חומר רקע

ז' בתמוז תשע"ח 20 ביוני 2018 5750-1102-2018-008841 הנדון: תקנות הרשות הארצית לכבאות והצלה תחזוקת סידורי בטיחות אש בבניין גבוה ובבניין רב קומות - חומר רקע לקראת הדיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת הסיכון: כמפורט בדברי ההסבר לתקנות, אחד מהסיכונים המשמעותיים בבניין גבוה ורב קומות, הוא סיכון האש. דליקות מטבען, מתפרצות ומתפשטות מהר, מייצרות חום אדיר ועשן רעיל ביותר, ועלולות לגרום לנזקים רבים, הן בנפש והן ברכוש. בבניינים מרובי קומות גורמי סיכון רבים לדליקות, ובהם: ריכוז דיירים משמעותי במקום. ריכוז המעלה את הסבירות לדליקה מחד גיסא והופך את פינוי הבניין בעת דליקה למורכב יותר מאידך גיסא; מדרגות רבות המאריכות את זמן השהות של הנמלטים במבנה; פירים שדרכם יכול העשן הקטלני לנוע מקומה לקומה; צורך לחילוץ לכודים מגובה רב; קשיים בלחצי מים, ועוד. מטרת סידורי בטיחות האש בבניין גבוה: המטרה היא בראש ובראשונה הגנה על חיי אדם והקטנת הנזק לרכוש. סידורי בטיחות אש תקינים: מפחיתים את הסכנה לפרוץ דליקה, מאפשרים גילוי מוקדם בקרות דליקה, מספקים התרעה לשוהים בבניין המאפשרת בין השאר פינוי מהיר, מסייעים לתחום את הדליקה ולצמצם את התפשטותה, להביא לדילול העשן הרעיל, לאפשר פינוי בטוח, וכמובן לייעל את הטיפול המבצעי של כוחות הכיבוי וההצלה. ויודגש - כיום, בארץ ובעולם, לא קיים אמצעי אפקטיבי המסוגל לתת מענה מבצעי חיצוני לכל המבנים הגבוהים, לכל אורך המבנה. לפיכך המענה המבצעי האופרטיבי לאירוע כבאות והצלה בבניין גבוה, בארץ ובעולם, מבוסס על עבודה "מתוך הבניין" תוך הסתמכות על סידורי בטיחות האש כמפורט לעיל. חובת התקנה (דין קיים): בהתאמה לסיכון, כיום, בהמשך לעבודה רבת שנים של וועדות מקצועיות בין משרדיות שונות, דיני התכנון והבנייה ודינים נוספים, קובעים ומסדירים, את סידורי בטיחות האש הדרושים בבניין בהתאם לסוג הבניין ומאפייניו. סידורי בטיחות אש אלו נקבעים לבניין בשלב תכנונו והם תנאי לבניית הבניין ואכלוסו. בעת בניית בניין רב קומות, ולעיתים גם בניין גבוה, חלה כיום חובה, להתקין סידורי בטיחות אש מתאימים בבניין, הכוללים מערכת גלאים לגילוי מוקדם של דליקה, מערכות כיבוי הפועלות אוטומטית בעת דליקה, פתחי שחרור עשן, מערכות שליטה בעשן, חדרי מדרגות מוגני אש, דלתות אש, ברזי כיבוי, ועוד. ויובהר - מתוך ההסתמכות על הימצאותם של סידורי בטיחות האש האמורים בבניין מעת הקמתו, נקבעו בדין הקלות בטיחות שונות לאותם בניינים - כגון הגדלת התפוסה בבניין, צמצום מספר חדרי המדרגות בבניין, מרחקי הליכה ארוכים יותר ליציאה מהבניין בעת דליקה וכד'. משנקבעו סידורי בטיחות אש לבניין, כתנאי לבנייתו ואכלוסו כבניין גבוה או רב-קומות- נדרש להמשיך ולוודא את תקינותם לצורך הבטחת בטיחות השוהים במקום. הצורך בתקנות המוצעות - משנמצא כי בפועל בישראל, לא מבוצעת התחזוקה הסדורה החיונית הנדרשת של סידורי בטיחות האש בכלל הבניינים הגבוהים כנדרש - נוצר הצורך בתקנות שבנדון. בהיעדר תחזוקה, עלולים סידורי בטיחות אש והצלה בבניין, שלא למלא את ייעודם בשעת דליקה. ויודגש, מאחר וכמפורט לעיל, סידורי בטיחות האש אשר נקבעו לבניין כתנאי לבנייתו, שוקללו בקביעת מכלול סידורי הבטיחות בבניין, ובהסתמך עליהן תוכנן הבניין כולו - העדרם של אמצעי בטיחות אש תקינים בבניין, עלולים לחשוף את דיירי הבניין הגבוה בעת אירוע דליקה לסיכון ממשי מוגבר (כגון שיידרשו לזמן רב יותר ליציאה מהבניין). הסיכון הולך וגובר עם המגמה להאצת בניית בניינים גבוהים ורבי קומות בישראל. להשלמת התמונה יצוין כי הנושא נדון בזמנו גם על ידי וועדת "זילר" וכן נבחן על ידי מבקר המדינה. מסקנות דומות, בדבר הצורך להבטיח את פעילותם התקינה של סידורי בטיחות האש לכל אורך "חיי" המבנה, חודדו רק לאחרונה באנגליה לאחר האסון לאחרונה בבניין גרנפל בלונדון. אסון בו קיפחו את חייהם כ-80(!) גברים נשים וילדים. התקנות המוצעות מבקשות להסדיר את אופן תחזוקת סידורי בטיחות האש וההצלה אשר נקבעו לבניין רב קומות, וכן לבניין גבוה שנקבעה לו חובה להתקין מערכת אוטומטית לכיבוי אש, החל מהשלב שלאחר סיום בנייתו ואכלוסו. הערכת עלויות - ההערכה היא כי התחזוקה השוטפת של סידורי בטיחות האש, לא רק שהיא מהותית וחיונית כמפורט לעיל, אלא שעלותה יחסית נמוכה, עלות התחזוקה השוטפת לאחר התקנת התקנות, מוערכת באופן גס על ידי גורמי המקצוע במערך בסך של כ- 100 ₪ לקומה לשנה בבניין גבוה. לשם המחשה, עלות זו של תחזוקת סידורי בטיחות אש מצילי חיים נמוכה משמעותית מעלות הגינון השנתית בבניינים כאמור. בנוסף לכך, תחזוקה שוטפת עתידה להפחית עלויות תיקוני שבר. להשלמת התמונה יצויין המובן מאליו, כי אם לא ניתן יהיה להסתמך על ההנחה כי מערכות בטיחות האש בבניין גבוה מתוחזקות כך שימלאו אחר ייעודן, יהיה צורך לשנות את דרישות תכן הבנייה ולשקול לדרוש דרישות מבניות כגון: הוספת חדרי מדרגות ודרכי חילוץ, שינוי מקדם התפוסה ועוד, דרישות שהנן חלופות יקרות יותר. עלות שנתית לקומה – 100 ₪, עלות ל 10 קומות – 1000 ₪ (לא בכל הבניינים נדרשות כל המערכות) השוואה לדין המחייב במדינות מערביות- בחינת הדין בארה"ב מעלה חובות תחזוקה רחבה ומפורטות של סידורי בטיחות האש בבניינים גבוהים. כפי המוצע גם בתקנות שבנדון, בארה"ב קיימת אבחנה בין בדיקה "חזותית" בלבד לבין בדיקות "תפעוליות" לרבות כאלה הנדרשות לביצוע על ידי גורמי מקצוע. בעת הזו, התקנות המוצעות אינן מבקשות לקבוע סטנדרט תחזוקה גבוה כפי הקיים בארה"ב, בין לעניין היקף התחזוקה ובין לעניין תדירות הבדיקות הנדרשות. מצ"ב השוואה לדוגמא בנספח ג'. להמחשה מתוך תקן NFPA 72 שאומץ במרבית מדינות ארה"ב (מערכת מתזים): דרישות תחזוקת סידורי בטיחות האש דומות אומצו במדינות מערביות נוספות דוגמת קנדה ואחרות. להמחשה מבריטיש קולומביה קנדה: BUILDING OWNERW'S RESPONSIBILITIES FOR FIRE SAFETY EQUIPMENT 2018: לסיכום, בישראל כמו בשאר מדינות העולם המערבי חלה כיום חובה להתקין סידורי בטיחות אש בניין גבוה כתנאי לבנייתו, זאת מתוך ההבנה כי ללא סידורי בטיחות אש אלה עלולים בניינים גבוהים וגדולים אלה להפוך למלכודת אש. משחלה חובת התקנת סידורי בטיחות אש בבניינים לצורך הצלת חיים, חלה לצידה חובה לוודא כי הן מתוחזקות באופן סדור- וזאת על מנת להבטיח כי יעמדו בייעודן בשעת אמת. העתקים: רב טפסר דדי שמחי, נציב כבאות והצלה עו"ד עודד ברוק, היועץ המשפטי עו"ד קרן גל-און לכנו, סגנית בכירה ליועץ המשפטי נספח א': מתוך המלצות ועדת החקירה ממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור, בראשות כבוד השופט זילר, משנת 2003 (במסמך זה- וועדת זילר), וועדה אשר מונתה עקב אסון ורסאי (2001): בדו"ח וועדת זילר צוין, בין השאר, כי מערכות גלאי האש/מערכות הכיבוי נתונות לבלאי גבוה, וכי קיים סיכון גבוה באי שמירה על דרכי המילוט במבנים: "... היותם של מבנים מוצרים "ארוכי חיים" מביאה לכך שיש ובמהלך חייהם מתרחשים בהם שינויים שונים, בחלקם שינויים בלתי מכוונים כבלאי של המבנה ומערכותיו, ובחלקם שינויים מכוונים, כשינויים ותוספות שהוכנסו במבנה ובמערכותיו או בשימוש ובהעמסה של המבנה. אלה גם אלה, אם לא טופלו ולא נעשו בפיקוח מקצועי, עלולים להביא את המבנה למצב מסוכן. סיכונים אלה יכולים להחמיר ולהוסיף על סיכונים שהיו במבנה מלכתחילה עקב בנייתו בצורה לא תקינה......... אחד מהסיכונים המרכזיים במבנים קיימים שעליהם התריעו הדוברים בפנינו הוא סיכון הדליקות. אלמנטים מרכזיים החיוניים לשמירה על בטיחות האש במבנה, כגון מערכת גלאי העשן או מערכות כיבוי האש, נתונים לבלאי גבוה, שבהיעדר תחזוקה ובדיקות נאותות, יצאו מכלל שימוש בתוך זמן קצר. סיכון גבוה נוסף כרוך באי-שמירה על דרכי מילוט ופתחי מילוט. פעמים רבות, עקב היעדר מודעות או עקב חוסר אכפתיות של המשתמשים, נחסמים מעברים ופתחים אלה מסיבות שונות ומשונות. סגירתן של יציאות הינה אולי התופעה הרווחת ביותר בימינו אלה..." (שם, פרק 12 לדו"ח. ההדגשה אינה במקור). מתוך דו"ח מבקר המדינה, 63ג' בפרק "נציבות כבאות והצלה ורשויות הכבאות- מניעת דלקות בבניינים רבי קומות, בבתי עסק ובמוסדות" (2012): בסיכום דו"ח מבקר המדינה נכתב, כי המלצותיו נועדו, בין היתר, לשמש את הרשות כבסיס לגיבוש התפיסה העתידית בנושא מניעת דליקות. בהתייחס לסידורי בטיחות אש במבנה למניעת דליקות, נכתב בדו"ח: "...מלבד כיבוי דלקות נדרשות רשויות הכבאות גם להבטיח כי יתקיימו סידורי כבאות למניעתן. סידורי הכבאות מהווים את מערכת המניעה הפעילה לאירועי שריפה במבנה וכוללים מערכות כיבוי אש אקטיביות ומערכות אוטומטיות לשחרור חום ועשן. רק פעולתן התקינה והאינטגרטיבית יכולה למנוע פגיעה קשה מאד בנפש ורכוש בעת אירוע שריפה... יישומם של ההוראות והנהלים בנושא מניעת דלקות ובטיחות אש יכול למנוע שרפות עוד לפני פריצתן, ולעצור את התפשטותן..." (שם, עמ' 568). בהתייחס לבניינים גבוהים נכתב בדו"ח, בין השאר, כי מאפייניהם המיוחדים מחייבים התקנת תקנות מחמירות יותר, ועריכת תחזוקה קפדנית שוטפת: "... לבניינים גבוהים יש מאפייני סיכון אש ייחודיים רבים. למשל: סבירות גבוהה להימצאות דיירים שפינוים דורש זמן ממושך יותר כגון ילדים, זקנים, חולים ונכים; מדרגות רבות המאריכות את זמן השהות של הנמלטים בחדר המדרגות; חילוץ לכודים בקומות העליונות בבניינים רבי קומות בעזרת סולמות אינו אפשרי; כיבוי האש בבניינים גבוהים מורכב יותר; קיומם של פירים שדרכם יכול העשן לנוע מקומה לקומה; סיכויים רבים יותר לפריצת דלקה בשל ריבוי הדיירים בבניין.... מאפיינים ייחודיים אלו מחייבים התקנת תקנות מחמירות יותר, שימוש באמצעי בטיחות אש מיוחדים, התקנת אמצעי בקרה על התפשטות העשן, שימוש במערכות מתקדמות לגילוי ולכיבוי אש, תחזוקה קפדנית שוטפת, פיקוח מתמיד, הסברה ותרגולי פינוי. התרשלות במילוי דרישות אלה בבניין גבוה עלולה להיות הרת אסון...." (שם, בעמוד 569). "... ממסמכי הנציבות עולה, כי בביקורות שערכו רשויות הכבאות נמצאו בנייני מגורים רבים שמערכות בטיחות האש שלהן אינן מתוחזקות, וחלקן אף אינן מתפקדות, והדבר עלול לסכן באופן ממשי את השוהים בבניין בעת שרפה. על אף הצורך החיוני בתחזוקה של מערכות מצילות חיים כדוגמת מערכות לגילוי ולכיבוי אש, טרם הוסדר הנושא.. " (שם, עמ' 570) "...היעדר תחזוקה שוטפת במערכות בטיחות אש בבניינים רבי קומות עלולה לסכן את השוהים בהם.." (שם, עמוד 588). נספח ב'- מתוך Building a Safer Future May 2018- Independent Review of Building Regulations and Fire Safety: Final Report דו"ח לאחר האסון בבניין גרנפל בלונדון. הדו"ח מחדד את הצורך ברגולציה כוללת לבניין החל משלבי בנייתו וכל עוד הוא מאוכלס. מתוך עמודים 5-6: A global concern: England is by no means alone in needing to improve building safety. Scotland has provided some excellent examples of good practice which are included in this report, in particular around supporting resident participation and collaboration. However, at the time of writing, the Scottish Government had commissioned a further review of building regulation, driven by serious structural failures which have occurred there. The Building Products Innovation Council in Australia has also published its own report, ‘Rebuilding Confidence: An Action Plan for Building Regulatory Reform’1 since I wrote my interim report – it tells a story which could just as easily be applied to us... A principled approach: At the heart of this report are the principles for a new regulatory framework which will drive real culture change and the right behaviours. We need to adopt a very different approach to the regulatory framework covering the design, construction and maintenance of high-rise residential buildings which recognises that they are complex systems where the actions of many different people can compromise the integrity of that system. … We must also begin thinking about buildings as a system so that we can consider the different layers of protection that may be required to make that building safe מתוך עמ' 11,12,19: …The interim report identified that the current system of building regulations and fire safety is not fit for purpose and that a culture change is required to support the delivery of buildings that are safe, both now and in the future…. …In light of this analysis it is most relevant to target the more intensive regulatory framework set out in this report on new and existing high-rise residential properties which are 10 storeys high or more. This is because the likelihood of fire is greater in purpose-built blocks of flats of 10 storeys or more than in those with fewer storeys and, particularly after the fire at Grenfell Tower, the rate of fatalities is also greater in such buildings…... נספח ג- השוואה מדגמית לדרישות תחזוקה בעולם טיפול במבנים קיימים טיפול במבנים קיימים טיפול במבנים קיימים 44.24 המלצנו שתוטל חובה על כל בעל מבנה או מחזיק בו, להחזיק את המבנה באופן שיציבותו לא תיפגע, ובאופן שתובטח תקינותם של היבטי בטיחות אחרים שייקבעו בדין. בכל מבנה שלא נלכד כולו בחוק רישוי עסקים או בחוק אחר המטפל במבנים ייעודיים, תיעשה בקרת אחזקה ויזואלית חיצונית אחת לחמש שנים. מטרתה של הבדיקה תהיה חשיפת סיכוני יציבות המבנה, כמו גם סיכונים אחרים שיפורטו בדין. עלותה של בדיקה זו היא קטנה והבעלים והמחזיקים יממנו אותה על-ידי תוספת פעוטה לארנונה. בקרת אחזקה במבני עסקים ובמבנים יעודיים נעשית מיניה וביה במסגרת הליך חידוש הרשיון. המלצנו שתוטל חובה על כל בעל מבנה או מחזיק בו, להחזיק את המבנה באופן שיציבותו לא תיפגע, ובאופן שתובטח תקינותם של היבטי בטיחות אחרים שייקבעו בדין. בכל מבנה שלא נלכד כולו בחוק רישוי עסקים או בחוק אחר המטפל במבנים ייעודיים, תיעשה בקרת אחזקה ויזואלית חיצונית אחת לחמש שנים. מטרתה של הבדיקה תהיה חשיפת סיכוני יציבות המבנה, כמו גם סיכונים אחרים שיפורטו בדין. עלותה של בדיקה זו היא קטנה והבעלים והמחזיקים יממנו אותה על-ידי תוספת פעוטה לארנונה. בקרת אחזקה במבני עסקים ובמבנים יעודיים נעשית מיניה וביה במסגרת הליך חידוש הרשיון. אמצעי בטיחות אש בבניין גבוה הצעת התקנות בישראל ארה"ב הדין המחייב במרבית המדינות קנדה להמחשה הדין המחייב בקולומביה הבריטית תאורת חירום אחת לחודש בדיקה חזותית אחת לשישה חודשים הפעלת התאורה לניסיון אחת לחודש בדיקה חזותית אחת לחודש הפעלת ניסיון IFC, chapter 10, 1031.10 אחת ליום בדיקה חזותית אחת לחודש הפעלת ניסיון Bcfc 6.5.1.6. & 2.7.3.1 מערכת גילוי אש ועשן (והתרעה) אחת לשנה תחזוקה אחת ליום בדיקה חזותית של נורות חיווי אחת לשישה חודשים בדיקה חזותית אחת לשנה הפעלת ניסיון NFPA 72, Table 14.3.1 Table 14.4.3.2 אחת ליום בדיקה חזותית לנורות חיווי אחת לחודש בדיקת הפעלה אחת לשנה תחזוקה 2.6.1.6 Bcfc מערכת כיבוי אש אוטומטית אחת לשנה תחזוקה אחת לשבוע בדיקה חזותית לרכיבים שונים במערכת אחת לחודש/ לשלושה חודשים- בדיקה חזותית לרכיבים נוספים. אחת לשנה בדיקת תחזוקה 25 NFPA 5.1.1.2 אחת ליום בדיקה חזותיות למערכת המים אחת לשבוע בדיקות חזותיות כי המגופים פתוחים אחת לחודש בדיקת מערכות המים אחת לשנה תחזוקה 6.4.1.1 Bcfc גנרטור חירום אחת לשנתיים תחזוקה אחת לחודש הפעלת ניסיון NFPA 110, 8.4.2 & Annex A NFPA 72, Table 14.4.3.2 § 6 אחת לשבוע בדיקה חזותית, הפעלת ניסיון ותחזוקה של חלק מהרכיבים אחת לחודש/ לשישה חודשים, בדיקה חזותית, הפעלת ניסיון ותחזוקה Bcfc 6.5.1.1