חומר רקע

עלובה היא העיסה שנחתומה אמר ר׳ חייא: מעיד עליה שהיא רעה. [בראשיתרבה, ל״ד, י׳] הארכהנוספת שלהוראת השעה תקציר מנהלים המאגר הביומטרי חוזר שוב לכנסת – לאחר תקופת מבחן ארוכה, לאחר חמש שנים של בחינה נוספת במסגרת הוראת השעה, ולאחר הארכת הוראת השעה ב-13 חודשים. עתה שר הפנים מבקש מהוועדה להאריך את הוראת השעה בשנה נוספת, ומציין כי אי-מוכנות טכנולוגית והתמשכות הליכי הרכש של הרשות הביומטריתהן הסיבות לבקשה. בשנת 2016, עם תום תקופת המבחן, קבעה הוועדה המייעצת/מפקחת לתקופת המבחן כי המאגר הביומטרי יתבסס על תמונות פנים בלבד. הרשות הביומטרית טענה כי המאגר הביומטרי צריך להתבסס גם על טביעות אצבע, בשל תופעה של הזדקנות תווי הפנים. בשנת 2017 התקבל תיקון לחוק לפיו המאגר הביומטרי יתבסס על תמונות פנים, ונקבעה הוראת שעה כדי לבחון אם מאגר מבוסס תמונות פנים מספק "מענה נאות" למטרות החוק. בשנת 2020 קבעו ראש מערך הסייבר הלאומי והממונה על היישומים הביומטריים שאין צורך בהמשך שמירת טביעות האצבע במאגר הביומטרי. שר הפנים קיבל את עמדתם העקרונית,אך דחה את המלצתםלמחוק את טביעותהאצבע מהמאגר. בדיון בוועדה ביום 13/10/2020 הוצגו עמדות ראש מערך הסייבר הלאומי והממונה על היישומים הביומטריים, לפיהן כי יש להיערך למחיקת טביעות האצבע עם פקיעת הוראת השעה. ראש הרשות הביומטרית אמר כי " בהינתן החלטה שצריך לעבור למאגר מבוסס פנים, אין שום בעיה להשלים את המשימה תוך שנה וחצי בהינתן החלטת ממשלה". יו"ר הוועדה סיכם את הדיון ואמר כי " הוועדה מבקשת משר הפנים [… לעבור למאגר תמונות פנים בלבד עד לתום תקופת הוראת השעה ב-]31/05/2022"; הוא הבהיר כי " לא נמליץ על הארכת הוראת השעה המאפשרת לאגור טביעות אצבע במאגר הביומטרי." בדצמבר 2020 מינה שר הפנים צוות בדיקה פנימי לצורך " בדיקת יכולת אמצעים טכנולוגיים לעמידה ביעדי החוק ". הצוות קיבל את העמדה העקרונית של גורמי המקצוע, אך המליץ להאריך את הוראת השעה בשנתיים בשל התמשכות הליכי הרכש. בנוסף, הצוות המליץ לבחון את שינוי החוק באופן שיתיר לשמור נתוני טביעות האצבע למטרות נוספות שלא נקבעו בחוק. הצוות הגיש את המלצותיו לשרת הפנים ביום 12/08/2021 . ביום 12/09/2021 החליטה שרת הפנים להאריך את הוראת השעה בשלוש שנים – שנה מעבר להמלצת הצוות. ביום 29/05/2022 דנה הוועדה בבקשת שרת הפנים. נציגי משרד הפנים התחייבו בדיון כי ייפסק איסופן של טביעות האצבע למאגר, וכי תוקפן של התעודות שניתנות למי שנתוני טביעות האצבע שלו לא נשמרות במאגר יוארך לעשר שנים. לנוכח ההתחייבות החליטה הוועדה להאריך את הוראת השעה ב-13 חודשים, כחצי שנה לאחר המועד בו הרשות טענה כי הליכי המכרז עתידים להסתיים: " אני אציע להאריך ב-13 חודשים […] עד סוף יוני 2023 זה ייתן חצי שנה מהמועד של סיום המכרז.," עתה חוזר שר הפנים ומבקש הארכה נוספת של הוראת השעה, בעוד שנה. אולם בעיות הרכש והניהול מצד הרשות הביומטרית לא יכולים להצדיק פגיעה מתמשכת בשירות שניתן לתושבים. לכן כל הארכה של הוראת השעה חייבת לבוא יחד עם שיפור השירות והקלת הנטל הביורוקרטי המוטל על תושבים המבקשים להאריך אתתוקף התיעוד הביומטרי שבידם מחמש שנים לעשר שנים. –1 – 1. החוק הביומטרי ותקופת המבחן החוק הביומטרי נחקק בתום ויכוח סוער בנוגע לנחיצות המאגר הביומטרי. המחלוקת נוגעת להחלטה לשמור עותק של הנתונים הביומטריים במאגר מרכזי. היתרון של המאגר הביומטרי הוא מניעה של זיופים מסוג "הרכשה כפולה"1. נטען כי מדובר בתופעה ממשית וכי המאגר נותן פתרון למניעתה, אך לא הוצגו נתוניםבדבר היקף התופעה אואף עצםקיומה. מאגר ביומטרי הוא הפתרון הקיצוני ביותר למניעת התחזויות מסוג מאד ספציפי2. קיים ספקטרום שלם של פתרונות, המספקים מענה טוב ואף רחב יותר לתופעת הזיופים וההתחזויות, תוך פגיעה מתונה יותר בפרטיות התושבים. הפתרון הפוגעני ביותר (שניתן להקבילו להשמדת יתוש באמצעות תותח טנק) הוא מאגר ביומטרי מלא, הכולל תמונות פנים ביומטריות ונתוני טביעות אצבע; פתרון פחות פוגעני הוא מאגר ביומטרי של תמונות פנים בלבד, ללא טביעות אצבע; פתרון עוד פחות פוגעני הוא מאגר ביומטרי של תמונות באיכות מופחתת, המאפשר לאמת את זהותו של אדם אך לא מאפשר לחפש במאגר אדם לפי תמונתו; ולבסוף, הפתרונות הכי פחות פוגעניים (ועדיין מאד אפקטיביים) הם פתרונות שאינם עושים שימושבמאגר ביומטריכלל. פתרונות ללא מאגר מלא מאגר פנים מאגר מופחת צורך במאגר )ט"א ותמונות פנים( )תמונות פנים בלבד( )לצורך אימות זהות( בשל המחלוקת נקבעה תקופת מבחן במהלכה נצטוו הרשויות לבחון את נחיצות קיומו של המאגר הביומטרי, את המידע שיש לשמורבו ואתאופן השימוש בו(סעיף 41 (1 לחוק הביומטרי:)) השר יקבע […] תקופת מבחן של שנתיים […] במטרה לבחון בתקופה זו את אופן היישום של הוראות לפי חוק זה על תושבים אלה, את נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי ומטרותיו, את המידע שיש לשמור במאגר ואת אופן השימוש בו (להלן – תקופת מבחן.) הנושא הראשון הוא " נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי ומטרותיו ", ותקופת המבחן נועדה לספק נתונים בדבר היקף התופעה בפועל. תקופת המבחן החלה ביום 30/06/2013 והסתיימה ביום 28/02/2017 3. עפ"י נתוני האמת, היקף תופעת ההרכשות הכפולות זניח בכל קנה מידה: במהלך תקופת המבחן נרשמו 0 (אפס) מקרים של עצירת הנפקה עקב הרכשה כפולה, והתגלו מקרים בודדים של התחזות בהרכשה הראשונית בעיה שמאגר ביומטרי מרכזי, נשוא המחלוקת,( אינו נותן לה כל מענה). בשנת 2018, שנה לאחר תום תקופת המבחן, התגלו שלושה מקרים של התחזות (גם בהרכשה הראשונית וגם הרכשה כפולה). למרות זאת קבע שר הפניםכי הוכחה לכאורה נחיצותושל המאגר הביומטרי. הנושא השני הוא " המידע שיש לשמור במאגר ", כלומר תכולת המאגר הביומטרי. נושא זה עומד במוקד מחלוקת עקרונית בין הרשויות. הממונה על היישומים הביומטריים והוועדה המייעצת/ מפקחת לתקופת המבחן קבעו כי ניתן להסתפק במאגר ביומטרי של תמונות פנים. לעומתם, הרשות הביומטרית דרשה מאגר ביומטרי של תמונות פנים ושתי טביעות אצבע. הרשות טענה כי יכולת השוואה של תווי פנים מתדרדרת לאורך זמן בשל תהליכי הזדקנות, ומאגר המבוסס על תמונות פנים בלבד לא יספק מענה נאות לטווח הזמןהנדרש4. לאור המחלוקת נקבעה תקופת בחינה נוספת, במהלכה נדרש ראש מערך הסייבר הלאומי לבחון האם ניתן לספק"מענה נאות" על בסיס מאגר של תמונותפניםבלבד. 1 הרכשה כפולה היא מקרה בו אדם שהפיק כבר תיעוד ביומטרי, חוזר ומזדהה כאדם אחר במטרה להשיג זהות נוספת, פיקטיבית. נטען (ומעולם לא הוכח באופן בר-נפקות) כי המאגר הביומטרי יכול למנוע התחזות מסוג זה ע"י חיפוש נתוניו הביומטריים שלהמבקש במאגרהאנשים שכברהונפקולהם תעודותביומטריות 2 אףלשיטת המצדדיםבקיוםמאגר כזה,הוא מהווה מענה ל"הרכשה כפולה" (ר'לעיל) בלבד,ולא לדרכי זיוף ורמיה אחרות. 3 במקור תקופת המבחן נקבעה מיום 01/11/2011 עד יום 31/10/2013, אך התקופה נדחתה עקב היעדר מוכנות מצד הרשות הביומטרית. 4 לפי דו"חות הפיקוח, לרשות הביומטרית אין יכולת טכנולוגית להפיק עקומות DET (עקומת תמורת שגיאה), ולכן הטענות בדברהשפעת תופעותהזדקנות עלהדיוק לאנבדקואמפירית עלגבי מערכות ההשוואה הביומטריות שלהרשות. –2 – 2 . מענה נאות לצורך מניעת הרכשות כפולות המאגר הביומטרי אמור לספק "מענה נאות" למימוש מטרת החוק. כלומר, לאפשר " זיהוי ואימות זהות של תושבי ישראל באמצעות הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים בתעודת זהות ובמסמך נסיעה, באופן שימנע זיוף ושימוש בזהות אחרת." תקופת המבחן המקורית נועדה לבחון מהו אותו "מענה נאות", מבחינת הצורך במאגר הביומטרי ומבחינת תכולתו. אולם משרד הפנים התעלם מהנתונים שנאספו במהלך תקופת המבחן המקורית. המשרד התעלם גם מהמלצות הוועדה המייעצת/מפקחת שליוותה את תקופת המבחן ובחנה את תוצאותיה. משרד הפנים ממשיך להתעלם מהנתונים שנאספו במהלך תקופת הבחינה הנוספת, כפי שהוא ממשיך להתעלם מהמלצותראש מערך הסייבר הלאומי והממונה על היישומים הביומטריים. במהלך תקופת המבחן המקורית (מיום 30/06/2013 עד יום 28/02/2017), הרשויות דיווח על מדדים שונים בהתאם לצו המבחן. אחד המדדים הוא "מדד אירועי עצירת הנפקה". מדד זה מתייחס למספר המקרים של עצירת הנפקה בגלל הרכשה כפולה. במהלך תקופת המבחן (בין השנים 2013 עד 2016), הרשויות דווחו על אפס מקרים של עצירת הרכשה בשל הרכשה כפולה. במקביל, הרשויות דיווחו על מקרים בודדים של התחזותבהרכשה הראשונית5. לדברי אלי לוי, מנהל תחום מרשם ודרכונים ברשות האוכלוסין, בשנת 2018 התגלו שניים או שלושה מקרים של הרכשה כפולה, בלבד. הממונה על היישומים הביומטריים הסביר כי " קצב ניסיונות הרכשה כפולה נשמר בהיקף נמוך מאוד לאורך שתי התקופות, תקופת המבחן והתקופה בה החוק הפך למנדטורי." נתונים מדוייקים בדבר היקף ההתחזויות מסוגים שונים – זיוף תיעוד, התחזות לאדם אחר, התחזות בהרכשה הראשונית וההתחזות מסוג הרכשה כפולה – נאספו ביחידת הממונה על היישומים הביומטריים ונמסרו לוועדה, אולם נתונים מספריים לא נמסרו לציבור. מהנתונים ניתן להעריך בסבירות גבוהה כי היקף תופעת התחזות מסוג "הרכשה כפולה" עומד על מספר חד-ספרתי של מקרים בשנה, וכי היקף תופעת התחזות בהרכשה ראשונית גבוה מהיקף תופעת התחזות מסוג הרכשה כפולה. אם היקף ההרכשות הכפולות זניח בכל קנה מידה, ואם היקף ההתחזויות מסוג הרכשה כפולה קטן מהיקף ההתחזויות בהרכשה ראשונית, אזי הנחות הבסיס של הפרויקט הביומטרי אינן תקפות עוד. לאחר שנשללה ההנחה שעמדה בבסיס הדרישה להקים מאגר ביומטרי, יש לחזור לשולחן השרטוטים, ולבחון האם ניתן לספק "מענה נאות", לא רק לצרכי סעיף 14 לחוק, אלא למטרת העל של החוק. לטעמנו ניתן לספק מענה נאות לצורך "זיהוי ואימות זהות של תושב" ללא מאגר ביומטרי כלל, ולמצער, תוך שימוש במאגר תמונות מופחתות. כאן המקום לשוב ולהזכיר את הפתרון הבלגי, המייתר לחלוטין שימוש במאגר ביומטרי. במקום מאגר ביומטרי, נעשית הרכשה ראשונית בגיל צעיר מול תיעוד בלבד (שמלווה את האדם כל ימי חייו, ומתעדכן פעם בכמה שנים). כלומר, בגיל 6 מבצעים הרכשה מול תעודה מזהה, בגיל 12 מבצעים את התהליך שוב (מזדהים מול התעודה של גיל 6 , בנוכחות אפוטרופוס), בגיל 18 מול התיעוד של גיל 12 , ומשם כל 5 שנים. כדי להתמודד עם תיעוד שהלך לאיבוד, ניתן להשתמש באמצעי זיהוי אחרים (תשאולים, הוכחת זהות דרך דרכון/רישיון נהיגה, עדות שלאנשים מזוהים ואמינים.) 3. הבחינה הנוספת במסגרת הוראת השעה ביום 15/11/2018, הגיש הממונה על היישומים הביומטריים חוות דעת ראשונה, לפיה קיימים אמצעים טכנולוגיים המספקים מענה נאות בהתבסס על מאגר תמונות פנים. במקביל, הרשות הביומטרית המשיכה לטעון כי לא ניתן לוותר על טביעות האצבע במאגר, שכן מאגר מבוסס תמונות פנים אינו נותן מענה נאות לאורך זמן. ראש מערך הסייבר הלאומי הורה לרשות הביומטרית לבחון את הטכנולוגיות החדשות על 5 הרשות הביומטרית טענה כי במהלך תקופת המבחן התגלו "ארבעה מקרים של ניסיון הרכשה כפולה וודאי[ת] ". הטענה עומדת בניגוד לנתונים הרשמיים, לפיהם במהלך תקופת המבחן התגלו אפס מקרים של עצירת הנפקה בשל הרכשה כפולה. לכן, מדובר ככל הנראה על ניסיונות התחזות בהרכשה הראשונית, שהצליחו בעת ההזדהות הראשונית מול הפקיד. ההתחזות התגלתה מאוחר יותר, כאשר האדם שזהותו נלקחה ביקש להנפיק לעצמו תיעוד, ואז התגלה כי אדם אחר התחזה אליובעבר.המאגרהביומטרי לאיכול למנועמקרי התחזותכאלו. –3 – נתוני אמת, ובמקביל להמשיך בבחינה הטכנולוגית לתקופה נוספת. שר הפנים קיבל את המלצות ראש מערך הסייבר הלאומי, החליט שאין מקום לקצר את תקופת הוראת השעה והורה להמשיך בבחינת הטכנולוגיותהשונות. ביום 27/05/2020 הגיש הממונה על היישומים הביומטריים חוות דעת נוספת, לפיה בשל קפיצת מדרגה טכנולוגית בתחום, מאגר תמונות פנים נותן מענה מעל ומעבר לנדרש. כמו כן ציין הממונה את ההיקף הזניח של מקרי התחזות מסוג הרכשה כפולה שהתגלו בפועל במהלך השנים. ראש מערך הסייבר הלאומי פרסם חוות דעת ביום 01/06/2020 המאמצת את עמדת הממונה. הוא ציין כי שהרשות הביומטרית לא ערכה ניסוי בפועל של הטכנולוגיות החדשות, אבל מהנתונים שהוצגו בפניו עולה כי קיים מענה טכנולוגי מספק. לכן,הוא המליץ למחוקאת נתוני טביעותהאצבע מהמאגר הביומטרי. שר הפנים קיבל את עמדתם המקצועית של ראש מערך הסייבר הלאומי ושל הממונה על היישומים הביומטריים בנוגע להיעדר הצורך בטביעות האצבע במאגר הביומטרי: " שוכנעתי, כי אכן קיימים אמצעים טכנולוגיים עם אלגוריתמיקה מפותחת ובשלה לזיהוי פנים שיש בה כדי ליתן מענה נאות לזיהוי ואימות זהות של תושב […] על בסיס מאגר של תמונות פנים בלבד ". אולם השר דחה את המלצתם לקצר את הוראת השעה ולמחוק את טביעות האצבע מהמאגר. השר החליט לא לקצר את הוראת השעה, בנימוק שיש לתת מענה ל" יתר תכליות ומטרות החוק ובכללם בכל הנוגע למניעת ניסיונות התחזות וליכולת זיהוי נפגעים בתאונות דרכים ובפיגועים." ביום 23/12/2020 מינה השר " צוות בדיקת יכולת אמצעים טכנולוגיים לעמידה ביעדי החוק ". הצוות הגיש את המלצותיו לשרת הפנים ביום 12/08/2021. צוות הבדיקה אימץ את עיקר המלצות ראש מערך הסייבר הלאומי ואת עמדת הממונה על היישומיםהביומטריים: א. הצוות מאמץ את חוות דעתו המקצועית של ראש מערך הסייבר הלאומי לפיה קיימת טכנולוגיה מתקדמת ומתאימה בתחום זיהוי הפנים אשר יש בידה בכדי לתת מענה במידה הנאותה, לזיהוי ואימות זיהוי של תושב, לצורך קבלת תוצאות זיהוי לפי סעיף 14 לחוק העיקרי, על בסיס מאגר של תמונות פנים בלבד, לכך יש להוסיף גם את עמדת מחצ"ב/רפא"ל לגבי ביצועי הטכנולוגיה החדשה ומנוע זיהוי הפנים כפי שהוצג גם לצוות וכן במסמכים שונים. עם זאת, הצוותצייןכי קיים עיכוב משמעותי בלוחות הזמנים לקראתתוםהוראת השעהביוני 2022 : ב. הצוות בחן את תוכנית ההיערכות של הרשות לניהול המאגר הביומטרי לתום הוראת השעה ומצא כי ניתן לתת מענה זמני לטווח קצר לזיהוי ואימות זיהוי של תושב במידה נאותה, לצורך קבלת תוצאות זיהוי על בסיס מאגר תמונות פנים בלבד , יחד עם זאת, על אף היערכותה של הרשות לניהול המאגר הביומטרי שנערכה מראש לתת מענה טכנולוגי זמני לטווח קצר, הצוות מזהה עיכוב משמעותי בלוחות הזמנים בהליכי רכש, תקצוב וההתקשרויות שיש בהם בכדי לפגוע ביכולת להיערך עם מענה טכנולוגי לתום הוראת השעה. הצוות ממליץ לבחון את הפעולות הנדרשות על מנת לקבל החלטה בדבר ההערכות הנדרשת לתום הוראת השעה ובחינת משמעויות הנגזרות כפי שיפורטו בהרחבה בהמשך המסמך. לכן הצוות המליץ להאריך את הוראת השעה בשנתיים (עד יום 31/05/2024), לצורך השלמת היערכות הרשות הביומטרית. כמוכן, הצוותהמליץ כימסמכי הזיהוי יקבלו תוקף של עשר שנים כבר עתה. חלקים של מסמך ההמלצות נוגעים לנושאי מדיניות החורגים מהמנדט שניתן לצוות הבדיקה. נראה שחברי הצוות ביקשו לנסח מחדש את החוק הביומטרי ולאפשר שימושים משניים שהמחוקק לא התיר. חלק מההמלצות מבקשות להפוך החלטות מדיניות שהתקבלו זה מכבר, כגון להתיר שמירת נתוני טביעות אצבעבמאגר הביומטרי גם לאחר שהוחלט שנתוניםאלה אינם נדרשיםלעמידהביעדי החוק. הממשלה החליטה שלא ייעשה שימוש בטביעות אצבע במאגר הביומטרי, גם לא לצורכי זיהוי נפגעים בעת אסון המוני. הדיוניםבוועדהנוגעים למתווה היישוםשל החלטת המדיניות.כלעוד לא הממשלה לא הפכה את החלטתה, הרשויות נדרשות לפעול בהתאם למדיניות הקיימת ולא בהתאם למדיניות תאורטית המתירה שימושים משניים בנתונים הביומטריים. 4 . הארכת הוראת השעה בשנה נוספת בהתאם לסיכום הדיון מיום 12/09/2021 ובהתאם לדברי ההסבר לצו ההארכה הראשון, החלטת השרה בדבר הארכתהוראת השעה מתבססתעל מסקנות צוות הבדיקה: –4 – לאחר ששמעה השרה את גורמי המקצוע ולאחר עיון במסקנות והמלצות צוות הבדיקה, ובשים לב להליכים הנדרשים ופרק הזמן הנדרש כדי רכישה ויישום המערכת הטכנולוגית הנדרשת, שרת הפנים קבעה כי לא ניתן לסיים לעת זו את תקופת הוראת השעה ונדרשת הארכת תקופת הוראת השעה בתקופה נוספת. זאת כאמור הן לצורך השלמת הליכי הבחינה ועבודות המטה המקצועיות והן לצורך היערכות והתארגנות ברכש האמצעים הטכנולוגיים הנדרשים ליישום והטמעת מערכת חדשה במכרז משמעותי ומורכב. צוות הבדיקה בחן שלוש אלטרנטיבות. הראשונה – פקיעת הוראת השעה ביוני 2022; השנייה – הארכת הוראת השעה לתקופה קצובה למימוש מענה טכנולוגי זמני; והשלישית – הארכת הוראת שעה עד כניסתה לפעולה של מערכת זיהוי פנים עם אלגוריתמים מתקדמים, לא יאוחר מיוני 2024. הצוות ממליץ על החלופה השלישית, כלומר יישום והטמעה של מערכת השוואה ביומטרית חדשה. בעניין לחלופה זאת, המלצתהצוות הייתה להאריך אתהוראת השעה בשנתייםבלבד: הארכת תוקף הוראת השעה בשנתיים נוספות (עד יוני 2024) לצורך השלמת ההליכים הנדרשים להפעלתה של מערכת זיהוי פנים חדשה עם אלגוריתמים מתקדמים. עמ'( 23 .) ביום 29/05/2022 ערכה הוועדה דיון בבקשת שרת הפנים. הוועדה דרשה ממשרד הפנים להבהיר כי אין עוד צורך באיסוף נתוני טביעות האצבע. רק לאחר שהתקבלו הבהרות והתחייבויות מתאימות, הסכימה הוועדה להאריך את הוראת השעה, אבל ב-13 חודשים ולא בשלוש שנים. הוועדה נימקה זאת בצורך לעקוב מקרוב אחר התקדמות הליכיהרכש של הרשות הביומטרית: היו"ר גלעד קריב: אני אציע להאריך ב-13 חודשים […] עד סוף יוני 2023, זה ייתן חצי שנה מהמועד של סיום המכרז. אני אומר את הדברים כי אם אנחנו נגיע עוד 13 חודשים למצב שבו המדינה לא פרסמה את המכרז ולא התקדמה עם תוצאותיו אז […] הסנקציה היא לא להאריך את הוראת השעה. לכן אנחנו מראש קוצבים את הזמן לפחות מהזמן שלהערכת כל הגורמים נדרש לצורך העניין. ביוני 2022 פרסמה שרת הפנים צו, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 5 א(א), לפיו " תוקפו של מסמך זיהוי שהנפיק מרכז ההנפקה, של תושב שרק תמונת תווי הפנים שלו הוכללה במאגר הביומטרי, לא יעלה על עשר שנים (ק"ת תשפ"ב," 3304).צוזהביטל את האפליה בין מי שנתן את הסכמתולשמירתנתוני טביעות האצבע במאגר הביומטרי ובין מי שלא. במקביל השרה חתמה על תיקון להתקנות שהפך את ברירת המחדל כך שלא יאספו עוד טביעותאצבע למאגר הביומטרי. היערכותהרשותהביומטרית לקראת פקיעת הוראתהשעה הממונה על היישומים הביומטריים מתריע מזה זמן רב על אי-היערכות מצד הרשות הביומטרית לקראת פקיעת הוראתהשעה –החל מדו"ח הפיקוח התשיעי(ינואר 2020 ובכל דו"חות הפיקוח שלאחריו:) כחלק מההיערכות לפקיעת הוראת השעה בשנת 2017, נעשה תיקון חקיקה אשר קבע את המעבר למאגר ביומטרי מבוסס על תמונות פנים בלבד, כיעד. לצד הוראת הקבע שבחוק נקבעה הוראת שעה בת 5 שנים, במהלכה היה על הרשות לניהול המאגר הביומטרי להיערך לפקיעתה במחצית שנת 2022 . אף על פי כן, לא בוצעה לאורך שנים אלה היערכות מספקת ביחס להעמדת יכולת טכנולוגית שתאפשר ניהול מספק של המערכת המרכזית, ע"ג תמונות פנים בלבד, במצב הקבע. פער זה נסקר בדוחו"ת הפיקוח 9 – 11 תאריך היעד שמסרה הרשות לקראת דו"ח מס'. 11 היה שנת 2024, שנתיים לאחר תום הוראת השעה. במסגרת דו"ח זה צוין כי קיימים סיכונים פרויקטלים וכי על הרשות להיערך גם לתרחיש בו לא תוארך הוראת השעה על ידי הכנסת. גם צוות הבדיקה קבע כי קיים סיכון שהרשות הביומטרית לא תעמוד ביעד של רכישת והטמעת מערכת ביומטרית חדשה. לכן, הצוות המליץ לעבור למערך תיעוד מבוסס תמונות פנים בלבד גם אם הליכי הרכש לא יסתיימובזמן: פעולות אופרטיביות נגזרות מהמלצות הצוות להחלה בתום הוראת השעה – יוני 2022 : 2) הנפקת מסמכי זיהוי (על בסיס קבלת אישורי מאגר להנפקה על בסיס השוואת תמונות פנים בלבד) בתוקף ל-10 שנים מתום הוראת השעה על בסיס מערכת זיהוי פנים זמנית. 5) ככל שבתום הוראת השעה הליך יישום המעבר לתמונות פנים בלבד על בסיס המערכת הזמנית לזיהוי פנים לא יבוא לידי מימוש במועד, הצוות ממליץ על הנפקת מסמכי זיהוי על –5 – בסיס השוואת תמונות פנים בלבד במאגר הביומטרי בתוקף ל-10 שנים אף שלא הושלם שלב המעבר למערכת הזמנית. (פרק 3 , סעיף ד', פסקאות 2 ו-5 .) בדיון מעקב של הוועדה מיום 13/10/2020, הצהיר ראש הרשות הביומטרית (הקודם) כי בהינתן החלטה לעבור למאגר מבוסספנים, ניתןלהשלים את המשימה תוך שנה וחצי: אברהם מינס: בהינתן החלטה שאנו צריכים לעבור למאגר ביומטרי מבוסס פנים, אני לא רואה שום בעיה שתוך שנה וחצי נשלים את המשימה הזאת. אם יש דברים – אלה תהליכי בירוקרטיה או רכש או תקציב, בממשלה אפשר תוך שנה וחצי להשלים את המשימה, אם היא תתקבל. היו"ר יעקב אשר: אבל השר שלכם צריך לקבל את ההחלטה הזו. אברהם מינס: נכון, אבל אני חושב שכולם הסכימו שהיום אפשר להתבסס על מאגר ביומטרי מבוסס פנים, אבל שוב – השר כתב שזה יכול לקחת מספר שנים. אני מעריך שזה יכול להיות בשנה וחצי. לא צריכה להיות שום בעיה לממש החלטה כזאת. הוועדה השתכנעה שאין סיבה להאריך את הוראת השעה, וזאתהייתה ההחלטה שלהוועדהבסיוםהדיון: היו"ר יעקב אשר: לאור מה שעלה בדיון היום הוועדה מגלה את דעתה, שבהנחה שאם חלילה – אולי זה מוגזם, חלילה, מבחינתנו, ירצו להאריך תוקף או לבקש תוקף חדש, אם זה בחקיקה או בהחלטה של השר שיצטרך לקבל אישור בכנסת, אנחנו מגלים דעתנו שלא נמליץ על הארכת הוראת השעה והוועדה מבקשת להתחיל את ההיערכות הנדרשת מיידית כפי שהשר גם הנחה שזה עולה בקנה אחד עם הנחיית השר, ואת הבדיקות הנוספות שלדעתנו, אפשר לעשות בחודשים ספורים – להתחילן כבר עכשיו. עתה, שלוש שנים מאוחר יותר, חזרנו לאותו מקום. לכן נמליץ לאשר את הארכת הוראת השעה רק במקביל לנקיטת פעולות לשיפור השירות הניתן לתושב ולהקלת הנטל הביורוקרטי המוטל על תושבים המבקשים להאריך אתתוקף התיעוד הביומטרי שבידם מחמש שנים לעשר שנים – כמוסבר להלן. ומהאם הוראת השעה לאתוארך? לפי סעיף 10א(ד) לחוק, כל אדם שפרטיו נמצאים במאגר הביומטרי רשאי לבקש כי נתוני טביעות האצבע שלו ימחקו מהמאגר. מבחינה עקרונית, אם כל 5.8 מיליון האזרחים שפרטיהם שמורים במאגר הביומטרי יגישו בקשה כזאת, הרשות הביומטרית תהיה חייבת, על פי חוק, למחוק את כל נתוני טביעות האצבע, בדומה לחובתה עם פקיעת הוראת השעה. האם במקרה זה הרשות תבוא ותגיד שהיא לא יכולה למחוק את הנתונים בשל בעיות רכש? האם הרשות הביומטרית תעבור על החוק? הרשות הביומטרית חייבת למחוק את טביעות האצבע מהמאגר, גם אםהיאלא ערוכה לכך מבחינה טכנית. אם הוראת השעה תפקע, הרשות הביומטרית תצטרך לפעול כאילו הוגשו לה 5.8 מיליון בקשות מחיקה. אנחנו מאמיניםביכולתה של הרשות הביומטריתלכתוב תוכנה שתקיש 5.8 מיליון פעם על מקש delete . 5. הקלת הנטל הביורוקרטי המוטל על התושבים התארכות הוראת השעה – מעבר לעובדה כי נתונים שדינם מחיקה לא נמחקים – משפיעה על השירות שניתן לתושב. בפרק זה נתייחס לשני תיקונים נדרשים, שמטרתם לאפשר לתושבים לקבל שירות ללא צורךבהגעה ללשכות רשותהאוכלוסין, וכך להקלבמקביל על העומס בלשכות. כאמור, ביוני 2022 פרסמה שרת הפנים צו המאריך את תוקפו של תיעוד שניתן למי שסירב לשמירת טביעות האצבע שלו במאגר. הצו ביטל את האפליה בין מי שנתן את הסכמתו לשמירת נתוני טביעות האצבע שלו במאגר ובין מי שלא. להלן נתייחס לשני הליכי חקיקה משלימים, שיאפשרו לסיים, מבחינה פרקטית, את הוראתהשעה עבור התושבים. הארכת תוקף שלתיעוד בעלתוקףמקוצר (סעיף 5 א) מי שסירב בעבר (עד יוני 2022) לשמירת טביעות האצבע שלו במאגר הביומטרי, מחזיק בתעודה בעלת תוקף מקוצר שלחמש שנים. החל מיני 2022,הסירוב של התושב הפך לברירתהמחדל, וכל מבקשי התיעוד זכאים לקבל תעודה עם תוקף של עשר שנים. אולם, כדי להאריך את תוקף התעודה, אותו תושב צריך –6 – להגיע ללשכת רשות האוכלוסין ולבצע תהליך הרכשה כמעט מלא (למעט תהליך התשאול). לטעמנו זאת דרישה מיותרת,המוסיפה לעומסהרבבלשכות. יש לתקן את החוק באופן שיאפשר לתושב המחזיק בתעודה בעלת תוקף מקוצר לקבל תעודה בעלת תוקף של עשר שנים, ללא צורך בהגעה פיזית ללשכת רשות האוכלוסין וללא צורך בהרכשה חוזרת של פרטיו. נציע לקבוע כי תוקפו של מסמך הזיהוי שהונפק יוארך לתקופה של עשר שנים מיום מועד ההנפקה. מכיוון שנתוני התוקף שמורים על התעודה נדרשת הנפקת תיעוד חדש. עם זאת, אין סיבה לדרוש מאותו תושב לבצע הליך של הרכשה מלאה. לכן נציע כי להוסיף לסעיף 5א סעיף קטן (ג), בנוגע לתיעוד שהונפק במהלך הוראתהשעה וקיבל תוקף מקוצר: ג)( קיבל תושב מסמך זיהוי בעל תוקף קצר מהאמור בסעיף קטן (א), ינפיק מרכז ההנפקה לבקשתו של התושב מסמך זיהוי בעל תוקף כאמור בסעיף קטן (א) ממועד ההנפקה המקורי; על אף האמור בתקנות הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התשע״א-2011, לא יידרש הליך של חידוש מסמך זיהוי כאמור באותן תקנות ולא תיגבה אגרה בשל חידוש מסמך הזיהוי. לאור ההחלטה להשוות את תוקף התיעוד הביומטרי הניתן לתושב, בין אם ניתנה הסכמתו לשמירת טביעות האצבע במאגר ובין אם לא, ניתן לבטל את הוראת השעה הנוגעת לסעיף 5א, כך שיקבע כי תוקף התיעוד הוא לעשר שנים בכל מקרה, בכפוף לכל דין6. נציע לתקן את סעיף קטן (א) ולמחוק את סעיף קטן ב:)( א)( על אף האמור בכל דין, תוקפו של מסמך זיהוי שהנפיק מרכז ההנפקה לא יעלה על עשר שנים חמש שנים, אלא אם כן קבע השר, בצו, תקופת תוקף ארוכה יותר. ב)( השר יבחן, אחת לשלוש שנים לפחות, את הצורך בהפעלת סמכותו לפי סעיף קטן (א.) בקשה למחיקתנתוני טביעותאצבעמהמאגר ללאהנפקהחוזרת (סעיף 10 א(ד)) תושב המגיש בקשה למחיקת נתוני טביעות האצבע שלו מהמאגר, כאמור בסעיף 10א(ד) לחוק, נדרש להנפיק תיעוד ביומטרי חדש. הדרישה הייתה רלוונטית עד חודש מאי 2022, כי היה צורך לקצר את תוקף התעודה שבידיו. אולם עתה תוקף התעודה לא משתנה, ולכן אין סיבה לדרוש ממנו לעבוד תהליך של הרכשה חוזרת רק כדי לקבל את אותה התעודה מחדש. לפיכך, נציע כי למחוק את הסיפא של סעיף קטן 10 א(ד),באופןבו יובהר כי התיעוד לא יבוטל: ד)( תושב שתמונות טביעות האצבעות שלו הוכללו במאגר הביומטרי לפי הוראות סעיף קטן (ב), יוכל לבקש את מחיקת טביעות האצבעות שלו מן המאגר הביומטרי, והכול בדרך ובתנאים שקבע השר, בתקנות, באישור ועדת הכנסת המשותפת ; היו בידי תושב המבקש מחיקה כאמור מסמכי זיהוי בתוקף, יהיו מסמכי הזיהוי שבידו בטלים עם הגשת הבקשה האמורה, אלא אם כן מתקיימות נסיבות מיוחדות שקבע השר. לחלופין, השר יכול לפרסם צו, לפיו בקשה למחיקת נתוני טביעות האצבע מהמאגר הביומטרי תיחשב "כנסיבה מיוחדת" לעניין סעיף 10א(ד), ולפיכך מסמכי הזיהוי שבידי המבקש ייוותרו בתוקף עם הגשת הבקשה האמורה. בנוסף, יש לתקן את תקנה 3ג ואת התוספת השלישית לתקנות הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התשע״א-2011 . בתקנה 3ג – בפסקה (א), יש למחוק את המילים " יחזיר לעובד רשות האוכלוסין את מסמכי הזיהוי שברשותו ו" ואת הסיפא החל מהמילים " וכן את בקשתו להנפקת מסמך זיהוי חדש את פסקאות (ב), (ג) ו-";(ד) בכללותן; ובפסקה (ה) את הרישא " על אף האמור בתקנת משנה (ד) בנוסף, בתוספת השלישית יש למחוק את הפסקאות השנייה והשלישית.". להלן נוסחתקנה 3 גלאחר התיקון המוצע: א)( תושב המבקש למחוק את תמונות טביעות האצבעות ונתוני הזיהוי הביומטריים שהופקו מהן שהוכללו במאגר הביומטרי (להלן – המבקש,) יחזיר לעובד רשות האוכלוסין את מסמכי הזיהוי שברשותו ויאשר את בקשתו בכתב לפי הנוסח שבתוספת השלישית וכן את בקשתו להנפקת מסמך זיהוי חדש; מסמכי זיהוי שהיו בתוקף במועד הגשת הבקשה יבוטלו עם הגשת הבקשה למחיקה. 6 לפי סעיף 26 לחוק מרשם האוכלוסין, תשכ״ה-1965 ותקנות מרשם האוכלוסין (תקופת תוקפן ופקיעת תוקפן של תעודות זהות), התשע״ב-2012 לענייןתוקפן של תעודות זהות ולפיסעיף 4 לחוק הדרכונים, תשי״ב-1952 לענייןתוקפם שלדרכונים. –7 – ב-)( ד) (נמחקו.)( ה)( על אף האמור בתקנת משנה (ד,) הרשות תמחק את תמונות טביעות האצבעות של המבקש והנתונים שהופקו מהן מכלל הגיבויים בתוך 90 ימים ממועד קבלת בקשת המחיקה ברשות; ואולם ראש הרשות רשאי, בהחלטה מנומקת בכתב ובאישור השר, להאריך את התקופה האמורה בתקופה נוספת שלא תעלה על 60 ימים מתום 90 הימים כאמור ובלבד שהתקיימו נסיבות חריגות שבשלהן אין אפשרות סבירה לבצע את המחיקה בתקופה האמורה. ו)( במניין הימים לעניין תקנה זו יובאו בחשבון ימי עבודה בלבד. 6. שימושים נוספים במאגר הביומטרי החוק הביומטרי נחקק, במקור, למטרה אחת ויחידה – קביעת הסדרים לשם אימות זהות של תושב בתעודות זהות ובדרכונים: " מטרת החוק המוצע היא לקבוע הסדרים אשר יאפשרו אימות וזיהוי של תושבי ישראל תוך שימוש באמצעים ביומטריים שיהיו בתעודות הזהות, במסמכי נסיעה ובמאגר ביומטרי מרכזי, באופן שיקשה מאוד על זיוף ושימוש בזהות אחרת" (תזכיר חוק מיום 3.6.2008). כך, סעיף המטרות של החוק פותח עם המטרה העיקרית: " קביעת הסדרים אשר יאפשרו זיהוי ואימות זהות של תושבי ישראל באמצעות הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים בתעודת זהות ובמסמך נסיעה, באופן שימנע זיוף ושימוש בזהות אחרת" (סעיף 1(1 לחוק.)) האמצעי שנבחר לצורך מימוש מטרת החוק הוא תיעוד חכם המכיל, בין היתר, מידע ביומטרי. במהלך הכנת החוק, נטען כי כדי להתמודד עם תופעת "הרכשות כפולות", יש להקים מאגר מידע ביומטרי מרכזי של כלל התושבים. רשויות הביטחון ביקשו, אם כבר מקימים מאגר ביומטרי, להתיר להם לעשות בו שימוש. כך נוספה לחוק מטרה משנית, " קביעת השימושים המותרים במאגר מידע ביומטרי לרבות בידי משטרת ישראל ורשויות הביטחון" (סעיף 1(2 לחוק.)) אין להחליף בין המטרה העיקרית לבין המטרות המשניות של החוק. כך מסביר גם הממונה על היישומים הביומטריים: מטרת העל של הפרויקט לתיעוד לאומי חכם, הוא הנפקת תיעוד אמין לתושבי מדינת ישראל, זהות אחת – תיעוד אחד. זה היה היעד עמו יצא הפרויקט לדרך, על רקע קלות זיוף תעודות הזהות והדרכונים הישראליים, כאשר המאגר הביומטרי משמש ככלי מרכזי בפרויקט להשגת מטרה זו, במניעת "הרכשות כפולות". מטרה זו מבוטאת בפועל בסעיף 14 לחוק, העוסק בהעברת תוצאת זיהוי מהמאגר הביומטרי, לאחר ביצוע ההשוואה הביומטרית מול המידע במאגר (M:1 ,) לשם הנפקת מסמך זיהוי. השימושים האחרים במאגר, ובפרט שימושים הנוגעים לתפקידי גופי ביטחון הם שימושים מסדר שני. סעיפים 16 עד 22 לחוק, מגדירים את השימושים המשניים במאגר על ידי משטרת ישראל, המשטרה הצבאית ורשויות הביטחון. לאורך השנים שחלפו מאז חוקק החוק הביומטרי, התחדדה אצל המומחים והגורמים האזרחיים העוסקים בתחום התחושה שהמטרה המשנית של החוק מאפילה על המטרה המקורית. ככל שהצטברו העדויות כי אין צורך ממשי במאגר הביומטרי – שכן הבעיה שהוא בא לפתור כמעט ואיננה קיימת במציאות – כך התחזקה הדרישה הממסדית להפוך את המאגר הביומטרי לחובה על כלל האזרחים. שר הפנים נתן לתחושה זו גושפנקא רשמית, כאשר בשיחה עם פרופ' קרין נהון הוא אמר כי הדרישה להקים את המאגר הביומטרימגיעה ישירות מרשויותהביטחון: פרופ' קרין נהון: ישבתי השבוע בדיון עם שר הפנים… האמת שהופתעתי כששמעתי [מהשר] שהלחץ על משרד הפנים דווקא מגיע מהמשטרה. ידענו שאלה שימושים שניוניים, אבל נראה שיש פה איזשהו סוג – אני לא רוצה להשתמש במילה הונאה – אבל בואו תעלו על השולחן את הסיבות האמיתיות למה רוצים את המאגר. זה לא הרכשה כפולה, זה ברור לכם. זה לפרוטוקול. (דיון הוועדה המשותפת מיום 22/03/2016 .) בשנה האחרונה תחושה זאת העמיקה, התחדדה וקיבלה פנים ברורות. ראשית, צוות הבדיקה המליץ להרחיב את השימושיםהמותריםבמאגר לצורך מספר שימושים, שחלקם נותרו עלומים: קביעת שימושים המותרים במאגר הביומטרי לשימושים הקבועים בחוק לרבות לשימושי המשטרה ומערכת הביטחון, לרבות מניעת מרמה: –8 – 8) לדעת המשטרה שהובעה במסגרת פעילות צוות הבדיקה ובמסמכים תומכים עלה כי על אף ההתקדמות הטכנולוגית בזיהוי על בסיס תמונות פנים בלבד, זיהוי באמצעות טביעות אצבע עודנו מהווה מענה יעיל ומהיר, בפרט זיהוי קורבנות באירוע רב נפגעים וכן בזיהוי אדם שאינו מחזיק באמצעי זיהוי. 9) פסקה הושחרה][ 10 ) פסקה הושחרה][ (פרק 3 , סעיף ה', פסקרות 8 – 10 .) הצוות גם המליץ להמתין עם מחיקת נתוני טביעות האצבע מהמאגר, כדי לאפשר הוספת שימושים משניים, שלאקיימים כיום בחוק, כגוןזיהויקורבנות אסון: הצוות ממליץ לשקול אפשרות (טרם מחיקת המאגר לצמיתות), שימוש במאגר תמונות טביעות האצבע כמאגר חירום לאומי לזיהוי באסון המוני: הצוות ממליץ על הקמת צוות בין-משרדי שמטרתו בחינת יישום משמעויות לרבות היבטים משפטיים וטכנולוגיים לזיהוי קורבנות באסון לאומי מרובה קורבנות כגון רעידת אדמה וזאת טרם מועד פקיעת הוראת השעה שלפיה תמונות טביעות האצבע מן המאגר, ימחקו לצמיתות ולא יהיה ניתן לאחזרן. (פרק 5 , סעיף 3 .) כמו כן ממליץ הצוות לשקול בחינת אי מחיקת המאגר הביומטרי של טביעות האצבעות ושימוש בו למצבי אסון לאומי רב נפגעים. הבחינה חשובה בשל כך שמחיקת המאגר הינה מהלך "אל חזור." (פרק 6 , סעיף 6 .) לבסוף, דו"ח הפיקוח האחרון הבהיר כי החשש מדליפת המאגר הביומטרי אינו עוד – עד לאחרונה המאגר הביומטרי דלף באופן ממוסד ל"גוף ממלכתי אחר", שאנחנו נכנה לשם הפשטות השב"כ. לפי הדו"ח, מאז שנת 2015 השב"כ קיבל באופן קבוע את תמונות הפנים של תושבים העוברים במעברי הגבול. בניגוד לחוק מידע זה לא נמחק, וישכיום בי די השב"כ מאגר תמונותבלתי חוקישל מליוני תמונות וזהויות: העברת "תמונות פנים באיכות פחותה" מרשות האוכלוסין ל"גוף ממלכתי אחר" ואגירתן שם, בניגוד לחוק – נמצא כי במשך תקופה ממושכת הועברו תמונות של תושבים ישראלים ממערכת ביקורת הגבולות, אל גוף ממלכתי אחר, כחלק מתהליכי העבודה השוטפים בביקורת הגבולות. לאורך התקופה נאגרו בידי הגוף הממלכתי הנוסף מיליוני תמונות. מיד עם פנייתו של הממונה בנושא, עצרה רשות האוכלוסין את העברת התמונות. נושא זה נמצא כעת בבדיקה, והוא מופיע בפירוט נוסף בנספח המסווג לדו"ח זה. אנו רואים במעשים אלה טביעות אצבע של גופים המעוניינים לקבל גישה למידע ביומטרי רגיש של אזרחי ישראל ללא הסמכה חוקית נדרשת וללא דיון ציבורי במשמעויות ובהשלכות של פעולות אלו. יתר על כן, בהקשר הכללי של תהליכי חקיקה המתקיימים בימים אלה – מניסיונות הלבנה בדיעבד של מערכת "עין הנץ" ועד לאישור הצבתן של מצלמות מעקב ביומטריות במרחב הציבורי – ניסיונות של גופי מדינה לקדם חזון דיסטופיהתואםמדינותלא דמוקרטיות כגוןסין. 7. סיכום שר הפנים מבקש מהוועדה, פעם נוספת, לאשר הארכה נוספת של הוראת השעה. לדברי השר, ההארכה נדרשת בשל קשיים טכנולוגיים והתמשכות הליכי הרכש של הרשות הביומטרית. מניסיון העבר, לא תהיה זאת ההארכה האחרונה. ולטעמנו,לא יקרה אסוןאם הוועדה תאפשר להוראתהשעה לפקוע. לפני שנה החליט משרד הפנים להפסיק לשמור טביעות האצבע במאגר, ולקבוע כי תוקף התיעוד הביומטרי יהא עשר שנים גם למי שסירב לשמור את טביעות האצבע שלו במאגר. לכן, גם אם נדרשת הארכת הוראת השעה – בשל כישלונות הרכש של הרשות – על הוועדה להתנות זאת בהקלת הנטל הביורוקרטי המוטל על התושבים, כך שתושב לא יידרש לבצע הליך של הרכשה חוזרת במקרה של הארכת תוקף תעודה קיימת ובמקרה שלהגשתבקשה למחיקת נתוני טביעותאצבע השמוריםבמאגר הביומטרי. בברכה, עו"ד אלדד בר-גיורא צבי דביר פרופ'אורדונקלמן דורון שקמוני –9 –