חומר רקע
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת
החוץ והביטחון
ח' בסיוון
התש"ף
31
במאי 2020
לכבוד
חברי הוועדההמשותפת לוועדתהחוץ והביטחוןולוועדתהפניםוהגנת הסביבה
נכבדי,
הנדון:
צו
האזרחות והכניסהלישראל(הוראת
שעה)
הארכת תוקף)(,התש"ף–
20
20
1.
על שולחן הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון וועדת הפנים והגנת הסביבה (להלן –
הוועדה
המשותפת)
מונח
צו האזרחות והכניסה לישראל (הוראת
שעה) (הארכת
תוקף,) התש"ף–
2020
המבקש להאריך את תוקפו של חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת
שעה,)
התשס"ג–
2003
(להלן –
"החוק" או "חוק האזרחות והכניסה לישראל") בשנה נוספת, עד ליום
ו
' בתמוז התשפ"א (
16
ב
יוני
2021
.)
2.
חוק האזרחות והכניסה לישראל נחקק בשנת 2003
, בימי האינתיפאדה השנייה. נקבעו בו הוראות
המגבילותאתשרהפניםבמתןאזרחותורישיונותלישיבהבישראלבמקריםשלאיחודמשפחות,וזאת
ביחסלסמכויותולשיקולהדעתהנתוניםלולפיחוקהאזרחות,התשי"ב–
1952
וחוקהכניסהלישראל,
התשי"ב–
1952
.כןנקבעומגבלותעלמתןהיתרישהייהבישראלבמקריםשלאיחודמשפחותוהיתרים
הניתנים לפי תחיקת הביטחון.
3.
הסדרים אלה, שיפורטו להלן, עוגנו נוכח עמדת גורמי הביטחון, לפיה בעשרות פיגועי התאבדות
שהתרחשו באותם ימים, הסתמנה מעורבות גוברת והולכת של פלסטינים שהם במקור תושבי איו"ש
ועזה (להלן –
האזור),הנושאים,בעקבותהליכיאיחודמשפחות, תעודותזהותישראליותהמאפשרות
להם תנועה חופשית בין שטחיהרשותלישראל.
4.
ב
חוק האזרחות והכניסה לישראל
נקבע מנגנון המאפשר את הארכת תוקפו של החוק בצו של
הממשלה, באישור הכנסת, לתקופה שלא תעלה על שנה. מאז שנת 2004
ועד לשנת 2015
נדונו בקשות
הממשלה
להארכת תוקפו של החוק בפני מליאת הכנסת בלבד: התקיים דיון אישי במליאת הכנסת
ובסיום הדיון הצביעה המליאהעל הארכת תוקפו שלהחוק.
5.
כדי לאפשר קיום דיון מעמיק יותר בבקשת הממשלה להארכת תוקפו של החוק, בשנת 2015
החליטה
הכנסת לאשר את המלצת ועדת הכנסת לפיה בטרם יבוא הצו לאישור מליאת הכנסת, תדון בו ועדה
משותפת לוועדתהחוץ והביטחון ולוועדתהפנים והגנת הסביבה,
שתגישהמלצותיה למליאת הכנסת.
1
6.
דיון ראשון במתכונת זו נערך בשנת 2016
, ובסיומו המליצה הוועדה המשותפת לכנסת להאריך את
תוקפה שלהוראת השעה בשנה הנוספת,וכך המליצההוועדהגם
בשנים שלאחר מכן.
7.
ביום ט' בסיוון התש"ף (1
ביוני 2020
)
צפויה להתקיים ישיבה של
הוועדה המשותפת
בצו שבנדון.
לקראתהדיוןמוגשתבזאתלחבריהוועדהסקירההכוללתאתהרקעלחקיקתחוקהאזרחותוהכניסה
לישראל,עיקריהוראותהחוק,העתירותשהוגשוכנגדחוקתיות
החוק,התפתחויותמאזנחקקהחוק,
עמדת השב"כ באשר לצורך בהארכתהוראת השעהוסמכויותהוועדה המשותפת.
תמצית הוראות חוק האזרחות והכניסהלישראל
8.
חוק האזרחות והכניסה לישראל קובע עיקרון לפיו
שר הפנים לא יעניק אזרחות או רישיון ישיבה
בישראללתושב
האזור,ולתושבאואזרח
איראן,
לבנון,סוריה
ועיראק.כןקובעהחוקכימפקדהאזור
לאיהיה רשאי להעניק לתושבאזור
יהודה, שומרון וחבלעזההיתר לשהייה בישראל.
9.
עם זאת, החוק מגדיר
חריגים וסייגים
לאיסור על הענקת אזרחות, היתר הישיבה או היתר שהייה
בישראל –
היתרים לבני זוג וילדים, היתרים למקרים הומניטריים מיוחדים, היתרים למטרת טיפול
רפואי,עבודה אולמטרהזמניתשלאתעלהעלשישהחודשיםוהיתריםמיוחדים,הכלכמפורטלהלן:
א.
היתר לבני זוג – שר הפנים רשאי לאשר בקשה להיתר שהייה של תושב ה
אזור, אשר מלאו לו
35
שנים
לפחות, או תושבת האזור שמלאו לה
25
שנים
לפחות,
לשם מניעת הפרדתם מבני זוגם
השוהים כדין בישראל.
ב.
היתרלגביילדים – שרהפניםרשאילתתלקטיןתושב
האזור, שגילועד
14
שנים, רישיון לישיבה
בישראל, וכן רשאי לאשר בקשה להיתר שהייה בישראל למי שגילו מעל
14
שנים,
לשם מניעת
הפרדתו מהורהוהמשמורן.
ג.
מקריםהומניטרייםמיוחדים:שרהפנים
רשאי,מטעמיםהומניטריים
מיוחדים,ובהמלצתועדה
מקצועית, לתת רישיון ישיבהארעיבישראל,לתושבהאזוראו לתושבאואזרח של
איראן,
לבנון,
סוריה ועיראק. כן רשאי הוא לאשר בקשה להיתר שהייה בישראל לתושב האזור שבן משפחתו
שוהה כדין
בישראל.
החוק מתיר שיקול דעתבהגדרתהמקרים ההומניטריים,אך מתווה שיקול דעת בשני מקרים:
1.
העובדה כי בן משפחתו של מבקש ההיתר או הרישיון, השוהה כדין בישראל, הוא בן זוגו
או כילבני הזוג ילדים משותפים –
עובדה זו כשלעצמה
לא
תהווהטעם הומניטרי מיוחד.
2.
אם המבקש היה תושב סוריה, ובן זוגו הוא בן העדה הדרוזית השוהה כדין בישראל
ומתגורר בשטח רמת הגולן –
שרהפנים רשאי לראות בכךטעםהומניטרי מיוחד.
ד.
היתריםנוספים–מפקדהאזוררשאילתתהיתרשהייהבישראללמטרתטיפול
רפואי,עבודהאו
למטרה זמנית שלא תעלהעל שישה
חודשים.
ה.
היתר מיוחד –
שר הפנים רשאי להעניק אזרחות או רישיון ישיבה בישראל לתושב האזור או
לתושב או אזרח של
איראן,
לבנון, סוריה ועיראק, ו
מפקד האזור
רשאי
לתת לתושב האזור היתר
שהייה
בישראל,אם
מי מהם
השתכנע כי
התקיים אחד מאלה:
2
(1)
התושבאוהאזרח מזדהים עם מדינת ישראל ויעדיה;
(2)
התושבאוהאזרח,
אובןמשפחתופעלובאופןממשילקידום
הביטחון,הכלכלהאוענייןחשוב
אחר שלהמדינה;
(3)
הענקת
האזרחות, רישיון הישיבה או היתר השהייה בישראל הוא מעניינה המיוחד של
המדינה.
10
. לעניין חלק מהחריגים המפורטים לעיל1
, החוק קובע, כי היתרי שהייה ורישיון ישיבה לא יינתנו אם
יש
מניעהביטחונית
,בהתאםל
חוותדעתשלגורמיהביטחוןהמוסמכים
לפיההמבקשאובןמשפחתו
עלוליםלהוות סיכון ביטחונילמדינתישראל. לעניין זה,
גורמיהביטחון המוסמכים יכוליםלהסתמך
גם על כך שבמדינת מושבה או באזור מגוריו של המבקש מתבצעת פעילות העלולה לסכן את ביטחון
המדינהאואתאזרחיה.בהתאםלכך,נקבעבשנת2009,כישטחרצועתעזההואאזורכזה,ועלכןשר
הפניםאינומעניקעודהיתרישהייהלבניזוגולקטיניםמעלגיל14
כאשרמדוברבתושבירצועתעזה.,
התייחסות הפסיקה לחוק האזרחות והכניסה לישראל
11
.
לאחרחקיקתו של
חוקהאזרחות והכניסה לישראל הוגשומספרעתירות בעני
יןחוקתיות
החוק.
בשנת
2006
דן בית המשפט העליון בהרכב מורחב
של 11
שופטים בעתירתו של
ארגון עדאלה המרכז
המשפטי למען המיעוט הערבי בישראל ואח' נגד שר הפנים ואח'. טענתם המר
כזית של העותרים
הי
יתה שהחוק פוגע בזכויות החוקתיות לחיי משפחה
ולשוויון.
לטענתם,
החוק פוגע בזכות לחיי
משפחה בכך שהוא מונ
ע איחוד משפחות של בני זוג ערבים ישראלים עם בני זוגם הערבים מהאזור
(בכפוףלחריגי
הגיל)
,ו
מטיל מ
גבלות עלהקשר בין הורה ישראלילבין ילדו הרשום
באזור.
בנוסף, נטען כי החוק פוגע בזכות לשוויון בכך שפגיעתו מתמקדת באזרחי ישראל
הערבים, שכן הם
אלה שנישאים לבני זוג פלסטינים
מהאזור. העותרים הוסיפו וטענו כי הפגיעות בזכויות החוקתיות
אינן עומדות בתנאיה של פסקת ההגבלה, שבחוק יסוד: כבוד האדם
וחירותו, שכן תכלית
ו
פסולה,
מאחר ו
עומדים בבסיסה שיקולים דמוגרפיים, וכן הפגיעה החמורה של החוק בזכויות יסוד אינה
מידתית. טענת העותרים הייתה
כי היה על המדינה לקבוע מנגנונים של בדיקה ביטחונית
פרטנית,
ולמנוע איחוד משפחותרק ממי שנשקף ממנו סיכוןלביטחון
המדינה.
12
.
בית המשפט העליון
החליט לדחות את העתירה ברוב של שישה שופטים מול חמישה.
שישה
מהשופטיםסברואמנםכיהחוקפוגעבזכויותהחוקתיותלחיימשפחהולשוויון,אךאחדמהם,השופט
אדמונד לוי, סבר שיש לדחות את העתירה,
כדי לאפשר למדינה לגבש הסדר חקיקתי חלופי, ובכך
הצטרף בענייןהתוצאהלדעת
ם שלחמשתהשופטים שסברו כי ישלדחות את העתירה.
1
החריגים אליהם מתייחסת סוגיית המניעה הביטחונית הם היתר שהייה לבני זוג, היתר שהייה לקטין לשם מניעת הפרדתו
מהורהו המשמורן,רישיוןישיבהאוהיתרשהייהבמקריםהומניטרייםמיוחדים,היתרשהייהלעבודהבישראלאולמטרהזמנית
אחרתאו היתר שהייה בישראל למי שהגיש בקשה לפני קבלת החלטת הממשלה, כאמורבהוראות המעבר.
3
13
. בשנת
2012
דן בית המשפט העליון פעם נוספת בחוק האזרחות והכניסה לישראל, בהרכב מורחב של
11
שופטים. בעתירה שהוגשה על ידי ח"כ זהבה גלאון מרצ-
יחד ואח' נגד היועץ המשפטי לממשלה
ואח'
נטען כי למרות תיקון החוק בשנת
2007
,
במסגרתו הורחבו הסייגים לאיסור הגורף על מתן
רישיונות ישיבה והיתרי שהייה, ונוסף החריג ההומניטרי,
קיימת פגיעה חוקתית בזכותם של אזרחי
ישראל הערבים לחיי משפחה ובזכותם
לשוויון.
גם עתירה זו נדחתה ברוב של שישה שופטים מול
חמישה.
התפתחויותמאז שנחקק החוק
14
. מאז שנת
2007
לא תוקן חוק האזרחות והכניסה לישראל, ואולם בשנת
2014
הוקם בית דין לעררים
המשמשכערכאה
לקיום ביקורתשיפוטיתעלהחלטות שלהרשויותהמוסמכות
בענייניהגירה,כניסה
לישראל, יציאה ממנהואזרחות. בתי דין אלה דנים גם בעררים על החלטות שר הפניםלעניין היתרים
לגבי בני זוג שגילם מעל
35
ובנות זוג שגילן מעל
25
, וכן בעררים על החלטות שר הפנים לעניין
היתר
לגבי
ילדים.
15
. בשנת
2016
החליט שר הפנים על מתן רישיונות ישיבה ארעיים ליותר מ-
2000
תושבי ה
אזור שהגישו
בקשות לאיחוד משפחות עוד לפני תחילת תוקפו של חוק האזרחות והכניסה
לישראל, ומעמדם טרם
הוסדר.
התכליתהביטחוניתשל החוק
16
.
נוכחפגיעתושלהחוקבזכותלחיימשפחהולשוויוןונוכחתכליתוהביטחונית,עלהוועדהלהשתכנע
שהנסיבותהביטחוניות מצדיקותאת המשך הארכת תוקפו.
17
. ל
עמדת השב"כ, אוכלוסיית מבקשי איחוד משפחות מהאזור ומהמדינות האחרות, מהווה אוכלוסיית
סיכון לעומת מבקשי איחוד משפחות ממקומות אחרים, בשל האפשרות המוכחת להסתייע
באוכלוסייה זו לשם ביצוע פיגועי טרור ופעילות ריגול, נוכח נגישותם העדיפה ליעדים בישראל וחופש
התנועה ממנו הםנהנים בכלתחומימדינתישראל.
18
. לעמדת השב"כ, יש קושי בעריכת אבחון פרטני מראש של כלל מבקשי איחוד המשפחות, שכן
המוטיבציה של ארגוני הטרור לגייס לשורותיהם את מבקשי איחוד המשפחות גוברת דווקא לאחר
שהמבקש זוכה להיתר המאפשר לו להיכנס לישראל ולנוע בה בחופשיות, ולכן תוצאותיו של אבחון
פרטני כאמור אינןמעידות כשלעצמןעל היעדר סיכון בטחוניעתידי.
19
. בדיו
ני מעקב שנער
כו
בוועדההמשותפת
במהלך כהונתה שלהכנסתה-
20
,
הציג השב"כנתונים אודות
הפיגועים בהם היו מעורבים מאוחדי משפחות, וכן נתונים אודות מעורבותם של קטינים.
יש לקבל
מהשב"כ מידעעדכני אודות מעורבות כאמור.
4
סמכויות הוועדה
המשותפת
20
.
חוק האזרחות והכניסה לישראל
הוארך לאחרונה
עד יום
כ"ז בסיוון התשע"ט (
30
ביוני 2019
.)
סעיף
38
לחוק יסוד: הכנסת קובע כי חיקוקים שתוקפם פוקע במהלך תקופת בחירות יעמדו בתוקפם עד
תום שלושה חודשים מיום תחילת כהונתה של כנסת חדשה.
בשל שלוש מערכות הבחירות, הוארכה
תקופת תוקפו של החוק בהתאם להוראות סעיף 38
האמור 3
פעמים, וכעת הוא עומד בתוקף עד יום
כ"ד בסיוון
התש"ף (
16
ביוני
2020
).
21
.
עלשולחןהוועדההמשותפתמונחצוהאזרחותוהכניסהלישראל(הוראתשעה)(הארכתתוקףהחוק,)
התש"ף-
2020. בצו זה מבקשת הממשלה את אישור הכנסת בדבר הארכת תוקפו של חוק האזרחות
והכניסה לישראל בשנה נוספת,עדליוםו' בתמוז התשפ"א (
16
ביוני 2021
.)
22
.
כאמור, בהתאם להחלטת הכנסת, הצו אינו נדון ישירות במליאת הכנסת, אלא מובא בתחילה לדיון
בוועדה המשותפת, שעליה למסור את המלצותיה למליאה2.
23
. היות ותכליתו של חוק האזרחות והכניסה לישראל היא
ביטחונית,
על הוועדה המשותפת לבחון האם
קיימים טעמים ביטחוניים המצדיקים את הארכת תוקפו שלהחוק בשנהנוספת.
24
.
בנוסף, על הוועדה המשותפת לבחון, לאחר שמיעת המוזמנים השונים, האם קיימים קשיים כתוצאה
מהארכת הוראות השעה לאורך השנים.
25
.
לפיהוראותסעיף5
לחוקהאזרחותוהכניסהלישראל,
רשאיתהממשלה,באישורהכנסת,להאריךאת
תוקפו של החוק לתקופה שלא תעלה על שנה. בהתאם לכך, החליטה ועדת הכנסת כי הוועדה
המשותפת רשאית להמליץ לכנסתאם לאשראתהחלטתהממשלה,לדחותה אולאשרה בשינוי.
לעניין סמכותה של
הוועדה המשותפת לאשר בשינוי –
הוועדה רשאית להמליץ על הארכת תוקפו של
החוק לתקופה קצרה משנה, אךלאעל תקופה ארוכה משנה,וזאתלאור הוראות סעיף5
לחוק.
26
. נעיר,בהקשרזה,כימנגנון
הארכתהתוקףהקייםבחוקהאזרחותוהכניסהלישראלהואחריגלמקובל
בחקיקההישראלית.השינוישנעשהבאופןהדיון,לפיהחלטתועדתהכנסתמ-
2015
כאמורלעיל,תרם
להעמקתהדיוןו
לקבלתההחלטותבכנסתעלסמךמסדנתוניםמוצקומפורטיותר
.עםזאת,הליךזה
עדיין לוקה בחסר לעומת הליך החקיקה הרגיל. בהליך הנוכחי
יכולה הכנסת
רק להאריך או לא
להאריך את הוראת השעה
. זאת, בניגוד להליך חקיקה רגיל, שמאפשר גם
להציע ולדון בשינויים
בהסדר. לעמדתנו, לאחר 17
שנים יש מקום לבחון מחדש את
מנגנון הארכת התוקף בצו, ולשקול
להחליפו במנגנון המקובל, של הארכת הוראת השעה בהליך חקיקה רגיל, שיאפשר גם עריכת
שינויים בהסדר במקרה הצורך.
2 הליך דומה קיים בתקנון הכנסת גם לגבי הכרזה על מצבחירום,ובעבר קיבלה ועדת הכנסת החלטה עלקיום הליך דומה כאשר
דנה הכנסתבהארכת תוקפו של חוקדחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם,התשס"ב-
2002
חוק טל.)"("
5
27
.
עלהוועדהלהביאבפניהכנסתאת
המלצותיהלאיאוחרמ-
14
ימיםלפניתוםתקופתתוקפושלהחוק,
כלומרעד יום
י' בסיווןהתשע"ח (2
ביוני 2020
.)
בברכה,
הצוותהמשפטי
ועדת החוץ והביטחון
6