דיווח על-פי חוק
דו"ח הצוות לבחינת
הטבות מס בישובים
בחינת הוראות סעיף 3
ב)(-
(ד) לחוק הטבות במס וייעוץ במס
(תיקוני חקיקה), התשע"ו-
2015
סיווןתשפ"א
יוני2021
הטבות מס ליישובים –
הוראות המעבר בסעיפים 3
ב)(-
(ד) לחוק
ה
טבות במס וייעוץ במס (תיקוני חקיקה), התשע"ו-
2015
מסמך זה מסכם את עבודת
ו והמלצותיו של הצוות המקצועי בעניין הורא
ות המעבר
של הטב
ות המס
ליישובים הקבועות בסעי
פים 3
ב)(-(ד) לחוק הטבות במס וייעוץ במס (תיק
וני חקיקה), התשע"ו-
2015
להלן:(
הוראותהמעברוחוקההטבות
בהתאמה).
הצוות הוקם בסעיף 3
ז()(2
) לחוק ההטבות, שקבע כי "שר האוצר ימנה צוות, שיכלול את נציג משרד
האוצר,נציגמשרדהמשפטיםונציגרשותהמסים,שיבחןאתהוראותסעיפיםקטנים(ב)עד(ד);המלצות
הצוותיועברולוועדתהכספיםשלהכנסת."
רקע
1.
במשך שנים רבות הטבות
המס ב
יישובים
בישראל נקבעו בפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]
להלן:(
הפקודה) כרשימה פרטנית של יישובים מוטבים קרי,,
ללא קריטריונים ובאופן שמי.
מצב זה נקטע בעקבות
פסק הדין בבג"ץ 8300/02
נסר
ואח' נ' ממשלת ישראל (
22.05.2012
)
להלן:(
בג"ץ נסר
או
פסק דין נסר). פסק
הדין
קבע כי החקיקה המגדירה את הטבות המס
ב
יישוביםללאקריטריוניםועלדרךשלרשימותשמיותפוגעתב
זכותהחוקתיתלשוויוןובכבוד
האדםשלתושבי
יישוביםהמופליםלרעה,
ומשכךנקבעכידינהשלהחקיקהשנתקפהבעתירה
להתבטל,ונקבעהלהבטלותמושהית.1
2.
בעקבות פסק הדין, בשנת 2015
תוקנה החקיקה בנושא הטבות המס
ביישובים כך שנקבעו
שלושה
קריטריונים
שוויוניים,שקופיםואחידיםהמגדיריםאתזכאותהיישוביםלהטבתמסואת
היקף ההטבה: ריחוק גאוגרפי ממרכז הארץ, דירוג חברתי-
כלכלי וסמיכות לגבול. תיקון
החקיקה הוסיף כהוראת קבע יישובים רבים נוספים
להטבות המס, ומנגד הפחית את ההטבה
לחלק מ
היישובים ואף הוציא ישוב אחד מגדר ההטבה, אך לצד זאת שימר ליישובים אלה את
ההטבהבמתכונתשלהוראתשעה.
3.
על
מנתלאפשרתקופתהסתגלות
נוכחשינויההטבהוכפישיפורטלהלן,תיקוןהחקיקהבשנת
2015
כלל הורא
ות
מעבר
לתקופה של שנתיים (עד 2017
). פירוט הורא
ות המעבר בנספח
א'
למסמךזה.
פירוט
הקריטריוניםלזכאותתושביושליישובלהטבתמס
לפיסעיף11
לפקודתמס
הכנסה[נוסחחדש],לאחרתיקוןהחקיקהשנקבעבחוקההטבות,
בנספחב'למסמךזה.
1
יצויןכיפסקדיןנסרהיהמוגבללגדריהעתירותשנדונוולכןבפועללאנפסלבמסגרתוסעיף 11
לפקודהכולואלאתיקון146
בלבד
(חלק ב' לתוספת הראשונה לפקודה), תוך שהוא הוסיף לרשימת היישובים הזכאים את היישובים מזרעה, כיסרא-
סמיע ובית ג'אן –
ואולםהתייחסותולפגיעהבזכותהחוקתיתלשוויוןהייתהבקשרלהסדרכולו.
1
4.
תוקף הורא
ות
המעבר
הוארך על ידי הכנסת
פעמיים עד לחודש יוני 2019
, ובשל התפזרות
הכנסת ה-
20
ולאחריה התפזרות ה
כנסות ה-
21
וה-
22
,
הוארך באופן אוטומטי עד יוני 2020
מכוחסעיף38
לחוקיסוד:הכנסת.2
5.
ביום
24.11.2020
תוקן
חוק ההטבות
כך שהוארך תוקף
הוראות המעבר
עד לסוף שנת 2020
,
כדי לאפשר בחינה של
הסוגיה
. כמו כן, בתיקון חקיקה זה נקבע כי שר האוצר ימנה צוות
אשר
יבחןאתהוראותהמעברויגישהמלצותיובנוגעאליהןלוועדתהכספיםשלהכנסת
(להלן:
ועדת
הכספים)
.בצוותחבריםנציגירשותהמסים,
משרדה
אוצרו
משרדהמשפטים.
6.
מאז
ונוכחהתפזרותהכנסת
ה-
23
,
הוארךשובתוקפןשלהוראותהמעברמכוחסעיף38
לחוק
יסוד:הכנסת,עדליום
06.07.2021
.
תיאור עבודת הצוות
7.
הצוות המקצועי התכנס בהרכב הבא: חברות
הוועדה –
גב' מירי סביון, עו"ד לירון נעים וגב'
מעיןספיבק;
כןנכחומראלישיבממן,גב'נטליהמירוניצב,עו"דשקדכסלוומרגלעדשלום.
8.
ישיבות הצוות התקיימו בתאריכים
13.12.2020
,
21.12.2020
,
23.12.2020
,
04.01.2021
,
28.01.2021
,
15.2.2021
,
19.5.2021
.
9.
הצוות
דןבפגישותיוברציונל ו
ב
היגיוןהמסדרמאחוריהוראותהמעברשנקבעו,וכןבחלופות
–אלושנדונובכנסתואלושהועלובמהלךהדיונים.
10
. במהלךעבודתו
הצוותשמעאתעמדותיהםשלגורמיםמהשלטוןהמקומיוממשרדהפנים:
מר
סיון להבי, מנהל אגף בכיר תקצוב ופיתוח במשרד הפנים;
מר שי חג'ג', יו"ר מרכז המועצות
האזוריותבישראלוראשהמועצההאזוריתמרחבים;מרג'ברחמוד,
יו"רפורוםראשיהרשויות
הדרוזיות והצ'רקסיות בגליל וראש המועצה המקומית סאג'ור; מר דולאן אבו-
סאלח, נציג
הרשויותהדרוזיותבצפוןוראשעירייתמג'דלשמס.כמוכן,
הו
זמנולהופיעבפניהצוותנציגים
מטעם מרכז השלטון המקומי ו
מטעם הוועד הארצי לראשי הרשויות הערביות, אך
אלה בחרו
שלאלהופיעבפניה
ו
ועדה.
11
.
להלןמוצגתעבודתהצוות.
2
סעיף38
לחוקיסוד:הכנסת,קובעכ
י"
כלחיקוקשתקפוהיהפוקעתוךשניהחדשיםהאחרוניםלתקופתכהונתהשלהכנסתהיוצאת,
או תוך ארבעה חדשים לאחר שהכנסת החליטה להתפזר, או תוך שלושת החדשים הראשונים לתקופת כהונתה של הכנסת הנכנסת -
יעמודב
תקפועדתוםשלושתהחדשיםהאמורים".
2
הטבות מס ליישובים – מטרות ועקרונות
12
.
הטבותהמסבישוביםהןרגרסיביות
בעיקרן,מ
כיווןש
הנהנים
העיקרייםמהןהםתושביםבעלי
הכנסותגבוהותיחסית,
וכןמאחרשככלשההכנסהגדלה,גדלגם
סכוםההטבה לפיכך,.נדרשת
הצדקה משמעותית על מנת להוציא כספים מהקופה הציבורית הרחבה, ולחלק לאוכלוסי
יה
מצומצמת
שלבעליהכנסות גבוהותדווקא.
13
. עמדתושל
המחוקק
בנושאזה,כפישמשתקפתבתיקוןשערך
במסגרתחוקההטבותבסעיף11
לפקודה,
הייתה כי מתן הטבות מס ביישובים פריפריאליים חלשים
יחסית
, תאפשר
למשוך
אוכלוסייה חזקה
ליישובים אלה
, שלא הייתה בוחרת לגור שם א
י
לולא הטבות אלה,
ולהשתקע
בהם. הרציונל לתיקון היה, שנוכחותו
של ציבור בעל הכנסות גבוהות באותם יישובים חלשים
ת
ביאלעלייהברמת
ה
חייםבהם,ובכךי
ו
טבמצבהשל
שאר
האוכלוסייהבי
י
שוב,גםאםזו
אינה
נהנית
במישריןמהטבותהמס.
14
.
מכאןנגזרועקרונותמתןהטבותהמס
ביישובים:
14.1
הןניתנותעלסמך
מקום
המגורים
הקבועשלהנישום,ולא
על
פימקום
העבודה;
14.2
מקוםהמגוריםמוגדרברמהיישובית,עלסמךמאפייניהי
ישובהפרטני;
14.3
לאיינתנוהטבות
ייבשובשנמצאברמה
חברתית-כלכליתגבוהה,מאחרשהאוכלוסי
יה
המבוססתכברנמצאתבוו
איןצורךלמשוךאותהאליו;
14.4
לא יינתנו הטבות
ב
ערים גדולות,
כי בעיר גדולה ממילא קיימות תשתיות של חינוך,
בריאות,תעסוקה,מסחרושירותים,והיאמהווהמוקדמשיכהלתושביםב
גיןאלו.
14.5
הטבות המס גבוהות יותר ככל שהי
י
שוב פריפריאלי יותר (קרבה לגבול מהווה ביטוי
נוסףשלפריפריאליות)וככלשה
י
ישובנמוךיותרבסולםה
חברתי-כלכלי.
15
. במאמר מוסגר יוער, כי מחקרים שנערכו בתחום
לא
הצביעו על השפעה מובהקת של
קיומה,
גובהה או ביטולה של
הטבת מס על צמיחה דמוגרפית ב
יישובים, על משיכת אוכלוסיות
חזקות""
באמצעותה3
או
עלהאפקטיביותשל
הכ
כלימדיניותלמשיכתמהגריםלפריפריה.4
מכל
מקום,מובן ש
הבחינהשלהצוותנ
ערכהבהתאםלרציונלשלהמחוקקועלבסיסו.
3
רשותהמסים"השפעתהטבותמס עלפוטנציאלהצמיחהשלישובים"דוחסיכוםפעילותלשנת2007
(
2008
.)
4
בנקישראל–
חטיבתהמחקר ההטבותהיישוביותבמסההכנסה:מאפייניהןויעילותןהמוגבלתבעידודהגירהפנימית""ההתפתחויות
הכלכליותבחודשיםהאחרונים140
(
2015
.)
3
הוראות המעבר להטבות המס שניתנו טרם תיקון סעיף 11
לפקודה – מטרות
16
.
בעתתיקוןסעיף11
לפקודהוקביעת
קריטריוניםאובייקטיבים,שקופיםואחידיםלמתןהטבות
המסב
יישובים
,נ
קבעוהוראותמעברלשנים2016
ו-
2017
בסעיפים3
ב)(
עד(ד)לחוק
ה
הטבות.
17
.
השיקולים
לחקיקת
הוראותמעבראלוהיוכדלקמן:
א.
מתןאפשרותלתושביהי
ישוביםשההטבהבהם עתידהלהיותמופסקתאומופחתת,
לבצע
צעדיהסתגלות
והערכות
בהתאםלשינויהצפויבהטבותהניתנותלהם:לעבורלי
ישובאחר
אולהתאיםאתההכנסותאואת
ההוצאותשלמשקהבית.
ב.
יצירתזמןה
י
ערכו
תעבורהלשכההמרכזיתלסטטיסטיקהלבוציעדירוג
חברתי-כלכלי
של
יישוביםפרטנייםבתוךמועצותאזוריות.
18
. משמע, הוראות המעבר נועדו לספק זמן סביר לביצוע צעדים על
ידי פרטים, בהתאם לשינוי
בהטבות הניתנות להם, ולייצר תשתית נתונים המאפשרת את מתן הטבות המס באופן מדויק
ויעיל,בהתאםלמטרות
חוקההטבות.
19
. לאורעקרונותאלו,העומדיםבבסיס
הטבותהמס
ב
יישוביםבפריפריהובבסיסהוראותהמעבר,
בחן הצוות את הסוגיה
וסקר
חלופות
ביחס ל
הוראות המעבר בהתאם לכך,. מוגשות בזאת
המלצות בנוגע אליהן.
מסמך זה סוקר בין היתר את החלופות שנדונו
לא מכבר על
ידי הכנסת,
על
מנתלשטוחבאופןסדוראתעמדתוהמקצועיתשלהצוותבנוגעאליהן.
4
חלופה א'
:
הארכת
הוראות המעבר –
ה
צגת עמדת הצוות בנוגע לחלופה
שנדונ
ה בכנסת
20
. בדיונים שהתקיימו בוועדת הכספים של הכנסת בחודשים שקדמו להקמ
תו של הצוות בחוק,
הועלו על ידי הכנסת כמה חלופות שנבחנו על ידי הממשלה. החלופה המרכזית הייתה הארכה
שלהוראותהמעברכמותשהן.
ניתוחכלכלי
21
. מבחינה כלכלית, בעת חקיקת הוראות המעבר ניתן היה להצדיק המשך של מתן הטבות המס
לתקופה
קצרהכפישנקבעהעםתיקוןסעיף11
לפקוד
ה.כפיש
פורט
לעיל,בעתתיקוןסעיף11
לפקודה וביסוס הזכאות להטבות המס
ב
יישובים על בסיס קריטריונים אובייקטיבים, שקופים
ואחידים,
ניתנוהוראותמעברלשנתיים,
עלמנתלאפשרלפרטיםלנקוט
צעדיהתאמהועל
מנת
לאפשר
ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה לי
ציר מדד פריפריאלי נפרד לכל יישוב בתחומן של
מועצות אזוריות
, שיאפשר מתן של הטבות המס על בסיס יישובי. מדד פרטני כאמור לא היה
קייםבעתתיקוןסעיף11
לפקודה,וכפי
שיפורטלהלן,העדרוהיווהבסיסגםלהארכתהוראות
המעבר,אולםמאזסוףשנת2017
קייםמדדכזה.
22
.
בחינה כלכלית של היישובים
בקבוצת הוראות המעבר, שלא בהקשר של הטבת העבר
שלהם,
מעלהכי
איןאפשרותלהצדיקמתןהטבותלתושבי
יי
שוביםאלהבאופןייחודי.
23
. זאת ועוד, הוראות המעבר שימרו את
הטבות המס
ביישובים באופן שמחליש את אפקטיביות
הטבות המס עבור תושבי
היישובים שלהם הטבת המס מיועדת, ובכך סטו
מכוונת המחוקק
ומתכליתהחוק,
שכןמתןהטבותהמסביישוביםחזקיםמחלישהאתהאטרקטיביותשליישובים
חלשיםהסמוכיםלהם,ובכך חותרתתחת המטרהשלשמהנוצרוהטבותהמסמלכתחילה,תוך
הגדל
השלע
לויותהטבותהמס.
24
. מטעמיםאלו,משרדהאוצר
ורשותהמסים
לארא
והצדקהכלכליתבחלופ
השלהארכתהורא
ות
המעבר כש
זו עלתה בדיונים בוועדת הכספים, וגם הצוות אינו רואה בחלופה זו, גם לו הייתה
אפשרית,ככזושנכוןלקדמה.
ניתוחמשפטי
25
. בדיון שהתקיים בוועדת הכספים של הכנסת
16.11.2020
הובעה בהרחבה עמדת היועץ
המשפטילממשלהביחסלאפשרותלהאריךאתהוראותהמעברהקבועותבסעיפים3
ב)(
עד ד)(
לחוקה
הטבות.להלןתמציתהעמדהבתכליתהקיצור.
26
. עמדת היועץ המשפטי לממשלה כפי שהובעה,
הייתה כי ניתן להאריך את הוראות המעבר עד
ליום 31.12.2020
ותו לא. הטעם לכך היה לאפשר, לבקשת שר האוצר, בחינה בהולה של
מדיניות הטבות המס שבנדון
על ידי הממשלה; תוך שהובהר כי הארכה זו, נוכח הנסיבות
הקיצוניות שנוצרו, בכל מקרה לא תחרוג מעבר ליום 31.12.2020
. עמדת היועץ המשפטי
5
לממשלה הייתה כי הטבות המס האמורות יפקעו ביום 31.12.2020, ולאחר מועד זה,
בנסיבות
העניין תהיה מניעה משפטית להארכה נוספת של הורא
ות המעבר. היינו, בכל מקרה לא ניתן
יהיהלחוקקהארכותנוספות.
27
. העמדההמשפטיתנסמכתעלפסיקתבג"ץבענייןונטועהבהיסטוריה
הארוכהמאודשלהוראות
המעבר.להלןתמציתההשתלשלותההיסטוריתוהנימוקיםלעמדה.
28
.
ההיסטוריה של הטבות המס
ב
יישובים בישראל מתחלקת לשתי תקופות. האחת,
לפני שנת
2015
,עידןשבוניתנוהטבותמסבידיהמחוקקלפירשימותשמיותשרירותיות.השנייה,
תקופה
שהחלהבעקבותפסקהדיןבבג"ץנסרשניתןבשנת2012
.בפסקהדיןפסלביתהמשפטהעליון
את שיטת ההטבות השמיות השרירותיות וקבע כי שיטה זו פוגעת בשוויון ולכן בכבוד האדם.
לפיכך, קבע בית המשפט בטלות מושהית להטבות המס שנתקפו,
כדי ליתן שהות למחוקק
להסדירמדיניותמבוססתקריטריוניםשוויוניים,שקופיםואחידים.בהתאם,בשנת2015
תוקנה
פקודת מס הכנסה [נוסח חדש]. במסגרת התיקון קבע המחוקק קריטריונים שוויוניים ושקופים
שעוגנובסעיף11
לפקודה.
29
. ההשתלשלותההיסטוריתמאזחשובהלעניי
נ
נוולכןתפורטבקצרה.
30
.
עדשנת2015
:כאמור,לפנישנת2015
מנהסעיף11
לפקודהרשימהשליישובים.הואלאכלל
שום קריטריון, נימוק או אמת מידה מלבד שמו של היישוב. כך יצא שכ-
167
יישובים נהנו
מהטבות מס באופן שרירותי וללא קריטריונים. לא למותר לציין שביניהם לא נמנו יישובים
ערבים או דרוזים בצפון הארץ או יישובים בדואים בדרום. על כך הוגשו כמה עתירות שנדונו
במאוחדבפס
קדין
נסר.
31
.
2012
– בג"ץ נסר:
בשנת 2012
ניתן פסק הדין בבג"ץ נסר. פסק הדין קבע ששיטת הרשימות
השמיות היא שרירותית ומפלה. היא מבחינה באופן פסול בין יישובים שדומים במאפייניהם
הרלוונטיים ללא
נימוק
וללא אמת מידה. נפסק כי חקיקה שרירותית, כדוגמת סעיף 11
ב)(
לפקודה,הנוקבתבשמותהיישוביםהזכאיםותולא,עומדתבסתירהלחובתהשלהמדינהלחלק
אתמשאביהמדינהבהתאםלאמותמידהשוות,ברורותוגלויות.חובהזומבוססתעלהעיקרון
היסודישלפיוהמדינה,שעהשהיאמנהלתאתענייניהציבורומשאביו,אינהרשאיתלנהוגבהם
כבשלה(ראולענייןזהסעיפים35
ו-
36
לפסק
הדין
וההפניותהשונותבמסגרתו).בהתאם,קבע
בית המשפט לגבי חלקים של סעיף 11
לפקודה כי הם מביאים לתוצאה "מפלה ושרירותית,
המבחינהבאופןפסולביןיישובים,הדומיםבמאפייניהםהרלוונטיים,ללאכלסיבהנראיתלעין
ובהיעדראמתמידההקבועהבחוק."
עודנקבעבסעיף46
לפסקהדיןכך:
"... אכן, התעלמות מן המאפיינים של תושבי רשויות מקומיות
שעה שהכנסת מבקשת ליתן הטבות מס ליחידים, פוגעת בכבודם
של אותם יחידים הזכאים, על-
פני הדברים, לקבל הטבות מס
בדומה לשכניהם הדומים להם. התעלמות מהדמיון בין השניים –
זה הנהנה מהטבת מס וזה שאמור ליהנות אך הודר מרשימת
הזכאות–
שוללתאתהאוטונומיהשלהאדםשהודר.הפליהכאמור
מעבירה מסר חברתי מקפח ומבטל לכל אותם נישומים שהטבת
6
המס דילגה מעל ראשיהם, ללא כל הצדקה או הבחנה עניינית.
ויודגש, הענקת הטבות מס שקולה במהותה הכלכלית להענקת
כספי ציבור ליחידים נבחרים. אף שנכון הדבר כי אין המדינה
מעבירה כסף במישרין לנישומים (ועל כן מקובל לראות בכך
תמיכה עקיפה), הרי שמבחינה מהותית שקולה התמיכה העקיפה
לחיוב כל הנישומים בתשלום מס, ובשלב השני להחזרתו רק
ליחידיםנבחרים."...
אשר על כן, נקבע בפסק הדין כי הפגיעה בשוויון הכרוכה בסעיף 11
לפקודה, בגרסתו דאז,
מביאה לפגיעה בכבוד האדם של תושבי היישובים העותרים וכי פגיעה זו אינה עומדת בתנאי
פסקתההגבלה,ומשכךדיןאותםחלקיםבפקודה,בטלותמושהית.
32
.
אמנםפסיקתביתהמשפטבענייןזההייתהמוגבלתלגדריהעתירותשהוגשובפניו,ולכןבפועל
הואלאפסלאתסעיף11
כולואלאאתתיקון146
(חלקב'לתוספתהראשונהלפקודה)והוסיף
לרשימת היישובים הזכאים את היישובים מזרעה, כיסרא-
סמיע ובית ג'אן.
ו
אולם,
התייחסותו
לפגיעההחוקתיתהייתהבקשרלהסדרכולו:
"לבסוף, אנו רואים חובה לשוב ולציין כי חובתן של הממשלה והכנסת לפעול בשוויון
בחלוקת הטבות מס אינה מתמצית בעניינם של היישובים הנוספים בלבד, אלא ראוי
לראותהכחולשתעלסעיף11
ב)(
לפקודהבכללותו.אםלאהורינוכןבסעדהאופרטיבי
– אין זאת אלא בשל גבולות הדיון שנתחמו בצווים-על-
תנאי שהוצאו במהלך בירור
העתירה."
33
. נקודתהמוצאשלפסקדיןנסרושלכלדיוןשהתקייםאחריובהטבותמסליישוביםהיאשקיימת
חובה לחלק את משאבי המדינה באופן שוויוני, לפי אמות מידה שוות, שקופות וגלויות.
אם
יישוב שאינו עומד בקריטריונים מקבל הטבת מס, נוצרת פגיעה בשוויון. שהרי אם מי שאינו
זכאימקבל,מדועשלאיקבלוגםכלאלהשדומיםלו?ומדועלאיקבלוגםכלהאחריםשאינם
עומדים בקריטריונים,
גם אם אינם דומים לו? כאמור, נפסק שקיימת פגיעה בלתי מידתית
בשוויון.
34
.
ויוער,
הפליהאסורהופגיעהבשוויוןאינןדורשותכוונהאומניע.דיבתוצאהמפלה.יפיםלעניין
זהדבריושלכבודהנשיאדאזברקבסעיפים18
ו-
20
לפסקדינובבג"ץ11163/03
ועדתהמעקב
העליונהלענייניהערביםבישראלנ'ראשממשלתישראל(
27.02.2006
:)
"אכן, הפליה אסורה עשויה להתקיים גם בהיעדר כוונה או מניע של הפליה מצד
יוצריהנורמההמפלה.לענייןההפליה,דיבתוצאההמפלה.כאשרמימושהנורמה
שיצרההרשות–
שיכולשהתגבשהללאכוונתהפליה–
גוררתוצאהשהיאבלתי
שוויונית ומפלה, עשויה הנורמה להיפסל בשל ההפליה שדבקה בה. הפליה אינה
נקבעתאךעלפימחשבתווכוונתושליוצרהנורמההמפלה.היאנקבעתגםעלפי
האפקטשישלההלכהלמעשה...
תוצאתה נגועה באחת מן ההבחנות ה"חשודות" ביותר,
היא ההבחנה על בסיס
הלאוםוהגזע.ישלצפותכימדיניותהממשלהבתחוםזהתקייםשוויוןביןיהודים
לערבים. כך נדרש מערכיה היהודיים והדמוקרטיים של מדינת ישראל. ניתן היה
להניחכימדיניותשלמתןעדיפותלאזוריפריפריהבתחוםהחינוךתהיהשוויונית
ואף תקדם שוויון מהותי בין יהודים לערבים. לא זו התוצאה של מדיניות
הממשלה."
7
35
.
2015
–
תיקון סעיף 11
לפקודת מס הכנסה – קביעת קריטריונים:
בעקבות פסק דין נסר, תיקן
המחוקקבשנת2015
אתסעיף11
לפקודה.המחוקקקבעקריטריוניםשוויוניים,אובייקטיביים,
שקופיםואחידיםבמטרהלעודדאוכלוסייה
מבוססתלעבורליישוביםהמוטבים.נקבעושלושה
קריטריוניםבעלימשקלשונהוהםמדדחברתי-
כלכלי,מדדפריפריאליותוסמיכותלגבול.כמו
כן, נקבעה "שכבת"
הטבה נוספת ליישובים בעלי צורך מיוחד, כגון יישוב מוטב בקו עימות
בצפון.
36
. ויודגש,כשקבעהמחוקקלמימגיעההטבתמס,הואממילאקבעלמיכברלאמגיעההטבתמס.
זוהייתההחלטתהמחוקקעודבשנת2015
איןמדוברבמדיניותחדשה..
37
. בדיוק מטעם זה,
נקבעו במסגרת אותו תיקון גם הוראות המעבר. הוראות המעבר הרלוונטיות
לענייננו, שאותן התבקש הצוות לבחון, מעוגנות בסעיפים 3
ב)(-
(ד) לחוק הטבות במס וייעוץ
במס(תיקוניחקיקה),התשע"ו-
2015
.הןנקבעועבוריישוביםשהטבתהמסשלהן
הופסקה
או
צומצמהמשעהשנקבעוקריטריונים.
38
. הוראותהמעברמתחלקותלשלושקטגוריות:
38.1
יישובשבובוטלהלגמריהטבתהמס.בקטגוריהזונכללכפרורדיםבלבד.לגביונקבע
שימשיךלקבלאתההטבהלשנתייםנוספות.5
38.2
מי שההטבה שלו
צומצמה
בעקבות התיקון. נקבע שיקבל זיכוי נוסף בשיעור של 2%
והגדלתתקרתההכנסהלשנתייםנוספות.
38.3
כלל הרוב""
, לפיו
מי שלא זכאי אך משתייך למועצה אזורית שלפחות מחצית
מהיישובים בה זכאים, וכן עומד בתנאים מסוימים
, יהיה זכאי להטבה בגובה השיעור
המינימלי שנקבע בחוק. נטען שבאותה עת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לא ביצעה
מדידהפרטניתשלמדדחברתי-
כלכליופריפריאליביחסלכליישובבתוךמועצהאזורית,
ולכן לא ניתן היה
לסמן את היישובים הזכאים בלבד. לכן קיבלו גם יישובים אלה תקופת
הסתגלותבתשנתיים.
39
. אם כ
ן, הוראות המעבר קבעו שנתיים של הארכה
, בנימוק של
תקופת הסתגלות והיערכות.6
כלומר,
המחוקק
סברשתקופתההסתגלותהמספיקהעומדתעל
שנתייםבלבד.יוער,כיגםמהלך
זהלאהיהחףמקושי,כיווןשמדוברבהוראותששימרוהטבותליישוביםשזכובהטבהשלהם
שלא על בסיס קריטריונים אלא באופן שמי
. יודגש, כי גם תקופת הסתגלות זו חלפה כבר לפני
כשלוששנים.
כלומר,מאזתיקוןהפקודהחלפוכברכחמששנים,מאזתוםתקופתההסתגלות
חלפוכשלוששנים,ומאזבג"ץנסרחלפוכשמונהשניםתמימות.
התוצאה היא שעד היום תושבי כפר ורדים ממשיכים לקבל הטבת מס בשיעור של 11%
. לא רק שהיישוב אינו עומד בקריטריונים
שנקבעו,אלאשתושביומקבליםהטבהגבוההיותרמכלתושביהיישוביםשעומדיםבקריטריוניםשנקבעו.
6
נקבעה גם הוראה שעניינה תקופות הסתגלות עתידיות –
סעיף 11
ב()(4
א) לפקודה קבע כי תושב יישוב מוטב שחדל להיות יישוב
מוטב,יקבלתקופת
הסתגלותשתעמודעלשנתייםלכלהיותר.סעיףזהכמובןאינורלוונטילענייננו,כיווןשהיישוביםנשואהדיוןאינם
עונים כלל על הגדרת "יישוב מוטב". מה גם שתכליתית נועד הסעיף לטפל במצב שבו העובדות משתנות ולכן הדירוג משתנה, ולא
במצבשבוהדיןמשתנה.בכךטיפלוהוראותהמעבר.אולםסעיףזהמהווהאינדיקציהנוספתלתפיסתהמחוקקשלפיהתקופתהסתגלות
צריכהלעמודעלשנתיים.
8
40
.
ינואר 2016
– כניסת התיקון לתוקף:
התיקון לסעיף 11
לפקודה, שקבע את הקריטריונים, נכנס
לתוקףביום1.1.2016
.
41
.
אוגוסט2017
:
באוגוסט2017
הוארכוהוראותהמעברעדלסוףשנת2018
.הנימוקשניתןלכך
היה שהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לא פרסמה מדד פריפריאלי נפרד לגבי יישובים בתחום
שיפוט של אותה מועצה אזורי
ת (אלא רק מדד חברתי-
כלכלי פרטני). נימוק זה לא עומד עוד
שכןמאזסוף2017
מתקיימתבחינהכזאת.
42
.
31.12.2018
:
ביום 31.12.2018
, היום שבו אמורות היו הוראות המעבר לפקוע, האריך אותן
המחוקקשובעדליום30.6.2019
.יצויןכיההארכהנעשתהבדיוןבכנסתבמסגרתהסתייגויות
שהגישומספרחבריכנסתלהצעת"חוקהגמ"חים",
החוקלהסדרתשירותיפיקדוןואשראיבלא
ריבית על ידי מוסדות לגמילות חסדים. הנימוק שניתן להארכה באותו הדיון היה לתת שהות
לוועדת הכספים של הכנסת לדון עם הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים בעניין הטבות המס
האלה. בדיון אחר שהתקיים בוועדת הכספים ביום 1.1.2019
ציין היועץ המשפטי למשרד
האוצראתהקושיהחוקתי,אךצייןשלאהיההכרחלהידרשלשאלהאםקיימתמניעהמשפטית,
כיוון שהכנסת כבר פוזרה, וסעיף 38
לחוק יסוד: הכנסת,
ממילא האריך את הוראות המעבר
באופןאוטומטי.
43
.
מאזיום30.6.2019
ועדליום
16.6.2020
:
ההטבותהוארכומכוחסעיף38
לחוקיסוד:הכנסת.
44
.
ביום16.6.2020
:
ההטבותפקעו.
45
.
כל ההטבות אפוא קיימות כבר חמש שנים מאז שנקבעו הקריטריונים, שלוש שנים מאז תום
התקופהשהמחוקקקבעכתקופתהסתגלותושמונהשניםמאזניתןפסקדיןנסר.
46
. הימשכותהזמן,מטבעהדברים,הלכהוהחריפהאתהקשייםהמשפטיים,ולדעתהיועץהמשפטי
לממשלה,
בסוףשנת2020
,ב
חלוףשניםרבות
ולאחרשההטבותכברפקעוביוני2020
,לאניתן
היה
משפטיתלהאריכןשוב.
47
.
בעת הזאת, ואחרי כל ההשתלשלות הארוכה, עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי הארכה
נוספתשלהוראותהמעברכרוכהבפגיעהבשוויון,שבשלבהזההיאכברלאלתכליתראויהולא
מידתית.
48
.
כל הנימוקים שעלו
לאורך
השנים להארכות השונות אינם עומדים עוד. נימוק ההסתגלות אינו
עומדעוד,כיווןשחלפושלוששניםמתוםתקופתההסתגלותהארוכהשקבעהמחוקק.כמוכן,
באוגוסט 2017
נומקה ההארכה בכך שהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לא פרסמה מדד
פריפריאליות נפרד לגבי יישובים שבתחום שיפוטה של מ
ועצה אזורית (אלא רק מדד חברתי-
כלכלי)
,אלאשמסוףשנת2017
מתקיימתמדידהפרטנית
גםשלפריפריאליותהיישוביםבתוך
מועצהאזורית.לכןגםנימוקזהאינועומדעוד.כמוכן,הנימוקשלפיוהוראותהמעברמוארכות
כדילאפשרשיחעםהממשלה,גםהואא
ינועומדעוד,שכןשיחזהה
תקיים,ביןהיתרבמסגרת
דיוניםרביםשקיימהועדתהכספיםשלהכנסתודיוניםשהתקיימובעקבותיהםבתוךהממשלה.
גםעבודתושלצוותזה,שהקיםהמחוקק,לפיבקשתשרהאוצר,היאנדבךחשובבליבוןהסוגיה
ביןהממשלהלביןהכנסת.
9
49
.
בעיקר מטעמים אלה, עמדת משרד המשפטים היא שלאחר יום 31.12.2020
לא ניתן יהיה עוד
לשוב ולהאריך את ההטבות, שהיו אמורות לפקוע לפני שנים. הארכה עד למועד זה ניתן היה
לקבל, בדוחק, כיוון שמטרתה כאמור הייתה לאפשר בחינה דחופה נוספת של המדיניות בידי
הממשלה
,וזאתבאמצעותהצוותשכאןמובאותהמלצותיו
.כפישהובהרבדיון
בוועדתהכספים,
מכלמקום,לאמשנהמהיהיופירותהבחינה–
ההטבותיפקעוביום31.12.2020
.
50
.
ודוקו, היועץ המשפטי לממשלה הבהיר כי קיימת מניעה משפטית להארכת הוראות המעבר
כמות שהן, היינו, להמשך מצב משפטי שבו ישנן הטבות שאינן מבוססות קריטריונים. אולם
הממשלהרשאית,בכלעת,לבחוןמחדשאתמדיניותהטבותהמסשלה.הממשלהרשאיתבכל
עת לעצב מחדש קריטריונים, לבחון את האפקטיביות ולערוך רפורמות ככל שתחפוץ, וככל
שיאשר המחוקק. מיותר לומר שגם המחוקק כמובן יכול ליזום שינויים במדיניות. זאת כל עוד
ההטבותיינתנועלדרךשלקביעתקריטריוניםשקופים,שוויוניים,אובייקטיבייםואחידים.
51
.
תיקון חוק ההטבות והארכת הוראות המעבר עד ליום 31.12.2020
:
בעקבות העמדה האמורה,
התקיים ביום 18.11.2020
דיון בוועדת הכספים של הכנסת. במסגרת הדיון הוארכו הוראות
המעבר עד ליום 31.12.2020
וכן הוקם צוות זה. התיקון התווסף כתיקון עקיף לחוק ההטבות
במסגרתתיקוןמס'256
לפקודתמסהכנסה,בדרךשלהסתייגות.7
52
.
החל מיום 31.12.2020
: ביום 23.12.2020
פוזרה הכנסת ה-
23
. לפיכך, נכון לכתיבת דוח זה
הוראות
המעבר
הוארכו אוטומטית מכוח סעיף 38
לחוק יסוד: הכנסת. ככל שלא יהיה שינוי
ב
מצבהחוקי,הןצפויותלפקועבתוםשלושתהחודשיםהראשוניםלתקופתכהונתהשלהכנסת
ה-
24
,היינו,ביום6.7.2021
.
הערהלענייןמשברהקורונה
53
.
במסגרתדיוניועדתהכספיםעלתההטענהכיישלהאריךאתהוראותהמעברבמתכונתהקיימת
נוכח משבר הקורונה. לעניין זה, הבהירה נציגת היועץ
המשפטי לממשלה
בדיון בוועדה כי
משבר הקורונה אינו יכול להוות נימוק להארכת הוראות המעבר. ראשית, הטבות המס אינן
רלוונטיותלמישהכנסתוהיאמתחתלסףהמס.הזכאיםהםממילארק40%
בעליהשכרהגבוה
שמגיעיםלחבותהמסהכללית,קרי,נישומיםשנמניםעםמעמדהבינייםוהמעמד
הגבוה8.
ניתן
להניח שבמרבית המקרים ההטבה לא תועיל
למי שאיבדו את מקום עבודתם בשנת 2020
או
ש
נפגעו משמעותית מהמשבר
, שכן אלו ממילא לא יגיעו לסף המס הרלוונטי להטבת המס.
שנית,איןהצדקהלתתהטבתמסבנימוקשלמשברהקורונהדווקא
ביישוביםאלה.
דווקאבעת
הזו, כשהמשאבים מוגבלים והצרכים רבים, יש לחלק את משאבי הציבור באופן שוויוני ועל
7
הסעיףקבעכיבחוקההטבות,בסיפהשלסעיף3
יבוא:
"
ז)((1
)תושבשליישובשהיהזכאילזיכויממסבשנת2019
לפיהוראותסע
יפיםקטנים(ב)עד(ד),ימשיךלהיותזכאילזיכויממסלפי
הוראות אותם סעיפים קטנים עד יום ט"ז בטבת התשפ"א (31
בדצמבר 2020
), אם היה תושב היישוב האמור בשנת 2020
עד המועד
האמור;
(2
)שרהאוצרימנהצוות,שיכלולאתנציגמשרדהאוצר,נציגמשרדהמשפטיםונציגרשותהמסים,שיבחןאתהוראותסעיפיםקטנים
(ב)עד (ד);המלצותהצוותיועברולוועדתהכספיםשלהכנסת".
8כ-
60%
מהמועסקיםבישראלאינםמשלמיםמסהכנסההודותלקיוםנקודותזיכויוהטבותמסשונות,כךשאינםמגיעיםלחבותהמס
הכללית.
10
בסיסנימוקים.ישלזכורכיהרציונללהטבותמסאינורציונלשלקצבאותתמיכה.הרציונלהוא
לעודד אוכלוסייה מבוססת לעבור ליישובים מוטבים או להישאר בהם. היינו, מדובר בהטבה
לא
וכלוסיותמשלמות
מס.
11
חלופה ב' –
מתווה הפחתה מדורג –
הצגת עמדת הצוות בנוגע לחלופה
שנדונה בכנסת
54
. החלופה השנייה שהוצ
גה בדיון בוועדת הכספים שהתקיים ביום 16.11.20
,
היא
מתווה
של
הפחתהמדורגתשלההטבותהניתנותבאופןגורף
ביישוביםשתושביהםמקבליםהיום
הטבות
מסמכוחהוראותהמעבר.
55
.
חלופה זו לא נדונה לפרטים
בוועדת הכספים של הכנסת,
אלא רק בקווים כלליים, אך הרעיון
העקרוני היה יצירת מתווה פוחת באופן מדורג לביטול
הוראות המעבר, שיסתיים לאחר שנים
ספורות. הרציונל מאחורי חלופה זו הוא יצירת מתווה שיאפשר לתושבים להסתגל לשינוי
המשמעותי בהטבות המס באופן הדרגתי. זהו
פ
תרון
ביניים בין הפסקה מיידית ומלאה של
הטבותהמס
לביןהארכת
ן.
ניתוחכלכלי
56
. החלת מתווה פוחת מייצרת עיוותים זהים בסוגם לזה שמייצר המשך של
הוראת המעבר, אך
במידהפחותה.שימורהטבתהמס
ביישוביםאלו,גםאםבאופןפוחת,
מקטין
אתאטרקטיביות
היישובים של
תושביהם הטבת המס מיועדת
בהשוואה ל
יישובים שבהם ניתנות ההטבות על
בסיס הורא
ות המעבר. הפחתת האטרקטיביות היחסית של אותם יישובים משמעותה הפחתת
אפקטיביות הטבות המס
ב
יישובים שעבורם יועד
ו הטב
ו
ת המס במקור – שוב, מדובר בצעד
שמפחיתאתאפ
קטיביותהטבותהמס,אךמגדילאתהעלותהכוללתשלהטבותאלו.
57
. בהקשר זה, מ
ן
הראוי להזכיר כי הוראות המעבר עומדות בתוקף שנים רבות, כך שלתושבים
ניתנהכברתקופתהסתגלותארוכה.
58
.
מסיבותאלו,איןמקוםלבחורבחלופהזו,אךישלצייןכי
היאעדיפהעל
פניהארכהמלאהשל
הוראות המעבר, מכיוון
שהיא בעלת השפעה
פחותה
משל הארכה מלאה. נדגיש,
כי הדברים
אמוריםביתרשאתנוכחהעובדהכיממילא
הוראותהמעברכבר
עומדותבתוקףשניםארוכות,
וכיחלופהזועניינהבהארכה
נוספת
שלה,גםאםבמתווהמדורג.
ניתוחמשפטי
59
.
ביחס לחלופה
שלפיה
תינתן הארכה במתווה פוחת
באופן גורף
לכלל היישובים שתושביהם
מקבלים כיום הטבות מכוח הוראות המעבר,
קבע היועץ המשפטי לממשלה כי יש מניעה
משפטיתלקדמה.עמדתוזוהובעהבדיוןבוועדתהכספיםשלהכנסתביום16.11.2020
.הטעם
לכך, הוא שכל הטבה שאינה מבוססת קריטריונים שוויוניים ושקופים אינה יכולה לעמוד עוד
מבחינהמשפטיתלאחריום31.12.2020
,מכלהטעמיםשפורטובהרחבהלעיל.
60
. מתווהכזה,שמאריךאתההטבותהאמורות
באופןגורףל
כללהיישובים,
גםאםבמתווהפוחת,
מנוגדלבג"ץנסרופוגעבשוויון.לפיכך,לאניתןעודלשמרהטבותשהעילהלהןהיאהיסטורית
בלבדולאקריטריונלית.
12
61
. זאתועוד,הרציונלשלמ
תווהפוחתהוארציונלשלהסתגלות,
אולםהנימוקהזהלאיכוללעמוד
עודבעתהזו
.כאמור,היישוביםשבנדוןאינםעומדיםבקריטריוניםכברחמששניםמאזחקיקת
הקריטריונים,שמונהשניםמאזפסקדיןנסרושלוששניםמאזתוםתקופתההסתגלותשהעניק
המחוקק.גםבשתיהארכותהוראותהמעברעלידיהכנסתנימוקההסתגלותכברלאעלה,ולא
בכדי
,נראהכיברורהיה
בשעתושכברלאניתןלהשתמשבו.ודאישלאניתןלהשתמש
בוכעת
כדילהצדיקהארכהגורפתלכללהיישובים.
62
. כמוכן,שיעורמופחתאינ
ו
פותראתהקושיהמשפטיואינומאייןאתהפגיעהבשוויון.זוהידרך
מלאכותית שמתיימרת לצמצם את הקושי המשפטי, אבל מביאה דה פקטו לאותה תוצאה
משפטיתשלפגיעהבשוויון.
63
.
לסיכום, כאמור בעמדה שהובעה על ידי
משרד המשפטים
בוועדת הכספים, הימשכות הזמן,
מטבע הדברים, הלכה והחריפה את הקשיים המשפטיים ביחס להוראות המעבר, וכעת, לאחר
חלוף שנים רבות, לא ניתן משפטית להאריכן שוב, גם לא בדרך "חלקית" של שינוי בשיעורי
ההטבה.
64
.
ההערהלעיללענייןמשברהקורונהיפהגםביחסלחלופהזושנדונהבכנסת.
13
חלופה ג' –
אפשרות מתן הטבות מס באופן קבוע ליישובים שבהוראות
המעבר
65
. כעת נעבור
לבחון
אם נכון ליתן הטבות מס באופן קבוע,
ביישובים המקבלים הטבה מתוקף
הוראות המעבר. במסגרת בחינה זו נדרש הצוות בין היתר לשאלות הבאות: מהם המאפיינים
של היישובים שמושפעים מהוראות
המעבר? האם יש להם מאפיינים ייחודיים או כאלה
שמצדיקים טיפול שונה מזה שנקבע על ידי המחוקק בסעיף 11
לפקודה ביחס
ליתר היישובים
בארץ? מה המדיניות שנכון לנקוט ביח
ס ליישובים אלה ככל שיש להם מאפיינים ייחודיים?
האםישמאפייניםייחודייםלתקופהאולעיתוישישלייחסלהםמשקל?
66
.
נקודתהמוצאלדיוניהצוותהייתהכיככלשיעלהמניתוחהנתוניםומבחינתהמצבהעובדתיכי
ישליישוביםאלהמכנהמשותףאומאפייןייחודישמצדיקהטבתמס,
מלבדההרגל
ההיסטורי
שנוצראצלם,שאר
מדיניות הטבותהמסלאהביאהבחשבוןעדכה,
הרישהמענהצריך להיות
בדמותשלקביעתקריטריוןאחיד
ושוויוני
שישקףאתהמאפייןהמצדיק.
67
. אלאשלאחרבחינתמאפייניהיישובים,כפישתפורטלהלן,לאנמצאמכנהמשותףולאנמצאה
ייחודיות
,למעטאותוהרגלהיסטורינוכחתקופתההסתגלותשניתנהלהםונמשכתמזהשנים,
כמתוארלעיל.
68
. כפישניתןלראותבנספחג',המתאראתהמצבהצפוילאחרפקיעתןשלהוראותהמעבר,עשרה
מהיישובים שמושפעים מהוראות המעבר
הם יישובים שמאפייניהם ממילא
מצדיקים מתן
הטבותמסלפיהמדיניותהקיימת
,היינו,לפיהמדד
ה
חברתי-כלכלי
שלהם,המדדהפריפריאלי
שלהם או קרבתם לגבול
, תושביהם כבר היום זכאים להטבת מס
, גם אם שיעורה שונה.
תושבי
יישובים אלה כ
מוב
ן ימשיכו לקבל את הטב
ות המס גם אם הוראות ה
מעבר יפקעו,
רק בשיעור
מופחתאועדלתקרתהכנסהמופחתת.ביחסלחלקמהם
ההפחתהמינוריתוביחסל
אחרים
היא
יותרמשמעותית.
69
. כמו כן, כמוצג בנספח ג', לגבי-
28
יישובים נוספים שמושפעים מהוראות ה
מעבר
יחדלו
תושביהם
מ
לקבל הטב
ו
ת מס אם הוראות ה
מעבר יפקעו
, אך יישובים אלה מלכתחילה
אינם
עונים על הקריטריונים שקבע המחוקק ככאלה שמצדיקים הטבות מס. לא נמצא להם מאפיין
ייחודי אחר או בסיס עובדתי אלטרנטיבי שמצדיק יצירת פתרון נפרד וייחודי עבורם על בסיס
קריטריונלי.
70
. הדבר מביא גם לתוצאה משפטית הכרחית כי לא ניתן להמשיך להאריך את הוראות ה
מעבר,
כמפורט בהרחבה לעיל. יוזכר,
כי חלה חובה על המדינה לחלק את משאביה בהתאם לאמות
מידהשוות,ברורותוגלויות,ולכןלאניתןעודלהמשיךאתהמצבשבוהוראותהמעברמשמרות
חלוקת משאבים ללא קריטריונים, באופן
שיש בו משום
חלוקה שרירותית אשר אינה מבוססת
עלהבחנותרלוונטי
ות–
היא
ההפליהשנפסלהעלידיביתהמשפטהעליוןבפסקהדיןנסר.
71
.
זאת ועוד, בחינה תכליתית של ההטבות מבססת את ההצדקה לפקיעתן. שהרי תכלית ההטבות
היא לעודד אוכלוס
י
יה משלמת מס להגר ליישובים מוחלשים באזור הפריפריה.
אם תושבי
14
יישוביםשאינםעומדיםבקריטריוניםליישובמוטביקבלוהטבותמס,הרישנחטיאאתהמטרה
התמריצית של ההטבה.
יותר מכך, ניתוח הדברים
בהתאם
לעמדת המחוקק באשר לתכלית
הטבותהמסביישובים,
מוביללמסקנהכי
אםהטבות
אלהייפסקו,ייתכןשיהיהדווקאבכךכדי
לגרום לאוכלוסייה מבוססת, קרי,
משלמת מס, שמתגוררת באותם יישובים,
להגר ליישובים
מוחלשיםיותרבקרבתמקום,ככלשההטבות
אכן מתמרצותשינויבמקוםמגוריםכאמור.
מתן
הטבות מס ליישובים שההטבה אינה מגיעה להם מביא לעיוותים –
הן לעיוות מול היישובים
השכניםוהסמוכיםלהםוהןלעיו
ותאלמולתכליתהחקיקהותכליתה
טב
ותהמס.
72
. במודל הקיים, ומתוך נקודת המוצא של הקריטריונים שקבע המחוקק בסעיף 11
לפקודה, לא
מצא הצוות קריטריון
המאפיין את היישובים הכלולים בהוראות המעבר מלבד
המאפיין
ההיסטורי,שהואלמעשהמאפייןשלילי–היותםיישוביםש
לא
עוניםעלהקריטריוניםשנקבעו
לקביעת י
י
שוב מוטב אלא רק
נמנו על הרשימה השמית של יישובים זכאים קודם
לתיקון סעיף
11
לפקודה
. על
כן, אין קריטריון המאפשר את הכנסת היישובים להם ניתנת ההטבה בגין
הוראותהמעברלמפתהטבותהמס,באופן
שוויוני,שקוף,אחידומוצדקכלכלית.
15
סיכום ומסקנות
73
.
הצוות ניתח את החלופות השונות, לרבות אלה שנדונו בכנסת, ובחן את הוראות המעבר,
את
המאפייניםשלהיישוביםשנכנסולגדרןשלהוראותהמעברואתהניתוחהכלכליביחסאליהם.
74
. לאחרבחינהוניתוחמקיפים,לאמצאהצוותכיקיימתהצדקה
למתןהטב
תומסליישוביםאלה
במתכונתכלשהימלבדהמתכונתהקבועההיוםבקריטריוניםשבסעיף
11
לפקודה.
75
. נ
צייןכיכאמורלעיל,
החלתמתווהפוחתמייצרתעיוותיםזהיםבסוגםלזהשמייצרהמשךשל
הוראת המעבר, אך במידה פחותה.
בעת הזו, ובחלוף השנים, אין מקום לקדם את חלופ
ת
המתווההפוחת,הגםשהיאעדיפהעלפניהארכהמלאהשלהוראותהמעברכיווןשהיאבעלת
השפעהפחותה.חלופהזותביא
בטווחארוך לתוצאההראויהואולם
בטווח
הקצר
אינה נכונה
כלכליתואף
נפסלה
משפטית.
76
. אנומוצאיםלנכוןלהבהירכיהמנדטש
ניתןלצוותזההואלבחוןאתהוראותהמעברבלבד.אין
בסמכותו של הצוות, כפי שהוגדרה בחוק, לבחון את מדיניות הטבות המס הכוללת של מדינת
ישראל. גם אין ביכולתו לבחון אותה במסגרת משאביו והזמן הקצר שהוקצב לעבודתו. ככל
שהממשלה או הכנסת ימצאו לנכון בעתיד לשנות את
יסודות המוד
ל ביחס להטבות מס
או
לשנותאתהקריטריוניםשנחקקובשנת2015
–
להרחיבם,לצמצמםאולשנותם–
הרישפתוחה
בפניהםהאפשרותלבחינהמחדששלהמודלכולו.
מיריסביון מעייןספיבק לירוןנעים
רכזתפניםושלטון
ראשהאשכולהכלכלי,
המשנהלמנהלרשותהמסים
מקומי,אגףתקציבים,
ייעוץוחקיקה(משפט
משרדהאוצר
כלכלי),משרדהמשפטים
יו"רהצוות
חברתהצוות
חברתהצוות
16
נספח א' –
הוראות המעבר
נוסחסעיפים3 ב)(עד ד)(לחוקהטבותבמסוייעוץבמס(תיקוניחקיקה,)התשע"ו:2015-
"
3
....
(ב) תושב של יישוב שערב יום התחילה היה זכאי לזיכוי ממס לפי הוראות סעיף
11
לפקודהכנוסחוערביוםהתחילה,והיישובחדללהיותיישובמוטבלפיהוראות
סעיף11,כנוסחובחוקזה,זכאי
בשנותהמס2016
,
2017
ו-
2018
לזיכויממסלפי
הוראות סעיף 11
לפקודת כנוסחו ערב יום התחילה, ובלבד שהוא היה תושב
היישובהאמורבשנתהמס2016
,בשנתהמס2017
אושנתהמס2018
לפיהעניין.,
(ג) תושב של יישוב שערב יום התחילה היה זכאי לזיכוי ממס לפי הוראות סעיף
11
לפקודה כנוסחו ערב יום התחילה,
בשנות המס 2016
,
2017
ו-
2018
הוא זכאי
לזיכוי ממס לפי הוראות סעיף 11
ב()(1
) לפקודה כנוסחו בחוק זה, ייווסף לזיכוי
ממסשהואזכאילובשנותהמסהאמורותשיעורשל2%
מהכנסתוהחייבתמיגיעה
אישית ולתקרת ההכנסה ייווס
ף, סכום נוסף על הסכום הקבוע בסעיף 11
ב()(1
)
לפקודהכנוסחובחוקזהבסךשל24,000
שקליםחדשים.
(ד) תושב של יישוב במועצה אזורית שלפחות מחצית מיישוביה הם יישוב מוטב
כהגדרתובסעיף11
לפקודהכנוסחובחוקזהומתקיימיםלגביאותויישובהוראות
פסקאות(2
)עד(4)להגדרה"יישובמוטב"יהיהזכאי
בשנותהמס2016
,
2017
ו-
2018
לזיכויממסבשיעורובתקרהכאמורבסעיף11
ב()(1) לפקודהכנוסחובחוק
זה, אם הוא היה תושב היישוב האמור בשנת המס 2016
שנת המס 2017
או שנת
המס2018,לפיהעניין".
משמעות
ההטבותבהוראותהמעבר:
1.
סעיף 3
(ב) לחוק ההטבות –
יישוב שתושביו היו זכאים להטבה במס לפני תיקון החקיקה, ימשיכו
להיותזכאיםגםאחריה
,וזאתלפיההסדרשחלעליוטרםהתיקון.בפועל,הוראהזומיטיבהרקעם
תושביהיישובכפרורדיםשאינםזכאיםלהטבתמסבשלדירוגחברתיכלכליגבוה
מהדירוגהמרבי
שנקבעלזכאות.
2.
סעיף 3
(ג) לחוק ההטבות –
יישוב ששיעור ההטבה בו פחת בעקבות תיקון החקיקה, יהיה זכאי
לזיכוינוסףבגובה2%
ולהגדלת
תקרתההכנסהשלגביהניתנתההטבהב-
24
אלפיש"ח.
3.
סעיף 3
(ד) לחוק ההטבות –
יישוב השייך למועצה אזורית שלפחות מחצית מהיישובים בה זכאים
להטבהוהואעומדבתנאיהסףשלמספרהתושביםודירוגחברתי-
כלכלי,יהיהזכאילהטבהבשיעור
המינימלישנקבעבחוק.
17
נספח
ב'
– ה
קריטריונים לזכאות יישוב להטבת מס לפי סעיף 11
לפקודת מס הכנסה
[נוסח
חדש], לאחר
תיקון החקיקה שנקבע בחוק ההטבות
משנת 2015
:
1.
תנאיהסףלקביעתיישובמוטב:
א.
יישובמוכר.
ב.
סמוךלגבולאומצויבמיקוםגאוגרפיכמפורטבחקיקה.
ג.
אוכלוסייהקטנהמ-
85
אלףתושבים.
ד.
משויךלאשכולחב
רתיכלכלי8אונמוךממנו
אוסמוךלגבול.
ה.
הקמתואושרהעלפיכלדין.
ו.
הניקוד הכולל שלו הוא 25
נקודות לפחות. "
ניקוד כולל", של יישוב –
הניקוד הכולל של
היישובהמתקבלמחיבורהניקודהחברתי-
כלכלי,ניקודהפריפריאליותוניקודהסמיכותלגבול
שלאותויישוב.
2.
הטבת המס ליישובים מפחיתה אחוז מתוך שיעור המס שחייב נישום לאחר שנוכו נקודות הזיכוי
ממסשלו,עדתקרתהכנסהמוגדרת.
3.
גובהשיעורההטבהוהיקףההטבהנקבעיםעלידישקלול3
רכיבים:
א.
אשכולפריפריאליות-
40%
.
ב.
אשכולחברתי-כלכלי-
35%
.
ג.
סמיכותלגבול-
25%
.
18
נספח
ג' –
רשימת היישובים
אשר ההטבה של תושביהם תופחת או תבוטל והסיבה לכך
רשימת היישובים שהטבת המס
בהם אמורה לפקוע עם פקיעת הוראות המעבר
שיעור
תקרה
סמל
שיעור
תקרה
אחרי
אחרי
סיבה
היישוב שםיישוב
2021
הפקיעה
הפקיעה
1
1275 אבטליון
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
2
3556 אלמוג
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
3
313 אפק
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
4
3612 בקעות
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
5
3613 גיתית
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
6
3606 גלגל
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
7
1317 דמיידה
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
8
3639 ורדיריחו
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
חוג'ייראת
9
948
131,640
0%
-
ד'הרה)(שבט)( 7%
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
10
3609 חמרה
7%
131,640
0%
- לאנמצאב"אזור
הפריפריה"
11
1112 יודפת
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
12
3607 ייט"ב
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
13
1263 כפרורדים
11%
160,560
0%
- אשכולכלכלי-חברתיגבוה
14
3825 מבואותיריחו 7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
15
1178 מורשת
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
16
1282 מירב
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
17
3614 מכורה
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
18
1154 מלכישוע
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
19
298 מסילות
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
20
1127 מעלהגלבוע
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
21
1222 מצפהאבי"ב
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
נירדוד(תל
22
256
7%
131,640
0%
-
עמל)
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
23
3620 נירן
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
24
3555 נתיבהגדוד
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
25
2016 רוויה
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
26
437 רשפים
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
27
439 שלוחות
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
28
3558 תומר
7%
131,640
0%
-
לאנמצא ב"אזור הפריפריה"
19
רשימתהישוביםהמוטביםשתקרתההטבהושיעורההטבה
שלהם
אמורים
לפחותעםפקיעתהוראותהמעבר,
בהתאםלקריטריונים
שיעור
תקרה
סמל
שיעור
#
תקרה
אחרי
אחרי
היישוב שםיישוב
2021
הפקיעה
הפקיעה
1.
1152 אשלים
9%
155,520
7%
131,640
2.
852 גונן
9%
155,520
7%
131,640
3.
1177 טללים
9%
155,520
7%
131,640
4.
409 יחיעם
9%
155,520
7%
131,640
5.
380 להבותהבשן
9%
155,520
7%
131,640
מדרשתבן
6.
1140
9%
155,520
7%
131,640
גוריון
7.
1418
מחנהטלי*
9%
155,520
7%
131,640
8.
792 נתיבהשיירה
9%
155,520
7%
131,640
9.
1260 רתמים
9%
155,520
7%
131,640
10
.
282 שביציון
9%
155,520
7%
131,640
יצוין כי השפע
ת
השינוי של רמת ההטבות במקרה זה מתחילה להיות מורגשת ברמות הכנסה גבוהות
יחסית
. כך למשל, אישה עם שני ילדים שאחד מהם טרם הגיע לגיל 5
, המשתכרת עד 14,573
ש"ח, לא
תשלםמסהכנסה,גםלאחרהשינוי.
20
נספח ד' – תמצית השימ
ועים שנערכו
הצוותקייםמספרדיוניםבנושאתוקףהוראת
המעברבענייןהטבותהמסלישובים,
בחלקםשמעונציגי
הצוות את עמדותיהם של נציגי גופי גג שמייצגים רשויות מקומיות או מועצות אזוריות הרלוונטיות
לנושא. יודגש כי הצוות לא מצא לנכון להיפגש עם נציגיו של כל אחד מהיישובים שהוראות המעבר
משפיעותעליו,נוכחריבויהיישובים.תחתזאת,החליטהצוותלשמועאת
עמדתםשלנציגי"ארגוניגג"
רלוונטיים.להלןסיכוםעמדותהנציגים.
ישיבהמיום23.12.2020
עמדתשיחג'ג',יו"רמרכזהמועצותהאזוריותבישראלוראשהמועצההאזוריתמרחבים:
מר חג'ג' התייחס בדבריו ל"כלל הרוב" שקבעו הוראות
המעבר
ביחס למועצות אזוריות. כלל זה יפקע
אם הוראת המעבר הרלוונטית לא תוארך. עוד
הסביר שבגלל שהטבות המס יינתנו עם פקיעת הורא
ות
המעבר
ליי
שובים פרטניים בתוך מועצות אזוריות ולא למועצה האזורית כולה, בהכרח
ייווצר מצב שבו
בתוךמועצהאזוריתקיימתרקחל
קמהישוביםיימצאוזכאיםלהטבותמס.לטענתו,הדברמוביללטענות
מצד ראשי ה
יישובים השונים אשר מקשות על התנהלות המועצות האזוריות, שכן עשוי להיווצר מצב
שבופרטיםמסוימיםעוזביםי
ישובאחדלטובתמשנהועקבההבדלבהטבותהמס.עלמנתלמנועמצב
שכזה,וכלמצבאשרלדידועולהלכדי"הפליה"ביןיישובים,מרחג'ג'מבקשלהמליץעלדיןאחידלכל
מועצה אזורית, לפיו או שכל ה
יישובים בתוכה יקבלו הטבת מס בגובה אחיד, או שאף אחד מהם לא
יקבל.
עמדת ג'בר חמוד, יו"ר פורום ראשי הרשויות הדרוזיות והצ'רקסיות בגליל וראש המועצה המקומית
סאג'ור:
מר חמוד
רואה בהטבות המס בסיס לפיתוח כלכלי ואסטרטגי לכלל היישובים הנמצאים בפריפריה
הרחוקה.כלהי
ישוביםהדרוזיםמקבליםהטבותמסובמידהויבוטלותהיהלכךמשמעות כלכליתקשה
מאוד מבחינת אותם י
ישובים. מר חמוד מצפה מהצוות להבין את הייחודיות של הישובים הדרוזים
והקשיים עמם הם מתמודדים: הריחוק והטופוגרפיה, התשתיות הישנות מספר העסקים המצומצם,,
העדר אזורי תעשייה ורמת אבטלה גבוהה. הי
ישובים הדרוזים כולם מוגדרים כאזור עדיפות לאומית א,
הם צריכים מאוד את הטבות המס וצריכים אפילו תגמול נוסף מעבר להן. עוד ציין שהדרוזים הם עוגן
בסיסיבגלילוהםנכסשישלהגןעליוכךשלאיעזבואתהגליל.
21
ישיבהמיום04.01.2021
עמדתסיוןלהבי,מנהלאגףבכירתקצובופיתוחבמשרדהפנים:
מר להבי הבהיר
כי מההיכרות של משרד הפנים עם הטבות המס, יכולות להיות להן השפעות שליליות
עלי
ישוביםבאזורג
אוגרפידומהשתושביהןלאי
קבל
ואותן
.כדוגמאה
ביאאתעכוונהריה9–
ראשהעיר
עכו טען במפורש כי הטבות המס שניתנו לנהריה הובילו להגירת תושבים מעכו אליה. מר להבי ציין כי
אכן נראתה הגירה שלילית מעכו וחיוביות אל נהריה, אמנם לא ניתן להבין אם מדובר באותם אנשים.
בנוסף לכך,
הסביר כי
מי שיכול להרשות לעצמו את המעבר בין רשויות הן אוכלוסיות בעלות מעמד
סוציו-
אקונומי גבוה יותר, מה שמוביל לכך שהרשות שלא קיבלה את ההטבה נשארת עם השכבות
החלשות. מוביליות זו, של האוכלוסיות החזקות, מחזקת את ההצדקה של הכלל
ת המרכיב הסוציו-
אקונומי בקביעת
הטבות המס
. עוד ציין מר להבי, כי הוא מכיר את הקושי בהפסקת הטבות מהקשרים
אחרים, ונתן כדוגמא את
הקרן לצמצום פערים בין רשויות מקומיות
, שבה
ההטבה צומצמה באופן
הדרגתי.
מרלהביישקוללשלוחמסמךובועמדתוהמלאהבכתב,אםימצאלנכון.
עמדתדולאןאבו-סאלח,נציגהרשויותהדרוזיותבצפוןוראשעירייתמג'דלשמס
מר אבו-סאלח הסביר כי
יהישובים הדרוזיים בגולן מרוחקים מאוד ואתגר הפיתוח בהם משמעותי,
במיוחד בתחומים שאופייניים יותר למרכז הארץ. כמו כן, החלטות ממשלה לתוספות תקציביות עבור
יישוביםבצפוןלאכללואתהישוביםהדרוזייםבגולןלמעטהחלטהאחת.מ
ראבו-
סאלחרואהבהטבות
המס צורך חיונ
י, ומבהיר את החשיבות של ההטבות לי
י
שובים האמורים,
בין היתר לאור הרצון של
החברההדרוזיתלהשתלבעםהתפתחותההכלכליתשלמדינתישראל.
נציגיםנוספיםשהוזמנואךסירבולהופיעבפניהצוות:
נציגמטעםמרכזהשלטוןהמקומי
נציגמטעםועדראשיהרשויותהערביות
9 יישוביםאלהאינם נכלליםבהוראות המעברומובאיםכאןלשם הדוגמהבלבד.
22
נספח
ה'
– כתב המינוי של הצוות
23