חומר רקע
1
20
פברואר, 2025
אל:חברי
הו
ועד
ה
המשותפתלפי חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטרייםונתוני זיהוי ביומטריים
במסמכי זיהויובמאגר
מידע
,התש"ע-
2009
מאת:הייעוץ המשפטילוועדה
המשותפת- עו"ד נירהלאמעי רכלבסקי
הנדון:
טיוטת
צו הכללת אמצעי זיהויביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי
זיהוי ובמאגר
מידע (תיקוןוהוראת שעה) (הארכת תקופת הוראת השעה,)
התשפ"ה-
2025
לקראתדיוןהקבועליום 24.2.25
טיוטת הצו שבנדון ומכתב
פהניה
שצורף אליה הועברו
לוועדה המשותפת לפי חוק הכללת
אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר
מידע
, התש"ע-
2009
(להלן- הוועדה
המשותפת) ביום שני 17.2.25
בשעות אחר הצהריים.
בטיוטת הצו מתבקשת הוועדה המשותפת, להאריך את הוראת השעה שנחקקה מכוחו של
חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע
(תיקון והוראת שעה), התשע"ז–
2017
(להלן –
החוק המתקן) החל מיום
פרסומו
ועד ליום
26.2.26
.
א.
ה
רקע לצו:
1.
ביום
27.2.17
התקבל
החוק המתקן, שנקבע בו כי במ
אגר הביומטרי יישמרו
רק
תמונות תווי פנים של תושבים בלא תמונות טביעותאצבע.
לצד זאת,
ב
הוראת שעה
שנכללה בחוק המתקן,
נקבע
כי ניתן יהיה לדחות את
כניסתו לתוקף של ההסדר האמור, ונקבעו הוראות
שונות ובה
ן הורא
ה
שניתן
לשמורבמאגר
הביומטריטביעותאצבעשלתושבים
שהסכימולכךבכתב,בלבד.
הוראת
השעה
נקבעה
במקור לתקופה של חמש שנים מיום 1.6.17
. אך
שר הפנים
הוסמך להארי
כה, באישור הממשלה,
הו
ועד
ה
המשותפת והכנסת,
בתקופות
נוספות שלא יעלו על חמששנים כל אחת (
סעיף 20
ו)(לחוק המתקן).
2.
בהתאם לכך הוראת השעה הוארכה מאז מספר פעמים
עד ליום
31.12.24
.
3.
ביום 30.12.24
אישרה
ה
וועדה המשותפת
את בקשת שר הפנים להארכת הוראת
השעה
, אולם האריכה אותה עד ליום
20.1.25
בלבד, ו
בכפוף לאישור המליא
ה,
כנדרש בסעיף 20
ו)( לחוקהמתקן.
4.
עםזאת,מסיבותשלסדריוםמליאתהכנסת
והסכמותביןהסיעות,הצולאהובא
להצבעה במליאה עד ל
תום תקופת הוראת השעה ב-
31.12.24
בחצות. משלא
אושר צו הארכת הוראת השעה על ידי המליאה,
המשמעות היא
שתוקף הוראת
השעה פקע, ב
התאם להוראות החוק המתקן.
2
5.
לכאורה, משמעות פקיעתה של הוראת השעה לפיהחוק המתקן היא
מחיקתןשל
טב
יעות האצבע מהמאגר הביומטרי (
סעיף 20
ז)().
ואולם, מכיוון בשמלחמת
חרבות ברזל
נחקקה הוראת שעה שקבעה בין היתר,,
איסור על מחיקת טביעות
האצבעמהמאגרהביומטרילאומי,עדיום27/2/2025
,טביעותהאצבעלאנמחקו
כאמור (
חוק העברת מידע לצורך זיהוי או אימות זהות של אדם לרבות גופה,
ואיתור נעדר או שבוי, הנדרשים בשל פעולות האיבה או פעולות המלחמה
(הוראות שעה – חרבות ברזל), התשפ"ד-
2023
(להלןהוראת שעה-
חרבות ברזל.)
6.
יצויין כי עד לחקיקתה של הוראת ה
שעה- חרבות ברזל שנכנסה לתוקף ביום
7.11.23
, לא נאגרו כלל טביעות אצבע של תושבים במאגר הביומטרי,
ולמעשה
החל מיולי 2022
אף
לא הוצע
ה כלל לתושבים
האפשרות לתת טביעות אצבע
למאגר
הביומטרי.
ב.
טיוטת צו שר הפנים המונחת
כעת על שולחן הוועדה לאישורה:
7.
עתה מבקש שר הפנים,
48
ימים
לאחר פקיעתה של הוראת השעה, להאריכה עד
ליום 26.2.26
.
8.
פרשנות
הגורסת כי ניתן להחיות
, שלא באמצעות חוק,
הוראת שעה שפקעה לפי
חוק,
היא בעייתית מאוד ואף מסוכנת עבור הכנסת לעמדת
י, המתואמת עם
היועצת המשפטית לכנסת, וביתר שאת נוכח
הנימוק
שניתן על ידי הממשלה
לפרשנות זו.
9.
לעמדת
הייעוץ המשפטי
למשרד
המשפטי
ם לומשרד הפנים ,
ההחייאה האמורה
שלהוראהשפקעהמתאפשרתמשוםשהסעיףהמאפשראתהארכתה(20
ו)()נ
כלל
בסעיף משנה נפרד
בתוך סעיף 20
בו מוסדרת הוראת השעה שבחוק המתקן מ-
2017
ומכאן ניתן לטענת הממשלה להסיק כי מדובר בסעיף עצמאי וכי המחוקק
התכוון שניתן להחיותה בכל עת לאחר שפקעה.
טענה זו אינה מקובלת עלינו.
לעמדתנו:
א.
מבחינת כוונת המחוקק, ידוע לנו, כמי שליוו את חקיקת החוק המתקן, לרבות
את ניסוחו הסופי, כי לא היתה לחברי הכנסת כל כוונה לאפשר "החייאה" של
הוראת השעה לאחר שפקעה, ודאי בסוגיה שהיתה לגביה מחלוקת וכפשרה
הוסכם לק
בוע אותה בהוראת שעה
שיש לבחון את הארכתה תחת תנאים
מסוימים,כמולמשל,המלצתראשמערךהסייברהלאומי.ניתןללמודעלכוונת
המחוקק מהתעקשותו שההארכה תי
ע
שה בצו שלא רק יאושר על
ידי הוועדה
אלא גם על ידי המליאה.
ולבסוף ניתן ללמוד זאתמהעובדה שהוועדה עמדהעל
כך שעם פקיעת הוראת השעה, בין אם כי הוארכה או קוצרה, טביעות האצבע
יימחקו מהמאגר.
ב.
הסעיף המסמיך את השר להאריך את הוראת השעה לפני פקיעתה, איננו סעיף
העומדבפניעצמובחוק.הואסעיףשקשורבטבורולכליתרסעיפי
ה
וראתהשעה
3
והטענה כאילו הכללתו בסעיף משנה נפרד
הופכת אותו
ל
עצמאי-
היא לא
מקובלת.
הסעיף
ממוקם בליבו של סעיף 20
, שכותרתו היא "הוראת
שעה"
ובו
מוסדרים כל ענייני הוראת השעה. הסעיף נמצא
בסעיף משנה
נפרד, מטעמי
יעילותהניסוחבלבד,מכיווןשסעיף20
הואסעיףארוךומרובהתנאיםהנוגעים
להוראת השעה והם בבחינת הטפל הולך אחר העיקר
(מצ"ב בסוף המסמך
נוסחו של סעיף 20
.)
ג.
לשון החוק וכוונת המחוקק ברורים כשמש ומיקו
מו של
סעיף כזה או אחר לא
יכול לגבור על כך לדעתנו.
ד.
לייעוץהמשפטילכנסת
לאמוכרת
פרקטיקהבהסעיףהסמכהלהאריךהוראת
שעה צריך להיות
ממוקם
בגופה של הוראת השעה שנשתלת בחוק האורגני, על
מנת שיהיה ברור כי עם פקיעת מועד הוראת השעה, פוקע גם סעיף ההסמכה
להאריכה.
ה.
לפיכך,בחוקיהוראתשעהשוניםשעברובכנסתלאהושםדגש
עלניסוחכאמור,
כעניין שעשוי להשפיע על פרשנות החוק לרבות הארכת הוראת שעה לאחר
פקיעתה. זו גם הפרקטיקה העיקרית הנוהגת בחקיקת סעיפי הוראת שעה
המופיעים בדרך כלל לקראת סופו של חוק, שלמחוקק אין כל כוונה לאפשר
הארכתן לאחר פקיעתן.
ו.
בנוסף, לשימושבפרשנותכאמור
בעניינינו,עלולותלהיותהשלכותרוחב,למשל
שהכנסת תתבקש להחיות הוראות שעה הקבועות בחוק, שפג תוקפן לפני
חודשים רבים, באמצעות חקיקת משנה (צו) ותוך עקיפת הליך חקיקה מלא
ומשכך, גם עקיפת סמכותה של הכנסת.
בכך תיתכן פגיעה מוסדית מהותית
ברשות המחוקקת
ופגיעהבעקרונות
ה
בסיסיים של
השיטה.
ז.
לאורכלהאמורלעיל, אנו מתנגדיםבתוקףלפרשנותזווהיאלאמקובלתעלינו
בין היתר בשל פגיעתה בעבודת הכנסת ובחשיבותה כמפקחת על עבודת
הממשלה
, ודאי בעני
ין זהשכרוכה בו רגישות רבה.
ג.
הצעתנו לטיפול בסוגיה:
10
. אין
חולק כי הרקע לפקיעתה של הוראת השעה הוא תקלה הנובעת מאופן
התנהלותהממשלהביחסלכנסת,ש
התבטאה,ביןהיתר,ב
הבאתושלצוההארכה
לכנסת
"ברגע
האחרון"
.
אמנם,
הוועדה
אישרה את הארכת הוראת השעה
ביום
ש
לפני
פקיעתה, אף כי בתקופה קצרה מאוד ביחס לתקופה שנתבקשה,)( אך בשל
אופן התנהלותה
האמור
של הממשלה,
המליאה לא הספיקה להצביע על אישור
הצו.
4
11
.
לפיכך, הצענו כבר ביום 1.1.25
למשרד הפנים להביא את הצו
לאישור
מחדש,
ב
סמוך מאוד לפקיעת הוראת השעה, ולהחילו באופן רטרואקטיבי באישור
הוועדהוהמליאה. הארכתוהרטרואקטיביתשלהצוכאמורלאהיתהגורמתנזק,
עקב קיומה של
הוראת השעה-
חרבות ברזל שלפיה
ממילא
יש חובה לאסוף
טביעות אצבע מתושב המגיש בקשה להנפקת מסמך זיהוי או מסמך נסיעה
ולהכלילן במאגר הביומטרי וכן יש איסור על מחיקת טביעות אצבע מהמאגר
הביומטרי.
מבחינתנו אף עתה,
ככל שיובא בפני הוועדה צו המייצר
רצף בתקופה
יהיה זה
נכוןיותר להאריךאתהוראתהשעהבאופןזהמאשרבאופןהמופיע
בטיוטתהצו
שהוגשה לאישור. צו כאמור ממילא יוביל לאותה תוצאה משפטית ולא יהיה בו
כדי לפגוע בכנסת.
12
.
נדגישכיככללאנוסבורים
ש
החלהרטרואקטיביתשלסעיפיהארכתהוראתשעה
אינן
ד
רך פעולה רצויה ואין בכוונתנו ליצור פה תקדים לכך. דרך המלך שעל
הממשלה לפעול בה ב
ב
ואה לבקש מהכנסת הארכת הוראת שעה
הקבועה בחוק,
באמצעות חקיקת משנה או בדרך אחרת, היא בהגשת הבקשה
במועד סבי
ר
טרם
פקיעת הוראת השעה המכבד את לוחות הזמנים של ועדות הכנסת ומליאתה,
במיוחד כאשר מדובר בהסדר לא שגרתי אשר
מחייב אישור צו הארכה
לא רק
בוועדה מוועדות הכנסתאלא גם במליאת הכנסת.
13
.
עם זאת, בשל הנסיבות הייחודיות שנוצרו ורגישות הנושא, סברנו כי מבין שתי
הפרשנויות, זו פרשנות שפגיעתה בכנסת ובכללי ההתנהלות וכיבוד הרשויות-
עדיפה
,ו
בפרטמשום
שאיןבהחלהרטרואקטיביתבמקרהזה
נפקותהגורמתנזק.
14
.
משכך,נציעלוועדההמשותפתשככלשמשרדהפניםיבקשתיקוןהחוקאוהחלה
רטרואקטיבית של הצו-
לפעול לאישורו ולסיום ההליך גם במליאת הכנסת. עם
זאת,נעמודעלהתנגדותנולאישורהצובמודלהמוצעעלידיהממשלהוככלשלא
ישונהנוסחהצוכמוצעלעיל,עמדתנוהיאשאיןמקוםשהכנסתתאשראתטיוטת
הצו.
15
.
מצ"ב לשונו של סעיף 20
לחוק המתקן
, בו מוסדרתהוראת השעה:
5
6
7