חומר רקע
ט"זב
איירהתש
פ"ג
7ב
מאי
2023
אל
:חברי ועדת החוקה,חוקומשפט
מאת
:הייעוץ המשפטילוועדה
מסמך הכנה לדיון ועדת ה
חוקה ביום
2023
.
8.5
בעניין
טיוטת צו העבירות המינהליות (שינוי
התוספת הראשונה), התשפ"ג–
2023
וטיוטת
תקנות העבירות המנהליות (קנס מינהלי –
איסור
אלימות בספורט), התשפ"ג–
2023
הוועדההתבק
שה,עלידישרה
משפטים
,לאשראתהוספתחוקאיסוראלימותבספורט,התשס"ח–
2008
לתוספת הראשונה לחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו–
1985
, כך שניתן יהיה להפוך עבירות
הקבועות בחוק איסור האלימות לעבירות מנהליות. עוד התבקשה
הוועדה לאשר תקנות מכוח
הסמכותהאמורה,אשריקבעוכיניתןלהטיל קנסבדרך מנהליתעלעבירותמסוימותבחוקאיסור
אלימות בספורט.
משום שזו הפעם הראשונה שבה מתבקשת ועדת החוקה בכנסת ה-
25
לאשר תקנות או צווים
שיהפכו עבירות פליליות גם לעבירות מנהליות או לעבירות קנס, ראינו לנכון להציג בפני חברי
הוועדה סקירהקצרה על הנושא.
רקעכללי – עבירותקנס ועבירותמנהליות
התפתחות חיי החברה והמשק הובילו לחקיקת מספר רב של חוקים ותקנות, המסדירים נושאים
רבים וקובעים עונשים על הפרתם. רבות מהעבירות האמורות הן עבירות מסוג prohibita mala
,
כלומר,עבירותשלאנהוגלראותבמעשהאובמחדלשביסודן
התנהגותלאמוסריתבאופןאינהרנטי
כמורצחאואונסלמשל)(
,אלא
התנהגותאסורהשיש
ל
הרתיעמפניביצועהולהענישעלהפרתהרק
בשל קביעתהסדר רגולטורימסויםבעניין
(למשל – אין ערך אינהרנטי לנהיגה בצד שמאל אוימין
של הכביש, אך מעת שמדינה החליטה על הצד שבו יש לנהוג בכבישיה, ברי כי יש להעניש על נהיגה
בצד הנגדי.)
יתר על כן, רבות מהעבירות הן עבירות אחריות קפידה (כאלה שדי בהוכחת היסוד
העובדתילהתקיימותןואין צורךבהוכחתיסוד נפשי.)
לפיהעקרונותהבסיסייםביותרבדיןהפלילי,עונשיםפלילייםמוטלים,ככלל,עלידיבתיהמשפט,
אחרי שנסתרת חזקת החפות והתביעה מוכיחה מעבר לספק סביר את אשמת הנאשם. משום כך,
פעמיםרבות,כאשרמדוברבעבירותנפוצותמהסוגשתוארלעילובפרטכאשראיןבהןחומרהרבה
–ניהול הליך פלילי מסורבל, ממושךויקר אינו משתלם
ומטילעומס משמעותיעל מערכתהתביעה
ועלמערכתבתיהמשפט.
יתר
עלכן,ישנןעבירותרבות ודאימהסוגשתוארלעיל,,
שבהעדרנסיבות
מיוחדות, אין מקום להכתים את העובר עליהן ב"כתם פלילי"
ונכון לאפשר לו לשאת בעונש הולם
שאינו כולל
אתהתיוג כעבריין פלילי.
במקרים אלו, יכול שר מסוים
(בדרך כלל –
שר המשפטים בהסכמת שר ממונה,)
לבקש את אישור
ועדתהחוקהו
לקבוע
כיהעבירההפליליתתהיה
גם
עבירהמסוג"ברירתמשפט",שניתןלאוכפה
בדרך פשוטה ויעילה יותר,
ללא צורך בהגשת כתב אישום וניהול הליך פלילי שלם.
במקום זאת
ניתן להטיל על מבצע העבירה קנס, והוא יכול להחליט האם לשלם את הקנס או לבקש להישפט
בגין ביצועה.
יש שני סוגים רלוונטיים של עבירות "ברירת משפט" –
עבירות קנס ועבירות מינהליות. הסדרת
עבירותקנס""קבועהבפרקז'לחוקסדרהדין
הפלילי[נוסחמשולב],התשמ"ב–
1982
ושל"עבירות
מינהליות"
בחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו–
1985
.
מדובר בהסדרים דומים, המסמיכים את
1
שר המשפטים, בהסכמת השר הממונה ובאישור ועדת החוקה לקבוע שעבירה על הוראה פלונית –
שאיננה פשע (קרי העונש המקסימלי בגין הפרתה אינו עולה
על שלוש שנים) –
היא עבירת קנס או
עבירה מנהלית, דרך כלל או בתנאים או בסייגים שקבע.
המשמעות היא ש"דרך
המלך" לאכיפה
תהיה הטלת קנסות, אך בהתקיים נסיבות מיוחדות ניתן עדיין להגיש כתב אישום נגד המבצע,
חלף מסירתהקנס.
יצויןכיכדילהפוךעבירותלפיחוקמסוים
לעבירותמינהליות,עלהחוקלהופיעבתוספתהראשונה
לחוק העבירות המנהליות. על כן, לעתים, מתבקשת הוועדה לאשר צו לתיקון התוספת במקביל
לאישור תקנות
הקובעות עבירות כמנהליות.
כיום,
מרבית עבירות "ברירת המשפט" נאכפות כעבירות מינהליות ועבירות קנס נותרו בשלושה
תחומים עיקריים: עבירות הקבועות בחוקי עזר של עיריות ומועצות מקומיות, עבירות שבתחומי
האחריות שלהמשרדלהגנתהסביבה ועבירות תעבורה (כאשרהסמכותלאשרעבירות קנס בתחום
התעבורה נתונה לוועדת הכלכלה ולא לוועדת החוקה.) מכל מקום, מדובר בשני הסדרים דומים
מאד
בין ההבדלים,(
למשל, גובה הקנס המקסימלי שניתן להטיל)
ועל כן מבחינת אופן קיום הדיון
המהותי בוועדה אין הבדל משמעותי הנובע מהשאלה האם היא מתבקשת לאשר כי עבירה
מסוימת תהיה עבירת קנס או עבירה מנהלית.
שיקולים ב
קביעת עבירות מנהליות ועבירותקנס
לרוב, כאשר ועדת החוקה מתבקשת
לאשר כי עבירה פלונית
תהיה עבירת קנס או עבירה מנהלית,
ועל כן תיאכף בדרך של הטלת קנס מנהלי, מונחת בפני הוועדה טבלה, הכוללת את נוסח העבירות
שבגינןמבוקשלאשרהטלתקנסמנהליואתגובההקנסהמבוקש.בבואהשלהוועדהלדוןבכלקנס
מינהלי מוצע כי תיתן דעתה ל
מספר שיקולים
עיקריים:
1.
האםהעבירה מתאימה להיות עבירת קנס/עבירה מנהלית?
חומרת העבירה –
כאשר מדובר בעבירה חמורה במיוחד, ייתכן שיש מקום להעדיף אכיפה
בדרך שלהליך פלילי רגיל, שמרתיע יותר מקנס מנהלי ושתוצאתההרשעה במסגרתו לרוב
חמורה משמעותית מגובה הקנסהמנהליהקצוב (קנס גבוה יותר מאסר.)/
מנגד,כאשרמדוברבעבירה"קלה"במיוחד(כמושלמשלמתבקשלעתים ביחסלחוקיעזר
–
עבירותכמודריכהעלדשאאושפיכתמיםעלמדרכה בשטחמועצהמסוימת),ישלזכור
שמתןאפשרותלהטלתקנס מנהליעשויהלהוביללאכיפתעבירהשלאנאכפהעדהאישור.
לעתים ייתכן
שהוועדה תעדיף להותיר בידי הרשות את הסמכות להגיש כתבי אישום
במקרים שנראים לה מתאימים חלף העובדה שמדובר בעבירה "קלה", מאשר להקל עליה
את דרכיהאכיפה.
בהקשר זה יוזכר כי בעת הדיון באישור תקנות עבירות מנהליות או צווי עבירות קנס,
הוועדה אינה יכולה לשנות מיסודות העבירה הפלילית עצמה, אלא לעסוק בתנאים
להטלתקנסב
גיןהפרת
הבלבד
(למשל–
להבחיןביןגובההקנסלגבייחידותאגידאולקבוע
שהקנס יחול רק ביחסלעבירההמבוצעת בנסיבות מסוימות).
מורכבותההוכחה – כאשר מדובר בעבירה ש
היסוד העובדתי שלה מורכב להוכחה או שיש
בהרכיב
שלכוונה,סבירלהניחשהרשותתתקשהלאוכפהבדרךשלקנסמנהלי.כך,לאורך
השניםנוטההוועדהלאשרבעיקרעבירות
שלאדורשותיסודנפשישלכוונה,עבירותשפקח
בשטחיכוללהבחיןבקלותיחסיתהאםבוצעו,עלכלרכיביהן,ולהטילקנסבמקום
למשל,(
דו"חותעל חניה באדוםלבן).
2
ענייןזהמשמעותיבמיוחד,משוםשכאשרהוועדהמאשרתלרשויותהמנהללאכוףעבירות
מסוימות כעבירות ברירת משפט, היא למעשה מאפשרת הטלת עונשים על אנשים
פרטיים (ותאגידים,) מתוך הנחה שדי במה שרואה הפקח או השוטר בשטח כדי לבסס
את התקיימות העבירה מבלי שהרשות תידרש להוכיח בהליך פלילי מלא בפני בית
משפט,
מעברלספק סביר,
כיהעבירה בוצעה (אלא אם כןיבקשהנקנס להישפט.)
2.
האם גובההקנס המבוקש מתאים?
ברמההעקרונית–הוועדהנדרשתלאזןביןשיקוליהענישההשונים דוגמתהרתעהוגמול,,
ולהתאיםאתגובההקנסלחומרתהמעשהובפרטביחסלקנסותאחרים.
ועדתהחוקההיא
שמאשרת את כלל הקנסות (למעט בתחום התעבורה), באופן שמאפשר לה לראות את
המכלול, ולוודא שגובה הקנס מתאים לגובה קנסות אחרים שנקבעו
על ידי רשויות שונות
או בתחומים שונים.
ברמה המעשית –
כאשר
הקנס המבוקש נמוך מדי, הוא עלול שלא להרתיע או לאפשר
"הפרה יעילה" על ידי עבריינים (קרי, מצב שבו "משתלם" להם להמשיך ולעבור את
העבירהולשלם קנסות אם וכאשר אלה יוטלו.)
מנגד, כאשר הקנס המבוקש גבוה מדי,
עלולה להיפגע יעילות הכלי של קנס מנהלי –
בין
משוםשהדבריובילאתמרביתהנקנסיםלהעדיףהגשתבקשהלהישפטמאשרלשלמו,ובין
משום שתחושה סובייקטיבית לפיה הקנס גבוה ביחס לחומרת המעשה תוביל לכך
שמפקחים "ירגישו רע" ויימנעו מהטלתו.
בהקשר זה, על חברי הוועדה לזכור שלעתים גובה הקנס המתאים –
מבחינת האיזון בין
שיקולי ההרתעה והגמול ובין היעילות –
עשוי להשתנות כתלות בנסיבות שונות. לכן, ניתן
לעתים להבחין בין אנשים פרטיים ועסקים קטניםלבין תאגידי ענק ביחסלגובה הקנסות,
ובין נסיבות שונות של ביצוע העבירות.
3