דיווח על-פי חוק
החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות, התשע"ו-2016
דיווח על יישום החוק בגין שנת 2024 בהתאם לסעיף 12
יוני 2025
תקציר מנהלים
ביום 1 באפריל, 2016 נחקק החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-פעמיות, התשע"ו-2016 (להלן – "חוק השקיות" או "החוק") וביום 1 בינואר 2017 נכנס החוק לתוקפו.
תכליתו העיקרית של החוק היא לצמצם את השימוש בשקיות פלסטיק לשימוש חד פעמי באמצעות הגבלת החלוקה של שקיות נשיאה חד פעמיות בידי עוסקים ללא תמורה ובאמצעות הטלת היטל בעד מכירתן. החוק חל רק על הקמעונאים הגדולים כהגדרתם בחוק קידום התחרות בענפי המזון והפארם, תשע"ד-2014.
בשנת 2024 דווח למשרד להגנת הסביבה על מכירות של כ-525 מיליון שקיות פלסטיק לצרכנים, לעומת רכש שערכו הקמעונאים הגדולים של כ- 721 מיליון שקיות פלסטיק. היקף צריכת השקיות בשנה זו לעומת "שנת הבסיס", שנת 2016, נמוך ב-70%, והיקף הרכש נמוך ב-59%.
מגמת ההפחתה בצריכה של שקיות פלסטיק הן על-ידי הצרכנים והן על-ידי הקמעונאים נשמרת, מאז כניסת החוק לתוקף, והשתנתה לאורך השנים באחוזים בודדים.
רקע
ביום 1 באפריל, 2016 נחקק החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-פעמיות, התשע"ו-2016 (להלן – "חוק השקיות" או "החוק") וביום 1 בינואר 2017 נכנס החוק לתוקפו.
מטרת חוק השקיות היא "להביא לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות כדי להפחית את כמות הפסולת הנוצרת בעקבות השימוש בהן ואת ההשפעות הסביבתיות השליליות של פסולת זו, בין השאר באמצעות הגבלת החלוקה של שקיות נשיאה חד פעמיות בידי עוסקים ללא תמורה ובאמצעות הטלת היטל בעד מכירתן, והכל לשם הבטחת קיומה של סביבה נאותה, בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, להגנה על המגוון הביולוגי, למניעה ולצמצום של מפגעים סביבתיים ובריאותיים, לשיפור איכות החיים והסביבה, למען הציבור ולמען הדורות הבאים" (סעיף 1 לחוק).
בחוק נקבע כי כל עוסק לא יעמיד לרשות לקוח, לא ימסור לו ולא ימכור לו לרבות בעסקת מכר מרחוק (אינטרנט), שקית נשיאה שעובייה פחות מ-20 מיקרון.
כמו כן נקבע איסור על קמעונאי גדול להעמיד לרשות לקוח או למסור לו שקית נשיאה חד פעמית שעובייה הוא בין 20 ל-50 מיקרון, אלא אם כן הוא יגבה מהלקוח תשלום בעדה בסכום מינימלי הכולל היטל בסך 8.54 אגורות בתוספת מע"מ וכן איסור להעמיד לרשות לקוח, למסור לו או למכור לו שקית הבאה במגע ישיר עם מזון שיש לה ידיות.
בנוסף קמעונאי גדול נדרש לדווח על כמות השקיות אשר בעדן הוא חייב בתשלום היטל, בדיווח רבעוני, וכן בדיווח שנתי מבוקר על ידי רואה חשבון. כמו כן, הוטלה על הקמעונאים הגדולים חובת דיווח כבר ביום 1.7.16, כ"ה בסיוון התשע"ו, טרם כניסת החוק לתוקף, אודות מספר השקיות שרכשו עבור חלוקה בחינם לצרכנים בהתבסס על תנועות מלאי על פי סעיף 39 לחוק, לשנת 2016. שנת 2016 מוגדרת כ"שנת הבסיס" להשוואת ההשפעה של יישום החוק, ובתוך כך מכירה של שקיות על פני חלוקה חינמית.
רשימת הקמעונאים הגדולים מתפרסמת על ידי הרשות לתחרות בהתבסס על נתונים שמעבירים הקמעונאים לבחינת הרשות להגבלים עסקיים, הממונה על חוק המזון. לפי נתוני רשות התחרות, מספר הקמעונאים הגדולים החייבים בדיווח בגין רכש, אספקת ומכר השקיות בשנת 2024 עמד על 26 קמעונאים, אשר מפעילים כ – 1,750 סניפים. הקמעונאים הגדולים חייבים בכל החובות שלהם בחוק גם על חברות אשר בשליטתן, גם אם אינם קמעונאי מזון.
לאורך השנים השתנה הרכב קמעונאי המזון החייבים בדיווח, הן בשל כניסת קמעונאים חדשים והן בשל מיזוג חברות ויציאה של קמעונאים מהשוק. בנוסף יתכן שינוי מסוים בחלקם של הקמעונאים הגדולים ביחס לכלל השוק הקמעונאי.
דיווח על צמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות
קמעונאים גדולים מחויבים בהתאם לחוק, לדווח למשרד מדי רבעון על כמות השקיות שבעדן הם חייבים בתשלום היטל, מחירן ללקוח, סוג החומר ממנו עשויות השקיות, עוביין ומשקלן, וזאת לא יאוחר מ-30 ימים מתום כל רבעון. דוח שנתי מוגש למשרד לא יאוחר משלושה חודשים מתום כל שנת כספים, כשהוא מבוקר בידי רואה חשבון. הנתונים מדווחים בגיליון דיווח אחיד, נבדקים ומבוקרים על ידי אגף חוקי אחריות יצרן במשרד להגנת הסביבה.
אכיפה
המנהל מכוח החוק יכול להטיל עיצומים כספיים על קמעונאים גדולים במגוון הפרות. בגין חובת הדיווח לשנת 2024 ננקטו הליכי אכיפה נגד תשעה קמעונאים גדולים בגין אי הגשת דיווח שנתי מבוקר לשנה זו במועד הקבוע בחוק או הגשת דיווח שנתי שאינו מלא או שאינו מבוקר על ידי רואה חשבון. סכום העיצום עומד על כ – 70 אלף ₪ בגין כל הפרה.
נתוני צריכת שקיות חד פעמיות
על פי דיווחי הקמעונאים, בשנת 2024 נמכרו כ-525 מיליון שקיות, הפחתה של 70% לעומת שנת הבסיס (2016).
בדיווחים אלו דווח על שקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק מסוג HDPE
(High-density polyethylene), ומסוג LDPE (Low-density polyethylene) במשקל שקית הנע בין 7.5-91 גרם כתלות בגודלה. משקל ממוצע לשקית עומד על 8.9 גרם.
בשנת 2024 הקמעונאים רכשו 6,389 טון שקיות לעומת 9,650 טון שקיות שנרכשו בשנת 2016, שנת הבסיס. כלומר הפחתה של 34% במשקל השקיות שנרכשו. הצמצום בצריכת הפלסטיק כתוצאה מיישום החוק בשנת 2024 מנע במקור היווצרות של פסולת שקיות בהיקף של 3,261 טון. נציין בהקשר זה, כי בהתאם לחוק, השקיות שנמכרו החל מכניסת החוק לתוקף הן שקיות עבות יותר, ולכן שוקלות יותר משקיות שחולקו טרם כניסת החוק לתוקף.
באיור מספר 1 ניתן לראות את היקף הצריכה השנתית של השקיות ושיעור ההפחתה בצריכה בהשוואה לשנת הבסיס (2016). במספר שקיות, על פי דיווחי הקמעונאים. מספר השקיות בשנת 2016 מתייחס למספר השקיות שנרכשו על ידי הקמעונאים הגדולים. הנחת הבסיס היא כי רוב השקיות שנרכשו בשנת 2016 חולקו לצרכנים בחינם באותה השנה. בשנים 2024-2017, לאחר כניסת החוק לתוקף, מדובר על מספר שקיות שנמכרו על ידי הקמעונאים הגדולים ללקוחות. בשנת 2024
איור 1 – צריכת השקיות החד פעמיות השנתית (במיליונים) ושיעורי הפחתה לעומת שנת הבסיס
*בגין חלק מהקמעונאים אשר לא הגישו דיווח שנתי, בוצעה הערכה על פי דיווחים רבעוניים. בגין קמעונאי אחד חדש שטרם הגיש דיווח, בוצעה הערכה על פי מספר הסניפים ומשקל ממוצע של שקיות בסניף. הדיווח אינו כולל את היקף השקיות של קמעונאי אחד שלא ניתן היה להעריך את היקף השקיות שהוא מכר.
טבלה מספר 1 – היקף צריכת השקיות בכל שנה והשינוי לעומת שנה קודמת
בעקבות כניסת החוק לתוקף ביום 1 בינואר 2017 וגביית תשלום מהצרכן של 10 אגורות, השווה להיטל בסך 8.54 אגורות בתוספת מע"מ, על שקית נשיאה חד פעמית, חלה ירידה דרסטית בצריכת השקיות בישראל. לפי הדיווחים, בשנת 2017 נמכרו כ-378 מיליון שקיות בלבד, משמע שיעור הפחתה של כ-78% בצריכת שקיות הנשיאה החד פעמיות בהשוואה לשנת 2016 (שנת הבסיס).
לאורך השנים מ-2018 ועד לשנת 2024 השינויים בהיקף צריכת השקיות שחלו היו מינוריים כך שאפקט חוק השקיות על הצריכה נשאר יציב יחסית ואין תנודות משמעותיות. 525 מיליוני השקיות שנמכרו בשנת 2024 מהווים הפחתה נומינלית של 70% בצריכת השקיות לעומת שנת הבסיס.
כאמור, בחוק מדווחים רק הקמעונאים הגדולים. בשנת 2024 ישנו גידול בדיווח של כ-250 סניפים בהשוואה לשנת 2023, הן בשל הצטרפות קמעונאים חדשים לתחולת החוק והן בשל פתיחת סניפים חדשים. כך למעשה, בניתוח צריכת השקיות בממוצע לסניף הוגדמה הפחתה בכמות הממוצעת של שקיות לסניף, כך שבשנת 2024 נמכרו בממוצע 299 אלף שקיות בכל סניף, לעומת ממוצע 319 אלף שקיות בסניף בשנת 2023.
נתוני רכש שקיות חד פעמיות
הקמעונאים הגדולים רוכשים מלאי שקיות גדול מהיקף השקיות אשר נצרכות. מגמת הצמצום בהיקף צריכת השקיות מודגמת גם על ידי נתוני רכישת השקיות על ידי הקמעונאים הגדולים, כפי שדווח על ידם למשרד להגנת הסביבה.
להלן איור מספר 2 ובו מספר השקיות שנרכשו על ידי הקמעונאים הגדולים על פי הדיווחים בשנים 2024-2016 ושיעור השינוי:
איור 2– מספר השקיות שרכשו הקמעונאים הגדולים (במיליונים) ושיעור ההפחתה הריאלי ברכש לעומת שנת הבסיס
ניתן לראות כי בשנה הראשונה ליישום החוק חלה ההפחתה הגדולה ביותר (71% ביחס לשנת הבסיס) במספר השקיות שהקמעונאים רכשו. במהלך השנים הבאות חלה עלייה הדרגתית מתונה ברכש, כאשר בשנת 2024 חלה עליה ברכש של 10% לעומת שנה קודמת, הערכה היא כי הגידול נובע מגידול בכמות הסניפים המדווחים במסגרת החוק.
פערים בין מספר שקיות שנרכשו לבין מספר שקיות שנמכרו
בבקרה על דיווחי הקמעונאים הגדולים נבחנים הפערים בין מספר השקיות שנרכשו על ידי הקמעונאים הגדולים לבין מספר השקיות שנמכרו על ידם לצרכנים (ראו להלן טבלה מספר 2) וזאת כפי שדווח על ידי הקמעונאים הגדולים. הפערים עשויים להיות תוצאה של יתרות מלאי, בלאי, שימוש עצמי בשקיות או חלוקה בחינם של שקיות חד פעמיות שהינו בניגוד לחוק.
המשרד עורך בחינה על מנת לקבוע אחוז נורמטיבי של בלאי ושימוש עצמי שאותו יקבל המשרד בהיעדר אסמכתאות תומכות כהיקף אשר בגינו לא יחויבו הקמעונאים בהיטל. לעניין מלאי, הקמעונאים יצטרכו לספק אסמכתאות תומכות לכך. שקיות שרכשו הקמעונאים ולא נמכרו, נותרו במלאי או הונח לגביהם על פי האחוז הנורמטיבי שקבע המשרד כי הינם בלאי או שימוש עצמי, ייראה בהם המשרד כי הינם שקיות שחולקו בחינם ועל כן הקמעונאים יהיו חייבים בגינם בהיטל.
מספר 2 - הפער בין מספר השקיות שנרכשו לשקיות שנמכרו
כיום עולה כי קיים פער של 27% בין רכש שקיות על ידי הקמעונאים למכירתם לצרכנים, פער יחסית זה יציב לאורך השנים.
סיכום ממצאי הבקרה על הדיווחים
לסיכום נראה כי מגמת ההפחתה בשימוש בשקיות כתוצאה מיישום החוק נשמרת גם בשנת 2024 ועומדת על הפחתה של כ – 70% ברכש של הצרכן הפרטי, וההפחתה של 59% ברכש השקיות על ידי הקמעונאים הגדולים באותה השנה.
טיפול בשקיות – חוק האריזות
שקיות הנשיאה החד פעמיות הינן גם אריזות שירות על פי הגדרת החוק להסדרת הטיפול באריזות התשע"א – 2011 (להלן חוק האריזות), יצרני השקיות נדרשים להתקשר עם גוף מוכר לאריזות, לשלם דמי טיפול עבור מימון האיסוף והמחזור של פסולת השקיות ולעמוד ביעדי המחזור המחייבים בחוק האריזות.
הציבור נקרא להשליך את פסולת השקיות בגמר השימוש בהן, לפח הכתום. פסולת האריזות מתמיינת בתחנות מעבר ממינות ייעודיות. פסולת השקיות מופרדות מיתר פסולת האריזות בעזרת "שואב שקיות". שקיות אילו מועברות למחזור בארץ או בחו"ל ויכולות לשמש, בין היתר, בייצור כבלים לתקשורת ויריעות פלסטיק לתעשיית הבניה.
שנה צריכת שקיות נשיאה חד פעמיות אצל הקמעונאים הגדולים (במיליונים) השינוי בצריכת שקיות נשיאה חד פעמיות לעומת שנה קודמת (במיליונים) השינוי בצריכת שקיות נשיאה חד פעמיות לעומת שנה קודמת באחוזים
-שנת הבסיס 2016 1,754 - -
2017 378 -1,376 -78%
2018 430 52 14%
2019 454 24 6%
2020 495 41 9%
2021 501 6 1%
2022 474 -27 -5%
2023 479 5 1%
2024 525 46 10%
שנה שקיות שנרכשו על ידי הקמעונאים
"רכש"
(במיליונים) שקיות שנמכרו על ידי הקמעונאים
"מכר"
(במיליונים) פער בין רכש השקיות לבין המכר
(במיליונים) אחוז המכר מתוך הרכש
2017 512 378 134 74%
2018 561 430 131 77%
2019 606 454 152 75%
2020 659 495 164 75%
2021 638 501 137 79%
2022 654 474 180 72%
2023 654 479 175 73%
2024 721 525 196 73%
- - - - 75%