקשות לסיוע, ואלפי מתנדבים החלו לפעול עוד לפני ש גובש נוהל מלא ומפורט. במצב זה פעל המשרד כדי לתת מענה מהיר ולאפשר מתן תמיכות לוגיסטיות לארגונים בשטח. המשרד סבור כי נכון היה להעדיף מתן מענה מיידי - גם אם אינו אפקטיבי - על פני המתנה למערך נוהלי מורכב שייתכן ש לא יוכל לתת מענה בזמן אמת. היערכות מוקדמת בעת שגרה להפעלת מערך ההתנדבות בעת חירום עשויה הייתה לסייע בהפחתת הקשייםבביצועבעתהמלחמה. נוכחזאת,משרדמבקרהמדינהממליץלמשרדהחקלאות לקבוע מראש קריטריונים ברוריםשיבטיחו תיעדוףיעיל ושוויוני בהקצאת המתנדביםלמשקים החקלאיים ובניתובם בעת חירום . קריטריונים אלו עשויים להתייחס לחיוניות המשק בעיתות חירום, היקף המחסור בכוח האדם במשק, מיקום המשק, מניעת צער בעלי חיים, התנאים הבסיסיים המוענקים למתנדבים כגון הסעה,לינה,מיגוןאישי, פתרונות מיגון, אוכל,ביטוח וכ דומה. כמו כן, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות להמשיך בגיבוש נוהל התמיכה בארגוני מתנדבים,שלדבריו הוא עוסק בהתאמתולעיתותשגרה ולעיתותחירום. מבקר המדינה 90 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 מיצוי נמוך לתקציב שהקצה משרד החקלאות לפעילות התנדבותית בחקלאות במסגרת מבחני התמיכה משנת 3202 כאמור, במהלך השנים העניק משרד החקלאות תמיכות לארגוני המתנדבים. בהתאם לנוהל לתמיכות מתק ציב המדינה במוסדות ציבור209 תקופת הגשת בקשות התמיכה לא תפחת מ- 45 יום; ואולם במקרים חריגים שיירשמו רשאית ועדת התמיכות לאשר תקופת הגשת בקשות הקצרה מ- 45 יום ממועד פרסום ההזמנהלהגשת בקשות תמיכה (להלן- מועד ההגשה(. ביום 15.10.23 פרסם משרד החקלאות נוהל תמיכה בפ עילות התנדבותית210 . התקציב שהקצה המשרד למוסדות ציבור שהם ארגוני מתנדבים שיקבלו תמיכה לפי הנוהל עמד על 50 מיליון ש"ח. הנוהל הוחל רטרואקטיבית מיום 7.10.23 , והוא עמד בתוקפו עד ליום 31 בדצמבר 2023 . המבקשים נדרשו להגיש את בקשותיהם עדליום5.11.23 . נוהלהתמיכהבפעילותהתנדבותיתקבעתקרתתמיכהלמוסדציבורישל200 ש"חלמתנדבליוםהתנדבות; הוצאותהלינההוגבלול- 150 ש"חללילהוהוצאותהמזוןל- 70 ש"חלמתנדבליוםובכפוףלתנאיםשפורטו בנוהל211. ביתר ההוצאות הוגבלה התמיכה ל- 90% מההוצאות בהתאם לנוהל התמיכות שפרסם משרד האוצר.כמוכןנקבעההוראהמיוחדתלמניעתתשלוםכפלתמיכהבשלתמיכותמשרדהנגבוהגלילומשרדי ממשלה אחרים212 . לפי נתוני משרד החקלאות, ועדת התמיכות שלו אישרה בקשות שהוגשו לפי נוהל התמיכה בפעילות התנדבותית עבור 14 ארגוני מתנדבים והקצתה תקציב כולל של 50 מיליון ש"ח אך דרישות התשלום שהוגשו הן על סך27 מיליון ש"ח בלבד,כלומר54% מהתקציבשאושר. משרדהחקלאותאישרקיוםשיעורמיצוינמוךלתקציבשאושרומסרכינכוןליום22.7.24 בוצעותשלומים למוסדותהציבורהנתמכיםלפיהנוהלבסךשל17,720,282 ש"ח.כמוכןצייןכיקייםארגוןמתנדביםאחד שלא ביצע את הפעילות על פי המתווה שאושר ולכן גובה הוצאותיו המוכרות על פי הנוהל נמוך. המשרד ציין,ביןהיתר,כינוכחהעובדהשגםמשרדהנגבוהגלילמעניקתמיכותבתחוםזה,הואנדרשלבצעבדיקות שימנעו מתן כפל תמיכות בגין אותההפעילות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לנתח את הסיבות לשיעור המיצוי החלקי של התקציב שהוקצהלמימוןהפעילותההתנדבותיתבחקלאותבמהלךמלחמתחרבותברזל(קבלתבקשותבהיקףשל 54% בלבד מהתקציב שהוקצה ותמיכה בפועל הנמוכה מ- 50% מהתקציב שהוקצה), וזאת על אף החיוניותשל פעילות המתנדבים בחקלאות כמענהחלקי למחסור בכוח האדם. 209 משרד האוצר, "נוהל תמיכות מתקציב המדינהבמוסדות ציבור"(22.2.21 עמ'),17 . 210 משרדהחקלאות,"מבחניםלחלוקתכספיםלצורךתמיכהשלמשרד החקלאותופיתוח הכפר בפעילות חיוניתדחופה שלמתנדבים בעבודות חקלאיות (הוראת שעה( ( " 15.10.23 .) 211 משרדהחקלאות,"מבחניםלחלוקתכספיםלצורךתמיכהשלמשרדהחקלאותופיתוח הכפר בפעילות חיוניתדחופה שלמתנדבים בעבודות חקלאיות (הוראת שעה( ( " 15.10.23 ). מבקר המדינה 91 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרדהחקלאותמסרבתשובתוכישיעורהמיצויהנמוךנובעמכךש נוהלהתמיכהאינוצופהפניעתיד שכן התקציב מוקצה בהתאם לדיווחים שוטפים של העמותות. רק לאחר קבלת דיווחי ביצוע סופיים שלהן, ניתן להקצות את יתרת התקציב לעמותות נוספות שפעילותן חרגה מהמימון המקורי שניתן להן - וזאת בכפוףלאישור ועדת התמיכותובהתאם לנוהל. משרד מבקר המדינה ממליץ עוד למשרד החקלאות לברר אם ניתן לייעל את הבדיקות המתבצעות לשם עמידהבהוראותהדיןלפניהעברתהתשלום,ובפרטלמניעתכפלתמיכות. בהתאםלממצאיהבירור,מוצע לטייבאתנוהליהתמיכההבאיםשיפרסםהמשרדבאופןשיאפשרמיצוימקסימלישלהם,כדילהבטיח סיועמיטבילחקלאיםולחקלאותבעיתותחירום.סיועכזהיגדילאתהיקףהמזוןשיסופקלציבור,יסייע בצמצוםאובדן מזון, בצמצום עליית מחירו ובשימור המשקים והחקלאות הישראלית. השפ עות המלחמה על היצע התוצרת החקלאית הצמחית ועל מחירה 1. הירידה בהיצע התוצרת הצמחית במלחמה: המחסור בכוח האדם בחקלאות במהלך המלחמה נחשב על ידי משרד החקלאות והחקלאים כאחד האתגרים המרכזיים לשמירה על הרציפות התפקודיתבחקלאותולמניעתהפגיעהבביטחוןהמזון213.המחסורבידייםעובדותעקבהמלחמה,לצד גורמים נוספים כגון צמצום הגישה לשטחים החקלאיים, פגעו בהיצע התוצרת החקלאית והביאו לעלייה במחיריחלק מהירקותוהפירות. לפי ממצאי דוח בנק ישראל ממרץ 2025 , המלחמה הביאה לפגיעה ישירה ונרחבת בתוצרת החקלאית הטר ייה. כמוכן,בעקבותהמלחמה מסתמנתפגיעהבקטגוריותמזוןנוספותשפירותוירקות משמשים תשומהב י יצורן, כגוןירקותקפואיםומזוןמשומר. לפיהדוח,היכולתלפצותעלהירידהבזמינותםשל ירקות טריים במקטע הקמעונאי באמצעות יבוא מטורקיה או מירדן לדוגמה מוגבלת, בין היתר בשל חשש רשתותהמזון מחרם צרכני214 . עלפי נתוני משרדהחקלאות, בשנת2023 חלה ירידה של כ- 4% לעומת שנת 2022 באספקהלנפש (כולל תוצרתמ י בוא)של פירות וירקותטרייםלשוקהמקומי215 .כמוכןבשנת 2023 ירדההאספקהלנפששל פירות ושל הירקות מתוצרת ישראל ב- 3% 216 . 213 ראו לדוגמה משרד החקלאות, "נלחמים במשבר כוח האדם בחקלאות" (27.10.23 המכון למחקרי ביטחון לאומי,); "ביטחון המזון - אתגר בשגרה ובחירום" (11.1.24 ); מגל - מכון מחקר יישומי מדעי בגליל "סקר להערכת השפעת מלחמת'חרבות ברזל' בעזה על חקלאיםישראלים: תוצאות מלאות" (ללא תאריך.) 214 בנק ישראל, "השפעת המלחמה עלהמחיריםבענף המזון" (5.3.25 עמ'),3. 215 סך האספקה לשוק המקומי היא כמות הייצור המקומי של ירקות טריים המיועדת לשיווק מקומי (לא כולל תפוח אדמה ומיקשה - קישואים,אבטיחיםוכ דומה )והכמות המיובאת. משרד החקלאות, "ענףהחקלאות בישראל תמונת מצבכלכלית לשנת 2023 ( " 3.7.24 עמ'),11 . 216 משרד החקלאות, "ענףהחקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023 (" 3.7.24 עמ'),11 . מבקר המדינה 92 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 תרשים23 : השפעות המלחמה על כוח האד ם ועל אובדן תוצרת חקלאית צמחית217 בחבל תקומה וביישובי קוהעימות בצפון,מאוקטובר2023 עד מרץ2024 אלפי טונותבחודש ובאחוזים)( המקור: דוח המשרדים והעמותה ונתונימשרדהחקלאות. *בדוח אין נתונים על אודות היקף אובדן התוצרת החקלאיתבחודש ינואר2024 . מנתוני התרש ים לעיל עולה כי היקף האובדן של תוצרת חקלאית צמחית הסתכם ב- 150,000 טונה במחצית השנה הראשונה למלחמה, בשווי כולל של כ- 670 מיליון ש"ח218 . כמו כן בהתאם לדוח המשרדים והעמותה, היקף אובדן התוצרת החקלאית הצמחית באזורי העימות בצפון ובדרום עלה לשיעור של22% בששתחודשיהמלחמההראשוניםלעומתאובדןמזוןבשיעורשל9% לפניהמלחמה. מכאןאפשרלהסיקכיהירידהבמספרהעובדים(הזרים,הפלסטיניםוהישראלים)בחקלאותלצדאי מתןמענהמלאעלידימינהלעובדיםזריםומשרדהחוץ לגיוסעובדיםחלופייםלעובדיםהפלסטינים, שנאסרה עבודתם בישראל בעק בות מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל219 , תרמה, בשילובעם גורמיםנוספים(כגוןהיעדרהגישההמלאהלמשקיםהחקלאיםבאזוריהעימות,) לירידה בהיקף התוצרת החקלאית הצמחית ולגידול באובדן המזון. 2. השפעת המלחמה על מחירי הפירות והירקות: ההערכה היא כי העלייה במחירי הפירות והירקות במהלך המלחמה נגרמה מכמה סיבות, ובהן המחסור בכוח אדם220 , איסור הכניסה 217 אובדןמזון פירושומזון שהיה מיועד למאכלאדםוהתקלקלאוהושחתולבסוף לאנאכל על ידו. 218 דוח המשרדים והעמותה, עמ'3. 219 למעט חריגים. 220 דוח המשרדים והעמותה, עמ'2. מבקר המדינה 93 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לשטחיםהחקלאייםמטעמיביטחון221,עלייתהמחיריםברשתותהשיווק222 ,הפסקתהיבואמטורקיה וירדן223 ועלויות נוספות הנובעות מהעסקת עובדים זרים במקום פלסטינים כגון אגרות והוצאות לינה224 . תרשים24 : שיעור השינוי במדדי המחירים לצרכן ה נבחרים בין חודשים אוקטובר2023 - אוגוסט2024 ובין ה תקופה המקבילה בשנה הקודמת225 עלפי נתוני הלמ"ס, בעיבודמשרד מבקרהמדינה. 221 דוח המשרדים והעמותה, עמ'2. 222 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת 2023 ( " 3.7.24 עמ'), 34 . לפי הנתונים המוצגים בדוח המתייחסים למכר פירותוירקות ברשתות השיווק, בירקות - המכר הכספי של שנת2023 בהשוואה לשנת 2022 עלה ב- 8.7% לעומת עלייה של כ- 2.3% בלבד במכר הכמותי, מה שמלמד על עליית מחירים ברשתות השיווק. בפירות - המכר הכספי לשנת 2023 בהשוואה לשנת 2022 עלה ב- 6% לעומת יציבות במכר הכמותי, מה שמלמד על עליית מחירים ברשתות השיווק. 223 משרד החקלאות, "משרד החקלאות וביטחון המזון מודיע על פתיחת מכסה פטורה ממכס בהיקף של 5,000 טונות לייבוא עגבניותלמשך החודשיים הקרובים" ( 13.8.24 .) 224 ראו בהקשר זה פרוטוקול הועדה לענייני עובדים זרים (9.6.24 ), עמודים8 -9 , 11 - 12 . 225 הלמ"ס,מחוללי מחירים ומדדי מחירים. מבקר המדינה 94 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 כעולה מתרשים 24 בחודשים אוקטובר 2023 ועד אוגוסט 2024 , העלייה במדדי מחירי הירקות והפירות בהשוואה לאותם חודשים בשנה הקודמת (10.8% בממוצע226 ) היתה גבוהה בהרבה מזו של מדד המחירים לצרכן(שעלה ב- 3% בממוצע) וממדד מחירימזוןללא פירות וירקות(שעלה ב- 3.7% .) כך שיעורהעלייהבמדדמחיריהירקותבחודשאוגוסט2024 שהיהחריגביותר,היהגבוהפיחמישה לערך מש יעור עליית מדד מחירי מוצרי המזון האחרים שעלו בכ- 4.2% , ופי שישה מהעלייה במדד המחיריםלצרכן, בהשוואה לאוגוסט2023 . תרשים25 :שיעור ה שינוי במדדי המחירים שלירקות ופירות טרייםב- 12 החודשיםהאחרונים, ינואר2020 - ינואר2025 , באחוזים עלפי נתוני הלמ"ס,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מנתוניהתרשיםלעילובראייהרב- שנתיתעולה,כיבתקופהשמאוקטובר2023 עדינואר2025 (להלן - בתקופת המלחמה) נרשמה עליית המחירים החדה ביותר של ירקות ופירות טריים בחמש השנים האחרונות(2025-2020 ). עוד עולהכי אומנם העלייה במחירי ירקות טריים החלה עודלפני המלחמה 226 ממוצע שיעורי השינוי במדד מחירי פירות וירקות בהשוואה לאותו חודש בשנה שעברה בתקופה שמאוקטובר 2023 ועד אוגוסט2024 . מבקר המדינה 95 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 (ביולי 2023 ) אך היא החריפה לאחר פרוץ המלחמה (מאוקטובר 2023 עד ינואר 2024 ומיולי 2024 עד ספטמבר 2024 ). לדוגמה, שיעור העלייה במדד מחירי ירקות טריים הגיע באוגוסט 2024 לשיאו בשנים 2025-2020 והיה גדול ב- 23.3% לעומת התקופה המקבילה אשתקד. מחירי הפירות הטריים אף הם עלובחדות בשלושת חודשיה הראשונים של המלחמה. בפרסוםשלבנקישראלממרץ2024 פורטוהגורמיםלעלייהבמחירימוצרימזוןובכללםירקותופירות טריים: שינויים בהיצע כוח האדם הזמין לעבודה בחקלאות; ופגיעה משמעותית בפרודוקטיביות החקלאית עקב הפגיעה בשימוש בטכנולוגיות ועקב המצב הביטחוני שלא איפשר לחקלאים לשמור על דפוסי העבודה השגרתיים. יתר על כן, בנק ישראל ציין כי התחרותיות בשוק ירדה, הספקים הגדולים התעצמו, ועסקים קטנים - הפגיעים יותר - לא יכלו לעמוד בתחרות. הבנק ציין כי פעולה ממשלתית מתאימה ותגובה צרכנית נגד הספקים הגדולים על העלאת מחירים בתקופת מלחמה היו יכולות לרסן אתהעלאות המחירים באופן שהיה מ אלץ את החברות לשחוק את רווחיהן227 . תרשים26 : שיעור השינוי במדדי מחירים של ירקות נבחרים בתקופת המלחמה, אוקטובר2023 - פברואר2025 , בהשוואה לתקופה המקבילהבש נה הקודמת עלפי נתוני הלמ"ס,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. 227 בנק ישראל, "השפעת המלחמה עלהמחיריםבענף המזון" (27.3.24 .) מבקר המדינה 96 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 כפי שעולה מנתוני התרשים לעיל, באוגוסט 2024 שיעור השינוי במדד המחירים של תפוחי אדמה ובטטות יחסית לאוגוסט 2023 היה 28.2% , של הפלפלים היה 25.6% ושל מלפפונים - 18.7% . כמו כן, בספטמבר 2024 שיעור השינוי במדד המחירים של עגבניות יחסית לספטמבר 2023 הגיע לשיא של63.2% ושיעורהשינוי במדד המחירים של הגזר הגיעל- 18.6% . התמשכות עליית המחירים של פירות וירקות גם ברבעון השלישי של שנת 2024 וכאמור לעיל, בשיעורים הגבוהים ביותר בחמש השנים האחרונות ( 2025-2020 ,) עשויה להעיד על קשיים בהתמודדות של הממשלה עם השפעות המלחמה על מחירי הפירות והירקות גם לאחר קרוב לשנה מפרוץ המלחמה. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי העלייה המשמעותית במחירי הפירות והירקות בשנים 2023 - 2024 נבעה בראש ובראשונה מירידה ניכרת בהיצע - הן היצע שמקורו ב ייצור המקו מי, עקב הפגיעה באספקת תוצרתהחקלאיתבעוטףעזהובצפוןהארץשהםאזוריהגידולהמרכזייםבמדינה;והן היצעשמקורובי בוא בשלנסיבותחירוםביטחוניותובשלהפסקתיצואתוצרתחקלאיתמטורקיהלישראל. המשרדהוסיףוציין כי למרות הירידה בהיצע, לא נרשם מחסור במוצרי היסוד בחקלאות, וכי פעל מתחילת המלחמה לשיקום הענף ולעידוד הייצור המקומי , כך שבשנת 2025 הייצור התאושש ומחירי הירקות ו בראשם העגבניות אף ירדו באופן ניכר. מומלץשמשרדהחקלאותיבחןאתנושאמחיריהפירותוהירקותב תקופהשלאחרפרוץהמלחמהויגדיר עקרונות וקווים מנחים שיבטיח ו באופן ה מיטבי את ההיצע הנדרש בכלל התוצרת החקלאית הטרייה, בהתחשב בחסמים ו בכשלים הנובעים ממצב החירום. בחינה כאמור תסייע לקבל בעתיד החלטות באופן שמחירי התוצרת החקלאית הטרייה לא יעלו באופן חריג, שיכביד על הצרכן הישראלי, לעומת מדד המחירים הכללי. סיכום היערכו ת הולמת של משרד החקלאות למלחמה ו הפעילות ה מיטבית במהלכה נדרש ות לנוכח תפקידיו וסמכויותיו של המשרד בכל הנוגע לשמירה ולפיתוח החקלאות ולהבטחת הרציפות התפקודית של ענף החקלאות, לשם הבטחת הביטחון התזונתי ואספקה סדירה של מזון טרי לציבור בעיתות חירום ולאחריהן. מאחר שרבים מהמשקים בישראל שוכנים בגבולה הצפוני של המדינה ובחבל תקומה, הרי ש ענף החקלאות היה מהראשונים להיפגע במהלך מלחמת חרבות ברזל: עשרות מעובדיו (ישראלים וזרים) נרצחו, בחודשיים הראשונים של המלחמה יותר מ- 21,000 עובדים זרים ופלסטינים עזבו את הענף,חלזינוקחדבכללמדדיהמחיריםשלהתוצרתהחקלאיתהטרייהיחסיתלשנת2019 בשיעורשבין 7.4% במדד מחירי הירקות והפירות ל- 18.9% במחירי הביצים, וה מדד ים של מחירי הביצים ומחירי הבשר, ה עופות ו הדגים היו גבוהים אף ממדד המחירים לצרכן בסוף שנת 2023 , וזאת ב- 8.2% וב- 2.8% בהתאמה . שווי א ובדן התוצרת החקלאית המקומית בחצי השנה הראשונה של המלחמה נאמד בכ- 670 מיליון ש"ח, וחלה ירידה בשיעור של 7% בתוצרת החקלאית המקומית המשווקת ובשיעור של 25% בהיקף התוצרתהחקלאית המקומיתשל פירות וירקות באותו פרקזמן. מבקר המדינה 97 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה מציין לטובה את פעילות חמ"ל משרד החקלאות ש נועדה לסייע בהתמודדות עם האתגרים שעלו במהלך המלחמה, לרבות את מאמציו לחלוקת מיגוניות במהלך המלחמה כדי לסייע לרציפות התפקודיתשל הענף. לצד זאת, ממצאי הדוח מעידים על ליקויים ניכרים בהיערכות המשרד למלחמה. ליקויים אלו השפיעו בהכרח גם על אופן תפקו דו במהלך המלחמה ועל יכולתו לספק את המענה הנרחב למאות משקים בשני חבליארץ - בדרום ובצפון. הפערים המרכזייםשעלו בדוח זה נוגעיםל שלושה תחומים עיקריים: 1. היעדרתרחישייחוסענפי עדכנילעת חירוםותוכניתמענהעדכניתלעת חירוםשלמשרדהחקלאות, וזאת עלאף השינויים שחלו במהלךהשנים ועלאף הערותחוזרותשל רח"ללמשרד בנושא. 2. אי-שימוש במערכתלשליטה ובקרה(שו"ב) בעיתות שגרה וחירום. 3. אי- היערכותמספקתשלמשרדהחקלאותורשותהאוכלוסיןוההגירהלמחסורחריגבכוחאדםבענף ונקיטה בפעולות מקדימות, כגון כריתת הסכמים בילטרליים נוספים ותכלול תחום ההתנדבות בחקלאות למול שלל הגופים הרלוונטיים. על משרד החקלאות להשלים את הכנתם של תרחיש ייחוס ותוכנית מענה למצבי חירום מעודכנים בהתאם לאיומים הקיימים ולהתפתחויות שחלו בענף החקלאות ולוודא את הטמעתם בפעילות המשרד. כמוכן, עלמשרדהחקלאותלמצואדרךלטיפולבפערבנושאאיגומיהמיםברפתות ובדירים.נוסףעלכך מומלץ, כי המשרד יבחן באופן עיתי את הרכב שוק התעסוקה ב ענף החקלאות ויישם פתרונות הולמים ויעילים ל מילוי המחסור בעובדים הזרים, הפלסטינים והישראלים בעיתות חירום. במסגרת זו על המשרדלשפראת התנהלותו בכל הנוגעלהפעלת המתנדבים וארגוני המתנדבים שכן הם יכוליםלצמצם אתהפגיעהבענףבעתמחסורבעובדים.כמוכן, קיימתחשיבותרבהלכךשהמשרדישפרבאופןניכראת ההיקף והאיכות של המידע במסדי הנתונים שלו (בדבר פריסת המשקים החקלאיים ותוצרתם, פערי מיגוןבמשקים,קיומםשלאיגומימיםוגנרטוריםבמשקים,מיפויהשטחיםהחקלאייםועוד)הדרושים לו לצורך קבלת החלטות והתנהלות יעילה בעת שגרה ובעת חירום. על רח"ל לוודא כי בכל עת שבה היא מעדכנת את תרחיש הייחוס המצרפי, משרד החקלאות מעדכן בהתאם לכך את תרחיש הייחוס הענפי. עליה גם לעקוב אחר הטיפול בממצאי הליקויים שעלו בבדיקות שהיא עורכת ולוודא כי המשרד מתקן, בהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו לכך, את הליקויים שנמצאו. יתר על כן, מומלץ כי רח"ל, בתיאום עם כללהגופיםהממשלתייםהשוניםהעוסקיםבפעילותהתנדבותיתבמשקבעתחירום,תקייםעבודתמטה בנוגעלגיוס מתנדבים בתחומים שונים במצבים אלה, ובכללזה תמליץ על הגוף שיהיהאחראי על תכלול המתנדביםבחירום.עלמינהלעובדיםזריםברשותהאוכלוסיןוההגירה ומשרדהחוץבשיתוףפעולהעם משרד החקלאות, מועצות ה ייצור ונציגי החקלאים לפעול ליישום ההסכמים הבילטרליים הקיימים לגיוס עובדים זרים ב ענף ה חקלאות, ועל ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה מבקר המדינה 98 ▪ ענף החקלאות ב מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ספטמבר 2025 לוודא שהגופים האמורים יסירו חסמי ביצוע באופן שיאפשר מתן מענה הולם ומיידי על המחסור בעובדים בענף ובכללזה העסקת עובדיםזריםחלף עובדים פלסטינים. על משרד החקלאות לבחון את עליית מחירי הפירות והירקות בתקופה שלאחר פרוץ ה מלחמה, ולהגדיר עקרונותוקוויםמנחיםשיבטיחובאופן ה מיטביאתאספקתההיצעהנדרשבהתחשבבחסמיםו בכשלים הנובעים ממצב החירום , וזאת כדילמזער את עליית המחירלצרכן. המשך תפקודו של ענף החקלאות גם בעיתות חירום הוא נדבך חיוני להבטחת אספקה סדירה של צורכי הציבורהבסיסיים- חלב,בשר,ביצים,פירותוירקות- ועלכןישלפעולבמרץלתיקוןהליקוייםשהועלו בדוח זה.