נוסח מהגורם המוסמך
ד ב ר י ה ס ב ר
דברי הסבר כלליים:
סעיף 168(א)(4) לחוק הטיס, התשע"א – 2011 (ולהלן- חוק הטיס) מסמיך את שר התחבורה והבטיחות בדרכים לקבוע בתקנות אגרות בעד שירותים שנותנת רשות התעופה אזרחית (להלן – רת"א או הרשות) לפי חוק הטיס, ובכלל זה "אגרות בעד הגשת בקשה לרישיון, לתעודה או לאישור לפי חוק זה ואגרות שנתיות לבעלי רישיון, תעודה או אישור כאמור;"
סעיף 12(ב) לחוק רשות התעופה האזרחית, התשס"ה – 2005 (להלן- חוק רת"א) קובע כי "בלי לגרוע מהוראות סעיף 9, כספי האגרות שנגבו לפי דיני הטיס יעמדו לרשות הרשות לצורך מילוי כלל תפקידיה לפי הוראות חוק זה."
בשנת 2022 עמד תקציבה של רת"א על כ- 70 מיליון ₪; מזה כמחצית מתקציב המדינה, והמחצית האחרת – כפועל יוצא מגביית אגרות.
מכוח ההוראות כאמור קבע שר התחבורה את כלל האגרות עבור שירותים הניתנים על ידי רת"א, במסגרת תקנות הטיס (אגרות רישום, רישוי ותיעוד), התש"ע – 2009 (להלן- תקנות האגרות).
נפרט להלן את הנושאים המובאים במסגרתו של תיקון זה:
להצעה לתיקון תקנה 9 בתקנות האגרות - הוספת דרישה להחזר הוצאות בעד הכשרה ושמירת כשירות של עובד רת"א בעל רישיון טייס, עם הגדרים של טיפוסים של כלי טיס, שישראל היא מדינת התכן שלהם, ואשר יש לגביהם קו יצור פעיל.
להצעה להוספת תקנה 11א בתקנות האגרות- החזר הוצאות בעד הכשרה ושמירת כשירות של עובד רת"א בעל רישיון טייס, לטובת מתן מענה לבקשות של הציבור בעל העניין לפי תקנות 7, 8, 9 ו- 11 לתקנות האגרות. למשל: בקשה המוגשת לגבי כלי טיס מטיפוס חדש או מטיפוס שמעולם לא טופל קודם לכן ברת"א- ישראל ועל כן לדידה של הרשות הוא "חדש" ואינו מוכר, לעניין פיתוח, שינוי או התקנה, המצריכה מתן תעודה או אישור, שטרם הנפקתם נדרש עובד רת"א בעל רישיון טייס לבצע על גביהם ניסויי טיסה, על מנת להוכיח את כשירותו האווירית התקינה של כלי הטיס. לטייסים עובדי הרשות אין תמיד ברישיונם את כל ההגדרים הדרושים ביחס לכל סוגי כלי הטיס, מכל טיפוס, וככל שיידרש עובד הרשות בעל רישיון טיס להכשרה מתאימה טרם ביצוע טיסות הניסוי כאמור ועל מנת לבצען - מבוקש שהחזר הוצאות הכשרתו תהיה על חשבון הגורם המבקש בתעשייה, ולא על חשבון משלם המיסים הישראלי.
דברי הסבר מפורטים:
לסעיפי ההסמכה:
סעיף 168(א)(4) לחוק הטיס קובע כך: "השר [שר התחבורה] ממונה על ביצוע הוראות חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, בין השאר בעניינים אלה:..... (4) אגרות בעד שירותים שנותנים הרשות או החוקר הראשי לפי חוק זה, ובכלל זה אגרות בעד הגשת בקשה לרישיון, לתעודה או לאישור לפי חוק זה ואגרות שנתיות לבעלי רישיון, תעודה או אישור כאמור; תקנות לפי פסקה זו יותקנו בהסכמת שר האוצר ובאישור הוועדה".
כאמור, שרת התחבורה רשאית להתקין תקנות בעד שירותים שמעניקה רת"א לענף התעופה בישראל, הן אגרות בקשה והן אגרות שנתיות, באישור שר האוצר, וועדת הכלכלה של הכנסת.
סעיף 168(ב) לחוק הטיס, קובע כי התקנת התקנות כאמור ע"י שרת התחבורה תהיה ע"פ הצעתה של רשות התעופה האזרחית.
סעיף 39ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 קובע כי הטלת מסים, אגרות ותשלומי חובה אחרים המשתלמים לאוצר המדינה ושינוי שיעוריהם טעונים אישורו של שר האוצר, בנוסף לאישורים הדרושים לפי כל דין אחר.
לאור האמור, לשם אישור התיקונים המוצעים בתקנות אלו יש צורך באישורו של שר האוצר ושל וועדת הכלכלה של הכנסת.
לתקנה 1- הוספת מונחים:
מבוקש להוסיף שני מונחים, ולהגדירם, שכן מבוצע בהם שימוש בנוסח התקנות המוצעות במסגרת תיקון זה, כלהלן:
א. מבוקש להוסיף את המונח "מדינת התכן" (State of Design), ולהגדירו כך: "מדינה שהיא צד לאמנה ובעלת סמכות שיפוט כלפי הגורם האחראי לתיכון הדגם הבסיסי (Type) של כלי הטיס". מונח זה עתיד להופיע בנוסח התקנות המוצעות להלן ולשם הקוהרנטיות הוא זהה להגדרת המונח בסעיף 128 לחוק הטיס.
ב. בנוסף, מבוקש להוסיף את המונח "רישיון טייס", ולהגדירו כך: "כמשמעותו בתקנה 5(1) לתקנות הרישיונות". תקנות הרישיונות מוגדרות זה מכבר בתקנה 1 לתקנות האגרות כך : תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א- 1981 (ולהלן- תקנות הרישיונות); תקנה זו קובעת כך: "אלה הרישיונות לעובדי טיס שהם אנשי צוות אויר שרשות הרישוי רשאית ליתן: (1) רישיונות לאנשי צוות אויר שהם טייסים: א.טייס מתלמד; ב. טייס פרטי; ג. טייס מסחרי; ד. טייס תובלה בנתיבי אוויר; ה. מדריך טיסה". מונח זה עתיד להופיע בנוסח התקנות המוצעות להלן ולשם הקוהרנטיות הוא זהה להגדרת המונח בתקנה 5 לתקנות הרישיונות.
לתיקון תקנה 9- להצעה לתיקון כותרת השוליים והוספת תקנת משנה (ד) בתקנה 9 לתקנות האגרות:
תקנה 9 לתקנות העיקריות קובעת אגרות החלות על מי שמבקש ומחזיק תעודת סוג (TC) וכן בקשה לשינוי או תיקון של תעודות אלה.
כאשר מחזיק תעודת הסוג הוא מקומי (ישראלי), יש צורך גם בתחזוקה של תעודת הסוג.
"תחזוקה שוטפת" של תעודת סוג באה לידי ביטוי בדרישת סטנדרט 4.2.1 לחלק II לנספח 8 לאמנת שיקגו, המחייב את מדינת התכן לקיים שיטה לאיסוף מידע מכלל המדינות בהן נרשם כלי טיס מאותו סוג, על כל תקלה, פגם, או בעיה המתגלים באותו סוג כלי טיס בעת הפעלתו, לשם ניתוח המידע, לקביעה אם נדרשת פעולה לשמירה על כשירות אווירית נמשכת של סוג כלי הטיס ולהפצת הוראות כושר אווירי (AD) מתאימות.
כאשר מתגלה תקלה בכלי טיס שיוצר בהתאמה לתעודת סוג ישראלית (כלומר- שישראל היא מדינת התכן שלה) רת"א מקימה צוות מקצועי משותף לרת"א ולמחזיק תעודת הסוג, הכולל אנשי מקצוע מתחומים שונים: מהנדסי תעופה, מפקחי כשירות אווירית, וטייסים; תכלית הצוות לבחון ולבדוק את התקלה, מקורה ואופן תיקונה, ביחס לכל הצי הקיים בארץ ובעולם לגבי כלי הטיס מאותו הסוג/ הדגם.
המשמעות הינה כי טייס עובד רת"א נדרש להיות עם הגדר מתאים ברישיונו לכל כלי טיס שיש לו תעודת סוג שהעניקה ישראל כמדינת תכן, וכן יש צורך בשמירה על כשירותו של הטייס כאמור, כלומר: עליו לעבור מזמן לזמן מבחני רמה, לצבור את הניסיון הדרוש ולשמור כשירות על אותו דגם של כלי טיס, בהתאם להוראות הקבועות בתקנות 105 (טייס פרטי) או 125 (טייס מסחרי) בתקנות הרישיונות.
נסביר: כל תקלה או בעיה המתגלה בתכן או בהפעלה של כלי טיס (הכוונה לבעיה מערכתית בצי כולו, ולא לתקלה נקודתית במטוס מסוים) – חייבים לנתחה לעומק, על מנת להבין האם קיים צורך בהפקת הוראת כושר אווירי AD. בניתוח הראשוני כאמור נדרש להיות בצוות גם טייס על מנת להבין לעומק האם מדובר בתקלה הנדסית, טכנית או הפעלתית. אם מתברר כי התקלה אינה בהיבט של הפעלה, אלא עניין הנדסי או טכני גרידא- אז הטייס לא נדרש בהמשך הדיונים בצוות. האחריות אודות קבלת ההחלטה האם אכן נדרש לגבש ולהפיץ AD היא אחריותה של רת"א של מדינת התכן ועל כן הטייס נדרש להיות עובד הרשות. יובהר, כי ישנן עלויות גבוהות להכשרה ולשמירת הכשירות של הטייס עובד רת"א על כלי הטיס בעלי תעודת הסוג הישראלית. בהצעה זו מבוקש כי עלויות אלה תוטלנה על מחזיק תעודת הסוג, שכן כאמור יש לו מחויבות למתן מענה לבעיות ולתקלות המתגלות באותו סוג כלי טיס בעת שימוש בו בכל מקום בעולם, והוא הגורם בעל הרווח הכספי מייצור ומכירה של סוג כלי הטיס בו עסקינן. על כן, יש היגיון כלכלי בהטלת עלויות הוצאות כשירותו של טייס רת"א על מחזיק תעודת הסוג כאמור, ואין מקום להשיתן על משלם המיסים הישראלי.
יודגש: אין עסקינן במקרה זה בשירותי תעופה לציבור הרחב, אלא שירות לבעל עניין קונקרטי, ולכן אין מקום להטיל הוצאה זו על משלם המיסים הישראלי, אלא על מחזיק תעודת הסוג.
בנוסף, מבוקש לשנות את כותרת השוליים ולהבהיר כי התווספה אגרה גם בעד אחזקתה השוטפת של תעודת הסוג "הישראלית", ולא רק בעת הגשת הבקשה.
יובהר כי לדרישה זו מוצעים מספר סייגים, כלהלן:
ראשית, היא תחול רק על מחזיק בתעודת סוג ישראלית (TC), ולא על מחזיק בתעודת סוג - תוספת (STC). זאת משום שכאשר ישראל היא מדינת התכן, יש לה אחריות למענה לכל סוג של תקלה בכלי הטיס שהוא עם תעודת סוג ישראלית, בכל מקום וזמן. במקרה כזה מתבקש להכשיר טייס עובד הרשות ולתחזק את רישיונו וההגדרים שבו, שכן תקלה יכולה להיות קשורה לא אחת בסוגיית ההטסה וההפעלה של כלי הטיס. לעומת זאת, ביחס לתעודת סוג – תוספת (STC), אשר ניתנת מקום שמבוצע שינוי בדגם המטוס, שהוא כשלעצמו אינו בהכרח עם תעודת סוג ישראלית, וישראל אינה בהכרח מדינת התכן (למשל- כלי טיס שיוצר ע"י חברת בואינג, בייצור אמריקאי), הסבירות שהתקלה מקורה בהטסה ובהפעלה של כלי הטיס, נמוכה יותר, ומניסיוננו במקרים של תקלות לעניין תעודת סוג- תוספת מקור התקלה והמענה לה הם במישור הנדסי ו/או טכני ולא טיסתי. אשר על כן, לא הוטלה במסגרת תקנה זו חובה להחזר הוצאות הכשרת טייס ותחזוקת ההגדרים ברישיונו במקרה של תעודת סוג- תוספת שניתנה ע"י רת"א- ישראל, אלא רק ביחס לתעודת סוג.
כלומר- דרישה זו לא תהיה ישימה למקרה של הסבות מטען במטוסים שה - TC המקורי שלהם אינו ישראלי, אלא של מדינה זרה, למשל- קו הסבות מטען של גורם בענף למטוס מסוג "בואינג" שמדינת התכן שלו היא ארה"ב.
שנית, היא תחול רק מקום שמחזיק תעודת הסוג מחזיק בקו ייצור פעיל. זאת משום שהסבירות שתקרה תקלה שתצריך הקמת צוות מקצועי משותף לרת"א ולמחזיק תעודת הסוג כאמור בכלי טיס שאינו מיוצר בקו ייצור פעיל - נמוכה יותר, לעומת כלי טיס המיוצר באופן שוטף.
בנוסף, הוראה דומה קיימת בהוראות מדיניות של ה FAA (מנהל התעופה הפדרלי בארה"ב) לפיה טייס רישוי של מנהל התעופה האמריקאי נדרש להיות כשיר רק ביחס לכלי טיס של יצרן אמריקאי פעיל.
יוסבר: בכלי טיס בעלי תעודת סוג שניתנה לפני שנים רבות הסבירות לתקלה בתכן הסוג הינה נמוכה (בהבדל מתקלות של בלאי, שהן תקלות צפויות וטכניות, לא קשורות בתכן), זאת משום ש"מחלות הילדות" של סוג כלי הטיס, ככל שהיו, התגלו וטופלו זה מכבר לפני שנים רבות. עדיין כמובן שייתכנו גם בכלים ישנים מצבים של גילוי תקלות תכן חבויות, אשר מתגלות בשלב מאוחר בחיי כלי הטיס, אך גם כאן לאור ניהול סיכונים סביר- הוחלט שלא לחייב את התעשיות בעמידה בהוראת תקנה מוצעת זו.
שלישית, היא תחול רק מקום שאין ברת"א טייס עובד הרשות המחזיק זה מכבר הגדר תקף עם סוג כלי הטיס הרלבנטי, שכן ממילא ברור שאין מקום להכשיר עובד, אם קיים זה מכבר טייס מתאים שהוא עובד הרשות.
להוספת תקנה 11א- להצעה להוספת תקנה 11א לתקנות האגרות – החזר הוצאות הכשרתו של טייס עובד רת"א על כלי טיס מטיפוס שאין לו הגדר ברישיונו:
כיום, ישנה פרקטיקה של פיתוחים הנדסיים שונים על גבי כלי טיס מטיפוסים שונים, התקנות של אמצעים ומערכות שונות, ולאחר מכן- רישוים. כמו כן, ישנם טיפוסי כלי טיס המפותחים על ידי חברות ישראליות בארץ.
"טיפוס" מוגדר בתקנה 1 לתקנות האגרות כך: "טיפוס (type) – כלי טיס, מנוע או מדחף מייצור מסוים ודגם בסיסי, לרבות כלי טיס, מנוע או מדחף שהוכנסו בו שינויים קלים שאין בהם כדי להשפיע על דרכי הטיפול בו או על תכונות הטיסה שלו".
תהליכי רישוי אלה תכליתם קבלת תעודת סוג (TC), תעודת סוג זמנית, שינוי בתעודת סוג (ATC) או תעודת סוג תוספת (STC) או לחלופין תעודת כושר טיסה, לפי תקנות הטיס (נהלי תיעוד כלי טיס וחלקיהם), התשל"ז- 1977 (להלן- תקנות התיעוד) – תעודה המאשרת את התאמתו של תכן הסוג של כלי הטיס (כולל לאחר שינוי שבוצע בו) לכללי הכושר האווירי הישימים, או את כשירותו האווירית של כלי טיס ספציפי.
אגרות בעד מתן תעודות אלה קבועות בתקנות 7, 8, 9 ו- 11 לתקנות האגרות.
לא אחת, כחלק מתהליכי הרישוי והטיפול בבקשות המוגשות לרת"א לאחת התעודות כאמור, נדרש לבצע בכלי הטיס טיסות ניסוי ע"י טייס שהוא עובד רת"א, כתנאי למתן התעודה.
במסגרת טיסת ניסוי טייס המועסק ע"י רת"א ומטעמה בודק את כשירותו האווירית של כלי הטיס, כלומר: שאין בכלי הטיס תכונה או אפיון העלולים לפגוע בבטיחות הטיסה, בעת ההפעלה.
לעניין סמכות רת"א לדרוש ביצוע ניסויי טיסה כתנאי למתן התעודות והאישורים כאמור, ראו תקנות מספר : 8 (תעודת סוג), 15 (תעודת סוג- בדיקות וניסויים), 16 (תעודת סוג- ניסויי טיסה), 32 ו- 33 (תעודת סוג זמנית), 34-38 (שינויים בתעודת סוג), 40 (תעודת סוג- תוספת), 67 (תעודת כושר טיסה), 84 ו- 85 (תעודת כושר טיסה לשימוש ניסיוני), ו- 87(ד) (הרשאה מיוחדת קבועה לטיסה לכטב"מ) בתקנות התיעוד.
בהתאמה למינוח בתקנות התיעוד מוצע לעשות שימוש במונח "ניסוי טיסה" – הוא המונח שנעשה בו שימוש בתקנות התיעוד (הגם שאינו מוגדר בתקנות התיעוד).
כמו כן, בנהלי אגף כשירות אווירית ברת"א מפורסם נוהל לציבור לעניין החובה לבצע ניסויי טיסה בהקשרים הנ"ל - מספר .1.4.014 ENG- להלן לינק לנוהל:
https://www.gov.il/BlobFolder/dynamiccollectorresultitem/eng-1-4-014/he/Directives_1-4-14-new.pdf
כאשר התעודה המבוקשת מרת"א מחייבת ניסויי טיסה בידי עובד רת"א, ומדובר בכלי טיס מטיפוס שלעובד רת"א אין הגדר מתאים ברישיונו להטסתו, הרי שיש להכשיר את עובד רת"א לשם ביצוע טיסות ניסוי בבטחה על גבי אותו הטיפוס.
ישנם פרויקטים בהם טייס עובד רת"א לא יטיס בעצמו, אלא טייס הניסוי של הגוף המפתח את כלי הטיס- הוא זה שיבצע את ניסויי הטיסה, אבל גם אז לטייס עובד רת"א תהיה מעורבות מסוימת, אם כי יותר מצומצמת. למשל: עובד רת"א יטוס כצופה בטיסות הניסוי שיבצע טייס הניסוי מטעם התעשייה, או יבדוק על הקרקע בדיקות שונות הקשורות בכלי הטיס. כמובן, כי במקרים כאלה תידרש רק הכשרה חלקית של הטייס עובד רת"א או אפילו לא תידרש הכשרה כלל, והכול באופן מידתי והולם להכשרה הדרושה עבורו, בהלימה לצרכי פרויקט הקונקרטי.
כאשר בכל זאת נדרש טייס עובד רת"א לבצע בעצמו את טיסות הניסוי ואין לו הגדר מתאים ברישיונו - יש צורך בהכשרתו לצורך הוספת ההגדר כאמור. המדובר בד"כ בהכשרות יקרות, שרובן נערכות בחו"ל.
אין הצדקה, מקום שמדובר בבקשה קונקרטית של בעל עניין, להטיל הוצאות אלה על משלם המיסים הישראלי. אשר על כן, מבוקש להוסיף תקנה 11א שעניינה הטלת הוצאות אלה על המבקש בתעשייה ולא על משלם המיסים.
יוער, כי תקנה 38 לתקנות האגרות קובעת גם היא, כי מבקש תעודת סוג או כושר טיסה לכלי טיס מטיפוס שטרם נרשם בפנקס רישום כלי הטיס בישראל יישא בהוצאות הכשרתם של גורמי הפיקוח ברת"א טרם הנפקת התעודות המבוקשות ביחס לאותו כלי טיס.
ההבדל בין תקנה זו לתקנה המוצעת: בתקנה 38 עסקינן בכלי טיס מטיפוס שטרם נרשם בפנקס, ואילו בתקנה המוצעת המדובר בטיפוס שכן נרשם בעבר בפנקס, אך לטייס עובד רת"א אין הגדר ברישיונו ביחס אליו ועל כן לא יכול לבצע את טיסות הניסוי כאמור.