נוסח מהגורם המוסמך
דברי הסבר
דברי הסבר כלליים:
סעיף 168(א)(4) לחוק הטיס, התשע"א – 2011 (ולהלן- חוק הטיס) מסמיך את שר התחבורה והבטיחות בדרכים לקבוע בתקנות אגרות בעד שירותים שנותנת רשות התעופה אזרחית (להלן – רת"א או הרשות) לפי חוק הטיס, ובכלל זה "אגרות בעד הגשת בקשה לרישיון, לתעודה או לאישור לפי חוק זה ואגרות שנתיות לבעלי רישיון, תעודה או אישור כאמור;"
סעיף 12(ב) לחוק רשות התעופה האזרחית, התשס"ה – 2005 (להלן- חוק רת"א) קובע כי "בלי לגרוע מהוראות סעיף 9, כספי האגרות שנגבו לפי דיני הטיס יעמדו לרשות הרשות לצורך מילוי כלל תפקידיה לפי הוראות חוק זה."
בשנת 2022 עמד תקציבה של רת"א על כ- 70 מיליון ₪; מזה כמחצית מתקציב המדינה, והמחצית האחרת – פועל יוצא מגביית אגרות.
מכוח ההוראות כאמור קבע שר התחבורה את כלל האגרות עבור שירותים הניתנים על ידי רת"א, במסגרת תקנות הטיס (אגרות רישום, רישוי ותיעוד), התש"ע – 2009 (להלן- התקנות או תקנות האגרות או התקנות העיקריות).
בדצמבר 2021 אושר בוועדת הכלכלה של הכנסת ופורסם ברשומות תיקון מקיף לתקנות האגרות, במסגרתו בוצעו התאמות של תעריפים לעולם כלי הטיס הבלתי מאוישים (להלן- כטב"ם), הורדת רגולציה על הציבור בעל העניין בחלק מהמקרים, והוספת אגרות בעד שירותים שניתנו עד כה על ידי עובדי רת"א בלא אגרה מתאימה.
מתיקון מקיף זה נשמטו שני נושאים, אשר תיקונם נדרש כעת באופן דחוף, על מנת לבצע התאמות של המצב המשפטי למצב הקיים בשטח, כלהלן. יובהר כי אין בהקשרים המפורטים להלן משום שינוי לטובה או לרעה על הכנסות רת"א מאגרות או על כיסו של הציבור בעל העניין:
לתקנות 20 ו- 21- אגרה בעד מבחן אחוד- במחלקת רישוי עובדי הטיס החלו בפרויקט שתכליתו איחוד מספר בחינות עיוניות שנדרשים לעבור מבקשי רישיון עובדי הטיס או מבקשי תוספת הגדר ברישיון קיים, לכדי טופס אחד - מבחן אחוד, בדומה למדינות אחרות בעולם. הקושי בהעברת פרויקט זה מן הכוח אל הפועל נובע מכך שאין לכך ביטוי בתקנות האגרות, ומבוקש לעניין זה תיקון דחוף על מנת לאפשר רפורמה זו מחד, אך ללא גריעה מהכנסותיה של רת"א בהקשר זה מאידך.
לתקנה 26- אגרה שנתית למבקש חידוש רישיון הפעלה אווירית או מבצעית- בתקנה 26 ישנה דרישה לאגרה המוטלת על המבקש רישיון הפעלה מסחרית (בדיקת איתנות פיננסית, ביטוחים ועוד היבטים כלכליים) וכן אגרה המוטלת על המבקש רישיון הפעלה אווירית ומסחרית (בדיקת סוגיות מבצעיות - בטיחות טיסה, רישוי ורישום הכלים והצוותים, ועוד) ממפעיל אווירי. בעוד רישיון ההפעלה המסחרית ניתן לצמיתות, רישיון ההפעלה האווירית או המבצעית נדרש לחידוש שנתי, ובעדו נגבית אגרה. מלשון התקנה הדבר אינו עולה באופן ברור, ומבוקש לתקן מונחים כך שיתאמו את הפרקטיקה הנהוגה בהקשר זה.
דברי הסבר מפורטים:
לסעיף ההסמכה:
סעיף 168(א)(4) לחוק הטיס קובע כך: "השר [שר התחבורה] ממונה על ביצוע הוראות חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, בין השאר בעניינים אלה:..... (4) אגרות בעד שירותים שנותנים הרשות או החוקר הראשי לפי חוק זה, ובכלל זה אגרות בעד הגשת בקשה לרישיון, לתעודה או לאישור לפי חוק זה ואגרות שנתיות לבעלי רישיון, תעודה או אישור כאמור; תקנות לפי פסקה זו יותקנו בהסכמת שר האוצר ובאישור הוועדה".
כאמור, השר רשאי להתקין תקנות בעד שירותים שמעניקה רת"א לענף התעופה בישראל, הן אגרות בקשה והן אגרות שנתיות, באישור שר האוצר וועדת הכלכלה של הכנסת.
סעיף 168(ב) לחוק הטיס, קובע כי התקנת התקנות כאמור ע"י שר התחבורה תהיה ע"פ הצעתה של רשות התעופה האזרחית.
סעיף 39ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 קובע כי הטלת מסים, אגרות ותשלומי חובה אחרים המשתלמים לאוצר המדינה ושינוי שיעוריהם טעונים אישורו של שר האוצר, בנוסף לאישורים הדרושים לפי כל דין אחר.
לאור האמור, לשם אישור התיקונים המוצעים בתקנות אלו יש צורך הן באישורו של שר האוצר והן באישורה של וועדת הכלכלה של הכנסת.
לתיקון תקנות 20 ו- 21- אגרה בעד מבחן אחוד- הוספת תקנת משנה (ז), וטור ד' בטבלאות:
תקנות 20 ו- 21 עוסקות באגרות שגובה רת"א מהציבור המבקש רישיון עובד טיס, או תוספת הגדר ברישיון עובד טיס קיים.
עובד טיס במקצוע תעופתי כלשהו (בד"כ טייס, אך גם טכנאי בדק כלי טיס, פקח טיסה, קצין מבצעי אוויר ועוד), נדרש לעבור שורה של מבחנים עיוניים, וכן מבחן מעשי, להוכחת ידע ובקיאות במקצוע התעופתי המבוקש על ידו, לשם קבלת הרישיון או ההגדר.
"מבחן עיוני" מוגדר בתקנה 1 (הגדרות) לתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א- 1981 (ולהלן- "תקנות הרישיונות") כך: "מבחן להוכחת ידע מקצועי".
תקנה 1(ב) לתקנות האגרות קובעת כי "בתקנות אלה תהא למונחים שלא הוגדרו בתקנת משנה (א) המשמעות שניתנה להם בתקנות או בחוק שאליה מתייחסים הפרקים השני עד השמיני לפי העניין".
כלומר, "מבחן עיוני"- משמעו כהגדרתו בתקנה 1 בתקנות הרישיונות, כמבחן להוכחת ידע מקצועי.
עובד הטיס נדרש לעבור מבחנים עיוניים בהתאם למספר נושאים, הקבועים כשלעצמם בתקנות הרישיונות; כך למשל, בתקנה 88(א) לתקנות הרישיונות מוגדרים הנושאים הבאים:
(1) דיני התעופה האזרחית והוראות הרשות המתייחסים לזכויות מחזיק ברישיון טייס פרטי ולהגבלות החלות עליו, לרבות הנהלים וההליכים של שירותי התעבורה האווירית;
(2) הבנת פרסומי מידע תעופתי (A. I. P.), פרסומי טיס פנים ארציים והודעות לעובדי טיס (NOTAM);
(3) ידיעה טכנית כללית והגבלות תפעול כלי הטיס ומנועיו, בהתאם להגדר סוג ומין כלי הטיס המבוקש;
(4) הכרת טיפוס כלי הטיס שלגביו מבוקש ההגדר- ספר סגור ופתוח, בחינות נפרדות.
(5) עקרונות מטאורולוגיה ויישום מטאורולוגיה תעופתית בסיסית, לרבות הבנת מפות מזג אויר ודוחות מטאורולוגיים ונוהלי השגת מידע מטאורולוגי;
(6) עקרונות נווטות והיבטים מעשיים של טיסת ניווט, לרבות שיטות של נווטות טיס ונווטות חישובית; שימוש במפות אווירונוטיות והכנת תכנית טיסה;
(7) השימוש בציוד ובמכשירים לטיסת כטר"מ לרבות שימוש בעזרי רדיו לניווט; אולם ידע מקצועי לגבי שימוש בעזרי רדיו לניווט אינו נדרש ממבקש הגדר דאון ואווירון זעיר;
(8) נהלי בטיחות והליכי חירום."
כמו כן, ישנן בחינות נוספות שנדרשים לעבור טייסים, כמו: מבחן בקיאות באנגלית תעופתית, מבחן בנושא תקשורת רדיו- טלפון בין כלי טיס ליחידת הנת"א, וכן ביצועי אנוש.
עם זאת, כיום, בפרקטיקה הנהוגה, ישנם מספר נושאים מהנושאים המצוינים לעיל המוכלים בטופס בחינה אחד.
כך למשל, הנושאים המצוינים בתקנה 88(א)(1), בתקנה 88(א)(2) ובתקנה 88(א)(8) לתקנות הרישיונות: דיני התעופה האזרחית, והנהלים; הבנת פרסומי המידע התעופתי; ונהלי בטיחות והליכי החירום- מאוגדים לכדי טופס בחינה אחד.
גם הנושאים המצוינים בתקנה 88(א) (6) ו- 88(א)(7) בתקנות הרישיונות- נווטות, הכנת תכנית טיסה, ושימוש בציוד ומכשירים לטיסות כטר"מ לרבות שימוש בעזרי רדיו לניווט- נושאים אלה גם הם מאוגדים בטופס בחינה אחד.
לכן, למשל, לגבי בקשה לרישיון לטייס פרטי- ישנם 8 נושאים תיאורטיים כמצוין לעיל, אבל רק 6 טופסי בחינה.
לאחרונה הוחלט להקל על ציבור הנבחנים, לאחר סקר שנערך בקרב הציבור בעל העניין ובהתאמה למדינות מערביות אחרות, ולאחד שורת מבחנים עיוניים לכדי מבחן אחוד.
הקלת הנטל הרגולטורי על ציבור הנבחנים תבוא לידי ביטוי בכך שבמקום להגיע למשרדי רת"א ו/או זכיין מטעמה, מספר רב של פעמים, ובכך לבזבז ימי עבודה, זמן, כוח, אנרגיה, הוצאות דלק וחנייה, יוכל הנבחן להפחית באופן משמעותי את הזמן הנדרש לביצוע הבחינות כאמור.
כך למשל, לגבי טייס פרטי, במקום 6 בחינות עיוניות יהיו 3 בלבד- מבחן אחוד ביחס לכל הנושאים התיאורטיים, הכרת טיפוס כלי הטיס- ספר מטוס פתוח, והכרת טיפוס כלי הטיס- ספר מטוס סגור. כלומר צמצום בכ- 50%.
הנושא עדיין מצוי בשלבי עבודה. מצד אחד עדכון מאגר השאלות הקיים, בהלימה ל – ICAO, ומצד שני בנייה וגיבוש טופסי בחינה אחודים וכוללניים, המכילים בתוכם שאלות מכל הנושאים התיאורטיים הנדרשים מכל אחד מסוגי הרישיונות ו/או ההגדרים במקצועות עובדי הטיס, ולמעט כאמור ספר פתוח וסגור.
על מנת שלא תיגרענה הכנסותיה של רת"א מחד, והנבחן לא ישלם סכום גבוה יותר מאידך, אלא כפי ששילם עד כה, מבוקשת גמישות במובן זה, שהנבחן ישלם את גובה האגרה פר טופס בחינה, כפי ששילם עד כה, במכפלת מספר הבחינות שאוחדו בפועל לכדי מבחן אחוד.
מחלקת רישוי עובדי הטיס תפרסם נהלים מסודרים ברגע שתצא לציבור הנבחנים עם האפשרות למבחן אחוד, אודות מספר הנושאים והמבחנים הכלולים במבחן האחוד, בצורה מדויקת, וכנגזרת – האגרה המאוחדת שיהיה על אותו נבחן לשלם.
לאור האמור, מבוקש להוסיף תקנת משנה (ז), הן בתקנה 20 העוסקת במבחנים הנדרשים לשם קבלת רישיון כעובד טיס, והן בתקנה 21, העוסקת במבחנים הנדרשים לשם קבלת תוספת הגדר ברישיון עובד טיס, שעניינה האפשרות לגשת למבחן אחוד, וכנגזרת - לשלם את מכפלת האגרה במספר המבחנים שאוחדו בפועל.
כמו כן למען השקיפות כלפי הציבור בעל העניין, התווסף בטבלאות שבתקנות 20 ו- 21 לתקנות האגרות טור ד' בטבלה, ובו מספר המבחנים המרבי, כלומר במילים אחרות מכפלה של מספר המבחנים המירבי בסכום האגרה בעד מבחן עיוני מהווה סכום האגרה המירבי שישלם נבחן לרת"א.
יוער כי הסכום המרבי משקף מצב קיים ואינו גורע מכיסו של הנבחן או מהכנסותיה של הרשות ולכן לא נדרשים כאן ל"עיקרון הנומרטור" (איזון תקציבי).
לתיקון תקנה 26- אגרה בעד חידוש רישיון הפעלה אווירית או מבצעית בלבד :
תקנה 26 עניינה בבקשה של מפעיל אווירי לקבלת רישיונות מרת"א.
ככלל, לפי דיני הטיס, הפעלה מסחרית של כלי טיס טעונה רישיון הפעלה מסחרית לפי סעיף 2 לחוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג – 1963 (להלן – "חוק הרישוי") ורישיון הפעלה אווירית לפי סימן ג' לפרק ב' לחוק הטיס, התשע"א- 2011.
בנוסף, קיימות הפעלות כלליות של כלי טיס הטעונות "רישיון הפעלה מבצעית" – ראו הוראת מעבר בסעיף 198(ד) לחוק הטיס וכן בתקנה 163 לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-19810 (להלן- "תקנות ההפעלה").
בתקנה 1 מוגדר המונח "רישיון הפעלה" כך: "רישיון להפעלה מסחרית לפי סעיף 1 לחוק רישוי שירותי התעופה".
כלומר המונח "רישיון הפעלה" – כוונתו לרישיון הפעלה מסחרית בלבד.
תקנה 26(א) לתקנות האגרות, שעניינה "אגרת רישיון הפעלה מבצעית, רישיון הפעלה אווירית ורישיון הפעלה" (הכוונה להפעלה מסחרית), קובעת אגרות בקשה למבקשי רישיונות מכל שלושת הסוגים כאמור.
תקנה 26(ב) לתקנות האגרות, קובעת אגרה שנתית למחזיק רישיון הפעלה אך ניתן בשוגג להבין מנוסחה כי הכוונה למחזיק רישיון הפעלה מסחרית בלבד.
המסקנה כי נפלה שגגה בנוסח נובעת מהנימוקים הבאים:
בתקנת משנה (ב) קיימת סתירה בין הרישה הקובעת חובת תשלום על מחזיק רישיון הפעלה מסחרית בלבד, לבין סכומי האגרות שנקבעו בפרטים השונים בטבלה בתקנת משנה (ב), כך:
• פרט (8א) - אגרה למפעיל טיסן נהוג רדיו;
• פרט (9א) - אגרה למפעיל כלי טיס בלתי מאויש במשקל שאינו עולה על 25 ק"ג;
• פרט (9ב) - אגרה למפעיל כלי טיס בלתי מאויש במשקל העולה על 25 ק"ג;
• פרט (9ג) - אגרה למפעיל בלון קשור בלתי מאויש.
זאת שכן, ההפעלות המצוינות בפרטים אלה, אינן טעונות רישיון הפעלה מסחרית לפי חוק הרישוי, כלומר על פי הרישה לא חלה חובת תשלום אגרה, בעוד שמגוף התקנה עצמה עולה כוונה מפורשת כי מחזיקי רישיונות להפעלות אלה ישלמו אגרה שנתית, ואף נקבעו לגביהם תעריפי אגרה ספציפיים.
כך, "הפעלה מסחרית" מוגדרת בחוק הרישוי: "הפעלה מסחרית" – הפעלת כלי טיס לצורכי עסק שעיקרו הסעת נוסעים, הובלת טובין או מתן שירות, באמצעות כלי טיס, בתמורה.
עם זאת -
• לעניין הפעלת טיסן נהוג רדיו (פרט (8א)) – הפעלה מסוג זה מעולם לא בוצעה לצורכי עסק (מדובר בתחביב), ומשכך, ממילא מעולם לא היתה טעונה "רישיון הפעלה";
• לעניין הפעלת כלי טיס בלתי מאויש ובלון קשור בלתי מאויש (פרטים (9א) עד (9ג)) - לפי תקנות רישוי שירותי התעופה (פטור מרישיון הפעלה מסחרית), התשע"ח – 2018 (להלן – "תקנות הפטור מרישוי") שנכנסו לתוקף ב- 27/6/2018, החל ממועד זה הפעלת כלי טיס ב"עבודות אוויר" פטורה מרישיון הפעלה מסחרית, כאשר "הפעלת כלי טיס בעבודות אוויר" מוגדרת בתקנות הפטור מרישוי כך: "הפעלת כלי טיס בעבודות אוויר" – הפעלת כלי טיס לצורכי עסק שעיקרו מתן שירות באמצעות כלי טיס, בתמורה, שאינו שירות של הובלת נוסעים, מטען או דואר; לעניין זה, "שירות של הובלת נוסעים" – לרבות –
הוראת טיס במסגרת בית ספר כהגדרתו בתקנות רישוי שירותי
התעופה (בתי ספר להוראת טיס), התשל"א-1971;
(2) הצנחת צנחנים לפי הפרק העשירי לתקנות ההפעלה;".
כלי טיס בלתי מאויש במשקל עד 25 ק"ג ובלון קשור בלתי מאויש מופעלים באופן מסחרי בפעילויות של צילום, ריסוס מהאוויר ועוד, אך אינם מופעלים (ואינם יכולים להיות מופעלים) בשירות של הובלת נוסעים, מטען או דואר.
לעניין כלי טיס בלתי מאויש במשקל של מעל 25 ק"ג, ייתכן ובעתיד כלים מסוג זה ירושינו להובלת משלוחים, אך כרגע ההפעלה המסחרית היחידה שמבוצעת בכלים מסוג זה היא של צילום אווירי והפעלה בחקלאות (ריסוס והדברה מהאוויר).
כלומר, הרישה לתקנת משנה (ב), המטילה את החובה על "מחזיק ברישיון הפעלה", מגבילה עצמה רק למחזיק רישיון הפעלה מסחרית לפי חוק הרישוי, בשעה שמגוף התקנה עצמה עולה כוונה מפורשת כי מחזיקי רישיונות להפעלות ספציפיות שלא טעונות כלל רישיון הפעלה מסחרית, ישלמו אגרה שנתית, ואף נקבעו לגביהם תעריפי אגרה ספציפיים.
במילים אחרות: בעוד הרישה מייחדת עצמה, לכאורה, רק ל"מחזיק ברישיון הפעלה (הכוונה כאמור להפעלה מסחרית)", הרי שגוף התקנה והסכומים המפורטים בו, מעידים על כוונה להטיל את חובת תשלום האגרות השייכות לעניין גם על מי שמחזיקים ברישיונות אחרים, בדומה לרישה של תקנת משנה (א), כלומר גם לרישיונות הפעלה מבצעיים ואוויריים.
עוד יצוין, כי מדברי ההסבר של תיקון התשפ"ב לתקנות האגרות (בפרט בעמ' 30-32) עולה בבירור כי כוונת מחוקק המשנה היתה להחיל על מחזיקי רישיון הפעלה אווירית או מבצעית להפעלות אלה חובת תשלום אגרה "שנתית" (נקבעה עבורם אגרה ייעודית מוקטנת).
כלומר, יש "טעות סופר" ברישה לתקנה 26(ב), אשר לא תוקנה במקביל לכניסתן לתוקף של תקנות הפטור, כך שהיא עדיין מתייחסת רק ל "... [ב]רישיון הפעלה" [מסחרית] ולא ל "... רישיון הפעלה, רישיון הפעלה אווירית או רישיון הפעלה מבצעית".
אשר על כן, מבוקש לתקן את הרישה של תקנה 26(ב), כך שתנוסח באופן זהה לרישה תקנה של 26(א) ובכך יתוקן עיוות שמקורו בטעות סופר.
להוראת התחילה:
מבוקש כי התקנות החדשות ייכנסו לתוקף 30 ימים לאחר הפרסום ברשומות.
רת"א צפויה להיערך ולעדכן את הציבור בעל העניין באמצעות הודעה מתאימה באתר האינטרנט שלה במהלך פרק הזמן ממועד פרסומן של תקנות אלה ברשומות עד למועד כניסתן לתוקף.
תיקון תקנות זה אינו מייצר כניסה לכיסו של הנבחן או גריעה מהכנסות הרשות שכן מהווה שיקוף מצב קיים ולכן לא נדרשים לעיקרון הנומרטור.
להערכתנו, תחילה דחויה של כחודש ימים תאפשר היערכות נאותה של תיקוני תקנות אלה הן מצד הרשות והן מצד הציבור בעל העניין.