חקיקת משנה - פניית הגורם המומסך

שר האוצר י״א באייר התשפ״ג 2 במאי 2023 חה״כ משה גפני ־ יו״ר ועדת הכספים של הכנסת הנדון : תקנות מס הכנסה)כללים לאישוד ולניהול לזופות גמל()תיקוו(, התשפ״ג-2023 ותקנות הפיסוה על שירותים פיגנסיים)קופות גמל()העכדת כספיס ביו סופות גמל()תיקוו(, התשפ״ג-2023 בהחלטת ממשלה מס׳ 202 מיום 24 בפברואר 2023 )להלן - החלטת הממשלה( הוחלט לתקן את תקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופות גמל(, התשכ״ד-1964)להלן - תקנות מס הכנסה( כך שתוגבל ההפקדה לקופת ביטוח הפוגעת ביכולת החיסכון של חוסכים, ביחס למוצרי חיסכון אחרים. זאת, במטרה להבטיח לכלל החוסכים קצבה ראויה במועד הפרישה. במסגרת זו, הטילה הממשלה על שר האוצר לקדם תיקון לתקנות מס הכנסה, כפי שיפורט להן. סעיף 20 לחוק הפיקוח על שירותים הפיננסים )קופות גמל(, התשס״ה-2005 )להלן - חוק הפיקוח על קופות גמל( מקנה לכל חוסך חופש לבחור את קופת הגמל בה ינוהל חסכונו הפנסיוני. כיום, קופות גמל לקצבה שהן קופות ביטוח)דהיינו : קופות גמל המכונות ״ביטוח מנהלים״( הינן תכניות ביטוח)פוליסות(, המאושרות בידי הממונה על רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון, פועלות לפי הכללים הבסיסיים של קופות גמל וזוכות לאותן הטבות המס בהפקדת ובמשיכת כספי החיסכון. יחד עם זאת, לאור מאפייני ניהול החיסכון הפנסיוני בקופת ביטוח, קופת הביטוח ככלל מבטיחה לחוסך קצבה נמוכה יותר מהקצבה הצפויה לו במוצרי חיסכון אחרים. על פי דוח הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון לשנת 2021 , ככלל, דמי הניהול של קופות ביטוח הם הגבוהים ביותר בשוק. כך למשל, בשנת 2021 דמי הניהול הממוצעים של קופת ביטוח היו גבוהים פי 4 מדמי הניהול הממוצעים בקרנות הפנסיה החדשות והמקיפות. כמו כן, עלויות הכיסויים הביטוחיים בקופות הביטוח גבוהות באופן משמעותי מעלויות הכיסויים הביטוחיים בקרנות הפנסיה החדשות. בנוסף, כיום מקדם קצבת הזקנה בקופות ביטוח גבוה אף הוא ממקדם הקצבה בקרנות הפנסיה המקיפות, כך שסכום הקצבה הצפוי לפורשים שיתקבל מקופת ביטוח צפוי להיות קטן יותר בהשוואה לסכום הקצבה הצפוי לפורשים שיתקבל מקרן פנסיה חדשה מקיפה. בנוסף, שלא כמו קרנות הפנסיה המקיפות, קופות הביטוח המשווקות כיום אינן נהנות מהבטחת תשואה בידי המדינה. מאפייני קופת הביטוח שתוארו מיוחסים, בין היתר, לחוזה הביטוח האישי העומד בבסיס קופת הביטוח )בניגוד למנגנון הערבות ההדדית הקיים בקרנות הפנסיה, למשל(. בשל ההתחייבות החוזית הקשיחה המבטח נושא בכל הסיכון המגולגל לידי החוסך בדמות עלויות גבוהות יותר. לאור הדברים שתוארו לעיל, קופת ביטוח פוגעת ביכולת החיסכון של חוסכים, ביחס למוצרי חיסכון אחרים. לאור האמור, ובהתאם להחלטת הממשלה, מוצע לתקן את תקנות מס הכנסה, כך שתוגבל ההפקדה לקופת ביטוח לחלק השכר שמעל פעמיים השכר הממוצע במשק, כך שהחלק שעד לפעמיים השכר הממוצע במשק יופקד לקופת גמל לקצבה שאינה קופת ביטוח, כלומר, קרן פנסיה או קופת גמל לחיסכון. תקרת ההפקדה נקבעה בהתאמה לתקרת הזכאות למנגנון הבטחת תשואה, כפי שמופיע בחוק הפיקוח על קופות גמל, ובהתאמה לתקרה החודשית ת.ד 3100 טל׳: 5317525 - 02 פקס׳: 5695340 - 02 רח׳ 9103002 קפלן 1 ירושלים ׳gov הממשלה אוצר of.gov.il:.mwww ברשת שער .gov.il:www לשכר המובטח בקרן חדשה מקיפה, הקבועה בתקנות מס הכנסה. יובהר כי התיקון האמור לא יחול ביחס לתכניות ביטוח ששווקו קודם למועד תחילתן של התקנות, וכן ביחס לניודה של קופת ביטוח ששווקה קודם למועד תחילתן של התקנות, לתכנית ביטוח אחרת לרבות במבטח אחר. במקביל לתקנות אלו, ובהשלמה להן, מוצע לתקן את תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים )קופות גמל()העברת כספים בין קופות גמל(, תשס״ח-2008 )להלן - תקנות הניוד(. זאת מאחר ועל מנת להגשים את תכלית תיקון תקנות מס הכנסה, קרי להגביל את ההפקדות לקופת הביטוח, נדרשת התאמה של הוראות התקנות המתייחסות להעברת כספים)דהיינו, ניוד של כספים( אל קופת ביטוח. על כן, מוצע לתקן את תקנות הניוד באופן שיגביל העברת כספים לקופת ביטוח לחלק השכר שמעל פעמיים השכר הממוצע במשק. באופן זה, תימנע עקיפה של המנגנון המוצע בתקנות מס הכנסה, שנועד כאמור להגביל את ההפקדה לקופת ביטוח לחלק השכר שמעל פעמיים השכר הממוצע במשק, באמצעות הפקדה מלכתחילה של חלק השכר שמתחת לפעמיים השכר הממוצע במשק בקופת גמל לקצבה שאינה קופת ביטוח, ולאחר מכן העברת כספים אלו לקופת ביטוח. מצורפים נוסחי התקנות המוצעות. אודה לאישור התקנות על ידי ועדת הכספים של הכנסת. העתק: מר שלומי הייזלר- המנהל הכללי, משרד האוצר מר יוגב גרדוס - הממונה על התקציבים, משרד האוצר מר עמית גל - מ״מ הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון עו״ד אסי מסינג - היועץ המשפטי, משרד האוצר ת.ד 3100 טל׳: 5317525 - 02 פקס׳: 5695340 - 02 רח׳ 9103002 קפלן 1 ירושלים gov' שער .gov.il:www הממשלה אוצר of.gov.il:.mwww ברשת תוכן עניינים .2 טיוטת תקנות א. שם התקנות המוצעות .................................................................................................................................2 ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן ...........................................................................................................2 ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות : ............................................................................................................3 טיוטת תקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופות גמל()תיקון מס׳ _____ התשפ״ג(,-2023 ........................ 4 1. תחולה .............................................................................................. שגיאה! הסימניה אינה מוגדרת. 2. תחילה ......................................................................................................................................................4 דברי הסבר .........................................................................................................................................................5 טיוטת תקנות א. שם התקנות המוצעות טיוטת תקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופות גמל()תיקון מס׳ _____ התשפ"ג(,-2023 . ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן סעיף 20 לחוק הפיקוח על שירותים הפיננסים (קופות גמל), התשס׳׳ה-2005 (להלן - חוק הפיקוח על קופות גמל) מקנה לכל חוסך חופש לבחור את קופת הגמל בה ינוהל חסכונו הפנסיוני. כיום, קופות גמל לקצבה שהן קופות ביטוח (דהיינו: קופות גמל המכונות ״ביטוח מנהלים") הינן תכניות ביטוח (פוליסות), המאושרות בידי הממונה על רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון, פועלות לפי הכללים הבסיסיים של קופות גמל וזוכות לאותן הטבות המס בהפקדת ובמשיכת כספי החיסכון. יחד עם זאת, לאור מאפייני ניהול החיסכון הפנסיוני בקופת ביטוח, קופת הביטוח ככלל מבטיחה לחוסך קצבה נמוכה יותר מהקצבה הצפויה לו במוצרי חיסכון אחרים. על פי דוח הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון לשנת 2021 , ככלל, דמי הניהול של קופות ביטוח הן הגבוהות ביותר בשוק. כך למשל, בשנת 2021 דמי הניהול הממוצעים של קופת ביטוח היו גבוהים פי 4 מדמי הניהול הממוצעים בקרנות הפנסיה החדשות והמקיפות. כמו כן, עלויות הכיסויים הביטוחיים בקופות הביטוח גבוהות באופן משמעותי מעלויות הכיסויים הביטוחיים בקרנות הפנסיה החדשות. בנוסף, כיום מקדם קצבת הזקנה בקופות ביטוח גבוה אף הוא ממקדם הקצבה בקרנות הפנסיה המקיפות, כך שסכום הקצבה הצפוי לפורשים שיתקבל מקופות ביטוח צפוי להיות קטן יותר בהשוואה לסכום הקצבה הצפויה לפורשים שיתקבל מקרן פנסיה חדשה מקיפה. בנוסף, שלא כמו קרנות הפנסיה המקיפות, קופות הביטוח המשווקות כיום אינן נהנות מהבטחת תשואה בידי המדינה. מאפייני קופת הביטוח שתוארו מיוחסים, בין היתר, לחוזה הביטוח האישי העומד בבסיס קופת הביטוח (בניגוד למנגנון הערבות ההדדית הקיים בקרנות הפנסיה, למשל). בשל ההתחייבות החוזית הקשיחה המבטח נושא בכל הסיכון המגולגל לידי החוסך בדמות עלויות גבוהות יותר. לאור האמור, קופת ביטוח פוגעת ביכולת החיסכון של חוסכים, ביחס למוצרי חיסכון אחרים. על כן, במטרה להבטיח קצבה ראויה במועד הפרישה לכלל החוסכים, וזאת בהתאם להחלטת הממשלה מס' 202 שעניינה "הגברת התחרות בענף התיווך לביטוח ולחיסכון" מיום 24 בפברואר 2023 , מוצע לתקן את תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד-1964 , כך שתוגבל ההפקדה לקופת ביטוח לחלק השכר שמעל פעמיים השכר הממוצע במשק, כך שהחלק שעד לפעמיים השכר הממוצע במשק יופקד לקופת גמל לקצבה שאינה קופת ביטוח. תקרת ההפקדה נקבעה בהתאמה לתקרת הזכאות למנגנון הבטחת תשואה, כפי שמופיע בחוק הפיקוח על קופות גמל, ובהתאמה לתקרה החודשית לשכר המובטח בקרן חדשה מקיפה, הקבועה בתקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד-1964 (להלן בהתאמה - התקרה החודשית ו-תקנות מס הכנסה.( במקביל לתקנות אלו, ובהשלמה להן, מפורסמות להערות הציבור גם תיקון לתקנות פיקוח על שירותים פיננסיים )קופות גמל()העברת כספים בין קופות גמל()תיקון מס' ____ התשפ״ג(,-2023 . ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות: טיוטת תקנות מטעם משרד האוצר: טיוטת תקנות מס הפנטה )פללים לאישור ולניהול קופות גמל))תיקון מס׳ _____ התשפ״ג),-2023 בתוקף סמכותי לפי סעיפים 22 א() ו )ב()-1( ו-60 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )קופות גמל(, התשס״ה-12005 )להלן - החוק,( ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה: תיקון תקנה 19 1. ב תקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופות גמל(, התשכ״ד-21964 )להלן - התקנות העיקריות(, בתקנה 19 , במקום תקנת משנה )ב1( יבוא : ״)ב1( על אף האמור בתקנת משנה )א( ו- )ב( - )1( הפקדות המעביד והעובד בקרן חדשה מקיפה לא יעלו על תקרת ההפקדה החודשית ; )2( הפקדות המעביד והעובד לקופת גמל לקצבה שהיא קופת ביטוח יהיו רק בשל חלק מן המשכורת העולה על התקרה החודשית של השכר המבוטח ובלבד שהופקד בעבור העובד בקופת גמל לקצבה שאינה קופת ביטוח, בחודש שבו בוצעה הפקדה לקופת גמל לקצבה שהיא קופת ביטוח, סכום העומד על תקרת ההפקדה החודשית לפחות.״ תיקון תקנה 19א 2. בתקנה 19א לתקנות העיקריות, אחרי תקנה משנה )ג( יבוא: ״)ד( חברת ביטוח תהיה רשאית לקבל הפקדות מעמית עצמאי בשנת מס מסוימת לקופת גמל לקצבה שהיא קופת ביטוח, רק אם העמית הפקיד באותה שנת מס לקופת גמל לקצבה שאינה קופת ביטוח, סכום העומד על מכפלת תקרת ההפקדה החודשית ב-12 , לפחות.״ תחילה 3. תחילתן של תקנות אלה ביום י״ב בתמוז התשפ״ג )1 ביולי 2023 ( )להלן - יום התחילה.( 1 ס״ח התשס״ה, עמ' 889 ; התשפ״ב עמ' 864 . 2 ק״ת התשכ״ד, עמ' 1302 ; התשע״ח, עמ' 1002 . סייג לתחולה 4. תקנות 19)ב1( ו-19 א)ד( לתקנות העיקריות, כנוסחן בתקנות 1 ו-2 לתקנות אלה, לא יחולו לעניין פוליסת ביטוח שהוצאה על פי קופת ביטוח לפני יום התחילה; נוסף על האמור, תקנות 19)ב1( ו-19 א)ד( לתקנות העיקריות, כנוסחן בתקנות 1 ו- 2 לתקנות אלה, לא יחולו לעניין פוליסת ביטוח שהועברו אליה כספים לאחר יום התחילה לפי סעיף 23 לחוק מפוליסת ביטוח אחרת שהוצאה על פי קופת ביטוח לפני יום התחילה ועל כל פוליסת ביטוח נוספת שתוצא לאחר יום התחילה ושיועברו אליה הכספים המועברים כאמור; לעניין פוליסת ביטוח שחל לגביהן הסייג לתחולה לפי תקנה זו ימשיכו לחול תקנות 19 ו- 19א לתקנות העיקריות כנוסחן ערב תחילתן של תקנות אלה. דברי הסבר רקע פללי סעיף 20 לחוק הפיקוח על שירותים הפיננסים )קופות גמל(, התשס״ה-2005 )להלן - חוק הפיקוח על קופות גמל( מקנה לכל חוסך חופש לבחור את קופת הגמל בה ינוהל חסכונו הפנסיוני. כיום, קופות גמל לקצבה שהן קופות ביטוח )דהיינו: קופות גמל המכונות ״ביטוח מנהלים״( הינן תכניות ביטוח )פוליסות(, המאושרות בידי הממונה על רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון, פועלות לפי הכללים הבסיסיים של קופות גמל וזוכות לאותן הטבות המס בהפקדת ובמשיכת כספי החיסכון. יחד עם זאת, לאור מאפייני ניהול החיסכון הפנסיוני בקופת ביטוח, קופת הביטוח ככלל מבטיחה לחוסך קצבה נמוכה יותר מהקצבה הצפויה לו במוצרי חיסכון אחרים. על פי דוח הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון לשנת 2021 , ככלל, דמי הניהול של קופות ביטוח הן הגבוהות ביותר בשוק. כך למשל, בשנת 2021 דמי הניהול הממוצעים של קופת ביטוח היו גבוהים פי 4 מדמי הניהול הממוצעים בקרנות הפנסיה החדשות והמקיפות. כמו כן, עלויות הכיסויים הביטוחיים בקופות הביטוח גבוהות באופן משמעותי מעלויות הכיסויים הביטוחיים בקרנות הפנסיה החדשות. בנוסף, כיום מקדם קצבת הזקנה בקופות ביטוח גבוה אף הוא ממקדם הקצבה בקרנות הפנסיה המקיפות, כך שסכום הקצבה הצפוי לפורשים שיתקבל מקופות ביטוח צפוי להיות קטן יותר בהשוואה לסכום הקצבה הצפויה לפורשים שיתקבל מקרן פנסיה חדשה מקיפה. בנוסף, שלא כמו קרנות הפנסיה המקיפות, קופות הביטוח המשווקות כיום אינן נהנות מהבטחת תשואה בידי המדינה. מאפייני קופת הביטוח שתוארו מיוחסים, בין היתר, לחוזה הביטוח האישי העומד בבסיס קופת הביטוח )בניגוד למנגנון הערבות ההדדית הקיים בקרנות הפנסיה, למשל(. בשל ההתחייבות החוזית הקשיחה המבטח נושא בכל הסיכון המגולגל לידי החוסך בדמות עלויות גבוהות יותר. לאור האמור, קופת ביטוח פוגעת ביכולת החיסכון של חוסכים, ביחס למוצרי חיסכון אחרים. על כן, במטרה להבטיח קצבה ראויה במועד הפרישה לכלל החוסכים, וזאת בהתאם להחלטת הממשלה מס׳ 202 שעניינה ״הגברת התחרות בענף התיווך לביטוח ולחיסכון" מיום 24 בפברואר 2023 , מוצע לתקן את תקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופות גמל(, התשכ"ד-1964 , כך שתוגבל ההפקדה לקופת ביטוח לחלק השכר שמעל פעמיים השכר הממוצע במשק, כך שהחלק שעד לפעמיים השכר הממוצע במשק יופקד לקופת גמל לקצבה שאינה קופת ביטוח. תקרת ההפקדה נקבעה בהתאמה לתקרת הזכאות למנגנון הבטחת תשואה, כפי שמופיע בחוק הפיקוח על קופות גמל, ובהתאמה לתקרה החודשית לשכר המובטח בקרן חדשה מקיפה, הקבועה בתקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופות גמל(, התשכ״ד-1964 )להלן בהתאמה - התקרה החודשית ו-תקנות מס הכנסה(. במקביל לתקנות אלו, ובהשלמה להן, מפורסמות להערות הציבור גם תיקון לתקנות פיקוח על שירותים פיננסיים )קופות גמל()העברת כספים בין קופות גמל()תיקון מס׳ ____ התשפ״ג(,-2023 . לתקנה 1 תקנה זו מתייחסת לתיקון הנדרש בתקנות מס הכנסה עבור הפקדות לעמית שכיר. כדי להגביל את ההפקדה לקופת ביטוח נדרש לתקן את תקנה 19)ב1( לתקנות כך שהפקדות עמית שכיר לקופת ביטוח יהיו רק על חלק השכר שלו שמעל לפעמיים השכר הממוצע במשק, וזאת בהתאם להגדרת התקרה החודשית של השכר המבוטח המופיעה בתקנה 1 לתקנות אלו. יובהר, כי ההפקדה לקופת ביטוח בשל השכר העולה על פעמיים השכר הממוצע במשק תתאפשר רק בתנאי שעבור חלק המשכורת שעד פעמיים השכר הממוצע במשק הופקדו כספי חיסכון לקופת גמל לקצבה שאינה קופת ביטוח. לתקנה 2 תקנה זו מתייחסת לתיקון הנדרש בתקנות מס הכנסה, עבור הפקדות לעמית עצמאי. על מנת להגביל את ההפקדה לקופת ביטוח נדרש לתקן את סעיף 19א לתקנות כך שמדי שנת מס יותר לעצמאי להפקיד כספי חיסכון פנסיוני לקופת ביטוח רק בהינתן שבאותה שנת מס הופקד כבר לקופת גמל שאינה קופת ביטוח, עבור אותו עמית עצמאי, כספי חיסכון פנסיוני בשווי של לפחות תקרת ההפקדה החודשית, כהגדרתה בתקנה 1 לתקנות מס הכנסה, כפול 12 - כמספר החודשים בשנה. באופן זה, יובטח כי גם עבור עמית עצמאי, שחובת ההפקדות לחיסכון הפנסיוני שלו נמדדת במונחים שנתיים ולא חודשיים כמו עמית שכיר, ההפקדות לקופת ביטוח יוגבלו לחלק השכר שמעל פעמיים השכר הממוצע במשק. יובהר, כי גם במקרים בהם עמית עצמאי הוא גם במעמד של עמית שכיר, יותר לאותו עמית להפקיד כספי חיסכון פנסיוני במעמד עצמאי לקופת ביטוח, רק בהינתן שבאותה שנת מס הופקד כבר עבורו בסך הכל לקופת גמל שאינה קופת ביטוח, על-ידו במעמד עצמאי או על ידי מעסיקו, כספי חיסכון פנסיוני בשווי כולל של לפחות תקרת ההפקדה החודשית כפול 12 . לתקנה 3 תקנה זו נועדה לקבוע כי הגבלת ההפקדות לקופת ביטוח, כפי שפורטו בתקנות 1 ו-2, לא יחולו ביחס לפוליסות ביטוח מסוג קופת ביטוח שהוצאו לפני תחילת תקנות אלה. זאת, על מנת שלא להתערב בפוליסות קיימות, בהן מבוטחים בחרו והחלו להפקיד כספים טרם התקנתן של התקנות המוצעות. זאת ועוד, ניתן יהיה לנייד כספים מפוליסות שהוצאו על פי קופת ביטוח לפני יום התחילה לקופות ביטוח אחרות מבלי שהוראות 1 ו-2 לתקנות אלה יחולו עליהן. לעניין זה יראו פוליסה אליה בוצעה העברת כספים כאמור לאחר יום התחילה כפוליסה שהוצאה על פי קופת ביטוח לפני יום התחילה. הוראה זו נועדה למנוע מצב שבו מבוטחים בפוליסה שהוצאה על פי קופת ביטוח לפני יום התחילה הם בגדר לקוחות "שבויים" באותה הפוליסה וימנעו מלהעביר את כספיהם לקופת ביטוח אחרת לאור תקנות אלו, וזאת גם אם הם סבורים שבקופת ביטוח אחרת הם יקבלו תשואה גבוהה יותר או שדמי הניהול בה נמוכים יותר.