נוסח מהגורם המוסמך
חוות דעת כלכלית
לעניין העברת שידוריםבעידן פלוס,
חובות העברה וחובות נשיאה של ערוצי
טלויזיה
איירהתשפ"ה
מאי 2025
הקדמה
חוות
הדעת שלהלן נכתב
ה
בהתאם להוראת סעיף 3 ל
חוק הפצת שידורים באמצעות תחנות שידור
ספרתיות(
תיקוןמס'7-הוראתשעה(,התשפ"ד-
2024
,לצורךהעברהלוועדתהכלכלהשלהכנסת.
הבחינה הכלכלית העומדת בבסיס חוות
הדעת היא בחינה שנערכה לצורך קידום אסדרה חדשה
ומקיפה לשוק השידורים,
במסגרתה תוחל רגולציה שוויונית על השחקנים בשוק בהתאם לעקרון
האדישות הטכנולוגית,
כך ש
תוחל לראשונה
רגולציה גם על שידורי OTT
.
הניתוח שיובא להלן, הן
ביחס לעידן פלוס והן ביחס לחובות הנשיאה והמכירה
במישור היחסים בין ערוצים לבין
הפלטפורמות, מבוסס על קיומה של מעטפת
אסדרתית חדשה, במסגרתה כלל הערוצים וכלל
הפלטפורמות (מעל סדר גודל מסוי
ם, שייקבע על פי היקף הכנסות)
, יהיו
כפופיםלרגולציה.
חוות
דעת זו תתמקד בהמלצות שישולבו גם באסדרה החדשה לעניין עידן פלוס וחובות המכירה,
ות
שלב נ
יתוח כלכלי ו
סקירה בינלאומית יחד עם
הערכה לגבי השפעת הרגולציה המומלצת לעומת
חלופות אפשריות. פרק א' יציג מבוא ורקע כללי על השוק, פרק ב' יסקור את נושא עידן פלוס
וההמלצותלעניין מערך הפצה זה,ופרקג' יסקוראתנושא הקשריםהמסחריים בין ספקיהתכנים
(ערוציםואפליקציות), תוך מתןהמלצות
על
אסדרה מומלצתלעניין חובות נשיאה וחובות מכירה.
2
פרק א':
שוק השידורים –מבוא
1.
רקע
בשידורי טלוויזיה ("שידורים") מועבר מידע קולי וחזותי מהמשדר אל הצופה בשלושה שלבים
שונים:
א.
הפקתהתוכן–צירוףהקולוהתמונההמצולמתותרגומםלאותות
חשמליים,אשרמתבצע
באולפני הפקה שונים "(
מקטעהיצירה" או"
מקטע ההפקה.)"
ב.
הפצתהמידע אל היעד באמצעות תווך קווי או אלחוטי "(
מקטע ההפצה)"
.
ג.
קבלת המידע ופענוח האותות החשמליים לכדי שידור קולי-
חזותי באמצעות ציוד קצה
ייחודי ביעד הלקוח "(
מקטע הלקוח.)"
טכנולוגיית
שידור הטלוויזיה נהייתה אופרטיבית במהלך שנות ה-
30
של המאה שעברה. אך רק
לאחרמלחמתהעולםהשנייה,בשלופיתוחיהטלוויזיהוהפצתהשידוריםוהחלוהשידוריםבפרישה
רחבהבמדינותרבותבאירופה.במרביתהמדינות,הממשלהעצמההייתהמעורבתבהקמתשידורי
טלוויזיה ובמיסודם, כולל בעלות ציבורית על השידורים,1
וזאת בשל מספר טעמים:
א.
תדריםאלקטרומגנטיים: בתקופה זוהפצת השידורים התבססה עלתדרים, שהם משאב
ציבורי מוגבל, ובשל כך המדינה מנהלת את השימוש במשאב זה, במטרה למקסם את
הרווחה החברתית.
ב.
היבטיםציבורייםשלהשידורים
:באמצעותשידוריהטלוויזיה,יכולהיהכלביתבמדינה
להתחבר למתרחש באותה עת בסלון ביתם של אזרחים אחרים, משום שהכל צפו באותם
תכנים טלוויזיוניים שסופקו מאותו מקור. נוכח מיעוט הערוצים, ערוץ הטלוויזיה הוביל
לליכוד הצופים יחדיו סביב אותם השידורים, לכדי "מדורת השבט". בשל כך, לשידורים
באותהעתהייתההשפעהציבוריתעצומה–
הטלוויזיההיוותהצינורמידעמרכזילציבור,
השפיעהעלהשיחהציבוריועלסדרהיוםבמדינהושימשהכסוכןחברתי,חינוכיותרבותי.
על מנת לשלוט במידע המופץ וכדי להבטיח שהתכנים יתאימו לערכים הלאומיים ויחזקו
אתהתרבותהמקומית,ממש
לותשאפולספקשידוריםבעצמ
ן
עלמנתלספקתוכןשישרת
את טובתהציבור, נטול אינטרסים מסחריים.
ג.
תשתיות שידורים אלחוטיים דרשו הקמת מגדלי שידור ואולפנים,:
באופן הכרוך בעלות
הקמה גבוהה תוך כדאיות כלכלית לאידועה.
המחסורבתדריםזמיניםלהקצאהקבעאתעוצמתהתחרותבשוקבמשךעשוריםרבים.עדלשנות
ה-
50
' הוקמו באירופה גופי שידור ציבוריים, ובכךלמעשה בכל מדינה שרר מונופול ממשלתי בשוק
השידורים, אשר התקיים בדרך כלל למשך כ-
30
שנה בכל מדינה עד לפתיחת השוק לתחרות עם
הקמתם של ערוצים מסחריים. הערוצים המסחריים, כמו הערוצים הציבוריים, שידרו לציבור על
גבי תדר, אך בשונה מהערוצים הציבוריים הבעלות עליהם הייתה פרטית, בחירת התכנים הייתה
חופשית יותר ומימון השידורים התבצע באופן פרטי –
לרוב באמצעות שידור פרסומות. נוכח
1
גם בארצותהברית,בה השידור הציבורי הוקםבשלב מאוחר והוא אינו מהווה שחקן מרכזיבשוק, התאפייןהשידור
באסדרה ממשלתית ניכרת יותר מזו שהייתה כלפי אמצעי תקשורת אחרים.
3
החשיבות הציבורית בשידור,והעובדה שהשוק הוגבל לגופי שידור מעטים מאוד בשל אילוץהתדר,
פתיחת השוקלשידוריםמסחרייםנעשתהבדרךכללבאמצעותמכרזועלגופי השידורשזכובמכרז
נקבעה רגולציה ענפה שנועדהלהבטיח את קיומן של תכליות ציבוריות שונות.
עם התפתחות תחום השידורים מבחינה טכנולוגית וכלכלית בעולם, מקטע ההפצה נעשה מגוון
יותר. חלף הפצה עצמאית של ערוץ באופן אלחוטי באמצעות מספר תחנות בסיס, במדינות רבות
בעולם התפתחו אלטרנטיבות של הפצת שידורים לוויינית והפצת שידורים באמצעות פרישת רשת
כבלים ייעודית לבית הלקוח בתשלום דמי מנוי חודשיים. חברות כבלים ולוויין סיפקו חבילת
ערוצים למנוי והיוו למעשה פל
טפורמות שידורים רב-
ערוציים "(
פלטפורמות"). לחברות אלה היו
מאפיינים רבים של מונופול טבעי, עם השלכות חיוביות ושליליות. כך, מצד אחד פרישת תשתית
ייעודית לשידורים צמצמה את התלות במשאב התדר, הפחיתה עלויות עסקה, אפשרה את הפצתם
של ערוצים רבים יותר והפחיתה חסמי כניסה לערוצים; ומצד שני, נוצר לחברות אלה יתרונות
משמעותייםלגודל אשר מנעו כניסתפלטפורמות נוספות לשוק.
לצד פלטפורמות כבלים ולוויין, התפתחו פלטפורמות המבוססות על הפצת שידורים באמצעות
משדרים קרקעיים (בתחילה בשיטה אנלוגית ובהמשך בשיטה הדיגיטלית), אשר סיפקו לצופה
חבילת ערוצים בחינם או בתשלום. ככל שהפלטפורמות השונות חדרו לשוק ונהיו יעילות יותר, כך
הערוצים צמצמואת ההפצההעצמאית שלהם.
כך התפתחה שרשרת הערך בשוק השידורים, אשר מורכבת מ-3
חוליות;
יצירת תוכן, ערוץ
ופלטפורמת שידורים רב-ערוציים, כפי שמתואר בתרשים1
להלן.
במקטע יצירת התוכן
מופקת תכנית, סדרה או סרט בסוג תוכן מסוים, למשל –
דרמה, תעודה,
חדשות, אקטואליה, ספורט ובידור. סוגי התוכן השונים נבדלים בעלויות הפקת התוכן, במאפייני
השידור (שידור חי או תכנית מוקלטת), במאפייני הצפייה והביקוש ובכדאיות הכלכלית. מימון
יצירתהתוכן מגיע ממכירת זכויות שידור לגופי שידור שונים ומקרנות שונות.
ערוץ
מאגד מספר תכניות, מסדר אותם ברצף כרונולוגי מסוים, ומשדר לציבור בכל רגע נתון תוכן
אחד.הדגש בערוץ הוא על הזרמה (flow) שלהשידור באופןלינאריעל מנת
שהצופה ימשיך לצפות
באמצעותחיבורהתכניםברצףאחדעלידיהכרזהעלהתכניתהבאה,פרומואיםוכדומה.הערוצים
כאמור נחלקים לערוצים במימון ציבוריוערוצים במימון פרטי.
ערוצים במימון פרטי משודרים במספר מודלים: ערוץ עם פרסומות ללא תשלום למנוי; ערוץ
בתשלוםללאפרסומות; וערוץ בתשלוםעםפרסומות.
פלטפורמה
מספקת מספר ערוצים, והלקוח יכול לבחור באיזה ערוץ הוא צופה בכל רגע נתון
מחבילת הערוצים. המודל הכלכלי של הפלטפורמה הוא בדרך כלל דמי מנוי, לכן במקטע זה קיים
קשר ישיר עם הלקוח. מאפייני התחרות במקטע זה הם: מגוון הערוצים לבחירת המנוי, איכות
השידור, מחיר, ציוד קצה בביתהלקוח (שלט, ממיר), שירותלקוחות.
המקטעים נבדלים ביניהם ברמת עריכת התוכן: יוצרי תכנית מוקלטת מראש מחליטים על
התסריט, ובתכנית אשר משודרת בשידור חי על אופן וסדר הצגת הדברים בתכנית (Line-up
;)
בערוץ קובעים את סדר התכניות השונות בלוח השידורים (Programming
); ובפלטפורמה
מחליטיםאילוערוציםישודרועלידהומהוהסדרשלהםבמסךהטלוויזיה.כלחוליהבמורדהזרם
4
(
Downstream
) תלויה בחוליות שלפניה, אך גם
עשויה
במקרים מסוימים לכלול את אלו שלפניה.
כך, פלטפורמות רבות מחזיקות בתי הפקה בבעלותן, בתי ההפקה יוצרים תכניות אשר נאגדות
לערוץשלהפלטפורמה,וערוץזהמשודררקבפלטפורמהזו.משמעותנוספתהיאשלמקטעהיצירה
ולמקטע הערוצים קיימת תלות בהפצת השידורים על ידי הפלטפורמות.
תרשים1 : שרשרת הערך המסורתית בשוקהשידורים
2. התפתחותשוקהשידוריםבישראל
שוקהשידוריםבמדינתישראלהתפתחבאופןדומהלאירופה,אךבאיחורניכר.בשנת1966
הוקמה
בישראל הטלוויזיה הלימודית באמצעות נדבת קרן רוטשילד. שידורים אלה יועדו לבתי ספר
ועליהם הופקד משרד החינוך. בשנת 1968
נחנכו שידורי רשות השידור במצעד צה"ל בירושלים.
השידור הציבורי התבסס על אגרות הנגבות מציבור בעלי מקלטי הטלוויזיה. בשנת 1978
, לאחר
דרישות לגוון את שידורי הטלוויזיה ואת שידורי החדשות, הוקמה "ועדת קוברסקי"
לבחינת
הנושא, אשר המליצה על הקמת ערוץ טלוויזיה שני שימומן מפרסומות ויופעל תחת אסדרה של
רשות ציבורית נפרדת.ואולם, במשך שנים רבותההמלצהלא יושמה.
מחד ערוצילרב-ערוצי
בשנת 1986
תוקן חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-
1982
"(חוק התקשורת"), ונקבעה
לראשונה אסדרה לשידורי טלוויזיה למנויים בישראל באמצעות כבלים. גם הטלוויזיה בכבלים
נתפסה ככזו הנדרשתלעודד תפקידים לאומיים וחינוכיים,ולפיכךהוטלפיקוח על תכניה ועל אופי
השירותים המוצעים בה. תיקון החקיקה הוצדק בשעתו ברצון לבער את נגע שידורי טלוויזיה
פיראטיים בכבלים שפעלו באופן מקומי ושכונתי, ללא כל פיקוח על תכני השידור שלהן. על מנת
להסדיר את שידוריהטלוויזיה בכבליםולהבטיח סטנדרטים של שידורים בעלי אופי חינוכי, אזורי
ובידורי, הוקמה המועצה לשידורי כבלים, אשר נקראה בהמשך–
המועצה לשידורי כבלים ולוויין
"(מועצת הכבלים והלוויין"). במהלך השנים 1991-1987
פרסמה מועצת הכבלים והלוויין מכרזים
להקמת תשתית כבלים ברחבי המדינה, תוך חלוקת המדינה ל-
31
אזורים גיאוגרפיים שונים.
במכרזים זכו 7
חברות כבלים בזיכיונות עד לשנת 2002, עם אופציה בהארכה ל-4
שנים נוספות.
חלקמבעלותהזיכיוןהתמזגוושוקהכבליםחולקבין3
זכייניות.בשנת2001
הגישוחברותהכבלים
בקשה למיזוג וזו אושרה בשנת 2002
. באותה שנה תוקנו תקנות התקשורת והזיכיונות הומרו
ברישיונות למשך 15
שנה. עם ההתחברות לכבלים, הצופים הישראליים עברו בבת אחת ממציאות
שלערוץאחדלהיצעשליותרמ-
40
ערוצים.התהליךהיהחדומהיר,בשונהמההתפתחותהמדורגת
באירופה.תוךשנההתחברולכבליםכ-
40%
ממשקיהביתבהםנפרשהתשתית,בשנת1994
–
67%
,
בשנת 1998
יותר ממיליון בתי אב. בסוף 2005
הליך המיזוג הושלם וחברות הכבלים החלו לפעול
במשותף תחת חברת הוט מערכות תקשורת בע"מ "(
הוט
"),עם כ-
900
אלף מנויים.
5
בשנת 1998
תוקן חוק התקשורת והתאפשר להעניק רישיון לשידורי טלוויזיה רב-
ערוצית בלוויין
(
DBS – Direct Broadcast Satellite
). בשנת 1999
ניתן רישיון שידור לחברת "די.בי.אס שירותי
לוויין (1998
) בע"מ "(
יס"), ובשנת 2000
החלה החברה לשדר. בתוך זמן קצר צברה החברה מאות
אלפי מנויים, וכך התחוללה תחרות בטלוויזיה הרב-
ערוצית אשר הביאה לגידול במגוון הערוצים
והתכניות המשודרות,ולהוזלת דמי המנוי.
ערוצים מסחריים
בשנת 1990
, בחלוף למעלה מ-
20
שנה מהמלצת ועדת קוברסקי, אושר חוק הרשות השנייה
לטלוויזיה ורדיו, תש"ן-
1990
"(חוק הרשות השנייה"), והוקמה הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו
"(הרשותהשנייה
").עלפיחוק,הרשותהשנייהנועדהלייצגאתהאינטרסהציבוריבערוציהשידור
המסחרייםבישראלולהסדיראתפעילותם
באמצעותמתןזיכיונותלשידוריטלוויזיה(וכןלשידורי
רדיו –
שאינם מעניינה של סקירהזו).
תפיסת האסדרה של הערוצים המסחריים היא ששידורים של ערוצים אלה מיועדים לכלל הציבור
בישראל.2 מתוך תפיסה זו נגזרים מספר עקרונות:
א.
הערוציםהמסחרייםיופצובחינםבכללרחביהארץ:
עלמנתליישםעיקרוןזה,בחוקנקבע,
בין היתר, כי הערוצים המסחריים ימומנו באמצעות פרסומות (
זאת בניגוד לחברות
הכבלים והלוויין, עליהן נאסר לשדר דבר פרסומת)
3 ויופצו לציבור ללא הצפנה4
בדרך
אלחוטית. ההפצה מתבצעת בפו
על
באמצעות תחנות שידור אשר תקים הרשות השנייה
במימוןמתקבולי התמלוגים שישלמו הערוצים המסחריים.
ב.
הערוצים המסחריים יונגשו לציבור באופן מקסימלי:
באמצעות קביעת חובת העברת
ערוצים אלה בחברות הכבלים והלוויין,5 ובהמשך, על בסיס חובת הפצת הערוצים
המסחרייםעל גבי מערך
השידור הקרקעי.6
ג.
הערוצים המסחריים מהווים מקור מידע מרכזי לציבור –
בשל כך, קיימת אסדרה
משמעותית בשידורי חדשות אשר נועדה להבטיח את איכות המוצר החדשותי ואת
מהימנות התוכן המשודר. זאת, באמצעות החובה על הקמת חברת חדשות אשר תהיה
נפרדת תאגידית מהחברה שתפעיל את הערוץ; מינוי דירקטורים מטעם הרשות השנייה
בדירקטוריון שלחברת החדשות;החובהלמנות מנהל לחברתהחדשות אשרישמש כעורך
ראשי ויבטיח את מהימנות השידורים; קביעת סכום השקעה שנתי מינימלי בתוכן
החדשות.
ד.
הערוצים המסחרייםישדרו לציבורהרחב הפקות מקומיות.
בשל המחסור בתדרים
התאפשרה בתחילה פעילותו של ערוץ מסחרי אחד בלבד. בפברואר 1993
פרסמה הרשות השנייה מכרז לשלושה זכיינים שכל אחד מהם יפעיל את הערוץ המסחרי החדש
"(
ערוץ2
") בזמן שיוקצהלו. חלוקת זמן השידור ביןהזכיינים נועדהלמנוע שליטה של גוףיחיד על
השידור המסחרי וליצור תחרות
פנימית בקרב הזכיינים. מאידך גיסא, הזכיינים שייבחרו חויבו
2
ראהעמ'73
ו-
90
ב
דו"ח ועדתמרדכי.
3
סעיפים6כד ו-6
נז לחוק התקשורת.
4
כלומר,קליטת השידור היא חופשית וחינמית, ללא יכולת לגבות תשלוםמהצופה.
5
סעיף6
כא לחוק התקשורת.
6
יפורטבהרחבה בהמשך.
6
להקים חברת חדשות משותפת אשר תשדר תכני חדשות בכל ימות השבוע. הטלוויזיה החינוכית
קיבלה מכוח חוק הקצאה של שביעית מזמן השידור בערוץ, בניכוי זמן החדשות. למכרז ניגשו 7
קבוצות וזכו בו החברות: רשת-
נגה בע"מ ("רשת"), שידורי קשת בע"מ "(
קשת") וטלעד אולפני
ירושליםבע"מ.תוםתקופתהזיכיוןהמקורינקבעלשנת2002
,אךהוארךללאמכרזעדשנת2004
.
בספטמבר 2004
התפרסם מכרז חדש לזיכיוןלהפעלתערוץ 2
למשך 10
שנים, אליו ניגשו 4
חברות,
בו זכו קשת ורשת תמורת 171
מלש"ח ו-
124
מלש"ח בהתאמה. הקריטריונים המסחריים שוקללו
עם מחויבויות ליצירה מקומית, ייצוג קבוצות תרבותיות שונות, פנייה לקבוצות פריפריה
וקריטריונים ציבוריים נוספים. תוצאותהמכרזנכנסו לתוקף בנובמבר2005
.
בשנת2000
תוקןחוקהרשותהשנייהוהתאפשרההפעלתערוץטלוויזיהמסחרישניבמדינתישראל
"(
ערוץ10
").להפעלתהערוץנבחרושתיזכייניות–
"ישראל10
"ו"שידוריעדן"אשרהתאחדובסופו
של דבר, לחברה שהחלה להפעיל את ערוץ 10
בינואר 2002
. עם תחילת שידוריו נקלע ערוץ 10
לקשיים כלכליים –
בתנאי השוק הרב-ערוצי הוא התקשה למשוך אליו צופים. הערוץ עמד בפני
סגירה, ותוקן חוק הרשות השנייה כדי לאפשר את המשך הפעלת הערוץ תוך מחיקת חובותיו מן
העבר. בשנת 2009
שוב עמד ערוץ 10
בפני סגירה, אך גובש הסדר להשלמת חובות הערוץ וזיכיונו
הוארךעד לשנת 2012
.
הפצת השידורים – משידור אנלוגילשידורדיגיטלי
כאמור, הערוצים
השונים פעלו בשני מודלים שונים של אספקה ללקוח הקצה –
א. צפייה בתשלום
דמי מנוי לפלטפורמה רב-
ערוצית –
הוט ויס. ב. צפייה בחינם "(
ערוצים פתוחים.)"
7
הערוצים
הפתוחים כוללים את הערוצים המסחריים אשר ממומנים באמצעות פרסומות, וערוצים ציבוריים
אשרמימונםהגיעמאוצרהמדינה,באופןשלגבייתאגרתטלוויזיהייעודיתמבעלימקלטיטלוויזיה
או מהעברה תקציבית ייעודית. באותה עת פעלו הערוצים הציבוריים הבאים: רשות השידור
הפעילה את ערוץ 1
ואת ערוץ 33
, וערוץ הכנסת. מקטע ההפצה של הערוצים הפתוחים כלל שישה
מערכי הפצה נפרדים, אשר מומנו על
ידי כסף ציבורי: ערוץ 1
וערוץ 33
הופצו באמצעות מערך
משדריםקרקעיאנלוגיומערךלוויינידיגיטלישלרשותהשידור,ערוץ2
וערוץ10
הופצובאופןנפרד
עלידיהרשותהשנייהבאמצעותמערךמשדריםקרקעיאנלוגי(ערוץ2
)ומערךלוויינידיגיטלי(ערוץ
10), וערוץ הכנסת הופץ על ידי בעל הרישיון באותה עת באמצעות מערך לווייני דיגיטלי. בפברואר
שנת 2008
נחקק תיקון מס' 29
לחוק הרשות השנייה אשר הורה על הקמת מערך משדרים קרקעי
דיגיטלי בטכנולוגיית DTT
–
Digital Terrestrial Television
"(עידן פלוס)"
–
בידי הרשות
השנייהעדלדצמבר2008,בויופצוכלהערוציםהפתוחיםבאיכותזהה.לצדזהנקבעבתיקוןהחוק
כיהמערך האנלוגי ייסגר בתוך שנה וחצי מהמועד בו החללפעול עידן פלוס.
ערוצים מסחריים – מעבר מזיכיונותלרישיונות
כאמור, אילוץ התדר הכתיב את כמות הערוצים המסחריים. באותה עת, ערוץ 2
וערוץ 10
הופצו
באמצעות מערך משדרים קרקעי אנלוגי ובאמצעות שידור דיגיטלי בלוויין עמוס. עם ההתפתחות
הטכנולוגית בתחום השידורים, והמעבר משיטת שידור אנלוגית לשיטת שידור דיגיטלית, נערכה
בחינה מחודשת של מתכונת האסדרה של הערוצים המסחריים ושל אופן הפצתם לציבור. בשנת
7
נקרא גם air
-
to
-
Free
.
7
2009
פורסם דו"ח הוועדה הבינמשרדית לבחינת משמעות והיתכנות של שינוי שיטת ההסדרה
בתחום שידורי הטלוויזיה המסחריים "(
ועדת מרדכי"). ועדת מרדכי בחנה שתי חלופות אסדרה
עיקריות –
משטר של זיכיונות ומשטר של רישיונות. זיכיונות מוענקים בדרך של מכרז תחרותי,
לתקופה קצובה ובתנאים מסוימים של בלעדיות; ואילו רישיונות מוענקים לתקופה ארוכה, ללא
בלעדיותומאפשריםלכלמישעומדבתנאיסףשנקבעולקבלרישיוןולבצעפעילות.השיטהשהייתה
נהוגה באותה עת היא שיטת הזיכיונות וזאת כיוון שבשעתו משאב התדר היה מוגבל. לכן במכרז
נבחרוהגורמיםהמתאימיםביותרלשימושבמשאב,נקבעהחלוקהזמןביןזכייניותערוץ2
עלמנת
למקסם את מספר השחקנים, והזיכיון היה קצוב בזמן על מנת להבטיח שהמשאב לא יינתן לגורם
אחד לנצח. ועדת מרדכי קבעה כי מגבלת התדר לא תוסיף להוות מגבלה אפקטיבית לשידורי
טלוויזיה מסחריים פתוחים בישראל. זאת, כיוון שמצאי התדרים אשר הוקצה לטובת השידורים
האנלוגיים באותה עת, בתחום תדרי UHF-IV
(
862-470
מה"ץ) ובתחום תדרי VHF-III
(
240-174
מה"ץ)הספיק להפעלתם של ערוצי רשות השידור (ערוץ1
,ערוץ33
),ערוץהכנסת, וערוצים2ו-
10
;
ואילו הפסקת השידורים האנלוגיים8 והסבתם לשידורים דיגיטליים באמצעות מערך עידן פלוס,
תאפשרהפצה של כ-
30
ערוצים.9
שינוי טכנולוגיזה, אשרהלכהלמעשה משחרראת מגבלתהתדר,
הביא למסקנה שיש לשנות את שיטת האסדרה על הערוצים המסחריים ולעבור מזיכיונות
לרישיונות. כלומר, כל גוף שידור יוכל לשדר בערוץ באופן מלא ועצמאי, ללא
חלוקת ימי השידור
בערוץ.
באופן זה, תנאי השוק לא יוכתבו על ידי מכרז ועל ידי הרגולטור אלא השוק יקבע כמה
שחקנים הוא יוכל להחזיק מבחינה כלכלית.
ליישום המלצה זו נחקק בשנת 2011
תיקון מס' 33
לחוק הרשות השנייה אשר קבע הוראות בעניין
שינוי שיטת האסדרה והמעבר מזיכיונותלרישיונות. נקבעו חובות שידורזהותלבעל רישיון, ומשך
תקופת הרישיון נקבעהל-
15
שנה(חלף8 ו-
10
שנים שנקצבולזיכיונותערוץ 2
וערוץ 10
.)
המעברלרישיונות דרש שני דברים:
א.
הרחבת מערך עידן פלוס:
באותה עת, הקיבולת המקסימלית של המערך הייתה שידורם
של שני ערוצים מסחריים בלבד, בנוסף לערוצים הציבוריים האחרים שפעלו באותה עת –
ערוץ 1
, ערוץ 33
וערוץ הכנסת. על מנת לאפשר מתן רישיונות לערוצים פתוחים נוספים,
נדרשלהרחיבאתהמערך.בנוסף,עלפיהחלטתממשלהמספר2832
מיום6
בפברואר2011
בנושא "הרחבת מערך השידור הדיגיטלי", הרחבת התוכן המוצע לצופים בעידן פלוס
תעודד את התחרות בתחום הטלוויזיה הרב-
ערוצית ותתרום לירידת מחירים. ליישום
החלטתהממשלהנחקקחוקהפצתשידוריםבאמצעותתחנותשידורספרתיות,התשע"ב-
2012
"(חוק הפצת שידורים") אשר קובע את הקמתם של שני מרבבים נוספים על המרבב
שהיה קיים באותה עת, ומסדיר את תפעול המערך, ואת מימון ההקמה והתפעול השוטף.
רק בשנת2017
המערךהמשודרג בעל3
מרבביםהגיעלבשלות יישומית.
ב.
אסדרת השימוש באפיקי השידור:
ועדת מרדכי קבעה כי קיימת משמעות רבה לאפיק
השידור מבחינת הרגלי הצפייה של הצופים, וכי האפיקים (22
ו-
10
) וסימני המסחר
"(
10
" ,"
2") הם בבעלות המדינה
(הרשות השנייה), ולכן יהיה צורך לבצע עליהם מכרז
8 אשר כאמור, נקבעה בחוק שנהוחצי לאחר הפעלתמערך ה-
DTT
לראשונה,בשנת2009
.
9
ראהעמ'32
ו-
76
ב
דו"ח ועדתמרדכי.
8
בעת המעבר לרישיונות.10
באפריל2017
ערכההרשותהשנייה מכרז על אפיקי השידור -
14
12
. קשת זכתה במכרז באפיק 12
, עליו שילמה 25
מיליון ;₪
רשת זכתה באפיק 13
עליו
שילמה7.7
מיליון ;₪
וערוץ 10
זכה באפיק 14
עבור תשלום של שקל וחצי.
סיום הליך המעבר מזיכיונות לרישיונות נקבע לסוף אוקטובר 2015
. ואולם חודשים ספורים טרם
המועד, הוארך המועד הסופי לסוף אוקטובר 2017
, נוכח העיכובים השונים בהרחבת מערך עידן
פלוס ובביצועהמכרז על אפיקי השידור.
החל מיום 1
בנובמבר2017
החלו לפעול קשת,
רשת וערוץ 10
באפיקים12
,
13
ו-
14
בהתאמה.
שוק
הערוצים המסחריים גדל זמנית בעקבות המעבר מזיכיונות לרישיונות, ואולם, כפי שמפורט
בהרחבהבנספחג'–
המחויבויותהכספיותשלכלשחקןבגיןהרגולציהלאפחתווזאתעלאףשרמת
התחרות בשוקעלתה. לצד זה, בעודקשתורשת חלקו ביניהןאתהוצאותחברת החדשות,ערוץ 10
נשא בהוצאות חברת החדשות שלו בעצמו.
בהמשך לכך, נקלע
ערוץ 10
פעם נוספת,,
למצב פיננסי
בעייתי, אשר העלה חשש ממשי ליציאתו מהשוק ולהותרת השוק לקשת ורשת, ולחברת חדשות
אחת למעשה. נוכח אלה, באמצע שנת 2018
ערוץ 10
ורשת הגישו לרשות התחרות בקשה למיזוג,
אשראושרהבתנאישרשתתמכוראתחלקהבחברתהחדשות(
שנהוחצילפניהמועדבוחויבוקשת
ורשת להפריד את אחזקותיהם בחברת החדשות.)11
באופן זה יישארו 2
ערוצים מסחריים עם 2
חברות חדשות שונות, ותנותק לחלוטין
הזיקה הקיימת בין קשת לרשת.12
הערוץ המאוחד החל
לפעול בינואר 2019
תחת אפיק 13
. בזאת ערוץ 10
פינה את אפיק 14
, אשר
הועמד למכרז כשנתיים
לאחר מכן, כפי שיפורטבהמשך.
ערוציםייעודים
בשנת 1997
אימצה הממשלה את המלצות הוועדה להרחבה ולארגון מחדש של מערך השידורים
לציבור"(
ועדתפלד
").אחתההמלצותהייתהלהעניקרישיונותלערוציםייעודייםארציים
שיספקו
שידורים בנושאים בעלי חשיבות ציבורית, ושישודרו באמצעות רשתות הכבלים (ובהמשך בלוויין,)
וימומנו באמצעות פרסומות: ערוץ בשפה הערבית, ערוץ בשפה הרוסית והאמהרית, ערוץ למורשת
ישראל, ערוץ מוזיקה ישראליוערוץחדשות ומידע. בהמשךלכךולמכרזים שערכה מועצתהכבלים
והלוויין, הוענק רישיון למשדר ערוץ ייעודי לערוצים הבאים: ערוץ 9
בע"מ שמשדר בשפה הרוסית
"(
ערוץ 9
"), מוסיקה 24
בע"מ שמשדר מוסיקה ישראלית "(ערוץ 24
"), הלא טי.וי בע"מ שמשדר
בשפה הערבית "(הלא טיוי") וערוץ יהודי ישראלי בע"מ לתכני מורשת ישראל אשר פעל בראשיתו
באפיק20
"(
ערוץ 20
.)"
בשנת 2018
, במסגרת תיקון 44
לחוק הרשות השנייה, חלו מספר שינויים רגולטוריים. ראשית,
לערוצים הייעודיים התאפשר להפוך לערוצים מסחריים ללא הגבלה לתחום ייעודי מסוים, וזאת
תוך המרת רישיונם הקיים לרישיון זעיר או לרישיון זעיר ייעודי. כך, ערוצים בעלי היקף פעילות
מצומצם או ערוצים המתמקדים בקהל יעד מוגדר יוכלו להרחיב את מגוון התכנים אשר משדרים
בערוץ. שנית, בעלי רישיון זעיר או זעיר ייעודי הוכפפו לרגולציה ולפיקוח של הרשות השנייה.
שלישית, בעלי רישיון זעיר או זעיר ייעודי קיבלו הקלות רגולטוריות משמעותיות: פטור מחובת
10
ראהעמ'78
ב
דו"ח ועדתמרדכי.
11
סעיף71
ד (יג) לחוק הרשות השנייה.
12
ראה
החלטת הממונה על ההגבלים העסקיים מיום 8
באוגוסט 2018
.
9
השקעהבהפקותמקורמסוגהעילית,פטורמחובתשידורשלהפקותמקומיות,פטורמחובתשידור
חדשות, ככל שהערוץיבחר לשדר חדשותהואיהיהפטור משידור חדשות באמצעות חברת חדשות,
פטורמדמירישיוןומדמיהעברהעלגביהכבליםוהלוויין.רביעית,הפחתתחובתההשקעהבהפקות
מקור של הערוצים המסחריים מ-
17%
ל-
15%
.
כתוצאהמכך,ערוץ24
וערוץ20
קיבלורישיוןזעיר,ערוץ9
וערוץהלאטיויקיבלורישיוןזעירייעודי
(וביחד – "הערוצים הזעירים.)"
בינואר 2021
ערכה הרשות השנייה מכרז על אפיק השידור 14
, אשר התפנה בעקבות מיזוג ערוץ 10
ורשת. במכרז זה זכה ערוץ 20
עם הצעה של חמישה מיליון ,₪
כאשר ערוץ 24
הציע 1.12
מיליון ₪
והלאטיויהציע100
אלף.₪
ערוץ20
שינהאתשמול"עכשיו14
"ועברבנובמבר2021
לשדרבאפיק
14
"(
ערוץ 14
.)"
3.
השפעת טכנולוגייתOTT
על שוק השידורים
כאמור,שוקהשידוריםהואשוקמוטהטכנולוגיה,ושינוייםטכנולוגייםגרמולתמורותרבותבשוק
–
בכמות ואיכות התוכן המשודר, כמות השחקנים הפועלים בשוק, איכות השידור, חוויית
המשתמש, מודלים כלכליים וסוגיות תחרותיות. דומה כי השינוי הטכנולוגי אשר שינה מן היסוד
את שוק השידורים הוא חדירתן של טכנולוגיות הפצה מבוססות אינטרנט –
ובראשן טכנולוגיית
Over The Top
"(
OTT
.)"
13
טכנולוגיית OTT
מאפשרת אספקת תכנים קוליים וחזותיים ישירות
אל הצופה, באמצעות רשת האינטרנטהציבורית,ללאהצורך בשימוש בתשתית ייעודיתלשידורים
כגון תשתיות כבלים, לוויין או שידור קרקעי. מבחינה טכנולוגית, שידורי OTT
נשענים על
ארכיטקטורת הפצה מבוזרת: התוכן מוקלט, מקודד ונשמר בשרתי מקור (Servers Origin
,)
ומוזרםלמשתמשהקצהבאמצעותNetworksDeliveryContent
(
CDN
)
–שרתיםאשרפרושים
באופןגיאוגרפינרחבומקרביםיכולותמחשובללקוחהקצה,כךמצטמצםהשיהויואיכותהצפייה
משתפרת. במקטע הלקוח, ציוד הקצה מאפשר חווית משתמש משופרת, והוא פועל על גבי מגוון
התקנים–
ממיריםחכמים,סטרימרים,וטלוויזיותחכמות.ציודזהכולליכולתהתחברותעצמאית
לרשת ממשקמשתמש ייעודי,וחיבור למגוון רחב של אפליקציות.,
במהלך השנים, שירותים כמו התחלה מחדש של תכנית בזמן אמת (Start-Over
), צפייה חוזרת
בתכנים ששודרו לאחרונה "(Catch-Up
" או "
קצ'אפ") וצפייהלפי דרישה מתוך ספריית וידיאו –
Video On Demand
"(
VOD
" או "
צפייה לפי ד
רישה הפכו למרכיב מרכזי בחוויית הצרכן."),
שירותים אלה הופעלו טרם עידן ה-
OTT
במסגרת הפלטפורמות המסורתיות הוט ויס. ואולם,,
שירותים אלו היו כרוכים בתלות בממיר ייעודי שסיפקה הפלטפורמה. המשמעות הייתה שהגישה
לתכנים הוגבלה לצפייה בטלוויזיה, בבית הלקוח, דרך ציוד קצה פיזי המחובר לרשת הפצה סגורה
ומבוקרת.המעברלשידורמבוססOTT
חוללשינוימבניעמוק:הואביטלאתהתלותבממיר,פתח
את הצפייה בתכנים אודיו-
ויזואליים עבור כל מכשיר עם חיבור לאינטרנט –
סמארטפון, טאבלט,
13
גםטכנולוגייתTelevisionProtocolInternet
"(
IPTV
")מפיצהשידוריםעלגביהאינטרנט.ההבדלביןטכנולוגיית
OTT
לביןטכנולוגייתIPTV
מיטשטשובכלמקרהאיןהבדלמהותילצרכן,אךניתןלומרככללכיבטכנולוגייתIPTV
ספק השידורים שולט הרבה יותר בצד ניהול הרשת. נוכח ההבדל המינורי אשר אינו גוזר אבחנה רגולטורית בין
הטכנולוגיות, ההתייחסות ל-
OTT
במסמךכוללתבתוכה גם אתטכנולוגיית IPTV
.
10
טלוויזיה חכמה או דפדפן מחשב. בכך
הצפייה נהפכה להיות רבת מכשירים ומסכים, זמינה
ונגישהבכלזמןובכלמקום.שינויזההאיץאתחדירתםשלשידוריםלאלינארייםלשוק,והוביל
לאימוץ נרחב של מודלים של צפייה מותאמת אישית, על חשבון לוחות שידור קבועים ומרוכזים.
שינוי זה מאתגר את המודל הכלכלי המסורתי של הערוצים הממומנים מפרסומות,
בשל מספר
טעמים. ראשית, הנגישות והאפשרויות הרבות בספריית ה-
VOD
גורמות להסטת צופים מצפייה
לינארית
, באופן שמביא להורדת
הרייטינג. שנית, בשונה מצפייה לינארית, בקצ'אפ ניתן לדלג על
פרסומות, באופן אשר יכול להשליך על מוכנות המפרסמים לשלם או על הצורך בעריכת צעדים
נוספים מצד ארגוני מדידת הרייטינג על מנתלדייק את מדידותיהם.
טכנולוגייתOTT
חוללההשפעהמבניתעמוקהבשוקהשידורים,ושינתהמןהיסודאתשרשרת
הערך.
כפי שהוסבר לעיל, ליוצרי תוכן הייתה במודל המסורתי תלות מוחלטת במקטע ההפצה.
במודלזה,השליטהעלהגישהלקהלנותרהבידיקומץשחקניםרביעוצמה,והאפשרותלפרוץלשוק
הייתהכרוכהבמשאביםתשתיתיים,רגולטורייםוכלכלייםניכרים.לעומתזאת,טכנולוגייתOTT
מאפשרתלכלגורם–
ביתהפקה,גוףחדשותחדש,ערוץקייםאוחדש–
להפיץאתתכניוישירות
לצופה באמצעות אפליקציה או אתר אינטרנט, תוך ביטול התלות של יצרני תוכן בפלטפורמות.
תרשים
מדגים זאת. תוצאה ישירה של מגמה זו היא הפחתה דרמטית של חסמי הכניסה לשוק,
המאפשרת לגורמים חדשים להתחרות בשוק התוכן –
בין אם מדובר בשירותי נישה, בחדשות
אלטרנטיביות, או
בהפקות עצמאיות. תחרות זו מגדילה את היצע התוכן ומגבירה את התחרות
במקטעהפלטפורמות.
תרשים 1
:שרשרתהערך בשוקשידורי
OTT
השינויים בעקבות חדירת טכנולוגיית OTT
לא התמצו רק בהיבטים הטכנולוגיים והמבניים, אלא
באולידיביטויגםבזהותהשחקניםהפעיליםבשוקובמודליםהכלכלייםהמיושמים.עםהתפתחות
טכנולוגייתOTT
,חדרולשוקהגלובלישחקניםחדשיםועצמאיים,וביניהםנטפליקס,אמזוןפריים
וידאו, דיסני+ ו-
HBO Max
, אשר הפכו לגורמי שידור עצמיים המשדרים ישירות לצרכן. בחלק
מהמקריםמדוברבגופימדיהותיקים,אשרבעברפעלוכגופיהפקהאוכבעליערוציםהמפיציםאת
תכניהם דרך פלטפורמות צד שלישי –
וכיום פועלים כשירותיDirect-to-Consumer
כך,לדוגמה,.
דיסני והמותג HBO
שידרו את תכניהם במסגרת ערוץ אשר נמכר והופץ לצופים באמצעות
פלטפורמות, אך במענה לשינויים בשוק, ייסדו שירותים ישירים למשתמש הקצה, תוך ביסוס
שליטה מחודשת על ההפצה, עלחוויית הצפייהועל מערך ההכנסות.
11
מנגד,פלטפורמותכמונטפליקסואמזוןפרייםוידאו
נוצרוכספ
קיותדיגיטליותאוכשירותיVOD
אינטרנטיים, והתפתחו לגופי תוכן עצמאיים בעלי פעילות הפקה נרחבת. בשונה ממודלים
מסורתיים, גופים אלו צמחו בתוך סביבת האינטרנט והתאפיינו בגישה מבוזרת לקהלים וביכולת
ליישםאסטרטגיותמבוססותדאטה.התוצאההיאביזורהולךוגוברשלשוקהשידורים,והתמזגות
בין שלבי שרשרתהערך.
המודליםהעסקיים של שחקני OTT
הם מגוונים,וכוללים:
1.
מודל מבוססדמי מנוי (Demand OnVideo Subscription– SVOD
):המשתמש משלם
תשלוםחודשי או שנתי בעבורגישה חופשיתלתוכן. דוגמהלכך היאנטפליקס.
2.
מודל מבוסס פרסומות (Demand On Video Advertising – AVOD
): השירות ניתן
בחינם, וההכנסות מתקבלות ממפרסמים. דוגמה לכך היא Tubi
.
3.
תשלוםייעודי(DemandOnVideoTransactional–TVOD
):הצופהרוכשאושוכרכל
תכנית בנפרד. מקובל בשירותים כמו אמזון או אפלTV
.
4.
מודלמשולב(Hybrid
):שירותהכוללגרסהחינמיתלצדגרסהבתשלום–
לדוגמהיוטיוב
פרימיום.
5.
מודל משולב בשירותים נוספים (Bundled
): גישה לתוכן ניתנת כחלק מחבילת שירותים
רחבה, כמו אמזוןפריים או חבילות טלקום.
חדירת טכנולוגיית OTT
לא פסחה גם על שוק השידורים בישראל, והביאה עמה שינוי עמוק
בתמהיל השחקנים, מבנה השוק, והמודלים התחרותיים. החל מהעשור השני של המאה ה-
21
,
ניכרת בישראל מגמה של מעבר מצריכת תוכן באמצעות פלטפורמות מסורתיות (כבלים ולוויין)
באופן לינארי, לצריכה המבוססת על שירותי אינטרנט ללא תשתית ייעודית. מגמה זו האיצה את
כניסתם של שחקנים חדשים,הן מצדחברות תקשורת מקומיותוהן מצד תאגידים בינלאומיים.
הראשונהשפרצהלשוקבמודלזההייתהחברתסלקוםישראלבע"מ"(
סלקום"),עםהשקתשירות
"סלקום TV
" בשנת 2014
– שירות טל
וויזיה רב-
ערוצי על גבי רשת האינטרנט, אשר הציע שילוב
בין ערוצים חיים, ספריות VOD
, ושירותי צפייה מתקדמים. בשנת 2017
הצטרפה לשוק חברת
פרטנר תקשורת בע"מ "(
פרטנר") עם שירות פרטנר TV
, אשר שילב ממשק אחוד לצפייה בערוצים
חיים, תכנים מוקלטים,ושירותים משלימים כגון נ
טפליקסו-
YouTube
.
שני השחקנים –
סלקום ופרטנר –
פעלו במודל מבוסס מנוי חודשי, ונהנו מהיעדר הצורך בפריסת
תשתית ייעודית. מהלך זה הוביל לירידת מחירים, לגידול בתחרות ולצמצום משמעותי בכמות
המנויים של הוט ויס.
הצלחתםשלשירותיםאלווהמעברהגוברשלצרכניםלצריכתתוכןמבוססתאינטרנט,הובילהאת
הפלטפורמות הוותיקות –
הוט ויס –
לפתח שירותי OTT
משלהן. בשנת 2017
השיקה יס את
STINGTV
–
שירות OTT
המבוסס על התאמה אישית של התוכן למשתמש, במודל של לואו-
קוסט, אשר כולל שידורים לינארייםוספרייתVOD
. בשנת2020
, השיקההחברה את yes+ ש
הוא
שירות סטרימינג אשר כולל את כל התוכן של החברה. חברת הוט מצידה השיקה בשנת 2017
את
NEXT TV
–
שירות OTT
נפרד במודל לואו-
קוסט, אשר מתבסס על ספריית התוכן של הוט
ומאפשר גישהלשידורים לינאריים ולתכנים מוקלטים.
12
במקביללכניסתשחקניםישראליים,חדרולשוקהמקומיגםפלטפורמותבינלאומיותמשמעותיות.
נטפליקס
החלה לפעול בישראל בשנת 2016
, תחילה ללא תרגום מלא לעברית אך תוך זמן קצר
השיקה ממשק מתורגם, שירות מלא בשפה העברית ותכנים מותאמים לקהל המקומי. נטפליקס
משווקת את שירותיה ישירות לצרכן, אךגם כחלק מחבילות שירות של פרטנר וסלקום.
דיסני פלוס (
Disney
+) הושקה רשמית בישראל ביוני
2022
לאחר תקופת המתנה ארוכה יחסית.,
השירות משווק ישירות לצרכן, אך מקיים גם שיתופי פעולה מסחריים עם ספקיות תקשורת
מקומיות.אמזוןפרייםוידאוזמינהגםהיאבישראל,אךנכוןלעכשיומדוברבשירותשאינומותאם
לשוקהמקומי,אינומתורגםלעברית,נעדרממשקבעברית,ואינומוצעבמסגרתחבילותשלחברות
ישראליות.
כניסת שחקנים אלו תרמה להגברת התחרות בשוק הפלטפורמות בישראל, לשחיקת מחירים
ולצמיחהבגיוון ההיצע.
הרגולציה בשוק השידורים – בחוק הרשות השנייה על הערוצים המסחריים, ובחוק התקשורת על
הפלטפורמות –
נקבעה לפי טכנולוגיה, והיא חלה אך ורק על שידורים בכבלים ובלוויין. בשידורים
בטכנולוגיית OTT
שלערוצים שמשדרים באופןעצמאי, שלערוצים שמשדריםעל גביפלטפורמות
בטכנולוגיית OTT
, ושידורי OTT
שלפלטפורמות –
לא חלה רגולציה כלל.
תרשים
מציגאתהתפלגותהמנוייםביןהפלטפורמותהישראליות.מןהתרשיםעולה,כיבשנת2024
74%
מקרב מנויי פלטפורמות ישראליות מקבלים את שידוריהם בטכנולוגיית OTT
שאינה כפופה
כלל לרגולציה. עד תום שנת 2025
צפוי כי לפחות 80%
מהשוק
יימצא ללא רגולציה.
כבר בטווח
הקצר ערוצים בעלי רישיונות לפי חוק הרשות השנייה ישקלו האם לוותר על רישיונם ולחמוק
מהרגולציה במחיר איבוד נקודות רייטינג מועטות בשל היעדרות ממסכי הטלוויזיה של מנויי
פלטפורמותכבליםולווייןשטרםעברולשידוריOTT
.משם–הדרךלשוקללארגולציההיאקצרה
מאוד.
תרשים2
:התפלגותמנויי הפלטפורמותהישראליות
100%
4%
7% 13% 18% 26% 34% 44% 53% 64% 74%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
מנויים OTT מנויים מסורתי
מקור: נתוניהחברותועיבודי משרד התקשורת
13
פרק ב:' הפצת תכנים פתוחה לציבור – "עידן פלוס"
1.
מבוא
היעדר נגישות חופשית לתכני טלוויזיה מרכזיים במדינת ישראל, בפרט בפריפריה גיאוגרפית או
בקרב אוכלוסיות מוחלשות מבחינה חברתית-
כלכלית, יצר צורך ממשי בהקמת מערך הפצה
לשידורי טלוויזיה בחינם לכלל הציבור. שכן, בהיעדר נגישות כאמור, עלולה להיפגע יכולתם של
אזרחים לצרוך מידע ממקורות מגוונים, לרבות תכנים חדשותיים, תרבותיים, ציבוריים
וממשלתיים. מצב זה עלול לפגוע בזכות הציבור לדעת –
במיוחד בכל הנוגע לתכנים חדשותיים
ולדיוניהכנסת(כדוגמתערוץהכנסת)–וכןעלוללפגועבפלורליזםהתקשורתי,המהווהרכיבבסיסי
בשיח הדמוקרטי, ובשוויון ההזדמנויות של כלל הציבור לקבלת מידע, בפרט עבור אוכלוסיות
מוחלשות.
בעקבות החלטת ממשלה14
והסדרה רגולטורית באמצעות חוק הפצת שידורים באמצעות תחנות
שידור ספרתיות, תשע"ב-
2012
"(חוק הפצת שידורים", בפרק זה – "החוק)"
, הוחלט להחליף את
מערךהשידורהאנלוגישהיהקייםבישראלעדהעשורהקודם–
שהיהיקרלהפעלה,מוגבלבאיכות
שידורובזבזניבשימושבמשאביספקטרום–
במערךשידוריםקרקעידיגיטלי(DTT
)
,מערךשמותג
תחת השם:
עידן פלוס"".
מערך זה מאפשר גישה חופשית וארצית לשידורי טלוויזיה ורדיו, ללא
תלות במנוי בתשלום. המערך מנוהל ומתוחזק על ידי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, והוא פועל
בפריסה של כ-
70
אתרי שידור ברחבי הארץ.
המערך פועל בשיטה של שידור קרקעי דיגיטלי, באופן הבא:
השידורים מתקבלים מערוצי
הטלוויזיה באמצעות תמסורת קווית למרכז השידורים של הרשות השנייה. במרכז מבוצע תהליך
שלדחיסתהנתוניםבאמצעותמרבב(Multiplexers
)ושילובםלשידור''מאוגד''אשרמועברלאתרי
שידור בפריסה ארצית ונפוץ באמצעות משאבי תדרים מוגבלים –
לכל בית בישראל, בחינם וללא
הצפנה.עד שנת2025
פעלו בישראל שנימרבבים, ומאז סוף מרץ2025
המערך התייעלוהחללפעול
באמצעות מרבב אחד בלבד. הקליטה מצד הציבור דורשת ציוד יחסית ''פשוט:"
אנטנה (לעיתים
נדרשת רכישת אנטנה משופרת מזו המגיעה עם הממיר), ממיר דיגיטלי, או טלוויזיה עם ממיר
מובנה (נפוץ בטלוויזיותחדשות אשרנמכרותבישראל ב-7
השנים האחרונות.)
הגופיםהמ
שודרים במערך כיום
לפי
חוק הפצת שידורים התקיימה
הבחנה בין גופים
חייבים
לשדר בעידן פלוס לבין גופים
רשאים
בלבד:
חייבים:
ערוציתאגידהשידורהישראלי,ערוץהכנסתובעליהרישיונותלשידוריטלוויזיהלפיחוק
הרשותהשנייה –
קשת ורשת.
רשאים: בעלי הרישיונות הזעירים: ערוץ 14
, ערוץ 9
, ערוץ 24
וערוץ הלא טיוי. פרט לשידורי
הטלוויזיה, כלל תחנות הרדיו, הן התחנות הארציות (תחנות התאגיד, גל"צ וגלגל"צ) והן תחנות
בעלות זיכיוןלשידורי רדיו ("תחנותהרדיו האזורי") רשאיות להיות מופצות על גבי המערך.
14
החלטהמס'2189
מיום12.8.2007
החלטתממשלהמס';2832
מיום6.2.2011
בקשרלהרחבתמערךהשידורהקרקעי
הדיגיטלי.
14
בשניםהאחרונותהופצובאמצעותמערךעידן
פלוסרקגופישידורטלוויזיונייםשחויבו
בכך,תחנות
רדיוארציותומספרמצומצםשלתחנותרדיואזוריות.הערוציםהזעיריםבחרו רובהתקופה,,
שלא
להיות מופצים בעידן פלוס, וזאת מטעמים כספיים כפי שיפורט בסעיף הבא.
היבטי תקצוב
עלות ההפעלה השוטפת של המערך
עמדה, נכון לשנת 2024
, על כ-
47
מיליון ש"ח בשנה. גוף אשר
מופץ במערך נדרש לשלם על פי החוק דמי הפצה בסך כ-
2.8
מיליון ₪ בשנה לערוץ טלוויזיה וכ-
50
אלף ₪
לשנה לתחנת רדיו. בנוסף, נקבע כי קשת ורשת יהנו מסבסוד של אוצר המדינה וישלמו
סכומים מופחתים המשקפיםסכומיםששילמובעבר
,בעוד
המדינהתתקצב אתהמערךבסכוםשל
5.7
מיליון ₪
בשנה. עוד נקבע כי כל קיבולת פנויה במערך תתוקצב בידי
המשדרים
הציבוריים –
תאגיד השידור הציבורי וערוץ הכנסת. המימון מתבצע
לפי מתווה מורכב המעוגן בסעיף 6 לחוק
ומבוטא בחקיקת משנה
לפי החלוקההבאה:
תאגידהשידור – כ-
30.3
מיליון .₪
ערוץ הכנסת – כ-6
מיליון .₪
אוצרהמדינה – כ-
5.7
מיליון .₪
בעלי רישיונות לשידורי טלוויזיה – כ-4
מיליון .₪
תחנותהרדיו – כ-
1.3
מיליון .₪
דמי ההפצה הגבוהים הקשו על הערוצים הזעירים להחליט לעלות על המערך, שכן בחלק מן
הערוציםכללההכנסותהשנתיותשלהןעומדעלמיליוני₪
בודדים.לאזואףזו,נוצרמצבאבסורדי
בחסות החוק –
הערוצים הזעירים נדרשו לשלם דפי הפצה בשיעור מקסימלי בעוד הערוצים
הגדוליםנהנו מסבסוד המדינה.
בהמשך לכך,
באוגוסט
2024
נקבע כי
הוראת שעה אשר מחייבת גם את הערוצים הזעירים לשדר
בעידןפלוס,ו
לצדזה–
פוטרתאת
כל
הערוציםהמסחרייםמתשלוםדמיהפצה.15
זאת,לצדסגירת
אחדהמרבבים,כפישתואר,אשרהפחיתהאתעלותההפעלההשוטפתשלהמערךבכ-8
מיליוןש"ח
בשנה.
2.
הגדרת תכליתוהצורךבהתערבות
מערך עידן פלוס הוקם במטרה להבטיח נגישות חופשית ושוויונית לתכני טלוויזיה ורדיו מרכזיים
בישראל, ולצמצם פערים גיאוגרפיים וחברתיים-
כלכליים בתחום הגישה למידע. אף שמדובר
בתשתית ציבורית חיונית הפועלת לאורך שנים בפריסה ארצית רחבה, המערך במתכונתו הנוכחית
מתמודדעם מספר אתגרים מבניים ותפעוליים.
ראשית, הטכנולוגיה עליה מבוסס מערך עידן פלוס נחשבת מיושנת ואינה תואמת את ההתפתחות
הדיגיטליתואתהרגלי צריכתהתוכן של הציבור כיום –
איכות הצפייההמשופרת שנהייתה רווחת
15
חוק הפצת שידורים באמצעות תחנות שידור ספרתיות (תיקון מס' 7 – הוראת שעה), התשפ"ד-
2024
,
הסדר אשר
הוארך עד יום 15.6.2025
באמצעות
תיקון חוקנוסף.
15
ביותר (HD
,
4K
והצפייה באמצעות מגוון מכשירי קצה. כדי להתאים את המערך לצרכים אלה,)
נדרשים, ביןהשאר, שדרוג של ציודהשידור המרכזי והתאמת ציוד הקצההביתי, כגון ממירים.
שנית, עלויות ההפצה (אשר מבוססות על עלויות תפעול המערך) הן גבוהות אל מול התועלת
המוגבלת של המערך הקיים. על פי הערכות משרד התקשורת, רק כ-
5%
מכלל האוכלוסייה צופים
בטלוויזיה באמצעות עידן פלוס. כל זאת בשעה שהמערך אינו נחשב לאטרקטיבי בעיני הערוצים –
אשר כאמור עלו רק מתוקף חובה בעוד שערוצים שהיו רשאים לעלות על המערך בחרו שלא להיות
מופצים בו –
נוכח טענות להיעדר כיסוי מספק ולטכנולוגיית שידור שאינה מיטבית.
אינדיקציה
טובה
להיעדר האטרקטיביות וליחס עלות-
תועלת שלילי היא –
הכישלון בהפרטת המערך. בשנת
2018
משרד האוצר פרסם מכרז למפעיל פרטי לעידן פלוס, אך אף גורם לא הגיש הצעה והמכרז
נסגרללארוכש.
מצבזהמחייבבחינהמחודשתשלתכליותהרגולציהושלהמודלהתפעוליוהתקציבי,עלמנתלוודא
שמערךעידןפלוס ממשיך לשרת את הציבור באופן אפקטיבי, רלוונטי וב
ר-
קיימא.
3.
הגדרת מטרות
1)
הבטחת נגישות חופשית ורחבה לתכני שידור מרכזיים-
שימור והרחבת היכולת של כלל
אזרחי ישראל –
לרבות אוכלוסיות בפריפריה גיאוגרפית וחברתית-
כלכלית –
לצפות
ולהאזין לתכני שידור מרכזייםללא עלות.
2)
חיזוק הפלורליזם התקשורתי וזכות הציבור לדעת-
הבטחת
ייצוג רחב של תכנים
ציבוריים, חדשותיים, תרבותיים וממשלתיים, באמצעות הפצה מגוונת ונגישה לכלל
הציבור, כחלק מתשתית דמוקרטית בסיסית.
3)
שיפור היעילות הכלכלית והפחתת עלויות תפעול-
בחינת דרכים להפחתת עלויותהמערך
–
לרבות שדרוג טכנולוגי או מעבר למודלים הפצה מתקדמים –
על מנת להבטיח את
קיימותו התקציביתלאורך זמן, מבלילפגוע בהיקף השירותובאיכותו.
4)
התאמהלהתפתחותטכנולוגיתולהרגליצריכתתוכן-
שדרוגמערךההפצהבאופןשיאפשר
התאמהלשינוייםטכנולוגייםולציפיותהמשתמשים,תוךשמירהעלנגישותפשוטה,זמינה
וללא תשלום.
4. למידהמה
עולם
האסדרה המוצעת מבוססת, בין היתר, על למידה ממדינות מערביות בעלות שווקים מתקדמים
בתחוםהשידורים, ובהן אנגליה, צרפת, ספרד, הולנד ושוויץ.
בפרק זה נסקור את מערכי הפצת השידורים הקיימים בעולם, לרבות הטכנולוגיה בהם מופצים
השידוריםוהאםהשידורחינמיעבורהצופה.טבלה
להלןמציגהזאת.בפרק
שגיאה!מקורההפניה
לאנמצא. מובאתהשוואה לגביהאם קיימתחובהלערוציםהפרטיים לעלותעל מערךה-
DTT
.
טבלה 1
:מערכיהפצהלציבורבמדינותנבחרות
מדינה באיזו טכנולוגיה
האם השידורחינמי
אילו ערוצים קיימים במערך
המערך משתמש
עבור הצופה
16
85
ערוצי טלוויזיה, 26
ערוצי רדיו
מרביתהערוצים ללא
דיגיטליים, 10
ערוציHD
, שישה
תשלום מלבד כמה
שירותי טקסט, 11
ערוצי
שירותי טלוויזיה
סטרימינג וערוץ אינטראקטיבי
אנגליה
בתשלום (כדוגמת
אחד.לדוגמה: One BBC
,
DTT+אפליקציה
(
Freeview
)
כגון BoxNation
ו-
BBC Two
,
ITV1
,
Channel
Racing UK
)
4,
Channel 5
,
ITV2
,
BBC
הזמינים רקלמנויים
Three
,
BBC Four
,
CBBC
,
עם ציוד מתאים.
CBeebies
,
BBC News
,
Sky
News
,
GB News
,
4Music
צרפת
31
ערוצים ארציים ו-
42
ערוצים
כלהערוציםחינמיים
מקומיים .לדוגמה:
(TNT:
מלבד5
ערוצים
DTT
Télévision
TF1, France 2, France3,
בתשלום.
Canal+, M6, Arte, Direct 8,
Numérique
W9, TMC, NT1
Terrestre)
מעל 25
ערוצים בהיקף ארצי,
ספרד
אזורי ומקומיו-
14
תחנות רדיו.
(TDT:
לדוגמה:
DTT
חינמי
Televisión
LA1,LA2, 24HORAS ,
Digital
CLAN, DKISS, Telecinco,
Terrestre)
Cuatro, Boing
ערוצים ציבוריים
ארציים –
NPO
מעל 30
ערוצי טלוויזיה.
הולנד
1/2/3
וערוצים
DTT
לדוגמה: RTL, TLC, CNN,
(
Digitenne
)
ציבוריים אזוריים
MTV, STAR
משודרים בחינם,
היתר בתשלום
שוויץ
אין מערך DTT
או אפליקציה
מקור: consultingMNS
.
מן ההשוואה עולה כי במדינות בהן פועל מערך DTT
קיימת גישה רחבה לשידורים חינמיים.,
מרבית המדינות מציעות מגוון רחב של ערוצים ארציים ומקומיים, ולעיתים גם גישה דרך
אפליקציה בנוסף לשידור הקרקעי. שווייץ היא החריגה מבין המדינות שנבדקו, מאחר שאין בה
כיום מערך DTT
פעיל.
כמוכן,ישלצייןכיבאירופהמודל
ההפעלההואשונהומגווןיותר.שכן,לצדערוציםחינמיים,ניתן
לרכוש תכנים בתשלום כך שלמעשה הצופים יכולים להיחשף באותה הפלטפורמה למגוון תכנים
רחביותרמאשרבישראל.ב-
2018
היהניסיוןשלמשרדהתקשורתלהעביראתתפעולהמערךלגורם
חיצוני באמצעות מכרז אשר כלל גם אפשרות למכור חלק מהתכנים בתשלום אולם לא הייתה
היענותלכך מצד השוקהפרטי.
5. גיבושוניתוחחלופות
מתודולוגיהלבניית החלופות
לצורךגיבושוהערכתהחלופות,נותחושתיסוגיותמרכזיותהעומדותבליבתהסוגיההרגולטורית:
17
א)(
אמצעי ההפצה – מהם המודלים הטכנולוגיים והמערכתיים שבאמצעותם ניתן להבטיח הפצה
חופשית של שידוריםלציבורהרחב;
ב)(
היקף הגופים המופצים –
מהם הקריטריונים וההסדרים שיקבעו אילו גופי שידור יופצו
באמצעות אותו אמצעי.
לצורך ניתוחהחלופות,נבחנוההשפעות הצפויות של כל חלופה בהתאם לקריטריוניםהבאים:
א.
תרומהלהנגשהציבורית-
מידתהשפעתהחלופהעלהיכולתלשמראתהנגישותהציבורית
לתכני שידור מרכזיים ואף להרחיבה באמצעות הגדלת שיעור השימוש במערך עידן פלוס
בקרב הציבור.
ב.
תרומה לחיזוק הפלורליזם התקשורתי וזכות הציבור לדעת-
מידת השפעתה של החלופה
עלמגוון וסוגהתכנים שישודרו במערך
עידן פלוס.
ג.
ישימות רגולטורית-
רמת המורכבות ביישום החלופה.
ד.
שיפור היעילות הכלכלית והפחתת עלויות תפעול-
מידת השפעת החלופה על חיסכון
בעלויות ושיפור באיכות, סוגוהיקףהתכנים.
ה.
התאמה להתפתחות טכנולוגית ולהרגלי צריכת תוכן-
מידת ההתאמה של החלופה
לשינויים טכנולוגייםעדכנייםולמגמות השולטות בצריכת תוכן בקרב הציבור –
הן בהווה
והן בטווחהארוך.
ו.
התאמה למודלים בינלאומיים-
מידת הקרבה של החלופה למודלים רגולטוריים הנהוגים
במדינות מערביות מתקדמות.
חלופה0- שמירה על המצב הקיים
במצבזה,מערך
עידןפלוסימשיךכמערךשידוריםקרקע
ידיגיטלי (
DTT).כאמור,המתווה
הנוכחי
כולל הבחנה בין גופים
ה
חייבים לשדר על גבי המערך
, כמו תאגיד השידור הישראלי וערוצים
מסחריים שאינם זעירים, לבין גופים רשאים בלבד, כגון ערוצים זעירים ותחנות רדיו. לפי הוראת
השעההנוכחית,כלהערוציםבעליהרישיוןחייביםלהיותמופצים בעידןפלוס.לכן,התנאילהפצה
הוא קבלת רישיון (לרבות העמדת ערבות, ועמידה בתנאים רגולטוריים), ומכל מקום –
המערך
מוגבל מאוד בכמותהערוצים שהואיכוללשאת.
תועלתמרכזית:
שמירהעליציבות רגולטוריתוהימנעותמהתערבות בשוקהקיים.
חלופהזואינהדורשתשינוי
חקיקהאופיקוחנוסף,ולכןמונעתעלויותיישוםרגולטוריות,חיכוכים
מול שחקני שוק, או פגיעה במודלים העסקייםהקיימים.
מגבלות/קושי:
כפי שהוצג,המצבהקיים כוללמגוון קשייםואתגרים-
תקציביים, טכנולוגיים, איהתאמהלהרגלי
צריכת תוכןועוד.
חלופה1 –מעבר לשידור באמצעותיישומוןאחד מרכזי, כאמצעי ההפצה:
הקמהוהפעלהשלאפליקציהאחתמרכזית(יישומון),אשרתופעלעלידירגולטורהשידוריםאועל
ידי גורם
מטעמו. היישומון יאפשר צפייה והאזנה חינמית בתכני צפייה ושמע, לכלל הציבור
18
בישראל, באמצעות מגוון רחב של מכשירים והתקנים נפוצ
ים16
. הפצת התכנים תבוצע באיכות
השידור המקובלת, עם אפשרותלהתאים את איכות השידור ליכולת השידור של כל ספק תוכן17
.
ניתן יהיה לבצע את ההפצה בשני אופנים: באמצעות הפצה ישירה שתתבצע על ידי הרשות, או
באמצעות קישור למקור השידור של הגורם המשדר –
כך שיישמר הקשר הישיר בין המשדר
לצופה18
.
היקף הגופים/התכנים המופצים:
ביישומון יופצו בזמן אמת תכני הצפייהוהשמעהבאים:
-
תכני צפייה-ושמע של ספק חדשות רשום
-
תכני צפייה-ושמע ערוץהכנסת
-
תכני צפייה-ושמע שלערוצי הטלוויזיה של תאגידהשידורהישראלי
-
תכני צפייה-ושמע של אירועי ספורט בעלי חשיבו
ת ציבורית
תועלתמרכזית:
עלות ה
ה
קמה ו
התפעול של יישומון נמוכה באופן משמעותי לעומת מערך השידור הקיים. עלות
ההקמה מוערכת בכ-
4.5
מיליון ש"ח, עם עלות שוטפת שנתית הנעה במיליוני ש"ח בודדים, דבר
שהופך אותהלזולה משמעותית מהמערךהקיים שלעידןפלוס,וגם זולה יותר מאפשרות של ריבוי
יישומונים שיביאלהכפלת עלויותההקמה והתפעול לכל ספק תוכן.
תועלת נוספת היאהאפשרותלאיכות טובהיותר של שידורוהוספה של תכונותמתקדמות.
מגבלות: תלות בגישה לאינטרנט סלולרי או ביתי (בין היתר בעיתות חירום), דורש אוריינות
דיגיטלית מסוימת.
חלופה2 –
שילוב בין מערך עידן פלוס ויישומון, כאמצעי ההפצה:
הפעלת יישומון ציבורי (כמתואר בחלופה 1
) יחד עם המשך הפעלת מערך עידן פלוס הקיים באופן
קבוע. מטרת השילוב היא להבטיח רציפות שירות לציבור, במיוחד לאוכלוסיות שלא עברו לצפייה
דיגיטלית, ולספק גמישות בהפצתהתכנים.
היקף הגופים/התכנים המופצים:
ביישומון יופצו בזמן אמת תכני הצפייהוהשמעהבאים:
-
תכני צפייה-ושמע של ספק חדשות רשום
-
תכני צפייה-ושמע ערוץהכנסת
-
תכני צפייה-ושמע שלערוצי הטלוויזיה של תאגידהשידורהישראלי
-
תכני צפייה-ושמע של אירועי ספורט בעלי חשיבות ציבורית
תועלתמרכזית:
16
סוגיהמכשירים הפרטנייםאליהםיותאם היישומון ייקבעו עלידי המועצה.
17 כדי לא ליצור חסמים בהפצת תכני הספקים
השונים.
18 אפשרותזומפיגהאתהחששותשהעלוגורמיםשוניםכיהפצהבאמצעותיישומוןשתפעילהמועצהמונעתאתהקשר
הישיר ביניהם לבין הצופה שמקנה להם אפשרויות מיסחור שונות, שכן הפניית השידור שומרת על קישור ישיר בין
המשדר לצופה.
19
לצד היתרונות שצוינו בחלופה 1
ביחס לשימוש ביישומון, שילוב בין המערך הקיים ליישומון צפוי
לאפשר שמירה על כיסוי ונגישות ציבורית קיימת ומספק גמישות בהפצה והתנסות בתפעול
היישומון.
מגבלות:
עלות כוללת גבוהה יותר עקב תחזוקת שתי מערכות במקביל; מורכבות תפעולית; צורך ברגולציה
כפולה''לשני אמצעיהשידור.''
טבלה
להלן מרכזת את השקלול בין החלופותלפי הקריטריונים שנבחרו.לכל קריטריון ניתן ניקוד
בין1 (נמוך ביותר) ל-5 (גבוה ביותר), אשר מוסבר גם באופן מילולי בטבלה.
טבלה2
:שקלול חלופות לעידן פלוס
קריטריון
חלופה 0
–
המצב
חלופה 1 –
מעבר לשידור
חלופה 2
–
שילוב בין
הקיים
באמצעות יישומון אחד
פלוס
עידן
מערך
מרכזי כאמצעי ההפצה
כאמצעי
ויישומון,
ההפצה
תרומה
בינונית.
המערך הקיים
גבוהה. היישומון מאפשר
גבוהה. השילוב בין
להנגשה
משמר אתהנגישות
גישה נוחה לציבור רחב
עידן פלוסליישומון
ציבורית
לציבור, אך אינו
ומגוון, כולל צפייה
מאפשרגישהנוחה
מתעדכן בהתאם
חינמית בתכנים
לציבור מגוון רחב, גם
לצרכים דיגיטליים
באמצעות אינטרנט
לאוכלוסיות שלאעברו
מודרנייםומגבלות
ובמגוון אמצעי קצה
בפלטפ
ורמות מקוונות
הציוד.
(3)
(5)
(5)
תרומה לחיזוק
בינונית. ההנגשה תקפה
בינונית-
גבוהה. היישומון
בינונית-
גבוהה.
הפלורליזם
עבור גופי השידור
מאפשרהפצת מידע
הצפייה בטלוויזיה דרך
התקשורתי
הקיימים, אך אינה
חינמיוזמין, בנוסף,
המערךהקיים
וזכות הציבור
מייצרת חידוש או גיוון
ההנחה היא שנגישות
והיישומון יחד
לדעת
בתוכן ובאמצעי
גבוהה יותר לצד גיוון
מאפשרת גיוון בתכנים
השידור באמצעותם
ספקי תוכןעשוי לתרום
ומסייעת בהפצת מידע
מופץ התוכן.
לשיפור המצבהקיים
ציבורי רחב.
ולחיזוק הפלורליזם
התקשורתי.
(3)
(4)
(4)
ישימות
גבוהה. המערך פועל
בינונית-
גבוהה.ההפצה
בינונית-
גבוהה.
רגולטורית
בהתאםלחקיקה
דרךיישומון ציבורי
השילובלא מצריך
הקיימת,ללא הצורך
מצריכהרגולציה
שינוירגולציה
בשינויים רגולטוריים,
מינימלית ויכולה
משמעותי וניתן
ולכן ישימותו גבוהה.
להתבצע בצורהגמישה
להפעילו בצורה חלקה
וקלה יותר לעומת
עםהתאמות
מערכיםאחרים.
מינימליות
(5)
(4)
(4)
20
שיפור היעילות
נמוכה. אין שינוי
גבוהה. העלויותנמוכות
נמוכה מאוד. המערכת
הכלכלית
במודלהקיים, מה
באופן משמעותי, הן
משמרתאתעלויות
והפחתת
שמוביל להמשך
בהקמה והן בתפעול,
עידן פלוסהקיימות
עלויות תפעול
תשלוםהוצאות תפעול
בהשוואהלמערךעידן
ומוסיפה עלויות הקמה
ותחזוקהגבוהות, ללא
פלוס, מה שמסייע
תחזוקה ותפעול של
חיסכון וייעול המערך
בהפחתת עלויות תפעול.
היישומון
הקיים
(2)
(5)
(1)
נמוכה. המערך הקיים
לא תואם את
בינונית-
גבוהה.
התאמה
ההתפתחות
גבוהה. היישומון תואם
השילוב מאפשר
להתפתחות
הטכנולוגית,מה
אתההתפתחות
שימוש ביישומון באופן
טכנולוגית
שמגביל את יכולת
הטכנולוגית הנוכחית
המותאם להתפתחויות
ולהרגלי צריכת
ההתאמה להרגלי
ומספק מגווןאפשרויות
הטכנולוגיות-
צרכניות
תוכן
צריכת תוכן מודרניים
צפייה
אך משמר אתהמערך
ומשמר אתהמערך
הקיים ''המיושן''
כמוצר''נחות''
(2)
(5)
(4)
בינונית-
גבוהה.
בהתאםלמודלים
נמוכה. מבין המדינות
בינונית. מבין המדינות
התאמה
במדינות שנסקרו קיים
שנסקרו רק באנגליה יש
שנסקרו רק באנגליה
למודלים
מערך DTT
חינמי
אפליקציה אך בשילוב
יש אפליקציה בשילוב
בינלאומיים
לצרכנים, אולםהיקף
עם מערך DTT
עם מערך DTT
ומגוון הערוצים גדול
משמעותית
(4)
(2)
(3)
ציון כולל
19
25
21
לסיכום, משקלול הפרמטרים בטבלה, עולה כיהחלופה המומלצת הינה חלופה1.
6. עיצובהחלופ
ה המומלצת
א.
תחולה: רגולטור השידורים יופקד על ה
קמת ו
הפעלת היישומון.
על גבי היישומון יופצו
שידוריהםשלכלספקחדשותרשום,ערוציתאגידהשידורהישראלי,ערוץהכנסתומפעלי
ספורטבעליחשיבותציבורית.הציבורבישראליוכללצפותבתכניםאלהבאמצעיםניידים
ונייחים. החוק נועד להסדיר את הפצת התכנים החינמיים בזמן אמיתי ובאיכות מקובלת
לכללהציבור, תוך שמירה על זכויות יוצרים והגנהעל השימוש בתכנים.
ב.
ההוראותלמפוקחים: בהתאםלפירוטהחלופות בפרק4.
ג.
חלוקת עלויות: המדינה תישא בעלויות
ההקמה ובעלויות ההפעלה של היישומון.
ד.
חריגים ופטורים:
היישומון לא יפיץ תכנים של ספק חדשות רשום שגובה תשלום ייעודי
עבור צפייה בשידוריו בזמן אמיתי בישראל. הרשות לא תטמיע פרסומות ביישומון ולא
תתירהפצה של תכניםהמנוגדיםלזכויות יוצרים.
ה.
מנגנוני פיקוח ואכיפה:
הרשות תנקוט אמצעים טכנולוגיים למניעת הפצת תכני צפייה-
21
ושמע מחוץ לישראל, ותשמור על אמצעים למניעת הטמעה לא מורשית של שידורים
בשירותים אחרים. הפיקוח יתבצע בהתאם להסכמים עם בעלי זכויות יוצרים ובעלי
זכויות מבצעים.
ו.
מעטפתיישום:היישומוןיופעלעלידיהרשותאוגורםמטעמה,ויכלולתמיכהטכנולוגית
לאחסון,הפצהומעקבאחריאיכותהשידור.המערכתתתמוךבהפצתתכניםבזמןאמיתי
ותספק תמיכה טכנית עבור הגורמיםהמפיצים את התכנים.
בנוסף, במהלך תקופת מעבר של עד
שנה, מערך עידן פלוס ימשיך לפעול במקביל, על מנת
שלאלפגוע בשירות הניתןלציבור צופי עידן פלוס,עד להטמעתהמערכתהחדשה.
22
פרק
ג'
- אסדרת הקשרים המסחריים ביןספקי התכנים
1. ניתוחכלכלישלהנושא
והצורך בהתערבות
ש
וקהשידוריםמתאפייןבקיומהשלמערכתיחסיםתלותיתהדדיתביןערוציםמסחרייםחינמיים
לבין הפלטפורמות: הערוצים תלויים בפלטפורמות לצורך הפצת שידוריהם לציבור רחב, באופן
אשר ממקסם
שיעורי צפייה והכנסות מפרסום;
מנגד, הפלטפורמות נדרשות לכלול בהיצע
השידורים שלהן מגוון תכנים רחב ככל הניתן, ובכלל זאת שידורים
של ערוצים מסחריים
פופולריים,עלמנתלהבטיחרלוונטיותויכולתגיוסושימורמנויים.
בתנאישוקחופשי,מתבצעמשא
ומתן בין ערוץ לבין פלטפורמה, כאשר התוצאה תיקבע לפי התועלות ההדדיות ולפי כוח המיקוח
של כל אחד מהם: כשכוחו של הערוץ גדול –
הוא ידרוש תשלום מהפלטפורמה בעד השידור,
וכשכוחה שלהפלטפורמה גדול יותר –
היא תדרוש תשלוםמהערוץ בעדנשיאתו.
בתקופה בה
הערוצים המסחריים
התבססו על שימוש במשאב ציבורי מוגבל (תדרים,) ההצדקה
להתערבותבמערכתהיחסיםהעסקיתביןהערוציםלפלטפורמותהייתההצדקהציבורית–
שידורי
הערוצים מיועדים לכלל הציבור בישראל, נוכח השימוש במשאב הציבורי, ולכן הם ישודרו בחינם
ובכלפלטפורמהשהייתהקיימתבאותהעת(כבלים,לווייןועידןפלוס).עלמנתלהבטיחזאתנקבעה
חובה על חברות הכבלים והלוויין לשאת את הערוצים המסחריים בחינם (
חובת
נשיאה,
Must
Carry
),
19
חובה הדדית על הערוצים המסחריים למכור את תכניהם לחברות הכבלים והלוויין
בחינם(חובתמכירה,SellMust
)וחובתהפצתהערוציםהמסחרייםעלגבימערךהשידורהקרקעי.
החובה שנקבעה התאימה למציאות הטכנולוגית ולהרגלי הצפייה בשעתו –
שידור לינארי ובאיכות
רגילה (SD
.)
אולם, בשנים האחרונות חלו שינויים עמוקים הן בטכנולוגיות ההפצה והן במודלים
הכלכליים של השחקנים בשוק. מעבר רחב לצפייה נדחית (Catch-Up
), ספריות תוכן (VOD
,)
שידורי HD
ואפליקציות OTT
מבוססות אינטרנט שחקו את אפקטיביות ההסדרים
הסטטוטוריים.
כך למעשה, חובת הנשיאה נשחקה עם השנים בהיעדר הוראה מחייבת כלפי צפייה
נדחית או באיכות HD, ואפשרה לצדדים השונים לגבות תשלום בעד השידור, בניגוד לכוונת
המחוקקולתכליותהאסדרה השונות.
על מנת להסדיר את מערכת היחסים בין הערוצים לבין הפלטפורמות גם בטכנולוגיית ה-
OTT
,
נחקק בשנת 2016
תיקון לחוק הפצת שידורים, אשר מטיל על הערוצים המסחריים חובה למכור
אתשידוריהם(חובתמכירה,SellMust
)לפלטפורמותOTT
ללאתמורה.20
גםבמקרהזה,החובה
היא ביחס לשידור הלינארי ובאיכות SD
. תחילתו של תיקון זה נדחתה מספר פעמים, כך שהוא
נכנסלתוקףרקבשנת2023
.עד
לאותההעת,פלטפורמותבטכנולוגייתOTT
נדרשולשלםלערוצים
המסחריים עבור קבלת שידוריהם,
וזאת בניגוד להסדר
האמור של הערוצים המסחריים מול
הפלטפורמותהמסורתיות.
השינוייםהטכנולוגייםהפחיתובמידתמהאתהתלותשלהערוציםבפלטפורמות,שכןכלערוץיכול
להפיץ בעצמו את תכניו. לצד זה, השינויים הטכנולוגיים בשוק הובילו לשחיקת תוקפן שלהחובות
19
סעיף6
כא לחוק התקשורת.
20
סעיף13
ג לחוק הפצת שידורים.
23
הקיימותולצמצוםהשפעתןבפועל.לאורזאת,נשאלתהשאלה–
האםנדרשתהתערבותרגולטורית
או שמאיש להותיר תחום זה בשוק ללאהתערבות?
ננתח את השפעות בשלושה מקרים שונים. במקרה הראשון, בו פערי הכוחות והתועלות ההדדיות
הם לרעת הערוץ, סביר שהערוץ יידרש לשלם בעד הפצתו. במקרים מסוימים, העלות יכולה להיות
משמעותית ביחס לגודלו וליכולותיו הפיננסיות. כאמור בפרק השלישי, אנו מציעים לחייב את
Must Carry
הפלטפורמות ב-
רק במקרה בו הערוץ משדר תכני חדשות, וזאת בשם הצדקות
ציבוריות.במקריםכאלה,אפקטנוסףשלההתערבותהזותהיההפחתתחסמיהכניסהעבוראותם
ערוצים.
במקרה השני, פערי הכוחות והתועלות ההדדיות מביאים לכך שהפלטפורמה מוכנה לשלם סכום
מסוים על מנת לשאת את הערוץ, והערוץ דורש סכום מסוים על מנת שהפלטפורמה תוכל לשאת
אותו.במקריםמסוגזה,נשאלתהשאלההאם נרצהלהתערברגולטוריתבמשאומתןביןהצדדים,
למשל בדרך של כפיית מכירה בחינם (Sell Must
) או בדרך של פיקוח מחירים. חסרון בולט
להתערבותמסוגזהתהיהפגיעהבתמריצים שלערוציםלהיכנסלשוק,ליצורתכניםטוביםולפתח
מוניטין שיקנה להם את אהדת הצופים. תמריץ כלכלי בסיסי זה הוא המנוע לכניסה לשוק ולרצון
התחרותילהצליחבו,ופגיעהבתמריץזהשלאלצורךצפויהלפגועבסופושליוםבתחרותובציבור.
מקרה שלישי הוא מקרה שבו הערוץ מהווה תוכן חיוני (Have Must
) עבור הפלטפורמות, כך שהן
תופסות אותו כחיוני והכרחי להיצע התכנים שלהן. מעמדו זה נובע מכך שהיעדרותו מההיצע של
פלטפורמה עלול לגרום לה לנזק תחרותי משמעותי, המתבטא באובדן
מנויים קיימים או בקושי
ניכר לגייס מנויים חדשים. בשל כך, לערוץ כזה יש כוח מיקוח רב במשא ומתן מול הפלטפורמות.
בהצעת החוק, יכונה ערוץ כאמור ספק בעל חשיבות מסחרית. אינדיקציות להיותו של ערוץ ספק
בעל חשיבות מסחרית עשויות להיות פופולריות מיוחדת ושיעורי צפייה גבוהים במיוחד בקרב
הצופים,כךשהואמהווהעוגןמרכזיעבורקהלצופיםרחב,אולכלהפחותעבורפלחשוקמשמעותי
שהפלטפורמהאינהיכולהלהרשותלעצמהלאבד;
ערוץשמכילתכניםשנתפסיםכבלעדיים(למשל,
זכויות שידור בלעדיות לאירועי ספורט מרכזיים)
, הכנסות גבוהות במיוחד, אינדיקציות לכוח
מיקוחעודףבמשאומתן,שמאפשרלולדרושתנאיםמסחרייםטוביםבמיוחדואף להכתיבלעתים
תנאים שעשויים לפגוע בתחרות,ועוד.
מקרים אלו מקבילים למקרים בהם שחקן בשוק מחזיק בכוח שוק משמעותי/מונופוליסטי, ולכן
סט הפתרונות שיש לבחון לעניין זה אלו פתרונות מהעולמות התחרותיים, ובפרט כללים דומים
לאלו החלים על בעלי מונופולין, במטרה למנוע מהם לנצל את כוחם לרעה באופן שעלול לפגוע
בתחרות או בציבור. החשש מפני ניצול כוח שוק על ידי ספק בעל חשיבות מסחרית מצדיק
התייחסותמורחבת.
מעברלעצםהיכולתלגבותמחירגבוהיחסיתעבורהעברתהערוץבפלטפורמה,
ערוץ המחזיק במעמד כזה עלול לנקוט במספר פרקטיקות אנטי-
תחרותיות, כגון אפליית
פלטפורמות על בסיס גודלן או כוחן המסחרי, הצעת תנאים מועדפים או עסקאות תוכן בלעדיות
לפלטפורמותמסוימותבאופןהמדיראחרות, אוכפייתרכישתחבילותתוכן הכוללותתכנים
פחות
מבוקשים כתנאי לקבלת התוכן הנחשק. פרקטיקות אלו עלולות להקשות באופן משמעותי על
פלטפורמות קטנות או חדשות להתחרות, לצמצם את יכולתן להציע לצרכנים חבילות תכנים
24
אטרקטיביות ומגוונות, ובסופו של דבר לחזק את מעמדם של שחקנים דומיננטיים קיימים משני
צידיהמתרס–ה
ןבצדהתוכןוהןבצדהפלטפורמות.
תתמקרהשצריךלהתייחסאליובאופןפרטני,
הוא כאשר אותו ספק בעל חשיבות מסחרית מחזיק במקביל בפלטפורמה, כך שהוא גם מתחרה
בשוק שבו הוא עלול לפגוע. במקרים אלו, התמריץ של אותו ספק לנקוט בפרקטיקות אנטי
תחרותיות גדל, ויכולת האכיפה כלפיו עשויה להפוך למורכבת יותר, בשל הקושי של הרגולטור
להבחין בין פעילותו כערוץ לבין פעילותו כפלטפורמה.
2. מטרותהאסדרה
1)
שימורהתמריץ התחרותי להיכנסלשוק ולשדר תכנים טובים שימשכו קהל צופים רב.
2)
מניעת פרקטיקות של ניצול מעמד לרעה מצד ספק בעל חשיבות מסחרית, תוך מתן פתרון
גםלמקרה הייחודי בו הוא פועל גם כמתחרה בשוק הפלטפורמות.
3. למידהמדיניהתחרותבארץובעולם
לעניין ניתוח החשש מפני ניצול כוח שוק על ידי ספק בעל חשיבות מסחרית, ובחינת הצורך
בהתערבות רגולטורית, ניתן ללמוד רבות מדיני התחרות, הן בישראל והן במדינות אחרות בעולם.
דינים אלו פותחו על מנת להתמודד עם מצבים דומים של כוח שוק משמעותי ופוטנציאל לפגיעה
בתחרות ובצרכנים.התערבותרגולטורית במקרים אלו אינה שוללת את עצם קיומו של כוחהשוק,
אלאמתמקדת בהסדרת אופן השימוש בו ובמניעת ניצולולרעה.
כפי שצוין בגילוי דעת של הממונה על ההגבלים העסקיים,21
תפיסת היסוד של דיני ההגבלים
העסקייםהיאשצעדיםמבנייםהמקדמיםתחרותאומונעיםפגיעהבהעדיפיםעלהתערבותישירה
במחירים.העדפהזושלפתרוןהיוצרפוטנציאלתחרותיבשוק,ככלשקיים,נובעתבעיקרמהתפיסה
לפיה המנגנון התחרותי הוא זה שיביא להקצאת המשאבים היעילה ביותר, ושלא ניתן להגיע
לתוצאה דומה באמצעות הכרעה חיצונית בדבר המחיר הראוי. לאור זה, קיימת בעולם הסכמה
רחבהכיעלדיניההגבליםהעסקייםלהתמודדבעיקרעםהחששמפנינקיטהבפרקטיקותשלהדרה
(
עלידי בעלי מונופולין.)
Exclusion
אחדהתחומיםהמרכזיים
שבהםדיניהתחרותמטיליםמגבלותעלגופיםדומיננטייםבשלחששזה
נוגע להסכמי בלעדיות. כאשר ספק בעל כוח שוק משמעותי
מתקשר בהסכמי בלעדיות, כגון ערוץ
המתקשר עם פלטפורמות,
הוא עלול לחסום או להקשות משמעותית על פלטפורמות מתחרות,
במיוחד קטנות או חדשות, מלהשיג גישה לתוכן חיוני זה. התוצאה עלולה להיות צמצום התחרות
בין הפלטפורמות, פגיעה ביכולתן להציע חבילות אטרקטיביות לצרכנים, ובטווח הארוך אף עליית
מחירים או פגיעה בחדשנות. לפיכך, רגולטורים ברחבי העולם, וכן רשות התחרות בישראל,
במסגרת סמכותה כלפי בעל מונופולין לפי סעיף 29א לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-
1988
חוק התחרות)"(", האוסר על ניצול מעמד לרעה באופן העלול להפחית את התחרות או לפגוע
בציבור, בוחנים בחשדנות הסכמי בלעדיות של תוכן חיוני ועשויים להתערב כדי להגבילם או
21
גילוי דעת 1/17
: שיקולי הממונה על הגבלים עסקייםבאכיפת האיסור על גביית מחירבלתיהו
גן גבוה.
25
לאסרם,במיוחדכאשרהםיוצריםחסמיכניסהאוהתרחבותמשמעותיים.
באיחודהאירופי,סעיף
102
ל-
TFEU
אוסרעלניצוללרעהשלמעמדדומיננטי,והסכמיבלעדיותמצדגוףדומיננטיעלולים
להיחשב כניצול כזה כאשר הם חוסמים מתחרים או מגבילים את יכולתם להתחרות באופן
אפקטיבי.
פרקטיקהנוספת הנמצאת במוקדתשומתהלב הרגולטוריתהיאאפליה(Discrimination
)
. ספק
בעל חשיבות מסחרית עלול לנצל את כוחו כדי להפלות בין פלטפורמות שונות, למשל על ידי הצעת
תנאים מסחריים שונים (מחירים, תנאי תשלום, איכות שידור) שאינם מבוססים על שוני אמיתי
בעלויות או בסיכון. אפליה כזו יכולה להיות מכוונת לפגוע בתחרותיות של פלטפורמות מסוימות,
לחזקאתמעמדןשלאחרות אופשוטלמקסםאתרווחיהספקעל חשבוןשוקפלטפורמותתחרותי
ויעיל. האיסור על אפליה בתנאים דומים הוא עיקרון מוכר בדיני התחרות. כך למשל, סעיף
29
א(ב()3
) לחוק התחרות אוסר על בעל מונופולין לקבוע
תנאי התקשרות שונים לעסקות דומות
אשר עשויים להעניק ללקוחות או לספקים מסוימים יתרון בלתי הוגן כלפי המתחרים
בהם. לשונו
(c)ל-
TFEU
שלאיסורזהשאובהמסעיףסעיף102
האירופאי22
,ואיסוריםדומיםקיימיםגםבדיני
תחרות נוספים בעולם.
פרקטיקה נוספת המעוררת חששותתחרותיים משמעותיים היאהפרקטיקה של
קשירה(Tying
.)
במקרה זה, ספק בעל חשיבות מסחרית מתנה אתהגישהלתוכןהמבוקש(המוצר הקושר) ברכישת
מוצריםאושירותיםנוספים,פחותמבוקשים(המוצר
הנקשר)
–
למשל,דרישהמפלטפורמהלשאת
חבילהשלמה שלערוצים, שרקאחדמהם הוא "Have Must
".פרקטיקה זו מאפשרתלספק למנף
אתכוחהשוקשלומהמוצרהקושראלשוקהמוצר
הנקשר
ובכךלפגועבתחרותבשוקהשני,לצמצם
את
אפשרויות ה
בחיר
ה
של
הפלטפורמות ושל הצרכנים, ולהעלות את העלות הכוללת של התוכן.
דיני התחרות בארץ ובעולם מכירים בפוטנציאל הנזק של הסדרי קשירה. סעיף 29
א(ב()3) לחוק
(d) ל-
TFEU
התחרות
, וכן
סעיף 102
האירופי23, אוסר
ים
על בעל מונופולין להתנות התקשרות
הנוגעת לנכס או לשירות שבמונופולין, בתנאים אשר מטבעם או בהתאם לתנאי מסחר מקובלים
אינם נוגעיםלנושא ההתקשרות.
ההתמודדותמולשחקניםבעליכוחשוק,כגוןספקבעלחשיבותמסחרית
דורש
ו
תמהרגולטור
איזון
עדין: מחד גיסא, יש לשמר את התמריצים של ערוצים להשקיע ביצירת תוכן איכותי ופופולרי
המקנה להם מעמד של ספק בעל חשיבות מסחרית. מאידך גיסא, יש למנוע מהם לנצל מעמד זה
באופן שיפגע בתחרות בשוק הפלטפורמות, יקשה על כניסת מתחרים חדשים, ובסופו של דבר יפגע
ברווחת
הצרכנים ובמגוון התכניםהזמין להם.
4. למידהמ
העול
םלענ
ייןחובות נשיאה וחובות מכירה
מדינותרבותנדרשולסוגייתהנגשתהערוציםהחשוביםלציבורבפלטפורמותהשידורהשונות,
ובפרטערוציחדשות וערוצי שירות ציבורי.
22
"
applying dissimilar conditions to equivalent transactions with other trading parties, thereby placing
them ata competitive disadvantage
."
23
"
making the conclusion of contracts subject to acceptance by the other parties of supplementary
obligationswhich,bytheirnatureoraccordingtocommercialusage,havenoconnectionwiththesubject
of such contracts
".
26
רגולציית Must-Carry
נקבעת במדינות אירופה בהתאם לדירקטיבת התקשורת
האלקטרונית.24
הדירקטיבה מאפשרת למדינות לקבוע חובות נשיאה לשידורי טלוויזיה ורדיו,
אשר יחולו על פלטפורמות עם מספר משמעותי של צרכני קצה. החובות מוצדקות בשם מגוון
במדיה ופלורליזם, ומבטיחות שתוכניות מסוימות יהיו נגישות לאוכלוסייה רחבה. טבלה 5
DTT
להלן משווהאת חובותהנשיאהוהמכירה ואת חובת ההפצה ב-
.
-
Must
Sell
-
Must
טבלה מס'3
:חובותCarry
ו-
בין ערוצים לפלטפורמות וחובת שידור ב-
DTT
מדינה
חובת
קיימת
האם
האם ערוץ חייב
האם
האם קיימת חובת
לשלם
קיימת
DTT
נשיאה(Carry Must
)
הפצה ב-
חובת
מכירה
Must
(
Sell
)
קרואטיה קיימת חובה, לא נוהגת
בקביעת
כן.
לא לא
בפועל
הרגולטור
ציבורי:
שידור
פינלנד
חינם לא
קיימת חובה כללית
ערוציYle
לכלל
זמין
להיות
הציבור בחינם
מסחריים
ערוצי
ארצייםפתוחים
אין חובה להגדיל את
הפלטפורמה
קיבולת
לשם מימוש החובה
ציבורי:
שידור
צרפת
הערוצים
כן,
לכל
כן,
הערוצים
לכל
כן,
ערוצי France
המסחריים.
הערוצים
הפתוחים
Televisions
הפלטפורמה
שמופצים
,
את
קובעת
DTT
ARTE
ב-
ו-
תחת
התעריף
TV5Monde
.
חובת אי אפליה
ערוצים מסחריים
מקומיים, עם נתח
שוק שללפחות 3%
ציבורי:
שידור
גרמניה
שוקחופשי לא
כן, רק לערוצי השידור
ARD
ZDF
,
,
הציבורי
ARTE
3sat
,
.
שידור מסחרי של
תוכן מקומי
24
Directive (EU) 2018/1972
אשר נקראת גם: Code Communications Electronic European The
, בה Article
114
מבהיר את שנקבע בדירקטיבההישנהמשנת2009
:
Directive 2002/22/ECon Universal Service, Article31
.
27
ציבורי:
שידור
אירלנד
חינם כן
הערוצים
לכל
כן,
ערוצי RTÉ
,
בעמודה
המפורטים
TG4
הימנית
וערוץ
הפרלמנט
ערוץ מסחרי ארצי
פתוח: TV3
Virgin
Media
(
One
)
איטליה אין
-
לא
כן, רק לערוצי השידור
בפועל
הציבורי.
המערך קם כתוצאה
ממכרזים תחרותיים
הוענקו
באמצעותו
לערוצים המסחריים
רישיונות
הפתוחים
לשידורים
ארציים
החובה
דיגיטליים.
קבועה
הארצית
ברישיונות אלה
הולנד
ארצי
ציבורי
שידור
חינם לא
זההלעמוד הימנית.
NPO1-3)ואזורי
(
אין חובה (או זכות)
הערוצים
לשידור
המסחריים
שידור ציבורי
פולין
חינם כן
כן, לערוצי השידור
ערוצים מסחריים
הציבורי. אין חובה על
פתוחיםאשרשידרו
ערוצים מסחריים
ביום הפעלת ה-
DTT
במדינה
(בשנת2011
)
ספרד
הייתה קיימת הוראה
-
לא לא
אשר לא יושמה בפועל.
לפי החוק משנת 2022
–
בוטלה הוראת must-
carry
ציבורי:
שידור
שבדיה
ידי
על
נקבע
לא
לשידור
רק
כן,
ערוציSVT
הפלטפורמה
ערוצים
הציבורי.
רשאים
מסחריים
מקומיים
ערוצים
בתנאי שיקבלו רישיון
בידי
שמופעלים
המדינה
כך
לכך.
ארגונים מקומיים
כמות
את
מגבילה
הערוצים במערך לפי
שיקולים ציבוריים
28
אנגליה
הייתה חובת נשיאה בחינם וחובת מכירה בחינם בשידור
כן, ערוצים הפועלים
לינארי של הערוצים:
תחתרישיוןpsb
:
שידורציבורי:ערוצי 4 channel BBC,
BBC
channel 3
,
,
channel 4
channel
ערוציםמסחריים: 5 channel 3 channel
,
5.
בעקבות חקיקת 2024 Act Media
–
חובות אלה הומרו
בחובהלקיים מו"מ ביןהערוציםלבין הפלטפורמות בתום
לב ובהוגנות תוך הימנעות מניצול לרעה של כוח שוק או
הטלת תנאים מפלים. הרגולטור מוסמך להתערב במקרים
של חוסר הסכמה ומונע "החשכת מסך"25
מקור: Cullen-internationl
ונתונימשרד התקשורת.
כפי שניתן לראות, המדינות השונות באירופה לא מתייחסות באופן שונה לתכני השידור, אלא
לסיווגהערוץ –
ערוץ ציבורי אוערוץמסחרי.בהתאםלכך,ברובהמוחלטשלהמדינותשנבדקולא
קיימת רגולציה כופה במישור
היחסים המסחריים בין ערוץ מסחרי לבין פלטפורמה. יתרה מזאת,
ניכרתמגמה שלמעברלרגולציהאשרתבטיח אתשידורםשלתכניםבעליחשיבותציבוריתכללית
אךבהתערבותרגולטורית מצומצמת.עםזאת,במדינות מסוימותקיימתהגנהלערוציםמסחריים
מקומיים או קטנים.
5. גיבושוניתוחחלופותלאסדרה
חלופה0 –
המצב הקיים:בחלופה זו ימשיכולחולההסדרים הנוכחיים: חובהעל חברותהכבלים
והלוויין לשאת את הערוצים המסחריים בחינם (חובת נשיאה, Carry Must
), חובה הדדית על
הערוצים המסחריים למכור את תוכניהם לחברות הכבלים והלוויין בחינם (חובת מכירה, Must
Sell
.)
בנוסף, חובה על ערוצים המסחריים המשודרים בעידן פלוס למכור את שידוריהם (חובת
מכירה, Sell Must
) לפלטפורמות OTT
ללא תמורה. כלל חובות המכירה מתייחסות לשידור
הלינארי ולאיכותSD
.
חלופה 1 –אימוץ כללים תחרותיים מקובלים על ספק בעל חשיבות מסחרית ומתן פתרון ייחודי
למקרה של אינטגרציה אנכית: 1
. ללא הרחבת כללי חובות הנשיאה (Carry Must
) מטעמים
תחרותיים (
בהסדר חוק השידורים צפויים לחול
חובות נשיאה של ערוצי החדשות נוכח חשיבות
התוכןלציבור)2.ניתוקביןהיקףהחובותהמוטלותעלהערוץלביןנושאעידןפלוס.3
.ללאחובות
מכירה בחינם או חובות מכירה במחיר מפוקח. 4
. החלת חובות תחרותיות מקובלות, על ספק בעל
חשיבותמסחריתבלבד (וכןעלתוכןספורטעםחשיבות מסחרית,כפישיוסברבפרקהבא):איסור
על מכירת הערוץ לפלטפורמות בבלעדיות, איסור עלהספקלהפלות בין הפלטפורמות, מתןסמכות
למתן הוראות במקרה שספק כאמור פוגע באופן שעלול לפגוע בתחרות (כגון שימוש בפרקטיקות
של קשירה באופן שעלול לפגוע בתחרות.) 5
. במקרה בו ספק בעל חשיבות מסחרית פועל גם בשוק
הפלטפורמות (אינטגרציה אנכית) ודורש תשלום מהפלטפורמות עבור תכניו –
הפלטפורמה
25
סעיפי362
בתוך: 2024ActMedia
.
29
שבבעלותו תחויב לאפשר לציבור לרכוש את תכני הספק ואת יתר תכניה באופן נפרד וללא מתן
הנחותבגין רכישת כלל התכנים יחד (איסור קשירה תמחורית, יורחב בהמשך.)
חלופה 2 –
must carry + must sell
חינמי
או
בפיקוח מחירים , שיחול על כל השוק ללא
התייחסות לעידן פלוס: 1
ניתוק בין היקף החובות המוטלות על הערוץ לבין נושא עידן פלוס.. 2
.
הרחבת ההסדרהקיים כיום על כלל השוק, בהתאםלעקרוןהאדישות הטכנולוגית –
הפלטפורמות
יחוייבו לשאת את כלל הערוצים בחינם, כלל הערוצים יהיו מחויבים למכור את תוכניהם בחינם
לכללהפלטפורמות,אולחלופיןיהיומחויביםלמכוראת תכניהםבמחירשיפוקחעלידיהמאסדר.
חלופה3–
חובותתחרותיותעלכללערוציהחדשותוכללתכניהספורט: המודלשפורסםבתזכיר)(
–
כמו חלופה 1
, אולם החלת איסורי הבלעדיות ואי האפליה ללא תלות בכוח השוק, על כלל ערוצי
החדשות ועל כלל תכני הספורט. במקרה של ערוץ חדשות הפועל בשוק הפלטפורמות (אינטגרציה
אנכית,כונהבתזכיר"ספקאחוד";),הספקיציעאתהערוץלכללספקיהתכניםללאתמורה.כאשר
ספק כאמור מחזיק בתוכני ספורט, הוא יהיה רשאי לתמחר את הזכות אך ורק ביחס למספר
הצופים שהתוכןהונגש להם.
לצורך ניתוחהחלופות,נבחנוההשפעות הצפויות של כל חלופה בהתאם לקריטריוניםהבאים:
1)
השפעה עלהתחרות במקטע הערוצים
2)
השפעה עלהתחרות במקטע הפלטפורמות
3)
ישימותרגולטורית
4)
התאמהלכללים תחרותיים מקובלים ולמודלים בינלאומיים
טבלה להלן מרכזת את השקלול בין החלופותלפי הקריטריונים שנבחרו.לכל קריטריון ניתן ניקוד
בין1 (נמוך ביותר) ל-5
גבוה ביותר), אשר מוסבר גם באופן מילולי בטבלה.(
טבלה4
: שקלול חלופותלבעלויות צולבות
קריטריון
חלופה0 –
המצב
חלופה1–
חלופה2–
חלופה3
-
חובות
הקיים
אימוץ כללים
הרחבת המודל
תחרותיות על
תחרותיים
הקייםלכלל
כלל ערוצי
מקובלים
השוק
החדשות
והתייחסות
והסדרים
למקרהשל
מיוחדים לספק
אינטגרציה
אחוד
אנכית
השפעה על
פגיעה בתמריץ
ככלל,
אין
פגיעה בתמריץ
חובות
תחרותיות
התחרות
שלחלק
התערבות
של כלל
גורפות מדי, גם
במקטע
מהערוצים לגדול
רגולטורית כלפי
הערוצים לגדול
במקרים בהם אין
הערוצים
ולשפראת איכות
ע
רוציםאחרים,
ולשפר את
לערוץ כוח שוק
התכנים,
בשל
רק כלפי ערוצים
איכות התכנים,
העדריכולת
עם כוח שוק
בשלהעדר יכולת
לגבות כספים
ובאמצעות כלים
לגבות כספים
בגין התכנים
מקובלים לעניין
בגין התכנים
זה.
(2)
(5)
(1)
(3)
30
השפעה על
חסכון בעלויות
כלים
מקובלים
חסכון בעלויות
חסכון בעלויות
התחרות
לכלל
להתמודדותעם
לכלל
לכלל
במקטע
לפלטפורמות,
מקרים שבהם
לפלטפורמות,
לפלטפורמות,
הפלטפורמות
ללאהתייחסות
עלולהלהפגע
ללאהתייחסות
ללאהתייחסות
נפרדתלספק בעל
התחרות בשוק
נפרדתלספק
נפרדתלספק בעל
חשיבות מסחרית
הפלטפורמות
בעל חשיבות
חשיבות מסחרית
מסחרית
(4)
(5)
(4)
(4)
ישימות
בינונית-נמוכה,
בינונית-
גבוהה,
נמוכה,
קיים
בינונית, קשיים
רגולטורית
קשירתההסדר
קשייםפרקטיים
קושילבסס
פרקטיים בתהליך
לנושא עידןפלוס
בתהליך
חיקוקחדשעל
החקיקה, צפוי
מעוררת קשיים
החקיקה, אולם
בסיסהמודל
קושי
ליישם
פרקטיים
יישום ההסדרים
הקיים וקשירת
הסדרים
ויישומיים
נשען על
הסדרהמכירה
תחרותיים
פרקטיקות
לעידןפלוס
מעולמות
מקובלות
המונ
פווליןעבור
שחקנים ללא כוח
שוק
(2)
(4)
(1)
(3)
התאמה
נמוכה
בינונית - גבוהה נמוכה נמוכה-בינונית
לכללים
תחרותיים
מקובלים
ולמודלים
בינלאומיים
(1)
(4)
(1)
(2)
ציון כולל
9
18
7
12
6. עיצובההסדר
א.
הגדרת ספק בעל חשיבות מסחרית לפי מבחן הכנסות –
סף שישקף כוח שוק במקטע
התכנים, אך יהיה קבוע ולא ייקבע באופןפרטנילכלערוץוערוץ.
ב.
החלתחובותתחרותיותמקובלות,עלספקבעלחשיבות מסחריתבלבד:איסורעלמכירת
הערוץ לפלטפורמות בבלעדיות, איסור על הספק להפלות בין הפלטפורמות, מתן סמכות
למתן הוראות במקרה שספק כאמור פוגע באופן שעלול לפגוע בתחרות (כגון שימוש
בפרקטיקות של קשירה באופן שעלול לפגוע בתחרות.)
ג.
הסדריםפרטנייםשיידרשוליישוםמבחניםתחרותיים,ובפרטאיסורהאפליה,במקרהשל
אינטגרציהאנכית-ספקתכניםבעלחשיבותמסחריתשמחזיקגםבפלטפורמההמתקשרת
עם מנויים (הרחבה לעניין זה
בחוות
ה
דעת הכלכלית של חוקהשידורים).
31