אסמכתא לקיום הליך מקדים
-תאריך: כ"ג כסלו תשפ"א
9 בדצמבר 2020
סיכום הליך ההתייעצות בהתאם ל לקביעת הוראת שעה בתקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (הסדרת נגישות לשירותי תחבורה ציבורית), התשס"ג-2003, לצורך הפעלת תגבורים לא נגישים בתקופת הקורונה
כללי
1. בהתאם לסעיף 19(ג) של חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן חוק שוויון) הוסמכו שרי האוצר והתחבורה להתקין תקנות להסדרת נגישות לעניין שירותי תחבורה ציבורית, וזאת, בין היתר, לאחר קיומה של התייעצות עם ארגונים העוסקים בקידום זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות.
2. לעניין קווי השירות באוטובוסים הוגדרו שירותי תחבורה ציבורית הוגדרו בסעיף 19(א) לחוק שווין כ"אוטובוסים בקווים עירוניים".
3. בהתאמה הותקנו בשנת 2003 תקנות כאמור (תקנות שוויון לאנשים עם מוגבלות (הסדרת נגישות לשירותי תחבורה ציבורית), התשס"ג-2003 (להלן: תקנות הנגישות). תקנות הנגישות קובעות נגישותה של הפעלת התחבורה הציבורית שפועלת בכפוף לרשיון קו עירוני. בכלל זה נקבעו הוראות מדויקות ומפורטות שמורות מה ייחשב אוטובוס נגיש.
הפניה להתייעצות ורקעה
4. כחלק מהתמודדות עם משבר הקורונה חוקק חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף קורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020 (להלן: חוק סמכויות מיוחדות). מכוחו של חוק זה הותקנו תקנות להגבלת פעילות בתחבורה היבשתית (תקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת פעילות בתחום התחבורה), התש"ף-2020 (להלן: תקנות הקורונה). תקנות אלה מוגבלות זמן, ומתחדשות מעת לעת בהתאם להוראת סעיף 4 לחוק סמכויות.
5. במועד הפנייה להתייעצות, קבעה תקנה 7 לתקנות הגבלת פעילות בתחבורה היבשתית מגבלת נוסעים בשיעור של 50% מקיבולת הנוסעים בישיבה באוטובוסים עירוניים, לרבות אוטובוסים מפרקיים. נכון להיום תוקנה התקנה למגבלת נוסעים בשיעור של 75% מקיבולת הנוסעים. בדיון בוועדת הכלכלה בכנסת בתיקון זה עלתה ביקורת לעיכוב בתגבור מערך התחבורה הציבורית באוטובוסים של ההיסעים הפרטיים.
6. כדי לעמוד במגבלה זו כל צי האוטובוסים הנגיש (העירוני) פועל, לרבות אוטובוסים שהיו מיועדים לצאת משירות. יחד עם זאת, קיימים בקווי שירות עירונים מסוימים ובתחנות בקווי שירות אלה עומסים ודוחק נוסעים אשר אינם מתיישבים עם תכלית הריחוק החברתי ומניעת התפשטות המחלה. עומסים ודוחק אלה פוגעים גם בשירות לאנשים עם מוגבלות.
7. לנוכח המשך מתווה פתיחתו ההדרגתית של המשק לפעילות, לרבות פתיחת כיתות לימוד נוספות, אנו עדים לעליה נוספת בביקושים לנסיעות בתחבורה הציבורית העירונית וכפועל יוצא גם הגברת העומסים והדוחק באוטובוסים ובתחנות, עומסים ודוחק אשר פוגעים בשירות לכלל האוכלוסייה, אך, כאמור, בעיקר בציבור האנשים עם מוגבלות ואזרחים ותיקים.
8. מאחר וכאמור, כל צי האוטובוסים העירוני פועל מתאפשר תגבור של קווי שירות אלה רק באמצעות אוטובוסים בינעירוניים שאינם נגישים פיזית.
9. כוונת המשרד הייתה להתקין הוראת שעה זו במסגרת תקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראות שעה) (הגבלת פעילות בתחום התחבורה), התשפ"א-2020 (להלן: תקנות הקורונה). אולם, לנוכח חוות דעת של ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים לפיה ספק בעיניהם אם קיימת סמכות להוסיף שירות במסגרת תקנות הקורונה שלדידם מקנה רק סמכות להגביל; וכי המקום הראוי לתיקון הוא בתקנות הנגישות, גם על רקע מתכונת ההתייעצות הייחודית שקבועה בחוק השוויון.
10. הגורמים המקצועיים במשרד התחבורה החלו בהליך התייעצות עם נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות בפניות אל היועץ המשפטי של הנציבות ואל הנציב עוד קודם לחוות הדעת של משרד המשפטים לעיל, כחלק בלתי נפרד מכוונת המשרד להתקין הוראה בתקנות הקורונה. בעקבות חוות הדעת פנו הצוותים המקצועיים במשרד בהליך התייעצות עם ארגונים שונים בהתאם להוראת סעיף 19(ג) לחוק השוויון. להלן נפרט התייחסות הנציבות לפנייה יחד עם התייחסות ארגוני הציבור שאשר אליהם פנה המשרד.
התייחסות הגורמים השונים לרבות נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ומענה
11. התנגדות כללית להפעלת אוטובוסים בינעירוניים לא נגישים – פגיעה בזכויות אנשים עם מוגבלות.
א. הטענה אינה מבוססת ואינה נכונה. תגבור השירות לא יפגע בזכויות של אנשים עם מוגבלות. נהפוך הוא. תגבור השירות לא ישנה את מתכונת ההפעלה הרגילה של האוטובוסים העירוניים הנגישים, לרבות תדירותם וסדר נסיעתם. התגבור יעשה בין נסיעה לנסיעה. לפיכך, לא רק שזכויות אנשים עם מוגבלות לא תפגענה אלא דווקא ההפך, עם הגדלת אופציות הנסיעה בקווים העמוסים וצמצום הדוחק בתחנות ובאוטובוסים לכלל האוכלוסייה. הקטנת הדוחק והעומסים בתחנות ובאוטובוסים, צפויה להקל ולסייע לציבור האנשים עם מוגבלות, לרבות קשישים ואנשים שעל הרצף האוטיסטי.
12. בקשה לא לפגוע ברמת הנגישות הקיימת היום.
א. הבקשה מקוימת ויותר מכך, במתכונת התקנות המבוקשת. רמת הנגישות הקיימת היום לא רק שלא תפגע אלה תשופר בהקשר מניעת הדוחק בתחנות ובאוטובוסים עצמם. כאמור, מתכונת השירות העירוני הנגיש לא תשתנה, ולא תפגע רמת הנגישות..
13. שימוש במיניבוסים נגישים וברכבי היסעים נגישים.
א. הבקשה לא יישמה. מבדיקת הצוות המקצועי במשרד התחבורה נמצא כי צי הרכב הנגיש במערך ההיסעים בכל הארץ – אוטובוסים ומיניבוסים – נמוך מ-50 רכבים. רכבים אלה משמשים עתה את חברות ההיסעים בפעילותן השוטפת. מעבר לכך, אין בכמות זו לסייע למתכונת התגבור הגבוהה שאותה מבקש המשרד ליישם. מעבר לכך, לנוכח הגבלת שיעור בתפוסה, גם בהינתן 75%, לא יהיה בתגבור במיניבוסים נגישים לתת מענה לעודף הביקושים הקיים.
14. שימוש בתחבורה ציבורית חכמה.
א. הבקשה לא רלבנטית. מתכונת הפעלת שירותי תח"צ "חכמים" דוגמת שירות מותאם ביקוש, תוך הזמנת מקומות מראש גם על ידי אנשים עם מוגבלות ממשיך בשירות כרגיל.
15. קבלת החלטה שכל אוטובוס חדש לרבות בינעירוני יחויב בהנגשה מלאה.
א. ההצעה לא מקובלת ואינה רלבנטית לתיקון המוצע. כידוע כל צי האוטובוסים העירוני בישראל נגיש גם לאנשים עם מוגבלות פיזית (לרבות מתניידים עם כיסאות גלגלים). בימים אלה יוצא לפועל פיילוט לבחינת הפעלת אוטובוסים בינעירוניים נגישים. מעבר לכך, אין להתנות את שיפור השירות, עתה בתקופת הקורונה, בתנאי זה.
16. הוספת סעיף שהתקנות תהיינה תקפות רק לתקופת הקורונה.
א. הבקשה אינה נחוצה. כמצוין בהצעה, תיקון הסעיף יתוקן כהוראת שעה לפרק זמן מוגבל. אין כל כוונה להפעיל שירות לא נגיש ללא צורך שנובע מהגבלות משבר הקורונה. הוראת השעה תיקבע כאמור בתקנות הנגישות מחמת חוות הדעת של משרד המשפטים. כמובן, שלא יהיה בזה לשנות את התקנות אלא רק לתקופת הקורונה.
17. הקמת מוקד ייעודי להזמנות תחבורה מוגבל לקשישים ולאנשים עם מוגבלות.
א. הבקשה נבחנת ללא קשר לתיקון המוצע אך אינה רלבנטית לתיקון זה. הקמת מוקד שירות כזה יהווה מדרך הטבע שיפור שירות חשוב לציבור בכלל, לקשישים ולאנשים עם מוגבלות בפרט. לדעת המשרד אין להתנות שיפור שירות זמני שנובע מאילוצי הקורונה במוקד כזה. מכל מקום, בימים אלה מקודם במשרד מכרז להקמת מוקד שירות שייתן מדרך הטבע גם שירות לציבור הקשישים ואנשים עם מוגבלות.
18. יש לקבוע חובת מתן זכות קדימה לאנשים עם מוגבלות.
א. ההצעה לא יישימה לחיקוק בתקנות. יחד עם זאת, המשרד ירענן את ההנחיות שניתנות למפעילי התחבורה הציבורית בנוגע לשירות שיש לספק לאנשים עם מוגבלות. יש לציין כי מקום שלא ניתן שירות בהתאם לתקנות ולהוראות המפקח על התעבורה, חשופים המפעילים והנהגים להליך פלילי והמפעילים להשתת פיצויים מוסכמים בשיעור ניכר.
19. חשש שהאוטובוסים הבינעירוניים לא יהיו נגישים לעיוורים.
א. נושא הבקשה נלקח בחשבון כבר בתכנון ההליך. כדי להפיג חשש זה בכוונת המשרד להפעיל במערך התגבור אוטובוסים בינעירוניים סדירים של מפעילי התחבורה הציבורית שבהם מתאפשר לכלב נחיה לשבת לרגלי הנוסע. העיקר טמון בשירות לנוסע , בכך שגם הנהגים הסדירים של המפעילים יספקו השירות. נהגים אלה עוברים הדרכות בנושאי נגישות ומורגלים במתן שירות לאנשים עם מוגבלות. רכבי ההיסעים על נהגי ההיסעים ישמשו בתגבור התחבורה הציבורית הבינעירונית. גורמי המקצוע במשרד סבורים שמתכונת זו תסייע בשמירה על שירות מיטבי גם לאנשים עם מוגבלות.
20. ציפיה שהרגולטור יירתם לציבור אנשים עם מוגבלות כל השנה, כפי שהוא נרתם
עתה לצרכים של הציבור כולו.
א. הבקשה לא רלבנטית והאמור בה לא מדויק כלל ועיקר. המשרד דוחה טענה כאילו אינו קשוב כל השנה לצרכים של אנשים עם מוגבלות. המשרד הוא לכל הפחות מהבודדים במשרדי הממשלה שיש בו אגף נפרד שעוסק רק בענייני צרכי נגישות בתחבורה הציבורית; המשרד מקיים דו שיח שוטף עם הנציבות (כך גם הפעם עוד טרם היציאה לשיתוף הציבור) ואף קיים שיח ברמת המנכ"ל עם ארגונים שונים.
21. הקצאה ייחודית של חלק מצי האוטובוסים הנגישים רק לאנשים עם מוגבלות.
א. הבקשה לא ישימה. לנוכח החסר כאמור באוטובוסים בשירות העירוני, הצעה זו לא ישימה. הקצאה ייחודית של אוטובוסים לציבור האנשים עם מוגבלות, תגרע מקום בכלל השירות, תאלץ הוספה של תגבורים נוספים. ככל שאפילו היו די אוטובוסים לשם כך, הרי שתוספת כזו תגרום לעומסים גם בשירות האוטובוסים וגם לתחבורה בכלל.
22. פרסום
א. ההצעה נלקחה בחשבון כבר בתכנון המהלך. השירות ומתכונתו יפורסמו על ידי משרד התחבורה ובאתרי המפעילים.
קבלת עמדה נוספת מטעם נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות
23. כאמור, הליך תכנון מערך התגבור לתקופת הקורונה לווה מלכתחילה על ידי הגורמים המקצועיים בנציבות ואף על ידי הנציב עצמו. לאחר העברת טיוטת נוסח שאושרה על ידי משרדי האוצר ומשפטים העביר הצוות המקצועי בנציבות התייחסות נוספת. אין בזו להוסיף על התייחסויותיהם הקודמות של הנציבות. יחד עם זאת יפורטו להן עיקרי הדברים והתשובות בהקשרם:
24. הפעלת אוטובוסים בינעירוניים שאינם נגישים לאנשים עם נגישות פיזית (ונגישים בהנגשה חושית) תהווה פגיעה בשוויון. יש לעשות, ככל שניתן שימוש באוטובוסים בינעירוניים נגישים.
א. כפי שנאמר לעיל, לדעת אנשי המקצוע במשרד התחבורה וגם בנציבות עצמה הפעלת התגבור תסייע לאנשים עם מוגבלות, לרבות עם מוגבלות פיזית. כמו כן הודגש לעיל כי מערך האוטובוסים העירוניים הנגישים יופעל במלואו ללא שינוי בתדירות. האוטובוסים הבינעירוניים הנגישים רק יתגברו מערך זה בין הנסיעות. כך אנשים בעלי מוגבלות פיזית יוכלו להמשיך בסדר הנסיעה הרגיל שלהם באותן שעות ובאותם אוטובוסים נגישים שבהם הם עושים שימוש דרך כלל. כאמור, כחלק מבדיקת הפעלת התגבור הבינעירוני נמצא שאין די אוטובוסים ומיניבוסים נגישים בחברות ההיסעים (סה"כ 49 כל רכב). מעבר לכך שמדובר בכמות כלי רכב קטנה שלא יהיה בה לסייע לתגבור, הרי שחברות ההיסעים עושות בה שימוש בנסיעותיהן. שאלה עושות.
25. התחייבות שבשעות הקבועות שבהן עובר הקו יעבור אוטובוס נגיש.
א. הבקשה קבלה מענה בכך שנקבע שתדירות האוטובוסים הנגישים לא תשתנה.
26. הבהרה כי מדובר בהסדר זמני לתקופת הקורונה.
א. הבקשה קבלה מענה כבר בכל שעניינו של התיקון הוא בהוראת שעה שצמודה לפרק הזמן שבו מצומצמת קיבולת הנוסעים בתקנות הקורונה.
27. פרסום קווי השירות שיתוגברו.
א. גם בקשה זו קבלה מענה. הקווים שבהם יבוצע תגבור יפורסמו לציבור.
28. מתן העדפה או זכות קדימה להעלאת נוסעים עם מוגבלות בתנועה.
א. ר' התייחסות בסעיף 18 לעיל.
סיכום
29. המורם מהאמור, שלדעת גורמי המקצוע במשרד השירות ומתכונתו מספקים מענה לכלל הדרישות שאינהרנטיות למהלך ולכן אין מניעה לקדמו בדחיפות כדי למלא הצורך.
30. בהתאמה מוצע מנגנון להפעלת אוטובוסים לא נגישים, לפרקי זמן קצובים ומוגבלים, בהוראת שעה שתיקבע בתקנות הנגישות.
א. תדירות הפעלת האוטובוסים העירוניים הנגישים לא תשתנה. בקווים עמוסים, בטווח שבין התדירות הרגילה יתווספו אוטובוסים לא נגישים לתגבור ולהפחתת העומסים והדוחק בתחנות ובאוטובוסים.
ב. התגבור ייעשה בקווים העמוסים בלבד באמצעות אוטובוסים ונהגים אורגנים של מפעילי תחבורה ציבורית. מדובר באוטובוסים נגישים חושית ונהגים שעוברים הכשרות, בין היתר, לסיוע לציבור אנשים עם מוגבלות ויוכלו לדברר לציבור את מתכונת ההפעלה.
ג. מפעילי התחבורה הציבורית ומשרד התחבורה יפרסמו את קווי השירות שיתוגברו באוטובוסים לא נגישים. ככל שיתאפשר יכללו התגבורים במערכת הרישוי "ויסומנו" במערכת כאוטובוסים לא נגישים.
ד. מפעילי התחבורה הציבורית יונחו לתת דגש בסיוע לציבור אנשים עם מוגבלות והאזרחים הוותיקים.
31. הנוסח המוצע מצורף למסמך זה.
32. מדובר בשינוי שכל ייעודו לתקופת הקורונה. מעבר לדחיפות ולמצב בשטח שכשלעצמו מהווה גם תוספת סיכון כשלעצמה לאנשים עם מוגבלות, נועד לשפר את הדוחק בתחנות (וברי שבכך לסייע לאנשים עם מוגבלות) וגם באוטובוסים.
33. בדיקה שנערכה במשרד התחבורה העלתה שאין חלופה נגישה הולמת למתן תגבור באוטובוסים של המסיעים הפרטיים, שמיועדים לשמש כתגבור בקווי השירות הבינעירוניים. נמצאו רק 49 אוטובוסים ומיניבוסים, גם יחד, נגישים בחברות ההסעה הפרטיות.
34. על רקע הדחיפות האמורה, ולנוכח הסכמת משרדי המשפטים והאוצר נבקש לקדם את התיקון בדחיפות
ב ב ר כ ה,
עו"ד עופר לוי
ממונה (ייעוץ משפטי)
/tmp/doc2txt-cw6jr_ff/input.doc