מסמך של מרכז המחקר והמידע

תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות: בחינתהתוכןשלטיוטתהתקנותאלמולסטנדרטים, המלצותמקצועיותוהערותהציבור כתיבה:מריהרבינוביץ' אישור:| יובלוורגן תאריך:ט'בטבתתש פ"א, 24 בדצמבר2020 סקירה הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע www.knesset.gov.il/mmm תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 1 מקצועיות והערות הציבור תוכןענ יינים מבוא ................................ ................................ ................................ ......................... 2 1. רקע:פיקוחעלהמסגרותלגילהרךבישראל ................................ ................................ 6. 2 . תקינתכוחאדם,יחספעוט:מחנך-מטפל,והתפוסההמקסימליתבמעוןיום ......................... 8 2.1 התייחסותהמשרדבדוחהערכתהשפעותהרגולציה(RIA ) ................................ ................ 12 2.2 הערותהציבורלטיוטתהתקנהוהתייחסויותנוספותלנושא ................................ ................ 13 2.3 מבטמשווה ................................ ................................ ................................ .................... 16 3 . שטחהמעון ................................ ................................ ................................ ......... 18 3.1 התייחסותהמשרדבדוחהערכתהשפעותהרגולציה(RIA ) ................................ ................ 20 3.2 הערותהציבורלטיוטתהתקנה ................................ ................................ ........................ 21 3.3 מבטמשווה ................................ ................................ ................................ .................... 22 4 . תנאיהכשרהלהפעלתמעון ................................ ................................ .................... 23 4.1 תנאיההכשרהלצוותיהמעוןבתחומיבריאותובטיחות ................................ ...................... 23 4.2 הכשרה פדגוגית שלמחנכת-מטפלת ................................ ................................ ............... 25 4.3 הכשרותתקופתיתלצוותהמעון ................................ ................................ ....................... 28 4.4 התייחסותהמשרדבדוחהערכתהשפעותהרגולציה(RIA ) ................................ ................ 28 4.5 הערותהציבורלטיוטתהתקנה ................................ ................................ ........................ 29  תנאיהכשרהבתחומיבריאותובטיחותלצוותיהמעון ................................ .................... 29  ה כשרהמקצועיתבתחוםהוראה ................................ ................................ ................ 30 4.6 מבטמשווה ................................ ................................ ................................ .................... 31  הכשרהמקצועיתבתחוםההוראה ................................ ................................ .............. 31  הכשרותתקופתיתלצוותהמעון ................................ ................................ .................. 33 5 . הדרכהחינוכיתתהליכית ................................ ................................ ....................... 34 5.1 התייחסותהמשרדבדוחהערכתהשפעותהרגולציה(RIA ) ................................ ................ 34 5.2 הערותהציבורלטיוטתהתקנה ................................ ................................ ........................ 35 6 . תנאיעבודההולמים ................................ ................................ ............................. 35 6.1 הערותהציבורלטיוטתהתקנה ................................ ................................ ........................ 36 6.2 מבטמשווה ................................ ................................ ................................ .................... 36 7 . בחינתההתאמהשלמישמבקשלעבודבמעון ................................ ............................ 37 OECD נספחא:נתו ניה- עלתקצובהחינוךלגילהרך ................................ ............................ 38 www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 2 מקצועיות והערות הציבור תמצית מסמךזהנכתב עבורהוועדהלזכויותהילדשלהכנסת,בראשותחה"כיוסףג'בארין, והואעוסקבבחינתתוכנןשל התקנותהמוצעותלחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות,)התש"ף– 2020 . בחינתהתקנותנערכה ביחסלכלליםהקיימיםכיוםלהפעלתמעונותיוםהמוכריםעלידימשרדהעבודהוהרווחה, ביחסלתגובותוהמלצותש להגופיםהרלוונטייםהעוסקים בתחוםהגילהרךבמסגרתהעברתהערותהציבור לטיוטת התקנות, וחן יבחסלהמלצותשלועדתרוזנטל,שהמליצהעלהסטנדרטיםלהפעלת מסגרותיו םלפעוטותעודב- 2006 .במסמך בחינהשל כמהמסעיפיהתקנותהמוצעות ,כגון:תקינתכוחהאדםוהתפוסההמרביתבמעון,שטח המעון,הכשרותמקצועיותוהדרכותלצוותיהמעוןותנאיהעסקה. מן הממצאיםבמסמךזה: סוגיותעקרוניותהעולותבהערותהציבור גורמיםרביםשהתייחסולתקנותהמ וצעותבמסגרתהעברתהערות הציבורהביעואתתמיכתםבקידוםתקנות  אשריקבעותקניםוסטנדרטיםראוייםויסדירואתהפיקוחעלמעונותהיוםלפעוטות,ואףהציעולעתיםלקבוע סטנדרטיםברוריםאומחמיריםיותרמאלושבתקנותהמוצעות. לצדהחשיבותשב דיון על קידוםקביעתסטנדרטיםש יאפשרוהפעלתמעונותיוםלפעוטותאיכותייםובטוחים,  גורמיםשוניםהנוגעיםבדבר,ובהםארגוניםהמפעיליםמעונותיום,מדגישיםכיקידומםמ חייב העמדתמקורות מימוןלידיהארגונים המפעילים לשםהוצאת הסטנדרטים שיוגדרובתקנותמןהכוחאלהפועל.  ישהטועניםכי התקנותהמוצ עותעלוללהביאלמצבשלעודףרגולציה,הןעבורהמפעיליםוהןעבורההורים, כאשרמצדאחד–התקינה המחמירהיותר עלולהלגרוםליציאת ןמהשוקשלחלקמהמסגרותשלאי ו כלולעמוד בדרישותיה,ומצדשני– העלויותהנדרשות להטמעת התקנותבשטח יכולותלגרוםלהעלאתשכרלימודשת שאיר קבוצותאוכלוסיהשונות,בעיקרמוחלשות, ללא אפשרותלממןמסגרתלילדיהם. תקינתכוחאדם,יחספעוט:מחנך- מטפל,והתפוסההמקסימליתבמעוןיום יחספעוט:מחנך- מטפל שמוצעבתקנות מחמירמעטמהיחסשנדרשהיוםבמעונותיוםבעליסמלהמפוקחיםעל ידימשרדהעבודהוהרווחה. נתוןזהנכון לכלקבוצותהגיל. עםזאת,ביחסלהמלצותועדתרוזנטל,בשתיקבוצות הפעוטותמגיל16 חודשיםומעלההיחסנמוךמזהשהומלץעלידה. באשרלתפוסההמרביתבקבוצתהמעון, מההשוואהעולהכיתקןההתפוסההמרביתבמעוןיוםשמוצעבטיוטת התקנותגבוהמהתקןהמעוגןבקריטר יוניםלהפעלתבמעונותיוםמוכרים(כלומר, מאפשרכמותמרביתגדולה יותרשלפעוטותבגן,) אךנמוךיותרמהתקןהמותר בפועלבמעונותאלה(כלומרמאפשרכמותמרביתקטנה יותרשלפעוטותבגן,) אשרנקבעבהוראתשעהעלידימשרדהעבודהוהרווחהלשםקביעת חריגהמתפוסת הילדים הנ דרשת במעונות יום מוכרים. עם זאת, לגבי כל קבוצות הפעוטות, בטיוטת התקנות מוצעת תפוסה מרביתגבוההמשמעותיתמהתפוסהשהומלצהעלידיועדתרוזנטל. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 3 מקצועיות והערות הציבור כ מוכן,בתקנותהמוצעות,מנהלהאגףלמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרךבמשרדהעבודהוהרווחה רשאי,בנסיבות מיוחדות,לאפשר תפוסהנוספת,עד % 10 מהתפוסההמרביתהמותרתבמעוןמעברלמ וגדרבתקנות. ב ענייןזהעלתהטענהכי בנוסףלתקציביםהנדרשיםעלמנתלשפראת היחסהמספריביןילדיםלמטפל ,ישלהביא בחשבוןגםאתהקושיבגיוסעובדיםבתחום,הנובעמהמעמדומהשכרהנמוך שלהעובדים,מהיעדראופקקידום ומתנאיהעבודההשוחקים. שטחהמעון השטחהמינימלילילדבמעוןיוםנקבע בתקנות באופןזהה לשטחהמינימלישהוגדרבהוראתהשעהלסטנדרטים להפעלתמעוןיוםמוכרלפעוטות,והואקטןבאופןמשמעותימהשטחלילדשנקבעבקריטריוניםלהפעלתמעון יוםמוכר. בכלהמקורותשנסקרובהשוואה, ככלשגילהילדעולה,שטחהמעוןבעבורויורד.ב הצעת התקנותצוין כיבמידהשלאניתןלספקלכלפעוט שטחמזערילפימידותהשטחשהוגדרובתקנות, ישהל פחיתאתהתפוסה במעוןבאופןשיבטיחשטחמזעריזה. נראהכיהתקנותהמוצעותמאפשרות מצבבומתקייםהשילובהבא:מצדאחד-הקטנתהשטחלילדבמעוןלעומת קריטריוניםקודמיםשנקבעו,ומצדשני-הגדלתהמספרהמרבישלהתינוקותוהפעוטותבמעון ,ולאורזאת ישלהביא בחשבוןאתההשפעותשלשילובזהעלהאיכותוהבטיחותשל המעונות. הכשר הפדגוגיתשלמחנ כת-מטפל ת התקנותמבקשות להגדיר תחום הכשרה פדגוגית של מחנכת-מטפלת כדי שלאיהיה אפשר להעסיקבמעוןיום מטפלות-מחנכות שלא עברו הכשרה מתאימה וקובעות את סוגי ההכשרה הנדרשת למחנכת- מטפלת ואת היקפ יה. עםזאת,התקנותאינן מתייחסותלהכשרהשלבעליתפקידים נוספיםבמעון, כגוןמנהל ות מעון,ואינן מבדילותביןמחנך-מטפלאחראילמחנך-מטפל,כפי שזהנעשהבדרישותלבעליתפקידיםבמעונותיוםמוכרים. כמוכן,התקנותמאפשרותלממונהלפטוראישצוות במעוןמחובותההכשרהשהוגדרובתקנות,בהתאםלוותק, לניסיוןולכישוריםהמקצועיים שרכש אךלאעלבסיסניסיוןאוותקבלבד)(. התקנותמאפשרותשתוכני ההכשרהיילמדותוךכדיביצועהעבודה,כלומראיןחובהשמטפלת- מחנכתתהיה בעלתהכישוריםהנדרשיםבעתתחילתעבודתהבמעון,אלא אפשר שתלמדאותםבתקופהשלאתעלהעלשנה מהיוםשבוהתחילהלעבודבמעון. הכש רותתקופתיתלצוותהמעון בתקנות מ וצע כי כל צוות המעון העוסק בחינוך ובטיפול יעבור השתלמות מקצועית. התקופה בה יש לקיים השתלמויות ,הוגדרהבתקנות כתקופה"מזמןלזמן."יצויןכיעלפיההנחיותשקיימותהיום במעונותיוםמוכרים, על צוותהמעוןחובה לעבור השתלמויות בתחו ם הטיפולי- חינוכי – אחת לשנה;בתחום הבטיחות, שעתחירום וכיבויאש– אחתלשלוששנים;ריענוןבעזרהראשונה–אחתלשנתיים. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 4 מקצועיות והערות הציבור מבוא בנובמבר2018 התקבלבכנסתחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 ,שלפיו כלמסגרותהטיפולוהחינוךלפעוטותעדגילשלוששבהןשוהיםשבעהפעוטותאויותר,יפעלו בהתאםלדרישותהחוקויפוקחועלידימשרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים.בחוק נקבעכיהתקנותמתוקפושלהחוקהחדשיובאולאישורשלועדתהכנסתהמלווהאתהחוק בתוךשנהמיוםפרסומו.1 ב- 27 באוגוסט 2020 פרסם משרד העבודה, הרווחה ו השירותים החברתיים (להלן: משרד העבודהוהרווחה) את טיוטתתקנותהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעון יוםלפעוטות),התש"ף– 2020 (להלןגם טיוטתהתקנות):. טיוטתהתקנותהתפרסמהבאתר החקיקההממשלתישלמשרדהמשפטים,והיאהייתהזמינהלהערותהציבורעד 17 בספטמבר 2020 . ב- 21 בדצמבר 2020 הועברה הצעת תקנות מעודכ נת (לאחר התייחסות של משרד העבודהוהרווחהלהערותהציבורוגורמיםרלוונטייםנוספים)ל אישורהוועדהלזכויותהילדשל הכנסת. מסמך זה עוסק בבחינת תוכנן של התקנות המוצעות לחוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות( תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות,)התש"ף– 2020 , כפישפורסמולהערות הציבור בספטמבר, וכן מתייחס לנוסח התקנות שהועבר לוועדה לזכויות הילד בסוף דצמבר.בחינתהתקנותנערכה ביחסלכלליםהקיימיםכיוםלהפעלתמעונותיוםהמוכריםעל ידימשרדהעבודהוהרווחה, להגופיםהרלוונטייםהעוסקיםבתחום 2ביחסלתגובותוהמלצותש הגיל הרך במסגרת העברת הערות הציבור לטיוטת התקנות, וחן יבחס להמלצות של ועדת רוזנטל,שהמליצהעלהסטנדרטיםלהפעלת מסגרותיו םלפעוטותעודב- 2006 . כמו כן, לצורך ההשוואה, יוצגו במסמך בהקשר לחלק מהתקנות,, ממצאים של סקירות בין- לאומיות שבדקו את התנאים להפעלת מסגרות יום לפעוטות במדינות שונות בעולם. יצוין כי בחלקים אלה יוצגו הכללים להפעלת המסגרות, אך ללא בחינת מידת האפקטיביות שלהם בשטח. אלהכמהמ המקורותש ביחסאליהםנבחנוהתקנות: - דוח ועדת רוזנטל: הוועדה המייעצת למינוי מנכ"ל המשרד התמ"ת דאז מר רענן דינור, שהוקמה בדצמבר 2004 ופעלה בראשותה של פרופ' מרים (מיקי) רוזנטל 31 באוקטובר2018 . 1 החוקפורסםב- והרווחה,הסטנדרטיםשיחולועלמעונותהיוםשאינםמוכרים(פרטיים)יהיובשיםלבלסטנדרטיםהקיימיםבמעונות 2עלפימשרדהעבודה המוכרים. מקור:דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 ,אגףבכירלמעונות יוםומשפחתונים,משרדהעבודה,הרווחה,והשירותיםהחברתיים. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 5 מ קצועיות והערות הציבור מהאוניברסיטה העברית, בשיתוף נציגים ממשרדי ממשלה ומהאקדמיה, מומחי בטיחות וארגונים ה מפעיליםמעונותיום להלן:ועדתרוזנטל)(. מטרות הוועדה היו להגדיר סטנדרטים בהיבטים חינוכיים, בטיחותיים ובריאותיים להבטחתשלומם,ביטחונםוהתפתחותםהתקינהוהבריאהשלילדיםוילדותבמסגרות לפעוטות, וסטנדרטים מקצועיים בתחום ההכשרה של מחנכים ומחנכות במסגרות לפעוטות. הוועדה סיימה את פעולותה ב- 2006 , ודוח המלצות הוועדה הוגש לשר התמ"תדאזאהודאולמרט.3 - דוחRIA –הערכתהש פעותרגולציהשלהאגףלמעונותיוםומשפחתונים במשרד העבודהורווחה :תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 . - הערותהציבורשהתקבלובמהלךשי תוףנוסחהתקנותעםהציבורהרחב, ובהןהערות של המועצה לגיל הרך, המועצה לשלום הילד, קבוצות חוקרים מאוניברסיטאות המובילותבארץוהסתדרותהפסיכולוגים. - מסמך שנערךעל ידי פרופ'טרכטנברגב מוסדשמואלנאמןלמחקרמדיניותלאומית, ובהחןאת ה חזוןלמדיניותלגילהרךבישראל. הערותהציבורלטיוטתהתקנות– כמהסוגיות עקרוניות: ככלל, ה תומכי ם בקידום התקנות התייחסו ל תקנים ו ל סטנדרטים ר אויים ורצויים  שבתקנות, אך גורמים שונים, ו בראשם הארגונים המפעילים את המעונות המוכרים הוסיפוכיקידומןת חייבהעמדתמקורותמימוןמלאיםלידיהארגוניםלשםהוצאת סטנדרטים שיוגדרובתקנותמןהכוחאלהפועל. 4 לצדמגיביםרביםש ביקרו אתהתקנותעלחוסרבהירות, וטענוכיהניסוחשלהןמאפשר  הקלות שונות ופריצות של הכללים, חלק מהמגיבים ציינו את הקשיים שעשויים להיווצר בשל עודף רגולציה שהתקנות מייצרות. לדעתם, תקינה מחמירה עלולה ל גרום ליציאתם מהשוק של מעונות קיימים בכלל ו מעונות שנותנים שירות לשכבות חלשותמבחינהסוציואקונומיתבפ רט,כאשרבשכבותאלו,מחירמעוןמוכרעשוילהיות גבוה בהשוואה לגנים פרטיים. במצב זה גנים פרטיים שאינם יכולים לעמוד בתקינה 3 דוחהוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל: סטנדרטיםלהפעלתמסגרותחינוכיותלפעוטות,ינואר2009 עמ',7 . 4 הערותהארגוניםהמפעיליםמעונותיוםלפעוטות,מפוקחיםובעליסמלמעון, 16 בספטמבר2020 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 6 מקצועיות והערות הציבור ייצאומהשוקוישאירוציבורשלםללאפתרוןשל מסגרתלילדיו.לכן נטעןכיעלהמדינה להתייחסלהשפעתהתקינהעלאוכלוסיותחלשותואוכלוסיותבסיכון.5 התקנותאינןמתייחסותלנושאשילובפעוטותעםצרכיםמיוחדיםבמעונותהיום,  וישהסבוריםכיעלהתקנותלספקאתהפירוטהנדרשעבורהיישוםוהקצאתהמשאבים לשילוב פעוטות אלה ואין להזניח את זכויותיהם של הפעוטות עם מוגבלות, כאשר מתקיניםתקנותהמסדירותאתזכויותיהםשלפעוטותבמדינתישראל.6 יצויןכיבפברואר2019 ,עלפיהחלטתהממשלה4496,הוקמהועדהבין- משרדיתלבחינת מצבמעונותהיוםשישלהםסמל.עלפי מידע שלמשרדהעבודהוהרווחהשנמסרלמרכז המחקרוהמידעשלהכנסת(ממ"מ) בסוףספטמבר2020 , הוועדהסיימהאתעבודתה. טיוטת דוח המלצותהוועדההועבר ה להערותשלחבריהוועדה;לאחרבחינתההערות,המשרדיפרסם את הדוח. לא נמסר ממשרד העבודה והרווחה מועד צפוי לפרסו ם דוח הוועדה. לפיכך, 7 המלצותהוועדהלאיבואולידיביטויבמסמך הנוכחי. כמוכן,לאברורהאםנעשהשימושבחומרי הוועדה,ככלשהיוזמינים,במהלךהעבודהעלטיוטתהתקנות. במסמךנתייחס לכמה מסעיפי ה תקנותהמוצעות,ו בהם:תקינתכוחהאדם והתפוסההמרבית במעון, שטחהמעון,הכשרותמקצועיותוהדרכותלצוותיהמעוןותנאיהעסקה. בשלבזהבחרנו שלאלהתייחסלתקנותבטיחות, והתייחסותלנושאזהתישקל בהמש ך,בהתאםלצ ורכיהדיון בנוסחהתקנותבוועדתהכנסת. יצוין כי מסמך זה אי נ נו מסמך משפטי, וההתייחסו ת לסעיפי התקנות הי א מהפן המקצועי או האקדמיבלבד. 1. רקע:ה מסגרותלגילהרךבישראלוהפיקוחעליהן בשנת 2019 היו בישראל 1.091 מיליון ילדים עד גיל שש לא כולל)(, ומהם 400 ,1 55 תינוקות ופעוטותמגיללידהעדגילשלוש לאכולל)(. 8 ;הערותעמותת"צדקפיננסי",ניתוחומשוב–דוחRIA" תקנות 5תרצהאטיה,פורוםקהלת:תגובהלתקנותהפיקוחעלמעונותהיום,2020 חוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט- 2018 , 17 בספטמבר2020 . 6 הערות פורום ארגונים והורים למען ילדים עם מוגבלות לטיוטת תקנות הפיקוח על מעונות היום לפעוטות (תנאים לפעילול מעון יום לפעוטות),התש"ף– 2020 , 17 בספטמבר2020 . 7 רויטל קארין סלע,מנהלתתחוםקשרי חוץ ןפרויקטים, זרועהעבודה במשרדהעבודה, הרווחה והשירותיםהחברתיים,מרכזת פעילות הוועדההבין- משרדיתלבחינתמצבמעונותיוםבעליסמל,דוא"ל,24 בספטמבר2020 . 8הלשכההמרכזיתלסטטיסטיקה,שנתוןסטטיסטילישראל2020 ,לוח2.3 אוכלוסייהלפיקבוצתאוכלוסייה,דת,מיןוגיל.: www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 7 מקצועיות והערות הציבור ילדים מגיל שלוש עד גיל הכניסה לבית הספר היסודי מתחנכים בגנים ציבוריים בפיקוח של משרדהחינוך. באשרלפעוטותעדגילשלוש, כ- 125,000 פעוטותבגילאיםאלה מטופלים בכ- 2,200 מעונות יום ו בכ- 3,800 משפחתונים בעל י סמל מעון/משפחתון מוכר על- ידי האגף למעונות יום ומשפחתונים של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. המסגרותהמוכרותפועל ות עלפיקריטריוניםמוגדרים שלהאגף,וחלקמהילדיםהמטופלים בהםמקבליםסבסודשכרלימוד9 מטעם המדינה. 10 שארהתינוקותוהילדיםעדגילשלוש מטופלים בגניםו ב משפחתוניםפרטיים, אונמצאים בבית עםמטפלות פרטיות (אועם קרובי משפחה) . המימון של שירותיםאלהמגיע כולו ממקורותפרטיים,ללאסבסודשלהמדינה. האגף למעונות יום ומשפחתונים של משרד העבודה והרווחה פועל בתחום הפיקוח על כל המסגרותלילדיםעדגילשלוש( המוכרות- בעלותסמל מעוןיום /משפחתוןמוכר, והפרטיות) מתוקף שני חוקים עיקריים: הראשון, חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה- 1965 , שחל על כל המעונותבהםשניחוסיםאויותר, 2018 11והשני:חוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט- (להלן: חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות,) ה מסדיר, כאמור, את הפיקוח על מעונות יום לפעוטותעדגילשלושבהםשוהיםשבעהפעוטותאויותר. כיוםאיןבידיהרשויותנתוניםמדויקיםעלמספרםשלמעונות היום הפרטייםלפעוטותעד גיל שלוש ועל מספר הפעוטות הרשומים בהם. על פי אומדן של משרד העבודה והרווחה, מספר הילדיםבמסגרותשאינןמוכרות ש בהן שבעהילדיםומעלההוא00 7, 140 ילדים.12 לפי ניתוחיםשנערכועלהנתוניםהקיימים,מספרהמעונותהפרטייםהוא כ- 3,810 , ומספרהילדים 13 תעריףשכרהלימודשלמעונותהיוםוהמשפחתוניםמפוקחיםנקבעעלידיועדתהמחירים,שהיאועדהמשותפתשלמשרדהעבודה, 9 הרווחהוהשירותיםהחברתייםומשר דהאוצר.הוועדהפועלתמתוקףחוקהפיקוחעלמחירימצרכיםושירותים ,ה תשנ"ו– 1996 .משרד העבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים, מעונותיוםומשפחתונים,כניסה:מאי2019 . 10 מידענוסףבנושארישויופיקוחמסגרותיוםלילדיםבגילהרך(עדגילשלוש)ראו:מריהרבינוביץ',אתיוייסבלאיו יס כהמוניקנדם-גבעון: מסגרותלילדיםבגילהרך מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,,14 ביולי2019 . 11 חוקהפיקוחמ- 1965 אינוחלרקעלמעונותיוםלפעוטותאלאעלמגוון רחבשלמעונות,כגוןמעונותיוםלקשישיםולאנשיםעםמוגבלות שכלית. לפיחוק זה,האגףלמעונותיוםומשפחתונים אמורלפקחעלכלהמעונותלפעוטותשישבהםשניילדיםויותר .בפועל, במשך השניםהיקףהפיקוחוהאכיפהשלהאגףלמעו נותיוםומשפחתוניםמכוחושלהחוקהאמורהיהמצומצם. דוחRIA – הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונות יוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, 12 משרדהעבודה,הרווחה,והשירותיםהחברתיים. יצויןכיבדוחRIA הנוכחילאצויןגילהילדיםבגניםהפרטייםשנלקחבחשבוןבחישוב האומדן.בפרסומיםהקודמיםשלמשרדהרווחהבנושא( הליךRIA – נוהללמתןאישורראשונילמעונותיום,חלקא'- הגדרתתכלית והצורךבהתערבות)צויןכילאומדןזהנכנסוהילדיםמגילשלושהחודשיםועדגילשנתייםותשעהחודשים– גילהכניסההפורמלילגנים שבפיקוחמשרדהחינוך.עםזאת,ייתכןשישלהביאבחשבוןגםאתהילדיםשמתחיליםגןפרטילפניגילשנתייםותשעהחודשים(דהיינו –ילדיםשלאהגיעולגילהזכאותלכניסהלגןשלמשרדהחינוךבשנהזאת),ומסיימיםאותוכע בורכעשרהחודשים,בגילשלושושישה- שבעהחודשים. 13 שם; מבוסס על הערכת מספר הילדים במעונות הפרטיים מתוך האומדן בחלוקה לממוצע הילדים במעון פרטי מתוך נתוני האמת שהתקבלובבקשותלמענקיםמהרשותלעסקיםקטנים.אי- אפשרלדעתאםמדוברבמדגםמייצג. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 8 מקצועיות והערות הציבור הממוצע במעון הוא כ- 37 . בכל מסגרת עובדים בממוצע שבעה אנשי צוות חינוכי- טיפולי. 14 כלומר,עלפי הערכותאלו,מספראנשיהצוותבמעונותהיוםשאינםמוכרים הואכ- 00 7, 26 . 15 החלמשנתתש"ףהחללהיאסףמידעעלמעונותהיוםהפרטיים,ביןהיתרבאמצעותבקשות ואישוריםשניתנועלידיאגףמעונותיוםבמסגרתמתןאישוריםראשונייםלהפעלהמתוקףחוק הפיקוח על מעונות יום לפעוט ות משנת 2018 , דיווחים שהועברו על ידי ארגונים המייצגים מעונותיוםשאינםמוכריםבמסגרתתהליךשיתוףהציבור,ובקשותשהפנומעונותהיוםלקבלת סיועבמסגרתתוכניתהסיועהממשלתיתלעסקיםקטניםשנפגעובעקבותמשברהקורונה.עם זאת,המיפויעדייןמצומצם,והמידעהקייםעלהמסגרותהפרטיותמוגבלוחלקי.16 2 . תקינתכוחאדם,יחספעוט:מחנך-מטפל,והתפוסההמקסימליתבמעוןיום ההתפתחות בגיל הרך (עד גיל שלוש) תלויה בין היתר במספר הילדים השוהים יחד באותה קבוצהוביחסביןמספרהמטפלות המחנכותלמספרהפעוטות.17 עלפיועדתרוזנטל, כאשרכלמחנכתאחראית על חינוךוטיפולבקבוצתילדיםקבועה,מספר הילדיםבקבוצהזו משפיעעל יכולתהלהיותאחראיתבכלרגענתוןלשלומוהפיזישלכלילד וילד בקבוצה (מניעת תאונות) ; להגיב בו זמנית ובצורה נאותה לצורכיהם השונים של כלל הילדים שבאחריותה; להכיר באופן אישי כל ילד וילד בקבוצה שלה וליזום פעילויות חינוכיות מתאימות)לאישיותוולמצבובזמןנתון) המאתגרותומעודדותאתהתפתחותוהשכלית,הרגשית והחברתית. 18 התקנות המוצעות קובעות את תקינת המחנך המטפל ביחס לגיל ה פעוטות (תקנה 3 ). להלןתקינתכוח ה אדםבמעוןיוםלפעוטותשנקבעהבטיוטתה תקנות.התקינה המוצעת מוצגת לצדהתקינהשקיימתכיוםבמעונות היום המוכריםולצד ה תקינההמומלצתלפי ועדת רוזנטל: ,וישהבדליםבגודלהמעוןבין 14שם;יצויןכימנתוניםשהועברועלידיהמעונותהפרטיים,מספרהילדיםהממוצעבמסגרותפרטיותהוא32 אזוריםשונים.למשל,לפיסקרשבוצעבמעונותפרטייםבתלאביב,מספרהילדיםהממוצעבמעוןהוא38 . שם. 15 דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, 16 משרדהעבודה,הרווחה,והשירותיםהחברתיים. 17אסנתרייכמןאייזיקוביץ,יו"רההטיבהלפסיכולוגיההתפתחותית,יורםשליאר,יו"רהסתדרותהפסיכולוגיםבישראל:הערותלתקנותעל מעונותהיום–התש"ף- 2020 , 15 בספטמבר2020 . 18 דוחהוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל: סטנדרטיםלהפעלתמסגרותחינוכיותלפעוטות,פרק3 ,ינואר2009 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 9 מקצועיות והערות הציבור לוח1 :תקינתמחנך-מטפל,טיוטתהתקנות (תקנה3 ),תוספתראשונה המלצותשלועדתרוזנטל21 התקןהמקסימלי– התקןהקייםבמעון קבוצתגיל טיוטתהתקנות19 לשלבביניים יוםמפוקח20 התקןהרצוי23 מיידי/שלבביניים שני22 תינוקות: 1:5 1:6 1:4 / 1:5 1:3 עדגיל15 חודשים פעוטותצעירים: 1:8 1:9 1:6 / 1:7 1:5 16 עד24 חודשים פעוטותבוגרים: 1:10 1:11 1:7 / 1:8 1:6 25 עד36 חודשים מההשוואה עולהכיהיחספעוט:מחנך-מטפלשמוצע בתקנותמחמירמעטמהיחסשנדרש היוםבמעונותיוםבעלי סמל המפוקחיםעלידימשרדהעבודה והרווחה. עם זאת,ביחס להמלצות ועדת רוזנטל, בשתי קבוצות הפעוטות מגיל 16 חודשים ומעלה היחס נמוך מזה שהומלץעל ידה. חוסרבהירותביחסלמספראנשיהצוותהנדרשבקבוצתמעוןאחת: על פי התקנות המוצעות, בכל קבוצה שבה שוהים לפחות שבעה פעוטות, יהיו לפחות שתי מחנכות-מטפלות במשך כל שעות פעילות המעון. דהיינו, בקבוצות שיש בהן פחות משבעה פעוטותמותרתקןמחנך- מטפלאחדבלבד. עלפי ה הנחיותלהפעלתמעוןיוםמוכר(וגםעלפיהסטנדרטיםשלועדתרוז נטל), בכלכיתה "24 תהיינהלפחותשתימחנכות-מטפלותולאתאושרכיתהעםמחנכת- מטפלתאחתבלבד(לא משנהמהגודלהכיתהאומהומספרהילדיםהשוהיםבה.")25 עםזאת,התקינההמותרתהיוםבמעונותיוםמוכריםהיאמטפלתאחתלתשעהפעוטותמגיל 16 עד24 חודשים,ומטפלתאחתל- 11 פ עוטותבגיל 25 – 36 חודשים.לאברורמהקורהכאשר 2020 ,תקנה3 תוספתראשונה.,טיוטת 19טיוטתתקנותהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– התקנותהראשונה,אוגוסט2020 ;הצעתתקנותלוועדה,דצמבר2020 . אוגדןהנחיותלהפעלתמעונותיום,אגףבכירמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרך,פרק6 סעיף:תקןכוחאדםמינימליבכלכיתתמעון,, 20 ינואר2020 . 21 דוחהוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל: סטנדרטיםלהפעלתמסגרותחינוכיותלפעוטות,פרק3 ,סעיף:גודלקבוצהומספרילדים למחנכת,ינואר2009 . 22 שלביהתארגנותהמסגרות. 23 השלבהרצוייהיההשלבהמיידיבכלקבוצותהגילבמעונותשבהםיותרמ- % 20 מהילדיםבאיםמרקעשלמצוקהחב רתית. מקור:דוח הוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל,2009 . דוחהוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל: סטנדרטיםלהפעלתמסגרותחינוכיותלפעוטות,פרק3 ,נהלים3.1.1 - 3 ,ינואר2009 . 24 אוגדןהנחיותלהפעלתמעונותיוםאגףבכירמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרך, פרק6 ,סעיף:תקןכוחאדםמינימליבכלכיתתמעון 25 עמ'(27 ),ינואר2020 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 10 מקצועיות והערות הציבור ב קבוצהאובכיתתגןאחתישתשעהפעוטותאופחותבגיל24-16 חודשים, או11 פעוטותאו פחותבגיל36-25 חודשים. נזכירכיחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטותחלעלמסגרותשישבהןשבעהפעוטותאויותר, אךבתקנות ההתייחסות היא ל"קבוצה," ובמעוןיוםאחדיכולותלהיותכמהקבוצותעםכמה פעוטות. על פניו, התקנות מא פשרות מצב שבו בכל קבוצה של מעון יהיו שישה פעוטות עם מטפלתאחת. לאברורהאםמצבכזהאפשריגםבמעונותמוכרים. אשרלתפוסההמקסימליתבמעוןיום (תקנה2 ) ,גםקריטריוןזהנקבע לפיגילהפעוטות בקבוצה. בלוח 2 מוצגת טיוטת ה תקנה של התפוסה המקסימלית המותרת במעון יום לצד הקריטריוניםלהפעלתמעוןיום מוכר, המפורסמיםבהנחיותשלמשרדהעבודהוהרווחה.יצוין כימדיתקופהמשרדהעבודהוהרווחהמעדכןבאמצעותהוראתשעהאתההנחיותלהפעלת מעון יום, ובהן גם הנחיות לגבי התפוסה המרבית במעון. בהוראת שעה הרלוונטית נקבעו קריטריונים ה שוניםמאלהש בהנחיות,והוגדלההתפוסההמרביתבמעוןיום.26 עלפיהמשרד, זה נעשה "במטרה לתת מענה רחב ככל הניתן לאוכלוסייה הגדלה של הילדים הנזקקים למעונות." שעליההמליצהועדתרוזנטל. 27בנוסףלכךתוצגבלוחהתקינה 26 משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,מעונותיוםומשפחתונים:תפוסתילדיםנדרשתבמעונותיום– הארכתהוראתהשעה לשנה"לתשע"טותש"ף ,עודכןלאחרונהב- 30 באוגוסט2020 . 27 שם. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 11 מקצועיות והערות הציבור לוח2 :תפוסהמרביתבמעוןיום,טיוטתהתקנות(תקנה2),תוספתראשונה ה המלצותשלועדתרוזנטל31 התקןבמעוןיום התקןהמקסימלי– מפוקח29 / התקן קבוצתגיל טיוטתה תקנות28 לשלבביניים בפועללפיהוראת התקןה רצוי33 מיידי/שלבביניים שעה30 שני32 תינוקות: 20 22 / 15 12 / 15 8-6 עדגיל15 חודשים פעוטותצעירים: 24 32 / 22 18 / 21 10-8 16 עד24 חודשים פעוטותבוגרים: 30 35 / 27 21 / 24 12-10 25 עד36 חודשים מההשוואה עולה כי תקן ההתפוסה המרבית במעון יום שמוצע בטיוטת התקנות גבוה מהתקןהמעוגןבקריטריוניםלהפעלתבמעונותיום מוכרים (כלומרמאפשרכמותמרבית גדולהיותרשלפעוטותבגן,) אך נמוךיותרמהתקןהמותרבפועלבמ עו נותאלה( כלומר מאפשר כמות מרבית קטנה יותר של פעוטות בגן,) אשר נקבע כאמור בהוראת שעה על ידי משרדהעבודהוהרווחהלשםקביעתחריגהמתפוסתהילדיםהנדרשתבמעונותיוםמוכרים.34 עם זאת, לגבי כל קבוצות הפעוטות, בטי ו טת התקנות מוצעת תפוסה מרבית גבוהה משמעותיתמהתפוסה שהומלצהעלידי ועדתרוזנטל. 28טיוטתתקנותהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 ,תקנה3,תוספתראשונה.טיוטת התקנותהראשונה,אוגוסט2020 ;הצעתתקנותלוועדה,דצמבר2020 . 29 אוגדןהנחיותלהפעלתמעונותיום,אגףבכירמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרך,פרק6,סעיף:תקןכוחאדםמינימליבכלכיתתמעון, ינואר 2020 ; תפוסה ותקן כוח אדם במעונ ות יום ומשפחתונים משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, כניסה אחרונה:, 24 בדצמבר2020 . משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,מעונותיוםומשפחתונים:תפוסתילדיםנדרשתבמעונותיום– הארכתהוראתהשעה 30 לשנה"לתשע"טותש"ף ,ע ודכן לאחרונהב- 30 באוגוסט2020 ; תפוסהותקןכוחאדם במעונותיוםומשפחתונים,הוראתשעהלשנת הלימודיםתשפ"א- תשפ"ב;משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,כניסהאחרונה:24 בדצמבר2020 . סטנדרטיםלהפעלתמסגרותחינוכיותלפעוטות,פרק3 ,סעיף:גודלקבוצהומספרילדים 31דוחהוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל: למחנכת,ינואר2009 . שלביהתארגנותהמסגרות. 32 השלבהרצוייהיההשלבהמיידיבכלקבוצותהגילבמעונותשבהםיותרמ- % 20 מהילדיםבאיםמרקעשלמצוקהחברתית. מקור:דוח 33 הוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל,2009 . 34 משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,מעונותיוםומשפחתונים:תפוסתילדיםנדרשתבמעונותיום– הארכתהוראתהשעה לשנה"לתשע"טותש"ף ,עודכןלאחרונהב- 30 באוגוסט2020 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 12 מקצועיות והערות הציבור כמוכן, בתקנותהמוצעות,הממונה35 רשאי,בנסיבותמיוחדות,לאפשרתפוסה נוספת,שאומנם אינהיכולהלעלות מ- % 10 מהתפוסה שנקבעה בתקנות,36 אךמגדילהאתהתפוסההמרבית המותרתבמעון מעברלמצויןלעיל. יצויןכיבמשרדהעבודהוהרווחה אין נתוניםעלגודלהקבוצההממוצעכיוםבמעונותיוםפרטיים שאינם מוכרים (שאינם בעלי סמל). עם זאת, מנתוני שיתוף הציבור שערך המשרד עלה כי הקבוצותבמעונותשא ינםמוכריםקט נות ממהשנקבעבהוראתהשעה למעונותהמוכרים, ושיש בהם קבוצותמעורבותגיל.37 2.1 התייחסותהמשרדבדוחהערכת השפעות ה רגולציה( RIA ) 38 במסגרת תהליך הערכת השפעות רגולציה (RIA) ש ל משרד העבודה והרווחה, נדונו שלוש חלופותאפשריותלמצבהתקינהו ל גודלהקבוצהבמסגרות: א. אי-התייחסותלתקינהו ל גודלקבוצהבמסגרתהתקנות,והיעדרמגבלהעלהיחסבין מספרהמטפלותלמספרהילדים; ב. סטנדרטהתקינהוגודלהקבוצהלאיפחתמהקייםבמעונותהמוכרים– הקפאתהמצב הקיים; ג. שיפור יחס התקינה וגודל הקבוצה מעבר לקיים היום במעונות המוכרים (שיפור יחס התקינהוהקטנתהקבוצהמעברלקייםהיוםבמעונותהסמל משמע ם עדכוןהסטנדרט באופןרוחבי,הןבמעונותשאינםמוכריםוהןבמעונות המוכרים),בהתאם למצעשהוצג בלוחות1ו-2 לעיל. עלפימשרדהעבודהוהרווח ה ,כלאחתמןהחלופותדורשתזמןהתארגנותשונה.להלןהערכת משרדהעבודהוהרווחה שלזמני ה התארגנותלכלאחתמהחלופותהמוצעות: הממונה–כפישהוגדרב חוקהפיקוחעלמעונותיום,התשע"ט– 2018 מנהלהאגףלמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרךבמשרדהעבודה,: 35 הרווחהוהשירותיםהחברתיים. טיוטתתקנותהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 ,פרקב'תקינה,סעיף3(ב.) 36 37 דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים. 38 שם. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 13 מקצועיות והערות הציבור לוח3 : הערכהשלזמני ההתארגנות ל כלאחתמןהחלופות לגביתקינתכוח האדם הותפוסה המרבית במעונותיוםלפעוטות39 תקינתכוחאדם חלופהא'– ללא חלופהב'–סטנדרטסמלנוכחי חלופהג'–סטנדרטמשופר התייחסות מוערךכיעד10% מןהמעונות מוערךכיעד30% מןהמעונות לא שאינם מוכריםלא עומדיםהיום מעונותלא לאנדרשזמן עומדיםבסטנדרטתקינהמשופר, בסטנדרטכ ו חהאדםהנדרש, ועל התארגנות ונדרשזמןהתארגנות.עלכןחובהזו מוכרים כןחובהזותחולמשנתהלימודים תחולמשנתהלימודיםתשפ"ב. תשפ"ב. מוערךכינדרשתהוספתכ- 3,000 מעונות מטפלותלשםעמידהבתקינה, ועלכן מוכרים לאנדרש לאנדרש חובהזותחולמשנתהלימודים תשפ"ב. תפוסהמרביתבמעוןיום חלופהא'– ללא חלופהב'–סטנדרטסמלנוכחי חלופהג'–סטנדרטמשופר התייחסות משיתוףהציבורעולהכילאנדרש לאידוע,אךמוערךשנדרשזמן מעונותלא לאנדרשזמן זמןהתארגנותלשםעמידה התארגנות, ועלכןיחולמשנת מוכרים התארגנות בהוראתהשעה. הלימודיםתשפ"ג. מוערךכינדרשהיערכות לגיוס מטפלות,התאמתמבנההמעון מעונות והגבלת ה רישום, ועלכןנדרשזמן מוכרים לאנדרש לאנדרש התארגנותנוסף,והסטנדרטיחול משנתהלימודיםתשפ"ג. עלפיהמידעשלמשרדהעבודהוהרווחה,יחסהתקינהבמעונותהפרטייםגבוהיותרבממוצע מזהשבמעונותהמוכרים.עלפיניתוחהנתוניםשהועברולמשרד, היחס ביןמספרהמטפלות למספרהילדיםבמעוןהוא1:5.3 בממוצע.40 2.2 הערותהציבורלטיוטתהתקנהוהתייחסויותנוספותלנושא עלפי ע בודתמחקר שלמוסדשמואלנאמןלמחקרמדיניותלאומית שפורס מה במרץ2019 , אשרחיברופרופ'טרכטנברגואחרים,מחקריםמראיםקשרביןגודלהמסגרותוהיחסהמספרי בין ילדיםלאנשי צוות,לביןאיכותן: ככלשמספרהילדיםלמטפלקטןיותר, כךהילדיםחשים שם. יצויןכיבדוחRIA ישגםהערכותהתקציביותשלהעלויותשלכלאחתמהחלופות. 39 מבוססעלהערכתמספרהילדיםבמעונותהפרטייםמתוךהאומדןבחלוקהלממוצעילדיםבמעוןפרטימתוךנתוניהאמתשהתקבלו 40 בבקשותלמענקיםמהרשותלעסקיםקטנים.אי- אפשרלדעתאםמדוברבמדגםמייצג.המקור:דוחRIA – הערכתהשפעותרגולציה: תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות, התשע"ט– 2018 ,אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,משרדהעבודה,הרווחהוהשירותים החברתיים. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 14 מקצועיות והערות הציבור רווחהרבהיותר,רמתהמתחשלהםפוחתת,והם מגיעיםלהישגיםגבוהיםיותרבמבחנים של מיומנויות קוגניטיביות ושפתיות. הסיבה לכך היא שמספר מצומצם של ילדים מאפשר למטפל להתמקד בצרכים האישיים של כל ילד ולחשוף אות ו לאינטראקציות ולגירויים משמעותיים שת ורמים להתפתחות ו. לעומת זאת, ככל שהיחס המספרי גדל, המטפל עסוק בחלקניכרשלהזמןבביצועפעולותהטיפולהבסיסיותביותר(דאגהלבטיחותהפיזית,האכלה, החלפת חיתולים, מניעת בכי וכדומה), על חשבון פעולות שתורמות לפיתוח כישורי הילד. 41 לפיכךנשאלתהשאלה:ללאיחססביר ביןמספרה ילד יםלאנשיה צוותו לשטחהמעון,מהי מידתהרלוונטיותשלשארהקריטריוניםלהפעלתמעוןיוםאיכותיובטיחותי? עלפיהמחקר שלמוסדשמואלנאמן, בהינתןהפערהגדולב יןה תקינהלביןמהשנחשבלמינימוםסביר(עורכי המחקר עושים השוואה לפי התקינה המקובלת במסגרות לגיל הרך במדינות ה- ,) יש OECD להניחכיללאהקטנהמשמעותית שלהיחסהמספריביןילדיםלמטפל,האפקטיביותשל שאר צעדי ה מדיניות המוצעים תהיה מוגבלת למדי. עם זאת, עורכי המחקר מביאים 42 בחשבוןשניקשייםעיקריים העומדיםבפנימהלך לשיפורהמצב:הקושיהתקציבי (הנתונים שלה- עלתקצובהחינוךלגילהרךמובאיםבנספחא'למסמךזה) והקושיבגיוסעובדים OECD בתחום, הנובע מהמעמד הנמוך מוהשכר הנמוך של העובדים, מהיעדר אופק קידום ומ תנאיהעבודההשוחקיםשקיימיםכיוםבישראל. 43 להלןכמההערותציבורשהתקבלובתגובותלפרסום התקנותהמוצעותלחוקהפיקוח: - גודל הקבוצה המקסימלי שהוצע בטיוטת התקנות אומנם נמוך יותר מאשר בהוראת השעה,אולםבהבעתמרעאתהתקןהבסיסיהקייםהיום,וזאתבעודגודלהקבוצה המקסימליבמדינותהאיחודהאירופינמוךמשמעותית.44 - אף ש התקנות משפרות במידה מסוימת את היחס בין מספר ה פעוטות לבין מספר ה מחנכ ותה מטפל ו ת,שיפורזהאינו מספקורחוקמהמלצותועדתרוזנטל. 45 - אין התייחסות למקרים ש בהם מספר הילדים איננו תואם לתקינה ( למשל, מצב שבו התקינה היא 5:1 אך יש 18 ילדים בקבוצה). בהקשר זה המגיבים המליצו לעגל את פרופ'מ'טרכטנברגואחרים: היפוךהפירמידה""–חזוןומדיניותלגילהרךבישראל, מוסדשמואלנאמןלמחקרמדיניותלאומית,מרץ 41 2019 עמ',26 . שם,עמ'27 . 42 ראדהחסייסי: מעמדןותנא יהעסקתןשלמטפלותבמעונותיוםובמשפחתונים,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,נובמבר2014 פרופ'; 43 מ'טרכטנברגואחרים: היפוךהפירמידה""–חזוןומדיניותל גילהרךבישראל,מוסדשמואלנאמןלמחקרמדיניותלאומית,מרץ2019 , עמ'27 . 44 המועצהלגילהרך,גוףייעודילטיפולבסוגיותהגילהרך(גילאי0 - 6 ברמההלאומית,) הוקמהבנובמבר2018 מכוחחוקהמועצהלגיהרך, התשע"ז– 2017 . 45 שם. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 15 מקצועיות והערות הציבור מספר המטפלות כלפי מעלה. במקרה של מעון שיש בו פעוטות מכמה קבוצות גיל, הומלץלהתייחסלתקינהלפיגילהפעוטהצעירביותר,ולא לפיה ממוצעהמשוקללשל גיליהפעוטות,כפישהוצעבתקנה3 ג.)(46 בהקשר להערה זאת יצוין כי הצעת התקנות שהוגש ה ל אישור ה וועדה לזכויות הילד של הכנסתלאחרהערותהציבור,כולל תאתה סעיףהבא:בכלמקרהשתוצאותהתקינהיניב ו מספר בלתי שלם, י תו וסף, לכל הפחות, מחנך– מטפל עד להשלמה לחצי משרה כך שהמספריעוגללמספרשלםאולמחציתו (תקנה3 ג.))( - לאישור לאי-עמידהבתקינההמוצעתלגביהתפוסההמרביתבמעון לוחריגהעד10% מהתקןהמותרישפוטנציאלגבוה ל הפי כתומחריגלכלל.בפועלהוא עשוילהותיראת מצבהתקינה הנוכחיעלכנו. 47 - מצב שבובכלקבוצה עםלפחותשבעהפעוטותיהיושנימחנכים מטפלים, וב הגדר ה "מחנךמטפל"יוכנסוגם"מנהלהמעוןועובדבמעוןהיוםהנמצאבמגעישירומתמשך עם הפעוטות", אוה מצב בעייתי: נטען כי מנהל המעון " ככלל אינו זמין לתת מענה כמחנך מטפל במשך כל שעות שהיית הפעוט במעון, וזאת משום שזהו אינו תפקידו המקורי". ה אפשרותלהגדלתהקבוצהב- % 10 48בענייןזההובעחששמכךשהשילובבין עםהקביעה כילצורךעמידהבתקינהייחשבמנהלהמעוןכמחנךמטפל-משמעות ו עיקורמתוכןשלסעיףהתקינה. 49 בהקשרלהערהזאתיצויןכי הצעתהתקנותשהוגש הלוועדהלזכויותהילדכולל ת הגדרה של"מחנך-מטפל",עלפיה,מחנך–מטפלהנ ה עובדבמעון,למעטעובדשעיקרעיסוקואינו בחינוך- טיפול(תקנה1 הגדרות.): - יש להגדיר בתקנות חובה לקבוע את היחס בין מספר ה ילד ים למספר המחנכים- מטפליםבהתאמהלגודלהקבוצה:ישלהגדירבתקנות חובה להוסיףמטפלתנוספת סימהחדד,סגניתיו"רהמועצהלגילהרך:תגובתהמועצהלגילהרךלתקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשל 46 מעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 ;צוותחוקריםומרצים,המרכזלחקרהתפתחותהילד,אוניברסיטתחיפה:הערותלתקנותחוקהפיקוח עלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטו ת),התש"ף– 2020 , 6 בספטמבר2020 . עו"דכרמיתפולק,המועצהלשלוםהילד:הערותהמועצהלשלוםהילדלתקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילות 47 שלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 . 48 שם. 49 שם. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 16 מקצועיות והערות הציבור לכלשעותהיום במקריםש בהם נוסףלמעוןילד מעבר ליחס שהוגדר,ובמיוחד במקרים ש בהםניתנתרשותלחרוגב- % 10 מהתפוסההמרביתבקבוצתהמעון.50 - מחנכת-מטפלת,בעלתהכשרהמקצועיתוליוויטוביםככלשיהיו,לאתוכללהציגאת יכולתיה ולהשתמש בכישוריה בהיותה אחראית להתפתחותם, לשלומם ולרווחתם הפיזיתוהנפשיתשל פעוטותרביםמדי. כמוכן,הגדלת הגודלהמרבישלהקבוצהבד בבדעםהגדלת היחסבין מספרה ילדיםלמספר המחנכים-מטפל יםאינההטבהשל התנאיםלהתפתחותתקינה,אלאהגדלת הסיכוןלפגיעהבהתפתחות.51 2.3 מבטמשווה בהשוואהלמצבבמדינותה- ,מספר ה תינוקותו הפעוטותלאישצוותאחדהמוצעבתקנות OECD בישראלגבוהלמדי.מהסקירההמשווהשערכוגורמיהאגףלמעונותיוםומשפחתוניםבמסגרת תהליך RIA לתקנות החדשות, עלה שבמדינות שנבדקו (אירלנד, ניו זילנד, פינלנד וסינגפור, בריטניה ואוסטרליה) היחס בין אנשי הצוות החינוכי לבין מספר הילדים במעונות נמוך משמעותי ת מהיחס שקיים כיום במעונות הסמל בישראל: 1:3 אצל תינוקות, 1:4 – 1:6 אצל פעוטות,ו- 1:4 – 1:8 אצלבוגרים. ה יחסביש ראלגבוהגםמהממוצעהקייםב- . OECD 52 במסגרת סקירת ה שירותים לילדים בגיל הרך שערכה הנציבות האירופית ב- 38 מדינות אירופיות53 עלה כי רוב מדינות אירופה נותנות חשיבות רבה ביותר לנושא תקינת כוח האדם במסגרותלגילהרך. מהסקירהעלהכיבמסגרותלילדיםקטנים(מתחתלגילארבע),התקינהשלאישצוותלילד שונה ביןמדינהלמדינה: 3:1 בנורבגיהו במונטונגרו;4:1 בבריטניה(אנגליה,ו יילס,סקוטלנד,) צוותחוקריםומרצים,המרכזלחקרהתפתחותהילד,אוניברסיטתחיפה:הערותלתקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאים 50 לפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 , 6 בספטמבר2020 . 51 אסנתרייכמןאייזיקוביץ,יו"רההטיבהלפסיכולוגיההתפתחותית,יורםשליאר,יו"רהסתדרותהפסיכולוגיםבישראל:הערותלתקנותעל מעונותהיום– התש" ף- 2020 , 15 בספטמבר2020 . 52 דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים. 53KeyDataonEarlyChildhoodEducationandCareinEyrope,2019edition,EurydiceReport,EuropeanCommission. יצוין כי רק שבע מהמדינות החברות באיחוד האירופי (דנמרק, גרמניה, אסטוניה, לטביה, סלובניה, פינלנד ושבדיה) כמו גם נורבגיה, מבטיחות מקום במעונות יום ציבוריים לכל ילד החל מגיל צעיר מאוד, מתחת לגיל שנה (שישה עד 18 חודשים). בכמחצית מהמדינות האירופאיותהמדינהמספקתמקוםבמעוןיוםלילדיםהחלמגילשלוש. מסגרות חינוך וטיפול איכותיות לילדים מתחת לגיל שלוש עדיין אינ ן זמי נות במדינות רבות באירופה.תוכן חינוכי שמוגדר לכל הילדים, המועברעלידיצוותמוסמךונתמךעלידימדיניות ברורה,נמצא יםבעיקרבאזוריםשלמדינות נורדיות,בלטיותובאזורהבלקן.מדינות אלהמספקות שירותים לכלהילדיםמתחתלגילביתהספרהיסודי.עםזאת, ב כמהמה ןע דייןמתקשים להבטיחגישהלכלילדושיעורי ההשתתפותבמסגרותנמוכים.סוגי המסגרותלגילהרך ואיכות ןמשתניםבהתאםלגילהילדיםברובחלקיא ירופה .ברובהמדינות במרכז בודרוםאירופה מתרחשים שינויים בהגדרותובגזרותהטיפול במסגרותלילדיםמעלגילשלוש. עםזאת,ברובהמדי נותישנןהנחיותחינוכיות וטיפוליותגםלילדיםבגילאיםצעיריםיותר. מקור:שם,עמ'9. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 17 מקצועיות והערות הציבור בייוון( לתינוקותופעוטותעדגיל30 חודשים,) ב פינלנדו ב הונגריה,ו- 15:1 ואףיותרבמדינותכגון ליטה,ספרד,סרביהוקפריסין.ברובהמדינותישרגולציהשמגדירהאתחובתהתקינהבמסגרות לילדיםעדגילארבע,והתקינהמאפשרת אישצוותאחדל חמישה עדשמונהילדיםמקסימום. היחסהמקסימליביןמספר הילדיםלאישצוותאחדעולהעםגילהילדים:בדרךכלל,בקבוצת ילדיםבנישנתייםעובדיםשנייםעדשלושהאנשיצוות,ולעומתזאת,בקבוצותשלילדיםבוגרים יותר,בניארבעומעלה, מספראנשי ה צוותנעביןאחדלשנ יים.54 ברובהמדינותשנבדקו, גודלהקבוצההמרבינעבין12 ל- 16 ילדיםבגילשנתיים, ובין23 ל- 25 ילדיםבגילארבע.ההבדליםביןמדינותאירופההםמשמעותיים: לילדיםבנישנתיים,מספר הילדים המקסימלי בקבוצהנע בין תשעה ברומניה ל- 24 בצ'כיה;ל ילדיםבני ארבע,המספר ה מקסימ לישנקבע הוא 19 במלטהו- 30 בבריטניה(אנגליהוויילס.)55 עלפיהסקירה,בכלמדינהישדרכיםשונותלהבטיחתקןעובדיםמספק ב עבורכלילד,ומדינות רבותמסדירותאתמספרהילדיםהמקסימל יהןלקבוצהוהןלכלאישצוות (כפישקורהגם בתקנותהמוצעותבארץ). עםזאת,ישמדינות ש בהן לאמוגדרתהכמותהמקסימליתשלהילדיםבקבוצה,אלארקמספר הילדיםהמרבילאיש צוות.במדינותאחרותמגדיריםאתהגודלהקבוצההמקסימלי,ומשאירים לכלמסגרתאתהחופשלקבועאילוסוגי תפקידיםלהקצותלקבוצות–מטפלותאוסייעות,או גםוגם. התקינהנעשית בדרךכללתוךהתחשבותבגיליהילדים:ככל שהילדיםגדולים(ועצמאיים)יותר, המספרהמקסימלישלהילדיםלאישצוותגדל גםזהדומהלמוצעבתקנותחוקהפיקוח.)( בהקשרלסוגייתתקינתכוחאדםוגודלה קבוצהבמעוןיוםנוסיףכיעלפיממצאיהמחקרהבין– לאומי של OECD מ- 2018 - מחקר טאליס להוראה וללמידה במסגרות לגיל הרך (בחלק של מסגרותלילדיםעדגילשלוש) בוהשתתפהישראללצדןשלגרמניה,דנמרקונורבגיה,,% 40 56 מאנשי הצוות בישראל שהשתתפו במחקרטענו כי העבודה עם קבוצהגדולהשלילדים היא מקורללחץבעבודתםבמידהרבהאובמידהרבהמאוד.שיעורגבוהיותרמאנשיצוותבגנים שם,עמ'87 - 89 . 54 55 שם. 56 שם;במחקרעלהמסגרותלילדיםמגילשלושעדהכניסהלביתהספרהשתתפומדינותהבאות:צ'ילי,גרמניה,איסלנד,ישראל,יפן, קורי אה,נורבגיה,תורכיה,דנמרק;במחקרעלהמסגרותלילדיםעדגילשלושהשתתפומדינותהבאות:ישראל,גרמניה,נורבגיהודנמרק. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 18 מקצועיות ו הערות הציבור לילדיםמתחתלגילשלושמגרמניה,נורבגיהודנמרקהסכימועםטענהזו(% 52 , % 57 ו- % 67 , בהתאמה.)57 בכלהמדינותשהשתתפובמחקרדווחכיצוותיעבודהבמעונותיוםמרגישיםעומסעבודה גבוה בעיקר מוגברמורגשבגלל מחסורבכוחאדם במעוןלעומתכמותגדולהמדישלהילדים.עומס זהמהווהאחתהסיבותהעיקריותלמתחש חוויםאנשיצוותבמסגרותלילדיםבגילהרך. 3 . שטחהמעון תקנה4 שלטיוטתהתקנותמתייחסתלשטחמעוןהיוםלפעוטות.בתקנה מצויןכיהיאתיכנס לתוקףבתוךשלוששנים.עלפיהתקנה,עלמפעילהמעוןלדאוגכיהשטחיהיהבטוח,מרווח ומאוורר,ומאפשרהתפתחותתקינהשלהפעוטבסביבהחינוכיתוטיפוליתהולמת. יצויןכיעלפי עקרונותמנחיםלגיבושהתקנותשהוגדרועלידימשרדהעבודהוהרווחה,ככל האפשר לאייקבעוהוראותחדשותהדורשותשינוייםייחודייםבמבנימעונותקיימים (דרישות פרוגרמה). 58 עלפיהתקנה,שטחמעוןיוםלכלפעוטחושבבהתאםלגיל,באופןשיוצגבלוח4 שלהלן.גםכאן, הנתוניםיוצגולצדהגדרות השטחהמינימלילפעוטשקיימותכיוםבמעונותיוםמוכרים,לצד הגדרת השטחהמותרבמעונות בפועל לפי הוראתהשעה שלמשרד העבודהוהרווחה,ולצד השטחשנקבעבפרוגרמהלתכנוןולציודמעונותיוםלגילהרךשלמשרדהתמ"ת(דאז),משרד הבריאותומשרדהבינויוהשיכון.59 יצויןכיועדתרוזנטלהתבססהעלהגדרותשטחלילדבמעון לפיהפרוגרמהלתכנוןולציודמעונותיוםלגילהרך.60 הדוחהארציבהשוואהבין- לאומית– גרסהראשונה: מחקרבין-הלאומיטאליסלהורא הוללמידהבמסגרותלגילהרך,אגףמעונותיום 57 ומשפחתונים,משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,2018 עמ',51 . TALIS:BuildingaHigh-QualityEarlyChildhoodEducationandCareWorkforce,FurtherresultsfromtheStartingStrong Survey2018,OECD. דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 ,אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים, 58 משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים עמ';18 . 59 משרדהתמ"ת,משרדהבריאותומשרדהבינויוהשיכון:פרוגרמהלתכנוןולציודמעונותיוםלגילהרך,2006 . 60 דוחהוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל: סטנדרטיםלהפעלתמסגרותחינוכיותלפעוטות,פרק3 ,סעיף:גודלקבוצהומספרילדים למחנכת,ינואר2009 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 19 מקצועיות והערות הציבור לוח4 :גודלשטחהמעון(מ"ר)פרילד,טיוטתהתקנות(תקנה4),תוספתראשונה התקןבמעוןיום פרוגרמהלתכנוןולציוד קבוצתגיל טיוטתהתקנות61 מפוקח62 / התקןבפועל מעונותיוםלגילהרך64 לפיהוראתשעה63 תינוקות: 2.8 2.8 / 3.3 3.3 עדגיל15 חודשים פעוטותצעירים: 2.6 2.6 / 3.0 3 16 עד24 חודשים פעוטותבוגרים: 2.2 2.2 / 2.6 65 2.6 25 עד36 חודשים אפשר לראות שככל שגיל הילד עולה, שטח המעון בעבורו יורד. עוד עולה מהטבלה כי השטחהמינימלילילדבמעוןיוםשנקבעבטיוטתהתקנותזההלשטחהמינימלישהוגדר בהוראתהשעהלסטנדרטיםלהפעלתמעוןיוםמוכרלפעוטות,והואקטןבאופןמשמעותי מהשטחלילדשנקבעבקריטריוניםלהפעלתמעוןיוםמוכר. יצוין כי הצעת התקנות שהוגשה לוועדה לזכויות הילד כולל ת סעיף על פיו במידה שלא ניתן לספקלכלפעוטשטחמזערילפימידותהשטחשהוגדרו בתקנות, ישלפחיתאתהתפוסהבמעון באופןשיבטיחשטחמזערי זה(תקנה2 ב.))( יצוין כי ועדת רוזנטל התייחסה לחריגות האפשריות בשטח של המעון ונתנה על כך את חוות דעתהבאופןהבא: - אםשטח הכיתה גדול מהשטח התקני על פי הפרוגרמה לבנייתמסגרתחינוכית, אין לאכלסאתהכיתהמעברלתקןשלגודלהקבוצה. - אם שטח הכיתה קטן מתקן הפרוגרמה, מספר הילדים יחושב לפי היחס בין גודל הקבוצהלשטחהפעילות. 2020 ,תקנה3 תוספתראשונה.,טיוטת 61טיוטתתקנותהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– התקנותהראשונה,אוגוסט2020 ;הצעתתקנותלוועדה,דצמבר2020 . אוגדןהנחיותלהפעלתמעונותיוםאגףבכירמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרך,פרק6 סעיף:תקןכוחאדםמינימליבכלכיתתמעון,, 62 ינואר2020 . משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,מעונותיוםומשפחתונים:תפוסתילדיםנדרשתבמעונותיום– הארכתהוראתהשעה 63 לשנה"לתשע"טותש"ף ,עודכן לאחרונהב- 30 באוגוסט2020 ; תפוסהותקןכוחאדם במעונותיוםומשפחתונים,הוראתשעהלשנת הלימודיםתשפ"א- תשפ"ב;משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,כניסהאחרונה:24 בדצמבר2020 . 64 משרדהתמ"ת,משרדהבריאותומשרדהבינויוהשיכון:פרוגרמהלתכנוןולציודמעונותיוםלגילהרך,2006 . 65 עלפימשרדהעבודהורווחה:במעוןשבוגודלכיתתהבוגריםהוא0 7 מ"ר,השטחהמינימלייהיה2.1 מ"ר,וזאתכדילאפשרתפוסהשל 33 בוגרים. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 20 מקצועיות והערות הציבור כמוכן, נר אה כיהתקנותהמוצעותמאפשרות מצבבומתקייםהשילובהבא:מצדאחד- הקטנת השטח לילד במעון לעומת קריטריונים קודמים שנקבעו, ומצד שני - הגדלת המספר המרבי של התינוקות והפעוטות במעון , ולאור זאת יש להביא בחשבון את ההשפעותשלשילובזהעלהאיכותוהבטיחותשל המעונות. יצויןכילנציגימשרדהעבודהוהרווחהלאידועמהוהשטחלילדבמעונותיוםפרטייםשאינם מוכרים. מהליכי שיתוף הציבור עולה כי על פי רוב מעו נות אלו אינם עומדים בסטנדרטים שקיימים במעונות יום המוכרים. כדי לאפשר הסתגלות לדרישות החדשות, ובשים לב שיש 66 צורך בעוד איסוף נתונים, בטיוטת התקנות מוצע (תקנה 19 ) כי ההוראות בדבר שטח המעון ייכנסולתוקףבתחילתשנתהלימודיםהתשפ"ד,והןיהיותקפותרקלגבימעוןיוםחדש,כלומר מעוןיוםשלאקיבלאישורראשוניעדלמועדפרסוםהתקנות.לגביהמעונותהקיימים,שקיבלו אישורראשוני,מוצעכי תיערך בדיקה ,ואםעלפיה בדיקה יימצאשלפחות85% מהםעומדים בדרישותהשטח,תוחלהחובהגםעליהם.67 3.1 התייחסותהמשרדבדוחהערכת השפעותהרגולציה( RIA ) 68 במסגרת תהליך הערכת השפעות הרגולציה (RIA ) של משרד העבודה והרווחה, נדונו כמה חלופות אפשריותלשטחלילדבמעוןיום: א. אי- התייחסותלשטחבמסגרתהתקנות; ב. סטנדרטהשטחלאיפחתמהקייםבמעונותהמוכרים; ג. התייחסות תוצאתית ופונקציונלית לשטח הנדרש. הסטנדרט הקיים במעונות הסמל יהיההמלצהלשטחהנדרשוכןאמתמידהלפיקוח; ד. חלופה משולבת: מעונות חדשים יידרשו לעמוד בסטנדרט השטח הקיים במעונות המוכרים (על פי הוראת השעה), ומעונות קיימים יידרשו לעמוד בשלב הראשון בסטנדרטתוצאתיופונקציונלי.לאחראיסוףנתוניםייקבעסטנדרטהשטחגםביחס למעונותאלו. להלןהערכהשלזמניהתארגנותלכלאחתמןהחלופותהמוצעות: דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, 66 משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים עמ',20 . טיוטתתקנותה פיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 ,תקנה4(2 ),תקנה19 ,דברי 67 הסבר. 68 דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 21 מקצועיות והערות הציבור לוח5:הערכהשלזמניהתארגנותבכלאחתמןהחלופותלגביהשטחהמינימלילילדבמעוןיום69 חלופהא'– ללא חלופהב'– סטנדרט חלופהג'– התייחסות חלופהד'– חלופה התייחסות סמלנוכחי פונקציונלית משולבת משנתהלימודיםתשפ"ב יחולעלהמעונותהחדשים משיתוףהציבורעולה לאנדרש.במקרהשל סטנדרט הסמל,ועל מעונות שרובהמעונותאינם סטייהמהותיתמהשטח המעונותהקיימיםסטנדרט לא לאנדרש עומדיםבסטנדרט, הנדרשבמעונות שטחפונקציונלי.יינתןזמן ולכןנדרשזמן המוכרים,יינקטואמצעי התארגנותלממשלה מוכרים התארגנותמשמעותי. אכיפה. ללמידתהנתוניםבטרם ייקבעסטנדרטלגבי המעונותהקיימים. מעונות מוכרים לאנדרש לאנדרש לאנדרש לאנדרש 3.2 הערותהציבורלטיוטתהתקנה המועצהלגילהרך ביקשהבתגובתהעלהתקנותלגביהיחס ביןילדלמטפלמחנך,התפוסה המרביתשלהמסגרתושטחהמעון,לקייםדיוןשבו"תוכלללמודולהעמיקבמספריםהמופיעים בתקנות, ובהמשך לכך להגדיר אמות מידה וסטנדרטים זמניים, וכן אמות מידה וסטנדרטים שאליהםנידרשלהגיעבטווחשלחמששנים,הןבהיבטיהתקינה,והןבהיבטיההכשרה."70 לגבישטחהמעוןהנדרשעלפיהתקנותעלוהבעיותהבאות: - שטחהמעוןהמוצעעלפיהתקנותמזערימדי; 71 - הקביעה שככל שהילד גדל שטח המעון קטן הפוכה מהצורך ההתפתחותי. לטענת המגיבים,עלפיהתקינההבין- לאומיתישלהקצותלילדלפחות3.5 מ"ר,וזאתבניכוי שטחיםמשותפים(שולחנותאוכל,שטחימשחק,אזורישינהוכו.)'72 דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, 69 משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים. סימהחדד,סגניתיו"רהמועצהלגילהרך,תגובתהמועצהלגילהרךלתקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשל 70 מעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 . 71 צוותחוקריםומרצים,המרכזלחקרהתפתחותהילד,אוניברסיטתחיפה,הערותלתקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאים לפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 , 6 בספטמבר2020 . 72 שם. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 22 מקצועיות והערות הציבור בהקשרלהערהזאתיצויןכי הצעתהתקנותשהוגש הלוועדהלזכויותהילדכולל תאתהסעיף הבא: בתוךשטחהפעילות,החתלהולינהייעשובאזורקבועככלהאפשר;שטחהפעילותלא יכלולאתהשטחיםשבהםמצוייםחדרירחצה,ש י רותים,מחסןאומקלט(תקנה4 ג.))( 3.3 מבטמשווה כפישצויןלעיל,מדינותמסוימותקובעותסטנדרטיםמינימלייםלאינדיקטוריםמבנייםבמסגרות לילדיםבגילהרך,כגוןיחסיצוות- ילדיםומספרמינימלישלילדיםבקבוצה.ביןהסטנדרטיםגם קריטריוניםלשטחפנימיוחיצונילכלילדבמסגרת.עלפ ינתוניםשלה- , הממוצעלשטח OECD 73 פנים לילד בגני ילדים (kindergarten/preschool ) הוא 2.9 מ"ר לילד, בעוד ששטח פנים 74 במעונותיוםומשפחתונים(centrescentres/familycare ) לילדיםקטניםיותר,מגיללידה,הוא 75 כ- 3.6 מ"ר.76 על פי סטנדרטים (CFOC – Children Our for Caring ) שמפרסם המרכז הלאומי למשאבים לבריאות ובטיחות במסגרות לגיל הרך שפועל באוניברסיטת קולורדו, ארה"ב (National ,) באזור Resource Center For Health and Safety in Child Care and Early Education 77 המיועדלפעילויותילדיםצריךלהיותלפחות3.9–3.8 מ"רשטחרצפהלכל ילד,ואףעדיףשטח גדוליותר,כ- 4.6 מ"רלילד.שטחזהאינוכוללשטחיםהמשמשיםלמעבריםביןחלקיהגן,אזורי עבודהשלהצוות,שטחיאחסוןשלציודפעילויות,שעשוייםלהיותצמודיםלאזורהפעילות,שטחי הריהוט(למשלכונניות,ספות,שולחנותוכיסאות),משרדיםוחדרישירותים. כאןיצויןכיבסקירהבין-לאומיתשלה- ישהתייחסותגםלשטחהמינימליהחיצוניהדרוש OECD במסגרות לילדים בגיל הרך, כגון חצר. תקנות חוק הפיקוח לא מתייחסות לקריטריון זה. בקריטריוניםלהפעלתמסגרותהמוכרותעלידימשרדהעבודהוהרווחהישהתייחסותלשטח החצראוהמרפסתבמסגרותשמופעלותבבתיםפרטייםאובדירותמגורים(משפחתונים.) 73 StartingStrong3:AQualitytoolboxforearlychildhoodeducationandcare,OECD,2012. שם;עמ'51 : מסגרות לילדים בגילהרך (גניילדים)כוללות מסגרותשפועל ות בבתי ס פר יסודיים,המיועדות לענותעל צרכיהילדים 74 לקראתכניסהלחינוךיסודי.ברובהמדינות,למעטנורבגיה,ניוזילנדושבדיה(שםמדוברעלהמסגרותלילדיםמגיללידהועדלבית הספרהיסודי),מדוברעלמסגרותלילדים מגילשלושאוארבע. שם;עמ'51 :מסגרותלילדיםמגיללידה. 75 76StartingStrong3:AQualitytoolboxforearlychildhoodeducationandcare,OECD,2012;p.46. 77 הארגוןפועלמ- 1995 בביתהספרלאחיותשלאוניברסיטתקולורדו,ארה"ב,ועוסקבפיתוחתקניבריאותובטיחותלאומייםלמסגרות לילדיםבגילהרך(ProgramsEducationandCareEarlyforGuidelinesStandards;SafetyandHealthNational .) CFOC,Chapter5:Facilities,Supplies,Equipment,andEnvironmentalHealth,5.12.1:SpaceRequiredperChild. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 23 מקצועיות והערות הציבור 4 . תנאיהכשרהלהפעלתמעון הנחות היסוד ועקרונות הרגולציה שהגדיר משרד העבודה והרווחה במסגרת קביעת מדיניות בתחוםהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,הןכיישלשיםדגשמשמעותיעלכוחהאדםשבא במגעעםהילדים. 78 במעונותהמוכרים,כלהצוותהחינוכינדרשלהיותבעלהכשרהשלמחנכתמטפלתלפחות(סוג 1 שלהכשרההניתנתעלידימשרדהעבודהוהרווחה).במעונותשבהםישצורךביותרממטפלת אחתבקבוצהאחת,הדרישהמהמטפלתהיאלהיותבעלתהכשרהשלמחנכתמטפלתאחראית (סוג2).מנהלת מעוןצריכהלעבורקורסייעודילניהולמעוןולעמודבדרישותניסיוןאוהכשרה נוספות. בנוסף לכךהצוותנדרש לעבור השתלמויותחינוכיות שוטפות. עם זאת, על פי נתוני מחקרבין- לאומישבוהשתתפהישראל,שבדקאתמצבןשלהמסגרותלילדיםבגילהרך,בפועל כ- % 30 מןהמטפלותבמעונותהמוכריםלאעברוהכשרה.79 עלפימשרדהעבודהוהרווחה,אתההכשרהוההדרכהשל המטפלותבמעונותישלתתבמטרה להגיעלהכשרהשלכללאנשיהצוותהטיפוליבמעון– מטפלותומנהלות,וכןלהדרכהשוטפת ולקביעתסטנדרטיםבתקינתכחהאדם,מתוךציפייהשאלו"יגרמולשינויבתפיסתהתפקידשל המחנכתהמטפלתבמעוןוליצירתתשתיתשלכוחאדםאיכותיולומדאשריעניקאתהכלים, הידע והתנאים הסביבתיים הדרושים למטפלות ולמנהלות לשם שיפור הסטנדרטים ואיכות הטיפולבמעון."80 התקנות המוצעות מתייחסות לכמה היבטים של הכשרות והדרכות חינוכיות לצוותי המעון, שיפורטולהלן.נקדיםונאמרכיבחלקמהמקריםהתקנותהמוצעותאינןמסבירות במפורש את סוגיההכשרההנדרשתואתהיקפה. 4.1 תנאיההכשרהלצוותיהמעוןבתחומיבריאותובטיחות תקנה5 שלטיוטתהתקנותמתייחסתלתנאיההכשרהלהפעלתמעון.עלפיהתקנה,הכשרה מקצועית שלהמחנכות המטפלות צריכה לכלול הכשרה בתחום עזרהראשונה (בהיקף שלא יפחתמ- 22 שעות)וקורסהתנהלותבטוחה(שלאיפחתמ- 14 שעותלימוד.) את הקורסיםלעזרהראשונה ישלעבורבמוסדלימודיםמוכר(שגםהגוףהעונהעלהמלצות משרדהבריאותלענייןכישוריםשלגוףמכשירלעזרהראשונההוא מוסדמוכר,תקנה7(א)(4 )) . אשר לקורסלהתנהלותבטוחה,התקנותמפנותלמוסדשאושרעלידימנהלהאגףלמעונותיום ומשפחתונים לגיל הרך במשרד, למוסד או קורס שהכיר בהם האגף להכשרה מקצועית של דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,הת שע"ט– 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, 78 משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים. שם;מתוך מחק רטאליסהבין- לאומי,2018 . 79 שם. 80 www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 24 מקצועיות והערות הציבור משרדהעבודהוהרווחה זרועעבודה)(,אומשרדהחינוך(לצורךלימודיהוראהוחינוךלגילהרך,) אוהמועצהלהשכלהגבוהההכירהבהם,ובלבדשמוסדהאמורמעניקתוארמוכרבמגמתחינוך (בהתאםסעיף9לחוקהמועצהלהשכלהגבוהה,הת שי"ח– 1958 .) יצוין כי בתקנות מפורטים העקרונות שאמורים להיות משולבים בקורסים להתנהלות בטוחה (תקנה5 ב,)( פסקאות1עד5 .) הת קנהקובעתכילאניתןלעסיקבמעוןיוםמחנך- מטפלשלאעברבהצלחהאתשניהקורסים האמוריםוגםכי "לאיעסיקמפעילשלמעוןיוםלפעוטותמחנך- מטפלאלאאםכןהואעומד בדרישות הכשרהשלמחנך-מטפל(המפורטותבתקנה6 הסברבהמשך), אועברבחינה(עיונית אומעשית)שאותהרשאי לערוךהממונהעלזרוע ה עבודהבמשרד.מדוברעלבחינהלעניין עמידהבתכניההכשרההנדרשתבמסגרתהלימודיםבמוסדאוקורסמוכראובחינהאחרתלמי שעברתוכניתהכשרהמותאמת(עלפיתקנה8). היקףהשעותשלקורסהעזרההראשונההמוצעבתקנות(22 שעות,כאמור)גבוהיותרמהצעתה של ועדתרוזנטל,שלפיה כלצוותהמעוןנדרשלעבורקורסעזרהראשונהבהיקף16 שעות. לעומתזאת,היקףהשעותשלקורסהתנהלותבטוחהעלפי ועדתרוזנטללאיפחתמ- 16 שעות לצוותהמעוןומ- 24 שעותלמנהלתמסגרתחינוכיתאומשפחתוןולרכזבטיחותבמסגרת,ואילו היקףהשעותלקורסזההמוצעבתקנותהוא14 שעותלפחותלכלאנשיהצוות,ללאהבחנהבין בעלי התפקידים. כמו כן, ועדת רוזנטל המליצה כי כל צוות המעון יעבור קורס/ הכשרה/ הדרכהבניהולמצבימשברושעתחירום,ואילובתקנותאיןדרישהכזו.81 דוחהוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל, סטנדרטיםלהפעלתמסגרותחינוכיותלפעוטות,פרק3 ,סעיף:גודלקבוצהומספרילדים 81 למחנכת,ינואר2009 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 25 מקצועיות והערות הציבור לוח6 :הכשרותבתחוםבריאותובטיחות ה יקףההכשרההנדרש הכשרה טיוטתהתקנות82 התקןבמעוןיוםמפוקח83 ועדתרוזנטל84 קורסהחייאהועזרה ראשונהבסיסית:8 שעות; 16 שעות,בהתמקדות קורסעזרהראשונה לאיפחתמ- 22 שעות נאמניעזרהראשונה:22 בגילהרך שעות85 חובתהשתלמותפעם 16 שעותלצוותו- 24 קורסהתנהלותבטוחה 14 למנהלהמעון בשלוששניםבתחום הבטיחות,שעתחירום קורסניהולמצבימשבר איןחובה,לאהוזכר חובהעלכלאנשיצוות וכיבויאש ושעתחירום בהצעתהתקנות לעבורקורסזה 4.2 הכשרהפדגוגיתשלמחנכת– מטפלת התקנותמבקשותלהגדירתחוםהכשרה פדגוגי תשלמטפל ת-מחנכת (תקנה6 ) כדישלאיהיה אפשרלהעסיקבמעוןיוםמטפלות-מחנכותשלאעברוהכשרהמתאימה.יצוין כיהתקנות מתייחסותלהכשרהעבורתפקידמחנכת- מטפלתבלבד,אךלאלהכשרהשלבעליתפקידים נוספיםכגוןמנהלותמעון,ואינןמבדילותביןמחנך-מטפלאחראילמחנך-מטפל,כפישזהנעשה בדרישותההכשרהוהניסיוןלבעליתפקידיםבמעונותיוםמוכרים. עלפיהתקנות,הממונהעלזרוע העבודהבמשרדרשאילהורותעלתכניתהכשרהמותאמת בהיקףשעותשלאיעלהעל400 שעות(תקנה6 ד.)( התקנות קובעות כי ההכשרה הפדגוגית העיונית והמעשית תכלול 220 שעות (תקנה 6 ה;))( הכשרה פדגוגית תכלול נושאים המפורטים בתוספת השנייה לתקנות, בהם: גישה ותפיסה חינוכית לגיל הרך, התפתחות הילד (עד גיל שלוש), כולל זיהוי סימני מצוקה בילדים ומבוא לטיפול בילדים עם מוגבלות, קשר לקהילה, הורות ומשפחה, תוכניות חינוכיות, תפקיד של מטפ ל-מחנך,התמודדותעםמצבילחץושחיקה,תזונה,היגיינהובריאות ,חובותדיווח. 82טיוטתתקנותהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 ,תקנה3 תוספתראשונה.,טיוטת התקנותהראשונה,אוגוסט2020 ;הצעתתקנותלוועדה,דצמבר2020 . 83 אוגדןהנחיותלהפעלתמעונותיוםאגףבכירמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרך,פרק6 סעיף:תקןכוחאדםמינימליבכלכיתתמעון,, ינואר2020 . דוחהוועדההמייעצתבראשותפרופ'רוזנטל: סטנדרטיםלהפעלתמסגרותחינוכיותלפעוטות,פרק3 ,סעיף:גודלקבוצהומספרילדים 84 למחנכת,ינואר2009 . משרדהבריאות:המלצות צוותלבחינהוקביעתדרישותלידעוציודעזרהראשונהבמקומותציבוריים, 18 בינואר2016 .יצויןכילאברור 85 מספיקאיזהסוגשלקורסנדרשבעבורהצוותבמעוןיוםמוכר. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 26 מקצועיות והערות הציבור תוכניההכשרההנדרשיםבתקנותהםהתכניםהקיימיםבמוסדלימודיםאובקורסיםמוכרים שעליהםיורההממונה,ובהםמוסדאוקורסהמוכריםעלידיהאגףלהכשרהמקצועיתופיתוח כוחאדםבמשרדהעבודהוה רווחה;מוסדשהוכרלפיחוקהמועצהלהשכלהגבוהה,התשי"ח– 1958 ובתנאישהמוסדמעניקתוארמוכרבמגמתחינוךושהקורסיםמזכיםבנקודותלתואר;)( מוסדאוקורסשאושרועלידימשרדהחינוךללימודיהוראהוחינוךלגילהרך. התקנות מאפשרות שתוכני הכשרה יילמדו על ידי מטפלות-מחנ כות תוך כדי ביצוע העבודה,כלומראיןחובהשמטפלת- מחנכתתהיהבעלתהכישוריםהנדרשיםבעתתחילת עבודתהבמעון, אלאמספיק שתלמד אותם תוך כדיעבודתה,בתקופה שלאתעלה על שנהמהיוםשבוהתחילהלעבודבמעוןלפעוטותלראשונה,תוסיימםבתקופהשלאתעלה עלשנה (תקנה6 ב))(. התקנות אף מאפשרות לממונה לפטור איש צוות המעון מחובות ההכשרה שהוגדרו בתקנות, בהתאם לוותק, לניסיון ולכישורים המקצועיים שרכש ( תקנה 6 ד)(.) עם זאת, בתקנהצויןכי"לאיינתןפטורמחובתתכניתהכשרהעלבסיסניסיוןאווותקבלבד," אךלא הוסבר מהו אופן הבדיקה של שאר ה פרמטרים כישורים מקצועיים, כאמור)( הנדרשים למתן פטורזה. התקנותקובעותכירשאיהממונהעלזרועעבודהלהורותעלהכשרותריענוןמזמןלזמן. יצוין כי ועדת רוזנטל המליצה על סטנ דרטים מפורטים, שכללו דרישות קבלה, בהן דרישות הכשרהוניסיון,לאנשיהצוותבמסגרתלפעוטות ,בהתייחסותנפרדתלתפקיד יםהשונים,כגון: מנהלתהמעון,מחנכתמובילה,מחנכת,מדריכהחינוכיתואףטבח/ית.סטנדרטיםאלהאומצו עלידיהאגףלמעונותיוםומשפחתונים.דרישותההשכלההקיימותכיוםלצוותמעוןיוםמוכר מציינותבמפורשאתסוגההשכלהאוההכשרה, אתהיקפה ואת הניסיוןהנדרשיםמאנשי צוות במעוןיוםמוכר ,בהתאםלתפקיד. 86 עלפיההנחיותהקיימות, עלמנהל/תבמעוןיוםמוכר לעמודבדרישהאחתלפחותמדרישות ההשכלהוהניסיוןהאלה: - תוארשני(M.A) התמחותבגילהרךוניסיוןשלשנהלפחותבעבודהחינוכית,בניהול צוותאובהדרכה; - השכלהאקדמיתבתחוםהגילהרךוניסיוןשלשנתייםלפחותבעבודהחינוכית,בניהול צוותאובהדרכה; מעונותיוםומשפחתונים: כשירותוהכשרהמקצועיתשלכוחאדם,משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,כניסהאחרונה:נובמבר 86 2020 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 27 מקצועיות והערות הציבור - השכלהאקדמיתותעודתקורסניהולמעוןיום,אוהתחייבותלהשליםאתהקורסבתוך שנהמתחילתההעסקה; - ותק של שנתיים לפחות בניהול מעון יום ותעודת קורס ניהול מעון יום, או התחייבות להשליםאתהקורסבתוךשנהמתחילתההעסקה; - ותקשלשלוששניםלפחותכמטפל/תמוביל/ה(מטפל/תסוג2 )ותעודתקורסניהול מעוןיום,אוהתחייבותלהשליםאתהקורסבתוךשנהמתחילתההעסקה; - ותקשלחמששניםלפחותכמטפל/תסוג1 ותעודתקורסניהולמעוןיום,אוהתחייבות להשליםאתהקורסבתוךשנהמתחילתההעסקה. הדרישהכלפי מטפל/תאחראי/תבמעוןיום: - תעודתגמרבקורסמטפלותבמעונותיוםסוג2 מטעםהאגףלהכשרהופיתוחכוחאדם במשרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים. כלפימטפל/תבמעון: - תעודתגמר בקורסמטפלותבמעונותיוםסוג1מטעםהאגף להכשרהופיתוחכוח אדםבמשרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים. להלןסיכוםהמידעשהוצגלעיל: לוח7 :הכשרהמקצועיתבתחוםהוראה–דרישותמפורטותלכניסהלתפקידבמעוןיום תפקיד טיוטתהתקנות87 הנחיותבמעוןיוםמוכר88 ועדתרוזנטל89 מנהל/תמעון איןהתייחסותמפורשת בהתאםלתפקידים הדרישותמפורטות,כוללותאתרמתההשכלה מטפל/תאחראי/ת השוניםשלצוותטיפול- ותקופת הניסיוןכדרישהלכניסהלכלתפקידבנפרד. מטפלתבמעון חינוךבמעון 87טיוטתתקנותהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 ,תקנה3 תוספתראשונה.,טיוטת התקנותהראשונה,אוגוסט2020 ;הצעתתקנותלוועדה,דצמבר2020 . מעונותיוםומשפחתונים: כשירותוהכשרהמקצועי תשלכוחאדם,משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,כניסהאחרונה:נובמבר 88 2020 . דו"חועדהמייעצתבראשותהפרופ'רוזנטל:סטנדרטיםלהפעלת מסגרותחינוכיותלפעוטות,פרק3 ,סעיףגודלקבוצהומספרילדים 89 למחנכת,ינואר2009 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 28 מקצועיות והערות הציבור 4.3 הכשרותתקופתיתלצוותהמעון עלפיהתקנותהמוצעות(תקנה6(ח,))מפעילהמעוןצרי ךלדאוגשכלצוותהמעוןהעוסקבחינוך ובטיפול יעבור השתלמות, "מזמן לזמן", שתכלול תכנים פדגוגיים, בריאותיים ובטיחותיים שפורטולעיל. יצוין כיבנוסחהראשונישלהתקנות(הנוסחש פורסם להערותהציבור)הוצעכיכלצוות המעוןהעוסקבחינוךובטיפוליעבורהשתלמותמקצועיתאחת ב שנתייםלפחות.הצעת התקנותהמעודכ נת,שכאמורהוגש הל אישורהוועדהלזכויותהילדלאחרהתייעצותעם הציבורוגורמיםאחרים,מגדיר האתהתקופהבהיש לקייםהשתלמויותכתקופה"מזמן לזמן." עלפי ה הנחיותשקיימותהיוםלהפעלתמעונותיוםמוכריםשלהאגףלמעונותיוםומשפחתונ ים, עלצוותהמעוןחובהלעבורהשתלמויותלפיהפירוטהזה: בתחוםהטיפולי- חינוכי– אחתלשנה; בתחום הבטיחות, שעתחירוםוכיבוי אש – אחת לשלוששנים;ריענון בעזרהראשונה – אחת לשנתיים.90 4.4 התייחסותהמשרד בדוחהערכת השפעות הרגולציה(RIA ) 91 במסגרתתהליךהערכתההשפעותשל הרגולציהשלמשרדהעבודהוהרווחה,נטעןשמבחינת המשאבים וההתארגנות, על המשרד להתאים את מערך ההכשרות כך שיעמוד במטרות שהוגדרוויוכללהכשירמטפלותומנהלותבהיקפיםגדולים.מוערךכיבחמשהשניםהקרובות תידרש הכשרה של כ- 20,000 מטפלות, מהן כ- 13,000 ותיקות וכ- 6,000 חדשות. ההערכה כוללתנשותצוותיםחינוכייםשצריכותהשלמתהכשרה,אשרעובדותכיוםבמעונותהמוכרים ואינןבעלותהכשרהמתאימהלמרותהדרישההקיימת. במסגרתהדרישהמכללהמטפלותלעבורהכשרהמקצועיתייעודיתלעבודהעםהגילהרךולא להעסיקבמעונותהיום מטפלותאשראינן בעלותהכשרהמתאימה, נשקלובמשרדהעבודה והרווחהכמהחלופותלגביהגופיםהמכשיריםולגביביצועההכשרה: - פתיחתהאפשרותלביצועהכשרותהמפוקחותעלידיהאגףלהכשרהמקצועית; - פתיחתהאפשרותלביצועהכשרותבמוסדותהמפוקחיםעלידימל"ג; - פיתוחהכשרותמקוונותעלידיישראלדיגיטלית. אוגדןהנחיותלהפעלתמעונותיוםאגףבכירמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרך,פרק6 ,סעיף:תקןכוחאדםמינימליבכלכיתתמעון 90 עמ'(27 ),ינואר2020 . דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט– 2018,אגף בכירלמעונותיוםומשפחתונים, 91 משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 29 מקצועיות והערות הצ יבור כמוכןנשקלוהחלופותלבצעאתההכשרהבמלואהבאופןמקוון,באופןפרונטליאוסנכרוניאו במשולב. חלופותאלוניתנולצדהאפשרותהקיימתלגשתלבחינותאקסטרניותבהתאםלנוהליהאגף. הבקרהוהפיקוחבנושאההכשרותייעשובאמצעות הצהרהשלמבקשהרישיוןלהפעלתמעוןיום על עמידת הצוות החינוכי בחובות ההכשרה, ובאמצעות שמירה בתיק המעון של התעודות המעידותעלהכשרותהצוותהחינוכי. עלהמועמדתלהגישמסמכיםהמעידיםעלהכשרותקודמות(לרבותותק)למרכזיההכשרה ולגופיםהמכשירים,והםיבדקואתהמסמכים. אשר להכשרות תקופתית למטפלות ולמנהלות (השתלמויות תקופתיות), יש צורך בקביעת מתווה ההכשרה ואופן ביצועה. בקרה ופיקוח על ביצוע השתלמויות ייעשו גם הם באמצעות הצהרהשלמבקשהרישיוןלהפעלתמעוןיום,והתעודותיישמרובתיקהמעון. 4.5 הערותהציבורלטיוטתהתקנה  תנאיהכשרהבתחומיבריאותובטיחותלצוותיהמעון עלפיהערותהציבורשהתקבלובתגובותלפרסוםשל התקנותהמוצעותלחוקהפיקוח: - יש צורך להגדיר בתקנות כי ההכשרות הקשורות בבטיחותם ובבריאותם של הילדים יבוצעו באמצעות תקצוב מרכזי למסגרות המפוקחות, ולא יושתו על בעלי מוסדות החינוךוהטיפול. 92 - האחריותלפעוללביצועההכשרותשמוטלתבתקנותעל מפעיל המעון,צריכהלהיות מגובהבסנקציהעלאי- ביצועההכשרות,כךשלאיהיהאפשרלהעסיקמטפלתמחנכת שלאהשלימהאתהכשרתה. 93 - התקנות לא מרחיבות את תנאי ההכשרה להפעלת מעון יום לתחומים נוספים, כגון הכשרהייעודיתלמנהלמעוןיום.94 - יש להקפיד על כך שהכשרות צוות המעון יתקיימו לפני תחילת העבודה או במהלך השנההראשונהלכלהמאוחר. 95 סימהחדד,סגניתיו"רהמועצהלגילהרך:תגובתהמועצהלגילהרךלתקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשל 92 מעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 . שם. 93 94 אסנתרייכמןאייזיקוביץ,יו"רהחטיבהלפסיכולוגיההתפתחותית,יורםשליאר,יו"רהסתדרותהפסיכולוגיםבישראל,הערותלתקנותעל מעונותהיום–התש"ף– 2020 , 15 בספטמבר2020 . 95 שם. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 30 מקצועיות והערות הציבור - קורסי ההכשרה לצוותים אינם נגישים כיום לקבוצות אוכלוסייה שונות כגון חרדים ו ערבים (הן מבחינת שפת הקורסים והן מבחינת הנגישות לאמצעי קצה, כאשר חלק מהקורסים מקוונים) והוספת תקנות חדשות ודרישת הכשרות ללא התאמה ונגישות תרבותית ע לולה שלא ל הועיל בהשגת מטרתה – הפחתת ה יפגעות של פעוטות במעונות.96  הכשרהמקצועיתבתחוםהוראה - חשוב לקבוע באופן מדויק סטנדרטים וקריטריונים המתייחסים לעבודת ההדרכה במעון,כגוןדרישותסףלתפקידמטפלתומנהלתבמעונות. 97 - המועצה לגיל הרך מציעה לקבוע כי מטפלת מחנכת לתינוקות תידרש לעבור קורס מקצועיייעודי,ואילומטפלתמחנכתלתינוקותבקבוצותשלפעוטותצעיריםופעוטות בוגרים תידרש לתואר אקדמי רלוונטי, כמו גננות בחינוך הקדם-יסודי.98 הסתדרות הפסיכולוגיםמציעהלהוסיףכתנאילהפעלתמעוןיוםהכשרתמטפלותמסוג2-1 באופן כזהשכלמטפלתמובילה(האחראיתעלקבוצהבמעון)תהיהעםהכשרתמטפלותסוג 2 מטעםמשרדהעבודהוהרווחה,וכלשארצוותהטיפולוהחינוךצריךלהיותעםתעודת מטפלותסוג1. 99 - כדי לאלהנציחמצבשלחוסרמקצועיות,ישלקבועבתקנותכיגםמטפלותותיקות בעלותניסיוןיצטרכולעבורהכשרהתוךפרקזמןסבירשייקבע,באופןשיאזןביןחופש העיסוקשלהןוהידעהמקצועישרכשווביןהפעריםבמקצועיותן.כמוברפורמתאופק חדש, יש לקבוע כי אם לא יעברו הכשרה זו לא יוכלו לעלות בדרגה המקצועית,, ובהתאםתנאיהעסקתןלאישתפרו. 100 תרצהאטיה,פורוםקהלת:תגובהלתקנותהפיקוחעלמעונותהיום,2020 . 96 ד"ראיריסצדוק,ד"רחנהצור,ביתהספרלעבודהסוציאליתולרווחהחברתיתע"שפאולברוואלד,האוניברסיטההעבריתבירושלים, 97 תגובהלמסמךמסגרתלקראתהתקנתתקנותהפיקוחעלמעונותיום– להיוועצותעםהציבור,27 באוקטובר2019 . סימהחדד,סגניתיו"רהמועצהלגילהרך,תגובתהמועצהלגילהרךלתקנותחוקהפיקוחעל מעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשל 98 מעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 . 99 אסנתרייכמןאייזיקוביץ,יו"רהחטיבהלפסיכולוגיההתפתחותית,יורםשליאר,יו"רהסתדרותהפסיכולוגיםבישראל:הערותלתקנותעל מעונותהיום–התש"ף- 2020 , 15 בספטמבר2020 . 100 שם. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 31 מקצועיות והערות הציבור - האפשרותלפטוראישצוותבמעוןמחובותההכשרה,שהוגדרובתקנותבהתאםלוותק, לניסיוןולכישוריםהמקצועייםשרכשמייצרתסתירהביןחובתההכשרהלביןמתןפטור שכזה. 101 - יש להתייחס ל כך ש תחום ה טיפול-חינוך וניהול מסגרות לגיל הרך נמצא בחסר הולך וגוברבכחאדם.כתוצאהמכךהדרישותלאיכותההכשרהוהכניסהלמקצוע,גםאם יציבורףגבוה,לאיוכלולהיותתואמותלמציאותהמתרחשת.לפיכך נטעןכיישצורך במעורבותהמדינהבגיוסעובדותועובדיםלתחום, בתקופותשלחסר.102 4.6 מבטמשו וה  הכשרהמקצועיתבתחוםההוראה במסגרת סקירת השירותים לילדים בגיל הרך שערכה הנציבות האירופית ב- 38 מדינות באירופה103 עלהכיבאופןכללי,דרישותההסמכהלמטפלותמחנכותבמסגרותלילדיםבגילים בוגריםיותרגבוהותמהדרישותלמטפלותמחנכותבמסגרותלילדיםקטניםיותר.רקבכשליש מהמדינותשהשתתפובמחקר(13 מדינות)ישדרישהלמטפלתמחנכתאחתלפחותבקבוצת ילדים מתחתלגילשלושלהיותבעלתהשכלהגבוההבחינוךאובחינוךלגילהרך(תוארראשון לפחות). אלה כמה מהמדינות: בולגריה, גרמניה, אסטוניה, צרפת, יוון, סלובניה, פינלנד, נורבגיהוקרואטיה.בשתימדינות– פורטוגלואיסלנד– הדרישההיאלתוארשני. בסקירהעלהכימצביוצאדופןקייםב בולגריה,שםבכלקבוצהשלילדיםמתחתלגילשלוש חייביםלהיותשניאנשיצוותטיפולוחינוךבעליתוארראשון,אךרקאחדחייבלהיותבעלהשכלה ייחודיתבחינוךאובחינוךלגילהרך,והשני–אחאואחות.בפינלנד,כלאישצוותשלישיבמסגרת חייבלהיותבעלהכשרהשלגננתלגילהרךאובעלתוארראשוןבחינוךאומדעיהחברה,או בעל תעודת הוראה לגיל הרך. שני השלישים הנוספים של אנשי הצוות צריכים להיות בעלי הכשרהמקצועיתבתחוםהטיפולבילדים(הסמכהתיכוניתמקצועיתרלוונטית).נוסיףכיבשנת 2018 התקבלה בפינלנד חקיקה חדשה, שלפיה תיערך רפורמה שנועדה לשפר את איכות הצוותיםעלידיהעלאתרמתהכשרתם:משנת2030 ,שנישלישיםמהצוותבמסגרותלגילהרך יהיוחייביםלהיותבעלתוארראשון,וחצימהםיהיוחייביםלהיותבעליתוארבחינוךוהוראה. במדינותכגון בריטניה, הולנד, פולין, בלגיהוספרד,יש דרישות להשכלהמסוימתשל צוותים במסגרותלילדיםגדוליםיותר(מגילשלוש.) צוותחוקריםומרצים,המרכזלחקרהתפתחותהילד,אוניברסיטתחיפה:הערותלקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאים 101 לפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 , 6 בספטמבר2020 . תגובתהמכוןהישראלילחינוךבגילהרךעלטיוטתהתקנותלחוקהפיקוחעלמעונותהיום, 17 בספטמבר20 20 . 102 103KeyDataonEarlyChildhoodEducationandCareinEyrope,2019edition,EurydiceReport,EuropeanCommission. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 32 מקצועיות והערות הציבור בדנמרקובשבדיהאיןהסדרהשלדרישותההסמכהלצוותיםבמסגרותלגילהרך:בחוקמעונות היוםבדנמרק לאנקבעהדרישהמינימליתלהשכלהשלהעובדיםבמסגרותלגילהרך.למרות זאת,בשנת2018 , % 58 מכללאנשיצוותימסגרותלגילהרךהיובעליתוארראשוןבפדגוגיה. ב שבדיה,הדרישההיחידהמהצוותהיאכיאדםאחדלפחות בצוותהמטפליםבגן חייבלהיות גנן/נת מוסמך/כת עם תואר ראשון בתחום החינוך. בשנת 2017 , 40% מכלל אנשי הצוותים במסגרות לגיל הרך היו בעלי תוארראשון בתחום החינוך לגיל הרך; לכ- 20% הייתה הכשרה ייחודיתתיכוניתלטיפולבילדים,ולכ- 30% לאהיוכללכישוריםמקצועייםבעבודהעםילדים. אשרלהכשרההמקצועיתשלהסייעת,ברובהמדינותשהשתתפובסקירהאיןדרישהלהשכלה או להכשרה ראשונית בתחום החינוך או החינוך לגיל הרך. כאן יצוין כי ב- 12 מדינות (ובהן בולגריה,צ'כיה,אירלנד,ליטה,פולין,סרביהואיסלנד)איןבכללתפקידסייעתבמסגרותלגיל הרך.עםזאת,ישמדינות,כמוגרמניה,צרפת,סלובניה,סקוטלנד,תורכיהופינלנד,שבהןיש דרישהלהשכלהמינימליתשלהסייעתבמסגרותלילדיםעדגילשלוש- בדרךכללמדוברעל הכשרהמקצועיתעל- תיכוניתבתחוםהחינוךלילדיםבגילהרך.104 אשר לדרישות ההשכלה של מנהלי המסגרות, ב- 25 מדינות מתוך ה- 38 שנסקרו יש דרישה שמנהלמסגרתלילדיםעדגילשלושיהיהבעלהשכלהגבוהה:ברובהמדינות(למשלבלגיה, צרפת, גרמניה, הונגריה, ליטה, לטביה, אסטוניה, סקוטלנד, סלובניה ופינלנד) – בעל תואר ראשון, ובכמה מדינות נוספות – בעל תואר שני (למשל איסלנד ורומניה.)105 לרוב מדובר בדרישות ממסגרות ציבוריות ופרטיות גם יחד, אך יש מקרים, למשל בבלגיה (הקהילה הצרפתית), שבהם הדרישה היא רק במסגרות הציבוריות, בזמן שבמסגרות פרטיות הדרישה להכשרהשלמנהלימסגרותנמוכהיותר,ואיןדרישהלהשכלהגבוהה.כמוכן,בבלגיה(הקהילה הפלמית),ישדרישהלהשכלהגבוההלמנהליםבמסגרותשבהן18 ילדיםאויותר. 106 אשרלרמתההשכלהשלצוותימעונותהיוםלילדיםעדגילשלוש,ב- 2018 ערךארגוןה- OECD מחקרבין– לאומי– טאליס– להוראהוללמידהבמסגרותלגילהרך,107 במסגרתונאסףמידעעל מסגרותיוםמוכרותלילדיםעדגילשלוש,וישראלהשתתפהבולצדדנמרק,נורבגיהוגרמניה. עלפיממ צאיהמחקר,אצלכ- 37% מנשותהצוותבמעונותהיוםהמוכריםבישראלההשכלה 104 שם;עמ'74 . 105 שם;עמ'151 - 152 . 106 שם. 107 הדוחהארציבהשוואהבין- לאומית– גרסהראשונה:המחקרהבין-לאומיטאליסלהוראהוללמידהבמסגרותלגילהרך,אגףמעונותיום ומשפחתונים,משרדהעבודה,הרווחה והשירותיםהחברתיים,2018 עמ',22 . הנתוניםמתבססיםעלדיווחעצמישלצוותהמעון.המחקרבישראלנעשהבמעונותיוםלילדיםעדגילשלוש המוכרים עלידימשרדהעבודה והרווחהבלבד. TALIS:BuildingaHigh-QualityEarlyChildhoodEducationandCareWorkforce,FurtherresultsfromtheStartingStrong Survey2018,OECD. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 33 מקצועיות והערות הציבור הכיגבוהההיאתיכון;כ- 51% מנשותהצוותהןבעלותהשכלהשליותרמתיכון,אךפחותמתואר ראשון; כ- 12% הן בעלות השכלה של תואר ראשון ומעלה. בנורבגיה ובגרמניה, שיעור אנשי הצוותשישלהםהשכלהגבוהה ועובדיםבמעונותלילדיםעדגילשלושגדולבהרבה– 50% ו- 70% בהתאמה., כ- 71% מנשותהצוותבמעונותהיוםהמוכריםבישראלעברוהכשרהייעודיתלעבודהעם ילדים – דומה למצב בדנמרק. בגרמניה יותר מ- 90% מאנשי צוות במעון יום הם בעלי הכשרהייעודיתלעבודהעםילדים. בישראלל- 65% ממנהלותהמעונותישהשכלהשלתוארראשוןלפחותאומקבילהלו, לעומת 86% , 98% ו- 100% אצל מנהלות של מסגרות לילדים עד גיל שלוש בגרמניה, בנורבגיה ובדנמרק,בהתאמה. הכשרותתקופתיתלצוותהמעון  במשך ההתפתחות המקצועית של הצוותים במסגרות לגיל הרך יש חשיבות בעדכון הידע ובשיפור הכישורים לאורך הקריירה. במסגרת סקירת השירותים לילדים בגיל הרך שערכה הנציבות האירופית שצוינה לעיל,108 ב- 12 מדינות (כאמור, מתוך 38 שהשתתפו) יש חובה להשתלמויות תקופתיות ( לצוותים של (continuing professional development (CPD) המטפליםהמחנכיםבמסגרותלילדיםעדגילשלוש.כמהממדינותאלההןאוסטריה,בלגיה (הקהילההצרפתית),הונגריה,סקוטלנד,סלובניה,לטביה,אסטוניהורומניה.חובתהשתלמויות תקופתיותלסייעותבמסגרותקיימתבמדינותבודדותבלבד. להלן סיכום המידע על ההשתלמויות התקופתיות לצוותים במסגרות לילדים עד גיל שלוש במדינותנבחרות: לוח8:השתלמויותתקופתיותשהןחובהלצוותיםבמסגרותלילדיםעדגילשלושבמדינותנבחרות109 מדינה הכשרותלמחנכיםמטפלים הכשרותלסייעות בלגיה(קהילהצרפתית) שלושהימיםבשנה --- אסטוניה 36 שעותשנתיות --- לוקסמבורג 32 שעותעלפנ ישנתיים לטביה 36 שעותעלפנישלוששנים --- הונגריה 120 שעותעלפנישבעשנים --- סלובניה 15 יוםעלפנישלוששנים סקוטלנד 60 שעותעלפניחמששנים תורכיה 10 שעותבשנה --- 108KeyDataonEarlyChildhoodEducationandCareinEyrope,2019edition,EurydiceReport,EuropeanCommission. שם;עמ'153 . 109 www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 34 מקצועיות והערות הציבור 5 . הדרכהחינוכיתתהליכית לפי טיוטת התקנות (תקנה 9 ,) מבקש רישיון להפעלת מעון יום לפעוטות צריך להתחייב כי במהלך כל שנת לימודים יקבל צוות המעון הדרכות חינוכי ות שיעביר מדריך חינוכי, קבועות ורציפות,בהיקףמשתנהבהתאםלמספרהפעוטותהשוהיםבמעון.כך,במעונות בהםשוהים 61 פעוטותלפחות– היקףהשעותהחודשיותלהדרכהשלצוותהמעוןלאיפחתמ- 10 שעות; במעונותבהםלפחות44 פעוטות–לאיפחתמ-8 שעות;במעונותבהםלפחות21 ולאיותרמ- 43 –6שעות;ובמעונותבהםלאיותרמ- 20 פעוטות–4 שעות.ההדרכההחינוכיתתועברלצוות המעוןותכלולפגישותאישיותוקבוצתיות. נראה כי ה תקנות מגדירות דרישותגבוהותיותר להיקף ההדרכות החינוכיות לצוותי המעונות מאשר ה דרישותהקיימותכיוםב מעונותהסמל ,בהם ישדרישהלהדרכהשוטפתלצוותהמעון עלידימדריכהחינוכיתבהיקף שלארבעשעותחודשיותבמעוןבושלושכיתות110 ( הכוללתגם היאהדרכהפרטנית לכלמטפלתוהדרכהצוותית). התקנותמגדירותאתהדרישותהמקצועיותלמישאמורלהעביראתההדרכות– מדריךחינוכי"" (תקנה9 ב)),בהתאםלדרישותלבעלתפקידזהשקיימותכיוםבמעונותיוםמוכרים.(111 5.1 התייחסותהמשרדבדוחהערכת השפעותהרגולציה(RIA ) 112 עלפי דוחה הערכהשלמשרדהעבודהוהרווחהעלהשפע ו תהרגולציה,כאמור,גםהמעונות המוכרים נדרשים להדרכה שוטפת על ידי מדריכה חינוכית113 בהיקף ארבע שעות חודשיות, הכוללתהדרכהפרטניתלכלמטפלתוהדרכהצוותית.עםזאת,עלפי ההערכהשלהמשרד, בפועלרביםמןהארגוניםהמפעיליםמספקיםשעותהדרכהרבותיותר(ביןשמונהל- 12 שעותחודשיות,) ובכוונתמשרדהעבודהלעדכןאתהתקציבולהעלותאתמספרשעות ההדרכהלעשרשעותלמעוןתקני(78 ילדים.) כיוםאיןכלדרישהבמעונות שאינםמוכרים (מעונות פרטיים) לקיים הדרכות שוטפות במעון. עם זאת, מנתונים שנאספו על ידי גורמי המשרדלצורךמתן האישורהראשונילפעלתמעוןיוםבמסגרתיישוםחוקהפיקוחעלמעונות יוםלפעוטות,עולהכי כ- 20% מןהמעונותשאינםמוכריםדיווחוכיהםרוכשיםשירותיהדרכה חינוכיתבאופןוולונטרי,בשלהערךהרבשהםמוצאיםבשירותיםאלהותרומתםהרבהלמעון. 110 אוגדןהנחיותלהפעלתמעונותיוםאגףבכירמעונותיוםומשפחתוניםלגילהרך,פרק6,סעיף:תקןכוחאדםמינימליבכלכיתתמעון עמ'(27 ),ינואר2020 . 111 מעונות יום ומשפחתונים: כשירות והכשרה מקצועית של כוח אדם משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, כניסה אחרונה:, נובמבר2020 . 112 דוחRIA –הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט- 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,, משרדהעבודה,הרווחה,והשירותיםהחברתיים. כיוםמדריכהחינוכיתצריכהלהיותבעלתהשכלהאקדמיתבתחוםהחינוךלגילהרךוניסיוןשלכשנתייםלפחות בהדרכהוהנחייתקבוצות 113 במסגרותלגילהרך,אומנהלתמעוןבעלתניסיוןשל10 שניםלפחות.מקור:דוחRIA – הערכתהשפעותרגולציה:תקנותחוקהפיקוח עלמעונותיוםלפעוטות,התשע"ט- 2018 אגףבכירלמעונותיוםומשפחתונים,משרדהעבודה,הרווחה,והשירותיםהחברתיים., www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 35 מקצועיות והערות הציבור אשר להתארגנות בשטח ליישום התקנה – על פי נציגי משרד העבודה והרווחה ובהתאם להערכה שעלתה בתהליך שיתוף הציבור, לפי הסטנדרטים הקיימים יש די אנשי מקצוע העומדים בתנאי הסף למתן שירותי הדרכה חינוכית, ויש ציפייה שהגדלת הביקוש תביא להרחבתההיצע. 5.2 הערותהציבורלטיוטתהתקנה - יש לקבוע דרישה למספר שעות גדול מזה שקיים כיום במעונות המוכרים ובתקנות המוצעות בתחוםההדרכההמקצועיתלמעון– במקוםארבעשעותחודשיות,ישלקבוע דרישהלעשר114 עד12 שעותהדרכהחינוכיתבחודשלצוותיהמעון. 115 - בנוסף לשעות הדרכה חיונית, יש להכניס הדרכה וליווי על ידי פסיכולוג התפתחותי, שייתן הדרכות מקצועיות הן בתחום ההתפתחות הפסיכולוגית של הפעוטות עד גיל שלושוהןבתחוםההתפתחותשלההורותותהליכיאיתורוטיפול.116 6 . תנאיעבודההולמים תנאי העסקה הולמים הם אחד האמצעים ההכרחיים להגיע לצוותים מקצועיים איכותיים למסגות יום לפעוטות. במסמך שכתב פרופ' טרכטנברג, שפורסם במרץ 2019 על ידי מוסד שמואלנאמןלמחקרמדיניותלאומית,117 עולהכיהאיכותשלהמסגרותלילדיםבגילהרךהיא קריטית,במיוחדשהדרישותלמסגרותאיכותיותבאותלצדהדרישהלהעמדתמסגרותרבות לגיל הרך בטווח קצר ולהמשך הקמת מסגרות נוספות לאורך זמן. הרחבה כמותית גדולה מצריכה תקציבים גדולים, ויותר מזאת, מהלך כזה דורש הכשרת כוח אדם איכותי רב. המצבהנוכחיבישראלמאופייןבהיעדרסטנדרטיםובתנאיהעסקהושכרירודים,הגורמים לסלקציהשליליתשלהעסקיםבגילהרך,והימצאותםשלעובדיםלאמיומניםהיאתופעה בלתינמנעת.לדעתהמחבריםשלהמסמך,בהינתןתנאיהעסקהירודים,יהיהקשהלגייס כוחאדםאיכותיומקצועיגםבעתיד.שינוימשמעותיבתנאיםאלה(גםבשכרוגםביחס ביןמספרהילדיםלאנשיהצוות)ידרושתקציביםגבוהיםוזמןממושך. בתקנותחוקהפיקוח(תקנה11 )המוצעות נקבעכיעלמפעילהמעוןלדאוגלתנאיעבודה הולמים של עובדי מעון היום, ובין השאר להבטיח "הפסקות קצרות להחלפת כוח ואוויר." 114 ד"ר איריסצדוק,ד"רחנהצור,ביתהספרלעבודהסוציאליתולרווחהחברתיתע"שפאולברוואלד,האוניברסיטההעבריתבירושלים, תגובהלמסמךמסגרתלקראתהתקנתתקנותהפיקוחעלמעונותיום– להיווצרותעםהציבור,27 באוקטובר2019 . 115 צוותחוקריםומרצים,המרכזלחקרהתפתחותהילד,אוניברסיטתחיפה,הערותלקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאים לפעילותשלמעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 , 6 בספטמבר2020 . אסנתרייכמןאייזיקוביץ,יו"רהחטיבהלפסיכולוגיההתפתחותית,יורםשליאר,יו"רהסתדרותהפסיכולוגיםבישראל:הערותלתקנותעל 116 מעונותהיום–התש"ף- 2020 , 15 בספטמבר2020 . פרופ'מ.טרכטנברגואחרים: היפוךהפירמידה""– חזוןומדיניותלגילהרךבישראל,מוסדשמואלנאמןלמחקרמדיניותלאומית,מרץ 117 2019 עמ',26 . www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 36 מקצועיות והערות הציבור מהתקנותלאברורמהם"תנאיעבודההולמים",אךמצויןכיאיןבהוראותתקנהזוכדילגרוע מהוראותחוקיהעבודהומהוראותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטותבדבראיסורהשארת פעוטבלאהשגחה מתמדתבכלשעותהפעילותשלמעוןיוםלפעוטות(סעיף4 ג)לחוק)( 6.1 הערותהציבורלטיוטתהתקנה - כחלק מהשינויים נדרש להגדיר את העבודה של מטפלות מחנכות כמקצוע, ולקבוע שכר מינימום לתפקידים השונים, שימנע יצירת פערים בתנאי ההעסקה במעונות שונים.בנוסףלכך,ישלהתייחסבתקנותלתנאיהעבודהשלהמטפלותהמחנכותבדגש עלמשךיוםהעבודה(כוללאפשרויותפיצוליוםהעבודה)ועלמספרימיהחופשה.118 - במקביללקביעתדרישות להשכלהו להכשרתמטפלות-מחנכות במעונותיום,ישלשפר תנאי ההעסקה והשכר של הן כך שיהיו הוגנים ומכבדים בהתאם לחוקי העבודה, ההשכ לה,הכישוריםשלהןוהתפקידשהןממלאותבמסגרתהחינוכית. 119 6.2 מבטמשווה במחקר הבין–לאומי טאליס להוראה וללמידה במסגרות לגיל הרך120 שצוין לעיל, שבמסגרתו כאמורנאסףמידעעלמסגרותיוםלילדיםעדגילשלושושישראלהשתתפהבולצדדנמרק, נורבגיהוגרמניה,נבחןביןהיתרהצורךבגיבושאסטרטגיותלגיוסולשימורכוחעבודהאיכותי במסגרותטיפולוחינוךלגילהרך,וזאתמפנישידועההחשיבותשלהקשרביןכוחעבודהמתאים ובעלהכשרהלביןאיכותהמסגרתהחינוכיתהטיפוליתלגילהרך. עלפיממצאיהמחקר,נראהכיהשכרהנמוךשלצוותימסגרותהטיפולוהחינוךלגילהרך מזיקהןלאיכותהתהליךבמסגרותוהןלשימורשלהצוות. יתרהמזאת,נראהכירווחתםשל אנשי הצוות משפיעה על הפרקטיקות שלהם בעבודתם עם הילדים, ומשתמע מכך שצוות שפחות שבע רצון מתפקידו או שחווה יותר לחץ בעבודתו ייטה פחות לאינטראקציות עשירותעםהילדים, דברשמגבילאתאיכותהתהליךבעבודתועםהילדים. מדיניותיכולה להעלותאתהסטטוסשלצוותימסגרותהטיפולוהחינוךכפרופסיה,ולהפחיתאתמקורותחוסר היציבותוהלחץשלצוותיםאלה,במיוחדבאמצעותמתןהזדמנויותונגישותלפעילויותשלפיתוח 118 סימהחדד,סגניתיו"רהמועצהלגילהרך,תגובתהמועצהלגילהרךלתקנותחוקהפיקוחעלמעונותיוםלפעוטות(תנאיםלפעילותשל מעוןיוםלפעוטות),התש"ף– 2020 . 119 הערותהקואליציהלחינוךמלידהלתקנותחוקהפיקוחעלמעונותהיוםלפעוטות,התש"ף– 2020 , 15 בספטמבר2020 . 120 הדוחהארציבהשוואהבין- לאומית– גרסהראשונה:המחקר הבין-לאומיטאליסלהוראהוללמ ידהבמסגרותלגילהרך,אגףמעונותיום ומשפחתונים,משרדהעבודה,הרווחהוהשירותיםהחברתיים,2018 עמ',22 . הנתוניםמתבססיםעלדיווחעצמישלצוותהמעון.המחקרבישראלנעשהבמעונותיוםלילדיםעדגילשלוש ה מוכרים עלידימשרדהעבודה והרווחהבלבד. TALIS:BuildingaHigh-QualityEarlyChildhoodEducationandCareWorkforce,FurtherresultsfromtheStartingStrong Survey2018,OECD. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 37 מקצועיות והערות הציבור מקצועימתמשך,קביעתמדיניותלפיצויוהשוואתשכרלצוותימסגרותחינוךוטיפוללגילהרך במיוחדיצירתהלימהלרמותהשכרבחינוךהיסודי.)( במדינות שהשתתפו במחקר נמצאו שיעורים נמוכים מאוד של אנשי צוות במסגרות לילדיםעדגילשלוששמרוציםמרמתהשכרשלהם:בישראל,רק16% מאנשיצוותבמעונות היוםהמוכריםהביעושביעותרצוןמהשכר.שיעורזה נמוךביחסלצוותימעונותיוםבמדינות נוספותשהשתתפובמחקר– דנמרק(32% מאנשיצוותהביעושביעותרצוןמשכרם),נורבגיה ( 30% )וגרמניה(29% .) 94% מאנשי הצוות במעונות היום בישראל דיווחו כי שיפור השכר הוא נושא מרכזי בדיון על תוספת תקציבים למעונות יום; 73% מאנשי צוותים בגרמניה הצביעו על נקודה זו כחשובה בעיניהם,49% מהעובדיםבנורבגיהוכ- 43% בדנמרק. בנוסף,מחקרטאליסמספקמידעעלמקורותהלחץשאנשיהצוותחוויםבעבודה.הצוותיםבכל המדינותדיווחוכימביןשלושתמקורותהלחץשדורגוכגבוהיםביותר,היעדרהמשאבים והמספרהרבשלילדיםבכיתהאובקבוצהנמצאוכגורמיהלחץהמשמעותייםביותר. 7 . בחינתההתאמהשלמישמבקשלעבודבמעון בתקנה10 מוצעלקבועכיבעתקבלתעובדלעבודהבמעון,עלמנהלהמעוןלבחוןאתהתאמתו לעבודה עם פעוטות ולוודא שאיננו מסוכן. האופן בו תיערך הבחינה הנדרשת, לפי הצעת התקנות,הואבאמצעותליווישלמחנך- מטפלחדשעלידימנהלהמעוןאומישהואמינהלכך, במהלך החודש הראשון של עבודתו עם הפעוטות. בתקנות מוגדר "ליווי" כ"הדרכה מעשית לרבות בדבר סדר היום בקבוצה, חלוקת העבודה בתוך צוות המעון, נהלים, דרכי העברת פעילויות,התארגנותלקראתארוחות,שינה,קבלהלגןופרידהוכו'" . בתקנות מוצעלקבועכיאםמפעילמעוןיוםלפעוטותמצאכיישבהתנהגות שלמחנך- מטפל או של מי שבמגע ישיר עם הפעוטות כדי להזיק ל פעוטות השוהים במעון היום לפעוטות, תופסק שהייתו של ה מחנ ך-מטפל במעון באופן מיידי והמפעיל ידווח על כך לאגףלמעונותיום. www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע תקנות חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות: בחינת התוכן של טיוטת התקנות אל מול סטנדרטים, המלצות | 38 מקצועיות והערות הציבור נספחא:נתוניה- OECD עלתקצובהחינוךלגילהרך בתרשיםשלהלןמוצגים נתוניה- עלתקצובהחינוךלגילהרך(מסגרותחינוכי ות טיפוליות OECD מגיללידהעדגילשלוש)במדינותשבהןדווחעלנתוניםמסוגזה.הנתוניםהםמשנת2016 , והם פורסמועלידיהארגוןב- 2019 . 121 תקצובהחינוךלגילהרך(לידהעדשלוש)במדינותנבחרות(2016 ) חלקהשלההוצאההפרטית הוצאהממוצעתלתלמיד* בסךההוצאה** שוודיה 17,508 6,834 הונגריה שוודיה 6% הונגריה 20,815 פינלנד 8% פינלנד 9% 18,934 איסלנד איסלנד 11% 25,365 נורבגיה נורבגיה 14% 8,018 צ'ילה צ'ילה 18% 16,169 גרמניה 19% גרמניה 6,189 ליטא 19% ליטא 10,701 סלובניה 25% סלובניה 11,995 אוסטריה אוסטריה 25% 9,762 ניוזילנד ניוזילנד 29% 12,080 ממוצעOECD ממוצעOECD 31% 7,648 אוסטרליה אוסטרליה 40% 8,202 ספרד ספרד 41% 5,658 בריטניה בריטניה 62% 2,971 ישראל ישראל 84% *דולרארה"בבמונחיPPP מדדשוויכוחהקנייה)( **לאחרניכויהעברותציבוריות 121 OECD,EducationataGlance2019:OECDIndicators,Paris,2019,p.178:TableB2.4.Financingof earlychildhood educationandcare(ISCED0)andchangeinexpenditureasapercentageofGDP(2012and2016). www.knesset.gov.il/mmm הכנסת – מרכז המחקר והמידע