חומר רקע
הכנסת
הייעוץ המשפטי
לוועדתהחוץ והביטחון
ב' בחשווןהתשפ"א
20
באוקטובר 2020
לכבוד
חברי ועדת החוץ והביטחון
נכבדי
י,
הנדון:
תקנותשירות ביטחון(קביעת תפקידיםלשירות נשים בהתנדבות) (תיקון), התש"ף–
2020
– סקירה
רקע
1.
חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-
1986
(להלן –
חוק שירות ביטחון או החוק), המעגן
את ההוראות המסדירות את שירות החובה בצה"ל, קובע מספר הבדלים בין שירות חובה של
נשיםלבין זה של גברים.
ההבדלהמרכזי הוא במשך שירותהחובההנדרש מנשים, העומדעל24
חודשים, לעומת תקופה של 30
חודשיםבה חייביםגברים.
2.
בין 1952
ל-
1987
נקבעו בתקנות 25
תפקידים
שהוגדרו
כפתוחים בפנינשים. באותן תקנות נקבע
גם כי נשים יהיו רשאיות להתנדב לתפקידים נוספים. במקביל לפקיעת תוקפן של התקנות ב-
1987
, החלה מגמה של פתיחת תפקידיםנוספים לשירות נשים.
3.
ב-
1995
פסק בית המשפט העליון בפרשת אליס מילר, כי מדיניות הצבא בנוגע לסגירת תפקידי
טיס בפני נשים מהווה הפליה פסולה. בעקבות פסק הדין, תוקן בשנת 2000
חוק שירות ביטחון,
ונוסף לו סעיף 16
א. סעיף זה קובע את הכלל לפיו "לכל יוצא צבא אשה זכות שווה לזכותו של
יוצא צבא גבר, למלא תפקיד כלשהו בשירות הצבאי." כלומר,
עיקרון היסוד הוא כי
כל
התפקידים בצה"לאמורים להיות פתוחים בפני נשים.
4.
יחדעםזאת,נקבע בסעיף 16
א(ב)חריג,לפיו ניתןלסגור תפקידים מסוימים בפנינשים, רק בשל
היותן נשים, אם הדבר נובע ממהותו ומאופיו של התפקיד. בנוסף, נקבע בסעיף מנגנון שנועד
לפתוח בפני נשים תפקידים התנדבותיים: לפי סעיף 16א(ג), שר הביטחון רשאי, באישור ועדת
החוץ והביטחון, לקבוע בתקנות רשימת תפקידים אשר יהיו פתוחים בפני נשים, בתנאי שהן
מתנדבות לכך, ותוך התחייבות לשירות חובה ארוך יותר, במשך הזהה לשירות חובה של גברים
(
בעת שנחקק הסעיף36
חודשים,וכיום –
30
חודשים.)
1
5.
התכלית העיקרית של חקיקת
הסעיף, כפי שעולה מהדיונים בחקיקתו, הייתה קידום שוויון
ההזדמנויותלנשיםבצה"ל–
פתיחתאפשרותלנשיםלהתנדבלתפקידיםשהיוסגוריםבפניהן
לפני כן.
6.
במסגרת דיוני ועדת שקד בתיקון מס' 19
לחוק שירות ביטחון, שנחקק ב-
2014
, דנה הוועדה
בהצעת הממשלה
להאריך את משך תקופת השירות הסדיר לנשים
מ-
24
חודשים
ל-
28
חודשים
מטעמישוויוןוצרכיהצבא.אולם,
הוועדההחליטהכיניתןיהיהלהאריךאתתקופתשירותןשל
הנשים
רקאםבמקביללכךיובטחוהליכימיוןושיבוץאחידיםלגבריםולנשים,שיבטיחושוויון
הזדמנויות. על כן, נקבע בחוק סעיף שהתנה את הארכת השירות באישור תקנות המסדירות
הליכי מיון ושיבוץ אחידים. כןנקבע כי שר הביטחון
יוכללהביאאתהתקנותהאמורות
לאישור
ועדתהחוץוהביטחוןרקביןחודשיולי2016
לחודשיוני2019
,ואםלאיביאאתהתקנותבמהלך
תקופהזו לאיוארךשירותהנשים.,מאחרשלאהובאולאישור
הוועדהתקנותהמבטיחותהליכי
מיון
ושיבוץ אחידים במהלך תקופה זו, נותר משך שירות הנשים על 24
חודשים.
תקנותשירות נשים
7.
כאמור, בסמכות שר הביטחון, באישור הוועדה, לקבוע בתקנות לפי
סעיף 16
א(ג)
לחוק (להלן –
תקנות שירות נשים) תפקידים שבהם משך השירות יהיה 30
חודשים, כשל גבר. תקנות אלה
הותקנולראשונהבשנת2001
,אזעוגנובהן16
תפקידים,15
מתוכםתפקיד
י
לחימה(כגוןלוחמת
חי"ר קל,לוחמת משמר הגבול,לוחמת חילוץ והצלה, ועוד).
8.
מאזהותקנו
התקנות
,הן
תוקנומספרפעמיםונוספו
ב
הןתפקידיםחדשים,
בהםתפקידיםרבים
שאינםתפקידילחימהואףתפקידיםשכבר
היופתוחיםלנשיםללאקשרלאורךהשירות,
כגון
תפקידים שונים בחיל המודיעין ובתחום הסייבר, כתבת צבאית, ועוד). כיום כוללות התקנות כ-
70
תפקידים.
התקנות המונחותעל שולחן הוועדה
9.
בתקנות המונחות על שולחן הוועדה מבקש שר הביטחון להוסיף 15
תפקידים נוספים שבהם
ישרתונשים תקופה של 30
חודשים:
(
43
)
לוחמת אתגרים;
(
44
)
לוחמת תיעוד מבצעי;
(
45
)
לוחמת מפעילת מכ"מ בספינת טילים;
(
46
)
בקרית מודיעין ימי;
(
47
)
חוקרת נתוניעתק;
(
48
)
אנליסטית מידע מבצעי;
(
49
)
מפתחת מערכות;
2
(
50
)
חיילת במסלול "ליבת הסייבר" במרכז הצופן,הסייבר והביטחון;
(
51
)
בודקת תוכנה;
(
52
)
מיישמת הגנה בסייבר;
(
53
)
חיילת במסלול "פעמיעתידים;"
(
54
)
מש"קיתהסוואה יעודית;
(
55
)
מפעילת"רומא;"
(
56
)
מדריכת פיזיולוגיה תעופתית;
(
57
)
חוקרת מודיעין ימי.
הערות הצוותהמשפטישל הוועדה
משמעויות רוחבלגבי
משך שירות נשים בצה"ל
10
.
מעבר לבחינה של התפקידים המוצעים עצמם, יש לזכור כי הם אינם עומדים בחלל ריק, והם
מתווספים
לכ-
70
תפקידים
נוספים שכיום משרתות בהם נשים תקופה ארוכה יותר. מנתונים
שנמסרלנועלידיצה"ל,עולהכיכברכיום,עודטרם
א
ושרו
התקנותונוספוהתפקידיםהנוספים,
אחת מכל שש נשים משרתת 30
או 32
חודשים במערכים מסוימים הדבר בולט במיוחד. כך,.
למשל, בעקבות הוספת התפקידים האחרונה בשנת 2016
, כ-
40%
מהחיילות באגף המודיעין
משרתות 30
או32
חודשים.
11
.
ככל ששיעורן של הנשים המשרתות בתפקידים לפי סעיף 16
א גדל, ובפרט כשמדובר בתפקידים
שנחשבים אטרקטיביים יותר,
כך נוצר הלכה למעשה שירות דיפרנציאלי: בתפקידים הנחשקים
ישרתו הנשים 30
חודשים, וביתר התפקידים ישרתו 24
חודשים. איננו מביעים עמדה בשאלה
האםשירותדיפרנציאליהואהמודלהנכוןלצה"ל,
אךנזכירכיעמדת
המחוקק,כפישבאהלידי
ביטוי בחוק שירות ביטחון, היא שמשךהשירותלנשים הוא 24
חודשים,ורקלשם קידום שוויון
ההזדמנויות בצה"ל ניתן להאריכו בתפקידים מסוימים.
משכך,
אנו סבורים שזו שאלה שעל
המחוקק להביע בה את עמדתו באופן מפורש, ולא בדרך של
הסדרות נקודתי
ות. הדבר מזכיר
אתסוגייתדחייתהשירותלתלמידיישיבות–
ככלשדוברבהיקפיםקטנים,ניתןהיהלעשותזאת
במסגרת סמכותו של שר הביטחון. אך משדחיית השירות הפכה לתופעה רחבת היקף, נדרש
המחוקקלהסדיר זאת בחקיקה ראשית.
בחינת התפקידיםלאור תכליתהתקנות
12
.
אםתשתכנעהוועדהכיניתןלהמשיךולהוסיףתפקידיםלפיסעיף16
א,עליהלבחוןהאםהוספת
התפקידים המסוימים שמתבקשת –
מוצדקת. הארכת משך השירות פוגעת בזכויות חוקתיות,
ובראשן הזכות לחירות והזכות לשוויון (הן ביחס לחיילות אחרות והן ביחס לנשים שאינן
משרתותבצה"לכלל).חרףפגיעהזו,ניתןלהצדיקאתהארכתהשירותאםההארכהתקדםאת
3
התכלית של קידום שוויון ההזדמנויות בצה"ל.
קידום השוויון יכול לבוא לידי ביטוי בכמה
היבטים:
פתיחת
התפקידלשירותנשים;
אם התפקיד כברפתוח לנשים –
שילוב נשים רבות יותר;
שילוב נשים בתפקידים פיקודיים ובתפקידי קצונה המבוססים על התפקיד, ובכלל זה
תפקידי קבע מובהק בהמשך הדרך.
13
.
נציין כי לגבי חלק מהתפקידים שנוספו בעבר והתפקידים המתבקשים מתבקשים כעת, בבסיס
הנימוקים להארכת השירות
עמדה משך תקופת ההכשרה. לדברי
צה"ל בתפקידים מסוימים,,
אף שאין סיבות פיזיולוגיות שמונעות שיבוץ נשים, תקופת השירות הקצרה יותר מהווה חסם
לשילוב נשים, שכן ההכשרה הארוכה לתפקיד מותירה פרק זמן קצר יותר לשירות
אפקטיבי.
בתפקידים אחרים, האפקטיביות המבצעית מגיעה רק
לאחר תקופ
ת שירות
ממושכת בתפקיד,
והדבר מהווה חסם לשיבוץ נשים מסיבות דומות, וכן מהווה חסם לקידום לתפקידים בכירים
יותר.
14
.
מצ"ב כנספח לסקירה זו טבלה הבוחנת פרמטרים שונים ביחס לתפקידים המוצעים בתקנות
המונחותעל שולחן הוועדה
, לפי נתונים שנמסרו לנו ע"י הצבא.
15
.
חלקמהתפקידיםהמוצעים מעוררים שאלות שישלתת
עליהן אתהדעת:
מפתחת מערכות
(פרט 49
.)
לפי נתוני הצבא, בתפקיד זה משרתות כיום יותר נשים מגברים,
ובתפקידיקצונהשיעורןאףעולה.משכך,נראהשבתפקידזהמשךהשירותאינו
מהווהחסם
לשירותנשים אולקידומן, ועל כן מתעוררתהשאלה מדועיש צורך בהארכת שירות הנשים.
בנוסף, נדרשת בתפקיד זה התחייבות לשירות קבע של 12
חודשים, כ
ך שעולה
השאלה האם
הארכת משךהשירות דווקא תצמצם את מספר הנשים בתפקידזה.
חיילת במסלול "ליבת הסייבר במרכז הצפון, הסייבר והביטחון"
(פרט 50
). תפקיד זה דורש
התחייבות לשירות קבע לתקופה של 30
חודשים. כלומר, ההבדל בין שירות גברים לשירות
נשים בתפקיד זה אינו 24
מול 30
חודשים, אלא 54
מול 60
חודשים. מדובר בפער משמעותי
פחות, והדבר מעלה שאלות סביב הצורך בהתחייבותן של נשים לשישה חודשים נוספים.
בנוסף, התפקיד כבר פתוח לנשים מאז 2006
ולא ברור כיצד הארכת משכו (הארוך גם כך),
ת
קדם את שילובן של נשים נוספות,
והאם אין חשש שנוכח משכו הארוך, מספרן דווקא
יקטן.
חוקרתמודיעיןימי
(פרט57
).בתפקידזהרובמוחלטשלנשים,ואףששיעורןבקרבהקצינים
יורד,עדייןישיותרקצינות מקצינים.גםכאן,נראהשבתפקידזהמשךהשירותאינומהווה
חסם
לשירות נשים או לקידומן, ועל כן מתעוררת השאלה מדוע יש צורך בהארכת שירות
הנשים.
4
הליכי מיון ושיבוץ כמרכיב ביצירתשוויוןהזדמנויות
16
. לעמדת
צה"ל,
הארכת השירות בתפקידים המנויים בתקנות תוכל להביא לקידום שוויון
ההזדמנויותלנשיםבצה
"ל. מנגד,ישהטוענים כי ההבדלהקיים
בהליכיהמיון והשיבוץ השונים
הנערכים לנשים ולגברים המיועדים לשירות ביטחון, מוביל לחוסר שוויון הזדמנויות. כאמור
במבוא לסקירה זו, הכנסת כרכה את סוגיית הארכת שירות הנשים בסוגיית המיון והשיבוץ
במסגרת תיקון מס'19
לחוק שירות ביטחון, שנדון בוועדת שקד.
17
. הליכיהמיו
ןוהשיבוץבצה"לשוניםביןגבריםלנשים,הןבהיבטחישובהקב"אוהןבהליכיהמיון
הרפואיים.
מבקר המדינה, בדו"ח לשנת 2002, עמד על כך שהבדלים אלה מובילים לאי-
מימוש
מלוא פוטנציאל כוח האדם מבחינה מספרית ומבחינה איכותית. בתשובתו של צה"ל לדו"ח
המבקר נמסר כי ראש אכ"א הנחה להשוות באופן מדורג את הליכי המיון של גברים ונשים, עד
להשוואתם המוחלטת בתוך חמש שנים.
השוואת הליכי המיון והשיבוץ לא נעשתה עד כה.
גם
הוועדהלעיצובשירותהנשיםבצה"לבראייתהעשורהבא("ועדתשגב"),שהגישהאתהמלצותיה
לראש אכ"א בשנת 2007
,
עמדה על כך שמעבר למערכות מיון ושיבוץ אחידות וזהות לגברים
ולנשים יאפשר מתן
הזדמנות שווה
לגברים ולנשיםלהשתבץלתפקידים.
18
.
בדיונים קודמים שנערכו בנושא בוועדה
ציינו
נציגי צה"ל כי בכוונתם ליצור הליכי מיון מוכווני
תפקיד ולא מוכווני מגדר. כן דווח על התחלת פיילוט הכולל
צד"כ גם לנשים (ציון דירוג ראשוני
המבוססעלראיוןאישי,שכיוםלאנערךלנשים),אםכילאבמתכונתזההלגבריםאלאבמתכונת
מותאמת לנשים.
19
. לאור האמור לעיל, אם תחליט הוועדה לאשר את התקנות
, עליה
לעמוד על כך
כי בד בבד עם
הארכת תקופת השירות לנשים בתפקידים המנויים בתקנות,
יעוגנו
הליכי אבחון, מיון
ושיבוץ
לנשים באופן
שיאפשר
התמודדות
שוויונית
עלתפקידים.
מעמדןשלחיילותשכבר
מ
שרתותבתפקיד
י
ם המובאים בתקנות
20
.
התקנות הונחו על שולחן הוועדה רק לאחרונה, אך חלק מהחיילות ששובצו במהלך השנתיים
האחרונות בתפקידים המובאים
בהן
הוחתמו על
מ
סמך התחייבות לשירות ממושך יותר, בכפוף
לאישורהתקנות.בעתשחיילותאלה
התגייסו,תקופתשירותןעלפיחוקעמדהעל24
חודשים.
החתמתהחיילותבטרםהמחוקקאישראתהמקצועותמעוררתקושירבביותר
שכןלכאורהיש
בכך כדי לעקוף את החוק שקבעה הכנסת. חקיקה ה
י
א בראייה צופה פ
ני עתיד, ולכן ברור
שהתקנות יחולו על חיילות שיתגייסו לאחר כניסתן לתוקף,
אך
לעמדתנו,
לגבי
הנשים שכבר
משרתות בתפקידיםאלה,
יש
לקבלןאת הסכמתןלהארכת השירות.
5
סמכות ה
וועדה
21
.
בסמכות הוועדה:
א.
לאשראת כל התפקידים.
ב.
לאלאשר אף תפקיד.
ג.
לאשרחלק מהתפקידים.
ד.
לאשרחלק מהתפקידים בשלב ראשון ולהמשיךלדון ביתרהתפקידים בהמשך.
ה.
לאשראתהתקנות בתנאים.
בברכה,
הצוות המשפטי לוועדה
נספחא:' הוראות סעיף16אלחוקשירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-
1986
16א. (א)
וושיון בשיר
ות
כלל יוצא צבא אשה זכות שווה לזכותו של יוצא צבא גבר, למלא תפקיד כלשהו
(תיקון מס'
11
)
2000
תש"ס-
בשירות הצבאי.
(ב) לא
יראו פגיעה בזכותה של יוצא צבא אשה למלא תפקיד כלשהו, אם הדבר מתחייב
ממהותו ומאופיו של
התפקיד.
(ג)
ידן יוצא צבא אשה, המשרתת על פי התנדבותה, באחד התפקידים שקבע שר הביטחון
באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת,
ידכן יוצא צבא גבר.
(תיקון סמ'
19
)
(ד)
שר הביטחון, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, רשאי לקבוע הליכי אבחון
2014
תשע"ד-
אחידים למיועדת לשירות ביטחון ולמיועד לשירות ביטחון, וכן הליכי מיון ושיבוץ בתפקידים
ובמקצועות בשירות סדיר שיבטיחו שוויון הזדמנויות.
6
נספח ב': טבלתנתוניםאודותהמקצועות המבוקשים בתקנות
מס"ד
תפקיד
האם
האם
שיעור
שיעור הנשים
משך ההכשרה
נימוקי
צה"ל
להוספת
ה
ערות
תפקיד
תפקיד
הנשים
שיצאולקצונה
לתפקיד
התפקיד
לחימה?
חדש
בתפקיד
מהתפקיד בשלוש
לנשים?
כיום
השניםהאחרונות
(
43
)
לוחמת אתגרים
25%
20%
40
שבועות
הכשרה ארוכה, תפקיד
לחימה
(
2016
)
(
44
)
תיעוד
לוחמת
31%
0%
30
שבועות
הכשרה ארוכה, תפקיד
מבצעי;
תפקיד חדש)(
לחימה
(
2018
)
(
45
)
מפעילת
לוחמת
1%
0%
19
עד28
שבועות תפקיד לחימה
בספינת
מכ"מ
(קצינים מגיעים
(
2018
)
טילים
רק מקורס
חובלים)
(
46
)
מודיעין
בקרית
15%
0%
39
שבועות תפקיד לחימה
ימי
תפקיד חדש)(
(
2019
)
(
47
) חוקרת נתוניעתק
16%
25%
24
שבועות
אפקטיביות מבצעית רק
נדרשת בנוסף
בשלביםמתקדמים
התחייבות
ל-
(
2017
)
בשירות
12
חודשי קבע
7
מס"ד
תפקיד
האם
האם
שיעור
שיעור הנשים
משךההכשרה
נימוקי
צה"ל
להוספת
הערות
תפקיד
תפקיד
הנשים
שיצאולקצונה
לתפקיד
התפקיד
לחימה?
חדש
בתפקיד
מהתפקיד בשלוש
לנשים?
כיום
השניםהאחרונות
(
48
)
מידע
אנליסטית
23%
0%
26
שבועות
הכשרה ארוכה,
נדרשת בנוסף
מבצעי
תפקיד חדש)(
אפקטיביות מבצעית רק
התחייבות ל-
(
2019
)
בשלביםמתקדמים
12
חודשי קבע
בשירות
(
49
) מפתחת מערכות
56%
64%
28
שבועות הכשרה ארוכה
נדרשת בנוסף
התחייבות
ל-
(
2019
)
12
חודשי קבע
(
50
)
במסלול
חיילת
19%
17%
32
שבועות
הכשרה ארוכה,
נדרשת בנוסף
הסייב
"ליבת ר"
אפקטיביות מבצעית רק
התחייבות
ל-
(
2006
)
הצופן,
במרכז
בשלביםמתקדמים
30
חודשי קבע
הסייבר והביטחון
בשירות, אין מספיק
נשים בקצונה
(
51
)
בודקת תוכנה;
41%
57%
26
שבועות
הכשרה ארוכה,
אפקטיביות מבצעית רק
(
2006
)
בשלביםמתקדמים
בשירות
8
מס"ד
תפקיד
האם
האם
שיעור
שיעור הנשים
משךההכשרה
נימוקי
צה"ל
להוספת
הערות
תפקיד
תפקיד
הנשים
שיצאולקצונה
לתפקיד
התפקיד
לחימה?
חדש
בתפקיד
מהתפקיד בשלוש
לנשים?
כיום
השניםהאחרונות
(
52
)
הגנה
מיישמת
57%
0%
20
שבועות
הכשרה ארוכה,
בסייבר
אפקטיביות מבצעית רק
(
2018
)
בשלביםמתקדמים
בשירות
(
53
)
במסלול
חיילת
מסלול
מסלול חדש
המסלול כולל לימודי
תקופת הכשרה
פעמיעתידים""
חדש
הנדסה לפניהשירות
ממושכת,לימודי תואר
(מסלול
ובמהלכו,וכן
כחלקמהשירות
חדש
התחייבות ל-
24
בצה"ל)
חודשי קבע
(
54
)
מש"קית הסוואה
31%
0%
32
שבועות הכשרה ארוכה
יעודית
(
55
)
מפעילת"רומא"
21%
0%
36
שבועות
הכשרה ארוכה,
תפקיד חדש)(
אפקטיביות מבצעית רק
(
2019
)
בשלביםמתקדמים
בשירות
9
מס"ד
תפקיד
האם
האם
שיעור
שיעור הנשים
משךההכשרה
נימוקי
צה"ל
להוספת
הערות
תפקיד
תפקיד
הנשים
שיצאולקצונה
לתפקיד
התפקיד
לחימה?
חדש
בתפקיד
מהתפקיד בשלוש
לנשים?
כיום
השניםהאחרונות
(
56
)
מדריכת
100%
0%
45-49
שבועות הכשרה ארוכה
פיזיולוגיה
(אין תפקידי
(
2001
)
תעופתית;
קצונה)
(
57
)
מודיעין
חוקרת
75%
56%
21
שבועות הכשרה ארוכה
ימי
10