חומר רקע
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת
החוץ והביטחון
ו'באדרהתשפ"ג
27
בפברואר 2023
לכבוד
חברי הוועדההמשותפת לוועדתהחוץ והביטחוןולוועדתהפניםוהגנת הסביבה
נכבדי,
הנדון:
צו
האזרחות והכניסהלישראל(הוראת
שעה)
הארכת תוקף)(, התש
פ"ג–
3
2
20
1.
על שולחן הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון וועדת הפנים והגנת הסביבה (להלן –
הוועדה
המשותפת)
מונח
צו האזרחות והכניסה לישראל (הוראת
שעה) (הארכת
תוקף,) התש
פ"ג–
2023
המבקש להאריך את תוקפו של חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת
שעה,)
התשפ"ב–
2022
בשנה נוספת,עדליום ד' באדר ב'התשפ"ד (
14
במרס
2024
.)
2.
חוק האזרחות והכניסה לישראל נחקק לראשונה בשנת 2003
, בימי האינתיפאדה השנייה. נקבעו בו
הוראות המגבילות את שר הפנים במתן אזרחות ורישיונות לישיבה בישראל במקרים של איחוד
משפחות, וזאת ביחס לסמכויות ולשיקול הדעת הנתונים לו לפי ח
וק האזרחות, התשי"ב–
1952
וחוק
הכניסהלישראל,התשי"ב–
1952
.כןנקבעומגבלותעלמתןהיתרישהייהבישראלבמקריםשלאיחוד
משפחות והיתרים הניתנים לפי תחיקת הביטחון.
3.
הסדרים אלה, שיפורטו להלן, עוגנו נוכח עמדת גורמי הביטחון, לפיה בעשרות פיגועי התאבדות
שהתרחשו באותם ימים, הסתמנה מעורבות גוברת והולכת של פלסטינים שהם במקור תושבי איו"ש
ועזה (להלן –
האזור),הנושאים,בעקבותהליכיאיחודמשפחות, תעודותזהותישראליותהמאפשרות
להם תנועה חופשית בין שטחיהרשותלישראל.
4.
ב
חוק האזרחות והכניסה לישראל נקבע מנגנון המאפשר את הארכת תוקפו של החוק בצו של
הממשלה, באישור הכנסת, לתקופה שלא תעלה על שנה. מאז שנת 2004
ועד לשנת 2015
נדונו בקשות
הממשלה
להארכת תוקפו של החוק בפני מליאת הכנסת בלבד: התקיים דיון אישי במליאת הכנסת
ובסיום הדיון הצביעה המליאהעל הארכת תוקפו שלהחוק.
5.
כדי לאפשר קיום דיון מעמיק יותר בבקשת הממשלה להארכת תוקפו של החוק,
בשנת 2015
החליטה
הכנסת לאשר את המלצת ועדת הכנסת לפיה בטרם יבוא הצו לאישור מליאת הכנסת, תדון בו ועדה
משותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת הפנים והגנת הסביבה,
שתגיש המלצותיה למליאת הכנסת.
דיון ראשון במתכונת זו נערך בשנת 2016
, ובסיומו המליצה הוועדה המשותפת לכנסת להאריך את
תוקפה שלהוראת השעה בשנה הנוספת,וכך המליצההוועדהגם
בשנים שלאחר מכן.
1
6.
בשנת 2021
החליטה הכנסת שלא להאריך את תוקפו של החוק, אך בשנת 2022
נחקק חוק האזרחות
והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשפ"ב-
2022
(להלן –
"החוק" או "חוק האזרחות והכניסה
לישראל"),המבוססעלההסדריםשנקבעובחוקמ-
2003,בכמהשינויים,כפישנפרטבהמשך.
במסגרת
תיקון זה גם עוגןהליך ההמלצההמוקדמת של הוועדה בטרםהדיון במליאה.
תמצית הוראות חוק האזרחות והכניסהלישראל
7.
חוק האזרחות והכניסה לישראל קובע עיקרון לפיו
שר הפנים לא יעניק אזרחות או רישיון ישיבה
בישראללתושב
האזור,ולתושבאואזרח
איראן,
לבנון,סוריה
ועיראק.כןקובעהחוקכימפקדהאזור
לאיהיה רשאי להעניק לתושבאזור
יהודה, שומרון וחבלעזההיתר לשהייה בישראל.
8.
עם זאת, החוק מגדיר
חריגים וסייגים
לאיסור על הענקת אזרחות, היתר הישיבה או היתר שהייה
בישראל –
היתרים לבני זוג וילדים, היתרים למקרים הומניטריים מיוחדים, היתרים למטרת טיפול
רפואי,עבודה אולמטרהזמניתשלאתעלהעלשישהחודשיםוהיתריםמיוחדים,הכלכמפורטלהלן:
א.
היתר לבני זוג – שר הפנים רשאי לאשר בקשה להיתר שהייה של תושב ה
אזור, אשר מלאו לו
35
שנים
לפחות, או תושבת האזור שמלאו לה
25
שנים
לפחות,
לשם מניעת הפרדתם מבני זוגם
השוהים כדין בישראל.
ב.
רישיון ישיבה לבני זוג בעלי היתר –
במסגרת חקיקת החוק מחדש בשנת 2022
נוסף הסדר חדש,
המסמיךאתשרהפניםלתתרישיוןישיבהארעיבישראללבני50
ומעלהששוהיםבישראלבהיתר
שהייה10
שנים לפחות.
ג.
היתרלגביילדים– שר הפניםרשאילתתלקטיןתושב
האזור, שגילועד
14
שנים, רישיון לישיבה
בישראל, וכן רשאי לאשר בקשה להיתר שהייה בישראל למי שגילו מעל
14
שנים,
לשם מניעת
הפרדתו מהורהוהמשמורן.
ד.
מקריםהומניטרייםמיוחדים:שרהפנים
רשאי,מטעמיםהומניטריים
מיוחדים,ובהמלצתועדה
מקצועית, לתת רישיון ישיבהארעיבישראל,לתושבהאזוראולתושבאו אזרח של
איראן,
לבנון,
סוריה ועיראק. כן רשאי הוא לאשר בקשה להיתר שהייה בישראל לתושב האזור שבן משפחתו
שוהה כדין
בישראל.
החוק מתיר שיקול דעתבהגדרתהמקרים ההומניטריים,אך מתווה שיקול דעת בשני מקרים:
1.
העובדה כי בן משפחתו של מבקש ההיתר או הרישיון, השוהה כדין בישראל, הוא בן זוגו
או כילבני הזוג ילדים משותפים –
עובדה זו כשלעצמה
לא
תהווהטעם הומניטרי מיוחד.
2.
אם המבקש היה תושב סוריה, ובן זוגו הוא בן העדה הדרוזית השוהה כדין בישראל
ומתגורר בשטח רמת הגולן –
שרהפנים רשאי לראות בכךטעםהומניטרי מיוחד.
במסגרתחקיקתהחוקמחדשב-
2022
נקבעכיעלשרהפניםיהיהלהקיםועדההומניטריתייעודית
לבחינת בקשות מטעמים של אלימות במשפחה או התעללות של בן משפחה, וכן נקבע כי לוחות
הזמנים של
ועדה הומניטרית זויהיו קצרים יותר.
החוק מ-
2003
הסמיך את שר הפנים לקבוע, באישור הממשלה, מכסות למקרים ההומניטריים.
במסגרת חקיקת החוק מחדש
ב-
2022
נקבע כי המכסה תובא גם לאישור הכנסת, וכי כל עוד לא
נקבעה מכסה, תעמוד המכסה על מספר הבקשות שאושרו בשנת 2018
.
מכסה זו עומדת על 58
בשנה.
2
ה.
היתריםנוספים–מפקדהאזוררשאילתתהיתרשהייהבישראללמטרתטיפול
רפואי,עבודהאו
למטרה זמנית שלא תעלהעל שישה
חודשים.
ו.
היתר מיוחד –
שר הפנים רשאי להעניק אזרחות או רישיון ישיבה בישראל לתושב האזור או
לתושב או אזרח של
איראן,
לבנון, סוריה ועיראק, ו
מפקד האזור
רשאי
לתת לתושב האזור היתר
שהייה
בישראל,אם
מי מהם
השתכנע כי
התקיים אחד מאלה:
(1)
התושבאוהאזרח מזדהים עםמדינת ישראל ויעדיה;
(2)
התושבאוהאזרח,
אובןמשפחתופעלובאופןממשילקידום
הביטחון,הכלכלהאוענייןחשוב
אחר שלהמדינה;
(3)
הענקת
האזרחות, רישיון הישיבה או היתר השהייה בישראל הוא מעניינה המיוחד של
המדינה.
9.
לעניין חלק מהחריגים המפורטים לעיל1
, החוק קובע, כי היתרי שהייה ורישיון ישיבה לא יינתנו אם
יש
מניעהביטחונית
,בהתאםל
חוותדעתשלגורמיהביטחוןהמוסמכים
לפיההמבקשאובןמשפחתו
עלוליםלהוות סיכון ביטחונילמדינתישראל. לעניין זה,
גורמיהביטחון המוסמכים יכוליםלהסתמך
גם על כך שבמדינת מושבה או באזור מגוריו של המבקש מתבצעת פעילות העלולה לסכן את ביטחון
המדינהאואתאזרחיה.בהתאםלכך,נקבעבשנת2009,כישטחרצועתעזההואאזורכזה,ועלכןשר
הפניםאינומעניקעודהיתרישהייהלבניזוגולקטיניםמעלגיל14
כאשרמדוברבתושבירצועתעזה.,
10
.
במסגרתחקיקת החוק מחדש בשנת2022
,נקבע כי שר הפנים יהיה חייב לבטלרישיוןישיבה ארעי או
היתר מת"ק שניתנולפיהחוק, אם בעלהרישיון אוההיתרהיה מעורב במעשה טרור.
11
.
יצוין כי
בשנת
2014
הוקם ביתדיןלערריםהמשמש כערכאה
לקיום ביקורת שיפוטית עלהחלטות של
הרשויות המוסמכות
בענייני הגירה, כניסה לישראל, יציאה ממנה ואזרחות. בתי דין אלה דנים גם
בערריםעלהחלטותשר הפניםלענייןהיתריםלגבי בניזוגשגילםמעל
35
ובנותזוגשגילןמעל
25
,וכן
בערריםעלהחלטות שר הפניםלעניין
היתרלגבי
ילדים.
התייחסות הפסיקה לחוק האזרחות והכניסה לישראל
12
.
לאחרחקיקתו של
החוק מ-
2003
הוגשומספר עתירות בעני
י
ן חוקתיות החוק.
בשנת
2006
דן בית המשפט העליון בהרכב מורחב
של 11
שופטים בעתירתו של
ארגון
עדאלה
המרכז
המשפטי למען המיעוט הערבי בישראל ואח' נגד שר הפנים ואח'. טענתם המר
כזית של העותרים
1
החריגים אליהם מתייחסת סוגיית המניעה הביטחונית הם היתר שהייה לבני זוג, רישיון ישיבה ארעי לבני זוג, היתר שהייה
לקטיןלשםמניעתהפרדתומהורהוהמשמורן,רישיוןישיבהאוהיתרשהייהבמקריםהומניטרייםמיוחדים,היתרשהייהלעבודה
בישראל או למטרה זמנית אחרת
או היתר שהייה בישראל למי שהגיש בקשה לפני קבלת החלטת הממשלה, כאמור בהוראות
המעבר.
3
הי
יתה שהחוק מ-
2003
פוגע בזכויות החוקתיות לחיי משפחה
ולשוויון.
לטענתם,
החוק פוגע בזכות
לחיימשפחהבכךשהואמונ
עאיחודמשפחותשלבניזוגערביםישראליםעםבניזוגםהערביםמהאזור
(בכפוףלחריגי
הגיל)
,ו
מטיל מ
גבלות עלהקשר בין הורה ישראלילבין ילדו הרשום
באזור.
בנוסף, נטען כי החוק פוגע בזכות לשוויון בכך שפגיעתו מתמקדת באזרחי ישראל
הערבים, שכן הם
אלה שנישאים לבני זוג פלסטינים
מהאזור. העותרים הוסיפו וטענו כי הפגיעות בזכויות החוקתיות
אינן עומדות בתנאיה של פסקת ההגבלה, שבחוק יסוד: כבוד האדם
וחירותו, שכן תכלית
ו
פסולה,
מאחר ו
עומדים בבסיסה שיקולים דמוגרפיים, וכן הפגיעה החמורה של החוק בזכויות יסוד אינה
מידתית. טענת העותרים הייתה
כי היה על המדינה לקבוע מנגנונים של בדיקה ביטחונית
פרטנית,
ולמנוע איחוד משפחותרק ממי שנשקףממנו סיכון לביטחון
המדינה.
13
.
בית המשפט העליון
החליט לדחות את העתירה ברוב של שישה שופטים מול חמישה.
שישה
מהשופטיםסברואמנםכיהחוקפוגעבזכויותהחוקתיותלחיימשפחהולשוויון,אךאחדמהם,השופט
אדמונד לוי, סבר שיש לדחות את העתירה,
כדי לאפשר למדינה לגבש הסדר חקיקתי חלופי, ובכך
הצטרף בענייןהתוצאה לדעת
ם שלחמשתהשופטים שסברו כי ישלדחות את העתירה.
14
. בשנת
2012
דן בית המשפט העליון פעם נוספת בחוק האזרחות והכניסה לישראל, בהרכב מורחב של
11
שופטים. בעתירה שהוגשה על ידי ח"כ זהבה גלאון מרצ-
יחד ואח' נגד היועץ המשפטי לממשלה
ואח'
נטען כי למרות תיקון החוק בשנת
2007
,
במסגרתו הורחבו הסייגים לאיסור הגורף על מתן
רישיונות ישיבה והיתרי שהייה, ונוסף החריג ההומניטרי,
קיימת פגיעה חוקתית בזכותם של אזרחי
ישראל הערבים לחיי משפחה ובזכותם
לשוויון.
גם עתירה זו נדחתה ברוב של שישה שופטים מול
חמישה.
15
.
בעקבותחקיקתו שלהחוקמחדשהוגשו9עתירותנגדהחוק.דיוןראשוןבעתירותנערךב-
1.12.2022
.
התכליתהביטחוניתשל החוק
16
.
נוכחפגיעתושלהחוקבזכותלחיימשפחהולשוויוןונוכחתכליתוהביטחונית,עלהוועדהלהשתכנע
שהנסיבותהביטחוניות מצדיקותאת המשך הארכת תוקפו.
17
. ל
עמדת השב"כ, אוכלוסיית מבקשי איחוד משפחות מהאזור ומהמדינות האחרות, מהווה אוכלוסיית
סיכון לעומת מבקשי איחוד משפחות ממקומות אחרים, בשל האפשרות המוכחת להסתייע
באוכלוסייה זו לשם ביצוע פיגועי טרור ופעילות ריגול, נוכח נגישותם העדיפה ליעדים בישראל וחופש
התנועהממנו הםנהנים בכלתחומימדינתישראל.
18
. לעמדת השב"כ, יש קושי בעריכת אבחון פרטני מראש של כלל מבקשי איחוד המשפחות, שכן
המוטיבציה של ארגוני הטרור לגייס לשורותיהם את מבקשי איחוד המשפחות גוברת דווקא לאחר
שהמבקש זוכה להיתר המאפשר לו להיכנס לישראל ולנוע בה בחופשיות, ולכן תוצאותיו של אבחון
פרטני כאמור אינןמעידות כשלעצמןעל היעדר סיכון בטחוניעתידי.
4
19
. בדיו
ני מעקב שנער
כו
בוועדה המשותפת
במהלך כהונתה של הכנסת ה-
20
,
וכן בדיוני ועדת החוץ
והביטחוןבכנסתה-
24
,
הציגהשב"כנתוניםאודותהפיגועיםבהםהיומעורביםמאוחדימשפחות,וכן
נתונים אודות מעורבותם של קטינים. ישלקבלמהשב"כ מידעעדכני אודות מעורבות כאמור.
סמכויות הוועדה המשותפת
20
.
חוק האזרחות והכניסה לישראל
הוארך לאחרונה
עד יום
כ"ב ב
אדר התש
פ"ג (
15
ב
מרס
2023
.)
על
שולחן הוועדה המשותפת מונח צו האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (הארכת תוקף החוק,)
התש
פ"ג-
2023. בצו זה מבקשת הממשלה את אישור הכנסת בדבר הארכת תוקפו של חוק האזרחות
והכניסה לישראל בשנה נוספת,עדליום
ד'באדר ב'
התשפ"
ד (
14
במרס4
202
.)
21
.
כאמור, בהתאם
לחוק, הצו אינו נדון ישירות במליאת הכנסת, אלא מובא בתחילה לדיון בוועדה
המשותפת, שעליהלמסור אתהמלצותיה למליאה.
22
. היות ותכליתו של חוק האזרחות והכניסה לישראל היא
ביטחונית,
על הוועדה המשותפת לבחון האם
קיימים טעמים ביטחוניים המצדיקים את הארכת תוקפו שלהחוק בשנהנוספת.
23
.
לפי הוראות סעיף 18
לחוק האזרחות והכניסה לישראל, רשאית הממשלה, באישור הכנסת, להאריך
את תוקפו של החוק לתקופה שלא תעלה על שנה. הוועדה המשותפת רשאית להמליץ לכנסת אם
לאשר את החלטת הממשלה, לדחותה או לאשרה בשינוי. לעניין סמכותה של הוועדה המשותפת
לאשרבשינוי–
הוועדה
רשאיתלהמליץעלהארכתתוקפושלהחוקלתקופהקצרהמשנה,אךלאעל
תקופהארוכהמשנה,וזאת לאור הוראות סעיף 18
לחוק.
בברכה,
הצוותהמשפטי
ועדת החוץ והביטחון
5