חומר רקע
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת
החוץ והביטחון
ב' בטבת
התשפ"
ו
22
בדצמבר2024
לכבוד
חבריועדתהחוץוהביטחון
נכבדי,
הנדון: צושירות ביטחון(שירות מוכר להשגתיעדים ביטחוניים-
לאומיים)
הוראת שעה)(,
התשפ"
ו–
2025
מחר,
יום
שלישי,ג'בטבת
התשפ"
ו(
23
בדצמבר2024
),צפויהועדתהחוץוהביטחוןלדוןבצושירות
ביטחון (שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים-
לאומיים) (הוראת שעה), התשפ"
ו–
2025
, מצ"ב
סקירה בנושא.
הצבת
חיילים
בימ"לים – רקע
1.
לאורך השנים נקבעו, בחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו–
1986
(להלן –
חוק שירות
ביטחון), הוראות שונות המסדירות את הצבתם של חיילים לשירות ביחידות מחוץ לצה"ל
(ימ"לים) במסגרת שירות מוכר ובמ
סגרת מג"ב,
משטרת ישראל (שח"ם)
ועד לאחרונה גם
בשב"ס, כפישיפורט להלן
הוראות סעיפי החוקהרלוונטיים מצ"ב לסקירהזו)(.
2.
למעטההסדר
שלמג"ב,יתר המסגרותקבועות בהסדרים שלהוראות שעה:
-
הוראת השעה של משטרת ישראל
היא בחקיקה ראשית וכך היה גם ההסדר לגבי שב"ס,,
שהיה בתוקף ביןהשנים
2005
ל-
2023
.
-
הוראותהשעהשלהשירות המוכרהן במסגרת צוויםשתוקפם המרבי מוגבל בחוקשירות
ביטחון,המובאים
לאישורועדת החוץוהביטחון ואינםטעונים אישורשל מליאתהכנסת.
3.
נציין כי בשני ה
עשור
ים האחרו
נים עסקוועדות ציבוריותשונות במודלשירות החובה
(כדוגמת
ועדתבן-בסטו
ועדתברודט),
והן
המליצולצמצםבאופןמשמעותיאתמספרהחייליםהמוצבים
בימ"לים, ולבטל את הצבתם במקומות מסוימים. זאת, במטרה לאפשר מיצוי טוב יותר של
כוחהאדם בתוך הצבא, באופן שיאפשרגם אתקיצור שירות החובה.
[email protected]
עו"דמיריפרנקל-
שור,היועצתהמשפטיתלוועדתהחוץ והביטחון//6408611
-
02
//
6233512
-
050
//
2
4.
כך, בדו"ח הועדה לבחינת סוגיית קיצור שירות החובה בצה"ל (דו"ח בן בסט מ-
2006
) הומלץ,
בין היתר, "להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים ציבוריים אחרים כגון משטרה,
חינוך,בריאותוכדומה.שירותיםציבורייםשאינםעוסקיםבהגנהעלביטחוןהמדינהישלממן
באמצעות גביית מס כספי" וזאת "על מנת להבטיח את יישומו של שלב ב' ללא פגיעה בצרכי
וכחאדם בצבא...ולהגדיל את שיעור המתגייסים."...
5.
אולם,
בפברואר
2006
החליטה
הממשלהשלא לאמץאת
המלצותועדת בן בסט
לענייןהשירות
המוכר
, והטילה ב
מ
קום זאת על שר הביטחון לקיים עבודת מטה בי
ן-משרדית
שבסופה יוגשו
לממשלה המלצות בענייניים אלה.
6.
גם במסגרת דו"ח הוועדה לבחינת תקציב הביטחון (דו"
ח ברודט) בשנת 2007
הומלץ להגביל
אתהשימושבחיילי חובה לצרכיםשאינםביטחונייםמובהקים,לרבותצמצוםמספר החיילים
המשרתים כפקידים במשרדהביטחוןובגופיםאחרים.
7.
בנוסף, גם בסיכום עבודת המטה הבין-
משרדית לבחינתהקצאתחיילי חובה לגופיםוליחידות
מחוץ לסד"כ צה"ל שהגיש עו"ד בני כהן ממשרד הביטחון (להלן –
דו"ח ועדת
כהן)
, שפורסם
בשנת 2010
, הומלץ "להימנע משימוש בחיילי חובה
להספקת שירותים ציבוריים אחרים",
ולצמצם את מספר החיילים בחלק מהיחידותועל ביטול מוחלט בחלק מהיחידות, כפי שיפורט
להלן.
8.
עבודת מטה נוספת שנעשתה במשרד הביטחון בנובמבר 2021
, בהובלת סמנכ"ל המשרד וראש
אגף ה
תכנון, אליעז
ר
קרני, אימצה את העקרונות שהובילו את הוועדות שקדמו לה, ולפיהם
ה
שירותהצבאיצריךלהתבצע בצה"לו
רקבמקריםחריגיםבגופיםאחרים.לפיאות
ן
עקרונות,
ניתן לקבל הצדקה להצבת החיילים בגופים אחרים ככל שהקשר בין המשימות המוטלות
עליהם לבין פעילות הצבאהדוקיותר,ויש להימנעמהצבתחיילים כתחליף לכוחאדם אזרחי.
עם זאת, ככלל, המליצה הוועדה להותיר את המצב על כנו, למעט שינויים ספורים, אליהם
נתייחס בהמשך.
9.
סוגי
ית ה
צבת החיילים מחוץ לסד"כ
מתחדדת גם נוכח צורכי מערכת הביטחון עקב מלחמת
"חרבות ברזל", שבשלם
נערך
בגיוס מילואים בהיקף נרחב, ועל שולחן הוועדה גם מונחת
הצעתחוק להארכ
ה דיפרנציאליתשל משךהשירות הסדיר.
לענייןצורכימערכתהביטחוןבימיםאלו,נכון לצייןשאמנםהחייליםהמשרתיםבשירותמוכר
אינםלוחמיםאותומכילחימה,אולםבראיהרחבהניתן לצפותכיחיילשמשרתבשירותמוכר
יכוללהחליףבתפקידחיילאחר, כךשבשרשרתהתפקידים,יוכלאותוחייללהתפנות לתפקידי
לחימה.
[email protected]
עו"דמיריפרנקל-
שור,היועצתהמשפטיתלוועדתהחוץ והביטחון//6408611
-
02
//
6233512
-
050
//
3
10
.
עוד נציין כי בעקבות פרשת הסרסור בסוהרות בכלאגלבוע, הקים צה"לצוות בדיקה למעטפת
השירות של כלל משרתי החובה מחוץ ליחידות צה"ל, בראשות תא"ל(במיל.) גיא חסון.הצוות
הגיש את מסקנותיו בשנת 2022
ראה פירוטמסקנותיו בהמשך הסקירה.)(
שירותמוכר להשגתיעדים ביטחוניים-לאומיים
11
.
סעיף 26
א(א()2
)
לחוק שירות ביטחון, מתיר לשר הביטחון, באישור הממשלה וועדת החוץ
והביטחון, להציב חיילים "ביחידות צבאיות במסגרת משרד ממשלתי או במסגרת הארגונית
שלגוףציבוריובפיקוחמשרדממשלתי,שתכליתולהשיגיעדבטחוני-
לאומיבאחדהתחומים
הבאים: עליה וקליטה, חינוך, בריאות, הגנת העורף או פעולות התנדבות למען חיילי צה"ל,
והכלאםשוכנעשרהב
י
טחון,בשיםלבלנסיבותהעני
י
ןבאותההעת
,ובהתייעצות,לפיהעני
ין,
עםהשרלקליטתהעליה,שרהחינוך,התרבותוהספורטאושרהבריאותוכןעםשרהמשפטים,
כיאם לאתיעשה הפעילות
בידייוצא-צבא בשירותסדיר לא יושגהיעד כנדרש."
על הצו לפרט את המשרדים הממשלתיים או הגופים הציבוריים ואת השירות המוכר שייעשה
בהם, ותוקפו מוגבל לשלוש שנים לכל היותר. החוק קובע כי דין השירות המוכר כדין שירות
סדיר לכל דברועניין.
12
. משמעות הדבר היא כי לא די בקביעת רשימה של גופים, ועל הוועדה להיות משוכנעת כי אם
לאתיעשה הפעילות בידיחייל, לא יושגהיעדהביטחוני-לאומי.
13
.
נצייןכיבפועל,בעשורהאחרון,הוצבוחייליםבגופיםלמטרותקליטתעלייהוחינוךבלבד,ולא
נעשהשימוש באפשרות להציב חיילים לשם המטרות האחרות המנויות בסעיף.
14
. המלצות ועדת כהן בעניין השירות המוכר להשגתיעדים ביטחוניים-
לאומייםהיו להמשיך את
השירות המוכר במוסדות החינוך, מאחר ש
ב
פעילותם של חיילים במדים במוסדות אלה
יש
תרומה לעידוד הנכונות והמוטיבציה לשירות צבאי. מנגד, המליצה הוועדה לבטל את ההצבה
בגופיםהירוקים
.לגבילשכתהקשרנתיב,המליצההוועדהלצמצםאתמספרהמוצבים ב-
20%
שהםארבעה חיילים.)(
15
.
לקראתאישורהצובשנת2015
התקיימומגעיםביןצה"ללביןמשרדהחינוך,ובמסגרתםסוכם
כיהחייליםהמוצביםבמערכתהחינוךיוצבורקבמסגרות
המיועדותלתלמידיםבגילאיתיכון,
שכן אלה המסגרות שבהן יש רלוונטיות לשירות החיילים, ולתרומתם לעידוד הנכונות
והמוטיבציה לשירותצבאי. משכך,גםהוסרומהצוגופיםשבהם ניתן חינוך לתלמידים בגילאי
ביתספריסודי.
[email protected]
עו"דמיריפרנקל-
שור,היועצתהמשפטיתלוועדתהחוץ והביטחון//6408611
-
02
//
6233512
-
050
//
4
16
.
בשנת 2015
הסירשרהביטחון מהצו את כלהגופים הירוקים, במטרה להפסיק לחלוטיןהצבת
חיילים בהם. חברי ועדת החוץ והביטחון התנגדו למהלך זה, וכעבור כשנה, בראשית 2017
,
הוחזרו הגופים הירוקים לצו. משרד הביטחון ציין אז כי לא ישנה בשל כך את המספר הכולל
של החיילים המוצבים בגופי החינוך.
הוועדה בראשות אליעזר קרני המליצה אף היא להסיר
את הגופים הירוקים, אךשרהביטחון לא אימץ המלצהזו.
17
.
עודנציין כי צוות חסוןשבחן אתמעטפת השירותשל החיילים המוצבים בימ"לים, מצא, לגבי
חיילים אלה, כי לא ניתנת מספיק תשומת לב לאתגר שבשירות בסביבה אזרחית, אין תהליכי
חפיפהוחניכהבכניסהלתפקיד,כיישצורךבחיזוקהקשרביןהחייליםלמפקדיהם,וכיהמענה
הרפואי הניתן אינו מספק. הצוות המליץ לחזק את החניכה והליווי הניתנים לחיילים על ידי
המפקדים, לתת סיוע נפשי מתאים לקשיים המאפיינים את השירות, ולקבוע כתובת רפואית
אחת לכלחיילי היחידה.
18
.
בדיוןועדתהחוץוהביטחוןשלהכנסת
שהתקייםבדצמבר2024
,דווחלוועדהשמספרהחיילות
שמשרתות במסגרות החינוךהוא 400
(כאשר מתוכן 49
משרתות בארגוניםהירוקים)
וחמישה
ב"נתיב."
19
.
באותו הדיון, הושמעו דעות מטעם חברי הכנסת שיש לאשר את הצו שהונח על שולחן הוועדה
לזמנים קצרים יותר, ולא לשלוש שנים כפי שהתבקש על-
ידי שר הביטחון בצו. באותו הדיון
אושר
הצו לשנה אחת בלבד.
הצוהמונח על שולחן הוועדה והערות הצוות המשפטישלהוועדה
20
.
בצו המונח על שולחן הוועדה מבקש שר הביטחון להתיר את המשך הצבת החיילים בגופים
ציבוריים למטרות חינוך וקליטה עד ליום ה-
31.12.2027
.
21
.
הגופים בהםמוצע לאפשר הצבתחיילים בצו המוצע:
א.
בתחום החינוך:
משרד החינוך, רשות הטבעוהגנים, החברה להגנת הטבע,נאותקדומים,
עמותת לוטם –
לימודיטבע משולבים, ביתספרשדה
כפר עציון
ומדרשת שדה בוקר.
ב.
בתחום העלייה והקליטה לשכת הקשר "נתיב.":
בהשוואה לצו הקודם,
אין שינוי ברשימת הגופים.
22
.
כאמור, לפי סעיף 26
א(א()2
) לחוק שירות ביטחון, שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים
לאומייםיכול להתאפשר רק"
אם לא
תיעשה הפעילות בידייוצא-
צבא בשירותסדיר לאיושג
היעד כנדרש."
עלהוועדה להשתכנעשהתפקידים בהםמוצע להציב חייליםיכולים להתבצע
רק בידיחיילים.
[email protected]
עו"דמיריפרנקל-
שור,היועצתהמשפטיתלוועדתהחוץ והביטחון//6408611
-
02
//
6233512
-
050
//
5
23
.
יש לבחון האם לא ניתן להסתייע לשם מילוי תפקידים אלה בעובדים מן המניין, בבנות ובני
שירות לאומי, ועוד.
24
.
כמו כן, עלהוועדה ליתן אתהדעת עלצורכי כוח האדםהעדכנייםשל צה"ל עלגיוס המילואים
הנרחב בעתהזו.
25
.
בנוסף, יש לבחון האם נכון לאשר את הצו לתקופה קצרה יותר (בהמשך להערת חברי הכנסת
מהדיון משנת 2024) לאור צורכיהמלחמהוהביטחון העכשוויי
ם.
סמכויותהוועדה:
26
.
בסמכות הוועדה, ביחס לכל אחדמהצווים –
לאשראת הצו;
לא לאשר את הצו;
לאשראת הצו בתנאים;
לאשרחלק מהצו;
לאשרחלק מהצו כעת ולהמשיך לדון בחלק הנותר במועדמאוחריותר;
לאשראת הצו, כולו או חלקו, לתקופה קצרה משלוששנים;
לאשראת הצו בשינויים המקובלים עלשר הביטחון.
בברכה,
הצוותהמשפטי
ועדתהחוץ והביטחון
[email protected]
עו"דמיריפרנקל-
שור,היועצתהמשפטיתלוועדתהחוץ והביטחון//6408611
-
02
//
6233512
-
050
//
6
הוראותחוק שירות ביטחון בענייןשירות מוכר
שירותמוכר
26
א.
א)(
בסעיף זה, "שירות מוכר" -
שירות לפי פסקאות (1
) או (2), ששר הב
יטחון קבע בצו
באישור
הממשלהוועדת החוץ והב
יטחוןשלהכנסת -
(1) שירות ביחידות צבאיות במסגרת משרד הב
י
טחון ויחידות סמך של משרד הב
יטחון
ומשרד ראש הממשלה שתכלית פעילותןהיא בטחון המדינהותושביה;
(2)
שירות ביחידות צבאיות במסגרת משרד ממשלתי או במסגרת הארגונית של גוף
ציבורי ובפיקוח מש
רד ממשלתי, שתכליתו להשיג יעד בטחוני-
לאומי באחד התחומים
הבאים: עליה וקליטה, חינוך, בריאות, הגנת העורף או פעולות התנדבות למען חיילי
צה"ל,והכלאםשוכנעשרהב
י
טחון,בשיםלבלנסיבותהענ
ייןבאותההעת,ובהתייעצות,
לפיהעני
י
ן,עםהשר לקליטתהעליה,שר החינוך, התרבותוהספורטאושרהבריאותוכן
עם שר המשפטים, כי אם לא תיעשה הפעילות בידי יוצא-
צבא בשירות סדיר לא יושג
היעד כנדרש.
ב)(
צו לפי סעיף קטן (א) יפרט את המשרדים הממשלתיים, את הגופים הציבוריים ואת
השירותהמוכרשייעשהבהםבהתאםלסעיףקטן(א);צוכאמוריינתןלתקופהשלאתעלהעלשלוש
שנים,וניתן להאריכו, באותה דרך, לתקופותנוספות שלאיעלו עלשלוששנים כל אחת.
ג)( שר הב
י
טחון רשאי להורות בצו כי יוצא-
צבא, שנמצא כשר לשירות ועבר אימון צבאי
ראשוני, ישרת משך כל תקופת השירות הסדיר או חלק ממנה, במסגרת של שירות מוכר; לא יורה
השר
על שירותו של יוצא-
צבא במסגרת שירות מוכר לפי סעיף קטן (א()2) אלא אם כן נתן יוצא-
הצבא אתהסכמתו לכך.
ד)(
שירותמוכר דינו כדיןשירותסדיר לכל דברוענין.
ה)( שר הב
י
טחון יקבע את ההסדרים, לענ
יין השירות המוכר, שיחולו על המשרד הממשלתי
ועלהגוף הציבורישבמסגרת הארג
וניתשלו משרת יוצא–
צבא.
ו)( שר הב
י
טחון ימציא לועדת החוץ והב
יטחון של הכנסת, אחת לשנה, דין וחשבון על
שירותם של יוצאי צבא ביחידות אחרות של משטרת ישראל ובשירות מוכר, וכן ימציא העתקו של
דיןוחשבוןזה לוועדתהעבודה והרווחהשל הכנסת.
[email protected]
עו"דמיריפרנקל-
שור,היועצתהמשפטיתלוועדתהחוץ והביטחון//6408611
-
02
//
6233512
-
050
//