חומר רקע
הכנסת
הצוותהמשפטי
ועדתהחוץ והביטחון
ירושלים, כ"א בשבט התש
פ"ג
12
בפברואר 2023
לכבוד
חברי ועדת החוץ
והביטחון
נכבדי,
הנדון:
צו החיסיון בנושאים הקשוריםלקו צינור הנפט אילת –אשקלון(קצ
א א)"
1.
ביוםכ"בבשבטהתשפ"ג (
13
בפברואר
2023
)
צפויהמליאתועדתהחוץוהביטחוןלקייםישיבהבנושאצו
החיסיון בנושאיםהקשורים לקו צינור הנפט אילת – אשקלון (קצ
א א)".
לקראתישיבה זו, רצ"ב סקירהלעיונכם.
רקע
2.
בשנת 1968
חוקק חוק זיכיון צינור הנפט
, התשכ"ח–
1968
. לחוק זה צורפו, כתוספות לחוק, שטר זיכיון
ושטר זיכיון משנה.
בהתאם לאמור
בשטרות הזיכיון, הוענק לקצא"א הזיכיון להפעיל את קו צינור הנפט
אילת אשקלון. תקופת הזיכיון
עמדה
על 49
שנים
והסתיימה ב-
25
במארס
2017
. החוק שהקנה לקצא"א
את הזיכיון קבע
כי "כל הוראה מהוראות הזיכיון וזיכיון-המשנה, בין מפורשת ובין משתמעת, תהא בת-
תוקף על אף האמור בכל דין." משמעות הדבר היא במקרה של סתירה בין הוראות הזיכיון לבין הוראות
חוקאחר, הוראותהזיכיון גוברות.
3.
מספר חודשים לאחר פרסום חוק זיכיון צינור הנפט, קבעה הממשלה, באישור ועדת החוץ והביטחון של
הכנסת, ובהתאם לסמכותה לפי סעיף 23(ד) לחוק לתיקון דיני העונשין (ביטחון המדינה), התשי"ז-
1957
צוחיסיוןהקובע כי:
"כלידיעההנוגעתלצינורהנפטאילת-אשקלון,לרבותהשקעותבצינורעצמוההשקעותהקשורות
בהפעלתו,העבודותבצינור,מקורותהדלק,והשימושיםבוכוללמכירתהדלקלגורמיחוץ,מוכרזת
כענייןסודילענייןהחוקהא
מור,והואבמידהשלאהותרפרסומה
עלידישרהאוצראומטעמו."
4.
לאחרפרסומו של צו זה, מינה שרהאוצר את הצנזור הצבאיהראשי להתירפרסומים מטעמו.
5.
בדצמבר
2014
התרחשהדליפתנפטמצינורשלקצא"א,שזיהמהבאופןחמוראתשמורתהטבעעיןעברונה
שבערבה.
בעקבות
הדליפה, הגישה עמותת אדם טבע ודין עתירה ל
בג"ץ,
בדרישה לבטל את צו החיסיון,
למסור כל מידע רלוונטי
אודותהדליפה ולהחיל על קצא"א
אתחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-
1965
.
6.
תשובת המדינה בנוגע לדרישה להורות על ביטול צו החיסיון הייתה כי הוקמה ועדה לבחינת היקף צו
החיסיון.בהתאםלכך,הביאההממשלהלאישורהוועדהבשנת2016
צוחיסיוןחדש,שבוביקשהלהוציא
מגדר החיסיון מידע העוסק אך ורק באיכות הסביבה, תכנון ובניה, רישוי עסקים או בחברת שירותי
תשתיות אילת אשקלון בע"מ (שתא"א).
7.
הוועדה אישרה את הצו בחודש יולי 2016
, וכללה בו מספר שינויים, שעיקריהם הוצאת נושאים נוספים
מגדר החיסיון, ובהם מידע על אמצעי בטיחות
ומידע על פגיעה בשמורות טבע, גנים לאומיים, אתרים
לאומייםוערכיטבעמוגנים.כןהבהירההוועדהכיהמידעעלאיכותהסביבהשעליולאחלהחיסיון
יכלול
גםעל דליפה או קו דלק לא אטום.
8.
בנוסף,מאחרשבעתשהוועדהדנהבצוהיהידועלהכיתקופתהזיכיוןשלקצא"אעתידהלהסתייםבתוך
מספר חודשים (בחודש מרס 2017
), אך הממשלה טרם החליטה האם להאריך את תקופת הזיכיון או לא,
החליטה הוועדהלאשר את הצוכהוראת שעה עד ליום31
בדצמבר2017
.
9.
בראשית 2017
אישרה הכנסת את חוק תשתיות להולכה ולאחסון של נפט על ידי גורם מפעיל, התשע"ז-
2017
(להלן–
חוקתשתיותנפט)
.חוקזהמקיםחברהחדשה,בבעלותהמדינה,
תשעסוקבהולכה,אחסון,
פריקה, טעינהוניפוק של נפט בנכסים שיינתנו לה בהם זכויות לשם כך.נכסים אלה יכולים להיותנכסים
שבהם פעלה קצא"א ויכולים להיות גם נכסים שיועברו
לחזקתה בעתיד. החברה מכונה בחוק תשתיות
נפט "הגורם המפעיל הראשון". כן קובע חוק תשתיות נפט הוראת מעבר לפיה העברת הפעילות מקצא"א
לגורםהמפעילהראשון תסתייםעד יום ט"ז בתשרי התשע"ט (25
בספטמבר 2018
.)
10
.
בשנת2017
הוספהחברתקוצינוראירופהאסיהבע"מ,שהוקמהלפיחוקתשתיותנפטכדילשמשכגורם
המפעיל הראשון, לגדרי חיסיון החוק וכל הוראות החיסיון החלות על חברת קצא"א הוחלו גם על חברה
זו.עם זאת, בשני נושאים, שבהםישחיסיוןלגבי קצא"א,לאהוחלהחיסיוןלגביחברת קו צינור אירופה
אסיה: בעלי המניות ואופן הניהול, כי שני נושאים אלה נקבעו ממילא בחוק תשתיות נפט. תוקפו של הצו
החיסיון נקבע לחמש שנים, עד ליום ז' בטבת
התשפ"ג (31
בדצמבר 2022
)
, אולם תוקפו הוארך עד ליום
כ"ד בשבטהתשפ"ג (15
בפברואר2023
), בהתאם להוראות סעיף38
לחוק יסוד:הכנסת.
צו החיסיון הקיים
11
.
סעיפים 116-111
לחוק העונשין, התשל"ז-
1977
מסדירים עבירות ריגול. בסעיף 113
(ד) מוגדרת "ידיעה
סודית":
ידיעה אשר ביטחון המדינה מחייב לשמרה בסוד," או ידיעה הנוגעת לסוג ענינים שהממשלה, באישור ועדת
החוץוהבטחוןשלהכנסת,
הכריזה,בצושפורסםברשומות,כיהםעניניםסודיים".
12
.
צוהחיסיון
שהוועדהאישרה
בעברהוצאמכ
וחסעיף
זה
,ו
הואוקבעכיכלידיעההנוגעתלחברותקוצינור
אילת אשקלון בע"מ (קצא"א,) Ltd. Oil Asiatic Trans
ו-
Eilat Corporations S.A.
היא ידיעה סודית.
זאת, למעט מידע העוסק אך ורק באיכות הסביבה, תכנון ובניה, רישוי עסקים,
חברת שירותי תשתיות
אילתאשקלוןבע"מ(שתא"א)
,אמצעיבטיחות,אופגיעהבשמורותטבע,גניםלאומיים,אתריםלאומיים
וערכי טבע מוגנים.
13
.
משמעותה של קביעה זו בצו היא כי כל מי שעובר על הוראות סעיפים113
ו-
113
א, המפורטות להלן, דינו
כקבוע בסעיפים
אלה:
•
מי
שה
שיג, אסף,הכין, רשם אוהחזיקי
דיעהסודית כשאינו מוסמך לכך, דינו-
מאסר שבע שנים;
•
מי
שהתכוון בכךלפגוע בב
יטחון המדינה, דינו - מאסר חמש-
עשרה שנים.
•
מי
שמסרידיעה סודית כשאינו מוסמך לכך,
דינו- מאסרחמש עשרה שנ
ים;
•
מי
שמ
סרידיעה סודית כשאינו מוסמך לכךוהתכוון לפגוע בב
יטחון המדינה, דינו - מאסרעולם.
14
.
היות שהצו מעלה סוגיות אזרחיות הנוגעות לכלל הציבור, אך העניינים שעליהם הוא נועד להגן רגישים
במיוחד
, הדיון בצו יחולק לשניחלקים
, כפי שנהגה הוועדה בעבר:
א.
חלקוהאחדשלהדיוןיתקייםבמליאתועדתהחוץוהביטחוןבמתכונתפתוחה,בדומהלדיון
רגיל
באישור
חקיקת משנה
. במסגרת זו, יוכלו כלל חברי הכנסת ומוזמנים חיצוניים להשמיע את
טענותיהם.
ב.
חלקו השני של הדיון, יתקיים בוועדת משנה שתוקם במיוחד לצורך עניין זה לפי הוראות
סעיף 5 לחוק הכנסת, התשנ"ד–
1994, המאפשר ליו"ר ועדה מוועדות הכנסת, לאחר התייעצות עם
יו"ר הכנסת, לקבוע כי אישורו של צו יינתן על ידי ועדת
משנה, ולא על ידי מליאת הוועדה, במקרה
של חשש לפגיעה בביטחון המדינה או ביחסי החוץ שלה. במסגרת זו,
ישמיעו נציגי הממשלה את
עמדתם בנוגע לצורך בחיסיון, ויפרטו את המידע הרגיש והחסוי. לאחר מכן, תקיים ועדת המשנה
הצבעה עלאישור הצו.
הצו המונחעל
שולחן הוועדה
15
.
ביום י' בשבט התשפ"ג (1
בפברואר 2023
) פנה שר האוצר ליו"ר ועדת החוץ והביטחון בבקשה לאשר את
החלטת הממשלה
להאריך את תוקפו של צו החיסיון בחמש שנים וזאת עד ליום
א' בטבת התשפ"ח
(
31
בדצמבר2027
).
הערות
הצוות המשפטי
של ה
וועדה
16
.
בבסיסו של
הצו
המונח לאישור על שולחן הוועדה מצוי האינטרס של הגנה על ביטחון המדינה. אל מול
אינטרס זה עומדת זכותו של הציבור לקבל מידע על אופן פעולתן של רשויות ציבוריות. זכות הציבור
לקבלת מידע מרשויות ציבוריות נתפסת כעקרון יסוד של המשטר הדמוקרטי. בפסיקת בית המשפט
העליון הוכרה זכות זו כקשורה קשרהדוקלמספר אינטרסים ציבוריים חיוניים:
•
חופשהביטוי והאפשרותלממשו;
•
התפיסה כי הרשות הציבורית היא נאמן הציבור ועל כן המידע המצוי ברשותה שייך למעשה
לציבור עצמו;
•
יכולתו שלהציבור לבקר ולפקחעל פעילות הרשותהציבורית.
לאור האמור לעיל, על חברי ועדת המשנה להשתכנע, כי הצו המונח לאישור על שולחן הוועדה מייצג את
האיזון הראוי בין זכות הציבור לקבלת מידע לבין ההגנה על ביטחון המדינה. על חברי ועדת המשנה
להשתכנעכילאניתןלהשיגאתתכליתהצובאמצעיםפחותפוגעניים,למשלמבחינתזמן(משךתוקפושל
הצו), או מבחינתהיקף (צמצוםתחולת הצו והרחבת החריגים שעליהם לא יחול החיסיון.)
17
. נציין
כי מספר ארגונים אזרחיים, וכן עיריית אילת,
הגישו לוועדה את עמדותיהם ביחס לצו, וחלקם אף
העל
ובפניותיהםהצעותלתיקונים שוניםבצו.אנומציעיםלוועדהלבחוןאתהתיקוניםשמציעיםהגופים
השונים.
18
. בסמכות הוועדה:
•
לאשראתהצו;
•
לאלאשראת הצו;
•
לאשראתהצו לתקופה קצרהיותר;
•
לאשראתהצו בשינוייםהמוסכמיםעל שר האוצר.
בברכה,
הצוותהמשפטי
ועדת החוץ והביטחון
נספח–
נוסח הצו שאת הארכת
תוקפומתבקשת הוועדהל
אשר
צוהעונשין(הכרזהעלענייןסודי)(הוראתשעה),תשע"ז-
2016
בתוקף סמכותה לפי סעיף 113(ד) לחוק העונשין, התשל"ז-
1977
(להלן –
החוק), ובאישור
ועדתהחוץוהביטחוןשלהכנסת,מצווההממשלהלאמור:
1.
א)(
כל ידיעה הנוגעת לחברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ (קצא"א), או לחברת Trans
עניין סודי
, או לחברת S.A. Corporation Eilat
, לרבות זהות בעלי מניותיהן, עסקאותיהן
Asiatic Oil Ltd. S.A.
בתחוםהנפט,שווייןואופןניהולן,וכןכלידיעההנוגעתלחברתקוצינוראירופהאסיהבע"מ(להלן
–
גורםמפעילראשון)לרבותעסקאותיהבתחוםהנפטושווייה,מוכרזותענייןסודילענייןהחוק.
ב)(
על אף האמור בסעיף קטן (א), מידע העוסק באופן בלבדי באחד מאלה לא יהיה עניין
סודי:
(1)
איכות הסביבה, למעט מידע הנוגע לכמויות חומרים שאינם חומרים שנפלטו,
שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה, ולמעט מידע הנוגע לעסקאות של קצא"א או
שלהגורםהמפעילהראשון;
(2)
תכנון ובנייה או הליך לפי סעיף 5
לשטר שבתוספת א' לחוק זיכיון צינור הנפט,
התשכ"ח-
1968
;
(3)
רישויעסקים;
(4)
חברתשירותיתשתיותאילתאשקלוןבע"מ(שתא"א;)
(5)
אמצעי בטיחות, למעט מידע הנוגע לכמויות חומרים שאינם חומרים שנפלטו,
שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה, ולמעט מידע הנוגע לעסקאות של קצא"א או
שלהגורםהמפעילהראשון;
(6)
פגיעה בשמורת טבע, בגנים לאומיים, באתרים לאומיים ובערכי טבע מוגנים;
לענייןזה,"פגיעה"–
כמשמעהבסעיף30
ד,)(33
(ה)או37
לחוקגניםלאומיים,שמורות
טבע,אתריםלאומייםואתריהנצחה,התשנ"ח-
1998
לפיהעניין;,
(7)
בעליהמניותשלהגורםהמפעילהראשון;
(8)
אופןניהולושלהגורםהמפעילהראשון.
ג)(
על אף האמור בסעיף קטן (א), ידיעה כאמור באותו סעיף קטן שפרסומה הותר בידי שר
האוצראומימטעמו–
לאתהיהענייןסודי.
ד)(
בסעיףזה–
מידעעלאיכותהסביבה""–
אחדמאלה:
(1)
מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה ותוצאות של
מדידותרעש,ריחוקרינה;
(2)
מידע על אמצעים לצמצום או למניעת מפגעים סביבתיים; לעניין זה, "מפגע
סביבתי"–זיהוםאוויר,רעש,ריח,זיהוםמים,זיהוםמי-
ים,זיהוםעלידיפסולת,זיהום
על ידי חומרים מסוכנים, זיהום על ידי קרינה, פגיעה בסביבה החופית, מפגע אסבסט,
כהגדרתם בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב-
1992
, וכן
דליפהכהגדרתהבתקנותהמים
וקודלקלאאטוםכמשמעובתקנותהאמורות;
(3)
היתרים, רישיונות וצווים שהמשרד להגנת הסביבה או הרשות הממשלתית למים
ולביוב(להלן–
רשותהמים)נתנולקצא"אאולגורםהמפעילהראשון;
ביטול
(4)
מידע על הליכי פיקוח ואכיפה שנקטו המשרד להגנת הסביבה, רשות המים או
הרשותלשמירת הטבעוהגניםהלאומייםנגדקצא"אאונגדהגורםהמפעילהראשון;
(5)
מידעעלהפרותותקלותשלקצא"אאושלהגורםהמפעילהראשון;
(6)
דיווחיםבדברקולאאטוםלפיתקנה10
א)לתקנותהמים;(
נפט"" –
כהגדרתו בסעיף 1 לשטר הזיכיון שבתוספת א' לחוק זיכיון צינור הנפט, התשכ"ח-
1968
;
תקנותהמים""– תקנותהמים(מניעתזיהוםמים)(קווידלק),התשס"ו-
2006
.
2.
צולפיסעיף23(ד)לחוקלתיקוןדיניהעונשין(ביטחוןהמדינה),התשי"ז-
1957
–
בטל.
3.
תוקפושלצוזהעדיוםז'בטבתהתשפ"ג(31
בדצמבר2022
.)