נוסח מהגורם המוסמך
דברי הסבר
רקע
תכליתו של חוק הגנת הצומח, התשט"ז-1956 (להלן: "החוק" או "חוק הגנת הצומח"), כמבואר בדברי ההסבר לחוק (ה"ח התשט"ז, עמ' 118) היא למנוע התפשטות נגעים, שטבעם לעורר מחלות בצמחים או לגרום להם נזק בכל דרך אחרת.
לצורך הגשמת תכלית זו, מסמיך החוק את שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: "השר") להתקין תקנות, במידה שראה בכך צורך כדי למנוע נגעים והתפשטותם. בין היתר, רשאי השר לקבוע תקנות בנוגע ליבואם של צמחים:
"2...(2) לאסור, להגביל או להסדיר את ייבואם ואת ייצואם של צמחים, של מוצרי צמחים, של נגעים ושל אמצעי לווי, ובכלל זה מתן תעודות בדבר בריאותם ומוצאם של צמחים ומוצרי צמחים המיועדים ליצוא;"
מכוח חוק זה הותקנו בשנת 2009 תקנות הגנת הצומח (יבוא צמחים, מוצרי צמחים, נגעים ואמצעי לוואי), תשס"ט-2009 (להלן: "תקנות היבוא" או "התקנות העיקריות").
בהתאם לתקנה 2 לתקנות היבוא, חל איסור על יבוא צמח, וכן מוצר-צמח, נגע או אמצעי לוואי, אלא אם התקיימו בהם הוראות התקנות. בהמשך לכך, קבועה בתקנה 2(ב) לתקנות ברירת המחדל בנוגע ליבוא, ולפיה אין לייבא מוצרים אלה אלא ברישיון בכתב מאת מנהל השירותים להגנת הצומח ולביקורת (להלן: "המנהל"). עם זאת, קבועים במסגרת תקנה 2(ג) מסלולים נוספים, במסגרתם ייתכן יבוא אף שלא ברישיון, אלא בצירוף תעודת מקור או צירוף תעודת בריאות ובמסגרת תנאים הקבועים בתוספת הרביעית לתקנות.
הרפורמה בחקלאות
ביום 1.8.2022 התקבלה החלטת ממשלה מס' 213 שכותרתה "תכנית להגברת התחרות בחקלאות ותיקון החלטת ממשלה" (להלן: "החלטת הממשלה 213").
בהחלטה נקבע כי כחלק ממדיניות הממשלה לפעול להורדת יוקר המחיה ולהפחתת הנטל הרגולטורי בתחום מוצרי המזון, תוך מניעת חדירה של נגעים ומינים פולשים שעלולים לפגוע בתוצרת החקלאית ובסביבה, יבוצעו תיקוני חקיקה בתחום הגנת הצומח, כמפורט להלן:
השר יתקן את תקנות היבוא בנושאים הבאים:
ברירת המחדל תהיה שניתן לייבא פירות וירקות למאכל (להלן: "צומח") בכפוף לצירוף תעודת בריאות כהגדרתה בתקנות היבוא והצהרת יבואן על עמידה בדרישות הפיטוסניטריות של ישראל, כנדרש בהסכמים הבין-לאומיים הנוגעים לעניין, הכל כפי שיקבע השר בתקנות; ברירת מחדל זו לא תחול על יבוא באמצעות כבודת יד אלא על יבוא מסחרי בלבד.
תיקון התקנות כאמור בסעיף א ייכנס לתוקף בתוך שישה חודשים ממועד קבלת החלטת הממשלה 213.
השר יפעל כך שתקנות שיקבע לעניין הדרישות הפיטוסניטריות כאמור בסעיף 1, למעט לעניין הוראת חירום, ייקבעו לאחר התייעצות עם נציג מארגון בינלאומי שתחום עיסוקו הינו הגנת הצומח;
השר יפעל כך שיוכל להוציא, אף ללא התייעצות עם נציג מארגון בינלאומי שתחום עיסוקו הינו הגנת הצומח, ועל יסוד המלצת מנהל השירותים להגנת הצומח ולביקורת, הוראת חירום מנהלית (להלן: "הוראת חירום") למניעת יבוא של צמחים מסוגים מסוימים או ממדינות מסוימות, לתקופה שלא תעלה על שלושה חודשים, במקרה שיש לו יסוד סביר להניח שקיימת סכנה מיידית לבריאות הצומח בישראל או שתיווצר בעתיד סכנה כזו, כתוצאה מייבוא של אותם צמחים או מייבוא צמחים מאותה מדינה. השר יוכל להתנות את הוראת החירום בתנאים, וכן להאריכה פעם אחת בתקופה שלא תעלה על שלושה חודשים, אם מתקיימת סכנה לבריאות הצומח כתוצאה מהייבוא. אם יהיה צורך בהארכת הוראת חירום מעבר לשישה חודשים, ניתן יהיה להאריך את תוקפה בשישה חודשים נוספים בלבד, בסך הכל, ובכפוף להסכמת שר אוצר. אם יהיה צורך בהארכת הוראת החירום מעבר לשנים עשר החודשים האמורים, ניתן יהיה להאריך את תוקפה בשישה חודשים נוספים בלבד, בסך הכל, ובכפוף להסכמת שר האוצר, ובלבד שסך התקופה כולה לא תעלה על שמונה עשר חודשים.
הערכת השפעות רגולציה (RIA) ותהליכי שיתוף ציבור
בהתאם להחלטת הממשלה מספר 2118 מיום 22.10.2014 בנושא הפחתת הנטל הרגולטורי, טיוטת התקנות גובשה במסגרת תהליך "חקיקה חכמה" (RIA, רי"ה). ניתן לעיין בדוח בקישור: https://www.gov.il/he/Departments/policies/ria_170222
כפי שמוסבר בהרחבה בדו"ח הרי"ה, כיוון שהמדיניות שלפיה בוצע התיקון המוצע נקבעה בהחלטת הממשלה 213, תהליך הרי"ה שבוצע עסק באופן קביעת דרישות מקצועיות ספציפיות לפירות ולירקות לשם צמצום הסיכון לחדירת נגעים מיבוא. מפאת לוח הזמנים הקצר כפי שנקבע בהחלטת הממשלה 213, תהליך הרי"ה שבוצע התבסס בעיקרו על מקורות מידע בינלאומיים וכן על חוות דעת של גורמי מקצוע רלוונטיים בעלי ניסיון רב שנים בארגונים בינלאומיים העוסקים בנושאי הגנת הצומח וניירות עמדה שהועברו מגורמים שונים מתוך הממשלה ומחוצה לה. שיתוף הציבור בוצע עם פרסום התקנות להערות ציבור. בנוסף, החלטת הממשלה קובעת חובת התייעצות עם יועץ בינלאומי וחוק הגנת הצומח קובע כי תיקון התקנות ייעשה לאחר היוועצות עם ועדה מייעצת המונה בין חבריה גם נציגי ציבור.
התייעצות עם יועצת בינלאומית נערכה באמצעות מספר פגישות מקוונות והתכתבויות. ועדה מייעצת לעניין התקנת התקנות מונתה ע"י שר החקלאות ביום 27.4.2022 ומינויה פורסם בי"פ התשפ"ב ביום 19.6.2022. הרכב הוועדה, בהתאם לסעיף 9 לחוק, מורכב מעובדי מדינה ונציגי ציבור מתחום החקלאות והייבוא. הוועדה התכנסה וקיימה 4 דיונים בנוסח התקנות ובהערות לגביו, בימים 9.5.2022, 22.5.2022, 24.5.2022 ו-30.5.2022. המלצות הוועדה וסיכומיה הוגשו לשר החקלאות ביום 9.6.2022.
התיקון המוצע
תקנה 1 – תיקון תקנה 1 לתקנות העיקריות – הוספת ותיקון הגדרות
מוצע לתקן את תקנה 1 לתקנות העיקריות שעניינה הגדרות, ולהוסיף להגדרת "ארצות אירופה" את המדינות הונגריה, יוון, וקפריסין. קבוצת המדינות המוגדרת כיום תחת ארצות אירופה נועדה במקור להימנע מהגדרת דרישות יבוא עבור כל מדינה ממדינות אלה בנפרד. הסיבה המקצועית שעמדה בבסיס קביעת המדינות שבקבוצה (בהגדרה שאינה תואמת את המדינות החברות באיחוד האירופי) היא שיקולים פיטוסניטריים, מידע על תפוצת נגעים בשטח המדינות, היסטוריה של יבוא קודם ודרישות יבוא קיימות. מדינות עמן לא היה מסחר קודם לא הוכנסו לרשימה ועבורן בוצע PRA לאישור יבוא של מוצרים חדשים במידת הצורך.
בעשור האחרון מאז נכנסו התקנות העיקריות לתוקף נעשו בדיקות ונאסף מידע גם עבור שלוש המדינות שמוצע להוסיף להגדרה (כאמור, הונגריה, יוון וקפריסין), אשר שלושתן חברות באיחוד האירופי ונמצא שהן עומדות בדרישות המקצועיות שמאפשרות את צירופן לרשימה. יובהר כי בהתבסס על עבודה נוספת ובמידת האפשר, יצורפו בעתיד מדינות נוספות. המשמעות של הכללת מדינה בהגדרה "ארצות אירופה" היא עמידה בדרישות המפורטות בתוספות השונות לתקנות. החשיבות של הכללה ברשימה הינה ביחס למוצרי צמחים וחומרי ריבוי, שכן קביעת דרישות עולמיות ליבוא פירות וירקות טריים במסגרת התוספת הרביעית, משמעותה הפחתת מגבלות ביחס למוצרים אלה על יבוא ממדינת מקור ספציפית.
כמו כן, מוצע להוסיף את הגדרת "מטען יד", כך שיהיה ברור שמטען יד כולל גם כבודה אישית שנשלחת בבטן המטוס, בנוסף לכבודה שעימה עולה הנוסע למטוס.
בנוסף, מוצע להוסיף את הגדרת "פירות וירקות טריים", לגביהם מוצע לקבוע מסלול של יבוא ללא רישיון. בהתאם להחלטת הממשלה 213, נוסח ההגדרה מבהיר כי ברירת המחדל השונה (שמשמעה יבוא שאינו טעון רישיון), לא תחול על פירות וירקות טריים המיובאים במטען יד של נוסע או באמצעות בדואר, וכן לא תחול על פירות וירקות שיפורטו בתוספת השניה א' מארצות המקור המפורטות לצידם. כלומר, על טובין אלה תחול ברירת המחדל הקודמת החלה לגבי כל יתר הצמחים, של יבוא ברישיון. יובהר כי ככל שיימצא כי בפירות וירקות שיובאו במסלול זה נעשה שימוש למטרות ריבוי, הדבר יוכיח כי יבואם היה טעון רישיון.
בהגדרה "תעודת בריאות", מוצע להבהיר כי ניתן לקבל גם תעודת בריאות בפורמט אלקטרוני רשמי. כמו כן, מוגדרת התעודה ככזו שהנפיק גורם שהכיר בו המנהל בארץ המקור או בארץ המוצא, לפי העניין.
תקנה 2 – תיקון תקנה 2 לתקנות העיקריות – הוספת מסלול יבוא ללא רישיון
מוצע לתקן את תקנה 2 לתקנות העיקריות, שעניינה "יבוא צמחים, מוצרי צמחים, נגעים ואמצעי לוואי". תקנה זו קובעת את המסלולים השונים במסגרתם ניתן לייבא, ובה נקבע בסעיף קטן (ב) כי ברירת המחדל, למעט חריגים שמפורטים בהמשך התקנה, היא לייבא ברישיון מאת המנהל.
בהתאם להחלטת הממשלה 213, מוצע להוסיף לתקנה את תקנת משנה (ב1), הקובע ברירת מחדל שונה לפירות וירקות טריים. יבואם של מוצרים אלה, ככלל, למעט חריגים מסוימים, לא יהיה טעון רישיון, וניתן יהיה לייבאם בצירוף תעודת בריאות. ההתייחסות לנוסח תעודת הבריאות ולדרישות החלות - כולל הפניה לתנאים שעליהם תידרש מדינת המקור להצהיר בתעודה - נכללת במסגרת תקנה 5 לתקנות.
תקנה 3 - הוספת תקנה 2א – חובת דיווח
מוצע לקבוע כי לעניין ייבוא פירות וירקות טריים במסגרת המסלול הפטור מרישיון, על יבואן במסלול זה תחול חובת דיווח למנהל, 90 ימים טרם הוצאת המשלוח מארץ המקור או מארץ המוצא, לפי העניין. הצורך בקביעת חובה זו מתעורר במקרים שבהם מדובר במוצר חדש שטרם יובא לישראל לפני כן, או במוצר ממדינת מקור חדשה ממנה טרם היה יבוא של המוצר הזה לפני כן. בנסיבות אלה, דיווח מראש יאפשר לגורמי המקצוע בשירותים להגנת הצומח ולביקורת שהות מספקת לשם היערכות ולימוד בדבר נגעים וסיכונים לצומח שעלולים להימצא במדינת המקור או במוצר ממדינת המקור, ולגבש את מערך הבדיקות עם הגעתו לישראל.
ראשית, חובת הדיווח אינה חלה על טובין המפורטים בטור א' בטבלה שבחלק ג' בתוספת החמישית א' (כלומר, אלה שכבר נקבעו ביחס אליהם דרישות ותנאים ליבוא, על בסיס עבודה מקצועית).
בנוסף, גם לגבי המוצרים שאינם מנויים בתוספת כאמור ולכן חלה עליהם חובת הדיווח, משבוצע יבוא ראשון של מוצר מסוים מ מדינת מקור מסוימת, מתייתרת חובת הדיווח לגבי אותו מוצר מאותה מדינה מכאן והלאה. לפיכך מוצע לקבוע בתקנת משנה (ב) כי יבוא שאינו מבוצע לראשונה מותר בייבוא ללא דיווח. לשם הנגשת המידע לציבור היבואנים, נקבע כי המנהל יפרסם הודעה על פירות וירקות כאמור באתר האינטרנט של משרד החקלאות ופיתוח הכפר.
תקנה 4 – תיקון תקנה 5 לתקנות העיקריות בעניין תעודת בריאות
תקנה 5(א) קובעת את החובה לצרף לכל משלוח (למעט טובין המנויים בתוספת השלישית ופטורים מכך) תעודת בריאות של מדינת המקור.
בהתאם להגדרות התקנות העיקריות, תעודת בריאות היא תעודת בריאות לצמח כמשמעותה באמנה הבין-לאומית להגנת הצומח (שהגדרתה המלאה מופיעה בתקנה 1 לתקנות העיקריות).
מוצע להבהיר במפורש בהוראה זו כי תעודת הבריאות המלווה את המשלוח צריכה לכלול פרטים מלאים ומדויקים בדבר תיאור המשלוח, הכל כמפורט בתוספת החמישית. תיאור המשלוח מתייחס לפרטים שמוסר היבואן ואשר נכללים במסגרת תעודת הבריאות על בסיס המידע שמסר, ועל כן מובהר כי מוטלת עליו אחריות לוודא כי תעודת הבריאות בהיבטי תיאור המשלוח תואמת את המשלוח שהוא מייבא בפועל.
כמו כן, מוצע להוסיף את תקנת משנה (ב1) ובה לפרט כי תעודת בריאות כוללת הצהרה מאת מי שהסמיך לכך שירות הגנת הצומח בארץ על עמידה בתנאים שנקבעו, הכל בהתאם לסוג הטובין.
בנוסף, מוצע להוסיף את תקנת משנה (ט), הקובעת תנאים לתוקפה של תעודת בריאות, ביחס למשלוח של פירות או ירקות טריים המפורטים בתוספת החמישית א', לפיו השירותים להגנת הצומח בארץ המקור מסרו למנהל הודעה מוקדמת בכתב על יכולת עמידת המדינה בדרישות המפורטות בתוספת החמישית א', ביחס לאותו פרי או ירק. מדובר בדרישה מקובלת שמיושמת על ידי מדינות האיחוד האירופאי וכן על ידי בריטניה, כפי שמפורט בהרחבה במסמך הרי"ה (ראו
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32017L1279).
כיוון שהדרישות המפורטות בתוספת החמישית א' מנוסחות באופן כזה המאפשר לייבא את המוצר המנוי בחלק ג' מכל מדינת מקור, בכפוף לעמידה בהן, מטרת הדרישה - מעבר להצהרה הנחתמת על גבי תעודת הבריאות ביחס לכל משלוח ומשלוח ע"י המפקח בנמל היצוא - היא להבטיח שהמדינה עצמה, באופן רוחבי ועקבי ובאמצעות מערך גיבוי מתוכנן, מסוגלת לעמוד בדרישות התוספת החמישית א'. השילוב של ההצהרה החד פעמית של מדינת המקור (ביחס למוצרים הספציפיים המיובאים ממנה), עם הבדיקה השגרתית והחזותית של כל משלוח טרם יציאת ממדינת המקור, נועדו לצמצם באופן ניכר את הסיכונים הנשקפים מהיבוא.
תנאים נוספים שמוצע לקבוע כתנאי לתוקפה של התעודה נוגעים להודעה בדבר שיטת הטיפול ואישורה על ידי המנהל, וכן אישור המנהל לקבלת ההודעה המוקדמת ולעניין תוכנה.
יובהר כי אישור המנהל בהקשר זה אינו מהווה אשרור של העובדות שנמסרות בהודעה של ארץ המקור, אלא הסכמה על הפרקטיקה המקצועית ושיטות הטיפול (במידה ונדרשות) והבדיקה, שעומדות בבסיס הודעת ארץ המקור.
תקנה 5 – תיקון תקנה 6 לתקנות העיקריות בעניין הודעה על הגעת משלוח
תקנה 6 לתקנות העיקריות קובעת חובה על היבואן להודיע למפקח על הגעת משלוח לנמל היבוא. בתיקון מוצע לקבוע פרק זמן מזערי טרם הגעת המשלוח בו יידרש היבואן להודיע על הצפי להגעתו: לפחות 48 שעות טרם הגעת המשלוח לנמל ימי, ולפחות 24 שעות טרם הגעת המשלוח לנמל יבוא יבשתי או אווירי.
כבר כיום מדובר בפרקטיקה נוהגת אשר היבואנים עובדים לפיה, ואשר ראוי לפרסמה באופן רשמי בתקנות לשם הגברת השקיפות והוודאות. הפרקטיקה נהוגה על מנת לאפשר הערכות של גורמי המקצוע בשירותים להגנת הצומח ולביקורת להגעת המשלוח ולמנוע עיכובים בשחרור המשלוח ליבואנים.
כמו כן, מוצע להבהיר כי הדיווח ייעשה באופן דיגיטלי.
תקנה 6 – תיקון תקנה 8 לתקנות העיקריות בעניין סמכויות מפקח לאחר בדיקה
תקנה 8 לתקנות העיקריות מונה את ההוראות השונות שרשאי מפקח להורות לאחר בדיקת המשלוח בנמל, אם מצא שבמשלוח לא התקיימו הוראות התקנות או שאינו חופשי מנגעים.
בתקנת משנה (ב) נקבע כי אם מצא המפקח נגע הסגר, יורה ליבואן להשמידו או להוציאו אל מחוץ לגבולות המדינה. עם זאת, להוראה זו נקבע חריג בתקנת משנה (ג), שלפיו למרות הכלל שנקבע בתקנת משנה (ב), רשאי המנהל לבקשת יבואן להתיר את כניסת המשלוח, בטיפול ובתנאים שקבע.
לשם הבהרת מתחם שיקול הדעת של המנהל ביחס לממצא חמור ומסכן כגון נגע הסגר, מוצע להוסיף לשיקול הדעת של המנהל הוראה המגדירה את שיקול דעתו ולפיה יהיה רשאי להפעיל סמכותו ולהתיר כניסת משלוח הנגוע בנגעי הסגר, רק אם מצא שיש טיפול יעיל ומוכח להכחדת הנגע.
תקנה 7 – תיקון תקנה 12 לתקנות העיקריות בעניין חומרי אריזה ושינוע
בתקנה 12(ג) לתקנות העיקריות נקבע כי אין לייבא חומר ריבוי ועציץ צמח אלא בחומרי אריזה חדשים או בחומרי אריזה משומשים שטופלו באופן שאישר המנהל והטיפול יצוין בתעודת הבריאות.
הלכה למעשה, המנהל אינו יכול לאשר את אופן הטיפול בחומרי האריזה המשומשים, משום שתעודת הבריאות מוצגת לו רק עם הגעת המשלוח לישראל. בנוסף, ניסיון העבר מלמד שאריזות משומשות מגיעות עם לכלוך ושאריות צמח, ונושאות סיכון מוגבר להכנסת נגעים. אלו לא בהכרח נגעים הספציפיים למוצר, ולכן לא ניתן לקבוע עבורם דרישות בהתאמה למוצר וההצהרה בתעודת הבריאות אינה רלוונטית לגביהם. יתרה מכך, מהמידע המתקבל מהעולם עולה כי תפיסות במוצרים מסוימים מקורן בנגעים שהתגלו באריזה ולא במוצר עצמו.
לפיכך, מוצע למחוק מההוראה את האפשרות לייבא באמצעות חומרי אריזה משומשים, ולהותיר את הדרישה לחומרי אריזה חדשים בלבד.
בהמשך לכך, מוצע לשנות את תחולת הסעיף כך שדרישת היבוא בחומרי אריזה חדשים תהיה ביחס לכל המשלוחים המיובאים, ולא רק למשלוחים של חומרי ריבוי וצמחי עציץ. יצוין כי בבחינת המצב הנוהג כיום, הרי שכבר כיום 98% מהמשלוחים מגיעים כשהם ארוזים בחומרי אריזה חדשים, ועל כן אין מדובר בהכבדה ממשית.
בנוסף, מוצע לתקן את תקנת משנה (ד), באופן שיבהיר כי החובה הקבועה בו, לפיה אריזת עץ תסומן בסימון לפי תקן בינלאומי, חלה גם על אריזת עץ כשלעצמן ולא רק על טובין המיובאים בתוך אריזת עץ. זה הכלל הנוהג כיום, אולם לשם בהירות הנוסח, מוצע להוסיף את המילים "אריזות עץ" לתקנה.
תקנה 8 – תיקון התוספת הראשונה
בתוספת הראשונה לתקנות העיקריות מנויים סוגי טיפולים למניעת חדירת נגעים. מבוקש לתקן את הסעיף של טיפול במים חמים ולהרחיבו למספר טיפולי חום אפשריים (מים חמים, וכן חום קיטור וחום יבש).
תקנה 9 – החלפת התוספת השביעית לתקנות העיקריות
לפי תקנה 10 לתקנות, אין לייבא טובין המפורטים בתוספת השביעית.
מוצע להחליף את התוספת, לצורך הוספת מספר סוגי טובין האסורים ביבוא לחלקים 1 ו-2 לתוספת (והסרת טובין אחד מחלק 2). כמו כן, לצורך עדכון נוסח חלק 3, בו נכללים אדמה וקומפוסט, מהם מוצע להמעיט חול סיליקה (קרי, יבואו מותר). בנוסף, מוצע להחליף את סעיף קטן 3 לחלק 3, ולפרט מהם האורגניזמים שיבואם אסור.
תקנה 10 – תחילה
מוצע לקבוע תחילה מאוחרת של 90 ימים, וזאת לצורך התארגנות של היבואנים ושל מדינות המקור. ההוראות שמוצע לקבוע במסגרת התיקון הינן נורמות מחייבות, ומבוקש לאפשר זמן להיערך לדין חדש.
תקנה 11 – הוראת מעבר
במסגרת התיקון המוצע ולאחר כניסתו לתוקף, מסלול ברירת המחדל לגבי יבוא פירות וירקות טריים יהיה באמצעות תעודת בריאות בלבד. הוראת המעבר נועדה לאפשר למי שקיבל רישיון ערב כניסת התיקון לתוקף להמשיך ולפעול במסגרת הרישיון שהונפק לו, עד למועד פקיעת הרישיון, וזאת בהתאם לתנאים שנקבעו בו, ובכלל כך צירוף תעודת בריאות שתונפק על ידי מדינת המקור בהתאם לתנאי הרישיון.