חומר רקע
1 בדצמבר
2025
י"א בכסלוהתשפ"ו
לכבוד
חה"כ אופיר כץ,
יו"ר וועדת הכנסת
עו"ד ארבלאסטרחן -
יועמ"שוועדת הכנסת
עו"ד איתי עצמון -
יועמ"ש וועדתהכלכלה
חה"כ דוד ביטן,
יו"רוועדת הכלכלה
עו"ד
שגית אפיק
,היועצת המשפטיתלכנסת
הנדון:
דיון בוועדת הכנסת בנוגעלהקמת ועדה מיוחדת לדיון בהצעת חוקהתקשורת
(שידורים) התשפ"ו-
2025
מ/ 1898
,
בהתאם לסעיף 108
לתקנוןהכנסת
שלום רב,
הצעת חוק השידורים עוסקת באחד התחומים הרגישים והמשפיעים ביותר על
הדמוקרטיה: חופש הביטוי והמרחב הציבורי בישראל. קיימים בה הסדרים חשובים
ונדרשים ובהם איחוד רגולטורים, עצמאות הרגולטור, ייעול נטל רגולטורי, החלת חובות
השקעה בהפקות מקור באופן מאוזן יותר וגם על שחקנים חדשים, ופתיחת השוק
לאפשרויותגמישות יותר של מוצריםושירותים.
לצד זאת, ההצעה כוללת הסדרים בעייתיים ובראשם: (1
) ביטול ההפרדה המבנית בין
יצרני חדשות לגופי שידור ללא הצגת אלטרנטיבה שתעגן, לצד תחרות בשוק, הגנה על
עצמאות יצרני החדשות מפני לחצים כלכליים או פוליטיים והגנה על איכות החדשות
והמקצועיות העיתונאית שהן משקפות (2
) עיגון אפשרויות שליטה מסוימות בשחקנים
באמצעות הסדרי ביטול רישום, קנסות גבוהים וחובות נשיאה ללא תשלום של ספקי
חדשות.
הצעת חוק השידורים הונחה על שולחן הכנסת ביום 21.10.2025
והיא מהווה כאמור,,
רפורמה רחבת היקף לאסדרת שוק מורכב ורגיש. הצעה מסוג זה היא אבן דרך
והזדמנות חשובה לתכנן מחדש את התחום החשוב והרגיש של תוכן אודיו ויזואלי בשוק
הישראלי. דווקא בשל כך נכון לחשוב היטב כיצד לעצב רגולציה מוגנת עתיד וכיצד
לשקף בה את המודלים העסקיים האפשריים והמאוזנים בשוק הישראלי הקטן ובעל
השפהייחודית.
לכן,אנו מתנגדיםלהצעה
להקמת
ועדה מיוחדתלדיוןבחוק זה.
ראשית, מדובר בניסיון לעקוף את וועדת הכלכלה של הכנסת, שהיא הוועדה הקבועה
האמונה על נושא התקשורת.
דרך הקמתן של ועדות מיוחדת מוסדרת בסעיף 108
לתקנון הכנסת, ואף שמדובר בפרקטיקה אפשרית, כאן מדובר, לפי הצהרות יוזמי
הרעיון, במסלול
עוקף של ועדת הכלכלה שתכליתו
אינה אפילו לדלג על הצורך בדיון
אפקטיבי ומעמיק בהצעת החוק
אלא לעקוף התנגדויות
של בכירי הקואליציה עצמם
לחלק מןההסדרים.
אין חולק כי הליכי חקיקה מואצים הם הליך דמוקרטי בעייתי, ולא אחת התבטא בית
המשפט העליון נגד קיומם, למשל בהקשר של חוק ההסדרים1
. אמון הציבור בהליך
1
ראו בג"ץ 5920/20
התנועה לאיכות השלטון נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', ניתן ביום 25.3.2021
;
בג"ץ 2592/20
התנועה לאיכות השלטון ואח' נ'
היועמ"ש
ואח'
ניתן ביום 6.5.2020
;
בג"ץ 4885/03
ארגון
מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראלואח', ניתן ביום
7.9.2004
;
בג"ץ
4927/06
ההסתדרות הרפואית בישראלנ' היועץ המשפטי לממשלה,
ניתן ביום 25.9.2007
ועוד.
החקיקה מותנה ברצינותו של ההליך. המחיר של אבדן האמון לא יתוקן גם אם יהיה
הישג של חקיקה מהירה ויעילה2.
ואולם, כאמור, אפילו חקיקה מהירה אינה תכלית הקמת הועדה המיוחדת. כפי
שפורסם בתקשורת, הרקע להחלטה זו הוא התנגדותו של יו"ר ועדת הכלכלה לחלק
מסעיפי הצעת החוק ורצונו לדון בהצעה הארוכה בנחת, דבר דבור על אופניו. עמדות שר
התקשורת ביחס ליו"ר ועדת הכלכלה, מפורטות
במכתב
ששלח ליו"ר ועדת הכנסת
בחודש פברואר 2025
. ממכתב זה עולה
שבקשת השר להעברת הצעת החוק הממשלתית
מוועדת הכלכלה נובעת מחוסר שביעות רצון של השר
מעמדותיו ומהתנהלותו של יושב
ראשועדתהכלכלה.
לכן, אנו קוראים לראש הוועדה לסרב לפגיעה במעמד הכנסת עצמה ובסדרי העבודה
שלה.
גם בית המשפט העליון סבר כי ראוי להשתמש בכלי הוועדות המיוחדות באופן
מדוד3
ולא כאמצעי לעקיפת הוועדות הקבועות.
השופטת חיות (כתוארה אז) קבעה כי
ד
רישה להעביר בוועדה של הכנסת הצעת חוק
בדיוק כפי שניסחה אותן הממשלה,
מבקשת למנוע דיון אמיתי, ביקורתי ואפקטיבי
בוועדות,
ובכך היא חותרת תחת אחת
התכליותהמרכזיות שביסוד פעילותן שלועדות הכנסת -
העצמאות הפרלמנטרית.
כפי שמופיע
בחוות דעתה של יועמ"שית הכנסת
מ
אתמול, בכנסת זו
ממש (בתאריך
26.6.2023
)
החליטה ועדת הכנסת כי ועדת הכלכלה היא הוועדה המפקחת על פעילות
משרד התקשורת ומשכך, על שר התקשורת לדווח לוועדה זו על פעילות משרדו.
עוד
נקבע בכנסת הנוכחית על ידי יושב ראש ועדת הכנסת, כי העברת הצעת חוק לוועדה
שאינה הוועדה המוסמכת, תיעשה בהסכמת יו"ר הוועדה המוסמכת וכן בהסכמת
הייעוץ המשפטי לכנסת. נעיר כי כך היה גם בזמן ההחלטה על הקמת וועדה מיוחדת
לטיפול בחוק תאגיד השידור הציבורי. בעניין שלפנינו קיימת מחלוקת בתוך
הקואליציה.
המציאות מלמדת כי חלק מחברי הקואליציה, ובראשם יו"ר וועדת הכלכלה, מתנגדים
להעברת הצעת החוק לוועדה מיוחדת. גם היועצת המשפטית של הכנסת סבורה כך, ואף
סבורה שסטי
יה מהחלטות הכנסת הנוכחית תהיה פגם (נוסף) בהליך חקיקת החוק.
נחזור שוב אל הוועדה המיוחדת שהוקמה לצורך הליך חקיקת חוק תאגיד השידור
הציבורי. הדבר נעשה בשעתו דווקא משום שיו"ר וועדת הכלכלה השתייך לסיעות
האופוזיציה, וחשוב היה שמהלך ממשלתי משמעותי ייעשה באמצעות יו"ר וועדה מתוך
הקואליציה. האםזהו המסר כלפי יו"ר וועדתהכלכלה הנוכחי?
עוד נקבע בכנסת הנוכחית על ידי יו"ר וועדת הכנסת, כי
אם ועדות לעניןי
מסוים
עוסקות בנושא שהוא בסמכות מובהקת של ועדה קבועה, על יושב ראש הוועדה
המיוחדת לתאם את דיון
הפיקוח כדיון משותף או לקבל קודם לדיון את הסכמת יו"ר
הוועדה הקבועה הרלוונטית. קביעת ועדת הכנסת
האמורה נועדה כדי לשמור על ליבת
פעילותן של הוועדות הקבועות וכדי לא לפגוע בכוחן, בחוזקן ובסמכויותיהן אל
מול
הממשלה.
כך ארע למשל כשהוקמה הוועדה המשותפת בתיקון חוק הרשות השניה
שהיטיב עםערוץ14
, בשנת2018
.
חברי הקואליציה הנוכחית מדברים חדשות לבקרים על חשיבות ריבונותה של הכנסת.
הסכמה לוועדה מיוחדת בעת הזאת פוגעת בריבונותה של הכנסת הואיל והיא מאפשרת
לרשות המבצעת לקבוע לעצמה ועדה מיוחדת כדי להימנע מהליך חקיקה סדור ומפיקוח
אפקטיבי על הסדרים שחלקם פוגעניים או בלתי בשלים. יתרה מזאת, העובדה שלפי
הפרסומים בתקשורת מי שעומד מאחרי הקמת הועדה המיוחדת הוא ראש הממשלה,
2
בג"ץ 8612/15
,בג "ץ 8895/15
התנועה לאיכות השלטוןואח' נ'הכנסת ואח',ניתןביום 17.8.2016
.
3
ראו בג"ץ 8612/15
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ'הכנסת.
היא פסולה כשלעצמה הואיל והוא מנוע מעיסוק בתחום התקשורת בשל הסדר ניגוד
העניינים שהוא חתום עליו4.
שנית,
ה
עברת הצעת החוק ל
וועדה מיוחדת תפגע בעבודת ועדת הכלכלה העוסקת
באופן מסורתי בחקיקה בתחום התקשורת, לא רק בעת חקיקת חוקים אלא בעת
תיקונים שונים שלהם בעתיד
. ועדת הכלכלה, בהתאם לסעיף 100
לתקנון הכנסת,
היא
הוועדה המפקחת על כלל חקיקת התקשורת, והיא מנויה ככזו בכל חוקי התקשורת
בישראל –
מסחרית וציבורית כאחד (ובכלל זה חוק תאגיד השידור הציבורי). גם חקיקה
פוגענית בתחום התקשורת הובאה בשניםהאחרונותלשולחנה שלועדתהכלכלה.
אין זה סוד כי בתחום התקשורת פועל המחוקק גם כמאסדר בהמשך גלגולי חייו של
חוק, ועל כן העברת הדיון לוועדה מיוחדת תפגע ביכולת זו בעתיד. תקנון הכנסת מגדיר
את הסמכויות ותחומי העניין של הוועדות כדי ליצור סדרי עבודה תקינים ולבסס
מומחיות וידע הן על ידי חברי הועדה ובראשם יושבי ראש הועדות, והן על ידי הצוות
המקצועי המלווה את חברי הכנסת, והכל כדי לקדם חקיקה איכותית לטובת אזרחי
מדינת ישראל, ולתת מענה בזמן החקיקה וגם לאחר תקופה בפיקוח על יישום החקיקה
ובעדכונה ככלשהדבר נצרך.
חקיקת תקשורת בישראל היא במובנים רבים תהליך של חקיקה הכוללת גם רגולציה5.
ועדת הכלכלה של הכנסת פעלה לאורך השנים כגוף מאסדר -
כלומר מפקח ואף קובע
כללים פרטניים ולא רק מחוקק. בתחום אסדרת השידורים החקיקה הראשית משאירה
שיקול דעת אסדרתי מוגבל לגופים הסטטוטוריים שהקימה, ומעניקה להם הוראות
ביצוע קשיחות -
ובכלל זה תמהיל השידורים, שיעורי ההחזקה בגופים המשדרים,
הסדרים הנוגעים לזכויות יוצרים ועוד. מעורבותו הנמשכת של המחוקק באסדרה
פרטנית של תחום השידורים איננה
מתמצה רק בצמצו
ם
משמעותי של שיקול דעת
הרשות המפקחת, אלא ברגולציה נמשכת ומתעדכנת, אותה מקיי
ם
המחוקק באמצעות
תיקוני
םתכופי
ם
בחקיקההראשית.
בחינת תדירות התיקוני
ם לחוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו מלמדת על עוצמת
מעורבותו הנמשכת של המחוקק בעיצוב כללי האסדרה הפרטניי
ם. חוק הרשות השניה
שנחקק בשנת 1990
תוקן כחמישים פעמים עד היום. חלק ניכר מן השינויים אינם
שינויים עקרוניים (שנדרשים, למשל, בשל התפתחויות טכנולוגיות ואחרות) אלא הם
שינויים שבהם פעלה הכנסת כאילו היא הגוף המאסדר, מחליפה את שיקול דעתה של
רשות מאסדרת, ולמעשה מחייבת קשר ישיר בין השחקנים בשוקלביןוועדת הכלכלה.
בהיבט זה אין שוני בין האסדרה הקיימת (ראו למשל את התוספת הראשונה לחוק
הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו העוסקת בקביעת מכסות שידור לתכני סוגה עילית ואת
התוספת השניה הקובעת את חובות ההוצאה השנתית של בעלי הזכיונות), לבין
האסדרה המוצעת בהצעת החוק.
ראו את התוספות ל
הצעת החוק ואת הוראות המעבר
הקבועות
בה, את סעיף סעיף 44
הקובע כי נדרש אישור ועדת הכלכלה לקביעת אגרות
במרשם השידורים, סעיף 139
הקובע את הצורך באישור הועדה לתיקון התוספת לחוק,
ואת סעיף 188
הקובע את הצורך באישור לדחות את יום התחילה של כניסת הסדרים
שונים מןהחוקלתוקף.
4
ראו חוות דעת היועמ"ש אביחי מנדלבליט "למניעת ניגוד עניינים בכהונתך כראש ממשלה" מיום
20.11.2020
בסעיף 5
(ד). ראו גם בג"ץ 2592/20
התנועה לאיכות השלטון ואח' נ. היועמ"ש ואח' מיום
6.5.2020
וכןבג"ץ 3056/20
התנועה לאיכות השלטוןנ. היועמ"שמיום 25.3.2021
.
5
ראו בעניין זה לאורך השנים: אסף וינר ואלעד מן, המחוקק כמאסדר: מגבלות ואילוצי חקיקה באסדרת
תקשורת ושידורים, חוקים י"
א (
2018
; )
עמית
שכטר
"האם סיימה
מדינת
ישראל
את תהלי
ך המעבר
ממדינה משדרת למדינה
מאסדרת"?
מסגרות מדיה 8
יא (
2011
)
; שרון ידין, "קצר בתקשורת: בין אינטרס
ציבורי לאינטרס פרטיבאסדרת ערוץ10
דיןודברים ח'", (2015
.)
לפיכך, חשיבות הותרת הדיון בהצעת החוק בידי ועדת הכלכלה של הכנסת נובעת מן
הצורך לשמר את המומחיות הקיימת בוועדה בנוגע לחקיקת תקשורת, אך לא פחות
מכך, מן הצורך לשמריכולת עתידית שלהוועדהלהתמודדעם שינויים ותיקונים.
שלישית, אין זו הפעם הראשונה
שהליך חקיקת הצעת
החוק
המדוב
רת פוגע
באופן
בוטהבנורמות מקובלותשל הליךחקיקה תקין.
בגין הצעת החוק כבר תלויים ועומדים הליכים בבית המשפט העליון6 ,
נוכח הפגמים
המהותיים בהליך גיבושה.
במכתבו של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, מאיר לוין,7 בומכתבה של המשנה
ליועצת המשפטית לממשלה, אביטל סומפולינסקי,8
נקבע
כי קיימים פגמים תהליכיים
יסודיים באופן גיבוש וקידום הצעת החוק. במכתבים נטען כי קיימים בהצעת החוק
הסדרים שאינם בשלים בצורה מספקת לקידום, כגון הסדרי תחרות והסדרי הסמכה של
גופי הפיקוח והאכיפה הרגולטוריים. כן נטען כי ההצעה לוקה בפגמים תהליכיים,
וכוללת הסדרים
שאינם נותנים מענה לחובה להגן על אינטרסים ציבוריים וכוללים
פגיעה בלתי מידתית בזכויות חוקתיות.
יתרה מכך, התזכיר צריך היה להתפרסם להערות הציבור, מאחר שהוא שונה באופן
מהותי מהתזכיר שפורסם בשנת 2023, אך הדבר לא נעשה.
הליך העברת תזכיר החוק
לרשותהאסדרה, כנדרשבחוקיסודות האסדרה, התבצע בדרךפגומה דומה. ראשית, לא
הוגש התזכיר לאישורה של הרשות. לאחר מכן, משהוגש, קבעה רשות האסדרה כי נפלו
פגמים
לאורך כל תהליך גיבוש הרגולציה שביצע
משרד התקשורת, וארבעה מהם אף
עולים לכדי פגמים מהותיים שנפלו ביחס לשני פרקים של
האסדרה –
פרק אסדרת
שידורי חדשות ואקטואליה ופרק אסדרת הקשרים המסחריים. גם לאחר תיקונים
שונים על ידי משרד התקשורת, חוות דעתה של רשות האסדרה היא שנפל פגם מהותי
בתהליך הערכת השפעותהאסדרה.
על אף כל אלה הונחה הצעת החוק על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה, תוך הפרה של
חובת הממשלה לעמוד בכללי המשפט המנהלי הנדרשים בטרם יעבירו את ההצעה אל
הכנסת, ותוך התעלמות מן הצורך המהותי למצות את ההליך המקצועי שביסוד ההצעה.
לכן, ההצעה הונחה כשהיא מלווה
בהערת שוליים חסרת תקדים של הייעוץ המשפטי
לממשלה שצורפהלעמוד הראשוןבחוברת הצעתהחוק.
קידום הצעת חוק ממשלתית הנוגעת באופן ישיר לתפקיד הליבה של אמצעי תקשורת –
פיקוח על שידורי חדשות –
ואשר נקבע לגביה כי אינה בשלה, נפלו פגמים מהותיים
בגיבושה, והיא פוגעת בזכות לחופש ביטוי ועיתונות, הוא חסר תקדים במדינת ישראל.
לאורך תהליך החקיקה השתדלנו לגבש לגביה עמדה מורכבת, הכוללת תמיכה
במרכיבים שלתפיס
ת
נו הם נכונים ונדרשים,
והצבעה על הטעון תיקון, תוך חשיבה
יצירתית כיצד לבצע את התיקונים. אבל,
ד
ווקא בשל חשיבותה של הצעת החוק
ורגישותה,
לא יעלה על הדעת שהליך הכנת התזכיר עצמו, וכן הליך החקיקה, הופכים
בעצמם למכשירלהתנגחות בעיקרוןשלטון החוק והמנהל התקין.
בשל האירועים הפוליטיים ביממה האחרונה, לא ניתן להתעלם מבקשתו של ראש
הממשלה לחנינה מנשיא המדינה, שבה הוא טוען כי לו יקבל חנינה בכוונתו להחזיר את
הגלגל לאחור בנוגע להצעות לחקיקה פוגענית בתקשורת. קשה שלא לתהות האם
המתקפות הכוללות על התקשורת, המתבטאות בהקשרים שונים -
מול התקשורת
המסחרית והציבורית; באמצעות הצעות חוק פרטיות ותזכירים ממשלתיים;
הטבות
פרסונליות לכלי תקשורת
מסוימים ולבעליהם; מתקפות פיסיות ומילוליות על
עיתונאים; ניסיונות לבצע מינויים פוליטיים בגופים רגולטוריים; היעדר טיפול בסוגיות
הבוערות האמיתיות בשוק התקשורת -
וכעת מתבטאת גם בזיהום הליך החקיקה
6 בג"ץ
25
-
10
-
54363
ארגון העיתונאים והעיתונאיות בישראל נ' שר התקשורת ואח'; בג"ץ
25
-
10
-
47996
7996
עמותת
הצלחה לקידום חברההוגנת נ' ממשלת ישראל ואח'.
7
מאיר לוין,חוות דעת – טיוטת חוקהתקשורת (שידורים),התשפ"ה-
2025
(
18.5.2025
.)
8
אביטל סומפולינסקי,
הצעת חוק התקשורת (שידורים),התשפ"ה-
2025
(
11.6.2025
.)
בכנסת -
הן כולן חלק מתוכנית מתוכננת מראש, לא רק כדי להחליש גופי שמירת הסף
אלא כדי להשתמש בכאוס שנוצר כקלף מיקוח בבקשת החנינה. כדאי להדגיש: מי שיתן
את ידו לחריגה מכללי מנהל תקין בחקיקה כעת, והכל כדי לבטא נאמנות מדומה אל
גורמים כאלה ואחרים, עלול למצוא את עצמו מוטל בצד הדרך אם יושג הסכם פרסונלי
שחלק ממנוהואהחזרתהגלגללאחור.
לאור כל האמור, אנו סבורים כי אין להקים ועדה חדשה אשר תדון בהצעת חוק
השידורים. לתפיסתנו, אם הכנסת מבקשת להצהיר כי היא פועלת באופן מקצועי ונקי
כפיים למימוש מטרותיה כשליחתו של הריבון –
ציבור אזרחי מדינת ישראל –
כי אז
עליה לקרוא למשרד התקשורת להשלים את עבודת המטה, לרבות עבודת הייעוץ
המשפטי לממשלה ורשות האסדרה, על מנת לעגן את
ההסדרים החסר
ים בהצעה, ואז
להעביר אותה לדיון בוועדת הכלכלה שלהכנסת, כמקובל.
שומה על מקבלי ההחלטות בוועדת הכנסת לזכור כי זלזול בכללים שהם עצמם קבעו,
סופו להוביל לכאוס שלטוני. לא לחינם למדונו חכמינו כי אלמלא מוראה של מלכות,
אישאת רעהוחיים בלעו.
אשמחלעמוד לרשותכם בכל עניין נוסף שיתבקש,
בברכה,
ד"רתהילה שוורץ אלטשולר
עמיתה בכירה וראשהתוכניתלדמוקרטיה בעידן המידע
המכון הישראלילדמוקרטיה