חומר רקע
5
ביוני 2025
לכבוד
ועדת החוקהחוקומשפט
הכנסת
שלום רב,
הנדון:טיוטת תקנות מרשםהאוכלוסין (רישוםמען)(תיקון),התשפ"ד-
2024
ביום16.6.2025
עתידהועדתהחוקהחוקומשפטלדוןבבקשתשרהפניםלאשראתטיוטתהתקנות
שבנדון. בשם האגודה לזכויות האזרח בישראל והמועצה לכפרים הלא מוכרים בנגב אנו קוראים
לוועדה שלא לאשר תיקון זה לתקנות, שפוגע בזכויות אדם וחותר תחת חוק מרשם האוכלוסין,
התשכ"ה-
1965
להלן:(
החוק נפרט להלן.).
1.
מטרת
ו של התיקון לעגן בתקנות מרשם האוכלוסין (רישום מען), התשל"ד-
1974
להלן:(
התקנות פרקטיקה בלתי חוקית, פוגענית ומפלה הנוהגת מזה שנים:) למנוע מ
בדואים
שעברו
להתגורר ב
כפרים הלא מוכרים בנגב לשנות את רישום מענם
למקום מגוריהם, ולהותירם
רשומים ביישובים מוכרים שהם אינם מתגוררים בהם עוד בפועל.
2.
רישוםהמעןהינו דברפשוט,והוא מתבצע, ככלל,על פי הודעה בלבד (סעיף 19
גלחוק).האזרח
או התושב המוסר הודעה הינו בחזקת דובר אמת, ובהיעדר טעמים לחשוד בהודעתו, פקיד
הרישום אינו אמור לפקפק בה ועליו לרשום על פיה (בג"ץ 6825/07
אבו רמילה נ' שר הפנים,
פסקה7
לפסק הדין (28.5.2012
) (להלן:עניין
אבו רמילה.))
3.
בעברנרשםמענםשלבדואיםבכפריםהלאמוכריםלפישמותיהםההיסטורייםשלהיישובים.
טוב ועדיף היה לו הדברים היו נותרים כך, ואולם מאז שנת 1974
קובעת תקנה 6
לתקנות, כי
את מענם של בדואים שמתגוררים בכפרים לא מוכרים יש לרשום לפי שם השבט בציון שם
הנפה ושם המחוז, כמפורט בתוספת השלישית לתקנות. מאז הותקנו התקנות, כך נהגו משך
שנים. לפני כשני עשורים מדיניות משרד הפנים השתנתה, והוא מסרב לנהוג על פי הוראות
תקנה 6, כלומר מסרב לשנות את רישום מענם של בדואים שעברו לכפרים לא מוכרים או שבו
אליהם, ומסרבלרשום אף אתילדיהם שם. מדיניות זו לאפורסמה.
4.
בשנת 2022
עתרנו נגד המדיניות הבלתי חוקית
עת"ם (באר שבע)( 37022-05-22
אבו עסב נ'
רשות האוכלוסין וההגירה –
משרד הפנים
(להלן: עניין
אבו עסב)). רק אז הודתה הרשות,
לראשונה באופן פורמאלי, כי זוהי מדיניותה, והודיעה שהיא מתעתדת לתקן את התקנות.
משום כך, ביקשה להוסיף ולנהוג בניגוד לחוק. ביתהמשפט סירבלקבלזאת,וביום 10.1.2023
ניתןבעתירהצוביניים
להלן:(
ההחלטה)
.ביתהמשפטקבע:"כלזמןשתקנה6
עומדתבתוקפה
האגודהלזכויות האזרחבישראל(ע"ר)|جمعيةحقوق المواطن فياسرائيل|
TheAssociationforCivilRightsinIsrael (ACRI)
איתמרבןאב"י9
תלאביב6473629
|
ابي بنايتمارشارع
|ابيبتل٩
9ItamarBenAviSt.Tel Aviv
טלפון هاتف:03-5608185
Phone
|
פקס فاكس:03-5608165
Fax:
|
www.acri.org.il |[email protected]
2
וההסדר הנורמטיבי לא שונה, מחויבת הרשות לפעול בהתאם למצב התחיקתי הקיים, קרי על
פי תקנה 6
... עקרון החוקיות וההקפדה על שלטון החוק אינם מותירם אפשרות לרשות לפעול
בניגוד לתקנות מרשם האוכלוסין. העובדה כי הרשות לכאורה נוהגת כך משך שנים ארוכות
אינה יכולה להוות נימוק לדחיית הבקשה לצו ביניים, דחייה שמשמעותה מתן הכשר של בית
המשפטלנהוגשלאעלפיהמצבהחקיקתיהקיים"(פסקה8
להחלטה).ביתהמשפטהורה:"על
הרשות לפעול בהתאם לתקנה 6
לתקנות מרשם האוכלוסין (רישום מען), התשל"ד-
1974
,
ולרשוםאזרחיםותושביםבדואיםבמרשםהאוכלוסין בהתאםלשם השבט,עם ציון שםהנפה
ושם המחוז, על פי הודעה שתימסר" (שם, בפסקה 11
.)
ביום 7.10.2024
נתן בית המשפט
להחלטה תוקף שלפסק דין.
5.
התקנות כנוסחן כיום והחלטת
בית המשפט הינן ביטוי לתכליתו של החוק –
לשקף נאמנה את
המען העדכני. אמינות המרשם היא אינטרס ציבורי, וזאת משום שעל פי סעיף 3
לחוק, רישום
המעןהואראייהלכאורהלנכונותו,ורשויות אחרותמסתמכותעליו.משוםכך,הוא משפיעעל
מערךהזכויותוהחובותשלהאזרחאוהתושבבמקוםמגוריו(עניין
אבורמילה,פסקה6
לפסק
הדין;
ההחלטה ב
ענייןאבו עסב,פסקה10
.)
6.
אף על פי כן, ועל פי הערכות, אלפים מבין תושבי הכפרים הלא מוכרים לא הצליחו לשנות את
רישום מענם למקום שבו הם מתגוררים בפועל עד היום. גם ילדים לא נרשמו בכפרים שבהם
הם מתגוררים, ופעמים רבות נרשמו על פי המען הרשום של אחד ההורים –
מען שבו התגורר
אותו הורה קודם לנישואיו לתושב הכפר הלא מוכר, ובטרם עבר להתגורר שם –
וזאת אף על
פישהילדיםלאהתגוררושםמעולם.משרדהפניםאינומציית
לפסיקתביתהמשפטבעניין
אבו
עסב, ועודנו עומד בסירובו לשנות את רישום מענם של בדואים בנסיבות כאמור על יסוד
הודעותיהם.כלשהואמוכן
כיוםהואלקבל,לעתים,הודעהעלשינויהמען.לאחרקבלתההוא
מאריך את הטיפול משך חודשים, דורש
מהתושבים להציג הוכחות לקיום "מרכז חיים"
בכפר
הלא מוכר (כלומר, מציג דרישה
בלתי סביר
ה, שכן מדובר במסמכים שלרוב אינם ניתנים
להשגה בתנאים הקיימים ביישובים לא מוכרי
ם).
בסופו של ההליך הוא מודיע כי אינו מאמין
להודעה, וכי לא הומצאו לו די הוכחות לצורך שינוי רישום המען (הוכחות, שכאמור, אינן
נדרשותכללבנסיבותאחרות).למיטבידיעתנו,
פסיקתביתהמשפטבענייןאבועסב
נותרהאות
מתה, כאבן שאין לה הופכין, ולא שונה רישום מענו של אף אזרח או תושב ב
דואי בעקבותיה
להוציא העותרים באותו עניין)(.
7.
כאמור, משך שנים לא פירסם משרד הפנים את סירובו לשנות את רישום מענם של בדואים,
ואףלאנימקאתמדיניותובפניביתהמשפטבעניין
אבועסב ביתהמשפטצייןזאתבהחלטתו:.
"לא ברור כיצד הוראות ותכליות אלה בנוגעלמרשםהאוכלוסין מתיישבותעםהמדיניות שלא
לעדכןאתרישוםהמעןשלבדואיםהמתגורריםבמציאותבכפריםלאמוכרים.אלמולהפגיעה
בתושבי הכפרים הלא מוכרים שמבקשים להתאים את הרישום למקום המגורים שלהם,
לפגיעה בשלטון החוק ולפגיעה באמינות המרשם, הרשות לא הצביעה על פגיעה באינטרסים
אחרים של המדינה, לא כל שכן הרשות לא הציגה אינטרסים שמשקלם גובר על השיקולים
האמורים. למעשה, כלל לא ברור מהם האינטרסים העומדים בבסיס המדיניות הנוהגת,
האגודהלזכויות האזרחבישראל(ע"ר) | جمعيةحقوق المواطن فياسرائيل |
(ACRI)
TheAssociationforCivilRightsinIsrael
3
מדיניות שלא פורסמה, תכליתה ופרטיה נותרו עלומים" (
ההחלטה בעניין
אבו עסב, פסקאות
10
ו-
11
.)
8.
גם דברי ההסבר ל
טיוט
ת התיקון שהונחה בפני הוועדה אינם מפרשים כיצד הוא מתיישב עם
תכלית החוק ועם אמינות המרשם. בדיון שהתקיים ביום 5.3.2024
בבית המשפט בעניין אבו
עסב, לאחר שמשרד הפנים פרסם את טיוטת תיקון התקנות
להערות הציבור, נמסרו סוף סוף
מפי בא כוח משרד הפנים
דברים מפורשים לבית המשפט: "המדינה מנסה לעודד להעביר את
כל הפזורה ליישובי קבע. על מי אנחנו מדברים ומה הסיטואציה? מקום שמישהו רוצה לחזור
מיישוב קבע לפזורה, המדינה אומרת שעד שהסדירו אותם הם חוזרים לפזורה? הכוונה לעודד
לעבורליישוב קבע. אם נולדתוחיית שםוזהיישוב קבע, אתה תירשם שם.
בסוף אנחנו רוצים,
וזו המדיניות של משרד הפנים, הרצון שהם לא יחזרו מיישובי קבע לפזורה. יכול להיות שיש
פער במרשם וייווצרפער במרשם..." (פרוטוקולהדיון בעמ'5
.)
9.
יוצא, כי תיקון זה חותר תחת תכלית החוק ומשיקולים שזרים לו –
במקום אמינות המרשם
ומען שמשקף את המציאות, הכוונת התנהגות. דיני מרשם האוכלוסין לא נועדו לכך. הם לא
נועדו לעודד, לתגמל או להעניש. מטרתם לשקף את המציאות העובדתית, לא להותיר אזרחים
ותושבים רשומים במען שאינו מענם, לא להגביל את תנועתם ואת זכויותיהם, ולא "לשחק
בנדמה לי" ביחס למקומות שבהםהם מתגוררים.
10
.
למההדברדומה?לכךשהמדינהתחליטכיהיארוצהלעודדהתיישבותבחבלארץמסוים,ולכן,
מישמתגורריםבולאיורשועודלשנותאתרישוםמענםלכלמקוםאחר,עלמנתלהבטיחשלא
יזוזו מהמקום, ביודעם כי אם ירהיבו עוז לעשות זאת המען לא ישונה ותיפגענה זכויותיהם.
אסורלעשות זאת לכל אזרחותושב ואסור לעשות זאת באופן מפלהלבדואים.
11
.
הפלייתם לרעה של האזרחים והתושבים הבדואים זועקת במיוחד לנוכח הוראות תקנה 4
ותקנה5
לתקנות.אלהקובעותהסדריםלרישוםהמעןמחוץלתחוםרשותמקומית, ואףבמען
שאינו קיים כלל, אז יש לציין ברישום כי אדם מתגורר "ליד" יישוב אחר. הן מאפשרות
לאזרחים יהודיםלהתגורר בכל מקום, ולהבטיח כי מענםהרשוםישתנה בהתאם.
12
.
הטענה בדברי ההסברלתיקון, כי"קיימת חשיבות רבה לעדכון פרטי המען לגבי תושבים אלה,
כך שיופיע בהם היישוב שבו הם מתגוררים"
אינה נכונה. התיקון אינו מבקש לשקף את המען
שבו הם מתגוררים באמת, ביישוב
בלתי
מוכר, אלא לכבול אותם לרישום שהוא במובהק לא
נכון, בתחומי יישוב מוכר, שבו הם אינם מתגוררים
עוד, ולעתים לא גרו בו מעולם (כך, משל,
בעניינם של ילדים שמתגוררים כל חייהם ביישוב בלתי מוכר, אבל משרד הפנים מסרב לשנות
את רישום המען שלהוריהם,והילדים"כבולים"אחריהםלמען שמעולם לאהתגוררו בו.)
13
.
התוצאה
של אימוץ
התקנות היא שאלפי אזרחים ותושבים בדואים יוותרו רשומים ביישובים
מוכריםשהםאינםמתגורריםבהם.הםיהיוזכאיםלהצביעבבחירותהמוניציפאליותלרשויות
מקומיות שהן אינם תושבים שלהן, ולהשפיע עליהן. רשויות אלה יקבלו עבורם תקציבים שהן
אינןזכאיותלהם,עליסודנתוניםכוזביםשמשרדהפניםכופהבדרךזו.לעומתזאת,שירותים
האגודהלזכויות האזרחבישראל(ע"ר) | جمعيةحقوق المواطن فياسرائيل |
(ACRI)
TheAssociationforCivilRightsinIsrael
4
שהם נזקקים להם –
כמו שירותי חינוך והסעות, בריאות, רווחה, דואר ועוד, לא יינתנו להם
במקום מגוריהם.
עמד על כך בית המשפט בעניין
אבו עסב:
"מניעת הרישום טומנת בחובה
הכבדה על העותרים ועל אזרחים ותושבים אחרים, שמקום המגורים שלהם אינו תואם את
המען הרשום במרשם האוכלוסין. הרשות לא הכחישה כי לרישום המען נפקויות לגבי שירותי
חינוך והסעה, שירותי בריאות ושירותים אחרים להם זכאים תושבים ואזרחים של המדינה.
פגיעה
זו היא פגיעה ממשית שלאניתן לה כל מענה מצד הרשות" (פסקה10
להחלטה.)
14
. פגיעהנוספתיכולהשתהיהאףבכלהסדרהעתידיתשלההתיישבותהבדואית,ככלשתהיהכזו
–
הן מבחינת הנתונים הסטטיסטיים שנוגעים למי שמתגוררים בפועל בכפרים הלא מוכרים,
הן בבחינת היתכנות הסדרת המקרקעין והקצאתם והוצאת תכניות אל הפועל.
15
.
חשובלהדגיש:לאישלא צומחת כלפריווילגיה מהעתקתהמען מיישוב מוכרליישובלא מוכר.
אזרחים ותושבים בדואים שמודיעים למשרד הפנים על שינוי מענם בסך הכל מבקשים לתת
ביטוילמציאותהחייםשלהם,ולאפשרלהםלנהלחייאנושעליסודה.הםמתגוררים בכפרלא
מוכר וזקוקים לרישום על מנת לקבל את השירותים הנחותים הניתנים שם. אין מי שמבקש
לקבל את השירותים
הנחותים
הללו אם אינו מתגורר ב
אותם כפרים. המדיניות
השתקנות
מבקשותלעגן היא, אם כן, אבסורד.
16
.
סעיף8לחוקיסוד:כבודהאדםוחירותומורה,
כיפגיעהבזכויותאדםתיתכןאךורקבהסמכה
מפורשתבחוק, ההולםאת ערכיה של מדינתישראל, שנועדלתכלית ראויה ופגיעתו אינה עולה
על הנדרש. הסמכה כזו אין, שכן החוק אינו מסמיך לסכל את אמינות המרשם, כמו גם לתגמל
או להעניש בגין התיישבות במקומות מסוימים. אפילו היתה סמכות –
הרי שתכלית התיקון
חותרת, כאמור, תחת תכלית החוק –
לשקף נאמנה את המען העדכני –
ותכלית שכזו אינה
ראויה. אפילו היתה התכלית ראויה, הפגיעה אינה מידתית –
אין קשר בין האמצעי לתוצאה,
שכן אף שהמדיניות הבלתי חוקית נוהגת בפועל מזה שנים, לא הוכח שבדואים נמנעים הודות
לה ממעבר ליישובים לא מוכרים; ישנם אמצעים אחרים, פוגעניים פחות, להסדיר את
ההתיישבותהבדואית;והפגיעהבזכויותאדםממילאעולהעלכלתועלתספקולטיביתשמשרד
הפנים סבור שהוא יכול להשיג.
אנו קוראים, אם כן, שלא לקדםאתהתיקון הפוגעני והמפלה, שחותרתחתהחוק.
בברכה,
עביר ג'ובראן, עו"ד
עודדפלר,עו"ד
העתק
:עו"ד גור בליי, היועץהמשפטי, ועדת החוקה חוק ומשפט,הכנסת
האגודהלזכויות האזרחבישראל(ע"ר) | جمعيةحقوق المواطن فياسرائيل |
(ACRI)
TheAssociationforCivilRightsinIsrael