נוסח מהגורם המוסמך

דברי הסבר החלפת תקנה 21א וביטול תקנה 21ג לתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981 (להלן - התקנות העיקריות) על הצורך להתאים את תקנות הטיס הישראליות לתקינה הבין-לאומית: הבסיס המקצועי להסדרים הנוגעים לרגולציה הבטיחותית של ענף התעופה האזרחית הבין-לאומית מעוגן בתקינה בין-לאומית אחידה (אמות מידה מחייבות (Standards), המלצות, נהלים והליכים), אשר הגוף האחראי על קביעתה הוא הארגון הבין-לאומי לתעופה אזרחית (להלן - ICAO), אשר הוקם לפי אמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית שנחתמה בשיקגו ביום 7 בדצמבר 1944 (להלן - האמנה) וישראל צד לה. מטרת האמנה הינה, בין השאר, לחתור לאחידות מרבית בתקינה שלפיה פועלת התעופה האזרחית הבין-לאומית וזאת במטרה להגביר את בטיחות הטיסה מצד אחד, ולייעל את התעופה האזרחית הבין-לאומית באמצעות יצירת "שפה אחידה" לכלל הענף, מצד שני. לפי סעיף 37 לאמנה, ICAO מוסמך לגבש תקינה בין-לאומית בשורה של נושאים החיוניים להבטחת בטיחותה ויעילותה של התעופה הבין-לאומית. כמו כן, לפי סעיף זה התחייבו המדינות החתומות על האמנה, להתאים את החקיקה הפנימית שלהן, ככל האפשר, לתקינה הבין-לאומית ש-ICAO קובע. בהמשך לכך קבע ICAO בנספח 1 לאמנה, שעניינו "רישוי עובדי טיס" (Annex 1 – Personnel Licensing ), שורה של הוראות לעניין הרישוי האישי של עובדי טיס , ובכלל זה, כפי שיפורט להלן, הוראות לעניין הגיל המירבי בו רשאי אדם לשמש בתפקיד טייס וממילא בו רשאי מפעיל אווירי להעסיק אדם כאמור בתפקיד טייס. כך, במסגרת תיקון 167 לנספח 1, בשנת 2006, נקבעו הוראות שונות לעניין זה, ובין היתר קביעת אמת מידה מחייבת לפיה בהפעלה מסוג תובלה אווירית מסחרית [בין-לאומית] - בכלי טיס המופעל על ידי של טייס יחיד יהיה הגיל המירבי של טייס 60 שנים; בכפוף למגבלת גיל מירבי של 65 שנים, בכלי טיס שצוותו מונה יותר מטייס אחד - אם לטייס המפקד מלאו 60 שנים, אזי על טייס המשנה להיות כזה שטרם מלאו לו 60 שנים, ואם לטייס המשנה מלאו 60 שנים, אזי על הטייס המפקד להיות כזה שטרם מלאו לו 60 שנים (מה שנודע תחת השם: "One over one under"). קביעת המלצה לגבי גיל מרבי לטייס משנה - 65 שנים. כך, סעיף 2.1.10 (שעניינו: Limitation of privileges of pilots who have attained their 60th birthday and curtailment of privileges of pilots who have attained their 65th birthday), לנספח 1 לאמנה קבע בעבר: בשנת 2013 הציע ICAO, בעקבות מחקר ולימוד של הנושא, לתקן את הוראות נספח 1 לאמנה לעניין זה, כמפורט ב- "Proposal for the amendment of Annex 1" המצ"ב כנספח א' לדברי ההסבר. בין היתר מוצע שם לאפשר מצב דברים בו, בתובלה אווירית מסחרית ישמשו בתפקיד יחדיו שני טייסים שמלאו להם 60 שנים אך טרם מלאו להם 65 שנים וכן לקבוע, כאמת מידה מחייבת, את גילו המירבי של טייס המשנה ל- 65 שנים. לעניין ה- One over one under, הדבר נעשה על-בסיס תובנה אליה הגיע ICAO, לאחר ביצוע סקרים בקרב עשרות מדינות וארגונים שונים, תוך יישום שיטות ניתוח של ניהול סיכונים, לפיה הסיכון לבטיחות הטיסה, בעקבות יישום ההסדרים שבבסיס התיקון המוצע לעניין זה, הוא סיכון שמתקבל על הדעת, לפי המדדים הנהוגים לקביעת סיכון מתקבל על הדעת, בענף התעופה האזרחית הבין-לאומית. הוראות סעיף 2.1.10 לנספח 1 לאמנה, לאחר התיקון מיום 13/11/2014, הן כדלקמן: הצעת התיקון התקבלה לפי הוראות האמנה והיא נכנסה לתוקף ביום 13/11/2014. כפועל יוצא מהתיקון האמור הפכה ההמלצה שבסעיף 2.1.10.2, לעניין גילו המירבי של טייס המשנה, אמת מידה מחייבת, ואילו הדרישה להימצאות טייס שטרם מלאו לו 60 שנים בשעה שבתא-הטייס מצוי טייס שמלאו לו 60 שנים, בסעיף 2.1.10.1, בוטלה באופן שמאפשר מצב דברים בו נמצאים בתא הטייס, בעת ובעונה אחת, טייס מפקד וטייס משנה שמלאו להם 60 שנים (וטרם מלאו להם 65 שנים). במילים אחרות: משמעות התיקון האמור בנספח 1 לאמנה היא שגיל טייס, בין אם טייס-מפקד ובין אם טייס-משנה, ב"תובלה אווירית מסחרית בין-לאומית" ("International commercial air transport operations") יהיה מוגבל ל- 60 שנים כאשר כלי הטיס מופעל על-ידי טייס יחיד, ול- 65 שנים, כאשר כלי טיס מופעל בצוות של יותר מטייס אחד. מטרת תיקון התקנות המוצע, כאמור לעיל, הוא להתאים את הוראות התקנות העיקריות להוראות נספח 1 לאמנה, כפי שהן בתוקף מיום 13/11/2014. לתקנות 1 ו-2 לתיקון המוצע: החלפת תקנה 21א וביטול תקנה 21ג ההסדרים לעניין "גיל מירבי" קבועים היום בתקנות 21א (שעניינה: "הגבלת גיל טייס בטיסה מסחרית") ו- 21ג (שעניינה: "הגבלת גיל טייס בטיסה מסחרית בכלי טיס קטן") לתקנות העיקריות, והם קובעים כדלקמן: תקנות 21א ו- 21ג לתקנות העיקריות נועדו ליישם את סעיף 2.1.10 לנספח 1 בנוסחו לפני התיקון האמור, על אמת המידה המחייבת ועל ההמלצה שבו. ואולם, הן אינן תואמות את ההסדרים הקבועים בסעיף 2.1.10 לנספח 1 לאמנה במלואם, לא בנוסחם לפני התיקון מיום 13/11/2014 ולא בנוסחם לאחריו, בין היתר בשל ההבדלים במשמעות ההפעלה; כך, הוראות נספח 1 עוסקות ב- Commercial Air Transport Operations ואילו תקנות 21א ו- 21ג עוסקות ב"טיסה מסחרית", מונחים שאינם חופפים במשמעותם; כמו-כן, קיימים הבדלים במאפייני כלי הטיס אליהם מתייחסים ההסדרים: הוראות נספח 1 שמות את הדגש על הציוות של כלי הטיס בהפעלה ("operations with more than one pilot"), ואילו תקנות 21א ו- 21ג שמות את הדגש על "גודלו" של כלי הטיס. כן קיימת אי-אחידות בהסדרים האמורים בתקנות העיקריות לעניין התחולה על הפעלה בין-לאומית מול הפעלה שהיא "פנים-ארצית". לפיכך, על-מנת להימנע מההבדלים בין ההסדרים לעניין גיל מירבי בתקנות העיקריות לבין הוראות נספח 1 לאמנה לעניין גיל טייסים בתובלה אווירית מסחרית בין-לאומית, מוצע להחליף את תקנה 21א לתקנות העיקריות כך שנוסחה יהלום את ההסדרים הקבועים בסעיף 2.1.10.1 לנספח 1 לאמנה, בין היתר כפועל יוצא מהתיקונים הבאים: שימוש במילים "טיסת תובלה אווירית מסחרית" (קרי, טיסה בה מסיעים נוסעים או מובילים בה טובין, לרבות מטען או דואר, בתמורה), בהלימה למונח "Commercial air transport operation" ובשים לב להגדרת "Commercial air transport operations", המשמשת בנספחים 1 ו- 6 לאמנה (והשוו עם הגדרת "טיסת תובלה אווירית מסחרית", המוגדרת בתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981). קביעת הסדר אחיד, הן לטיסת תובלה אווירית מסחרית בין-לאומית והן לטיסת תובלה אווירית מסחרית פנים-ארצית, לעניין הגיל המירבי בו מורשה אדם לשמש בתפקיד טייס (בכפוף להוראת מעבר לגבי טייס יחיד בהליקופטר במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל, כפי שיפורט להלן); קביעת מגבלת הגיל תבוצע ביחס לטייס (pilot of an aircraft) - ללא אבחנה אם הוא משמש בתפקיד טייס מפקד או אם הוא משמש בתפקיד טייס משנה. חידוד השיח והמונחים בהם נעשה שימוש, תוך שימת הדגש על הציוות של כלי הטיס בהפעלה (צוות של טייס יחיד או צוות של יותר מטייס אחד), ולא על גודלו של כלי הטיס ("גדול"/"קטן"), בהתאם להוראות נספח 1 לאמנה. לפיכך, מבוקש לקבוע כי, ככלל, לא ישמש אדם בתפקיד טייס בטיסת תובלה אווירית מסחרית (כפי שתוגדר להלן: טיסה בה מסיעים נוסעים או מובילים בה טובין, לרבות מטען או דואר, בתמורה (למעט טיסה לצורך צניחה)), בכלי טיס המופעל על-ידי טייס יחיד, אם מלאו לו 60 שנים, ולא יעסיק מפעיל אווירי אדם כאמור בתפקיד כאמור. האיסור מכוון הן לטייס והן למפעיל האווירי המעסיק אותו וקובע, כרף עליון לגבי כלי טיס המופעל על-ידי טייס יחיד, את גיל 60, כגיל שמעליו אין אדם יכול לשמש בתפקיד טייס בטיסה כאמור (לתקנה 21א(א)(1)). כן מבוקש, בהמשך לאמור לעיל, לקבוע הוראה מתאימה לגבי כלי טיס המופעל על-ידי יותר מטייס אחד, כאשר לגביו הכלל הוא כי לא ישמש אדם בתפקיד טייס בטיסת תובלה אווירית מסחרית, בכלי טיס המופעל על-ידי יותר מטייס אחד, אם מלאו לו 65 שנים, ולא יעסיק מפעיל אווירי אדם כאמור בתפקיד כאמור. כך, בהשלמה לאמור בתקנה 21א(א)(1) לגבי טייס יחיד בכלי טיס, הרי שלגבי כלי טיס המופעל על-ידי צוות של שני טייסים, רשאי אדם שמלאו לו 60 שנים אך טרם מלאו לו 65 שנים, לשמש בתפקיד טייס בטיסת תובלה אווירית מסחרית, ורשאי מפעיל אווירי להעסיק אדם כאמור בתפקיד כאמור, בין אם כטייס מפקד ובין אם כטייס משנה. בכך למעשה מבוטלת מגבלת ה- One over, one under שחלה בישראל. ההסדר מבטא את עמדת ICAO לפיה כאשר כלי טיס מופעל בצוות של יותר מטייס אחד, אזי יכול האחד לפצות על הסיכון של אובדן יכולת תוך כדי טיסה (בלע"ז in-flight incapacitation) של חברו. יצוין כי הדרישה לציוות מזערי נגזרת, בין היתר, מהוראות תקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981 (ראו שם, בתקנות 268 (לעניין הפעלה לפי הפרק ה-12) ובתקנה 426 (לעניין הפעלה לפי הפרק ה- 13)). הוראות אלה מאמצות את "תקרת" מגבלת הגיל שמציע ICAO לעניין טיסת תובלה אווירית מסחרית, גם בתחום הפיקוח התעופתי של מדינת ישראל, וזאת על בסיס התפיסה לפיה אמות המידה הקבועות לפי האמנה מבטאות את הנדרש לצרכי בטיחות הטיסה וכי אין מקום, ככלל, להבחנה בין בטיחות הטיסה של כלי טיס ישראלי בטיסה פנים-ארצית לבין בטיחות הטיסה של כלי טיס ישראלי בטיסה בין-לאומית, בכל הנוגע לגיל המירבי של הטייס המשמש בו (לתקנה 21א(א)(2)). בהמשך לאמור לעיל, מבוקש להגדיר "טיסת תובלה אווירית מסחרית", לגביה חלים ההסדרים האמורים לעיל לעניין הגיל המירבי של טייס, וזאת על בסיס הגדרת ICAO לגבי Commercial air transport operations, כפי שפורט לעיל. מכאן נובע כי המגבלות האמורות אינן חלות לגבי טיסות שאינן טיסות תובלה אווירית מסחרית, דוגמת אלה המכונות בישראל בעגה המקצועית: "עבודות אוויר". לעניין זה מבוקש למעט מההגדרה "טיסת תובלה אווירית מסחרית" טיסות לביצוע צניחה (המוגדרת בתקנה 181 לתקנות ההפעלה בתור: "ירידת אדם מכלי טיס הנמצא בטיסה, אל שטח יבשתי או ימי כאשר הוא מתכוון להשתמש, או משתמש במצנח במשך אותה ירידה או במשך חלק ממנה"), שכן טיסה כאמור אינה טיסה מהסוג שבליבת ההגדרה של תובלה אווירית מסחרית, ולאור זאת שאף שהצנחנים בה מוגדרים בתור "נוסעים", הרי שאין הם מסוג הנוסע ה"מסורתי" (ההדיוט, המשלם על מנת שכלי טיס יביאו מנקודה אחת לאחרת). יצוין כי גם בארה"ב, בקנדה וב- EASA, לא הוחלו מגבלות גיל לגבי טייסים המועסקים בהצנחה (לתקנה 21א(ב)). לתקנה 2 לתיקון המוצע, שעניינה: ביטול תקנה 21ג מבוקש, כפי שפורט לעיל, לבטל את תקנה 21ג לתקנות העיקריות, שכן לאור האמור לעיל בדבר ההסבר לתקנה 1 לתיקון המוצע, ההסדר שבתקנה 21ג כנוסחה היום טויב וחודד, ומצא את מקומו במסגרת הנוסח שהוצע לעיל לעניין תקנה 21א. ממילא, תקנה 21ג מתייתרת, ועל כן מבוקש לבטלה (לתקנה 2 המוצעת). לתקנה 3 לתיקון המוצע שעניינה: תחילה והוראת מעבר כפי שצוין לעיל, אמת המידה המחייבת לעניין זה נכנסה לתוקף ביום 13/11/2014, וממילא, עיקר המדינות החברות ב- ICAO, שבחרו ליישמו, יידרשו את קיומו לגבי טיסות בין-לאומיות המבקשות לעשות שימוש במרחב האווירי שלהן. ממילא, לעניין זה הדרישה המהותית היא מידית, ולכן מבוקש כי התקנות יחלו שלושים ימים מיום פרסומן. כמו-כן, עיקר ההסדר המוצע, בוודאי לגבי טיסות בין-לאומיות, מקל על הדין הקיים (בכך שהוא מבטל את הכלל של one over one under), וממילא אין כל מניעה מיישומו המידי (לתקנה 3(א) המוצעת). עם זאת, כפי שצוין לעיל, לגבי טייס יחיד בטיסת תובלה אווירית מסחרית, ההסדר המוצע לעיל משנה משמעותית את הדין הקיים, בקובעו מגבלת גיל של 60 שנים, בשונה מזו הקבועה היום של 65 שנים (ראו בתקנה 21ג(ב) לתקנות העיקריות). עיקר ההשפעה היא על תחום הפעלת מסוקים: נכון להיום מופעלים כ- 20 מסוקים בתובלה אווירית מסחרית על ידי טייס יחיד, שהם הרוב המכריע של המסוקים הפועלים בתחום. בטיסות בתחום מרחב הפיקוח התעופתי של ישראל מגבלת הגיל החלה בהטסת מסוקים אלה לפי תקנה 21ג כנוסחה היום היא 65. לפי רישומי רת"א יש כיום כ- 20 טייסי מסוקים כאמור שגילם הוא בין 58 שנים לבין 65 שנים (משמע, כאלה שיושפעו בפרק הזמן הקרוב מכך שייקבע גיל מירבי של 60 שנים לטיסות כאמור). כאמור, מגבלת גיל מרבי לטייסים נועדה למתן את הסיכון לתאונה קטלנית עקב נבצרות פתאומית של הטייס (in-flight incapacitation). מאפייני ההפעלה של מסוק מאפשרים לרוב, במקרה של הרעה במצבו הבריאותי של הטייס תוך כדי הטיסה, סיום הטיסה בצורה בטוחה: כך, למשל, מסוק ניתן להנחית כמעט תמיד באופן מידי, בכל אתר, בצורה בטוחה, בעוד שמטוס מחייב מסלול או משטח מתאים לביצוע נחיתת חרום. בנוסף, לפי תקנה 268(ב) לתקנות ההפעלה, הפעלה מסחרית של כלי טיס שיש לו "תצורה של 10 מושבי נוסעים או יותר, פרט למושבי הטייסים" טעונה ממילא צוות מזערי של שני טייסים, כך שמספר הנוסעים שניתן להוביל במסוק עם טייס יחיד מוגבל ל- 10 נוסעים - דבר שאף הוא מקטין במקצת "היקף הנזק" כתוצאה מהתממשות הסיכון לתאונה קטלנית למסוק כאמור. לפיכך, וכדי לתת שהות מספקת להתארגנות אישית, משקית וענפית בעניין הפעלת מסוקים קטנים עם טייס יחיד במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל בטיסות תובלה אווירית מסחרית, ומתוך ניסיון לאזן בין בטיחות התעופה האזרחית לבין ציפיות המפעילים האוויריים והטייסים על-בסיס הדין הקיים, ולאחר בחינת מצב הדברים במדינות אחרות והערכת הסיכונים לגבי תוצאות קביעת הסדר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות נספח 1 לאמנה לעניין זה, מבוקש לקבוע הוראת שעה לפיה למשך תקופה של שנתיים מיום התחילה ניתן יהיה, על אף האמור לעיל, להעסיק אדם שמלאו לו 60 שנים וטרם מלאו לו 65 שנים, וניתן יהיה לאדם כאמור לעסוק, בתפקיד טייס יחיד במסוק בטיסת תובלה אווירית מסחרית. עוד מבוקש לתחום את תחולתו של הסדר זה למרחב הפיקוח התעופתי של ישראל, שכן הואיל והוא אינו עולה בקנה אחד עם הוראות נספח 1 לאמנה, והוא קצוב ומוגבל במשך תוקפו, הרי שאין לאפשרו אלא במרחב הפיקוח התעופתי כאמור. כפי שצוין לעיל, הוראות נספח 1 לאמנה אינן מאפשרות טיסת תובלה אווירית מסחרית בכלי טיס המופעל על-ידי טייס יחיד אם מלאו לטייס 60 שנים, ואילו כאן מבוקש לקבוע הסדר ביניים, "הוראת שעה", שתאפשר תקופת הסתגלות של ענף המסוקים בישראל ליישום המלא של הוראות נספח 1 לאמנה לעניין זה. אף שגם ההסדר המוצע לעניין זה לעיל אינו חף מסיכונים, שכן הוא מתיר הפעלה של כלי טיס עם טייס יחיד שמלאו לו 60 שנים בטיסה בה מסיעים נוסעים או מובילים בה טובין, לרבות מטען או דואר, בתמורה, בניגוד להוראות נספח 1, הרי שרת"א סבורה, כאמור, כי במגבלות שמבוקש לקבוע - במסוק, במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל בלבד ולתקופה של שנתיים, ובהינתן מאפייני ההפעלה הייחודיים למסוקים ומספר הנוסעים המוגבל שניתן להוביל עם טייס יחיד - הרי שהסיכונים שהסדר זה מגלם סבירים וממותנים בצורה נאותה במגבלות האמורות (לתקנה 3(ב) המוצעת).