חומר רקע
ט"זב
איירהתש
פ"ג
7ב
מאי
2023
אל
: חבריועדתהחוקה,חוקומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטילוועדה
מסמך
רקע –
עבירות
קנס ועבירותמנהליות
התפתחות חיי החברה והמשק הובילו לחקיקת מספר רב של חוקים ותקנות, המסדירים נושאים
רבים וקובעים עונשים על הפרתם. רבות מהעבירות האמורות הן עבירות מסוג prohibita mala
,
כלומר,עבירותשלאנהוגלראותבמעשהאובמחדלשביסודן
התנהגותלאמוסריתבאופןאינהרנטי
כמורצחאואונסלמשל)(
,אלא
התנהגותאסורהשיש
ל
הרתיעמפניביצועהולהענישעלהפרתהרק
בשלקביעת הסדר רגולטורימסויםבעניין
(למשל– איןערךאינהרנטילנהיגהבצד שמאלאוימין
שלהכביש,אך מעת שמדינה החליטהעל הצדשבוישלנהוגבכבישיה, בריכי ישלהעניש על נהיגה
בצד הנגדי.)
יתר על כן, רבות מהעבירות הן עבירות אחריות קפידה (כאלה שדי בהוכחת היסוד
העובדתילהתקיימותןואיןצורך בהוכחתיסודנפשי.)
לפיהעקרונותהבסיסייםביותרבדיןהפלילי,עונשיםפלילייםמוטלים,ככלל,עלידיבתיהמשפט,
אחרי שנסתרת חזקת החפות והתביעה מוכיחה מעבר לספק סביר את אשמת הנאשם. משום כך,
פעמיםרבות,כאשרמדוברבעבירותנפוצותמהסוגשתוארלעילובפרטכאשראיןבהןחומרהרבה
–ניהול הליך פלילי מסורבל, ממושךויקראינו משתלם
ומטילעומסמשמעותיעלמערכתהתביעה
ועלמערכתבתיהמשפט.
יתר
עלכן,ישנןעבירותרבות ודאימהסוגשתוארלעיל,,
שבהעדרנסיבות
מיוחדות, אין מקום להכתים את העובר עליהן ב"כתם פלילי"
ונכון לאפשר לו לשאת בעונש הולם
שאינוכולל
את התיוג כעברייןפלילי.
במקריםאלו, יכול שר מסוים
(בדרך כלל–
שר המשפטיםבהסכמת שרממונה,)
לבקש את אישור
ועדתהחוקהו
לקבוע
כיהעבירההפליליתתהיה
גם
עבירהמסוג"ברירתמשפט",שניתןלאוכפה
בדרך פשוטה ויעילה יותר,
ללא צורך בהגשת כתב אישום וניהול הליך פלילי שלם.
במקום זאת
ניתן להטיל על מבצע העבירה קנס, והוא יכול להחליט האם לשלם את הקנס או לבקש להישפט
בגין ביצועה.
יש שני סוגים רלוונטיים של עבירות "ברירת משפט" –
עבירות קנס ועבירות מינהליות. הסדרת
עבירותקנס""
קבועהבפרקז'לחוקסדרהדיןהפלילי[נוסחמשולב],התשמ"ב–
1982
ושל"עבירות
מינהליות"
בחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו–
1985
.
מדובר בהסדרים דומים, המסמיכים את
שר המשפטים, בהסכמת השר הממונה ובאישור ועדת החוקה לקבועשעבירה על הוראהפלונית –
שאיננה פשע (קרי העונש המקסימלי בגין הפרתה אינו עולה על שלוש שנים) –
היא עבירת קנס או
עבירה מנהלית, דרך כלל או בתנאים או בסייגים שקבע.
המשמעות היא ש"דרך
המלך" לאכיפה
תהיה הטלת קנסות, אך בהתקיים נסיבות מיוחדות ניתן עדיין להגיש כתב אישום נגד המבצע,
חלףמסירת הקנס.
יצויןכיכדילהפוךעבירותלפיחוקמסויםלעבירותמינהליות,עלהחוקלהופיעבתוספתהראשונה
לחוק העבירות המנהליות. על כן, לעתים, מתבקשת הוועדה לאשר צו לתיקון התוספת במקביל
לאישור תקנות
הקובעות עבירות כמנהליות.
כיום,
מרבית עבירות "ברירת המשפט" נאכפות כעבירות מינהליות ועבירות קנס נותרו בשלושה
תחומים עיקריים: עבירות הקבועות בחוקי עזר של עיריות ומועצות מקומיות, עבירות שבתחומי
האחריות שלהמשרד להגנתהסביבהועבירות תעבורה(כאשרהסמכות לאשרעבירותקנסבתחום
1
התעבורה נתונה לוועדת הכלכלה ולא לוועדת החוקה.) מכל מקום,
מדובר בשני הסדרים דומים
מאד
בין ההבדלים,למשל, גובה הקנס המקסימלישניתן להטיל)(
ועל כן מבחינת אופן קיום הדיון
המהותי בוועדה אין הבדל משמעותי הנובע מהשאלה האם היא מתבקשת לאשר כי עבירה
מסוימת תהיה עבירת קנס או עבירה מנהלית.
שיקולים ב
קביעת
עבירות מנהליות
ועבירותקנס
לרוב,
כאשר ועדת החוקה מתבקשת לאשר כי עבירה פלונית
תהיה עבירת קנס או עבירה מנהלית,
ועל כן תיאכף בדרך של הטלת קנס מנהלי, מונחת בפני הוועדה טבלה, הכוללת את נוסח העבירות
שבגינןמבוקשלאשרהטלתקנסמנהליואתגובההקנסהמבוקש.
בבואהשלהוועדהלדוןבכלקנס
מינהלימוצעכי תיתןדעתהלמספרשיקולים
עיקריים:
1.
האםהעבירה מתאימה להיות עבירת קנס/עבירה מנהלית?
חומרתהעבירה –
כאשרמדוברבעבירה חמורה במיוחד, ייתכן שיש מקוםלהעדיףאכיפה
בדרך שלהליךפלילי רגיל, שמרתיע יותרמקנסמנהלי ושתוצאת ההרשעהבמסגרתו לרוב
חמורה משמעותיתמגובה הקנסהמנהליהקצוב (קנסגבוהיותר מאסר.)/
מנגד,כאשרמדוברבעבירה"קלה"במיוחד(כמושלמשלמתבקשלעתיםביחסלחוקיעזר
–
עבירותכמודריכהעל דשאאושפיכתמיםעלמדרכהבשטחמועצהמסוימת), ישלזכור
שמתןאפשרותלהטלתקנסמנהלי עשויהלהוביללא
כיפתעבירהשלאנאכפהעדהאישור.
לעתים ייתכן שהוועדה תעדיף להותיר בידי הרשות את הסמכות להגיש כתבי אישום
במקרים שנראים לה מתאימים חלף העובדה שמדובר בעבירה "קלה", מאשר להקל עליה
אתדרכי האכיפה.
בהקשר זה יוזכר כי בעת הדיון באישור תקנות עבירות מנהליות או צווי עבירות קנס,
הוועדה אינה יכולה לשנות מיסודות העבירה הפלילית עצמה, אלא לעסוק בתנאים
להטלתקנסב
גיןהפרת
הבלבד
(למשל–
להבחיןביןגובההקנסלגבייחידותאגידאולקבוע
שהקנסיחול רקביחסלעבירה המבוצעת בנסיבות מסוימות).
מורכבותההוכחה – כאשר מדוברבעבירהש
היסודהעובדתישלה מורכבלהוכחה אושיש
בהרכיבשלכוונה,סבירלהניחשהרשותתתקשהלאוכפהבדרךשלקנסמנהלי.כך,לאורך
השניםנוטההוועדהלאשרבעיקרעבירות
שלאדורשותיסודנפשישלכוונה,עבירותשפקח
בשטחיכוללהבחיןבקלותיחסיתהאםבוצעו,עלכלרכיביהן,ולהטיל
קנסבמקום
למשל,(
דו"חותעלחניה באדוםלבן).
ענייןזהמשמעותיבמיוחד,משוםשכאשרהוועדהמאשרתלרשויותהמנהללאכוףעבירות
מסוימות כעבירות ברירת משפט, היא למעשה מאפשרת הטלת עונשים על אנשים
פרטיים (ותאגידים,)
מתוך הנחה שדי במה שרואה הפקח או השוטר בשטח כדי לבסס
את התקיימות העבירה מבלי שהרשות תידרש להוכיח בהליך פלילי מלא בפני בית
משפט,
מעברלספק סביר,
כיהעבירה בוצעה (אלא אם כןיבקשהנקנס להישפט.)
2.
האם גובההקנס המבוקש מתאים?
ברמההעקרונית–הוועדהנדרשתלאזןביןשיקוליהענישההשונים דוגמתהרתעהוגמול,,
ולהתאיםאתגובההקנסלחומרתהמעשהובפרטביחסלקנסותאחרים.
ועדתהחוקההיא
שמאשרת את כלל הקנסות (למעט בתחום התעבורה), באופן שמאפשר לה לראות את
המכלול, ולוודא שגובה הקנס מתאים לגובה קנסות אחרים שנקבעו
על ידי רשויות שונות
אובתחומיםשונים.
2
ברמה המעשית –
כאשר
הקנס המבוקש נמוך מדי, הוא עלול שלא להרתיע או לאפשר
"הפרה יעילה" על ידי עבריינים (קרי, מצב שבו "משתלם" להם להמשיך ולעבור את
העבירה ולשלם קנסותאםוכאשראלהיוטלו.)
מנגד, כאשר הקנס המבוקש גבוה מדי,
עלולה להיפגע יעילות הכלי של קנס מנהלי –
בין
משוםשהדבריובילאתמרביתהנקנסיםלהעדיףהגשתבקשהלהישפטמאשרלשלמו,ובין
משום שתחושה סובייקטיבית לפיה הקנס גבוה ביחס לחומרת המעשה תוביל לכך
שמפקחים"ירגישורע"ויימנעו מהטלתו.
בהקשר זה, על חברי הוועדה לזכור שלעתים גובה הקנס המתאים –
מבחינת האיזון בין
שיקולי ההרתעה והגמול ובין היעילות –
עשוי להשתנות כתלות בנסיבות שונות. לכן, ניתן
לעתיםלהבחיןביןאנשים פרטייםועסקים קטניםלבין תאגידיענקביחסלגובה הקנסות,
ובין נסיבותשונות של ביצועהעבירות.
3