דיווח על-פי חוק

ה'טבת תשפ"ג 29 בדצמבר 2022 1046422322 הנדון:דיווחים לוועדה המשותפת בהתאםלהוראות סעיף 318(ג) עד (ו) לחוקהגנה על בריאות הציבור(מזון)לענין סטטוס הפעולותלקידום הרפורמה במזון בהתאם להוראות סעיף 318 ג) עד (ו)( לחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו – 2015 (להלן:, חוק המזון"",) הריני מתכבד בזאת לדווח לוועדות הכלכלה והבריאות (חלף "ה וועדה המשותפת" שלא הוקמה) על פעולות ש ננקטו עד כה ליישום הרפורמה במזון לפי חקיקת ההסדרים האחרונה, וזאת במספרעניינים שונים כנדרשלפי סעיף318 . לאור סמיכות הזמנים לעניין מועדי הדיווחים והקשר הענייני בין תכני הדיווח השונים הנדרשים לפי הוראת 318(ג) עד (ו), אשר כולם נקבעו במסגרת הרפורמה במזון, רא ינו לנכון לרכז הדיווחים השונים במסמך אחד כפי שיפורט להלן. כללי: 1. הרפורמה במזון נקבעה בחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו- 2022), התשפ"ב- 2021 להלן:( " חוק ההסדרים" מכוחו בוצע תיקון מס'). 3 בחוק המזון הכולל שינויים מהותיים. תכליתה של הרפורמה במזון היה מחד - קידום בריאות הציבור על-ידי אימוץ רגולציה אחידה ומתקדמת על המזון, המבוססת על הקיים במדינות מפותחות ובראשן האיחוד האירופי, ומאידך – הקטנת הנטל הרגולטורי והשגת תועלות במישור המשקי והכלכלי. 2. עיקרי הרפורמה אמורים להיכנס לתוקף ביום 1.1.23 , ובהם אימוץ הדין האירופי לעניין מזהמים כימיים, ביולוגיים ושאריות חומרי הדברה (בהחרגות מסוימות), החלת מסלול "יבואן נאות" – מסלול ירוק ליבוא מוצרים משווקים תחת רגולציית האיחוד האירופי, ביטול רשמיות תקינת מזון שאינה עוסקת בבריאות הציבור,ועוד. 3. יישום הרפורמה והטמעתה הינו מהלך הדרגתי ומורכב, הכרוך בשורה של צעדים ופעולות במישורים שונים, החל מחקיקה משלימה, תקנות, קביעת מנגנונים חדשים, פעולות פיקוח ואכיפה,מחשוב, שינויים ארגונייםובמערך כ"א, הכשרותוהדרכות לציבור ולעובדים,ועוד. 4. עם זאת, חרף המורכב ות והאתגרים השונים ובהם הנסיבות הפוליטיות המקשות על קידום הליכי חקיקה בימים אלה, שירות המזון במשרד הבריאות, האמון על ייזום, עיצוב ויישום הרפורמה, שירות המזון הארצי Food Control Services משרד הבריאות Ministry of Health ת.ד. 20301 תל אביב 61203 P.O.B 20301 Tel-Aviv 61203 [email protected] [email protected] טל: *5400 פקס: 02-5655969 Tel *5400 Fax: 02-5655969 פעל וממשיך לפעול במלוא המרץ לקדם הטמעתה של הרפורמה על נדבכיה השונים תוך עמידה בלוחותהזמנים שנקבעו בחוק. 5. יודגש כי מדובר בצעד משמעותי אך בוודאי לא ממצה של שינוי פרדיגמה עמוק בכל הנוגע לרגולציה על מזון בישראל, ויש לפעול להעמקת המגמה הזו של אימוץ תפיסות בינ"ל מתקדמות שלרגולציה על מזון,המבוססתעל מחקרמתקדם, ניהול סיכונים והרתעה אפקטיבית. להלן פירוטהדיווחיםהנדרשים: א. דיווח לפי סעיף 318 ג)( – על פעולות להסדרת התחומים שאומצו בחקיקה האירופית לענין המזון שהוחרגמתחולת הדין המאומץ 6. במסגרת הרפורמה נעשה אימוץ עקרוני של הוראות הדין האירופי לעניין מזון, וזאת ב-3 תחומים: שאריות חומרי הדברה, מזהמים כימיים ומזהמים ביולוגיים. האימוץ נעשה בתנאים ובהחרגות ותוך החרגת סוגי מזון מסוימים מתחולת ההוראות המאומצות כאמור, בכל תחום שאומץ (להלן: ההוראותהמאומצות"".) 7. סוגי המזון שהוחרגו, לפי הענין, מפורטים בטור ג' לתוספת השניה א' לחוק המזון, שהוספה בחוק ההסדרים. סוגי המזון הללו נמצאים בסמכויות משיקות של משרדי הבריאות והחקלאות, ובשל התנגדות שרהחקלאותלאימוץהדין האירופי הוחרגו סוגי מזונות אלה מתחולתהאימוץ. 8. הסדרת הרגולציה לגבי סוגי המזון שהוחרגו כאמור, הועברה להסכמות של שרי הבריאות והחקלאות כאשר הם נדרשים לדווח לוועדה משותפת לוועדות הכלכלה והבריאות על הסדרת פעולותיהם באותם תחומים,וזאת בכפוףלקווים המנחיםהבאים, כקבוע בס"ק (ג:) - לענין שאריות חומריהדברה –" בהתאםלדרישות האיחודהאירופי;" - לענין מזהמים ביולוגייםוכימיים –"בהתאםלדרישות הנהוגות במדינות מפותחות." 9. סמוך לאחר חקיקת ההסדרים קיימו הגורמים המקצועיים משני המשרדים שורה של פגישות ודיונים, הן בפורומים בראשות המנכ"לים של המשרדים והן בפגישות מקצועיות פרטניות של גורמי המקצוע הבכירים, הכל במטרה ללבן את העמדות השונות ולנסות להגיע להסכמות מהותיות. 10 . המשרדים ביקשו תחילה למצות הדיונים בתחום חומרי ההדברה, מתוך הנחה שעל בסיס ההסכמותהעקרוניות בתחום זהניתן יהיהלהתקדם גםלתחומיהמזהמים הכימייםוהביולוגיים. 11 . בכל הנוגע לתחום חומרי הדברה, ביקשו המשרדים את עזרתם של גורמי המקצוע במשרד ראש הממשלה. בדיונים שהתקיימו בתחום זה בצוות הבינמשרדי, בראשות נציגי משרד רוה"מ, העלה משרה משרד הבריאות, מיוזמתו, הצעה עקרונית לפיה ייקבע מנגנון הכרעות משותף לשני המשרדים בתחום שאריות חומרי הדברה לענין המזונות שהוחרגו כאמור, אשר יעוגן באופן ברור שירות המזון הארצי Food Control Services משרד הבריאות Ministry of Health ת.ד. 20301 תל אביב 61203 P.O.B 20301 Tel-Aviv 61203 [email protected] [email protected] טל: *5400 פקס: 02-5655969 Tel *5400 Fax: 02-5655969 ושקוף בחוק. מנגנון העבודה המשותף יושתת על עקרונות מוסכמים של הסדרה אשר עיקרה הסכמה לביצוע רוויזיות תקופתיות לגבי חומרי הדברה רשומים, וזאת ברוח הקיים בחקיקת הדין האירופי ובחקיקה של מדינות מתקדמות. 12 . לאחר דין ודברים, ביום 14.9.22 שלח משרד הבריאות לנציגי משרד רוה"מ בצוות הבינמשרדי, את עמדתו הפורמאלית הסופית לענין הסדרת תחום שאריות חומרי הדברה ברוח האמור לעיל, ומאז לא נעשתה כל התקדמות בנושא במסגרת הצוות. למותר לציין כי תחום המזהמים הכימיים והביולוגיים לאקודם בין המשרדים,ולא הבשיל אפילו לשלב זה של העלאת הצעות כלשהן. 13 . בפרספקטיבה של שנתיים מחקיקת חוק ההסדרים ולאחר תהליך עמוק ומתקדם של שירות המזון במשרד הבריאות להטמעת הדין האירופי שאומץ בשלושת התחומים האמורים על כלל סוגי המזון שבאחריותו, עמדת משרד הבריאות שיש להמשיך ולפעול לאימוץ מלא של הדין האירופי גם על סוגי המזונות שהוחרגו, על-מ נת לייצר הסדרה אחידה, עקיבה ומתקדמת לגבי כלל סוגי המזון ובכל שרשרת הפיקוח, כולל ייצור, שיווק, יבוא וייצוא של מזון. וזאת, משיקולים של הבטחת בריאותהציבור –מחד, והקלת הנטל הרגולטורי –מאידך. ב. דיווחלפי סעיף318 (ד)לחוק –לענין תקנימזוןשרשמיותםלא בוטלה 14 . כחלק ממטרות הרפורמה: ביסוס הרגולציה בתחום המזון על מדינות מפותחות ובפרט הדין האירופי – מחד, והקטנת הנטל הרגולטורי והסרת חסמים ביבוא - מאידך, הוספה במסגרת חוק ההסדרים הוראת סעיף 313 ב לחוק המזון, לפיה שרת הכלכלה והתעשייה תכריז, ברשומות, על ביטול הרשמיות של תקנים בתחוםהמזון, וזאתבחריגים מסוימים. 15 . עיקרו של החריג הוא תקן/ חלק מתקן מזון, לגביו הודיע מנכ"ל משרד הבריאות, באישור הוועדה לבחינת תקני מזון, כי איןלבטלאת רשמיותו, מנימוקים של בריאות הציבורובשל אחד מאלה: - הוראותיו חלותעל סוג מזון אועל נושא שההוראות המאומצות אינן חלותעליו; - הוראותיו חלותלעניין כל סוגיהמזון; - בהתחשב בנהוג במדינות מפותחות. 16 . ביום 27 ביוני 2022 פנה מנכ"ל המשרד לוועדה לבחינת תקני מזון בכדי לקבל את המלצתה ביחס לבקשתו לשמר את הרשמיות של 37 תקני מזון – כפי שהיא קיימת כיום, חלקם באופן מלא וחלקם לגבי סעיפים מסוימים מתוכם. בנוסף, ביקש הוא לשמר את הרשמיות באופן זמני של 30 תקנים, כחלק מהיערכות ההדרגתית ליישום הרפורמה לפי חוק ההסדרים, ו60 תקנים - לביטול רשמיות באופן מידי. 17 . הוועדה לבחינת תקני מזון ערכה מספר דיונים ושמעה את עמדות הציבור. בהמשך לכך, ערך משרד הבריאות בדיקה נוספת ומעמיקה ועדכן את עמדתו הראשונית בהתאם. מתוך כך, הפחית שירות המזון הארצי Food Control Services משרד הבריאות Ministry of Health ת.ד. 20301 תל אביב 61203 P.O.B 20301 Tel-Aviv 61203 [email protected] [email protected] טל: *5400 פקס: 02-5655969 Tel *5400 Fax: 02-5655969 משרד הבריאות את מס' התקנים וחלקי תקנים לגביהם הוא מבקש לשמר רשמיות והעמידם על 30 תקנים/חלקי תקנים, במקום37 התקנים שבפנייתו המקורית. 18 . בסיכומו של דבר, גיבשה הוועדה לתקני מזון את המלצתה, על דעת משרד הבריאות והח"מ, והיא הועברה לשרת הכלכלה. על בסיס ההמלצה פרסמה שרת הכלכלה ביום 14 בנובמבר 2022 , ברשומות (קובץ תקנות 10367 ) את האכרזה הכוללת פירוט של 97 תקנ י המזון או סעיפים בתקנים, אשר רשמיותם מתבטלתוהמועד לביטולה לפי הפירוטהבא: - 61 תקני מזון רשמיותם תבוט ל ביום 1.1.2023 עת כניסת רפורמת המזוןלתוקף; - 21 תקני מזון רשמיותם תבוטל ביום 1.1.2024 על מנת לאפשר התארגנות של המעבדות המיקרוביולוגיות ליישוםהרפורמה; - תקן מזון אחד רשמיותו תבוטל ביום 1.1.2025 ו זאת על מנת ש הרשות להגנת הצרכן תדאג להסדיראת התקן באסדרה צ רכניתמתאימה; - 14 תקני מזון רשמיותם תבוטל - ביום 1.8.2026 עד ליום החלת חובה קטגורית לביצוע הליכיה- HACCP בישראל ב-1 לאוגוסט 2026 בהתאם לרפורמה (סעיף 41 לחוק המזון.) 19 . כאמור, סך התקנים/חלקי תקנים העוסקים במזוןאשררשמיותםלא בוטלה כלל עומד על30 תקנים. תקנים אלו עוסקים במובהק בבריאות הציבור, והסדרתםעומדת באחד או יותר מהשיקולים שהותוו בסעיף 313 ב(א) לחוק:לא הוסדרו בחקיקה המאומצת/הוחרגו ממנה ו/או בעלי אופי רוחבי,ובהתחשב במדינות מפותחות. ג. דיווחלפי סעיף318 (ה)לחוק –ל ענין הפעלת עיצומים כספייםלפי חוק המ זון 20 . במסגרת חוק ההסדרים נחקק סעיף 318 (ה) לחוק המזון המטיל על שר הבריאות לדווח לוועדה המשותפת, כל שנה עד לשנת 2026 , על הפעלת עיצומים כספיים לפי החוק, על השנה שקדמה לדיווח. הוראה זו נולדה על רקעהמצבהמשפטי הייחודי שנוצר בעקבות אימוץ הדין האירופי. 21 . שכן, סעיף 3 א(יא) לחוק המזון, בנוסחו החדש לאחר חוק ההסדרים והעוסק בהוראות המאומצות, קובע כי על הפרה של הוראות הדין המאומצות לא ניתן להחיל גם אחריות פלילית וגם עיצומים כספיים. ואולם, בחקיקת ההסדרים לא הוסדר נושא העיצומים הכספיים על הפרות של הדין המאומץ. משמעות הדברים כי נכון לעכשיו אין כל סנקציה על הפרה של ההוראות המאומצות. 22 . לנוכח זאת, הובהר בדברי ההסבר לחוק ההסדרים, כי יופץ תזכיר חוק נוסף שיאפשר גם הטלת עיצומים כספיים ויוסדרו בו הפרות ספציפיות לעניין ההוראות המאומצות, כמקובל בהיבטי עיצומים כספיים,וכןהתווספהחובת דיווח בענין לוועדההמשותפת, כאמור בסעיף 318 ה.)( 23 . עם סיום חקיקת ההסדרים, החל משרד הבריאות ביחד עם משרד המשפטים, בגיבוש וניסוח הצעת חוק לשם קביעת מנגנון העיצומים הכספיים שיחול לעניין הפרות של ההוראות המאומצות, שירות המזון הארצי Food Control Services משרד הבריאות Ministry of Health ת.ד. 20301 תל אביב 61203 P.O.B 20301 Tel-Aviv 61203 [email protected] [email protected] טל: *5400 פקס: 02-5655969 Tel *5400 Fax: 02-5655969 וכן לשם הסדרת שורה של נושאים נוספים בחוק המזון ובכלל זה היבטים משלימים נוספים הנוגעים לתיקון מס' 3 בחוק, כפי שנחקק בחוק ההסדרים כאמור, ולא פחות חשוב מכך – תיקון ההוראות הקיימות בחוק המזון לענין עיצומים כספיים, כדי לייעל ולהגביר את האפקטיביות של הליכיהאכיפה המנהלית המצויים היום בחוק המזוןוהנוגעים להפרות שלו. 24 . לאחר מאמצים אינטנסיביים, הופץ תזכיר חוק להערות המשרדים ולאחריו הוכנה טיוטת חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) (תיקון מס' 4 והוראות שעה) (אכיפה מינהלית בשל הפרת ההוראות המאומצות), התשפ"ג- 2022 . ברם, על אף המאמץ הרב שהושקע, בשל הנסיבות הפוליטיות וקיומה של ממשלת מעבר,לאניתן היה לקדם אתהליכי החקיקה בכנסת. 25 . לנוכח זאת, ולאור הדחיפות של חלק מהתיקונים שנכללו בטיוטת החוק, הוראות אלו פוצלו מטיוטת החוק והוסדרו בצו. נכון להיום, טיוטת החוק נמצאת בשלבים אחרונים של בדיקת מחלקת נוסח במשרד המשפטים, לשם התאמה ועדכון הנוסח לאור השינויים שנעשו בו כאמור. בכוונת המשרד להאיץ קידום הליכי החקיקה בממשלה ובכנסת, מיד עם הקמת הממשלה החדשה. 26 . בהקשר זה נבקש לציין, כי בד בבד עם קידום טיוטת החוק להסדרת העיצומים הכספיים לענין הפרה של ההוראות המאומצות ולשיפור ההוראות הקיימות היום בחוק המזון לענין הליכי אכיפה מנהליים כאמור, משרד הבריאות פועל להקמת מנגנון פיקוח ואכיפה לשירות המזון ובכלל זה – ביצוע שינוי ארגוני, קביעת נהלי עבודה, גיוס כ"א ייעודי והכשרתו. זאת, מתוך הכרה בנחיצותם של מנגנוני פיקוח ואכיפה אפקטיביים לאסדרה של תחום המזון, בפרט לאור המגמה העולה מהרפורמה של הטלת אחריות על בטיחות המזון, על העוסקים במזון, וביסוס הפיקוח והאכיפה על ניהול סיכוניםמושכל. ד. דיווחלפי סעיף318 (ו) לחוק – היערכותליישום הוראות החוקלעניןייבוא מזון במסלול האירופי 27 . "המסלול האירופי" נקבע במסגרת הרפורמה, וזאת ביוזמת משרד הבריאות ובמטרה, בין היתר, לתת מענה קבע לבעיית העיכובים בשחרור מזון מיובא ולהוריד חסמי יבוא במזון בכלל. מדובר בהוספת מסלול ירוק של יבוא מזון המיוצר או המשווק תחת מדינות האיחוד האירופי, זאת באמצעות רישום יבואן מזון במסלול זה כ"יבואן נאות". יבואן שנרש ם כ"יבואן נאות", לגבי סוג מזון רגיל או רגיש מסוים, יהיה זכאי להקלות בשחרור המזון כאמור באופן מקוון בדומה לשחרור מזון רגיל. מנגד, היבואן הנאות מחויב ליישם תכנית בטיחות מזון בבקרה עצמית, כאשר הפיקוח עליוועלעל המזון שייבא ייעשה בדרכיהשיווק,ולא בנמל. 28 . ל שם הערכות ליישום והטמעה של מסלול זה, ביצע שירות המזון שורה של פעולותוצעדים, אשר הודות להם ניתן לומר כי הושלמה ההיערכות כך שהמסלול מצוי למעשה כבר ב"הרצה", וזאת שבועייםלפני מועד תחילתו – ביום1 בינואר 2023 להלן: "יום התחילה.)"( שירות המזון הארצי Food Control Services משרד הבריאות Ministry of Health ת.ד. 20301 תל אביב 61203 P.O.B 20301 Tel-Aviv 61203 [email protected] [email protected] טל: *5400 פקס: 02-5655969 Tel *5400 Fax: 02-5655969 29 . להלן נבקש לעמוד על עיקרי הצעדים וסדר הפעולות שבוצעו במסגרת ההיערכות להקמת המסלול האירופי ולהטמעתו: 29.1 ביצוע התאמות במערך המחשוב ובפורטל היבואנים לרישום יבואנים שבחרו במסלול האירופי כ"יבואנים נאותים"- ביום 1.7.22 נפתח מודול רישום יבואנים כיבואנים נאותים; 29.2 פיתוח לומדות אינטראקטיביות להנגשת הדרישות ליבואנים נאותים לביצוע רגולציה עצמית; 29.3 בניית תכניות בטיחות מזון ויבוא מפוקח תחת המסלול האירופי- הלומדה הוטמעה באתר האינטרנט של שירות המזון הארצי. התקיים וובינר הדרכה ליבואנים בהשתתפות של 500 יבואנים.התקיימו מפגשיםודיונים שוטפיםעם התעשייה להסברה והדרכה; 29.4 פתיחת מודול הגשת הצהרה בדבר יבוא מזון ב"מסלול האירופי"- כשבועיים לפני יום התחילה למען התארגנות ושליטה מיטבית בשרשרת היבוא של היבואנים הנאותים ובכדי לאפשר ליבואנים נאותים לייבא מזון במסלול האירופי הרפורמה מיד ביום התחילה של המסלול; 29.5 ביום 15.12.2022 פתח שירות המזון ליבואנים את האפשרות להגיש הצהרה בדבר יבוא מזון במסלול האירופילפי סעיף 79 א לחוקהמזון. 29.6 הכנת נוהל פנימי עבור מפקחי שירות המזון – יישום שלבי הפיקוח על "היבואנים הנאותים" המייבאים תחת המסלול האירופי- הוכן נוהל ייעודי עבור עובדי שירות המזון, המפרט את דרישות הפיקוח בשלבים השונים של דיווחי היבואנים הנאותים. הנוהל הופץ להערותהמפקחים כטיוטה ויופץ בגרסתו הסופית, לפני יוםהתחילה. 29.7 פיתוח כלי הדרכה למפקחים - שלב שני בהיערכות הינו פיתוח לומדות לפיקוח על מסלול יבואן נאות. הלומדה תהיה מוכנה עד ליום התחילה והמפקחים יודרכו במהלך ינואר 2023 . 30 . בנוסף, נעשו מהלכים לתמרץ יבואנים להירשם כיבואנים נאותים וליהנות ממעמד זה אף לפני יום התחילה של המסלול האירופי. לענין זה הותקנו תקנות הגנה על בריאות הציבור (מזון) (מתן תעודת שחרור ליבואן נאות למזון רגיש מסוים )(הוראת שעה,) התשפ"ב – 2022 (קובץ תקנות מס'10399 מיום15.11.22 .) 31 . תקנות אלה באות לקבוע, בהוראת שעה, הסדרים מיוחדים ליבואנים רשומים שנרשמו כ"יבואנים נאותים" לשחרור מתחנת ההסגר. זאת, לשם הקלה בעומסים ובעיכובים בשחרור משלוחי מזון מהנמלים, בעיקר בנמל אשדוד. ההצעה בהוראת השעה, היא לשחרר חלק ממשלוחי מזון רגיש מסוים (הרשימה מפורטת בתוספת לתקנה), ליבואנים שנרשמו כ"יבואנים נאותים", במסלול שירות המזון הארצי Food Control Services משרד הבריאות Ministry of Health ת.ד. 20301 תל אביב 61203 P.O.B 20301 Tel-Aviv 61203 [email protected] [email protected] טל: *5400 פקס: 02-5655969 Tel *5400 Fax: 02-5655969 מקוון לפי סעיף 115 לחוק. לצד הקלה בעומסים, תקנות אלו נועדו, בן היתר, לקדם את הרישום שליבואנים כ"יבואנים נאותים." 32 . הוראת השעה, ביחד עם צעדי ההיערכות ופעולות ההסברה הנרחבות, השיגו את מטרתן ונכון להיום נרשמו כ- 97 י בואנים כיבואנים נאותים וישנם כ- 15 יבואנים נוספים בתהליכי רישום, כך שעמדנו ביעד ל הגעהל- 100 יבואנים נאותיםעד ליוםהתחילה. לסיום, על אף מורכבות הרפורמה מחד, והאתגרים הרבים בהם במהלך השנה- מאידך, שירות המזון עמד ביעדים העיקרים, וממשיך לפעול במלוא המרץ לקדם הטמעתה של הרפורמה על נדבכיה השונים תוךעמידה בלוחותהזמנים שנקבעו בחוק. בברכה, פנינה אורן שנידור מנהלת שירות המזוןהארצי העתק: ניצן הורביץ-שרהבריאות פרופ' נחמן אש- מנכ"ל המשרד ד"ר שרון אלרעיפרייס - ראש חטיבתבר יאות הציבור ד"ר זיוהחממא - מנהלת היחידה לניהול סיכונים בשירותהמזוןהארצי עו"ד דנה נויפלד-ה יועצת המשפטית (בפועל) של משרד הבריאות עו"ד שרון גוטמן טרודלר-סגנית בכירה ליועץ משפטי ( חטיבת בריאותהציבור ומזון) עו"ד מרינהאסטפלד-ממונה (שירות המזוןהארצי) שירות המזון הארצי Food Control Services משרד הבריאות Ministry of Health ת.ד. 20301 תל אביב 61203 P.O.B 20301 Tel-Aviv 61203 [email protected] [email protected] טל: *5400 פקס: 02-5655969 Tel *5400 Fax: 02-5655969