נוסח מהגורם המוסמך
הצעת תקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה) (תיקון מס'....), התש"ף- 2020
תיקון תקנה 26א – תקשורת רדיו - טלפון בשפה העברית בין כלי טיס ליחידת הנת"א
דברי הסבר כלליים
רקע:
בשנת 2002 רשות שדות התעופה (להלן- "רש"ת") פרסמה מסמך, ובו כללי דיבור בקשר בין יחידת נת"א לבין כלי טיס בשפה העברית, בשם "פרזיולוגיה עברית תקנית לשימוש במפ"ת (מרחב פיקוח תעופתי) של ישראל, לדוברי עברית בלבד".
רשות התעופה האזרחית (להלן- "רת"א") מצאה כי המסמך של רש"ת אינו עדכני וכי קיימות בו טעויות ואי- דיוקים.
כמו כן, המסמך לא פורסם בפומבי (לא פורסם עותק דיגיטלי במרשתת) ולכן לא היה נגיש לציבור הרחב (עם זאת, נשלח ככל הנראה לכל הציבור בעל העניין, באותה שנה בה פורסם, 2002).
משכך, רת"א פרסמה באוקטובר 2014 קובץ עדכני, מדויק ונגיש לציבור, בפורמט דיגיטלי באתר האינטרנט של רת"א.
בנוסף, הקובץ נשלח לכל מנויי פרסומי המידע התעופתי (להלן- "הפמ"ת"), ופורסם כ - AP (הודעות לציבור) לכלל ציבור בעלי העניין במרשתת.
עדכון מס' 1 לקובץ פורסם בפברואר 2017, שכן התקבלו הערות מציבור בעל העניין ובקשות לתרגום מדויק יותר ולהוספת מונחים.
דא עקא, פרסום באתר רת"א, בלא עיגון בדיני הטיס, אינו בגדר הוראה המחייבת את הציבור, השימוש בו דה – פקטו בשטח אינו מיטבי, והעובדה כי מעוגן כנוהל ולא כתקנה מהווה קושי לדידם של אנשי רת"א בהיבטים של פיקוח ואכיפה.
על מנת להפוך הוראה זו למחייבת את הציבור, לשימוש בה באופן אחיד ומיטבי בשטח ולהפכה לברת אכיפה, יש לעגן אותה בתקנה של ממש, בדיני הטיס.
היעדר שימוש בכללי דיבור אחיד בקשר פוגעים בבטיחות הטיסה, גורמים לחוסר הבנה בין הטייס לפקח ולטעויות בהפעלת כלי טיס, עד כדי חשש לאירועי בטיחות בתעופה ועל כן נחיצותו וחשיבותו של תיקון חקיקה זה.
יובהר, כי יחידות הנת"א במדינת ישראל הדוברות עברית בלבד בקשר הן: הרצליה, חיפה, ראש פינה, יחידות הבקרה הצבאיות ומגדלי הפיקוח הצבאיים.
עוד יוער, כי תיקון חקיקה זה מבוסס על נספח 10 לאמנת שיקגו ומסמך מספר 4444 של ארגון התעופה הבינ"ל, בשינויים המחוייבים, במובן זה, שרק חלקים מתוכם שנמצאו כרלבנטיים לסוגייה של פרזיולוגיה בשפה העברית הוכללו בתיקון חקיקה מוצע זה.
הסטנדרטים הבין לאומיים:
אמנת שיקגו בדבר תעופה אזרחית בין - לאומית נחתמה בשנת 1944.
מדינת ישראל אישררה אמנה זו בשנת 1949 (להלן- "האמנה").
כרך II לנספח 10 לאמנה עוסק בפרוצדורות של תקשורת בתעופה.
בין היתר, נקבע שם כי ישנה חובה על המדינות החברות לפרסם הוראות בדבר תקשורת רדיו-טלפון, בשפה האנגלית או בשפה המקומית, ולעגן זאת בדין המקומי.
בסעיף 5.2.1.2.1 בפרק 5 לכרך II לנספח 10 לאמנה נקבע כך:
LANGUAGE TO BE USED
The air-ground radiotelephony communications shall be conducted in the language normally used by the station on the ground or in the English language.
ובתרגום חופשי: תקשורת רדיו- טלפון בין יחידת הנת"א לבין כלי הטיס תהיה בשפה שבה משתמשת בדרך כלל יחידת הנת"א או בשפה האנגלית.
יצוין כי בפרק ה- 5 לכרך ה- 2 בנספח 10 לאמנה נקבעו הוראות מפורטות לגבי השפה האנגלית התעופתית שמהותן בתמצית כדלקמן: הגיית ספרות ומספרים, דיווחי זמן, אותות קריאה, בדיקת קשר, העברת קשר, מירשה טיסה, שידור בזמן המראות ונחיתות, ביטויים שכיחים בקשר ומשמעותם, ניסוח של ביטויים שגורים בקשר- באופן כללי, בפיקוח שדה, בפיקוח גישה ובפיקוח בעזרת מכ"מ.
במקביל תורגמו הוראות אלו לעברית ויעוגנו לפי הצעת חקיקה זו בתוספת השמינית לתקנות ההפעלה.
הדין הישראלי:
בפרק השני לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב – 1981 (להלן- "תקנות ההפעלה") שעניינו הוראות כלליות, ישנה הוראה בתקנה 26א לתקנות ההפעלה, שעניינה השימוש בשפות בתקשורת רדיו טלפון.
תקנה 26א לתקנות ההפעלה קובעת כיום כך:
"(א) שפת תקשורת רדיו-טלפון בין כלי טיס ליחידת נת"א תהיה אנגלית או עברית, לפי המפורסם בפמ"ת או בנוטאם.
(ב) ביקש טייס או איש צוות אוויר ששפת תקשורת רדיו טלפון בין כלי הטיס ליחידת נת"א תהיה אנגלית או שיחידת הנת"א הורתה כך, תהיה שפת תקשורת רדיו-טלפון בין כלי טיס ליחידת נת"א אנגלית בלבד, אף אם פורסם לגביה בפמ"ת כי שפת התקשורת עמה היא עברית בלבד.
(ג) שפת התקשורת ברדיו-טלפון בין יחידות נת"א תהיה אנגלית, זולת אם הוסכמה ביניהן שפה אחרת.
(ד) האופן שתתבצע בו תקשורת רדיו-טלפון בשפה האנגלית הוא כקבוע בפרק 5, כרך II של נספח 10 לאמנה, כעדכונו מזמן לזמן.
(ה) במקרה חריג המצריך פעולה מידית להגנה על חיי אדם או לשמירה על בטיחות הטיסה, רשאי מפקח על תנועה אווירית לסטות מהוראות תקנה זו, ככל הדרוש בנסיבות המקרה, ובלבד שנקט צעדים הדרושים לשמירה על בטיחות הטיסה."
בתקנה 26א לתקנות ההפעלה, ישנה התייחסות לשפת תקשורת רדיו טלפון בין כלי טיס ליחידת הנת"א, בשפה העברית או האנגלית, לפי המפורסם בפמ"ת.
מקום שאיש צוות אוויר מבקש מיחידת הנת"א כי ישוחחו אתו באנגלית, בד"כ בשל אי ידיעה של השפה המקומית, יחידת הנת"א מחויבת להיענות לבקשת הטייס ולקיים את התקשורת עמו בשפה האנגלית, וכן להיפך, מקום שיחידת הנת"א הורתה על שימוש בשפה האנגלית לתקשורת רדיו-טלפון בינה ובין כלי הטיס במרחב הפיקוח שלה, תהיה שפת התקשורת השפה האנגלית.
ואולם, בפרקטיקה הנוהגת במדינת ישראל, בשדות התעופה ומרחב האוויר המשמשים להפעלת טיסות פנים - ארציות שפת התקשורת בין הטייס ליחידת הנת"א התקשורת היא בד"כ בשפה המקומית, קרי: בעברית.
בתקנה 26א יש התייחסות מפורשת לכללי הדיבור בקשר בשפה האנגלית תוך הפנייה להוראות האמנה (בת"מ ד') אך אין התייחסות לכללי הדיבור בקשר בשפה העברית, ועל כן יש מקום להתקין תקנה מקבילה בהקשר זה, ולפרט את כללי הביטוי בקשר בין יחידת הנת"א לכלי הטיס בשפה העברית - ביטויים שגורים והוראות לאופן הדיבור באמצעות הוספת תקנת משנה לעניין זה, וכן באמצעות פירוט של כללי הדיבור בקשר בעברית, בתוספת השמינית לתקנות ההפעלה, ובכך להשלים את החסר.
ההסבר לתיקון התקנה המבוקש:
כאמור, מבחינת הסטנדרט הבין לאומי שישראל מחויבת לו, בסעיף 5.2.1.2.1 בפרק 5 לכרך II לנספח 10 לאמנה נקבע כי שפת התקשורת רדיו- טלפון בין כלי הטיס לבין יחידות הנת"א תהיה בשפה שבה עושה שימוש יחידת הנת"א בשגרה, השפה המקומית, או בשפה האנגלית.
בתקנה 26(א) נקבע כי שפת התקשורת בין כלי טיס ליחידת נת"א תהיה אנגלית או עברית, לפי המפורסם בפמ"ת או בנוטאם.
בת"מ ד' נקבעו כללי דיבור בקשר בשפה האנגלית, תוך הפנייה להוראות פרק 5 לכרך 2 בנספח 10 לאמנה, אך אין ציון של האופן שבו תתבצע תקשורת רדיו- טלפון בשפה העברית.
משכך, מוצע להשלים זאת במסגרת תיקון חקיקה זה באמצעות תקנת משנה נוספת בתקנה 26א לתקנות ההפעלה הקובעת לגבי כללי דיבור בקשר בעברית כי יש לפעול לפי התוספת השמינית לתקנות ההפעלה, שתתווסף בתיקון מוצע זה, ובה יהיה הפירוט הנדרש.
דברי הסבר מפורטים
1. לרישה- הסמכות החוקית להתקין תקנות אלו:
לסעיף 72 לחוק- כללי ניהול תעבורה אווירית:
תקנה זו מותקנת מכוח סמכותו של שר התחבורה והבטיחות בדרכים המצוינת בסעיף 72(ג) ו - (ד)
לחוק הטיס, הקובע כך:
"72. (ג) לצורך שמירה על בטיחות הפעלתם של כלי טיס והגנה על חיי אדם ורכוש, רשאי השר לקבוע בתקנות כללי טיסה וכללי ניהול תעבורה אווירית בעניינים הקבועים בנספח 2 לאמנה ובעניינים אלה:
(1) הוראות לעניין הפעלת כלי טיס בטיסה וניהול תעבורה אווירית, ובכלל זה לעניין גובהי טיסה ושיוט, הפרדות בין כלי טיס, הימנעות מהתנגשויות, אותות וסימנים, מדידת זמן, המראה, גישה לנחיתה ונחיתה, יירוט, תנאים מטאורולוגיים לטיסה, דיווחים שטייס יקבל וימסור, נוהלי דיבור בקשר, מהירות כלי טיס, טיסה במבנה, טיסה אווירובטית, טיסה תחרותית וטיסת ניסוי;
(2) הוראות לעניין טיסה במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל, ובכלל זה חובת הגשת תכנית טיסה, קבלת מרשה טיסה (Air Traffic Control Clearance), שמירה על קשר רדיו עם יחידת הנת"א הנוגעת בדבר, כללי טיסת ראייה וכללי טיסת מכשירים;
(3) הוראות לעניין תנועה קרקעית של כלי טיס;
(4) הוראות שמטרתן הגנה וזיהוי של כלי טיס.
(ד) תקנות לפי סעיף זה לעניין יירוט או לעניין הגנה וזיהוי של כלי טיס וכן תקנות לפי סעיף זה העשויות להשפיע על השימוש במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל שהוקצה לתעופה הצבאית לפי סעיף 80, יותקנו בהסכמת שר הביטחון; תקנות לפי סעיף זה בכל עניין אחר, יותקנו בהתייעצות עם שר הביטחון."
כאמור, הצעת תקנות זו עניינה בנהלי דיבור בקשר בין יחידת הנת"א לכלי הטיס, שהן חלק מכללי ניהול תעבורה אווירית.
הסכמת שר הביטחון:
מאחר ותקנות לפי סעיף זה עניינן בתקשורת בין כלי טיס לבין יחידת נת"א, כאשר חלק מיחידות הנת"א הן יחידות בקרה צבאיות, המנהלות תעבורה של כלי טיס אזרחיים, הרי שתיקון תקנה זו עתיד להשפיע גם על פעולתן.
משכך, תיקון התקנה המוצע עשוי להשפיע על השימוש במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל שהוקצה לתעופה הצבאית בהתאם לאמור בתקנת משנה (ד), והן מצריכות הסכמה מראש של שר הביטחון.
סעיף 168 לחוק הטיס:
סעיף 168(א) לחוק הטיס קובע כך:
"(א) השר ממונה על ביצוע הוראות חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, בין השאר בעניינים אלה: .... (7) יישום הוראות האמנה;".
תקנה זו מהווה יישום של סעיף 5.2.1.2.1 בפרק 5 לחלק II לנספח 10 לאמנת שיקגו.
סעיף 168(ב) קובע כך: "לא יתקין השר תקנות לפי חוק זה אלא לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה".
תקנות אלה הותקנו לפי הצעת רת"א לשר התחבורה והבטיחות בדרכים.
סנקציה פלילית על הפרת ההוראה ואישור וועדת הכלכלה של הכנסת:
סעיפים 142(א)(32) ו- (33) לחוק הטיס, התשע"א – 2011 (להלן- "חוק הטיס") קובעים כי "מי שהפעיל כלי טיס בניגוד לכללי טיסה שנקבעו לפי סעיף 72" וכן "מי שנתן שירותי נת"א שלא בהתאם לכללי ניהול תעבורה אווירית שנקבעו לפי סעיף 72, בניגוד להוראות סעיף 28" – דינו מאסר שנה.
מאחר והפרת ההוראות לפי סעיף ההסמכה לתקנה זו (סעיף 72 לחוק הטיס) כרוכה בסנקציה פלילית, הרי שיש צורך באישורה של וועדת הכלכלה של הכנסת לשם התקנת התקנה.
זאת לאור הוראת סעיף 2(ב) לחוק העונשין, תשל"ז – 1977 הקובעת כי "תקנות שבהן נקבעו עבירות ועונשים טעונות אישור ועדה של הכנסת".
משכך, תקנות אלה טעונות אישורה של וועדת הכלכלה של הכנסת.
2. להוספת תקנת משנה (ד1) בתקנה 26א לתקנות ההפעלה:
סעיף 5.2.1.2.1 בפרק 5 לחלק II לנספח 10 לאמנה קובע כי אפשר ששפת התקשורת בין יחידת הנת"א לבין כלי הטיס מקום שכולם דוברים את השפה המקומית, תהיה אכן השפה המקומית, ולא אנגלית.
תקנה 26א(ד) לתקנות ההפעלה עניינה בתקשורת רדיו טלפון בשפה האנגלית, שאז יש הפנייה להוראות פרק 5, כרך II, בנספח 10 לאמנת שיקגו, אשר מפרטת את כללי הדיבור האחיד בקשר בשפה האנגלית.
חסרה בתקנה התייחסות לסוגיה של תקשורת רדיו- טלפון בין טייס בכלי טיס לבין הפקח ביחידת הנת"א, בשפה העברית, מקום שכולם דוברים את השפה המקומית- עברית, בתעופה הפנים- ארצית.
לאור האמור, מבוקש להוסיף תקנת משנה בעניין זה, אשר תיקרא (ד1) ותדון בתקשורת בשפה העברית, בין הטייס לפקח ביחידת הנת"א, מקום שכולם דוברים את השפה המקומית, כך:
"(ד1) האופן שתתבצע בו תקשורת רדיו- טלפון בשפה העברית בין כלי טיס ליחידת נת"א הוא בהתאם להוראות שנקבעו בתוספת השמינית".
3. להוספת התוספת השמינית לתקנות ההפעלה:
מאחר ויש צורך בכללי דיבור אחידים בקשר מקום שכולם דוברים את השפה המקומית, בנוסח התואם את הפרקטיקה הקיימת מזה שנים רבות (בעיקר בחיל האוויר, אך גם ביחידות הנת"א האזרחיות הכפופות לרש"ת), ובתרגום ההוראות מאנגלית לעברית, בשינויים ובתוספות המתחייבות, מוצע כי כללי הדיבור האחיד יפורסמו בתוספת השמינית לתקנות ההפעלה.
התוספת תכלול מבחינת הנושאים הכלולים בה הוראות לעניין דיבור נכון ואחיד בקשר בין איש צוות אוויר לבין יחידת הנת"א כאשר התקשורת מתבצעת בשפה העברית, בכלל, ובפרט לגבי הנושאים הבאים: הגייה של ספרות ומספרים, דיווח זמן, אותות קריאה, בדיקת קשר, מרשה טיסה, העברת קשר, שידור בזמן ריצת המראה או נחיתה, ביטויים ומשמעותם – באנגלית ובעברית, נסיבות וניסוח - בכלל, ובעת פיקוח שדה/ גישה / פיקוח בעזרת מכ"מ בפרט.
כותרות אלו תואמות את הכותרות בפרק 5 לחלק 2 בנספח 10 לאמנה, בתרגום לעברית ובשינויים המחויבים.
פרק 1 – הגיית ספרות ומספרים- תואם, בתרגום מאנגלית לעברית, את סעיף 5.2.1.4 בפרק ה- 5 לכרך ה- 2 בנספח 10 לאמנה.
לסעיף קטן (ז) בפרק (1)- מבוסס על מכתב מדינה שהתקבל מה ICAO לאחרונה המשנה מההוראות לעניין דיווח ספרות ומספרים בהקשרים ייחודיים, כמפורט בתקנת המשנה.
פרק 2- דיווח זמן- תואם, בתרגום מאנגלית לעברית, את סעיף 5.2.1.4.1.4 בפרק ה- 5 לכרך ה- 2 בנספח 10 לאמנה.
פרק 3 – אותות קריאה- תואם, בתרגום מאנגלית לעברית, את סעיפים 5.2.1.6 ו- 5.2.1.7 וכן את טבלה 5-1 בפרק ה- 5 לכרך ה- 2 בנספח 10 לאמנה.
פרק 4- קריאה ראשונה- תואם, בתרגום מאנגלית לעברית, את סעיף 5.2.1.7.2.3 בפרק ה- 5 לכרך ה- 2 בנספח 10 לאמנה.
פרק 5 – בדיקת קשר- תואם, בתרגום מאנגלית לעברית, את סעיף 5.2.1.8 בפרק ה- 5 לכרך ה- 2 בנספח 10 לאמנה.
פרק 6 – מירשה טיסה- תואם, בתרגום מאנגלית לעברית, את סעיף 12.3.2.1 בפרק ה- 5 לכרך ה- 2 בנספח 10 לאמנה.
פרק 7 – העברת קשר- תוספת עצמית שנדרשה בדין הישראלי לאור פרקטיקה נוהגת ודרישות מקצועיות שנבעו מהשטח.
פרק 8 - ביטויים ומשמעותם- עניין לנוהג השגור והפרקטיקה הקיימת בנושא כללי דיבור בקשר בעברית בין יחידת נת"א לכלי טיס בישראל וגם בהתאמה, בתרגום מאנגלית לעברית, לסעיף 5.2.1.5 בפרק ה- 5 לכרך ה- 2 בנספח 10 לאמנה.
פרק 9 - נסיבות וניסוח - תואם את מסמך מספר 4444 של ארגון התעופה הבינ"ל ICAO בפרקים 12.3 ו- 12.4 שבו (להלן- "המסמך").
ההסברים לנספחים לפרק 9 בתוספת השמינית (טבלאות):
הערה כללית: בטבלאות ישנו פירוט של נסיבות ומולן- הניסוח המתאים בעברית, של הביטויים המשמעותיים והשגורים ביותר.
הביטויים שאינם רלבנטיים מבחינה מקצועית לדיבור בקשר בשפה העברית לא נכללו בטבלאות.
לנספח א' - טבלה "מילונית" - שתכליתה תרגום מונחים שגורים בפי פקח הטיסה והטייס מאנגלית לעברית, המבוססת על המסמך.
לנספח ב' - ביטויים כלליים - המבוססים על סעיף 12.3.1. במסמך.
לנספח ג' - פיקוח שדה - ביטויים שגורים, המבוססים על סעיפים 12.3.1.11 וכן 12.3.4 במסמך.
לנספח ד' - פיקוח גישה- ביטויים שגורים, המבוססים על סעיף 12.3.3 במסמך.
לנספח ה' - פיקוח מכ"מ- ביטויים שגורים, המבוססים על סעיף 12.4 במסמך.
לנספח ו' - גרירה- ביטויים שגורים, המבוססים על סעיף 12.3.4.5 במסמך.
4. לסעיף התחילה:
מאחר והתקנה מצריכה היערכות והדרכות לאנשים העוסקים בנת"א ולציבור הטייסים במדינת ישראל, הן במפעילים האוויריים והן ציבור הטייסים הפרטיים, הרי שרת"א, רש"ת, וציבור הטייסים, זקוקים להיערכות בת 3 חודשים טרם כניסת תקנות אלו לתוקף משפטי, על מנת ללמוד את הנושא ולהיות בקיאים בו.